Parte Geral Doutrina

Lei Geral da Copa e as Responsabilidades Civis da Administrao: Lei n 12.663, de 05.06.2012

RENATO REZENDE
rbitro e Orientador da Cmara de Orientao Jurdica, Arbitragem e Mediao de Betim/MG, Palestrante remunerado da Alertse, Professor junto a APSSEMG-Cojam, Advogado.

Submisso: 19.06.2012 Deciso Editorial: 28.06.2012

RESUMO: Anlise da tramitao da candidatura do Brasil como sede da Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, voltado ao foco sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado, luz da recente Lei Geral da Copa, Lei n 12.663/2012. PALAVRAS-CHAVE: Lei Geral da Copa; Copa do Mundo; responsabilidade civil. ABSTRACT: Analysis of the progress of Brazils candidacy to host the Fifa Confederations Cup and 2013 Fifa and World Cup 2014, focusing on the contractual liability of the state, the light of the recent World Cup General Law, Law n 12.663/2012. KEYWORDS: General Law of the World Cup, World Cup; liability. SUMRIO: Introduo; 1 Breve evoluo da responsabilidade extracontratual estatal; 2 Fifa; 3 Exigncias; 4 O projeto; 5 Lei Geral da Copa; 5.1 Apresentao geral; 5.2 Obrigaes extracontratuais do Estado; 5.3 Jurisprudncias; 5.3.1 Responsabilidade subjetiva; 5.3.2 Responsabilidade objetiva; 5.3.3 Ausncia de precedentes; 5.4 Falta do servio; 5.5 Da Lei Geral da Copa; 5.6 Limites da responsabilidade estatal por omisso na LGC; 6 Lei de medidas especiais, 2010 Fifa World Cup South frica; Concluso; Referncias.

INTRODUO
Nos ltimos tempos, o Brasil vem se preparando para sediar um dos maiores eventos esportivos do planeta, qual seja, a Copa do Mundo de Futebol Fifa 2014, com a participao de 32 (trinta e duas) selees representantes dos cinco continentes. Um evento grandioso, como o que se pretende realizar no Pas, cercado de inseguranas e riscos, riscos esses difceis de serem previstos e mensurados. Visando a estabelecer critrios e responsveis, foi, recentemente, editada a Lei n 12.663/2012, lei de iniciativa do Poder Executivo e influenciada por acordo firmado junto Fifa (Federao Internacional de Futebol Associados) e CBF (Confederao Brasileira de Futebol).

142 P...............................................................................................................DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA

A questo a ser debatida neste artigo visa a analisar as responsabilidades civis extracontratuais atribudas administrao, bem como a forma destas obrigaes, investigando, ainda, a eficcia de norma legal carente de fundamentos principiolgicos. O presente artigo apresentar uma anlise doutrinria e jurisprudencial sobre a adequao da obrigao estabelecida na digitada lei ao Estado, traando paralelos entre correntes doutrinrias diversas, a fim de estabelecer uma concluso coerente.

1 BREVE EVOLUO DA RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL ESTATAL

Atualmente, na esteira de Celso Antnio Bandeira de Mello1, a responsabilidade extracontratual do Estado refere-se obrigao deste, em reparar economicamente os danos que houver causado a terceiros, por ato unilateral, lcito ou ilcito, comissivo ou omissivo, materiais ou jurdicos. Contudo, o atual conceito formulado por Bandeira de Mello, como este tambm assevera em captulo pertinente, decorre de uma construo histrica onde a responsabilidade estatal evoluiu gradualmente, conforme a complexidade das relaes existentes entre Estado e cidado. Inicialmente, vigorava a irresponsabilidade estatal, fundada, segundo Cesar Fiza2, na infalibilidade real (the king can do no wrong). Em um Estado absolutista, onde a figura do monarca se confundia com a do prprio Deus, sendo aquele a representao da divindade na terra, no haveria espao para se responsabilizar o Estado, sob pena de se atentar contra a vontade divina. Em meados do sculo XX, a teoria da irresponsabilidade foi completamente abandonada, sob o argumento de que ao Estado, tutor do Direito, no seria razovel deixar de responder pelo dano ilicitamente causado. Ainda no sculo XIX, influenciado pelas ideias do Estado de Direito, surgiu a teoria civilista, fundada na conduta ilcita, culposa, capaz de causar dano. Bandeira de Mello3, com toda competncia que lhe peculiar, esclarece que a responsabilidade do Estado uma consequncia lgica e inevitvel da noo de Estado de Direito, por razes racionais e dedutivas da submisso do Poder Pblico ao Direito. Em um primeiro momento de transao, distinguiam-se, para fins de responsabilidade, os atos de imprio dos atos de gesto, onde sobre o primeiro
1 2 3 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 993. FIUZA, Csar. Novo direito civil: curso completo. 6. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p. 617. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit., p. 999.

DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA.................................................................................................................

143

ainda imperava a teoria da irresponsabilidade, enquanto sobre o segundo prevalecia a responsabilidade subjetiva. Observa Maria Sylvia Z. di Pietro4 que esta teoria reflete a transio de um Estado irresponsvel para um Estado parcialmente responsvel. Contudo, como bem assevera a referida doutrinadora, inmeras foram as crticas opostas em virtude da impossibilidade de dividir a responsabilidade estatal e tambm do enquadramento do ato de imprio ou gesto. Em um segundo momento, a dicotomia entre atos de imprio e de gesto desapareceu, prevalecendo, isoladamente, a teoria da culpa civil ou responsabilidade subjetiva. Com a ampliao das obrigaes estatais que no mais se restringiam apenas segurana, surgem as teorias publicistas que tiveram como origem a teoria francesa da culpa do servio (faute du service) ou culpa administrativa, onde o Estado deveria responder pelos danos decorrentes da falta ou inadequao do servio. Sem superar a teoria da culpa do servio, surgiu ainda a teoria do risco, que pretende afastar o elemento subjetivo e imputando ao Estado uma responsabilidade objetiva. A teoria do risco fundamenta-se, indissociavelmente, na atividade estatal, lcita ou ilcita, capaz de causar dano, bem como na obrigao de reparar ou indenizar. A obrigao estatal deriva do princpio da isonomia da distribuio dos nus e encargos, onde no dada a apenas uma pessoa ou grupo suportar o nus ou encargos superiores aos suportados pelos demais, por benefcio igualmente concedido a todos. Srgio Cavalieri Filho5 defende a dicotomia da teoria do risco, que subdivide em teoria do risco administrativo e teoria do risco integral, onde, no primeiro, seria possvel a apresentao de excludentes de causalidade, enquanto que, no segundo, estaria afastada esta possibilidade. Assevera Hely Lopes Meirelles6 que a teoria do risco integral foi abandonada na prtica, por conduzir ao abuso e iniquidade social. Apesar da evoluo sobre a responsabilidade imputada ao Estado, verifica-se enorme inquietude doutrinria e jurisprudencial sobre a forma pela qual o Estado deve responder.

4 5 6

PIETRO, Maria Sylva Zanella di. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 527. CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de responsabilidade civil. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 253. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 659.

144 P...............................................................................................................DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA

A divergncia ainda mais evidente quando se analisa a forma pela qual a Administrao Pblica deve responder por atos omissivos. Entre a turbulncia doutrinria e jurisprudencial sobre o assunto, foi instituda a Lei Geral da Copa, pretendendo fixar obrigaes assumidas em acordo realizado junto Federao Internacional de Futebol Associados (Fifa) e Confederao Brasileira de Futebol (CBF), estabelecendo, por meio de norma legislativa, a possibilidade da responsabilizao objetiva do Estado por atos comissivos ou omissivos, sem dar a devida ateno aos princpios que fundamentam a teoria do risco e a interpretao doutrinria e jurisprudencial dada ao art. 37, 6, da Constituio Federal. Contudo, antes de darmos incio a esta avaliao, se faz necessria uma viso geral dos atos que antecederam a publicao da norma, bem como estabelecer conceitos necessrios ao desenrolar do estudo, algo que faremos a seguir.

2 FIFA
A Federao Internacional de Futebol Associado, mais conhecida por Fifa, a instituio internacional que dirige as associaes de futsal, futebol feminino e masculino e futebol de campo7. Ao todo, possui 2088 pases e/ou territrios associados, sendo a instituio internacional que possui a segunda maior quantidade de associados, inclusive mais associados do que a Organizao das Naes Unidas (ONU). A Fifa foi fundada em Paris, no dia 21 de maio de 1904, e tem sua sede em Zurique, na Sua. Em conjunto com a Fifa trabalham seis confederaes continentais, que organizam competies na sua rea de atuao, seguindo as especificaes da Fifa (art. 9 do Estatuto da Fifa). As confederaes so: CONMEBOL (Amrica do Sul); CONCACAF (Amrica do Norte, Amrica Central e Caribe); UEFA (Europa); AFC (sia); CAF (frica); OFC (Oceania).

7 8

Art. 23 do Estatuto da Fifa. Disponvel em: <http://pt.fifa.com/aboutfifa/index.html>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 16h10min.

DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA.................................................................................................................

145

Nos termos do art. 1 de seu Estatuto, a Fifa constituda, de acordo com o art. 60 do Cdigo Civil suo, como pessoa jurdica de direito privado:
Chapitre II: Des associations Art. 60. Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de rcration ou autres qui nont pas un but conomique acquirent la personnalit ds quelles expriment dans leurs statuts la volont dtre organises corporativement. Les statuts sont rdigs par crit et contiennent les dispositions ncessaires sur le but, les ressources et lorganisation de lassociation.9

A correspondente nacional, a CBF, , nos termos da Lei Pel (Lei n 9.615/1998), pessoa jurdica de direito privado. Oportuno destacar que, nos termos do art. 217 da Constituio Federal, bem como dos arts. 2 e 7 da Lei Pel, reconhecem e consagram como princpios a autonomia destinada a pessoas fsicas e jurdicas de se organizarem para a prtica desportiva, bem como a possibilidade de destinao de recursos pblicos para fomentar o desporto educacional; desporto de rendimento; desporto de criao nacional; capacitao de recursos humanos; apoio a projeto de pesquisa, documentao e informao; construo, ampliao e recuperao de instalaes esportivas; apoio supletivo ao sistema de assistncia ao atleta profissional, com a finalidade de promover a sua adaptao ao mercado de trabalho quando deixar a atividade; e apoio ao desporto para pessoas portadoras de deficincia.

3 EXIGNCIAS
Para que um pas sedie uma Copa do Mundo, a Fifa exige que ele possua pelo menos 12 campos de futebol, com capacidade mnima para 40 mil pes soas. O estdio da final deve ter, pelo menos, 80 mil lugares (a regra passa a valer para 2018; at ento, a exigncia era de 60 mil assentos). Tambm importante que exista capacidade de transmitir o evento para as TVs de todo o mundo, tecnologia para suportar o grande volume de troca de informaes (por Internet e telefone), infraestrutura de transportes e acomodao. Para ter certeza de que o pas atende s exigncias, fiscais da Fifa visitam os candidatos. Depois, h uma eleio entre os membros da comisso da federao. Se o pas conseguir mais de 50% dos votos, escolhido para receber a Copa. O processo para a escolha do Brasil como sede comeou em
9 Captulo II: Das associaes Art. 60. Associaes que tiverem objetivo poltico, religioso, cientfico, artstico, de caridade, social, ou qualquer outro alm do industrial, adquirem o status de pessoa assim que mostrarem atravs das suas constituies suas intenes de existirem como corporao. A constituio deve ser redigida por escrito e deve determinar o propsito, o capital e a organizao da sociedade.

146 P...............................................................................................................DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA

2003, quando ficou decidido que algum membro da CONMEBOL sediaria o evento. Colmbia, Argentina e Brasil foram indicados. Mas, em 2006, a confederao decidiu que apresentaria o nosso Pas como nico candidato. Sem ter concorrentes, s seria necessrio atender s exigncias da Fifa. Depois da visita dos fiscais, em 2007, foi anunciado que a Copa de 2014 acontecer em terras brasileiras. J em maio de 2009 foram anunciadas as 12 cidades que sediaro os jogos: Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Braslia, Curitiba, Salvador, Recife, Natal, Fortaleza, Manaus e Cuiab10. Alm da infraestrutura exigida para a realizao do evento, o pas escolhido deve atender s exigncias estabelecidas em um protocolo11 assinado pela Confederao local e pela pessoa jurdica de direito pblico internacional no momento da inscrio. Entre as exigncias deste protocolo est a elaborao de lei que assegurar Fifa inmeros direitos, bem como atribuir aos aderentes outras vrias obrigaes. Note-se que, de acordo com este posicionamento, muito embora a candidatura do Brasil para sediar a Copa do Mundo Fifa tenha contado com a chancela do Estado, fato que a organizao destes eventos um negcio realizado entre duas entidades de direito privado (Fifa e CBF) e que foge da ingerncia do Poder Pblico. Oportuno ainda destacar que a assinatura de contratos internacionais de cunho estritamente privados e fundados nos princpios de direito privado como autonomia e consensualismo, em detrimento dos princpios publicistas da indisponibilidade da coisa pblica e supremacia do interesse pblico, coloca em xeque a norma interna ou a validade dos deveres assumidos.

4 O PROJETO
Trata-se de um projeto de lei de iniciativa da Presidente da Repblica, onde se encontra entre as exposies de motivos os seguintes termos:
Tais medidas se fazem necessrias para a efetivao de compromissos assumidos pelo Governo Federal junto Fifa, quando da escolha do Pas como sede da Copa das Confederaes da Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014. O projeto de lei foi distribudo na Cmara dos Deputados sob o Registro n 2.330/2011, e, aps a realizao de grande articulao poltica, o projeto passou casa revisora com pouqussimas alteraes, PL 10/2012, onde, sem emendas, foi para o gabinete da Presidente.
10 ARANTES, Andrea Benedetto. A soberania nacional frente aos comandos da Fifa no pas sede da Copa do Mundo de 2014: Brasil. Disponvel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_ leitura&artigo_id=11157&revista_caderno=9>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 18h. 11 Regulation 2014 Fifa Wold Cup Brazil. Disponvel em: <http://pt.fifa.com/mm/document/tournament/ competition/01/47/38/17/regulationsfwcbrazil2014_en.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 17h.

DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA.................................................................................................................

147

No dia 05.06.2012 (tera-feira), foi publicada no DOU a Lei n 12.663/2012, com seis vetos polticos, a Lei Geral da Copa.

5 LEI GERAL DA COPA

5.1 APRESENTaO GERaL

A lei estruturada da seguinte forma: O Captulo I (Das Disposies Preliminares) apresenta as definies acerca de entidades, pessoas, locais, objetos e eventos abrangidos pelo projeto, em conformidade com o caderno de encargos elaborado pela Fifa. O Captulo II (Proteo e Explorao de Direitos Comerciais) atribui aos Smbolos Oficiais da Fifa a qualidade de Marca de Alto Renome e Marca Notoriamente Conhecida, alm de reas de restrio comerciais e vias de acesso e tambm regula a restrio captura de imagem ou de sons, radiodifuso e acesso aos locais oficiais de competio. Regula e estabelece novos tipos penais e sanes civis. O Captulo III (Visto de Entrada e das Permisses de Trabalho) prope a criao de regras para entrada e sada de pessoas e obteno de vistos de trabalho. O Captulo IV (Da Responsabilidade Civil) determina a responsabilidade do Governo Federal. O Captulo V dispe sobre a venda dos ingressos, designando que o preo dos ingressos ser definido pela Fifa, assim como os critrios para cancelamento, devoluo e reembolso. O Captulo VI trata das Disposies Finais e possibilita a criao de Juizados, Varas e Cmaras Especializadas para julgamento de causas relativas s Competies.

5.2 OBRiGaES ExTRaCONTRaTUaiS DO ESTaDO

Certamente preocupada com a validade interna das obrigaes assumidas no protocolo de intenes assinado pela Repblica Federativa do Brasil, em razo da no ratificao da Conveno Interamericana do Mxico (1994), que prev a autonomia12 de vontade, a Fifa exige a elaborao interna de leis que assegurem as responsabilidades contratualmente assumidas, a fim de prevalecer sobre a Administrao Pblica o princpio da legalidade. Contudo, a principal preocupao da Fifa decorre da possibilidade de inadimplncia das obrigaes decorrentes de omisso, isto porque ainda evi12 A autonomia editada no art. 7 da Conveno Interamericana do Mxico refere-se, to somente, acerca da possibilidade dos contratantes escolherem qual a norma a ser aplicada na interpretao do pacto, no se confundindo com a autonomia de vontade civilista.

148 P...............................................................................................................DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA

dente a inquietude jurisprudencial e doutrinria acerca da extenso da responsabilidade civil do Estado por omisso. Inicialmente, cumpre destacar, na esteira de Maria Sylvia Zanella di Pietro13 e Celso Antnio Bandeira de Mello14, que, em sede de responsabilidade por omisso, esta sempre decorrer de um comportamento ilcito, pois somente ser possvel a verificao da omisso quando existir uma norma legal impondo um comportamento positivo, ou seja, um agir. Sem a presena de tal norma no h meio vivel de se imputar ao Estado um comportamento inerte, sobretudo porque o princpio da legalidade, que circunda a Administrao, somente permitindo a atuao desta quando tal comportamento encontre previso no ordenamento jurdico. Assim, sem norma impositiva de conduta no est a administrao apta a agir e, no mesmo sentido, impossvel verificar o dever de agir nas hipteses de omisso. Este raciocnio, inicialmente, nos leva a crer que seria indissocivel a responsabilidade estatal omissiva da anlise subjetiva, em face da negligncia a ordem legal. Srgio Cavalieri Filho15 entende ser possvel a responsabilizao objetiva da Administrao nos comportamentos omissivos. Para tanto, se vale o renomado autor do argumento de que necessrio, em primeiro plano, verificar se a omisso administrativa genrica ou especfica. Sendo, portanto, caso de omisso genrica, a responsabilidade da Administrao Pblica seria subjetiva. De outro lado, sendo hiptese de omisso especfica, a responsabilidade seria objetiva, pois que aqui estaria configurado um dever individualizado de agir. De forma divergente, Yussef Said Cahali16 citando Gandine e Salomo17, defende que, na responsabilidade estatal por omisso, devem ser afastados os elementos subjetivos da culpabilidade, devendo o enfoque se dar por meio da exigncia legal, aduzindo que, no simples conceito de descumprimento de obrigao exigvel (legal), j est embutida a ideia de culpa.

13 14 15 16

PIETRO, Maria Sylva Zanella di. Op. cit., p. 531. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit., p. 1010. CAVALIERI FILHO, Srgio. Op. cit., p. 261. CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 221 a 223. 17 GANDINE, Joo Donizeti; SALOMO, Diana Silva. Responsabilidade civil do Estado por conduta omissiva. Caderno Jurdico, 16/101.

DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA.................................................................................................................

149

O doutrinador conclui advertindo que a responsabilidade objetiva deve ser casuisticamente analisada, sendo observada a razoabilidade da exigncia legalmente imposta e a atuao estatal, acreditando ainda ser possvel catalogar as omisses em categorias, conforme o grau de omisso. Arnaldo Rizzado18, introduzindo um compilado de elementos certamente decorrentes das posies anteriormente declinadas, estabelece que, para aferio da responsabilidade subjetiva por omisso da Administrao Pblica, devem ser analisados trs elementos: negligncia estatal norma imposta; cincia e especificidade do fato lesivo, delituoso ou perigoso; e que a exigibilidade legal seja razovel.

5.3 JURiSPRUDNCiaS
Como dito a divergncia no apenas doutrinria, mas tambm jurisprudencial, como se denota dos arestos a seguir.

5.3.1 Responsabilidade subjetiva

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO ART. 37, 6, CF/1988 RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO MISSO FALTA DE CONSERVAO E MANUTENO DE REA PBLICA QUEDA DE RVORE NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS: SMULA STF N 279 ALEGAO DE VIOLAO AO ART. 5, LIV, DA CF/1988 OFENSA REFLEXA 1. O Tribunal a quo, a partir da anlise dos fatos e das provas dos autos, concluiu que houve omisso, imputvel ao Poder Pblico, que detinha o dever de conservao e manuteno de rvore, e concluiu pela responsabilidade subjetiva do agravante pelos danos causados autora. Incidncia, na espcie, da Smula STF n 279. 2. A jurisprudncia dessa Corte est sedimentada no sentido de que as alegaes de ofensa aos incisos do art. 5 da Constituio Federal legalidade, prestao jurisdicional, direito adquirido, ato jurdico perfeito, limites da coisa julgada, devido processo legal, contraditrio, ampla defesa e juiz natural podem configurar, quando muito, situaes de ofensa meramente reflexa ao texto da Constituio, circunstncia essa que impede a utilizao do recurso extraordinrio. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.19 (grifamos)

No julgamento do recurso de agravo, cuja relatoria coube Ministra Ellen Gracie, apesar de inexistir a anlise sobre a forma pela qual o Estado deve responder, entendeu a 2 Turma do STF pela manuteno da deciso que determinou a responsabilidade estatal subjetiva por danos decorrentes de omisso, semelhante ao entendimento citado de Di Pietro e Bandeira de Mello.

18 RIZZARDO, Arnaldo. Responsabilidade civil. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 368 e 371. 19 AI 830461-AgRg/PA, Rel Min. Ellen Gracie, DJe 16.08.2011.

150 P...............................................................................................................DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA

5.3.2 Responsabilidade objetiva
Agravo regimental em recurso extraordinrio. 2. Responsabilidade objetiva prevista no art. 37, 6, da Constituio Federal abrange tambm os atos omissivos do Poder Pblico. Precedentes. 3. Impossibilidade de reexame do conjunto ftico-probatrio. Enunciado n 279 da Smula do STF. 4. Ausncia de argumentos suficientes para infirmar a deciso recorrida. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.20 (grifamos)

Inicialmente, h que se destacar que, por meio da anlise de recurso extraordinrio cuja ementa colacionamos supra, a 2 Turma do STF, no relatrio do Ministro Gilmar Medes, manifestou precisamente acerca da forma pela qual deve o Estado responder por danos decorrentes de sua omisso, destacando que esta deve se dar de forma objetiva, ao argumento de que a matria encontra-se assentada no Supremo Tribunal Federal, posio esta defendida por Yussef Said Cahali.

5.3.3 Ausncia de precedentes

RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PBLICO POR OMISSO (ART. 107 DA EC 1/1969) EXPLOSO DE LOCAL DESTINADO AO COMRCIO DE FOGOS DE ARTIFCIO COMUNICAO PRVIA AUTORIDADE MUNICIPAL COMPROVADA EFETIVO PAGAMENTO DE TAXA PARA EXPEDIO DE LICENA AUSNCIA DE PRECEDENTES ESPECFICOS NECESSIDADE DE SUBMISSO AO PLENRIO REPERCUSSO GERAL RECONHECIDA A Turma, ao apreciar agravo regimental interposto pelo Municpio de So Paulo deciso monocrtica proferida pelo Ministro Relator, reconheceu a existncia de repercusso geral (art. 543-A, 4, do CPC) e, considerando a inexistncia de precedentes especficos responsabilidade civil do Poder Pblico por omisso relativa fiscalizao de local destinado ao comrcio de fogos de artifcio cujo proprietrio requerera licena de funcionamento e recolhera a taxa especfica , deu provimento ao agravo regimental para submeter o recurso extraordinrio a julgamento do Plenrio, oportunizando-se s partes a possibilidade de sustentaes orais.21

Iniciado o julgamento do recurso extraordinrio, foram proferidos dois votos pelos eminentes Ministros Joaquim Barbosa e Celso de Mello, que, ento, atribuam omisso estatal a imputao subjetiva, votos estes confirmados ao final do julgamento. Contudo, o d. Ministro Gilmar Mendes suscitou a ausncia de precedentes especficos sobre o caso, argumentando ainda ser necessria a discusso acerca da possvel responsabilidade objetiva do Estado.

20 RE 677283-AgRg/PB, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 08.05.2012. 21 RE 136861-AgRg/SP , Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 15.04.2011.

DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA.................................................................................................................

151

Diante do impasse, foi reconhecida a repercusso geral do tema, que ser levada ao Pleno do STF, aps a relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, estando o processo sob sua concluso de 24 de maior de 2011. Apesar do posicionamento do Ministro Gilmar Mendes sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos omissos, tambm fundamenta a sua divergncia na possibilidade de anlise acerca da omisso, se especfica ou geral, posio esta defendida por Srgio Cavalieri Filho.

5.4 FaLTa DO SERViO

A teoria da falta do servio (faute du service) trabalha, basicamente, em cima de trs possveis situaes ocasionadas pela falha do servio, quais sejam: quando o servio no funcionou (devendo funcionar), quando funcionou atrasado ou quando funcionou mal. Neste momento, prescinde a necessidade da identificao da culpa individual para se apurar a responsabilidade, se tratando como verdadeira culpa annima do servio pblico. Maria Sylvia Zanella di Pietro22 e Celso Antnio Bandeira de Mello23 entendem que a anlise da falta do servio deve ser feita no campo subjetivo, uma vez que a ilicitude no comportamento omissivo aferida sob a hiptese de o Estado deixar de agir na forma da lei e como ela determina. O posicionamento dos doutrinadores tambm o posicionamento majoritrio do STF:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO OMISSO FALTA DE CONSERVAO DE VIA PBLICA DANOS MATERIAIS E MORAIS QUEDA EM BUEIRO ABERTO ART. 37, 6, DA CF/1988 AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO 1. Em sede de recurso extraordinrio no permitido inovar com argumentos no abordados pelo acrdo recorrido. Ausncia do necessrio prequestionamento (Smula STF n 282). 2. Incidncia da Smula STF n 279 para alterar concluso do Tribunal de origem, que se limitou a aferir a responsabilidade subjetiva do Municpio por ato omissivo especfico, nos termos da teoria do faute du service. 3. Agravo regimental improvido.24

Posio isolada em um julgamento do STF, publicado no Informativo n 502, de 24.04.2008:

Entendeu-se que restaria configurada uma grave omisso, permanente e reiterada, por parte do Estado de Pernambuco, por intermdio de suas corporaes militares, notadamente por parte da Polcia Militar, em prestar o adequado ser-

22 PIETRO, Maria Sylva Zanella di. Op. cit., p. 527. 23 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit., p. 1004 e 1005. 24 AI 727483-AgRg/RJ, Rel Min. Ellen Gracie, DJe 19.11.2010.

152 P...............................................................................................................DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA

vio de policiamento ostensivo, nos locais notoriamente passveis de prticas criminosas violentas, o que tambm ocorreria em diversos outros Estados da Federao. Em razo disso, o cidado teria o direito de exigir do Estado, o qual no poderia se demitir das consequncias que resultariam do cumprimento do seu dever constitucional de prover segurana pblica, a contraprestao da falta desse servio. Ressaltou-se que situaes configuradoras de falta de servio podem acarretar a responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico, considerado o dever de prestao pelo Estado, a necessria existncia de causa e efeito, ou seja, a omisso administrativa e o dano sofrido pela vtima, e que, no caso, estariam presentes todos os elementos que compem a estrutura dessa responsabilidade. Alm disso, aduziu-se que entre reconhecer o interesse secundrio do Estado, em matria de finanas pblicas, e o interesse fundamental da pessoa, que o direito vida, no haveria opo possvel para o Judicirio, seno de dar primazia ao ltimo. Concluiu-se que a realidade da vida to pulsante na espcie imporia o provimento do recurso, a fim de reconhecer ao agravante, que inclusive poderia correr risco de morte, o direito de buscar autonomia existencial, desvinculando-se de um respirador artificial que o mantm ligado a um leito hospitalar depois de meses em estado de coma, implementando-se, com isso, o direito busca da felicidade, que um consectrio do princpio da dignidade da pessoa humana.25

5.5 Da LEi GERaL Da COPa

Art. 22. A Unio responder pelos danos que causar, por ao ou omisso, Fifa, seus representantes legais, empregados ou consultores, na forma do 6 do art. 37 da Constituio Federal. Art. 23. A Unio assumir os efeitos da responsabilidade civil perante a Fifa, seus representantes legais, empregados ou consultores por todo e qualquer dano resultante ou que tenha surgido em funo de qualquer incidente ou acidente de segurana relacionado aos eventos, exceto se e na medida em que a Fifa ou a vtima houver concorrido para a ocorrncia do dano. Pargrafo nico. A Unio ficar sub-rogada em todos os direitos decorrentes dos pagamentos efetuados contra aqueles que, por ato ou omisso, tenham causado os danos ou tenham para eles concorrido, devendo o beneficirio fornecer os meios necessrios ao exerccio desses direitos. Art. 24. A Unio poder constituir garantias ou contratar seguro privado, ainda que internacional, em uma ou mais aplices, para a cobertura de riscos relacionados aos eventos.26

O art. 22 da lei em comento fixa a responsabilidade do Estado por danos omissivos ou comissivos causados Fifa, aos seus representantes legais, empregados ou consultores.

25 STA 223-AgRg/PE, Rel Orig. Min. Ellen Gracie, Rel. p/o Ac. Min. Celso de Mello, 14.04.2008. 26 Captulo IV da LGC.

DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA.................................................................................................................

153

Entretanto, o mesmo dispositivo faz referencia ao 6 do art. 37, aduzindo que a forma desta responsabilizao se dar nos termos do digitado dispositivo. Ora, conforme se infere do dispositivo colacionado a seguir, a nica forma entabulada ao Estado no referido 6 do art. 37 a responsabilidade objetiva.
6 As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Desta forma, s.m.j., a norma fixa como objetiva a responsabilidade estatal por danos causados Fifa e aos demais ali mencionados. O art. 23, alm da responsabilidade objetiva, ainda afasta, no caso de dano decorrente de incidente ou acidente de segurana relacionado aos eventos, as excludentes de causalidade, tais como fora maior e caso fortuito, excetuando a culpa exclusiva da vtima ou da Fifa. oportuno destacar que a responsabilidade objetiva contida no art. 23 relaciona-se, exclusivamente, aos danos reflexos decorrentes do incidente ou acidente de segurana, pois tal responsabilidade objetiva somente se verificar em relao Fifa, sendo esta afastada em relao a terceiros. Rizzado27 leciona que, inicialmente, deve-se afastar a responsabilidade objetiva frente a acontecimentos relacionados segurana que vitimem torcedores, isto porque no deriva da promoo ou permisso assistncia a jogos qualquer perigo, devendo-se verificar se a ocorrncia de dano ou leso a terceiros adveio ou no de culpa. Conclui o autor que o pagamento e porte do bilhete no so suficientes para garantir a segurana absoluta, sendo aceito pelo torcedor o risco pelos acontecimentos susceptveis de acontecer. Em virtude do flagrante interesse da Unio, estabelece o art. 51 do Captulo X que a Unio ser obrigatoriamente intimada nas causas demandadas contra a Fifa, as subsidirias Fifa no Brasil, os seus representantes legais, empregados ou consultores, cujo objeto verse sobre as hipteses estabelecidas nos arts. 22 e 23, para que informe se possui interesse de integrar a lide, fato este que deslocar a competncia para a Justia Federal, nos termos do art. 109, I, da Carta Magna de 1988.

5.6 LiMiTES Da RESPONSaBiLiDaDE ESTaTaL POR OMiSSO Na LGC

Compartilhando da lio de Maria Sylvia Z. di Pietro, somente existir omisso estatal quando houver imputao legal de um dever.
27 RIZZARDO, Arnaldo. Op. cit., p. 716 e 717.

154 P...............................................................................................................DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA

Assim, compilando os termos legais, temos a seguir as principais obrigaes28 expressamente assumidas pelo Estado, alm da segurana fixada no art. 23.
I Vistos de trabalho a todo o pessoal estrangeiro envolvido com a Copa do Mundo; II Iseno de taxas alfandegrias para todo o material relacionado ao evento; III Livre transferncia de divisas; IV Infraestrutura adequada de transportes e telecomunicaes; V Adequao estrutural dos estdios, conforme orientao da Fifa; VI Reconhecimento do direito exclusivo da Fifa para a explorao comercial da Copa; VII Contratao de seguro que cubra responsabilidades relacionadas com a organizao e a realizao da competio; VIII Logstica e infraestrutura para alojamento das delegaes que iro participar do torneio, bem como dos membros da Fifa, rbitros e auxiliares; IX infraestrutura para acomodar turistas e jornalistas que pretendem participar do evento; X Reserva de assentos Fifa e aos dirigentes de cada seleo.

6 LEI DE MEDIDAS ESPECIAIS, 2010 FIFA WORLD CUP SOUTH AFRICA

A frica do Sul, ltimo pas a sediar uma Copa do Mundo (2010), tambm assumiu responsabilidades juntamente com a representante nacional (Safa Associao Sul-Africana de Futebol) pela realizao do evento. Visando a assegurar o cumprimento de exigncias estabelecidas em protocolo prvio, em 2006 foi editada a Lei n 28.593/2006, semelhante norma sob anlise. O Governo sul-africano, assim como o brasileiro, se viu obrigado a encontrar um equilbrio entre os interesses gerais nacionais da Repblica e os interesses especficos de Fifa, na elaborao de leis que visavam a dar efetividade s garantias assumidas29. Na exposio de motivos da lei de medidas especiais, foi estabelecido Republica, s provncias, aos municpios metropolitanos ou aos distritos muni-

28 ARANTES, Andrea Benedetto. A soberania nacional frente aos comandos da Fifa no pas sede da Copa do Mundo de 2014: Brasil. Disponvel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_ leitura&artigo_id=11157&revista_caderno=9>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 18h. 29 The Government must strike a balance between the broad national interests of the Republic and the specific interests of Fifa when implementing its guarantees. (Preamble, 11 of 2006: 2010 Fifa World Cup South Africa Special Measures Act, 2006)

DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA.................................................................................................................

155

cipais30, que tenha dado alguma garantia Fifa, que ficar responsvel financeiramente pelo cumprimento da obrigao, devendo o Tesouro Nacional garantir as execues.
4. FINANCIAL IMPLICATIONS FOR STATE Each department that has given a guarantee in respect of the 2010 FifaWorld Cup South Africa has the financial responsibility related to its guarantee. National Treasury will deal with any money matter by way of a money Bill to be introduced by the Minister of Finance.31

A medida especial no estabelece a forma da responsabilidade assumida, se objetiva ou subjetiva, porm evidente a responsabilidade estatal por omisso.

CONCLUSO
A responsabilidade objetiva tem como fundamento a teoria do risco, que, por sua vez, baseia-se no princpio da isonomia na distribuio dos nus e encargos sociais. O princpio supracitado refere-se ao desejado equilbrio das relaes sociais, no sendo admissvel que uma pessoa ou um grupo suporte nus ou encargos superiores aos suportados pelos demais, por benefcio igualmente concedido a todos. Assim, nas palavras de Jos Cretella Jnior (1970, v. 8:69-70), citado por Di Pietro32, o Estado funcionaria como uma empresa de seguros. A fixao da responsabilidade objetiva na LGC, s.m.j., no observou a teoria do risco, teoria esta que, segundo a doutrina ptria, visa a restabelecer o equilbrio social, pois em momento algum possvel vislumbrar um desequilbrio pendente ao lado daquele beneficiado pela obrigao objetiva estatal. H ainda que observar que o evento a ser realizado tem como titular a Fifa e como executor a CBF, pessoas estas que verdadeiramente iro atuar em uma atividade, atividade esta a qual o Estado no possui qualquer ingerncia, no assumindo neste sentido qualquer risco pelo fato, j que inexiste atividade estatal diretamente relacionada ao evento. Desta forma, estaria excluda a teoria do risco e, por consequncia, a responsabilidade objetiva do Estado.
30 Desde 1994, o Estado sul-africano organizado em provncias (9), possuindo ainda 6 municpios metropolitanos e 46 distritos municipais. 31 4. IMPLICAES FINANCEIRAS PARA ESTADO Cada departamento que tenha dado uma garantia em relao Copa do Mundo 2010 frica do Sul tem a responsabilidade financeira relacionada sua garantia. O Tesouro Nacional vai lidar com qualquer assunto financeiro por meio de um projeto de lei a ser introduzido pelo Ministro das Finanas. 32 PIETRO, Maria Sylva Zanella di. Op. cit., p. 527 e 531.

156 P...............................................................................................................DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA

Lado outro, apesar da fixao legislativa da responsabilidade objetiva por ato omissivo constante na Lei Geral da Copa, e de acreditar que a jurisprudncia ptria caminha no sentido da consagrao da possibilidade de se atribuir omisso forma de responsabilizao objetiva, o tema ainda polmico, fixando aqui, ainda sim, o posicionamento fundado nas linhas traadas por Maria Sylvia Zanella di Pietro, no sentido da impossibilidade da anlise da responsabilidade por omisso estatal de forma objetiva, j que, a priori, a omisso decorreria, inevitavelmente, da negligencia norma e ao princpio da legalidade. Por derradeiro, ainda que se admita a aplicao da responsabilidade objetiva por omisso estatal, temos que, qualquer que seja a qualificao atribuda ao risco risco integral, risco administrativo, risco-proveito , aos Tribunais se permite a excluso ou atenuao daquela responsabilidade do Estado quando outros fatores voluntrios ou no tiverem prevalecido ou ocorrido como causa na verificao do dano injusto, conforme orienta Yussef Said Cahali (1995:40), em citao de Maria Sylva Z. di Pietro.

REFERNCIAS
ARANTES, Andrea Benedetto. A soberania nacional frente aos comandos da Fifa no pas sede da Copa do Mundo de 2014: Brasil. Disponvel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11157&revista_caderno=9>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 18h. CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de responsabilidade civil. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. CDIGO civil suo. Disponvel em: <http://www.ligiera.com.br/codigos/cc_suico_ (em_ frances).pdf>. Acesso em: 14 jun. 2012. CONSTITUIO da Repblica Federativa do Brasil. Vade Mecum: Acadmico de Direito. 10. ed. So Paulo: Rideel, 2010. ESTATUTO da Fifa. Disponvel em: <http://pt.fifa.com/aboutfifa/index.html>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 16h10min. FIUZA, Csar. Novo direito civil: curso completo. 6. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. PIETRO, Maria Sylva Zanella di. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002. REGULATION 2014 Fifa Wold Cup Brazil. Disponvel em: <http://pt.fifa.com/mm/ document/tournament/competition/01/47/38/17/regulationsfwcbrazil2014_en.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 17h. RIZZARDO, Arnaldo. Responsabilidade civil. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

DPU N 46 Jul-Ago/2012 PARTE GERAL DOUTRINA.................................................................................................................

157

SECOND 2010 Fifa World Cup South Africa Special Measures Act. Disponvel em: <http://www.info.gov.za/view/DownloadFileAction?id=67837>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 18h. 2010 Fifa World Cup South Africa Special Measures Act, 2006. Disponvel em: <http:// www.info.gov.za/view/DownloadFileAction?id=67838>. Acesso em: 12 jun. 2012, s 18h.