El proceso constituyente ecuatoriano y sus dilemas de legitimidad Un contrapunto andino (Universidad de Bologna Italia) Franklin Ramrez Gallegos 1.

. Procesos constituyentes y cambio poltico en Amrica del Sur Luego de casi tres dcadas de predominio de las polticas neoliberales en Amrica del Sur, hacia fines de los aos noventa del siglo XX se abre un ciclo histrico definido por diversos autores como el giro a la izquierda en la regin. Dicho momento poltico est atravesado por el acceso al poder de partidos, movimientos o coaliciones polticas que pujan, en cada una de sus naciones, por implantar una agenda pblica distante de los cnones de la ortodoxia neoliberal 1. La eleccin de Hugo Chvez Fras como Presidente de Venezuela en 1998 marca el punto de quiebre con el ciclo poltico signado por las polticas de ajuste estructural y la implantacin del mercado como eje de la coordinacin social. En los aos posteriores fueron llegando al poder otros partidos anti-neoliberales en diversos pases de la regin. El Partido de los Trabajadores de Lula da Silva en Brasil (2002), el peronismo en la versin aggiornada por los Kirchner en la Argentina (2003), el Frente Amplio en Uruguay (2004), el Partido Socialista de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet en Chile (2000 y 2005), el Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales en Bolivia (2005), y el movimiento Alianza Pas (AP) de Rafael Correa en Ecuador (2007). A ellos podra agregarse la eleccin en 2009 del ex sacerdote Fernando Lugo en Paraguay como parte de una coalicin progresista que no alcanz a completar su perodo de gobierno. Una vez en el poder, y an si comparten entre s el nfasis en la reconstruccin de las capacidades estatales para regular a los mercados y redistribuir la riqueza social, los gobiernos antes mencionados encaminaron la transicin post-neoliberal a partir de diversas estrategias polticas. En medio de tal heterogeneidad se puede reconocer, no obstante, dos grandes trayectorias de gestin poltica del cambio en los gobiernos progresistas sudamericanos. Por un lado estn los casos de los partidos que ya ocupaban un espacio reconocido en el sistema poltico el Partido de los Trabajadores en Brasil, el Frente Amplio en Uruguay, el socialismo chileno, o el mismo peronismo argentino- y que an si han buscado ampliar su margen de influencia dentro de aquel e incorporar nuevos sectores sociales en el proceso democrtico o incluso realizar ciertas reformas institucionales de importancia, no pretendieron y no les hizo falta recomponer integralmente el rgimen poltico que contribuyeron a delinear. As,
1

La bibliografa sobre este asunto es abundante. A modo de referencias generales se pueden citar los trabajos de Emir Sader (2009); de J.D French (2009); Ramrez Gallegos (2006).

para los Presidentes de izquierdas con partidos institucionalizados el problema del cambio se present, prioritariamente, en las arenas del desarrollo econmico nacional y de la justicia distributiva y oper desde el interior de un campo poltico en que ya estaban insertos. Por el contrario, para los lderes transformacionales emergentes y sin partidos polticos estructurados ms o menos institucionalizados, la posibilidad del cambio se present como una ruptura radical y conflictiva con el modo de organizacin social2 en su conjunto y dentro de ste, en primer trmino, con el orden poltico en el que no haban tenido cabida. Tal sera el caso de los tres pases andinos an gobernados por coaliciones progresistas: Venezuela, Bolivia y Ecuador. Ni el Movimiento V Repblica de H. Chvez, ni el MAS de E. Morales o AP de R. Correa podan ser situados cuando arribaron al poder- como partidos de larga institucionalizacin y plenamente reconocidos por un sistema poltico que, grosso modo, no haban contribuido a dar forma. As, desde su mismo acceso al gobierno, tales fuerzas polticas no pretendieron nicamente sacar a sus sociedades de un estado de crisis social especfico sino, a la vez, reconfigurar el espacio poltico en la perspectiva de ampliar las condiciones que les permitan instituirse en el tiempo y consolidar el proceso de cambio que los condujo al poder. Ah el lugar de las Asambleas Constituyentes como medios para la refundacin de la comunidad poltica3, la apertura de regmenes polticos restringidos, y la innovacin institucional. En definitiva, en el primer grupo de pases, los procesos de cambio operan bajo el impulso de los partidos de vocacin transformacional pero desde el interior del sistema poltico, an si en tal dinmica se incorporan nuevos actores sociales. En el segundo, la dinmica del cambio transcurre por medio de procesos constituyentes que rompen con el entonces vigente orden institucional en procura de refundar la comunidad poltica. Las fuerzas del cambio posicionan sus agendas desde el exterior y en contra del sistema poltico vigente. Ello activa rpidamente la disputa poltica entre las viejas elites que sostenan la necesidad de procesar los cambios sin derrumbar el sistema poltico- y las nuevas fuerzas progresistas que abanderan la tesis de la refundacin poltica. De este modo, la instalacin y funcionamiento de las permanentes cuestionamientos a su legitimidad democrtica. Asambleas Constituyentes se desenvuelven en escenarios de elevada conflictividad atravesados por

Para Ozlak este concepto integra los componentes de desarrollo econmico, gobernabilidad democrtica y equidad distributiva y no se limita al problema de los sistemas democrticos o del Estado democrtico (2007:50). 3 Precisamente, para Garretn (2006) la denominacin de populistas a los nuevos regmenes progresistas de la regin olvida que, a diferencia de los populismos clsicos, los vigentes procesos polticos no buscan incorporar a nuevos actores en una comunidad poltica ya existente sino que procuran crear una nueva comunidad poltica.
2

Este trabajo analiza la segunda trayectoria de cambio antes descrita. Se estudian, entonces, los procesos de cambio constitucional abiertos en la regin desde fines del siglo XX. En especfico se examinan los dilemas de legitimidad democrtica activados en el curso del proceso constituyente ecuatoriano 2007-2008. Para el efecto se establece un contrapunto con los procesos efectuados en Venezuela (1999) y Bolivia (2006-2008). 2. La legitimidad cuestionada En los tres pases andinos las fuerzas gobernantes apelan, para fundar la dinmica del cambio, a la idea de una revolucin poltica4 desatada por medio de la convocatoria al poder originario que toma la forma de asambleas constituyentes. Dicha modalidad de cambio constitucional puede ser definida, siguiendo a Negretto, como procesos de remplazo constitucional que deben ser diferenciados de las dinmicas de enmienda de las cartas magnas: the first formally displaces an existing constitution, and the second implies its continuity (2012: 754) . Se trata de procesos de naturaleza disruptiva, activados en tiempos excepcionales de cambio o de crisis polticas mayores y que trazan su legitimidad invocando a la soberana decisional del pueblo. Dicha invocatoria est asociada, entonces, a gobiernos que se presentan como revolucionarios y que, an antes de triunfar en elecciones generales, manifestaron su explcita voluntad poltica de procurar una rpida transformacin de la estructura bsica del Estado, de la naturaleza de los regmenes polticos previos y de los principios generales que regulan la vida en comn. Para tal efecto desataron, entre otros mecanismos institucionales, procesos de elaboracin de nuevas constituciones que demandaron, en diferentes momentos, la participacin directa de la ciudadana. La conexin entre gobiernos democrticos de vocacin refundacional (revolucionarios), ruptura del orden institucional e invocatoria al poder constituyente distinguira a los casos analizados de anteriores procesos de remplazo constitucional en la regin5. Por lo dems, dichos procesos han estado atravesados por un imperativo de innovacin constitucional que apuntala una original constelacin de derechos, de garantas y de principios asociados a ideas sustantivas de la democracia y de la vida buena. No se limitaran, entonces, a
La designacin oficial de tales procesos es la siguiente: Revolucin Bolivariana en Venezuela, Revolucin Democrtica y Cultural en Bolivia, y Revolucin Ciudadana en Ecuador. 5 Se hace referencia a los procesos constituyentes en Brasil (1987-1988), en Colombia (1991), en el Per (1993) o, incluso, al del Ecuador en 1998. En ninguno de estos casos los gobiernos y/o fuerzas polticas que los convocaron encaminaron tales procesos como revoluciones polticas. En Brasil la convocatoria a la constituyente estuvo ligada, adems de a la misma transicin democrtica, al fallecimiento del primer Presidente electo, de modo indirecto, luego del ciclo militar 1964-1985 y a la sucesin de un vicepresidente de baja legitimidad (Gonzlez Encinar et. al, 1992). La constituyente colombiana emergi como respuesta de la clase poltica al incremento de la violencia y a la erosin de la confianza social en un Estado incapaz de contenerla (Hurtado, 2006). En el Per, la nueva Constitucin fue consecuencia de un auto-golpe del entonces Presidente A. Fujimori en 1992 y su posterior convocatoria a un Congreso Constituyente. Por ltimo, en Ecuador en 1998 se convoc a un Asamblea con el especfico propsito de reformar la Constitucin de 1978 (Andrade, 2004).
4

la reorganizacin del poder estatal y al mantenimiento de los elementos bsicos de un sistema democrtico formal. Ello ha dado pie para que algunos autores siten a tales dinmicas de remplazo constitucional, en las que se incluye el proceso colombiano de 1991, como parte de una original corriente doctrinal definida como el nuevo constitucionalismo latinoamericano 6 siempre asociada a la activacin del poder originario como fuente de legitimidad de la transformacin constitucional. No obstante, ha sido precisamente tal conexin revolucin, quiebre del ordenamiento legal previo y procesos constituyentes- la que activ, apenas posesionados los nuevos gobiernos, una corriente de impugnacin en torno a la (i)legitimidad democrtica de los procedimientos empleados en el curso de la redaccin de la nuevas Cartas Magnas de los tres pases. Dicha impugnacin estuvo, en sus orgenes, vinculada al modo en que estaban distribuidas las fuerzas polticas que apoyaban y se oponan a los procesos constituyentes: as por ejemplo, en los tres casos, los partidos de oposicin eran predominantes en las instituciones an vigentes antes de los remplazos constitucionales -sobre todo en el parlamento- y se empearon en la defensa de la legalidad del orden institucional. En lo posterior, la contestacin a la legitimidad de los procesos de cambio constitucional se difumin en el espacio pblico y sera simplificador asociarla solo a la polarizacin propia de contextos de crisis, cambio y transicin hegemnica como los vividos en Ecuador, Bolivia y Venezuela en los ltimos aos. En lo fundamental, la impugnacin a los procesos constituyentes provena de un discurso que contestaba el modo en que su instalacin rompi con el orden legal previo y se sustent, en lo sucesivo, en una serie de procedimientos reidos con la ley. Se desconoca, de este modo, la idoneidad de los argumentos acerca de la legitimidad, en ltima instancia, de la voluntad popular como fuente de toda transformacin constitucional. Desde esta perspectiva, la invocatoria al pueblo no justificaba el atentado al orden jurdico. La legitimidad democrtica entraba en tensin con la legalidad. Se abra as el dilema, como lo sugiere Brewer-Caras (1999) en su anlisis de la constituyente venezolana, entre la soberana popular y la supremaca del orden constitucional (an) vigente. Dicho dilema esconde y abriga otros conjunto de contradicciones asociadas a: i) el lugar del poder constituyente originario invocado por gobiernos progresistas con robusto caudal de apoyo ciudadano- en relacin al poder constituyente derivado anclado en instituciones estatales con escasa confianza ciudadana- durante los procesos de remplazo constitucional; ii) el poder relativo de los gobiernos transformadores (la funcin Ejecutiva) y de la institucin presidencial sobre el conjunto de la dinmica constituyente; y iii) las formas y la
6

Ver al respecto Martnez Dalmau (2008). R. vila (2011) habla de neo-constitucionalismo andino o transformador.

capacidad de influencia de la participacin ciudadana en relacin al peso de las tradicionales estructuras de representacin poltica (partidos, parlamentos) a lo largo del ciclo de redaccin de las nuevas Constituciones. El anlisis que sigue aborda estos dilemas a la luz del proceso constituyente ecuatoriano activado entre enero de 2007 fecha de la convocatoria a la consulta popular que permitira la instalacin de la constituyente- y septiembre del 2008, cuando 63% de la ciudadana se pronunci a favor de la nueva Carta Magna. En lo fundamental se estudia el proceso poltico y los procedimientos institucionales abiertos en diferentes momentos del proceso constituyente. Dicho recorte analtico asume que, a fin de discutir el problema de la legitimidad democrtica de los procesos constituyentes, no es necesario detenerse en los contenidos sustantivos de las Constituciones. El estudio de la dinmica procedimental de las constituyentes, tanto en sus aspectos polticos como legales, brinda suficiente material como para evaluar los criterios de validez democrtica con que aquellas se condujeron. Diversos trabajos, con objetivos similares a este, estudian los procesos constituyentes a partir de tres momentos: los orgenes, el funcionamiento de la Asamblea y la fase conclusiva o sus resultados finales7. En lo que sigue, no obstante, se plantea un esquema que descompone a tales procesos en cinco segmentos: a) orgenes; b) convocatoria e instalacin de la Constituyente; c) regulacin de la Convencin y sus estatutos; e) participacin ciudadana y deliberacin pblica; y f) aprobacin de las nuevas Constituciones. Cada uno de ellos estuvo atravesado por especficos conatos de conflicto y por especficas argumentaciones contra la legitimidad del proceso constituyente. Ambas cuestiones son abordadas a continuacin. 3. Constituyente ad portas: crisis poltica y demandas sociales R. Correa y Alianza Pas (AP) hicieron de la instalacin de una Asamblea Constituyente la principal oferta de la campaa electoral que los llevara al poder hacia fines del 2006. La agenda de la Revolucin Ciudadana esgrima la bandera de la constituyente como catalizadora de un cambio poltico radical. No se trataba, sin embargo, de una agenda porpia del nuevo movimiento poltico pues, desde inicios del nuevo siglo, diversas organizaciones y movimientos sociales haban demandado la realizacin de un nuevo proceso constituyente en el Ecuador. El anterior proceso haba tenido lugar en 1998 bajo la forma de una Asamblea que tena como misin

Ver, al respecto, Encinar et. al (ob. cit) o Masger y Welp (2013).

reformar la Constitucin de 1978, es decir, aquella que haba sido proclamada en el pas luego del ciclo de gobiernos militares de la dcada de los setenta8. Entre 1998 y 2008, no obstante, el pas asisti a uno de los perodos ms turbulentos de su historia republicana. La Carta Magna que otorg credenciales constitucionales al modelo privatizador forjado en aos previos por los partidos adeptos a la agenda neoliberal, tambin dio pbulo a un enorme salvataje (rescate) estatal a la banca privada por medio de la incautacin forzosa de los ahorros de los ciudadanos. Hacia fines de 1999, se haba destinado el 24% del PIB al rescate bancario. Al tiempo se disminua el presupuesto para el sector social y se concentraban esfuerzos para disminuir el dficit fiscal. Semejante salida de la crisis indujo la reduccin generalizada del ritmo de actividad, la paralizacin de la produccin y el crecimiento del desempleo9. Como a lo largo del proceso de ajuste, la estabilizacin financiera se pona por encima de la activacin del aparato productivo. As, para inicios del ao 2000, la crisis segua boyante. El gobierno, en una medida desesperada, decreta la dolarizacin de la economa en medio de intensas movilizaciones sociales y de una irrefrenable estampida migratoria de los ecuatorianos a los pases del norte. La dolarizacin estabiliza la espiral inflacionaria pero no bloquea la crisis poltica. As, en enero del 2000, un putsch de organizaciones indgenas y coroneles del ejrcito logra deponer al presidente demo-cristiano que haba viabilizado el salvataje bancario y conducido al pas a la ms grave crisis econmica de su historia. Aunque la interrupcin presidencial no consigui sus objetivos inmediatos la dolarizacin fue ratificada por el nuevo presidente- logr colocar en el horizonte de ciertas organizaciones sociales la demanda por la instalacin de una Constituyente como nica forma de salir de la crisis poltica, contener el neoliberalismo y recuperar la soberana monetaria (Ramrez Gallegos y Rivera, 2005). Dicha aspiracin se hizo an ms ntida y masiva en el curso de la segunda gran crisis presidencial en el Ecuador del siglo XXI. As, en abril del 2005, en un contexto de enormes movilizaciones sociales es depuesto el Presidente de la Repblica en medio de acusaciones de corrupcin, nepotismo y, sobre todo, de haber interferido en el poder judicial. Durante los diez das de protestas anteriores a la cada presidencial se hizo patente el repudio popular a la estructura de representacin poltica el grito de guerra de la multitud era que se vayan todos! (en referencia a los polticos)- as como la exigencia de una reforma poltica inmediata por la va de la apertura de un proceso constituyente (Ramrez Gallegos, 2005).

Con la proclamacin constitucional de 2008, el Ecuador se coloca como el pas de Amrica Latina con mayor nmero de cambios constitucionales en el ciclo 1978-2008: tres Constituciones en treinta aos (Negretto, 2012: 752) 9 La desocupacin abierta pas de 9.2% en marzo de 1998 a 17% hasta julio de 1999.
8

El vice-presidente asume el poder y aunque toma distancia de la agenda neoliberal y trata de recomponer la autonoma de la justicia, no cumple con uno de los principales cometidos de las movilizaciones de abril: convocar a una Asamblea Constituyente. El parlamento bloquea diversos intentos de reforma poltica y deja as abierta la ocasin para que, en las elecciones de 2006, ganen terreno las agendas de cambio radical. La candidatura de Correa tom dichas banderas. Parece claro, entonces, que las demandas sociales por la convocatoria a una Asamblea Constituyente antecedieron a la emergencia de la Revolucin Ciudadana. Lo mismo aconteci en el caso boliviano donde, en medio del ciclo de movilizacin plebeya activado entre 2000 y 2005 -que tambin produjo el derrocamiento de dos Presidentes10- los movimientos indgenas y campesinos levantaron con plena radicalidad la demanda por una Asamblea Constituyente (Tapia, 2005). A diferencia del caso ecuatoriano, no obstante, en un inicio el MAS no habra colocado en el centro de su agenda poltica la convocatoria a una constituyente sino que cedi ms bien ante la presin popular en la coyuntura conflictiva del primer lustro del siglo XXI11. En Venezuela la cuestin es algo diferente. Luego del intento golpista de 1992, y con H. Chvez an en prisin, el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200) public un documento en que convocaba a referendo nacional para instalar una asamblea constituyente. Pocos aos antes, y en respuesta a las revueltas populares de 1989 (el Caracazo), el Congreso haba instalado una Comisin para revisar la Constitucin de 1961 en un proceso que contaba con el respaldo de diversos sectores establecidos como la Federacin de Cmaras de Comercio y Produccin- pero que fue finalmente bloqueado por los partidos dominantes. Dicha negativa cerrara el camino de una reforma constitucional en los mrgenes previstos por la Carta Magna de 1961 (Maingon et. al., 2000). Por otra parte, no parece del todo claro que se hayan levantado demandas especficas por la instalacin de una Constituyente desde las organizaciones populares y con anterioridad a la emergencia del movimiento cvico-militar que se form en torno a Chvez. Ello no quiere decir, sin embargo, que la conflictividad social intensificada desde mediados de los aos 80 y en expansin a lo largo de la dcada de los 90, no haya producido una constelacin de reivindicaciones en procura de garantizar derechos sociales, abrir el sistema poltico y resistir el avance del neoliberalismo (Lpez-Maya, 2003). Dicha plataforma de demandas de cambio poltico luca consistente mucho antes de la proclamacin de Chvez

En 2003, en medio de la denominada guerra del gas que dej ms de 80 muertos, fue depuesto el Presidente Gonzalo Snchez de Lozada. Dos aos ms tarde su sucesor, Carlos Mesa Gibert, tambin fue obligado a dimitir por la falta de apoyo parlamentario ante la demanda de la instalacin inmediata de una asamblea constituyente. 11 Para De la Fuente Jeria el MAS no tena en el centro de su estrategia la convocatoria a una Constituyente y hubo constancia de su poco afecto a la misma cuando dio la espalda a la marcha indgena de 2002 (2008: 87).
10

como Presidente. Ello contribuira, en lo posterior, a ampliar el respaldo popular a la apuesta de la Revolucin Bolivariana por activar un proceso constituyente. Algunos trabajos que sostienen la existencia de un neo-constitucionalismo latinoamericano sugieren, precisamente, que uno de sus rasgos particulares sera haber emergido de procesos constituyentes asociados a previos ciclos de conflictividad y movilizacin popular por la vigencia de los derechos. De este modo los procesos constituyentes asumen un carcter necesario en el devenir de la historia12. Sin embargo, aunque es claro que en los casos analizados existi una conexin entre demandas sociales de cambio poltico radical y procesos constituyentes no parece razonable reducir dicha conexin a un efecto de la necesidad histrica y, menos an, situarla por fuera de la contingencia de la lucha poltica y de sus contradictorios resultados. Por lo dems, dicho argumento obscurece otros factores de ndole institucional y estructural que explican, de modo ms general y no solo para los pases latinoamericanos, el cambio constitucional y la misma dinmica del conflicto social que suele antecederle. Siguiendo a Negretto, entre otros factores, se pueden citar tres: i) rendimientos constitucionales disfuncionales para la sociedad; ii) modificaciones en el balance de poder interno en cada nacin y, iii) cambios polticos profundos como la emergencia de nuevos estados o regmenes de transicin (2012: 755-756). En relacin a tales factores, en el caso ecuatoriano parece claro que la Constitucin de 1998 no alcanzaba ya a sostener la provisin de bienes pblicos al conjunto de la sociedad (crisis de 1999/2000) ni garantizaba el apoyo ciudadano al rgimen poltico (dos cadas presidenciales entre 2000 y 2005). Ello la volva polticamente ineficiente y disfuncional. A su vez, la emergencia de un nuevo liderazgo democrtico (Correa/AP) con vocacin de cambio alter por completo la competencia poltica previa y supuso el declive de los partidos que haban dominado la escena desde el retorno democrtico de 1978 (Machado, 2008). Naturalmente, ello alter el balance de poder entre partidos y elev los incentivos para que la fuerza emergente organice una exitosa coalicin que impuls el proceso constituyente. Por ltimo, la Revolucin Ciudadana apost desde sus orgenes por un cambio estatal profundo y empuj una reforma integral del orden normativo previo. Como sostiene la teora del remplazo constitucional esbozada por Negretto, los cambios polticos de magnitud requieren de nuevas formas de legalidad y suelen simbolizarse con la implantacin de una nueva Constitucin.

Al referirse a la constituyente colombiana de 1991 Viciano y Martnez Dalmau dicen: el proceso colombiano ya cont con las caractersticas del nuevo constitucionalismo: respondi a una propuesta social y poltica, precedida de movilizaciones que demostraban el factor necesidad, y confi en una asamblea constituyente la reconstruccin del estado (2012: 18. Las cursivas son nuestras).
12

As, aunque anticipada por demandas sociales de diverso tipo, la Asamblea Constituyente ecuatoriana de 2007-2008 pudo materializarse por la emergencia de una nueva y exitosa coalicin poltica (AP) que alter los equilibrios de poder previos y que supo aprovechar los bajos rendimientos de la Constitucin de 1998 para incorporar las demandas radicales de cambio poltico y legitimar la urgencia de un proceso constituyente abocado al cambio radical del Estado y del rgimen poltico. No en vano el Decreto No. 2 de Correa como Presidente de la Repblica, expedido el da de su posesin (15/01/2007), fue la convocatoria a la Consulta en que el pueblo deba aceptar o negar la instalacin de la Asamblea Constituyente. Ocho aos antes, en febrero de 1999, H. Chvez tambin convoc el da de su posesin a una Consulta Popular para instalar una constituyente. Tales convocatorias activaron, de inmediato, la pugna entre los principales poderes del Estado y dejaron ver los originarios dilemas de legitimidad de las constituyentes. 4. La batalla por la convocatoria: poder constituyente vs. poder constituido La conexin entre voluntad popular y decisin poltica, con la convocatoria a las Consultas Populares para instalar las Constituyentes en Ecuador y Venezuela, otorgaban credenciales de legitimidad democrtica a la apertura de los procesos de remplazo constitucional. Dicha legitimidad fue, no obstante, puesta en cuestin por quienes sostenan que acudir al pronunciamiento ciudadano desconoca el orden constitucional an vigente y, en particular, pasaba por alto los procedimientos establecidos para abrir paso a transformaciones en/de la Carta Magna. La soberana popular chocaba de frente con los poderes constituidos. La inmediata convocatoria de Correa a Consulta Popular no solo responda a la necesidad de abrir el proceso constituyente cuanto antes sino, adems, a la necesidad de modificar la correlacin de fuerzas en las instituciones polticas y, sobre todo, en el Congreso. En este ltimo eran largamente mayoritarias las fuerzas del centro y la derecha que, desde un inicio, se resistieron a toda reforma poltica que no fuese procesada desde el propio parlamento. Su mayoritaria presencia en la esfera parlamentaria haba sido efecto de la arriesgada decisin de Alianza Pas (AP) de no presentar candidaturas al Congreso Nacional. Tal opcin expresaba su voluntad de sintonizar con un electorado abiertamente hostil al mundo de los partidos 13 . La distorsin de la representacin parlamentaria era un dato duro que favoreca la legitimidad de la estrategia de AP de convocar a una Constituyente de plenos poderes y de demandar el cese de funciones del Congreso donde an reinaba la denostada partidocracia.
Ecuador es el pas de Amrica Latina en que los partidos tienen menor apoyo popular. Para el ciclo 1995-2006 el promedio de credibilidad de los partidos fue menor a 8%. En 1997 apenas 16% de la ciudadana admita tener confianza en los partidos y 48% manifestaba que la democracia puede funcionar sin ellos. En 2008 el porcentaje de ecuatorianos que sostienen esta posicin se increment a 61% (Freidenberg, 2000; SENPLADES-INEC, 2008).
13

Mientras aquello se consolidaba, el escenario de gobernabilidad para Correa luca sombro: era el nico presidente de la historia moderna de la democracia ecuatoriana que no slo ganaba sin sostenerse en partido alguno, sino que empezaba a gobernar sin bancada poltica en el Congreso. El robusto respaldo popular al proyecto de cambio apareca como el nico punto de apoyo del nuevo gobierno. En este escenario, la renuencia de la derecha parlamentaria a aceptar la convocatoria a la Constituyente, supuso una declaratoria de guerra a un presidente sin ninguna disposicin para pactar con una clase poltica a la que consideraba, apenas, como representante de pequeos intereses particulares. La batalla estaba servida: si la Convencin era para AP el espacio ideal para viabilizar un proyecto radical de cambio y para recomponer las relaciones de fuerza en el nivel institucional; para los partidos tradicionales, supona una casi segura desaparicin del campo poltico nacional. La mayora opositora en el parlamento se opona a la convocatoria a Consulta Popular bajo el argumento de que la Constitucin de 1998 no prevea la figura de una Asamblea Constituyente para su reforma. Esta prerrogativa estaba restringida al Congreso o la ciudadana 14 . Por lo dems, aunque estaba prevista la posibilidad de que el Presidente someta a referndum determinadas reformas constitucionales o asuntos que, a su juicio, fueran de trascendental importancia para la nacin15, tambin se especificaba que las reformas a la Carta Magna podan ser sometidas a Consulta solo si el Congreso, a pedido del Presidente, calificaba de urgente un proyecto de reforma o si no se pronunciaba en determinado plazo respecto a un proyecto presidencial de reforma 16 . En cualquier caso solo se podan someter a consulta popular especficos textos de reforma de la Constitucin. El decreto ejecutivo del 15 de enero de 2007 no se sujetaba a tales estipulaciones. Solo solicitaba al Tribunal Supremo Electoral (TSE) que convoque a un plebiscito para instalar una Asamblea Cons tituyente con plenos poderes. En el decreto se inclua el estatuto electoral de la Consulta. El TSE acogi la solicitud rpidamente, a pesar de la ambivalencia legal para el efecto, y la encamin al Congreso Nacional. Este, en medio de la presin presidencial y de una serie de

As rezaba el artculo 280 de la Constitucin de 1998: La Constitucin Poltica podr ser reformada por el Congreso Nacional o mediante consulta popular (Constitucin del Ecuador de 1998) 15 Art. 104: El Presidente de la Repblica podr convocar a consulta popular en, los siguientes, casos: 1. Para reformar la Constitucin, segn lo previsto en el Art. 283; 2. Cuando, a su juicio, se trate de cuestiones de trascendental importancia para el pas (ibid.) 16 Art. 283: El Presidente de la Repblica, en los casos de urgencia, calificados previamente por el Congreso Nacional con el voto de la mayora de sus integrantes, podr someter a consulta popular la aprobacin de reformas constitucionales. En los dems casos, la consulta proceder cuando el Congreso Nacional no haya conocido, aprobado o negado las reformas en el trmino de ciento veinte das contados a partir del vencimiento del plazo de un ao...En ambos eventos se pondrn en consideracin del electorado textos concretos de reforma constitucional que, de ser aprobados, se incorporarn inmediatamente a la Constitucin.
14

movilizaciones sociales a favor de la constituyente, termin por calificar de urgente a la Consulta Popular (13-02-2007) no sin antes efectuar importantes reformas al estatuto electoral propuesto por el ejecutivo. El camino para la Consulta quedaba despejado. No obstante, el TSE hizo caso omiso de recomendaciones sustantivas del parlamento, en particular aquella que planteaba que los candidatos a asamblestas no requeriran de firmas de respaldo para la inscripcin y calificacin de sus candidaturas17. As, el texto propuesto por el ejecutivo fue conservado. ste rezaba (Art. 13) que, para postular candidaturas, los partidos, movimientos polticos y movimientos ciudadanos deban presentar al Tribunal Supremo Electoral un mnimo de firmas de respaldo equivalente al 1% de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral de su circunscripcin (TSE, 2007). Conscientes de su dbil anclaje en la sociedad, los partidos dominantes procuraban evitar verse expuestos a la posibilidad de no alcanzar los umbrales para participar de la competencia electoral. Por lo dems, desde el Congreso se argumentaba que el estatuto dejaba abierta la posibilidad de que la constituyente cese al parlamento en funciones, irrespetando el pronunciamiento electoral del pueblo ecuatoriano efectuado a fines de 2006. El malestar de la mayora parlamentaria contra el TSE se tradujo en una decisin contundente: apartar de sus funciones a 4 de los 7 vocales del rgano electoral. A la vez, present ante el Tribunal Constitucional una demanda de inconstitucionalidad contra la Consulta. El TSE, en respuesta, adopt otra resolucin tajante: destituir a los 57 diputados que se pronunciaron a favor de la destitucin de los vocales del TSE, suspender por un aos sus derechos polticos y convocar a la titularizacin de sus suplentes. Se trataba de una medida sin precedentes en la historia democrtica del pas. El argumento del rgano electoral para justificar semejante resolucin era que cualquier ciudadano, funcionario o representante que obstruya un proceso electoral en curso estaba atentando contra la voluntad popular y deba ser sancionado en consecuencia18. La disposicin del TSE tom cuerpo una vez que, por intervencin de la Polica Nacional a rdenes del Ministerio de Gobierno, se impidi la entrada al recinto parlamentario a los diputados destituidos. Sus suplentes tomaron posesin y, en adelante, respaldaron la apertura del proceso constituyente. En cualquier caso, y a pesar de la batalla institucional entre el TSE y el Congreso, en los considerandos de la convocatoria a la Consulta Popular consta la resolucin del parlamento que la califica de urgente. El plebiscito se realiz el 15/04/2007.
Ver Resolucin del H. Congreso Nacional No. R-28-038, (13 febrero de 2007). El Presidente del TSE declar que tal medida se sustentaba en el artculo 155, literal e), de la Ley Orgnica de Elecciones que establece: Sern reprimidos con la destitucin del cargo y la suspensin de los derechos polticos por el tiempo de un ao: la autoridad, funcionario o empleado pblico extraos a la organizacin electoral que interfiriere el funcionamiento de los organismos electorales. Ver, El Universo, 8-03-2007, accesible en: http://www.eluniverso.com/2007/03/08/0001/8/7B09605E476A4507A1F61566FD751B62.html
17 18

Si anteriores crisis polticas se haban resuelto con destituciones presidenciales (1997, 2000, 2005) de jefes de gobierno sin slidos bloques parlamentarios y con baja credibilidad social, en el 2007 suceda lo inverso: un Presidente cuyo nico capital poltico era el robusto apoyo popular a su proyecto provocaba, sin estricto apego a derecho, una virtual cada parlamentaria que abra el contexto de oportunidad para el remplazo constitucional. La movilizacin social se articulaba, al tiempo, con la estrategia confrontacional de AP y, sobre todo, con su discurso contra los partidos dominantes. Ello incrementaba la credibilidad y el respaldo popular al Presidente lo que, a nivel institucional, incida en un balance de poderes favorable a su proyecto. Ms all del relativo apego al orden legal, entonces, la convocatoria a la Constituyente se resolva por la irradiacin popular de la estrategia de cambio de AP y por el realineamiento de las correlaciones de fuerza en las arenas institucionales. El proceso venezolano estuvo atravesado por similares querellas. La Constitucin de 1961 tampoco prevea la figura de la Asamblea Constituyente como mecanismo de revisin constitucional. Solo haca mencin de los procedimientos de Enmienda y Reforma General. La candidatura bolivariana, no obstante, haba colocado como principal promesa de la campaa de 1998 la refundacin del Estado y la redaccin de una nueva Carta Magna por la va de una constituyente. Aquello entr al debate jurdico-poltico an antes del triunfo de Chvez. En efecto, anticipando la victoria del Polo Patritico instancia que articul a las organizaciones que respaldaron la candidatura de Chvez en las elecciones de 1998- diversos partidos polticos y organizaciones civiles levantaron ante la Corte Suprema de Justicia (CSJ), antes de la posesin presidencial de Chvez, una solicitud de interpretacin acerca del procedimiento legal en torno a la Constituyente. El dilema planteado puede ser enunciado como sigue. Para el Polo Patritico, el Presidente tena el derecho de convocar a consulta mediante decreto basndose tanto en el artculo 181 de la Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Popular -que prevea la posibilidad del ejecutivo de convocar la celebracin de un referendo, con el objetivo de consultar a los electores sobre decisiones de especial trascendencia nacional -, como en el artculo 4 de la Constitucin de 1961 que sealaba que la soberana reside en el pueblo , reconociendo la facultad del poder constituyente originario para transformar en todo momento el ordenamiento constitucional. En contra de esta perspectiva, se pronunciaron los partidos tradicionales y grupos de juristas de la sociedad civil que postulaban la necesidad de una reforma constitucional que de paso a la figura de la Asamblea Constituyente y solo entonces realizar la Consulta Popular. Dicha tesis se sostena en el mismo artculo 4 de la Constitucin, que otorga soberana a los poderes constituidos, y en el 246, que sostena que cualquier

reforma deba ser conducida por el poder constituyente derivado (el Congreso) y ratificado por el pueblo en las urnas (Romero, 2002). Para tales sectores, convocar a la Consulta sin reformar la Constitucin supona un golpe de estado civil (Maing on et. al. 2000: 95). Como se ha dicho, Brewer-Caras vea en este dilema la ruptura del equilibrio entre dos principios del Estado de derecho: la soberana popular y la supremaca constitucional. Finalmente, la CSJ se inclin a favor de la tesis de la supremaca del principio democrtico, es decir, de la capacidad del poder constituyente originario para ejercer directamente su soberana y pronunciarse en Consulta Popular sobre el remplazo constitucional. Segn algunos, dicha sentencia del 19/01/999- era ambigua pues declaraba la legitimidad y la constitucionalidad del Referndum para convocar a la Constituyente pero no resolva expresamente el problema constitucional de si era o no necesaria la reforma constitucional previa que regulara la Asamblea Constituyente para poder convocarla (Brewer-Caras, 1999: 33). Para Maignon et. al (ob. cit), por su parte, el pronunciamiento dejaba abierta la opcin de que el poder constituido limite y controle al poder constituyente pues en una parte de su pronunciamiento la CSJ afirma que el artculo 4 de la Constitucin consagra el principio de la representacin popular al declarar que la soberana reside en el pueblo, quien la ejerce a travs de los rganos del poder pblico, conservando indudablemente la facultad de decidir directamente sobre aspectos para los cuales no haya efectuado delegacin alguna (2000: 96). Para Romero, el problema fundamental era otro. Si bien el pronunciamiento de la CSJ legalizaba la convocatoria a Consulta, no aclaraba qu instancias polticas -presidencia, parlamento o ciudadana- podan fijar el procedimiento y las normas del proceso constituyente (2002: 75). En su lectura, aquello se resolvi en medio de la coyuntura, por la iniciativa del Polo Patritico. En efecto, a catorce das de la sentencia de la CSJ y el mismo da de su posesin (2/02/1998), Chvez se anticipa al Parlamento, donde eran mayoritarias las fuerzas de oposicin, y convoca por decreto a la Consulta. Tal reaccin se explicaba por el temor del gobierno a perder, ante el Congreso, la conduccin poltica del proceso constituyente pues la CSJ haba conferido al parlamento la prerrogativa de convocar al referendo e incluso le haba fijado un plazo para el efecto (15/02/1998). Aunque el decreto de convocatoria haba recogido gran parte de las recomendaciones de la Comisin Presidencial Constituyente designada por el Presidente y compuesta de modo pluralista por juristas y figuras pblicas- fue impugnado por la oposicin pues, en una de las dos preguntas planteadas, el Presidente se arrogaba plenos poderes para

fijar las normas electorales de la Constituyente 19 . La CSJ debi pronunciarse otra vez. Su sentencia del 18/03/1999 anul parcialmente la convocatoria porque no someta al pueblo las preguntas sobre el estatuto de la Asamblea y solicit al rgano electoral reformular la segunda pregunta. Si en un inicio Chvez advirti que solo el pueblo poda echar para atrs este proceso y confront a sus opositores, luego reconoci la resolucin (Maingon et. al, ob. cit). De este modo la voluntad popular se expres sobre todo el rgimen de la Asamblea (BrewerCaras 1999: 33). La consulta tuvo lugar el 25 de abril de 1999. Al reconocer la facultad del poder constituyente originario para expresar su voluntad de crear la Asamblea Constituyente como instrumento de remplazo constitucional, el CJS redujo las fisuras legales del proceso y reforz la legitimidad democrtica de la propuesta de cambio de la Revolucin Bolivariana. Adems, aunque la pugna de poderes acompa toda la fase de convocatoria a la Consulta, las interpretaciones de la CSJ evitaron salidas violentas en medio de un escenario de intensa polarizacin. Al igual que en el caso ecuatoriano, no obstante, en medio de la primaca de una opinin pblica hostil al sistema de partidos, la fuerza del poder ejecutivo marcaba la conduccin y los tiempos de la dinmica constituyente. En Bolivia no se activ semejante escenario de tensin poltica para convocar la Asamblea pues en 2004, en medio de extensas movilizaciones populares para someter a referendo la poltica energtica del gobierno de turno, se haba reformado la Constitucin de1967 para introducir las figuras de la Iniciativa Legislativa Ciudadana, el Referndum y la Asamblea Constituyente. As, a tres meses de posesionado el gobierno del MAS, el Congreso y no el poder ejecutivo como en los otros casos- aprob con mayora cualificada (2/3) la Convocatoria a la Asamblea Constituyente (6/3/2006). La legalidad de la convocatoria no estuvo en duda. Sera ms bien el debate sobre el alcance de sus poderes el que abrira el cuestionamiento de su legitimidad. En cualquier caso, en dos de los tres pases analizados la instalacin de la Constituyente fue sometida a pronunciamiento popular. El poder originario se antepona, sin bloquearlos, a los poderes derivados. Los resultados de ambas Consultas favorecieron la instalacin de las Asambleas. En Ecuador, ante la nica pregunta planteada al respecto20, 81,7% de los electores votaron por el SI. La tasa de participacin fue elevada (71%). Ello daba cuenta de la legitimidad y la articulacin popular con el proceso de remplazo constitucional. En Venezuela, 87,9% de los
19

La pregunta deca: Autoriza usted al Presidente de la Repblica para que mediante un acto de gobierno fije, oda la opinin de los sectores polticos, sociales y econmicos, las bases del proceso comicial en el cual se elegirn a los integrantes de la Asamblea Constituyente? (en Maingon et. al.). 20 La pregunta fue: Aprueba usted, que se convoque e instale una Asamblea Constituyente con plenos poderes de conformidad con el estatuto electoral que se adjunta, para que transforme el marco institucional del Estado y elabore una nueva Constitucin? (TSE, 2007).

electores se pronunciaron a favor de convocar a la Asamblea (pregunta 1) y 81,9% (pregunta 2) a favor de las bases propuestas por el ejecutivo y reformadas por el rgano electoral- para su convocatoria. La abstencin fue, sin embargo, muy elevada, 62,2%, lo que motiv algunos cuestionamientos sobre la legitimacin popular a la dinmica del cambio. 5. Plenipotenciarias o derivadas?: el estatuto de las Asambleas En los tres pases, una vez convocadas las Asambleas Constituyentes y, sobre todo, en el momento de fijacin de sus reglamentos internos, se dio un intenso debate acerca del alcance de sus poderes y, en particular, de cmo aquellos predominaban o se superponan con el del resto de instituciones democrticas. Estaba en cuestin, de este modo, el carcter plenipotenciario del poder constituyente y su capacidad para imponer sus decisiones, casi sin limitantes, al conjunto del ordenamiento democrtico. Los estatutos o bases para la convocatoria a la Consulta Popular que permitieron la instalacin de las Asambleas en Ecuador y Venezuela, as como la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente en Bolivia otorgaron, de partida, un carcter originario, plenipotenciario y/o independiente a las convenciones constituyentes en la medida en que encarnaban la soberana popular. As, en el Ecuador, en el Artculo 1 del Estatuto Electoral de la Consulta del 15 de abril de 2007 se menciona que la Asamblea Constituyente es convocada por el pueblo ecuatoriano y est dotada de plenos poderes para transformar el marco institucional del Estado y para elaborar una nueva Constitucin (TSE, 2007: 5). El numeral octavo de las bases comiciales de la Consulta en Venezuela defini a la Asamblea como poder originario que recoge la soberana popular (en Maingon, et. at., 2000: 101). A su vez, el Artculo 3 de la Ley de Convocatoria en Bolivia estipul que la Asamblea es independiente y ejerce la soberana del pueblo. No depende ni est sometida a los poderes constituidos y tiene como nica finalidad la reforma total de la Constitucin Poltica del Estado (Ley Especial de Convocatoria, 2006). Los reglamentos internos de las tres Asambleas elaborados por ellas mismas luego de las elecciones de los asamblestas- son an ms tajantes en cuanto a la definicin de los plenos poderes de la Convencin. En Ecuador, los primeros artculos del mencionado reglamento resaltan el poder originario de la Asamblea e insisten en que ninguna decisin de la Asamblea Constituyente ser susceptible de control o impugnacin por parte de alguno de los poderes constituidosToda autoridad pblica est obligada a su cumplimiento, bajo prevenciones de apremio y destitucin. (Art. 3). De igual modo, en el Estatuto de Funcionamiento de la Asamblea Venezolana se menciona que aquella contar con las atribuciones del Poder Originario para reorganizar el Estado Venezolano y crear un nuevo ordenamiento jurdico democrtico y que

todos los organismos del Poder Pblico quedan subordinados a la Asamblea Nacional Constituyente (Art. 1.). Por su parte, en el caso boliviano, similar reglamento establece que la Asamblea se encuentra legtimamente por encima del poder constituido En relacin con los poderes constituidos, el Poder Constituyente es la vanguardia del proceso democrtico, depositario del mandato social para transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano (Art. 1). As, en las declaraciones constitutivas de tales Asambleas se aprecia, adems de su proclamacin como instancias con capacidad de subordinar a los poderes constituidos, que aquellas definieron su cometido ms all de los procesos de remplazo constitucional que, originalmente, las motivaban. En efecto, en los tres casos se enfatiza en los plenos poderes de la Constituyente para remplazar la Constitucin y transformar el marco institucional del Estado (Ecuador), reorganizar el Estado (Venezuela), y construir un Nuevo Estado Boliviano. Todo ello provoc extensos cuestionamientos de parte de fuerzas opositoras, constitucionalistas y organizaciones de la sociedad civil. Grosso modo, la crtica tena dos aristas. Por un lado se impugn que el carcter originario que se haban concedido las Convenciones desconoca el ordenamiento constitucional previo a pesar de que haba sido invocado para justificar las convocatorias a la Constituyente. Ello era particularmente evidente en el caso boliviano: las reformas del 2004 a la Constitucin de 1967 viabilizaron la convocatoria a la Asamblea sin pasar por una consulta al soberano. Ello implicaba que la Asamblea tena un carcter derivado y no poda colocarse por encima de los poderes constituidos. Por otro lado, se cuestion que al procurar una transformacin o reorganizacin del Estado se extralimitaban las funciones de las Constituyentes y se pona en riesgo la continuidad de la institucionalidad democrtica. Los poderes constituidos reaccionaron contra semejantes alcances de las Asambleas. En Venezuela, con dos sentencias de la CSJ se resolvi que no proceda el carcter de poder originario con que se haba definido a la Constituyente pues la Carta Magna de 1961 la haba viabilizado (Romero, ob. cit). En Bolivia se emple igual argumento por lo que se incluy en la Ley de Convocatoria un postulado que rezaba que la Asamblea no interferir el trabajo de los poderes constituidos (Lazarte, 2008). En el caso ecuatoriano, se efectuaron dos operaciones institucionales para morigerar la tesis de los plenos poderes: a) por observacin del Congreso Nacional al Estatuto Electoral de la Asamblea se introdujo, en el segundo acpite del artculo 1, una regulacin que evitaba que las decisiones de la Asamblea entren en vigor sin antes pasar por la Consulta aprobatoria de la Constitucin 21 ; b) por va de una resolucin del Tribunal
21

La transformacin del marco institucional del estado y de la nueva Constitucin, solo entrarn en vigencia con la aprobacin en referndum de la nueva Constitucin. (TSE, 2007)

Constitucional (24/07/2007) se estableci que el carcter plenipotenciario de la Asamblea no le permita asumir las competencias de los poderes constituidos, que deba concentrarse en el proceso de remplazo constitucional y que el orden constitucional segua vigente. En medio de impugnaciones de esta ndole, se efectuaron las elecciones generales para determinar quines seran los constituyentes. En Ecuador y Venezuela la votacin favoreci largamente a los movimientos de gobierno y al conjunto de fuerzas que propugnaban el cambio constitucional. En Bolivia, el triunfo del MAS fue menos ntido pues la Ley de Convocatoria a la Constituyente estipul que se requeran 2/3 de la Convencin para aprobar cada artculo de la Carta Magna y el MAS solo obtuvo 54% de las curules en juego. Dicha frmula de aprobacin fue objeto de una intensa disputa que se traslad desde el sistema poltico a la calle (paros, huelgas de hambre, movilizaciones en todo el pas) y consumi casi la mitad del tiempo establecido para el funcionamiento de la Constituyente 22. El MAS debi ceder ante la presin de las fuerzas opositoras que, en adelante, usaran los 2/3 como un modo de bloqueo sistemtico de las minoras a la Convencin. En los otros dos pases, la regla de aprobacin del nuevo texto constitucional no tuvo la exigencia de una mayora calificada. Eleccin de Constituyentes en Ecuador, Venezuela y Bolivia Curules en disputa Ecuador Venezuela Bolivia
Elaboracin: del autor

Votacin de movimientos de gobierno AP obtiene 61% de curules Polo Patritico obtiene 94% de curules MAS obtiene 53,7% de curules

Ausentismo 29% 46% 20%

130 131 255

En Ecuador y Venezuela semejantes resultados electorales que robustecan la legitimidad de las vas de cambio poltico radical- allanaron el camino para que las fuerzas constituyentes ejerzan efectivamente los plenos poderes con que, en su perspectiva, deban funcionar unas Asambleas derivadas directamente de la soberana popular. Las resoluciones de los poderes constituidos, que pretendan acotar o restringir dicho carcter plenipotenciario, no fueron consideradas en casi ningn sentido. Apenas si se sujetaron el hecho de que las nuevas Constituciones entren en vigencia luego de la aprobacin popular y enfatizaron en que respetaran el carcter progresivo de los derechos fundamentales (Ecuador y Venezuela) as como las garantas democrticas y los tratados internacionales (Venezuela).

22

La Asamblea estaba programada para un ao (agosto 2006 a julio 2007). El Reglamento interno fue aprobado en febrero 2007. Ello oblig, en lo posterior, a modificar el reglamento de la Constituyente.

Apenas instalada y an antes de tener su reglamento interno, la Asamblea ecuatoriana emiti un Mandato que estipulaba que sus decisiones son jerrquicamente superiores a cualquier otra norma del orden jurdico y de obligatorio cumplimiento para todas las personas naturales, jurdicas y dems poderes pblicos sin excepcin alguna (Asamblea Nacional Constituyente, 2007b, Mandato No. 1). Al mismo tiempo tom dos decisiones que dibujaban en toda su extensin el carcter plenipotenciario de la Convencin: a) asumi las funciones del Congreso Nacional lo que implicaba cesar al parlamento electo en 2006- pero ratific al Presidente (R. Correa) electo en la mismos comicios; y b) decret que el ejercicio de sus facultades tomara la forma de mandatos constituyentes, leyes, acuerdos, resoluciones y otro tipo de decisiones (ibid.). En la prctica ello supuso que la Asamblea haya funcionado a la vez como un parlamento ordinario (emiti en sus primeros das una Ley de reforma tributaria, decret el fin de la terciarizacin laboral, etc.), como una instancia de reforma institucional y como una constituyente. Si las minoritarias fuerzas de oposicin no tuvieron ninguna capacidad de contener ni incidir en estas decisiones, en contrapartida, el poder ejecutivo intervino de modo regular en las deliberaciones de la Asamblea. Ello gener crticas externas sobre la autonoma de la Convencin y activ diversos conflictos entre los propios asamblestas de AP (Ramrez Gallegos, 2008). Los lmites del carcter plenipotenciario de la Asamblea no provenan, pues, de los poderes constituidos provenientes del ancien rgime sino del Presidente de la Repblica y del poder ejecutivo que se consolidaban como instituciones determinantes en la dinmica constituyente. Aquello se facilitaba por la presencia del Presidente de la Asamblea en las reuniones del comando estratgico de la Revolucin Ciudadana -donde participaban los fundadores de AP- en las que se decidan cuestiones fundamentes del proceso de cambio. Similar influencia del poder ejecutivo ha sido detectada en el caso venezolano (Maingon et. al, ob. cit). As, las autoridades de las Asambleas no pudieron empoderar tales instancias por encima de los liderazgos presidenciales y debieron pasar algunas de sus decisiones fundamentales por los filtros de la dirigencia poltica de sus movimientos. Los bloques revolucionarios operaron de modo compacto y casi sin distinguir la autonoma institucional entre Asamblea y Ejecutivo. En Bolivia, tal como sugiere De la Fuente Jeria, gran parte de los problemas de la Convencin estuvieron ligados a la dependencia de la Directiva de la Asamblea respecto al comando nacional del MAS siendo que aquello produjo, adems, una grave fisura dentro del bloque de

mayora entre los dirigentes orgnicos y los pocos constituyentes invitados que no respondan a la lnea partidaria vertical y reclamaban respeto por su calidad de asamblestas (2008: 95). En suma, el ejercicio del poder constituyente abri, para las Asambleas, diverso tipo de conflicto no solo con los viejos sino con los emergentes poderes constituidos y, en concreto, con la intervencin de las estructuras polticas prximas a los Presidentes ya sea en sus funciones gubernativas o como lderes de los movimientos que impulsaban el cambio. Dichas tensiones fueron ms pronunciadas en Ecuador y Bolivia. En este ltimo pas el peso de los poderes constituidos estuvo ligado al funcionamiento simultneo de la Asamblea y del Congreso que aprob diversas modificaciones a su esquema original de funcionamiento23- y a la contundencia con que las fuerzas de oposicin al MAS, sobre todo en las regiones del oriente del pas, bloquearon el proceso de remplazo constitucional y obligaron a diversas negociaciones polticas directas entre aquellas y la Presidencia de la Repblica (Mayorga, 2009). Tales negociaciones extra-constituyentes restaron legitimidad a la Asamblea y pautaron su desenvolvimiento. 6. Participacin, deliberacin y asambleas constituyentes La literatura sobre los procesos constituyentes presenta dos visiones encontradas sobre las dinmicas de la participacin popular en el curso de los procesos constituyentes andinos. Por un lado la imagen de unas asambleas por completo abiertas a la incidencia y a la participacin de ciudadanos y movimientos sociales y, por otro, la representacin de aquellas como frreamente controladas por gobiernos y dirigentes polticos de las fuerzas progresistas. Entre una y otra visin conviene sugerir ms bien la tesis de que tales procesos estuvieron atravesados por una participacin de fluctuante intensidad en que tomaron parte sectores sociales tradicionalmente excluidos del espacio poltico- pero que aquella decreci en capacidad de influencia a medida que se acercaba el cierre de las Asambleas. En Ecuador, las expectativas sociales con la Constituyente estaban ligadas al discurso refundacional de la Revolucin Ciudadana en su nfasis en superar el neoliberalismo, reconstruir el Estado y desmontar la dominacin de los partidos tradicionales. Diversas fracciones de AP, as como organizaciones sociales e indgenas enfatizaron a su vez en la consagracin del carcter plurinacional del Estado y en crticas ecolgicas al desarrollo. Tel entorno ideolgico traz el terreno de la participacin social en la Asamblea. sta dispuso en su Reglamento de Funcionamiento que ciudadanos y organizaciones adems de los actores polticos- podan
El Congreso aprob la Ley Ampliatoria de la Asamblea, que modificaba su norma original, para extender su duracin hasta fines de 2007. Estableci tambin que los artculos que no alcancen 2/3 de la votacin pasaran a Consulta Popular. Los asamblestas apoyaron la reforma pero rechazaron que haya sido producto de los acuerdos entre el MAS y la oposicin pues ello erosionaba el carcter originario de la Constituyente (Carrasco y Alb, 2008).
23

presentar sus propuestas a la Asamblea24. Se cre entonces una Unidad de Participacin Social especficamente encargada del procesamiento de las iniciativas sociales. Dicha apertura institucional gener una activa e innovadora, pero no tan ruidosa, movilizacin popular. Adems de cierta debilidad del campo organizativo, la localizacin de la sede de la Convencin lejos de las ciudades ms politizadas- conspir contra formas masivas de participacin. Las organizaciones debieron modificar sus habituales tcticas de presin social: enviaron asesores permanentes, se desplazaron en los momentos decisivos, realizaron un trabajo de lobby con los distintos bloques y en cada Mesa Constituyente (comisiones temticas). Se formaron entonces redes temticas mixtas (sociedad-Estado) para discutir tramos de la reforma constitucional en distintas reas normativas. La complejidad de las agendas propuestas revelaba importantes niveles de profesionalizacin entre activistas y dirigentes sociales. El rol de las ONG, la cooperacin internacional y de ciertos intelectuales fue clave en este aspecto. Debates, plantones, marchas, etc., completaban los modos de participacin con que distintos actores disputaron sus demandas en la Convencin. Los mecanismos participativos instituidos por aquella comisiones generales, foros itinerantes en los territorios, internet- tambin canalizaron buena parte de la incidencia ciudadana en el proceso25. A la vez, la cercana en las trayectorias militantes de mltiples asamblestas y dirigentes sociales facilit el desarrollo de sus conexiones. La apertura de la Asamblea a la participacin de los movimientos les confera visibilidad poltica a pesar de que sus diferencias con el gobierno no fueron pocas. El proceso constituyente supuso entonces un momento de fluidez en las relaciones entre organizaciones sociales y las nuevas instancias de representacin democrtica y, como sugiere Len (2009), un punto de convergencia entre sectores que se consideraban excluidos de los centros de poder. En este sentido, las relaciones fueron mucho ms distantes con empresarios, cmaras de la produccin, grandes medios y otros actores cercanos al polo neoliberal. En medio de la debilidad de los partidos que representaban sus intereses, aquellos apostaron de modo permanente a desprestigiar a la Asamblea (Ramrez Gallegos, 2010). Tales intentos no fueron en vano. Los conflictos y escndalos de la constituyente ocupaban las primeras planas de los diarios de modo regular. La imagen pblica de la Asamblea decaa. Para el quinto mes de su funcionamiento, menos del 50% de los ciudadanos respaldaban al proceso.

Artculo 23. los movimientos sociales, las organizaciones de emigrantes, sindicales, indgenas, tnicas, clasistas, cvicas, gremiales y de la sociedad civil, las diferentes instituciones y rganos del Estado y cualquier persona natural o jurdica, individual o colectivamente, podrn presentar sus propuestas ante la Asamblea . 25 La Asamblea recibi alrededor de 70.000 personas entre movilizaciones y eventos; efectu 23 Foros Nacionales con la participacin de ms de 11.000 ciudadanos; y proces 3.100 propuestas ciudadanas (Birk, 2009).
24

Mientras, la redaccin del texto avanzaba muy lentamente. De hecho, fue necesario utilizar los dos meses de prrroga establecidos en el Reglamento- para culminar la tarea. Ello incentiv una mayor injerencia del gobierno. ste nombr un coordinador de contenidos entre ejecutivo y Asamblea. Adems se institucionalizaron reuniones peridicas entre el bloque de asamblestas de AP tambin participaban representantes de las otras fuerzas de izquierdas-, la direccin poltica del movimiento, varios ministros y el mismsimo presidente Correa. Aunque aquello no cerr el espacio de interlocucin poltica forjado por la dinmica constituyente, s mengu la capacidad de influencia de la participacin popular en su etapa decisiva. El flujo participativo de la Asamblea boliviana guarda aires de familia con lo sucedido en Ecuador aunque tres cuestiones importantes le otorgaron un sello particular: 1) El proceso de interlocucin entre asamblestas y sociedad solo empez a raz del sptimo mes del proceso, una vez que se hubo cerrado la disputa por los estatutos de la Convencin. Dicho proceso tom cuerpo con encuentros y foros territoriales en todo el pas. Hay consenso en la literatura al sealar que fue el momento de mayor autonoma de los asamblestas y de mayor fluidez en sus relaciones con la diversidad del cuerpo social. 2) En vista de que el MAS aparece como instrumento de las organizaciones sociales -cocaleros, campesinos, indgenas, etc.- aquellas estuvieron directamente representadas en la Convencin (con mucho apoyo tcnico de ONG y cooperacin internacional). Si algo de esta dinmica pudo encontrarse en Ecuador y Venezuela, la visibilidad del fenmeno tuvo mucho ms notoriedad en Bolivia. De hecho, esa es la marca por excelencia de la Revolucin Democrtica y Cultural impulsada por el MAS y sus aliados. Al tener sus asamblestas propios, las organizaciones sociales se limitaron muchas veces a hacer cumplir a aquellos con los mandatos que provenan de las bas es. Ello, segn Lazarte (2008), estrech el margen para acuerdos polticos ms amplios e incluso pona en cuestin el carcter originario de la Asamblea. Los mandatos no parecen compatibles con ciertas nociones de la representacin democrtica. 3) Finalmente, varios sectores sociales dentro y fuera del MAStambin tuvieron representacin propia en la Asamblea: polica, militares, iglesia catlica, transportistas, mineros, etc. Ello certificaba un modo de representacin corporativa muy enraizado en la democracia boliviana- que restringa el espacio de participacin a otros actores (ciudadana no organizada). En cualquier caso, entre los encuentros territoriales y el peso de las organizaciones sociales el pliego de demandas populares perme largamente el trabajo de los asamblestas y sus propuestas constitucionales. Hacia el final del proceso, no obstante, los constituyentes volvieron a estar condicionados por las decisiones de la cpula del MAS y por los acuerdos inter partidarios tejidos ms all de la Constituyente.

Si en Bolivia el proceso constituyente duro diecisiete meses (cinco ms de lo previsto) y en Ecuador ocup todo el plazo fijado por sus regulaciones (ocho meses), en Venezuela la Constitucin fue redactada en menos tiempo (120 das) de lo estipulado (180 das). Ello indicara la escueta deliberacin que atraves la constituyente y la frrea hegemona con que el chavismo condujo el proceso. No se trata de negar el carcter participativo del proceso al igual que en los otros casos la incidencia ciudadana se dio en los primeros meses (Martnez Dalmau, 2006)- sino de diferenciar aquello de la robustez de los debates realizados en la Asamblea y entre sta y la sociedad. Aunque en el caso venezolano la calidad de la deliberacin no parece haber sido motivo de mayor preocupacin, en Ecuador y Bolivia tambin se privilegi la canalizacin y la negociacin de demandas por la va de la participacin directa de colectivos y ciudadanos. Ello puso en segundo plano la construccin argumentativa y razonada de los intereses comunes, algo que se coloca en el corazn de los procesos de legitimacin democrtica de una poltica deliberativa (Manin, 1985). 7. Clausuras En los tres pases andinos la clausura de los procesos constituyentes supuso la aceleracin de los intentos de bloqueo poltico de las mismas. Las fuerzas del establecimiento, derrotadas en las urnas, procuraron por todas las vas evitar la aprobacin de las nuevas Cartas Magnas. Ello incentiv, en los movimientos de cambio, un mayor control poltico sobre las Asambleas y la invocatoria a la movilizacin popular para resguardarlas. Las opciones de construir amplios acuerdos polticos se redujeron a la mnima expresin. Las proyectos constitucionales estaban pensados como motores de cambio histrico y no como engranajes para el consenso social. Fueron configurados en un horizonte revolucionario que traz ntidas fronteras entre partidarios y detractores de la transformacin. Semejante coyuntura refundacional, asociada a la posibilidad de salir de extensos ciclos de crisis poltica, se afirm con la invocatoria a la soberana instituyente. Dicha apelacin desbord los procedimientos legales pautados para el remplazo constitucional sin que aquello suponga la ruptura de las instituciones democrticas y el quiebre de la voluntad popular. Poder constituyente y poderes constituidos entraron en una tensin dinmica apenas salpicada por ciertos episodios de violencia poltica (Bolivia)- que no suspendi la rbita de desenvolvimiento de cada instancia. Aunque en plena decadencia, las instituciones regularon, matizaron y morigeraron, una y otra vez, los mpetus del poder originario. ste, mientras apuntalaba los nuevos rdenes polticos, tenda a rigidizarse y a frenar el cauce de la participacin popular que, sin embargo, no dej de emerger bajo formas virtuosas e inerciales (el voto, el foro, el internet, la movilizacin, la protesta, la negociacin, el debate).

As se lleg, en los tres pases, a los referendos aprobatorios de los nuevos textos. Entre la asedio popular y las presiones de los gobiernos por no perder el sentido de la conduccin de los procesos de remplazo constitucional. Ello exacerb su intervencionismo sobre las Asambleas y fue, quizs, el momento de mayor apremio para su legitimidad democrtica. Los dirigentes de los movimientos de cambio pretendieron colocar el punto final en cada texto y relativizaron as, largamente, el carcter plenipotenciario que ellos mismos contribuyeron a dotar a las Convenciones. El cierre de la constituyente boliviana tuvo ribetes particularmente dramticos en tal sentido. En medio de violentas confrontaciones (3 muertos) por la negativa del MAS a incluir un artculo que modificaba la capital del pas, la Asamblea debi trasladar su sede a otra ciudad (de Sucre a Oruro) y en ella se procedi a votar casi sin contar con la presencia de la oposicin. La Constitucin aprobada fue revisada por el ejecutivo y el congreso que modificaron algunos artculos sin potestad para hacerlo. En el Ecuador, de igual forma, en el ltimo mes de la Convencin se aprobaron ms del 80 por ciento de los artculos de la nueva Carta Magna (compuesto de 444 artculos) en medio de la urgencia de la cpula de AP por evitar que un prolongamiento de la Asamblea termine por hundir las posibilidades de aprobacin popular del principal instrumento de cambio de la Revolucin Ciudadana. La oposicin denunci tambin que algunos artculos fueron modificados a ltima hora. En ambos pases, las contiendas electorales fueron intensas pero se resolvieron con el amplio apoyo ciudadano a las nuevas Constituciones y con muy elevados niveles de participacin popular. Una vez ms, solo en Venezuela continuaron estables las tasas de ausentismo. Los referndum aprobatorios de las nuevas Constituciones SI Ecuador (2008) Venezuela (1999) Bolivia (2009)
Elaboracin : del autor

No 28,1% 28,2% 38,5%

Tasa de participacin 75,8% 44% 90,2%

63,9% 71,7% 61,4%

En el curso de la campaa por la aprobacin de la Constitucin en el Ecuador, los niveles de discusin colectiva del proyecto constitucional alcanzaron niveles sin precedentes en el pas. Ms de dos millones de ejemplares del proyecto constitucional circularon en diversos puntos de la sociedad. Ello abri la ocasin para que los ciudadanos comunes se informen y debatan sobre la Carta magna. La Constitucin aprobada en 1998, sin ratificacin popular, solo se consegua

en libreras especializadasEl debate pblico posterior al cierre de los procesos constituyentes habla tambin de la dinmica de legitimacin democrtica que desatan los procesos electorales en que el pueblo toma la palabra para decidir sobre los principios generales que regularn, hacia futuro, su vida en comn. BIBLIOGRAFIA Andrade, P. (2004). Negociando el cambio: fuerzas sociales y polticas en la Asamblea Constituyente ecuatoriana de 1998, en La estructura constitucional del Estado ecuatoriano, S. Andrade et. al (editores), Quito: Corporacin Editora Nacional. vila, R. (2011). El neoconstitucionalismo transformador. El Estado y el derechos en la Constitucin de 2008, Quito: Universidad Andina Simn Bolviar - Abya Yala. Birk, N. (2009). The Participatory Process of Ecuadorian Constituent Assembly 2007/2008, Tesis de maestra, Universidad de Amsterdam. Brewer-Caras, A.R. (1999). El desequilibrio entre soberana popular y supremaca constitucional y la salida constituyente en Venezuela en 1999, en Revista Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, No. 33, pp. 31-57. Carrasco, I. y Alb, X. (2008). Cronologa de la Asamblea Constituyente, en Tinkazos, Revista Boliviana de Ciencias Sociales, Ao 11, No. 23-24, pp. 101-128. Freidenberg, F. (2000). Percepciones ciudadanas hacia la de mocracia y las instituciones en los pases andinos, en Ecuador Debate 50, agosto, Quito: CAAP, pp. 205-218. Gonzlez Encinar, J.J., Miranda, J., Lamounier, B. Y D. Nohlen, (1992), El proceso constituyente. Deducciones de cuatro casos recientes. Espaa, Portugal, Brasil y Chile, en Revista de Estudios Polticos, No. 76, Abril-Junio, pp. 7-27. French, J.D. (2009). Understanding the Politics of Latin America's Plural Lefts (Chvez/Lula): social democracy, populism and convergence on the path to a post-neoliberal world, en Third World Quaterly, Vol. 30, No. 2, pp. 349.370. Garretn, M. A. (2006). Modelos y liderazgos en Amrica Latina, en Nueva Sociedad No. 205 . De la Fuente Jeria, J. (2008). Los alrededores de la Asamblea Constituyente, en Tinkazos, Revista Boliviana de Ciencias Sociales, Ao 11, No. 23-24, pp. 85-100. Hurtado, M. (2006). Proceso de reforma constitucional y resolucin de conflictos en Colombia: el Frente Nacional de 1957 y la Constituyente de 1991, en Revista de Estudios Sociales, No. 23, pp. 97-104. Len, J. (2009), A nova Constituiao do Equador, 2008, en Sociedade civil e novas institucionalidades democrticas na Amrica Latina, L. Serafim y J.A Moroni (org.), Sao Paulo: Instituto Plis INESC, pp. 25-50. Machado, J.C. (2008). Ecuador: hasta que se fueron todos, en Revista de Ciencia Poltica, Vol. 28, N 1, pp. 89 215. Maingon, T., Prez Baralt, C. y Sonntag H., (2000). La batalla por una nueva Constitucin para Venezuela, en Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 62, No. 4, octubre-diciembre, pp. 91-124. Manin, B. (1985). Volont gnrale ou dlibration: esquisse dune thorie de la dlibration politique, en Le Dbat, 33, janvier. Martnez Dalmau, R. (2008). Asambleas constituntes e novo constitucionali smo en Amrica Latina, en Tempo Exterior No. 17, julio-diciembre, pp. 5-15. Martnez Dalmau, R. (2006). Del punto fijo a la constituyente. Los bolivarianos, entre la accin y la reaccin, en J.L Torres (coordinador), Venezuela a contracorriente. Los orgenes y las claves de la revolucin bolivariana, Barcelona: Icaria. Mayorga, F. (2009). Antinomias. El azaroso camino de la reforma poltica, Cochabamba: CESU. Negretto, G.L. (2012). Replacing ans Amending Constitutions: The Logic of Constitutional Change in Latin America, en Law and Society Review, Volume 46, No. 4, pp. 749 -779.

Lazarte, J. (2008). La Asamblea Constituyente de Bolivia: de la oportunidad a la amenaza, en Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En lnea], Cuestiones del tiempo presente, Puesto en lnea el 08 octubre 2008. Lpez-Maya, M. (2003). Movilizacin, institucionalidad y legitimidad en Venezuela, en Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales, Vol. 9, No. 1, enero-abril, pp. 211-226. Ozlak, O. (2007). El Estado democrtico en Amrica Latina. Hacia el desarrollo de lneas de investigacin, en Nueva Sociedad No. 210. Ramrez Gallegos, F. (2010). "Desencuentros, convergencias, polarizacin (y viceversa). El gobierno ecuatoriano y los movimientos sociales", 2010, en Nueva Sociead, No. 227, pp. 83-101. Ramrez Gallegos, F. (2008). Las antinomias de la Revolucin Ciudadana, 2008, Working Paper, Institut de recherche et dbat sur la gouvernance (IRG), http://www.institutgouvernance.org/es/corpus_auteur/fiche-auteur-41.html Ramrez Gallegos, F. (2006). Beaucoup plus que deux gauches, en Revue Mouvements, No. 46-47, septiembre-octubre, pp. 47-58. Ramrez Gallegos, F. (2005), La insurreccin de abril no fue solo una fiesta, Quito: ABYA YALA. Ramrez Gallegos, F. y Rivera, F. (2005) Ecuador: crisis, security and democracy, en R. Crandall, R. Roett y G. Paz (eds.), The Andes in Focus. Security, Democracy, and Economic Reform, Boulder: Lynne Reinne. Romero, J. (2002). Hugo Chvez: construccin hegemnica del poder y desplazamiento de los actores tradicionales en Venezuela (1998-2000), en Utopa y Praxis Latinoamericana, Ao 7, No. 17, junio, pp. 73-86. Sader, E. (2009). El nuevo topo. Los caminos de la izquierda latinoamericana, Buenos Aires: Siglo XXI CLACSO. Shifter, M. y Joyce, D. (2008). Bolivia, Ecuador y Venezuela, la refundacin andina, en Poltica Exterior, No. 123, Mayo-Junio, pp. 55-66. SENPLADES-INEC, 2008, Primera Encuesta Nacional sobre Participacin Ciudadana, Quito: Secretara Nacional de Planificacin. Tapia, L. (2005). La cuarta derrota del neoliberalismo, en Observatorio Social de Amrica Latina OSAL, Ao VI, No. 17, pp. 152-158. Viciano R. y Martnez Dalmau, R. (2012). Se puede hablar del neo constitucionalismo latinoamericano como corriente doctrinal sistematizada?, Working Paper: Universidad de Texas, accesible en http://www.utexas.edu/law/journals/tlr/sources/Issue%2089.7/Landa/fn005.landa.Viciana.se%20p uede.pdf Documentos institucionales Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, 1998. Tribunal Supremo Electoral, 2007, Consulta Popular Nacional 2007. Pregunta y Estatuto Electoral, Quito: TSE. Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador, 2007, Reglamento de Funcionamiento de la Asamblea Constituyente, Quito. Asamblea Nacional Constituyente, 2007b, Mandato No. 1, Montecristi, accesible en http://constituyente.asambleanacional.gov.ec/documentos/mandato1.pdf Congreso Nacional de Bolivia, 2006, Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, La Paz. Asamblea Constituyente de Bolivia, 2006, Reglamento General de la Asamblea Constituyente, disponible en http://www.constitutionnet.org/files/Bolivia%20CA%20Rules%20Spanish.pdf Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela, 1999, Estatuto de Funcionamiento, documento accesible en http://www.constituyentesoberana.org/3/destacados/ago2006/venezuela-rc.pdf