Organizadora

Ana Clia Castro

DEPOIS DO NEOLIBERALISMO, O QU?1 Dani Rodrik*

Aps mais de duas dcadas de aplicao de uma poltica econmica neoliberal no mundo em desenvolvimento, estamos em condies de formar um juzo inequvoco sobre seu histrico. O quadro no bonito. Consideremos o crescimento econmico, para comear. Na Amrica Latina, apenas trs pases cresceram mais depressa durante os anos noventa do que no perodo de 1950-1980. Um deles foi a Argentina, pas cujas esperanas de salvao econmica atravs da integrao financeira na economia mundial esto agora destroadas. O segundo foi o Uruguai, que tambm enfrenta graves problemas. Apenas o Chile parece ser um sucesso a longo prazo. Entre as antigas economias socialistas, a produo real ainda est abaixo dos nveis de 1990 em todos os pases, com exceo de quatro. E os ndices de pobreza continuam mais altos do que em 1990 at mesmo na Polnia, que , sem sombra de dvida, o mais bem-sucedido dentre os pases do Leste Europeu. Na frica sub-saariana, os resultados continuam a ser decepcionantes e muito piores do que os obtidos antes do fim da dcada de 1970. Ademais, esse histrico de crescimento tem sido acompanhado por um agravamento das desigualdades de renda e por uma profunda insegurana econmica, na maioria dos pases que adotaram a agenda do Consenso de Washington. Crises financeiras freqentes e dolorosas devastaram o Mxico, o Leste Asitico, o Brasil, a Rssia, a Argentina e a Turquia. O Brasil sofre hoje as conseqncias devastadoras de mais uma reviravolta nos sentimentos do mercado uma reviravolta para a qual muito difcil identificar razes fundamentais slidas.

* Universidade de Harvard.
1 Estas notas foram preparadas para apresentao no seminrio do BNDES sobre os Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, Rio de Janeiro, 12-13 de setembro de 2002. Basearam-se em comentrios feitos numa conferncia sobre Alternativas ao Neoliberalismo, realizada em Washington, D.C., em 23 de maio de 2002.

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Os poucos exemplos de sucesso ocorreram em pases que danaram conforme sua prpria msica e dificilmente serviriam de cartazes de propaganda para o neoliberalismo. o caso da China, do Vietn e da ndia trs naes importantes, que violaram praticamente todas as regras do manual neoliberal, mesmo tomando um rumo mais orientado para o mercado. Uma vez que o fracasso patente para todos, uma das conseqncias foi a transformao do programa original de reformas polticas num Consenso Ampliado de Washington, que implica reformas institucionais pesadas (ver Tabela 1). Seus proponentes afirmam agora que o Consenso de Washington precisa ser complementado por reformas na governana e pela apropriao dessas idias pelos pases. Nessa viso de mundo, o fracasso do consenso original deveu-se a uma aplicao inadequada de um conjunto de princpios que seria essencialmente sensato. O Consenso Ampliado de Washington est fadado a ser uma decepo, tal como foi seu predecessor. H muitas coisas erradas nele. Trata-se de um programa absurdamente amplo e indiferenciado de reformas institucionais. demasiadamente insensvel ao contexto e s necessidades locais. No corresponde realidade emprica de como efetivamente se d o desenvolvimento. Descreve o que so as economias avanadas, em vez de prescrever um caminho prtico e vivel para se chegar l. Em suma, o Consenso Ampliado de Washington invivel, imprprio e irrelevante. Para os crticos do Consenso de Washington, o desafio este: eles precisam oferecer um conjunto alternativo de diretrizes polticas para promover o desenvolvimento, sem cair na armadilha de terem que propor mais uma receita invivel, que supostamente seria boa para todos os pases, em todas as pocas. O que no rejeitar Como primeiro passo na elaborao desse programa, temos que compreender com clareza, logo de sada, para que que isso no constitui uma alternativa:

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Princpios econmicos dominantes Os crticos do neoliberalismo no devem opor-se aos princpios econmicos dominantes apenas sua m utilizao. A anlise econmica expe muitos princpios slidos e que so universais, no sentido de que qualquer programa de desenvolvimento sensato tem que lev-los em conta. O que tenho em mente so coisas como: assegurar os direitos de propriedade e a vigncia da lei (para que os investidores, atuais e potenciais, possam ter a expectativa de conservar a renda de seus investimentos); reconhecer a importncia dos incentivos privados e alinh-los com os custos e benefcios sociais (para que se possa chegar eficincia produtiva). administrar a poltica financeira e macroeconmica com a devida considerao para com a sustentabilidade da dvida, os princpios de prudncia e a moeda slida (para que a inflao, a volatilidade macroeconmica, as crises financeiras e outras patologias possam ser evitadas). Esses so princpios universais da boa gesto econmica, mas e este o ponto fundamental no constituem um mapa de arranjos institucionais ou receitas polticas nicos. O princpio de que o direito de propriedade deve ser protegido implica muito pouco quanto melhor maneira de faz-lo, dentro das precondies institucionais existentes numa sociedade. Certamente no implica que um sistema de direitos de propriedade privada e gesto empresarial anglo-americana seja a abordagem certa para todos os pases, em todas as pocas. Vejam o enorme volume de investimentos e iniciativa empresarial que a China conseguiu arrebanhar, atravs de um sistema hbrido de direitos de propriedade e de um regime jurdico que est to distante quanto se possa imaginar do sistema anglo-americano. As inovaes institucionais chinesas o sistema de responsabilidade familiar, as empresas distritais e municipais e o sistema dual de preos obviamente lograram proporcionar direitos eficazes de propriedade, a despeito da prpria ausncia do direito de propriedade privada. Similarmente, o princpio de que os incentivos privados devem alinhar-se com os custos e benefcios sociais est longe de resultar num apoio incondicional s medidas de liberalizao do comrcio, desregulamentao e privatizao, que so as pedras angulares do ConDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 279

senso de Washington. Como sabe qualquer economista bem formado, nas condies de informaes incompletas, externalidades e economias de escala que prevalecem na vida real (para no falar nas restries administrativas e de economia poltica), os modelos econmicos geram uma orientao poltica extremamente especfica de cada contexto e, muitas vezes, heterodoxa (pelos padres do Consenso de Washington). O exerccio mais fcil do mundo, para um ps-graduando em economia, escrever um modelo em que as restries ao comrcio ou controles de capital sejam ampliadores do bem-estar. Por ltimo, a sustentabilidade da dvida, a prudncia fiscal e a moeda slida tambm so, obviamente, compatveis com diversos arranjos institucionais. A atual obsesso com bancos centrais independentes, taxas de cmbio flexveis e metas de inflao nada mais do que um modismo. Tudo isso equivale a dizer que a economia da sala de seminrios muito diferente da economia tal como praticada pelo Banco Mundial ou pelo FMI. Ou ento, para enunci-lo em minha formulao favorita: O neoliberalismo est para a economia neoclssica assim como a astrologia para a astronomia. Em ambos os casos, preciso um bocado de confiana cega para passar de um para outro. Crescimento econmico A alternativa no deve ir contra o crescimento econmico. Na verdade, deve ser inflexivelmente favorvel a ele. O crescimento nem sempre precisa gerar uma reduo satisfatria da pobreza e pode ter efeitos adversos sobre a preservao ambiental. Mas os problemas da pobreza e do meio ambiente so muito mais fceis de enfrentar no contexto de uma atividade econmica robusta do que em meio estagnao. A principal crtica ao neoliberalismo no que ele tenha gerado crescimento custa de uma pobreza maior, do aumento da desigualdade e da degradao ambiental, mas que, na verdade, ele no conseguiu gerar o desenvolvimento econmico de que o mundo necessita, a fim de estar mais preparado para lidar com esses outros desafios.

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Globalizao Por ltimo, acho que no nos devemos opor globalizao em si. Os pases pobres precisam de mercados e de tecnologia, aos quais s podem ter acesso atravs do contato estreito com a economia mundial. O problema no est na globalizao, mas na agenda distorcida que a dirige atualmente. Quando falo em agenda distorcida, penso em coisas que vo alm da reclamao tradicional a respeito das assimetrias no acesso ao mercado. O que temos hoje em dia uma orientao que privilegia em excesso a liberalizao do comrcio e dos mercados financeiros, enquanto desconsidera por completo os benefcios muito maiores que se podem extrair da liberalizao do comrcio da mo-de-obra. uma agenda que desconhece a necessidade legtima dos pases em desenvolvimento de dispor de espao e autonomia polticos em que possam elaborar suas prprias estratgias. E uma orientao que equipara quase por completo a chamada rodada de desenvolvimento com a liberalizao da agricultura, embora os beneficirios primordiais desse processo sejam os prprios pases avanados, enquanto muitos pases pobres, importadores de alimentos, tendem a sair perdendo. No devemos rejeitar a globalizao; devemos corrigir seu protocolo. Que mostra o registro emprico? O segundo passo na construo de uma agenda alternativa conhecer com clareza o registro emprico. A alternativa tem que se fundamentar na realidade, e no na confiana ou em mitos. Resumo o histrico do crescimento e seus determinantes sob a forma de quatro proposies. 1. As transies para o alto crescimento econmico so desencadeadas, tipicamente, por uma gama relativamente estreita de mudanas polticas e reformas institucionais. Eis alguns dos exemplos principais: a Coria do Sul e Taiwan, a partir do incio da dcada de 1960; as Ilhas Maurcio, desde o comeo da dcada de 1970; o Brasil, o Mxico, a Turquia e outros, antes de 1980; a China, a partir de 1978; a ndia, desde o incio dos anos oitenta; e o Chile, desde meados da dcada de 1980. Em nenhum desses casos vemos as reformas ambiciosas recomendadas pelo Consenso Ampliado de Washington desempenharem um papel importante logo de sada, ou como pr-requisito.
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2. As mudanas polticas que do incio a essas transies para o crescimento combinam, tipicamente, componentes ortodoxos e inovaes institucionais pouco convencionais. O Leste Asitico combinou uma extensa orientao industrial com uma orientao para fora. A China combinou o sistema de responsabilidade familiar e de empresas distritais e municipais com a liberalizao (parcial). As Ilhas Maurcio criaram uma ZPE (Zona de Livre Comrcio) para suas atividades voltadas para a exportao, em vez de fazer uma liberalizao geral. O Chile combinou os controles sobre o capital com outros arranjos econmicos bastante ortodoxos. 3. As inovaes institucionais no se transferem com facilidade de um lugar para outro. O que funciona num contexto amide no funciona bem em outro. A reforma em duas vias funcionou extremamente bem no setor rural da China, mas foi um fracasso lamentvel quando Gorbatchv tentou implant-la na Unio Sovitica. A substituio das importaes funcionou bem no Brasil e no Mxico, mas no na Argentina. A ZPE (Zona de Livre Comrcio) funcionou nas Ilhas Maurcio, mas no produziu nada que se aproximasse de resultados semelhantes na maioria dos outros pases que o criaram. O gradualismo funcionou bem na ndia, mas no na Ucrnia. 4. Sustentar o crescimento econmico um desafio em si, e no se pode presumi-lo como um resultado certeiro. Historicamente, poucos pases mantm o crescimento elevado ao embarcarem nele. A China, a Coria do Sul e alguns outros, nestas ltimas dcadas, so mais a exceo do que a regra. A maioria dos pases que registraram um crescimento elevado no regime de substituio de importaes acabou estagnando. Antes de 1973, havia nada menos de quinze pases na frica sub-saariana crescendo a taxas superiores a 2,5% ao ano. A maioria dessas economias acabou entrando em colapso, por no conseguir lidar com os choques que as atingiram no fim dos anos setenta. Isso aponta para a importncia crucial de fortalecer e renovar as instituies durante as fases de crescimento acelerado da economia, a fim de poder lidar com choques e outras fontes de adversidade. Dois componentes cruciais de um programa de crescimento Esta breve resenha do histrico emprico sugere um programa de crescimento com dois componentes: (i) uma estratgia de investimento
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a curto prazo para deslanchar o crescimento, e (ii) uma estratgia de criao de instituies a mdio e longo prazos, para dar resistncia economia frente volatilidade e aos choques adversos. Uma estratgia de investimento Aqui, a chave levar o empresariado nacional a se animar a investir na economia interna. Estimular os investimentos externos ou liberalizar tudo, e depois esperar que as coisas aconteam, simplesmente no funciona. Uma estratgia eficiente de investimento exige que se faam duas coisas:2 estimular investimentos em reas no tradicionais (a promessa de recompensa); eliminar os projetos/investimentos que fracassarem (a ameaa de punio). Para entender por que a interveno pblica necessria e por que precisa ter essas duas ramificaes, consideremos o problema de transformao econmica enfrentado por todos os pases pobres. Saber na produo de qu um pas (ou pode ser) bom constitui um grande desafio do desenvolvimento econmico. Nem a teoria econmica nem a cincia administrativa so muito teis para ajudar os empresrios (ou o Estado) a escolher os investimentos apropriados no amplo leque de atividades dos setores modernos, dentre as quais pode haver dezenas de milhares, quando se vai alm de categorias genricas como produtos intensivos em mo-de-obra ou produtos baseados em recursos naturais. No entanto, tomar as decises certas de investimento a chave do crescimento futuro, uma vez que determina o padro de especializao. Nessa situao, h um grande valor social em descobrir, por exemplo, quais so as flores, bolas de futebol ou programas de computador que podem ser produzidos por um custo baixo, pois esse conhecimento pode orientar os investimentos de outros empresrios. Mas o empresrio inicial que faz a descoberta s consegue apreender uma pequena parte do valor social gerado por esse conhecimento, quando os outros empresrios conseguem imitar rapidamente essas descobertas. Tipicamente, portanto,

2 Esta exposio baseia-se maciamente em Ricardo Hausmann e Dani Rodrik, Economic Development as Self-Discovery, NBER Working Paper No. 8952, maio de 2002.

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h uma oferta reduzida desse tipo de iniciativa empresarial saber o que possvel produzir e a transformao econmica retardada. Esta viso difere do ponto de vista padro num aspecto importante. No modelo neoclssico, presume-se que as funes de produo de todos os produtos existentes sejam de conhecimento comum. Esse no um bom pressuposto, quando se trata de pases em desenvolvimento. Boa parte da tecnologia tcita, o que significa que no fcil codificla em receitas que permitam uma aplicao simples. Alm disso, mesmo quando as tcnicas de produo usadas nos pases avanados so transparentes para as pessoas de fora, comum sua transferncia para novos meios econmicos e institucionais exigir adaptaes com um grau incerto de sucesso. O regime de propriedade intelectual dos pases avanados protege os inovadores atravs da emisso de monoplios temporrios, ou seja, patentes. Mas o investidor do pas em desenvolvimento que descobre que uma mercadoria existente pode ser lucrativamente produzida em casa, e cria um modelo a ser imitado por outros, no costuma receber essa proteo, muito embora os benefcios sociais possam ser muito altos. Nessas circunstncias, o laissez-faire no pode ser a soluo tima, tal como no o no caso da P&D de novos produtos. A poltica tima de governo consiste, ao contrrio, numa estratgia dupla: (i) estimular de antemo o investimento e a iniciativa no setor moderno, mas, o que igualmente importante, (ii) racionalizar a posteriori a produo e eliminar as empresas de mau desempenho. A poltica industrial tem que combinar a recompensa e o castigo. A maneira especfica de chegar a esse resultado tende a diferir consideravelmente de um pas para outro, dependendo da capacidade administrativa, do sistema vigente de incentivos, da flexibilidade do sistema tributrio, do grau de sofisticao do setor financeiro e da economia poltica subjacente. Os sistemas de subsdios por prazo limitado, as verbas para novos empreendimentos pblicos e o subsdio s exportaes so algumas das maneiras de implementar essa abordagem, mas existem muitas outras. Nenhum instrumento isolado funciona em todos os lugares. Mesmo no Leste Asitico, houve diferenas importantes na maneira como a promoo foi posta em prtica. (A Coria calcou-se maciamente nos subsdios ao crdito, enquanto Taiwan recorreu principalmente aos incentivos fiscais). Os governos sem capacidade suficiente para exercer liderana nos setores privados tendem mais a confundir as coisas do que a melhor-las. Mas h exemplos sugestivos de que a tarefa exeqvel.
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Este modo de ver as coisas ajuda-nos a entender por que, por exemplo, a garantia de rendas pelos governos (mediante a proteo ao comrcio, os monoplios temporrios, o subsdio ao crdito e os incentivos fiscais) costuma caminhar de mos dadas com o crescimento e a diversificao industriais. Essas receitas so necessrias para estimular o processo custoso de descoberta. Sem essa compreenso, certos relatos detalhados que documentam essas receitas na Coria do Sul e em Taiwan (ver, por exemplo, o trabalho de Alice Amsden, Robert Wade e Peter Evans) ficam impossveis de compatibilizar com o entendimento convencional do que constitui uma poltica econmica desejvel. Ao mesmo tempo, essa estrutura destaca como as receitas podem ter resultados nefastos, quando os governos no as complementam com medidas de racionalizao das indstrias e disciplinamento das empresas que venham a ficar com custos elevados. O que se destaca em muitas discusses sobre o Leste Asitico o modo como os governos da regio foram inusitadamente eficazes na imposio da disciplina necessria. Os governos coreano e taiwans eram rpidos em suspender seus programas de apoio a determinadas firmas ou indstrias, quando novas informaes sugeriam que haveria uma queda da produtividade. O Japo usou uma combinao similar de promoo/proteo estatal, seguida pela racionalizao em diversas indstrias. Consideremos, por outro lado, a Amrica Latina durante seu perodo de industrializao pela substituio de importaes (ISI). A ISI latino-americana produziu muitas firmas de sucesso, mas tambm uma estrutura industrial diversificada demais um excesso de empresas de baixa produtividade, ao lado de outras de alto desempenho. A disciplina chegaria Amrica Latina na dcada de 1990, sob a forma da abertura comercial, e muitas empresas de baixa produtividade acabaram sendo eliminadas. Pases como a Argentina, o Brasil e o Chile aprofundaram sua especializao em indstrias intensivas em capital, baseadas em recursos naturais, enquanto outros, como o Mxico e os pases menores da Amrica Central, aumentaram sua concentrao nas indstrias montadoras que servem ao mercado norte-americano. Mas a abertura e a reforma institucional no foram suficientes para desencadear uma nova onda significativa de iniciativas empresariais e investimentos em atividades no tradicionais. Uma caracterizao tosca mas til dos ambientes de implementao de medidas polticas no Leste Asitico e na Amrica Latina, vistos pela perspectiva do quadro referencial aqui exposto, seria a seguinte: os goDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 285

vernos do Leste Asitico deram a suas empresas, durante as dcadas de 1960 e 1970, tanto proteo (o incentivo) quanto disciplina (o castigo). Cotejado com esse marco, o desempenho industrial latino-americano ficou aqum das expectativas, em funo de vrias deficincias. No perodo de ISI, a Amrica Latina distinguiu-se por grandes incentivos, mas por uma disciplina insuficiente. Na dcada de 1990, teve uma disciplina considervel (trazida pelos mercados competitivos e pela abertura comercial), mas muito poucos incentivos. Uma estratgia de construo institucional Os mercados no so autocriadores, auto-reguladores, autoestabilizadores nem autolegitimadores. O crescimento econmico requer mais do que um aumento temporrio dos investimentos e da iniciativa empresarial. Exige o esforo de construir quatro tipos de instituio, necessrios para manter o impulso de crescimento e criar resistncia aos choques: instituies criadoras de mercados (direitos de propriedade e cumprimento de contratos); instituies reguladoras do mercado (para lidar com externalidades, economias de escala e informaes incompletas); instituies estabilizadoras do mercado (para a gesto monetria e fiscal); instituies legitimadoras do mercado (proteo e seguridade sociais; poltica redistributiva; instituies de administrao de conflitos; parcerias sociais). Construir e consolidar essas instituies leva tempo. Usar um perodo inicial de crescimento para experimentar e inovar nessas frentes pode trazer grandes dividendos mais adiante. Os estudos transnacionais mostram que as instituies so o mais importante determinante isolado do desenvolvimento econmico a longo prazo. Uma vez levada em conta a qualidade institucional, nem a geografia nem o comrcio desempenham qualquer papel na explicao das diferenas de nveis de renda entre os pases (ver Figura 1). Como j foi sugerido, as funes exercidas por instituies de alta qualidade (conceder direitos de propriedade, regular os incentivos e assim por diante) configuram mltiplas formas institucionais, como mosDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 286

tram esquematicamente as Figuras 2 a 4. A primeira coluna de cada figura refere-se aos objetivos a serem alcanados: eficincia produtiva, estabilidade macroeconmica e financeira, justia distributiva e alvio da pobreza. A coluna seguinte lista os conceitos relevantes, a partir da anlise econmica. Por exemplo, os direitos de propriedade e a estrita observncia da norma legal so necessrios para se chegar eficincia produtiva; a sustentabilidade da dvida e a solidez da moeda so necessrias estabilidade macroeconmica, e assim por diante. A terceira coluna ilustra algumas das escolhas institucionais que precisam ser feitas. Essas escolhas no so fixadas pela anlise econmica (embora a anlise econmica possa ser de enorme utilidade para esclarecer as contrapartidas a obter). Que tipo de sistema jurdico deve o pas adotar: o direito consuetudinrio, o direito romano, ou um hbrido dos dois? Qual o equilbrio exato entre a competio descentralizada no mercado e a interveno pblica? Quais os tipos de instituies financeiras/de gesto empresarial mais apropriados para mobilizar a poupana interna? Deve a poltica tributria ser pautada por normas legais e, nesse caso, quais so as normas apropriadas? Qual o tamanho apropriado da economia pblica? Qual o aparelho regulador apropriado para o sistema financeiro? Quo progressivo deve ser o sistema tributrio? Como devem organizar-se os mercados de trabalho? Os arranjos institucionais tm um grande componente de especificidade. Descobrir o que funciona no plano local requer experimentao. As reformas que tm sucesso num contexto podem exibir um rendimento precrio ou fracassar por completo em outros. Como afirmei antes, essa especificidade ajuda a explicar por que os pases bem-sucedidos China, ndia, Coria do Sul e Taiwan, entre outros quase sempre combinaram elementos heterodoxos com medidas ortodoxas. Explicaria tambm por que persistem importantes diferenas institucionais entre os pases avanados da Amrica do Norte, da Europa Ocidental e o Japo, em reas como o papel do setor pblico, a natureza dos sistemas jurdicos, a gesto empresarial, os mercados financeiros, os mercados de trabalho e os mecanismos de seguridade social. Alm disso, como os planejadores polticos sempre operam em ambientes que ficam aqum da perfeio, impossvel conceber trajetrias timas de reforma mesmo em casos aparentemente simples, como uma reforma de preos sem a devida considerao para com as condies vigentes e sem que se pesem as conseqncias da reforma para mltiplas margens de distoro.
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Vejamos um experimento hipottico, para elucidar esse ponto. Imaginemos que uma economista ocidental fosse convidada, em 1978, para orientar os governantes chineses a respeito de uma estratgia de reforma. Como formularia sua orientao, luz do que hoje sabemos? Sendo uma economista sensata, presumvel que ela soubesse que o ponto de partida deveria ser a agricultura, j que a vasta maioria da populao chinesa vive na zona rural. A liberalizao dos preos agrcolas seria o item nmero um da agenda. Ciente de que os incentivos aos preos fazem pouca diferena quando a renda agrcola destinada a comunas, ela acrescentaria, imediatamente, que a privatizao da terra deveria acompanhar a liberalizao dos preos. Lembrada de que o fornecimento obrigatrio da safra ao Estado era uma importante fonte implcita de tributao, ela acrescentaria que tambm haveria necessidade de uma reforma tributria, para compensar a perda de receita fiscal. Mas ento surgiria outro problema: se o Estado no pudesse fornecer alimentos s reas urbanas a preos inferiores aos do mercado, no iriam os trabalhadores urbanos exigir salrios mais altos? Sim, isso tambm requereria algumas reformas. As empresas estatais precisariam ser transformadas em corporaes, a fim de poderem fixar os salrios e tomar livremente as decises de contratao e demisso. (A privatizao seria ainda melhor, claro.) Mas, se as empresas estatais passassem a ter autonomia, no viriam a agir como monoplios? Bem, a legislao antitruste, ou a liberalizao do comrcio, usada como um atalho, cuidariam desse problema. Quem financiaria as empresas estatais enquanto elas estivessem procurando reestruturar-se? bvio que tambm haveria necessidade de uma reforma do mercado financeiro. E quanto aos trabalhadores que fossem demitidos das empresas estatais? Sim, por isso que as redes de segurana so um componente necessrio de qualquer programa de ajuste estrutural. E assim por diante. Essas recomendaes reproduzem a lista padro de itens do Consenso de Washington, e sua lgica impecvel. Mas poderamos desculpar os destinatrios desses conselhos se, porventura, eles chegassem concluso de que essa histria de reforma difcil demais de realizar durante a vida de um sujeito. Felizmente, a experincia real das reformas bem-sucedidas oferece uma lio diferente: no necessrio um programa ambicioso de reformas institucionais complementares para dar o pontap inicial no crescimento. Como sabemos ao olhar para trs, os reformadores chineses puderam usar atalhos criativos, que contornaram as complementaridades que, de outro modo, teriam estragado uma
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abordagem parcial e gradativa. A reforma de preos por um sistema dual e a introduo do sistema de responsabilidade familiar aumentaram os incentivos produo agrcola na margem, sem exigir uma reforma da propriedade, cortes na receita tributria e a perturbao do equilbrio social nas reas urbanas. Talvez no tenha sido uma reforma ideal, pelos padres indicados nos manuais, mas funcionou. Embora a anlise econmica possa contribuir para as escolhas institucionais, h tambm um enorme papel a ser desempenhado pela deliberao pblica e pela opo coletiva. Na verdade, podemos pensar na democracia participativa como uma meta-instituio que faz escolhas no cardpio de arranjos institucionais possveis em cada uma dessas reas. Resumindo Como demonstra o caso chins, as transies para o crescimento econmico de vulto raramente so desencadeadas por receitas importadas do exterior. Abrir a economia ao comrcio e aos fluxos de capital e adotar as instituies de melhor prtica quase nunca so fatores fundamentais logo de sada. Ao contrrio, as reformas iniciais tendem a ser uma combinao de inovaes institucionais no convencionais e elementos extrados do receiturio ortodoxo. Os recursos humanos adequados, a infraestrutura pblica, a estabilidade macroeconmica e a paz social, tudo isso so elementos-chave que viabilizam uma estratgia de crescimento. Mas a estratgia tem que ir mais alm e atiar a vitalidade dos investidores internos. Essas combinaes tendem a ser especficas de cada pas, exigindo conhecimento e experimentao locais para ser implementadas com sucesso. Elas visam os investidores internos e so talhadas de acordo com as realidades institucionais internas. Conceber uma estratgia de crescimento desse tipo mais difcil e mais fcil do que implementar polticas tpicas de integrao. Mais difcil, porque as restries ao crescimento costumam ser especficas de cada pas e no reagem bem s receitas padronizadas. Porm mais fcil, porque, uma vez tomando por alvo essas restries, algumas mudanas polticas relativamente simples podem gerar enormes benefcios econmicos e dar incio a um crculo virtuoso de crescimento e reformas adicionais.

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Implicao para as instituies globais Nesta viso alternativa, um regime econmico internacional favorecedor do desenvolvimento aquele que faz muito mais do que promover o acesso dos pases pobres aos mercados dos pases industrializados avanados e promulgar cdigos, padres e prticas timas. aquele que permite aos pases pobres experimentarem arranjos institucionais e lhes d espao para conceberem suas prprias solues, possivelmente divergentes, para os gargalos de desenvolvimento que tm de enfrentar. aquele que avalia as demandas de reforma institucional no pela perspectiva da integrao (de que precisam os pases para se integrar?), mas pela perspectiva do desenvolvimento (de que precisam os pases para chegar a um crescimento econmico amplo e eqitativo?). Segundo esta viso, os arranjos econmicos internacionais no mais serviriam de instrumentos de harmonizao de polticas e prticas econmicas entre os vrios pases, visando maximizao do comrcio e dos fluxos de investimento, mas de arranjos capazes de intermediar as diferentes prticas e instituies nacionais. Na verdade, precisamos voltar a um modelo leve de globalizao com menos concentrao na disciplina e na harmonizao internacionais e desistir de adotar uma verso pesada, que sufoca os pases em desenvolvimento. A abordagem de integrao superficial do GATT mostrou-se muito mais acolhedora para os projetos de desenvolvimento do que o modelo de integrao profunda da OMC. E, num modelo leve de globalizao, preciso deslocar a ateno para o relaxamento das restries mobilidade da mo-de-obra. Essa uma rea em que os benefcios so maiores para a eficincia global e os pases pobres do que todas as outras coisas constantes da agenda atual de negociaes.3

3 Para maiores discusses, ver Dani Rodrik, Feasible Globalizations, maio de 2002 (http://ksghome.harvard.edu/~.drodrik.academic.ksg/Feasible.pdf).

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Comentrios finais O novo Consenso de Washington, em sua verso reformulada, no constitui um guia til para a promoo do desenvolvimento nos pases pobres. Sua mensagem de que instituies de prtica tima + abertura comercial e fluxos de capital = crescimento econmico tem toda a probabilidade de levar a mais uma decepo. Ofereci aqui uma abordagem alternativa, que se concentra na experimentao tanto na esfera institucional quanto na produtiva como um motor importante do desenvolvimento econmico. A chave est em reconhecer que no se pode obter tecnologia nem boas instituies sem adaptaes internas significativas. Essas adaptaes, por sua vez, requerem um papel proativo do Estado e da sociedade civil, bem como estratgias de colaborao que estimulem a iniciativa empresarial e a construo de instituies. O que o mundo precisa, hoje em dia, de menos consenso e mais experimentao. O papel dos organismos externos, por sua vez, deve ser o de promover a capacidade de as democracias nacionais implementarem essas inovaes, e no o de cerce-las. Atende-se melhor s necessidades do mundo em desenvolvimento com um conjunto leve de regras de gesto econmica global (em contraste com um pesado conjunto de regras voltadas para a maximizao do comrcio e dos fluxos de investimento). Voltando a meu ttulo, depois do neoliberalismo, o qu? Certamente, no um novo lema ou receita. A abordagem que esbocei aqui fundamenta-se em princpios econmicos slidos e est impregnada do histrico emprico, mas deixa espao para que a imaginao institucional e a poltica participativa concebam estratgias de desenvolvimento que atendam s necessidades locais e lhes sejam apropriadas. Talvez no tenha os atrativos das solues prontas, mas tem, pelo menos, uma probabilidade de funcionar.

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Tabela 1: Morreu o Consenso de Washington. Viva o novo Consenso de Washington!

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Figura 1: Correlaes entre renda e seus determinantes profundos Grficos de disperso incondicional (painel esquerda) e condicional (painel direita)

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Nota: Os grficos de disperso direita do painel foram gerados a partir de uma anlise de regresso por quadrados mnimos feita em duas etapas, considerando-se a abertura e a qualidade institucional. Os detalhes podem ser encontrados em Rodrik, Subramanian e Trebbi (2002).

Figura 2

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Figura 3

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Figura 4

Referncias bibliogrficas HAUSMANN, Ricardo e RODRIK, Dani, Economic Development as Self-Discovery, NBER Working Paper No. 8952, maio de 2002. RODRIK, Dani, Feasible Globalizations, maio de 2002 (http:// ksghome.harvard.edu/~.drodrik.academic.ksg/Feasible.pdf).

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