BASES PARA UNA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA MUNICIPAL

Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos IGLOM

Septiembre, 2004

Documento preparado para la Comisin de Fortalecimiento del Federalismo, H. Cmara de Diputados

NDICE Presentacin.........................................................................................................................5 Visin contempornea .....................................................................................................5 Trayectoria histrica ........................................................................................................6 Fuentes de la reforma municipal......................................................................................7 Descripcin del documento .............................................................................................8 I. Dimensin histrica y conceptual ..................................................................................10 Libertad municipal.........................................................................................................10 Componentes de la libertad municipal ......................................................................11 Municipio y federalismo mexicano: el debate...........................................................11 Reforma institucional municipal................................................................................13 Principios constitucionales del municipio .................................................................16 Libertad municipal y reforma constitucional.................................................................16 Municipio y estructura constitucional .......................................................................16 Municipio y soberana popular ..................................................................................18 Municipio y garanta institucional de autonoma ......................................................19 Municipio y concepto constitucional.........................................................................20 Municipio y federalismo mexicano: el concepto.......................................................20 Diversidad de la institucin municipal ..........................................................................22 Diversidad y municipio indgena...............................................................................23 mbitos de la diversidad municipal ..........................................................................23 II. Dimensin poltica ........................................................................................................25 Sistema de representacin poltica.................................................................................26 Reeleccin inmediata de autoridades municipales ....................................................26 Periodo de los Ayuntamientos ...................................................................................28 Atribuciones ciudadanas y poltica municipal...........................................................29 Integracin de los Ayuntamientos .............................................................................32 Sistema de participacin ciudadana y vecinal ...............................................................33 III. Dimensin administrativa y hacendaria ......................................................................36 Organizacin administrativa interna..............................................................................39 Modalidades en la provisin de servicios y funciones ..................................................39 Directa........................................................................................................................40 Indirecta .....................................................................................................................40 Organizacin territorial interna..................................................................................41 Coordinacin intergubernamental .................................................................................41 Cooperacin internacional .............................................................................................43 Racionalidad de la gestin administrativa .....................................................................45 Profesionalizacin del servicio pblico .....................................................................45 Planeacin de funciones y servicios municipales......................................................47 Funciones y servicios municipales ................................................................................48 Atribuciones concurrentes .........................................................................................49 Hacienda municipal .......................................................................................................52 Fiscalizacin ..............................................................................................................53 IV. Sumario de propuestas IGLOM ..................................................................................55 V. Documentos complementarios......................................................................................59

1. Hacia una Ley Reglamentaria del Artculo 115 (Teresita Rendn Huerta)...............60 2. Ttulo Quinto y Artculo 41 (Carlos Fco. Quintana Roldn).....................................68 3. Garanta institucional de la autonoma municipal (Jacinto Faya Viesca)..................70 VI. Anexos.........................................................................................................................72 1. El municipio en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999) ..................................................73 Cuadro 1. Formas de participacin ciudadana en procesos de gobierno municipal..75 Cuadro 2. Integracin y funcionamiento del ayuntamiento.......................................76 Cuadro 3. Integracin y funcionamiento de autoridades auxiliares municipales ......77 Cuadro 4. Regulaciones a la hacienda pblica municipal .........................................78 Cuadro 5. Atribuciones polticas de los ayuntamientos. Integracin y relaciones intergubernamentales.................................................................................................79 Cuadro 6. Atribuciones polticas de los ayuntamientos (decisiones en cabildo).......80 Cuadro 7. Atribuciones hacendarias de los ayuntamientos .......................................81 Cuadro 8. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos..................................82 Cuadro 9. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos. Unidades submunicipales y autoridades auxiliares ...................................................................83 Cuadro 10. Atribuciones de los ayuntamientos. Creacin de municipios y desarrollo urbano ........................................................................................................................84 Cuadro 11. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos. Servicios pblicos 85 2. Municipio y Poder Ejecutivo en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999)..............................86 Cuadro 12. Atribuciones de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Suspensin de ayuntamientos y relaciones intergubernamentales ............................87 Cuadro 13. Atribuciones polticas de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Representacin y regulacin de decisiones............................................88 Cuadro 14. Atribuciones hacendarias de los ejecutivos estatales respecto a los municipios..................................................................................................................89 Cuadro 15. Atribuciones administrativas de los ejecutivos estatales respecto a los municipios..................................................................................................................90 Cuadro 16. Atribuciones de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Servicios pblicos municipales..................................................................................91 3. Municipio y Poder Legislativo en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999) .........................92 Cuadro 17. Atribuciones polticas de los congresos locales respecto a los municipios ...................................................................................................................................93 Cuadro 18. Atribuciones de los congresos locales respecto las decisiones de los municipios..................................................................................................................94 Cuadro 19. Atribuciones hacendarias de los congresos locales respecto a los municipios..................................................................................................................95 Cuadro 20. Atribuciones de congresos locales respecto a la fiscalizacin y patrimonio municipales .............................................................................................96 Cuadro 21. Atribuciones de los congresos locales respecto a la administracin municipal y submunicipal..........................................................................................97 Cuadro 22. Atribuciones de los congresos locales respecto a la creacin del municipio y desarrollo urbano ...................................................................................98

Cuadro 23. Atribuciones de los congresos locales respecto a los servicios municipales ................................................................................................................99 4. Iniciativas de reforma a la constitucin del pas en materia municipal ...................100 Fuentes histricas.....................................................................................................102 Iniciativas de reforma en curso legislativo ..............................................................109 VII. Crditos ....................................................................................................................115

Presentacin
El presente documento ha sido elaborado por la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM), en colaboracin con la Comisin de Fortalecimiento del Federalismo de la H. Cmara de Diputados. Su objetivo es contribuir a la definicin de los principios constitucionales que establezcan nuevas bases institucionales para el municipio en Mxico.

El contenido de este documento aspira a condensar la perspectiva que desde la experiencia acadmica se reconoce sobre el municipio y sus actuales necesidades de modernizacin, asumiendo un enfoque integral y multidisciplinario. Su elaboracin identifica en el municipio a una institucin esencial para el desarrollo y para la consolidacin de la democracia, as como a un mbito de gobierno destinado a acrecentar su peso relativo en la estructura del Estado mexicano. Con este punto de partida, compartimos con los legisladores del pas y con los propios actores del municipalismo mexicano una visin descentralizada y federalista de la nacin y de sus instituciones, que reconoce en el municipio un sustento estratgico para el desarrollo y gobernabilidad democrtica de Mxico.

Visin contempornea
Con una perspectiva hacia el siglo XXI, la reforma municipal en Mxico requiere fundamentar sus propuestas en las necesidades contemporneas de la institucin municipal, en la consolidacin de la democracia de las sociedades municipales, en la concepcin de lo local como nuevo eje del desarrollo nacional y, con una perspectiva ms amplia, en lo esencial de la reforma del Estado. Desde estos parmetros, la reforma municipal no es un proceso de dimensin local, con un impacto limitado; por el contrario, implica un amplio proceso de transformacin nacional que avanza en direccin al perfeccionamiento de la democracia en el entorno ms concreto para los ciudadanos;

promueve adems la descentralizacin de la vida pblica y modifica el conjunto de la estructura y funcionamiento del Estado mexicano. Con estas caractersticas, en sntesis, la reforma municipal significa una nueva visin del Estado mexicano y del desarrollo nacional, de sus ejes, dinmica y actores fundamentales.

Trayectoria histrica
Del mismo modo que requiere asentar sus principios en el tiempo contemporneo y en una visin prospectiva, la nueva reforma municipal no puede desligarse de la larga historia del municipio en Mxico. En particular, no puede hacer abstraccin del histrico debate constitucional que ha definido su actual perfil, con sus potencialidades y restricciones. Si bien los antecedentes del municipio se remontan a ms de cuatro siglos en nuestro pas, en nuestro marco legislativo contemporneo sus fundamentos conceptuales tienen por sustento los debates originarios de la constitucin de 1857, los cuales heredaron las fuentes y parmetros jurdicos que asumi la constitucin de 1917, actualmente vigente. Reconociendo esta herencia, an viva en aspectos esenciales, la nueva reforma municipal puede reconocerse como la fase contempornea de una trayectoria social y legislativa construida a lo largo de casi 150 aos.

El debate constitucional transcurrido durante este amplio periodo no puede ser ignorado, pues en l se condensan el mapa jurdico y el debate poltico que ha acompaado la historia del municipio mexicano. El reconocimiento anterior no se desprende nicamente del obligado respeto de la historia, sino por la continuidad de un proceso que requiere ser analizado y comprendido en sus expresiones an vigentes a pesar del tiempo transcurrido. Con este parmetro histrico, el contenido contemporneo de la reforma municipal puede comprenderse y requiere disearse- como fase actual de un ciclo de largo tiempo.

Fuentes de la reforma municipal

La propuesta aqu ofrecida retoma entonces dos componentes centrales: las necesidades contemporneas de la institucin municipal, desde el horizonte de aquello que es factible plantear para el texto constitucional nacional en la actual coyuntura. Adicionalmente, la recuperacin del debate -y de los conceptos que han tenido continuidad- que sobre el municipio se ha expresado el legislativo federal en el periodo posterior a 1857.

Cabe precisar que la reforma de la institucin municipal es un proceso que no se agota en los contenidos establecidos por la constitucin general del pas. Nuestro sistema federal implica la atribucin y responsabilidad de los estados para precisar, consolidar e incluso ampliar el contenido institucional del municipio. Adicionalmente, en ejercicio de sus propias atribuciones, los municipios pueden incidir sobre su propio desarrollo institucional, configurando a travs de la reglamentacin o prcticas consuetudinariassus formas institucionales concretas. Considerando la complejidad y amplitud de este escenario, el objetivo del presente documento est acotado a los elementos esenciales del proceso, correspondientes a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Descripcin del documento

El presente documento est organizado en tres partes generales, que describen los temas fundamentales de la reforma municipal en el escenario contemporneo. La primera, corresponde a la Dimensin histrica y conceptual, en la cual se analizan los componentes del debate legislativo sobre el municipio a partir de la constitucin federal de 1857, as como la continuidad de este debate histrico y poltico, considerando sus efectos en la constitucin de 1917, vigente. El objetivo especfico es identificar la contribucin del municipio en la composicin del Estado mexicano, as como en el sistema federal, para concluir los lineamientos de reforma constitucional que estn pendientes y que se derivan de este proceso de largo plazo.

La segunda parte es relativa a la Dimensin poltica, que corresponde al anlisis de las necesidades de modernizacin institucional municipal que tienen efecto en la democracia local, su profundidad y calidad, as como en el desarrollo de la ciudadana. La democracia municipal se reconoce como fundamento de la democracia en el conjunto de la nacin. En este rubro se analiza el sistema de representacin poltica municipal y el sistema de participacin ciudadana y vecinal, en donde se incluyen problemticas especficas sobre temas como reeleccin inmediata, periodo de los ayuntamientos, atribuciones de la ciudadana e integracin de los ayuntamientos, de las cuales se derivan especficos lineamientos de reforma constitucional.

La tercera parte del documento consiste en la Dimensin administrativa y hacendaria, enfocada a revisar los temas de reforma pertinentes para la modernizacin funcional e instrumental de los gobiernos municipales. En este caso, la reflexin y los lineamientos de reforma sugeridos estn vinculados con el concepto de autonoma administrativa de los municipios y con el objetivo de consolidar una institucin eficiente. Los temas especficos abarcan la organizacin administrativa interna, las modalidades en la provisin de las funciones y servicios, las bases para la coordinacin y cooperacin intergubernamental, as como las necesidades sobre profesionalizacin del servicio pblico municipal y las prcticas de planeacin. De igual manera, se revisan el marco de

las atribuciones municipales, con nfasis en aquellas concurrentes, as como los fundamentos de la hacienda municipal y sus respectivas necesidades de reforma.

Como puede concluirse de las tres dimensiones anteriores, los lineamientos de reforma aqu expuestos conciben a un municipio con una definicin constitucional ms coherente en la estructura del Estado y en el sistema federal mexicano; un municipio ms evolucionado en su estructura democrtica y con bases ms slidas para el ejercicio del autogobierno; y un municipio ms responsable, funcional y eficiente, capaz de proveer en calidad, cantidad y equidad sus responsabilidades pblicas.

El documento tiene textos complementarios que amplan ideas expuestas en el cuerpo principal, as como anexos relativos al marco institucional del municipio en las constituciones de los estados y, adicionalmente, un sumario temtico de las fuentes histricas y contemporneas que ilustran el amplio e intenso debate legislativo sobre el municipio mexicano.

I. Dimensin histrica y conceptual

Para la presente propuesta, el anlisis histrico tiene pertinencia por su capacidad para reflejar a los procesos y conceptos esenciales de la relacin entre el municipio y el Estado mexicano. Los primeros, expresados a travs de distintos actores sociales, de sus movimientos, organizaciones y particularmente a travs de su accin poltica, que incluso ha comprendido periodos de conflicto armado. Los segundos, reflejados particularmente en el debate legislativo y en el reto de expresar en el marco jurdico nacional y de los estados a las posiciones polticas que han tenido al municipio como objeto central.

Ahora bien, del entorno correspondiente al debate legislativo, la presente propuesta ha recuperado sus conceptos esenciales, caractersticos de la visin federalista y mexicana del municipio. Ambos nfasis son necesarios, dado que el debate legislativo reconstruido para esta propuesta se refiere a la etapa federal delimitada a partir de 1857 y hasta nuestros das. De igual modo, el acento en el concepto mexicano es importante para distinguir entre el federalismo como concepto poltico general, del federalismo y su concepto que ha sido elaborado desde la experiencia nacional. Nuestra historia poltica y constitucional ha desarrollado un concepto propio del federalismo, que precisamente destaca por la posicin que reconoce al municipio en la estructura del Estado.

Libertad municipal
La libertad municipal es el eje conceptual fundamental del debate legislativo sobre el municipio en Mxico, en nuestra etapa federalista. Sus elementos configuran la visin nacional del tema municipal, del federalismo y del Estado mexicano. La historia poltica del municipio puede reconstruirse y ser comprendida como movimiento poltico social que ha reivindicado a la libertad municipal en muy distintos momentos. Ha sido un concepto fundamental en el conjunto del proceso histrico municipalista. Desde esta perspectiva, la libertad municipal puede reconocerse como un concepto surgido de una 10

demanda profunda, democrtica, de las sociedades locales en Mxico. La libertad municipal ha sido la vanguardia de las distintas manifestaciones sociales que han reivindicado los objetivos e intereses de los gobiernos y sociedades locales en la historia del pas, en su vertiente federalista y promotora de profundos valores democrticos. Por este motivo, el concepto lo reconocemos como un eje que ha guiado el debate legislativo federal en sus momentos ms intensos y que todava tiene pertinencia en la etapa contempornea.

Componentes de la libertad municipal

Desde una lectura contempornea, el objetivo de la libertad municipal puede desglosarse en dos elementos esenciales, a partir de sus reivindicaciones: establecer las bases institucionales del autogobierno municipal y el reconocimiento de su autonoma. El primero, como reivindicacin de las aspiraciones democrticas de los pueblos y sociedades municipales; el segundo, como base para delimitar en entorno institucional propio del gobierno municipal.

Municipio y federalismo mexicano: el debate

A partir de la Constitucin de 1857, la determinacin jurdica de los anteriores principios municipalistas fue objeto de debate entre dos paradigmas conceptuales sobre el federalismo mexicano, que reconocan su pertinencia pero que conceban de manera distinta su localizacin constitucional. Por un lado, el paradigma estrecho del federalismo, tradicional en su concepcin, para el cual el municipio y su definicin correspondan al rgimen interior de los estados heredada del constituyente de 1824- y, por consecuencia, todos sus elementos jurdicos pertenecan a las cartas constitucionales respectivas. Del otro lado, el paradigma ampliado del federalismo, que

progresivamente avanz hacia la insercin de la libertad municipal en la constitucin

11

general del pas. A lo largo de este debate la posicin predominante ha resultado la segunda, sin que actualmente pueda afirmarse que se ha concluido el recorrido del camino. De hecho, el debate entre ambos paradigmas contina reproducindose en los espacios legislativos y en las concepciones sobre el federalismo mexicano.

Entre ambos paradigmas y su coyuntura se ha definido el concepto del municipio libre o libertad municipal en la constitucin del pas, con un saldo que progresivamente ha favorecido a la concepcin ampliada. No obstante sus formas inacabadas, la consecuencia ms relevante de lo anterior es que el desarrollo conceptual del municipio en la constitucin general ha implicado la construccin de un concepto de federalismo y del Estado que lo incluye como uno de sus componentes bsicos, si bien todava no se expresan de manera categrica ambas derivaciones en el texto constitucional. Cabe aadir que detrs de este debate no se encuentra solamente una polmica terica, sino ante todo un proceso poltico prctico y, en algunos momentos, un conflicto social de elevados costos y expresiones armadas en algunos momentos histricos.

De manera paralela al debate legislativo y conceptual, la historia poltica de la nacin persisti en una inercia centralizada y autoritaria que tuvo entre sus objetos de control a las sociedades municipales y a su gobierno. Los ejecutivos y legislaturas estatales no desplegaron las reivindicaciones municipalistas en sus respectivos marcos jurdicos. Por el contrario, se orientaron a formalizar y a preservar un conjunto de regulaciones y controles jurdicos y polticos de facto, con la notable excepcin de Hidalgo y Tlaxcala que por un periodo definieron al municipio incluso como un poder poltico (ltimo tercio del siglo XIX).

En estas condiciones polticas, la opcin por el desarrollo institucional municipal desde el paradigma federalista tradicional (dual), fue cancelada en la prctica por los estados. Como tambin en los hechos persistieron las reivindicaciones de la libertad municipal como concepto poltico y movimiento social, que al final del camino ha sido la fuerza que inclina la balanza hacia el concepto ampliado del federalismo mexicano.

12

El primer logro de esta ltima trayectoria fue el reconocimiento del municipio libre como parte de la estructura del Estado nacional, mediante su definicin bsica en la constitucin poltica de 1917: en primera instancia por el Artculo 3 y su definicin del Estado que incluye al municipio; y ms adelante, por el Artculo 115 y las bases mnimas que estableci para los municipios, fundamentalmente. De entonces a la fecha, las sucesivas adaptaciones del texto constitucional se han dirigido a ampliar su definicin institucional, particularmente a partir de la reforma de 1983.

Reforma institucional municipal

A partir de la Carta de 1917, la definicin institucional municipal se ha desenvuelto en dos mbitos constitucionales: el nacional y el respectivo de los estados (a las cuales debe aadirse la capacidad reglamentaria de los ayuntamientos, que por el momento slo indicamos). La consecuencia es de una enorme relevancia: el municipio dej de ser objeto exclusivo del rgimen interior de los estados, en la medida que se define como una institucin del Estado nacional. La anterior constituye una modificacin cualitativa de profundo significado histrico para el propio Estado, no solamente para el municipio. En cuanto institucin del Estado, el municipio libre qued as reconocido en primera instancia por la constitucin general del pas y, en segunda instancia, por las respectivas constituciones de las entidades federativas. Por consecuencia, su relacin con el rgimen interior de los estados se modific tambin de manera cualitativa al transitar como objeto del constituyente federal; cuanto ms relevante, como amplia su definicin constitucional.

No obstante el nuevo escenario constitucional dual para el municipio, durante el siglo XX la inercia legislativa dominante en los estados se ha caracterizado por no desarrollar los conceptos fundamentales de la libertad municipal: las bases de su autogobierno y el reconocimiento de su autonoma. Dicho en trminos generales, se preserva la inercia legislativa previa al giro constitucional de 1917, la correspondiente al rgimen interior. Pero sobre todo se prolongan las prcticas polticas de subordinacin que en no pocas

13

ocasiones seguan reflejadas en el texto de las constituciones estatales. Con independencia de los factores que lo explican, el hecho es que las constituciones estatales no reflejaron (ni estimularon) el mandato del municipio libre de la constitucin general.

En los aspectos ms significativos, el desarrollo conceptual y jurdico del municipio ha procedido de las reformas a la constitucin general, como muestran las experiencias de 1983 y de 1999. En comparacin, la contribucin de los estados ha sido marginal para el desarrollo municipal. En la mayora de los casos, las legislaturas estatales se han limitado a aadir a las cartas estatales las mismas disposiciones de la constitucin nacional, sin innovar el diseo institucional municipal e incluso sin revisar algunos anacronismos que arrastran de tiempo atrs. Cabe aadir que recientemente y en el contexto de la reforma constitucional de 1999, algunas legislaturas corrigieron el rumbo, como especialmente sucedi en Coahuila y en algunas otras entidades que aportaron elementos originales ms puntuales. Sin embargo, el panorama nacional contina siendo de escasa innovacin legislativa en los estados, como ha sido la trayectoria histrica dominante.

Considerando este marco de definicin institucional dual, que muestra un significativo subdesarrollo por parte de las legislaturas de los estados, en distintos momentos se ha planteado la necesidad de ampliar el marco constitucional nacional y legislativo federal a travs de una ley reglamentaria del Artculo 115. Se trata de una alternativa jurdica que existe en otros pases y que en Mxico se ha propuesto e incluso se han elaborado proyectos desde tiempo atrs (por ejemplo, en 1925 por la Cmara de Diputados), siendo ahora retomada por distinguidos acadmicos. No obstante, considerando la coyuntura de nuestro federalismo y la evolucin de las instituciones legislativas federal y estatales, en este documento slo se indica la existencia de esta alternativa que se detalla en el complemento documental correspondiente (Dra. Teresita Rendn Huerta).

Del rpido balance anterior puede concluirse que la constitucin del pas an requiere consolidar su congruencia respecto al municipio como mbito de gobierno y desarrollar el concepto de libertad municipal, con sus implicaciones de autogobierno y autonoma, fundadas a su vez en el concepto democrtico de la soberana popular. Si bien toda

14

constitucin es un documento integral, su contenido puede reflejar distintos momentos histricos e incluso implicar concepciones en tensin alrededor de temas fundamentales, como es la estructura del Estado y el sistema federal mexicano.

15

Principios constitucionales del municipio

Considerando entonces la trayectoria del municipio en el marco constitucional del pas que ha generado un paradigma propio de la estructura del Estado nacional- son necesarias adecuaciones adicionales que permitan consolidar al municipio como parte de esa estructura y que, adicionalmente, definan nuevos parmetros para modernizar el marco constitucional y leyes de los estados, en congruencia con la historia y necesidades contemporneas de la libertad municipal.

Libertad municipal y reforma constitucional

Los componentes jurdicos y conceptuales de la libertad municipal tienen implicaciones muy relevantes para el texto constitucional vigente, en la medida que implican revisar la congruencia entre la libertad municipal y su expresin en el articulado de la carta constitucional. Por lo menos, las implicaciones se refieren al desarrollo de los siguientes rubros: a) en la estructura de la Constitucin, modificando el Ttulo Quinto para incluir a los municipios; adicionalmente, aadiendo un Captulo correspondiente al municipio en dicho Ttulo; b) en el reconocimiento de que el Municipio constituye una expresin de la soberana popular; y c) en el reconocimiento de la autonoma y de la garanta institucional correspondiente.

Municipio y estructura constitucional

La relevancia poltica del Municipio en la estructura del Estado mexicano requiere ser correspondida con la estructura de la carta constitucional. Como ha sido indicado previamente, el Municipio progresivamente ha incrementado su peso institucional en el marco del Estado nacional, como muestran su inclusin en el Artculo 115 de la constitucin y las sucesivas reformas de dicho artculo que han ratificado su definicin

16

como mbito de gobierno en s mismo, como en particular sucedi con la reforma de 1999. No obstante, esta trayectoria no fue correspondida con las necesarias modificaciones a la estructura del texto constitucional que reconocieran su perfil como componente del Estado, distinguible de los poderes federales y estatales.

Desde la perspectiva de la estructura constitucional, ha prevalecido el paradigma federalista dual que se consolid desde 1857. Es decir, la estructura del vigente texto constitucional no ha sido congruente con la evolucin de su propio contenido, respecto a la institucin municipal. Por un lado, ha avanzado en desarrollar su definicin en el articulado constitucional, de tal manera que la ha convertido en parte de la estructura del Estado. Del otro, la estructura del texto persiste en la inercia del Estado dual, que remita la definicin municipal al rgimen interior de los estados. Para superar esta tensin e incongruencia que expresa la evolucin de nuestro marco constitucional en materia municipal, la propuesta de reforma incluye adecuar el Ttulo Quinto de la Constitucin general, incluyendo al municipio como uno de sus elementos, en paralelo a las entidades federativas y al Distrito Federal. De manera complementaria y para ratificar el estatus constitucional que ha adquirido el municipio en el texto vigente, el Ttulo Quinto convendra organizarlo en tres captulos, correspondientes a la materia municipal, a los estados de la federacin y al Distrito Federal.

17

Municipio y soberana popular

En la medida que el concepto del municipio mexicano ha evolucionado en mbito de gobierno propio, distinguible de las entidades federativas y del gobierno federal, pero a un tiempo parte estructural del Estado, el fundamento nico en el cual descansa este proceso es la soberana popular. La existencia del municipio no es la derivacin de un poder externo; menos an se trata de alguna extensin administrativa de los ejecutivos estatales, como en algunos momentos fue planteado. En estas condiciones, la relacin del municipio con la soberana popular es el fundamento poltico y jurdico de su perfil constitucional vigente, en cuanto mbito de gobierno propio.

En este rubro, la propuesta consiste en hacer explcita esa relacin que conceptualmente ya existe de manera indirecta, entre soberana popular y municipio. Siguiendo los trminos constitucionales, el pueblo ejerce tambin su soberana por medio de los ayuntamientos en el mbito que es propio al municipio. De ese ejercicio soberano se deriva al municipio como institucin componente de la estructura del Estado y como institucin de gobierno propia.

Adicionalmente, hacer explcita la relacin entre municipio y soberana popular ratificara la naturaleza democrtica de ste, haciendo de esa relacin la base esencial del autogobierno de la sociedad municipal. Con esta relacin enunciada de manera directa, se ampliara el espacio para la forma ms intensa e inmediata de ejercer la soberana popular y la democracia, adems de fundamentar de manera congruente al marco institucional del municipio ya vigente.

En consecuencia, se propone aadir a los ayuntamientos como expresin e instrumento del ejercicio de la soberana popular, en trminos equivalentes a como este concepto se relaciona con los poderes federales y estatales (Documento complementario de Carlos Quintana Roldn).

18

Municipio y garanta institucional de autonoma

La consolidacin del mbito municipal de gobierno, considerando un contexto histrico que continuamente ha acotado su existencia o reproducido inercias de control poltico, requiere de recursos jurdicos y conceptuales que garanticen su entorno propio. A lo largo de la historia del debate legislativo federal se ha insistido y utilizado el concepto de autonoma municipal, si bien esta categora an no se integra al texto constitucional general.

La evolucin alcanzada por el municipio en el marco constitucional requiere complementarse con la categora de autonoma, como parte consecuente de su trayectoria jurdica y como parmetro para regular en mejores trminos sus relaciones con los otros mbitos de gobierno. Es decir, una vez que se le ha reconocido como entidad gubernamental propia, requiere del instrumento que le permita ejercer las atribuciones que le han sido reconocidas, sin mayor interferencia de los poderes estatales o federales y en beneficio de la sociedad municipal como finalidad nica. El concepto de autonoma fortalece las bases de auto organizacin de la administracin municipal y de la funcin reglamentaria, adems de estimular la adecuacin del gobierno municipal a las necesidades especficas de la sociedad municipal, mejorando las capacidades locales.

Si bien el concepto de autonoma es necesario y congruente con la evolucin constitucional del municipio en Mxico, cabe aadir que es tambin un principio valorado internacionalmente por su contribucin a la democracia local y al desarrollo de las naciones, en la medida que fortalece el autogobierno y promueve el despliegue de las capacidades locales para atender los asuntos pblicos inmediatos.

La propuesta considera entonces desarrollar el concepto de autonoma municipal como una garanta institucional constitucional, lo cual se especifica en el documento complementario correspondiente (Jacinto Faya Viesca).

19

Municipio y concepto constitucional

La carta constitucional vigente carece de un concepto integrado del municipio que recupere sus elementos constitutivos, adicionales a su tradicional definicin como demarcacin territorial y con gobierno propio, como se reconoci en 1999. En particular, se requiere enfatizar su naturaleza como espacio primario de organizacin poltica de la sociedad, de sustento democrtico, mediante un concepto que refiera al principio de autogobierno.

La propuesta sugiere as introducir un concepto de municipio que en particular lo reconozca como espacio de la organizacin democrtica de la sociedad, junto con los elementos de gobierno responsable, eficiente y como demarcacin territorial.

En el mismo sentido que el concepto anterior, la propuesta considera integrar un concepto de Ayuntamiento que trascienda su definicin actual, enfatizando los siguientes aspectos: como institucin que representa a la voluntad democrtica de la sociedad municipal para la organizacin y gestin de sus intereses; que tiene una naturaleza colegiada en su integracin y funcionamiento; y como institucin titular de las facultades reconocidas al municipio.

Municipio y federalismo mexicano: el concepto.

Como ha sido planteado previamente, la trayectoria constitucional del municipio en Mxico ha implicado modificar la estructura del Estado, al reconocer tres rdenes de gobierno. De esta manera, el concepto dual de nuestro sistema federal tambin ha evolucionado hacia una dinmica tridimensional que no ha sido enunciada por el texto constitucional. En la prctica si puede llamarse de esta manera- el federalismo mexicano ha girado hacia un concepto ampliado de s mismo, al trasladar la definicin del

20

municipio del rgimen interior de los estados hacia el marco constitucional general. No obstante, el concepto de la federacin mexicana nicamente contempla a las entidades federativas (los estados) y al gobierno federal, sin aludir a la esfera municipal. Es decir, el concepto explcito de federacin persiste en el marco tradicional (dual) definido por la constitucin de 1824 y retomado en 1857, que remita el municipio al entorno legislativo de los estados. Nuestro texto constitucional vigente se encuentra as con alguna tensin entre la estructura constitucional del Estado que enuncia tres rdenes de gobierno- y el concepto de federacin que permanece en el paradigma dual (que remite la definicin del municipio a los estados).

Por su parte, la reciente evolucin poltica, gubernamental y administrativa de los municipios afirma en la prctica la pertinencia (e inevitabilidad) del Estado mexicano como estructura tridimensional. Dicho en los trminos contemporneos, el sistema federal mexicano se ha orientado hacia el modelo cooperativo en su dinmica prctica. Ms an, las leyes nacionales recientemente aprobadas asumen esa interaccin cooperativa en la provisin de las funciones y polticas pblicas nacionales, como es el caso de la Ley General de Desarrollo Social (2004).

De esta manera, tanto por la evolucin conceptual del municipio en el texto constitucional, como por la prctica intergubernamental y evolucin misma de la institucin municipal, en ambos escenarios puede apreciarse un concepto implcito del federalismo mexicano de contenido ampliado. Esta evolucin muestra signos de desfase con el concepto explcito de federalismo vigente, concebido en 1824 es decir, en un contexto histrico con otros parmetros y escenarios polticos- que evidentemente no pudo anticipar la trayectoria del municipio en la estructura del Estado nacional, ni en la carta constitucional del pas.

Las implicaciones de lo anterior conducen, por lo menos, a actualizar el debate sobre el concepto constitucional del federalismo mexicano, analizando la pertinencia jurdica e histrica de hacer explcito su contenido ampliado, en correspondencia con la evolucin legislativa y prctica alcanzada por el municipio. En el escenario internacional, cabra

21

considerar en esta reflexin a las experiencias de Brasil y de Blgica, como ejemplos de estados federales que trascienden al concepto dual tradicional.

Diversidad de la institucin municipal

La inclusin del municipio libre en el marco constitucional tuvo la valiosa consecuencia de reconocerlo como institucin del Estado nacional. Sin embargo, su definicin ha ido acompaada de una carga conceptual que tiende a acotar la diversidad en su diseo institucional y, en esta medida, a reducir su flexibilidad y adecuacin a las necesidades concretas de las sociedades municipales, restringiendo adems la calidad de la representacin poltica configurada por los ayuntamientos.

Por estas condiciones, el reto constitucional en la definicin del municipio consiste en equilibrar entre los principios generales comunes y, del otro lado, la necesaria diversidad de la institucin que debern desplegar las legislaturas estatales y adems los propios municipios en ejercicio de su autonoma.

El principio de la autonoma es as fundamental para el pleno desarrollo de la diversidad institucional municipal, en la medida que posibilita la mejor correspondencia con el perfil de la sociedad municipal respectiva, sus necesidades colectivas, organizacin social y valores culturales. Lo anterior, con respeto de los principios constitucionales generales, del estado o las previsiones de las leyes estatales y federales.

Del reconocimiento de la heterogeneidad social y regional del pas, as como de la pluriculturalidad de la sociedad nacional, surge as la necesidad de un principio constitucional explcito sobre la diversidad institucional municipal, asentado en: las bases constitucionales generales; en la constitucin y leyes de los estados; y en la autonoma municipal. De manera paralela, reconociendo la capacidad iniciativa de los municipios para promover esa diversidad ante la instancia legislativa estatal

22

correspondiente y, adems, para evitar que la diversidad pueda incurrir en desigualdad o inequidad.

Diversidad y municipio indgena

La primera derivacin del principio anterior es reconocer la categora del municipio indgena, cuya relevancia social amerita su inclusin en la carta constitucional general. Esta categora jurdica requerir definirse como un componente especfico del mbito municipal de gobierno, de consideracin necesaria por los poderes estatales y federales cuando incidan en la materia municipal. En segundo trmino, supone remitir a los constituyentes estatales los elementos para su definicin y aquellos otros bsicos relativos a su integracin poltica, principios administrativos y de organizacin territorial.

mbitos de la diversidad municipal

En cuanto principio general, en primera instancia incide en la estructura del gobierno municipal, es decir, en el ayuntamiento, su integracin y dinmica poltica; en sus atribuciones y organizacin administrativa y espacial internas, as como en sus dimensiones y capacidades operativas.

De manera paralela, el principio de diversidad incide en el marco de las relaciones intergubernamentales, permitiendo niveles diferenciados de coordinacin, cooperacin e intervencin subsidiaria, preservando la capacidad de iniciativa municipal y los criterios de equidad social y regional. Puede valorarse mejor el principio anterior considerando la aeja historia de centralizacin poltica y administrativa del Estado, que ha ido acompaada de poderosas inercias de polticas, programas y acciones pblicas en riesgo continuo de perder eficiencia y eficacia debido a su diseo ajeno a las particularidades regionales y municipales.

23

El principio de diversidad institucional municipal posibilita as la categora de municipio indgena, paralelo a un concepto general de municipio que no excluye a su heterogeneidad. Con este principio, se abre la posibilidad de que las legislaturas estatales especifiquen la diversidad institucional municipal en su respectiva constitucin y leyes, con el objetivo de adecuar el perfil del gobierno municipal a las caractersticas sociales, culturales y regionales del municipio, con un criterio ltimo de beneficio colectivo; no en su perjuicio.

De manera paralela, el principio de diversidad institucional municipal implica que los estados y la federacin diseen e instrumenten sus planes, programas y acciones en coherencia con ste. Preservando el derecho de los municipios para participar en sus distintas fases, con el objetivo de estimular su simplicidad operativa y la provisin descentralizada y no sustitutiva de las capacidades municipales. Los municipios podrn demandar el cumplimiento de estos principios, en caso necesario, promoviendo las alternativas que correspondan.

Para estimular la instrumentacin del principio de diversidad municipal en el marco intergubernamental, las leyes de los estados y federales debern prever una fase de consulta y coordinacin con los rdenes de gobierno involucrados, asegurando una representacin municipal adecuada.

24

II. Dimensin poltica

Volviendo a asumir como eje conceptual a la libertad municipal y a sus componentes histricos y polticos, en este concepto radica el fundamento democrtico del autogobierno de las sociedades municipales en Mxico, particularmente cuando se relaciona con el principio de soberana popular. En su contenido esencial, el concepto no ha variado a lo largo de siglo y medio de historia, sobreviviendo ms como reclamo y demanda poltica. Lo que actualmente est a debate son las formas polticas contemporneas de la democracia local, sus actores, procedimientos e instrumentos institucionales, que adems ahora estn articulados con los valores universales de la democracia y la ciudadana. Si bien nuestras aspiraciones democrticas surgen de nuestra propia evolucin poltica como nacin, el parmetro de nuestra democracia y de los derechos ciudadanos no puede desligarse de aquellos reconocidos por la sociedad global contempornea.

La reivindicacin de la persona concreta y del ciudadano, junto con sus derechos individuales y colectivos, es una gua para evaluar las necesidades de reforma municipal en materia poltica. En este sentido, las bases democrticas del autogobierno local son condicin necesaria para el ejercicio concreto de los derechos polticos de los ciudadanos concretos. Las expresiones ms evolucionadas e integrales de la ciudadana slo son factibles en el mbito local, en la medida que existan los recursos institucionales adecuados para ejercerlas. En la modernizacin poltica del municipio estn as implicadas tanto la calidad del gobierno y de la democracia local, como la evolucin misma de los derechos polticos de la ciudadana.

Con esta ltima perspectiva se explica que la consolidacin de la democracia municipal sea un factor fundamental para la consolidacin de la democracia en el conjunto de la nacin. Como tambin, que la democracia municipal sea base de la ciudadana y de su ejercicio efectivo. Las implicaciones de la democracia municipal son as de amplia escala, pertinentes a la modernizacin de la relacin entre sociedad y Estado.

25

Sistema de representacin poltica

En este apartado se analizan los temas relativos a la reeleccin inmediata de las autoridades municipales, el periodo de los ayuntamientos, las atribuciones ciudadanas y la integracin de los ayuntamientos, como elementos centrales para una reforma poltica y electoral municipal.

Reeleccin inmediata de autoridades municipales

El Artculo 115 de la constitucin prohbe de manera categrica la reeleccin inmediata de las autoridades municipales, cualquiera que haya sido el cargo ocupado en el Ayuntamiento. Esta disposicin se introdujo mediante iniciativa en 1932 y promulgada en 1933. No obstante, el perfil de la institucin municipal entre esa poca y la actual es muy distinto, considerando el desarrollo democrtico del pas y en particular de las sociedades municipales, as como las dimensiones y amplitud de funciones que tienen ahora los gobiernos municipales; y adems, reconociendo como certeza de que se incrementar la relevancia estratgica de los municipios para el desarrollo local y nacional, incrementando su peso relativo en el marco intergubernamental del pas.

La profunda transicin de la institucin municipal y, del otro lado, la no reeleccin inmediata de autoridades municipales, junto con el periodo relativamente breve del Ayuntamiento, se encuentran actualmente en tensin. Las segundas restringen a la primera y le imponen elevados costos a la sociedad municipal y a la evolucin propia del gobierno y administracin municipales.

En el mbito internacional esta tensin se ha resuelto mediante la reeleccin inmediata de las autoridades locales, la cual es una prctica generalizada en las democracias del mundo, incluidas las latinoamericanas. Como demuestran estas experiencias, la reeleccin no es un principio o valor poltico ajeno a la democracia, particularmente

26

cuando es dependiente de prcticas firmes de autogobierno local y de efectivos controles democrticos. Por otro lado, en el aspecto institucional, a la reeleccin se le reconoce como una condicin bsica para la estabilidad y desarrollo de los gobiernos y administraciones locales.

A partir de los elementos anteriores, la presente propuesta considera que la disposicin constitucional que impide la reeleccin inmediata de las autoridades municipales es un factor en contradiccin con el perfil contemporneo y dinmica de la institucin municipal en Mxico, que tiene un creciente costo institucional y econmico para el pas y evidentemente para los municipios. Se propone entonces eliminar esta disposicin del Artculo 115, posibilitando entonces que las legislaturas estatales precisen las modalidades y lmites de la reeleccin en los estados, considerando la especificidad de sus respectivos municipios.

Es de gran relevancia precisar que esta propuesta es imprescindible que sea simultnea al desarrollo de instrumentos de modernizacin de la democracia municipal, que modifiquen los sistemas electorales municipales los mecanismos de integracin de los ayuntamientos, consoliden los derechos polticos ciudadanos, el control democrtico del gobierno y la rendicin de cuentas por parte de ste. Sin estos principios de modernizacin poltica, no es pertinente eliminar la prohibicin de reeleccin inmediata del texto constitucional del pas.

Adicionalmente, los elementos anteriores de modernizacin poltica pueden ser reconocidos como la forma contempornea de desarrollar el contenido democrtico del esencial principio de la libertad municipal. Por este motivo, resulta necesaria su consideracin como parte de la reforma municipal propuesta. Pero adems, como ya se indic, son complemento necesario de la reeleccin inmediata de las autoridades municipales.

Se propone entonces aadir a la eliminacin de la prohibicin de reeleccin inmediata un conjunto de mnimo de disposiciones que permitan: un nuevo diseo de integracin de

27

los ayuntamientos, el ejercicio integral de la ciudadana y de los derechos polticos en el mbito municipal, incluyendo instrumentos de democracia participativa y rendicin de cuentas de los ayuntamientos. Estas disposiciones seran objeto de desarrollo por las legislaturas estatales e incluso por la reglamentacin municipal, como se detalla posteriormente.

Periodo de los Ayuntamientos

De manera paralela al debate sobre la reeleccin inmediata de autoridades municipales, el periodo de gobierno de los ayuntamientos ha sido tambin objeto de amplia reflexin, relacionada con las capacidades contemporneas de los ayuntamientos. Frente a sus nuevos retos institucionales, de notablemente mayor complejidad y escala que en dcadas anteriores, el periodo trianual resulta insuficiente para la implementacin de funciones y servicios que impliquen mediano y largo plazos, sobre todo cuando el ayuntamiento est sujeto a la no reeleccin inmediata. Adicionalmente, la carencia de un sistema profesional del servicio pblico municipal y la consecuente inestabilidad administrativa contribuyen a que la insuficiencia resulte ms aguda. Del mismo modo, la fragilidad administrativa de las instancias de planeacin municipales es una fuente adicional que hace disfuncional al reducido periodo.

El diagnstico del periodo de los ayuntamientos se encuentra as relacionado con un contexto poltico (no reeleccin inmediata) y con estructuras administrativas (carencia de sistemas profesionales del servicio pblico municipal y de instancias eficaces de planeacin). Es decir, en s mismo el periodo no es problemtico para el ayuntamiento, sino que resulta disfuncional debido al contexto poltico y administrativo en el cual se desenvuelve.

El periodo trianual de gobierno los ayuntamientos mexicanos es comn en el escenario internacional. Esta referencia nos vuelve a indicar que su perfil problemtico de la experiencia mexicana destaca por las condiciones en que ste se ejerce. 28

Por otra parte, la constitucin general del pas no hace referencia alguna al periodo de los ayuntamientos, por lo que ha correspondido a las legislaturas estatales su definicin. Actualmente, los estados de Coahuila y Oaxaca son los nicos que tienen variaciones respecto a la homologacin trianual que es vigente en el resto de las entidades. El primero, por haber aprobado recientemente la ampliacin de los periodos municipales a cuatro aos. El segundo, por reconocer periodos variables hasta por tres aos en el caso de los municipios indgenas (que usualmente es de 1, conforme a los usos y costumbres), dejando su determinacin a la propia comunidad.

No obstante la atribucin implcita que han tenido las entidades federativas respecto al periodo de los ayuntamientos, la presente propuesta estima conveniente hacerla explcita, como un elemento para estimular la discusin sobre la pertinencia del periodo en cada entidad y sobre las modalidades que ste puede tener. Por ejemplo, no necesariamente todos los ayuntamientos deben tener periodos iguales en cada estado, como es ya evidente en el estado de Oaxaca.

De igual manera, para reducir el costo institucional del periodo del ayuntamiento derivado de su contexto administrativo, la propuesta estima necesario introducir disposiciones que fundamenten la profesionalizacin del servicio pblico de carrera municipal y consoliden a las instancias de planeacin municipal. Estos elementos se argumentarn de manera ms amplia en seccin posterior de este documento.

Atribuciones ciudadanas y poltica municipal

La modernizacin de la poltica municipal y la determinacin de mejores condiciones para el autogobierno municipal coinciden con el ejercicio efectivo de las prerrogativas que la constitucin del pas y las de los estados reconocen a los ciudadanos. En el mbito municipal es donde la ciudadana y su organizacin poltica pueden y deben desplegarse con mayor diversidad y amplitud, lo cual consolidara a la democracia local y al conjunto 29

de la vida poltica nacional, como ya fue referido. En particular, amerita ser estimulada la capacidad ciudadana para ser votado para todos los cargos de eleccin popular, establecida por el Artculo 35 de la constitucin del pas.

La evolucin reciente de la democracia en Mxico ha perfeccionado a un sistema electoral, con reglas de legalidad y certeza en su estructura y procedimientos, que garantiza la capacidad ciudadana para determinar a su gobierno. Sin embargo, de manera paralela se ha persistido en una alta dosis de centralizacin de la organizacin y representacin poltica, a travs de partidos los polticos nacionales. Si bien los partidos polticos nacionales son fundamentales para el sistema democrtico nacional, la eficiencia y calidad de su funcin de representacin poltica local tiende a ser limitada debido a su propia naturaleza de organizacin nacional. Dicho en trminos generales, aquello que se ha criticado del centralismo en la administracin pblica, tiene su equivalente en la representacin poltica de las sociedades locales a travs de partidos polticos nacionales.

Si se aade a lo anterior que las constituciones y leyes estatales en materia electoral determinan que la representacin poltica nicamente se expresa mediante partidos polticos (con la excepcin del estado de Veracruz), la representacin de la ciudadana municipal y de sus particulares intereses colectivos queda sujeta a la permeabilidad de partidos polticos nacionales, cuya agenda dominante es precisamente nacional, no local. Desde la perspectiva de la agenda pblica local, el resultado es que sta no pueda expresarse directamente en su gobierno, sino con la mediacin de la agenda pblica estatal y adems nacional, que inevitablemente se refleja al interior de los partidos polticos nacionales. Si bien la legislacin de los estados posibilita la formacin de partidos polticos estatales, la evolucin centralizada de nuestro sistema poltico ha determinado que esta alternativa sea mnima y que, en los casos existentes, la organizacin de los partidos estatales obedezca a precisamente a parmetros de este mbito y no municipales.

30

Los partidos polticos son instituciones necesarias de los sistemas democrticos y no puede plantearse uno sin los otros. Pero no son todo el sistema de representacin poltica de una nacin, de una entidad federativa o de un municipio. Especialmente en los municipios, la diversidad social, cultural, poltica y econmica de sus sociedades implican una agenda pblica extensa, haciendo prcticamente imposible que los partidos polticos nacionales puedan reflejarla en su conjunto. Menos an, cuando estas organizaciones logran consolidar a una lite poltica local, estatal y nacional, que si bien es funcional para la especializacin de la actividad poltica, es adems un factor que reduce la permeabilidad de estas organizaciones para integrar a la representacin poltica local, diversa y dinmica.

La estructura centralizada del sistema poltico electoral, que domina el escenario en los estados y en los municipios -con el efecto de ser poco eficiente para reflejar la diversidad de la representacin poltica local- y, por otro lado, el esencial atributo de la ciudadana para determinar y ser parte del gobierno, justifican reformar el principio jurdico que concentra la representacin poltica nicamente en los partidos polticos. En la esfera municipal son necesarias formas alternativas para organizar y representar los intereses pblicos, ms flexibles y adecuadas a la sociedad municipal, derivadas de su propio perfil. La propuesta considera entonces indicar en el texto constitucional que la organizacin poltica de los ciudadanos en los municipios pueda expresarse a travs de figuras adicionales a los partidos polticos, como son las asociaciones polticas municipales o las candidaturas independientes de ciudadanos, adems de las organizaciones comunitarias tradicionales en el caso de los municipios indgenas.

Si bien las legislaturas de los estados tendran la responsabilidad de definir las condiciones y modalidades de estas figuras polticas municipales, lo relevante es la preservacin del derecho ciudadano a integrar los gobiernos municipales de la manera ms inmediata posible, sin regulaciones que en la prctica impongan un obstculo entre este derecho y el proceso electoral municipal.

31

Integracin de los Ayuntamientos

La ampliacin de figuras polticas para la organizacin y representacin poltica municipales tiene implcita la reforma de los sistemas electorales locales. Los sistemas vigentes han sido concebidos dentro de los parmetros de los partidos polticos nacionales y estatales en menor medida, por lo que requerirn de adecuaciones para integrar a las nuevas formas de organizacin poltica. En esta materia, se abre un abanico de posibilidades que eventualmente puede conducir a modernizar las formas de eleccin tradicionales, como es la planilla municipal.

En el escenario contemporneo de la democracia municipal, no ha terminado de superarse el debate sobre los equilibrios polticos entre los partidos y la integracin de los ayuntamientos, congruentes con los resultados de la eleccin municipal. En la mayora de los estados del pas la integracin de los ayuntamientos ha avanzado hacia mejores balances entre los partidos y los puestos ocupados en los ayuntamientos, pero nicamente 5 estados cumplen efectivamente con la regla de proporcionalidad indicada por el Artculo 115 de la constitucional general. Con este precedente, conviene insistir en el principio de proporcionalidad y en una definicin complementaria que estimule su aplicacin congruente por las leyes electorales de los estados.

Por otro lado, la coyuntura contempornea de la democracia municipal tiene por nueva prioridad a la calidad de la representacin poltica. De ah la trascendencia de consolidar formas alternativas de organizacin de la poltica municipal y de su representacin en la integracin de los ayuntamientos. El debate contemporneo por la calidad democrtica incluye revisar el actual sistema electoral basado en planillas, en la medida que histricamente ha estimulado modelos presidencialistas de gobierno, junto con una dbil configuracin poltica para las regiduras y sindicaturas municipales. Su revisin podra iniciar desde las reglas y procedimientos de su integracin al interior de los partidos polticos, de tal modo que la relativa fragilidad poltica de los regidores y sndico(s)

32

pueda compensarse. La naturaleza colegiada del ayuntamiento pierde balance precisamente por fincarse en un sistema de planillas asentado en desequilibrios de origen entre sus integrantes, lo cual multiplica su efecto si la integracin de los ayuntamientos obedece a reglas electorales que garantizan el predominio al partido que obtenga ms votos, independientemente de la diferencia obtenida respecto a los partidos minoritarios.

Cuanto ms notable resulta el desfase en la calidad de la representacin poltica, como diversa y extensa sea la sociedad municipal. Lo anterior explica que en los municipios urbanos sea insistente la propuesta de elegir a los integrantes del ayuntamiento mediante alguna distritacin territorial, que permita sentar bases efectivas de representacin poltica propia para los cargos de regidura. Esta alternativa, en su caso, pueden asumirla las legislaturas estatales en la respectiva ley electoral, al igual que otras posibilidades que incluso han existido en los estados del pas, como la eleccin de los ayuntamientos por mitad.

Sistema de participacin ciudadana y vecinal

De manera paralela al sistema de representacin poltica, la participacin ciudadana y vecinal constituye un componente fundamental del proceso de gobierno municipal, en donde puede reflejarse con mayor plenitud su naturaleza democrtica y la instrumentacin del principio de autogobierno. No obstante, a pesar de las cotidianas experiencias de participacin ciudadana que existen en los municipios del pas, en esta materia es todava necesario consolidar el esfuerzo y, particularmente, traducir esas prcticas en procedimientos y normas institucionales. El diseo del proceso de decisiones en los ayuntamientos, desde su horizonte formal, ha sido poco permeable a procedimientos de participacin ciudadana y vecinal. Lo usual es que stas se circunscriban a la informalidad y, las ms de las ocasiones, que deriven y concluyan en funcin de coyunturas y circunstancias especficas.

33

Por este motivo, el reto contemporneo consiste en intensificar, diversificar y especialmente en institucionalizar los procedimientos de participacin ciudadana y vecinal en los municipios, orientando su contenido hacia formas ms amplias y coherentes con los principios contemporneos de la democracia participativa. Actualmente, el ideal democrtico del gobierno local en el escenario mundial contempla un balance virtuoso entre la democracia representativa y la participativa. La democracia municipal no puede reducirse a la primera dimensin, sino que su propia naturaleza y proximidad con la ciudadana le impele a que la segunda le sea esencial.

Desde la perspectiva de la sociedad municipal, la amplitud de los procedimientos de participacin ciudadana y vecinal equivale a dar concrecin y viabilidad a los atributos ciudadanos y a sus derechos polticos. Precisamente, de estos procedimientos e instancias depende la dimensin integral de la democracia, al incluir tanto la determinacin del gobierno como la participacin ciudadana en su funcionamiento. Mientras sta sea circunstancial, acotada y no institucional, la misma caracterstica tendrn los derechos polticos de los ciudadanos, lo cual expresara una caracterstica de subdesarrollo democrtico. Conviene aadir que el principio de la libertad municipal, en su contenido como autogobierno de la sociedad municipal, tiene en estos procedimientos de participacin su objeto fundamental.

Con esta perspectiva, resulta importante la atribucin que permite a los ayuntamientos del pas reglamentar la participacin ciudadana y vecinal, como reconoce el texto constitucional vigente. Pero al mismo tiempo, puede aceptarse que se trata de una disposicin insuficiente, en la medida que el contenido de dicha participacin permanezca indefinido.

Debido a estas condiciones, la propuesta considera relevante el desarrollo de principios constitucionales que configuren tanto garantas ciudadanas (derechos polticos) como procedimientos de democracia participativa, fundamentando as de mejor manera las bases del autogobierno municipal. Correspondera a las legislaturas de los estados la precisin y formas concretas de estos principios, como tambin a los propios reglamentos

34

municipales. De hecho, el nfasis estara dirigido a que la reglamentacin municipal se desarrollara en esta materia, considerando que es condicin para la consolidacin de la ciudadana, de sus derechos polticos y del sistema de democracia participativa.

Los nuevos elementos podran integrarse por principios que garanticen los derechos polticos y vecinales relativos a la equidad de gnero, a la igualdad de acceso a funciones y servicios municipales y a la participacin ciudadana en las decisiones de gobierno. Para este ltimo objetivo, seran objeto de reglamentacin la transparencia de la informacin pblica gubernamental, la rendicin de cuentas peridica y pblica sobre el desempeo de las funciones y servicios municipales, as como las figuras de iniciativa popular, consulta pblica, plebiscito, referndum, revocacin de mandato, cabildo abierto y voz ciudadana.

35

III. Dimensin administrativa y hacendaria

Las necesidades contemporneas de reforma institucional municipal no se limitan a su contenido democrtico, sino que adems incluyen la modernizacin de su dimensin administrativa. En cuanto aparato de gobierno titular de la provisin de un creciente nmero de funciones y servicios de valor estratgico para la vida cotidiana de las personas, su funcionamiento responsable implica la utilizacin ptima de los recursos pblicos, de manera oportuna y en calidad y cantidad adecuadas. Actualmente, la funcionalidad operativa y la eficiencia son conceptos que forman parte de los principios y criterios administrativos de los gobiernos municipales, de carcter imprescindible, los cuales requieren traducirse a cada proceso que instrumente sus tareas pblicas.

Durante la ltima dcada, son cotidianos y numerosos los ejemplos de gobiernos municipales en Mxico que han impulsado procesos de modernizacin administrativa. La implementacin de nuevas tecnologas, la innovacin en los procesos administrativos, la provisin indirecta de los servicios pblicos, la corresponsabilidad de la obra pblica con organizaciones sociales, entre otros muchos ejemplos, son muestra categrica del impulso que en esta materia han generado los ayuntamientos. No obstante, tambin es cierto que determinadas estructuras internas y externas al gobierno municipal configuran un obstculo que impide la consolidacin y continuidad de estas prcticas de modernizacin.

La evolucin administrativa de los ayuntamientos se enfrenta as a factores internos y externos que limitan su consolidacin y estabilidad como aparatos prestadores de funciones y servicios pblicos. Su funcionalidad y eficiencia quedan as comprometidas y acotadas, independientemente de las iniciativas de modernizacin que en cada administracin introduzcan sus autoridades y funcionarios.

Entre los limitantes ms conocidos se encuentra el siguiente: la no reeleccin inmediata de las autoridades municipales tiene un elevadsimo costo institucional, en la medida que va acompaada de la renovacin trianual de gran parte del personal, cuadros directivos,

36

medios e incluso de base de las administraciones municipales, perdindose as la experiencia y memoria administrativa, adems de la suspensin de programas y obras en curso. Debido a estas condiciones, las administraciones municipales estn presionadas a funcionar entre ciclos cortos y con variables circunstanciales, lo cual se traduce en una ineficiencia continua en su atencin a las necesidades sociales que requieren de visin y proyectos de mediano y largo plazo.

Adicionalmente, entre otros factores que acotan la eficiencia administrativa municipal se encuentran las restricciones que las legislaturas de los estados imponen todava a los ayuntamientos en aspectos como provisin indirecta de servicios pblicos (concesiones, por ejemplo), creacin de entidades paramunicipales o restriccin a la contratacin de deuda, por ejemplo. Estas restricciones son tambin un freno para la innovacin y capacidad de iniciativa de las autoridades municipales, sobre todo cuando implican gestiones laboriosas y largas ante los legislativos estatales, de entrada disfuncionales para el horizonte trianual del ayuntamiento.

Por otro lado, el ejecutivo federal y sus dependencias tambin se han constituido en una fuente de dispersin y desarticulacin de las administraciones municipales, en la medida que cada secretara del ejecutivo federal y, regularmente, cada uno de sus programas de impacto local, promueven la creacin de instancias administrativas municipales dedicadas a la gestin individual de estos programas. Desde la perspectiva de la administracin municipal, lo anterior se ha traducido en un incremento artificial de su aparato administrativo, junto con la fragmentacin de sus dependencias, recursos y objetivos municipales, lo cual conduce a una administracin de elevado costo y escasa eficacia. Los programas del ejecutivo federal son diseados sin considerar su impacto en las administraciones municipales y, evidentemente, sin coordinacin entre las propias dependencias federales. Lo anterior conduce a que la fragmentacin de las polticas pblicas federales estimule y promueva una fragmentacin equivalente o mayor en las administraciones municipales, que se vuelve ms compleja por las oscilaciones trianuales de los ayuntamientos o por la propia modificacin de los programas federales.

37

Por otra parte, la estructura y funcionamiento de la administracin municipal no puede concebirse de manera aislada de los vnculos internacionales. El proceso de globalizacin ha diversificado y extendido el escenario de las relaciones internacionales, que ya no se constrien a los estados nacionales. Progresivamente, se ha generado un ambiente de cooperacin internacional sustentado e instrumentado por los gobiernos locales de prcticamente todos los pases del mundo, no slo como un gesto de solidaridad internacional sino como una necesaria estrategia de desarrollo socioeconmico. En el caso de Mxico, la prctica de estos vnculos ha sido limitada por una concepcin centralizada de las relaciones internacionales y, del otro lado, por la insuficiencia de principios jurdicos que estimulen la promocin de estas redes interinstitucionales por los gobiernos locales, que especialmente en las franjas fronterizas del territorio son indispensables. Preservando los lmites infranqueables de la soberana nacional, as como las atribuciones exclusivas de los poderes federales en materia de relaciones internacionales, el escenario de la cooperacin internacional ofrece amplias potencialidades para los municipios del pas a los cuales podra acceder.

En sntesis, la dimensin administrativa de la presente propuesta contempla la necesidad de introducir los elementos constitucionales que permitan la estabilidad y consolidacin administrativa de los ayuntamientos, junto con estmulos a su funcionalidad eficiente y responsable. De manera paralela, principios que permitan fortalecer la autonoma administrativa municipal, para ampliar su capacidad de decisin en procesos de innovacin y reforma administrativa, as como acceso a recursos alternativos. Finalmente, principios que permitan bases funcionales de coordinacin y cooperacin intergubernamental, con estados y la federacin -guiada por los criterios de eficiencia, eficacia y subsidiariedad-, as como aquellos que fundamenten la cooperacin internacional.

38

Organizacin administrativa interna

La organizacin administrativa interna constituye un objeto esencial de la autonoma municipal, siendo entonces conveniente reconocer y consolidar la definicin de esta relacin, as como su finalidad nica: el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Es pertinente reiterar que la autonoma municipal tiene un origen y objetivo determinados, que no pueden desligarse conceptualmente ni en la prctica: por un lado, sustentada en el autogobierno; y por el otro, orientada por una finalidad especfica que es el bienestar colectivo.

Desde el punto de vista funcional, la autonoma municipal y su reflejo en la estructura administrativa de los ayuntamientos permitiran mejorar la adecuacin de esta organizacin en funcin de las dimensiones municipales, agenda especfica de necesidades pblicas, territorio y caractersticas sociales, culturales y econmicas del municipio. Entre ms eficiente sea la instrumentacin de este principio, mayor probabilidad de eficiencia de la administracin municipal, dada su vinculacin estrecha con el perfil del municipio.

En primer trmino, la autonoma en materia administrativa implica as la capacidad para reglamentar su estructura orgnica administrativa, con atribuciones para la creacin, modificacin y supresin de instancias administrativas, incluyendo entidades paramunicipales.

Modalidades en la provisin de servicios y funciones

De manera complementaria, la provisin de los servicios y funciones municipales requieren de flexibilidad en sus modalidades, precisamente considerando el amplio

39

espectro de la heterogeneidad municipal del pas. En la prctica, la diversidad de modalidades se ha abierto camino, pero no siempre como atribucin municipal, sino con la mediacin de las legislaturas estatales en varias de ellas. La propuesta en este rubro plantea que las modalidades en la provisin de los servicios sean parte de la autonoma municipal en materia administrativa, sin dejar de ser stos responsabilidad municipal y preservando las funciones de fiscalizacin de los congresos de los estados.

Directa

La provisin directa es la forma natural para la administracin municipal y su sustento operativo, por lo cual se preservar como la alternativa dominante. En este sentido, las formas indirectas conceptualmente tienen un carcter complementario, si bien en determinados servicios puedan ser operativamente de mayor escala que la modalidad directa.

Indirecta

En las modalidades indirectas radica la flexibilidad de la administracin municipal, derivada de la amplia diversidad de actores sociales e institucionales con los cuales el ayuntamiento puede articular recursos y proveer los servicios y funciones municipales. La propia comunidad municipal y sus organizaciones sociales, las empresas privadas, otros ayuntamientos e incluso el gobierno estatal y el federal. El alcance y temporalidad de estos vnculos necesita tambin ser flexible, avanzando desde modelos asociativos a modelos delegados; desde servicios y su atencin integral, hasta nicamente acuerdos sobre determinadas fases o espacios territoriales.

Lo relevante es garantizar la atribucin municipal para determinar las modalidades en la provisin de los servicios y funciones de su responsabilidad, incluyendo formas

40

indirectas, parciales o integrales, en acuerdo con la comunidad local, otros municipios, gobiernos estatales o federal, todas determinadas en funcin del beneficio colectivo. En cualquier caso, la flexibilidad adquiere pertinencia cuando se justifica por los criterios de mayor eficiencia, eficacia y cobertura social y territorial.

Organizacin territorial interna

La autonoma municipal en materia administrativa requiere incluir la organizacin territorial interna para la provisin de los servicios y funciones municipales; entre estas ltimas, por ejemplo, las relacionadas con la planeacin del desarrollo y regulacin de usos del suelo. La provisin de servicios y funciones municipales no puede desligarse de su contenido espacial y de una distribucin territorial determinada. De este modo, la organizacin del territorio municipal en funcin de las necesidades administrativas necesita preservarse como atribucin municipal. Lo anterior sin desconocer que al interior de los municipios pueda existir alguna dispersin poblacional, que adicionalmente vaya acompaada de valores sociales y culturales diferenciados. La organizacin interna del territorio municipal demanda entonces integrar parmetros culturales y sociales, paralelos a los criterios administrativos, con el propsito de evitar inequidad o exclusin en la provisin de los servicios municipales.

Coordinacin intergubernamental
La coordinacin intergubernamental, su concepto jurdico y bases instrumentales, expresa una de las grandes transiciones del Estado mexicano en su conjunto, derivada de su evolucin reciente. La necesidad del concepto constitucional expresa a los nuevos equilibrios polticos e institucionales entre los mbitos municipal, estatal y federal de gobierno, los cuales demandan innovar tanto procesos y prcticas administrativas, como a su respectivo soporte jurdico. Debido a estas caractersticas, la esencia del concepto de

41

relaciones intergubernamentales es de naturaleza poltica; pero al mismo tiempo, tiene un sustento material en el espectro conjunto de las funciones y servicios pblicos, de sustancia administrativa.

Desde la perspectiva municipal, el nuevo marco de las relaciones intergubernamentales significa la posibilidad de interlocucin equilibrada institucionalmente con los gobiernos estatal y federal. Sin excluir sus dimensiones y respectivas atribuciones, la interlocucin precisamente parte de reconocer esas diferencias, de donde se deriva el objetivo de coordinacin y cooperacin, sometidas a su vez por la finalidad del beneficio social.

El nuevo balance en la estructura del Estado mexicano implica reconocer al concepto de relaciones intergubernamentales y a su objetivo necesario: la coordinacin y cooperacin entre mbitos de gobierno, con la finalidad nica de mejorar la calidad de vida de la poblacin, a travs de la provisin ms eficiente y eficaz de los servicios y funciones pblicas. En particular, es prioritario reconocer la inclusin del municipio en el marco intergubernamental y su rol de interlocutor, considerando que la historia del centralismo lo haba ubicado en un espacio marginal. El planteamiento anterior tendra validez al interior de los estados, as como en el diseo de las polticas pblicas nacionales, mediante procedimientos de representacin adecuados a cada materia.

Detrs del concepto anterior se encuentra un giro en el rol del municipio en la historia tradicional de sus relaciones con los estados y con el gobierno federal: del municipio que recibe, al municipio que colabora; del municipio que reacciona frente a dinmicas externas, al municipio que puede aportar y orientar iniciativas. Es pertinente reconocer que este proceso se encuentra en curso en la prctica, pero carece an de la base jurdica que permita potenciar su dinmica.

Desde la perspectiva administrativa, la experiencia internacional sobre la coordinacin intergubernamental permite multiplicar recursos pblicos, as como promover la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos sociales. Tiene la posibilidad de identificar y evitar duplicidades burocrticas, especialmente valiosa cuando el sistema

42

federal contempla inercialmente en su estructura elementos redundantes. Adems, promueve la adecuacin entre la provisin de los servicios pblicos y las necesidades especficas municipales, para el conjunto del sistema gubernamental tripartita. La coordinacin intergubernamental, por otra parte, se convierte en un estimulante continuo para los procesos de descentralizacin e incluso para la intervencin subsidiaria, en los casos necesarios.

Cabe aadir, finalmente, que el concepto y la necesidad prctica de la coordinacin intergubernamental incluyente del municipio se deriva de la propia evolucin de ste en la estructura del Estado mexicano, como lo define la constitucin general del pas. Conforme se ha consolidado la presencia del municipio en la constitucin, tanto en lo jurdico como en la prctica se ha avanzado hacia un modelo tridimensional y cooperativo entre los tres mbitos de gobierno.

En el marco de la presente propuesta, se sugiere as la inclusin de un principio sobre relaciones intergubernamentales, con un propsito de coordinacin, cooperativa y subsidiara, que reconozca al municipio como interlocutor con capacidad para representar los intereses municipales ante los poderes ejecutivos estatales y federal, cuando las funciones de stos confluyan con las respectivas municipales o se trate de materias que se beneficiaran de la coordinacin o acuerdo subsidiario.

Cooperacin internacional
Por su parte, la cooperacin internacional tambin se ha convertido en una prctica e inters creciente para los gobiernos municipales en Mxico, siguiendo el ritmo que han impuesto los procesos de globalizacin econmica. La experiencia internacional y la propia del pas refieren que el desarrollo socioeconmico requiere de fuertes lazos internacionales, que cada vez ms tienen sustento en iniciativas locales. Sin excluir a las polticas y estrategias nacionales, que no pierden su relevancia, son necesarios al mismo tiempo esfuerzos locales complementarios, desde las regiones y particularmente desde los 43

municipios. Los vnculos internacionales se han convertido as en una herramienta imprescindible del desarrollo y, adicionalmente, en fuentes de experiencia administrativa, de gobierno e incluso de recursos procedentes de la cooperacin internacional.

Por otro lado, la colindancia de Mxico con los Estados Unidos, hacia el norte, junto con la colindancia con Guatemala y Belice en el sur, han generado un amplio nmero de materias pblicas locales compartidas en ambas regiones que no son atendidas eficientemente, entre otras razones debido a la insuficiencia del marco jurdico e institucional en la materia.

De esta manera, tanto los procesos de globalizacin econmica como los derivados de la interaccin fronteriza configuran los parmetros para definir los elementos

constitucionales que permitan a los municipios mexicanos una insercin eficiente en las dinmicas mundiales. La especificidad de los municipios fronterizos se explica por la posibilidad de coordinacin y cooperacin en la provisin de determinadas funciones y servicios pblicos locales que puedan convenirse con alguna entidad fronteriza extranjera. En algunas funciones municipales, como medio ambiente, agua, planeacin urbana, transporte, vialidades, seguridad pblica, proteccin civil, entre otras, la necesidad de coordinacin bilateral fronteriza es imprescindible.

El principio constitucional tendra entonces el objetivo de facultar a los ayuntamientos para la celebracin de acuerdos de cooperacin con entidades internacionales en las materias propias municipales y de coordinacin en el caso de los municipios fronterizos, que conduzcan al desarrollo municipal y no incidan en las materias exclusivas de la federacin o del estado.

Es pertinente precisar que la vigente Ley sobre la Celebracin de Tratados, publicada en 1992 en el Diario Oficial de la Federacin, ya contempla la posibilidad de que los municipios celebren acuerdos interinstitucionales con entidades extranjeras, por lo cual el principio constitucional propuesto tendra el efecto elevar la jerarqua jurdica del concepto, as como potenciar las iniciativas municipales en la materia.

44

Racionalidad de la gestin administrativa

Como demuestra la experiencia internacional, la racionalidad de la gestin administrativa es una caracterstica fundamental para la modernizacin de la institucin municipal, que requiere implementarse de manera estructural, para darle estabilidad, capacidad de continuidad y estmulo constante a la eficiencia y eficacia. En las condiciones actuales del municipio en Mxico, las administraciones municipales tienden quedar subordinadas al ciclo poltico electoral de los ayuntamientos y a sus actores, reduciendo as el umbral para una gestin administrativa que privilegie criterios relacionados con las necesidades operativas de las funciones municipales. La creciente relevancia del municipio en la estructura del Estado y, paralelamente, la expansin progresiva de las responsabilidades y recursos a su cargo, obligan a modificar el paradigma tradicional que predomina en la dinmica de su aparato administrativo. Por este motivo, la propuesta considera pertinente la inclusin de principios constitucionales en materia del personal y de planeacin, considerando su rol estratgico para impulsar la racionalidad en el conjunto de la gestin administrativa municipal.

Profesionalizacin del servicio pblico

Las administraciones municipales del pas no han introducido a su prctica criterios explcitos de carcter funcional y tcnico para determinar el ingreso, promocin y permanencia de su personal, como tampoco procedimientos que permitan su instrumentacin apropiada. Las iniciativas estatales y municipales en esta direccin son todava incipientes y excepcionales, no obstante que se trata de una problemtica fundamental para la modernizacin institucional de los municipios. En gran medida, de aqu depende el soporte organizacional para que los municipios puedan responder a su creciente responsabilidad en la estructura del Estado. Los sistemas de profesionalizacin

45

son necesarios para impulsar la calidad de la administracin, su capacidad instrumental, as como la continuidad y articulacin eficiente con el desarrollo municipal.

La propuesta contempla as la introduccin de un principio constitucional que estimule la evolucin de la reglamentacin municipal hacia un sistema estable de profesionalizacin del servicio pblico de la administracin. Como parte de su autonoma en materia administrativa y sin excluir lineamientos generales que podran aadir los poderes legislativos de los estados- la reglamentacin municipal es el marco adecuado para concretar especficos sistemas de profesionalizacin municipales. La heterogeneidad entre los municipios obliga a que existan diversos escenarios de profesionalizacin, que no obstante deben contemplar un conjunto bsico de principios comunes.

Entre estos principios, pueden contemplarse lo siguiente: procedimientos para que el ingreso, promocin y permanencia de los servidores pblicos municipales se definan por indicadores de experiencia, calificacin y desempeo, mediante concurso y evaluacin objetiva, preservando los principios de equidad de gnero y reconocimiento a personas con capacidades diferentes.

En el rubro del personal de las administraciones municipales, una problemtica reciente se refiere a las distorsiones en la remuneracin y prestaciones de los funcionarios municipales, que no estn reguladas mediante contrato colectivo de trabajo. La alternativa oscila entre disposiciones regulatorias emitidas por las leyes estatales (como se ha optado en Nuevo Len) o introducir mecanismos de regulacin por los propios municipios. Siguiendo la segunda opcin, el principio constitucional hara referencia a que la remuneracin y todas las prestaciones de los funcionarios municipales deben ser transparentes y adecuados a las condiciones socioeconmicas del municipio y regularse por un organismo municipal con participacin ciudadana.

46

Planeacin de funciones y servicios municipales

Los municipios en Mxico han estado relacionados con el concepto de planeacin por ms de dos dcadas. Las leyes de los estados disponen que cada ayuntamiento elabore un documento de planeacin del desarrollo municipal, haciendo un ejercicio que se reitera cada tres aos en condiciones de fragilidad debidas al cortante ciclo entre un ayuntamiento y otro. La planeacin de las funciones y servicios, as como del desarrollo municipal en sentido amplio, es una tarea cuya eficacia depende de un sistema de profesionalizacin de los servidores pblicos municipales. De lo contrario, se carece del sustrato orgnico para la planeacin; y viceversa. Sin planeacin que defina objetivos, metas, recursos y secuencia al funcionamiento de la administracin municipal, carece de eficacia la profesionalizacin. La planeacin y la profesionalizacin son procesos que se alimentan recprocamente, por lo cual necesitan ser trazados de manera simultnea en el horizonte jurdico municipal.

El concepto de planeacin aqu referido es genrico al conjunto de funciones y servicios municipales, que permitan orientar su desempeo en el corto, mediano y largo plazos. Si bien los municipios han avanzado especialmente en materia de desarrollo urbano en esta direccin, la planeacin no puede reducirse a esta rea.

La propuesta contempla entonces la integracin de un principio general de planeacin para el conjunto de las funciones y servicios municipales, capaz de definir objetivos de mediano y largo plazos, con validez jurdica que trascienda al periodo de los ayuntamientos y que cuente con sustento tcnico y democrtico.

47

Funciones y servicios municipales

Las funciones y servicios configuran el entorno directo de responsabilidades pblicas de la institucin municipal, cuya delimitacin obedece en primera instancia a la agenda especfica de necesidades colectivas de la sociedad municipal y, en el aspecto jurdico, a las atribuciones que las constituciones federal y estatal le reconocen al municipio de manera exclusiva y concurrente. La agenda de asuntos pblicos municipales se ha convertido en la principal fuerza de vinculacin de los ayuntamientos hacia determinadas reas pblicas, con diferente escala, con especficos matices en cada municipio, incrementando por este camino la diversidad de las funciones municipales. En la prctica, los gobiernos municipales han extendido sus reas de incidencia en funcin de las necesidades sociales municipales, usualmente desbordando el listado de sus atribuciones exclusivas.

Frente a este proceso en curso, de ampliacin de las responsabilidades pblicas municipales, que adems se presenta con la mayor diversidad al interior y entre las regiones del pas, es conveniente impulsar el marco jurdico que cobije a esta creciente y compleja concurrencia. Para la anterior dinmica resulta ms conveniente un instrumento general sobre la concurrencia y coordinacin intergubernamental, que la ampliacin del listado de funciones municipales exclusivas.

Desde esta perspectiva, resulta pertinente la inclusin de un principio general que preserve la iniciativa del municipio para la atencin o gestin en su caso- de las necesidades pblicas municipales. De entrada, dicho principio abrira el espectro de las funciones pblicas en las cuales podra incidir el municipio, dependiendo de las necesidades especficas de la sociedad municipal. En su forma constitucional, se tratara de una disposicin genrica que le permitiera incidir en aquellas funciones necesarias para el bienestar de la poblacin y de las que no est expresamente excluido. En su caso, si esas funciones correspondieran a otro mbito de gobierno, el municipio podra

48

entonces tener iniciativa para gestionar ante la autoridad competente su debida instrumentacin o bien promover un acuerdo de descentralizacin, coordinacin o cooperacin.

La propuesta anterior reconoce que el marco intergubernamental del pas tiende a estructurarse de manera compleja, con diferentes combinaciones en funcin de la heterogeneidad regional y municipal. Al reconocerse la iniciativa municipal en la materia, el municipio se convertira en factor dinmico del conjunto de la red intergubernamental, orientando su contenido hacia prcticas cooperativas y subsidiarias.

Atribuciones concurrentes

Si bien el espectro de las funciones concurrentes es el que muestra mayor evolucin en las tareas pblicas municipales -siendo entonces inviable elaborar algn catlogo que las describa individualmente, dada su diversidad y matices- no resulta redundante identificar algunas de ellas que son prioritarias nacionalmente y comunes a los municipios. La propuesta sugiere considerar las siguientes, para ser incluidas entre las susceptibles de intervencin concurrente por los municipios:

Poltica social. Vivienda. Salud, educacin, cultura y deporte. Desarrollo econmico y cooperacin internacional. Proteccin del medio ambiente, recursos naturales y aquellos bienes de valor histrico y cultural. Justicia municipal.

Las funciones pblicas anteriores estn directamente relacionadas con la calidad de vida de las personas y forman parte de las iniciativas que en la prctica los municipios comienzan a compartir con los mbitos estatal y federal de gobierno. Al quedar 49

enunciadas constitucionalmente, se estimulara el surgimiento de iniciativas propias, as como de acuerdos especficos de colaboracin intergubernamental. Del mismo modo, la propuesta reconoce la evolucin de las capacidades instrumentales de los gobiernos y sociedades municipales, tanto como su creatividad para construir soluciones locales para su problemtica pblica. Finalmente reconoce en el municipio a un actor estratgico para el desarrollo socioeconmico, capaz de relacionarse con las dinmicas de la globalizacin y aprovechar su potencialidad.

Por otra parte, la propuesta incluye recuperar el papel del municipio como instancia capaz de contribuir a la regulacin de la conflictividad social, en calidad de recurso primario que evite el escalamiento de tensiones en la convivencia cotidiana. De ah la relevancia de incorporar un principio sobre justicia municipal, como atribucin concurrente, que tenga por objeto la materias correspondientes al mbito municipal. En un contexto nacional que actualmente se caracteriza por una grave preocupacin por los temas de seguridad pblica, la funcin del municipio como instancia de conciliacin en la problemtica cotidiana puede tener un papel estratgico en la reduccin de tensiones sociales para el conjunto de la convivencia social del pas.

Cabe aadir que la evolucin contempornea del municipio mexicano se refleja en profundos cambios en la estructura interna del ayuntamiento y en sus relaciones con la sociedad y los otros mbitos de gobierno. En el primer aspecto, la tendencia se orienta hacia la complejidad de su organizacin, paralela a la diversidad de sus funciones y responsabilidades pblicas, a las cuales se aade la especializacin de cada una de stas. De ser organizaciones relativamente simples, los municipios han transitado hacia organizaciones crecientemente complejas y especializadas. De esta manera, la especializacin de sus funciones es un rasgo caracterstico en prcticamente todas las materias, junto con la especializacin de los rganos responsables de stas, lo cual es particularmente notable en los municipios urbanos y metropolitanos, si bien se trata de un rasgo comn en todos los municipios.

50

La diversificacin de sus funciones y la consecuente especializacin en su estructura orgnica ha tenido relevantes consecuencias para el gobierno de los municipios. Los ayuntamientos en particular, en su calidad de rgano colegiado que realiza el gobierno municipal, han tendido a distinguir con creciente claridad entre las funciones normativas, deliberativas y colegiadas -cuya materia principal han sido los reglamentos municipales y la orientacin y evaluacin de las polticas y programas municipales- de las funciones ejecutivas y administrativas, que se reconocen al presidente municipal como su responsable. Sin tratarse lo anterior de una separacin de poderes, lo descrito s expresa una diferenciacin de funciones y de sus respectivas instancias responsables al interior del gobierno municipal.

La dinmica descrita ha sido complementada por la reforma de 1999 al Artculo 115 de la constitucin del pas, al introducir las bases de la justicia administrativa y de los rganos correspondientes, de naturaleza municipal. Con este mandato, los municipios del pas consolidan a su interior una vertiente de justicia municipal, que orgnicamente ha implicado la integracin de alguna instancia responsable, as como de la normatividad particular y procedimientos determinados.

Por este camino, de manera intensa el municipio refleja una tendencia a especializar sus funciones normativas reglamentarias, sus funciones ejecutivas y administrativas y, adems, las funciones de justicia municipal, lo cual es coherente con la complejidad creciente de su diseo institucional contemporneo. En esta ltima tarea, las atribuciones municipales reconocidas por la constitucin se limitan a la materia administrativa, la cual pudiera ampliarse a las materias de la justicia cvica y la justicia de paz, que son sustanciales del mbito municipal y de la vida social local. Las dos anteriores son materias jurdicas que directamente pueden contribuir a la convivencia social y a prevenir y regular las formas bsicas de la conflictividad social. En consecuencia, la presente propuesta sugiere introducir un principio constitucional que determine la creacin de rganos municipales que impartan justicia en las materias cvica y de paz correspondientes al mbito municipal, complementando a la funcin administrativa que ya est establecida por el texto constitucional vigente.

51

Hacienda municipal
La evolucin del municipio como institucin del Estado nacional, ratificado como mbito propio de gobierno por la reforma constitucional del Artculo 115 en 1999, as como su relevante contribucin para la democracia y el desarrollo socioeconmico del pas, requieren de un desarrollo equivalente en sus atribuciones hacendarias. En el rubro hacendario, los municipios estn regulados por una normatividad que en muchos aspectos es restrictiva y no estimulante del desarrollo de sus capacidades institucionales. Su naturaleza como gobierno y los fundamentos de su autonoma conceptualmente implican sentar nuevas bases jurdicas, no restrictivas y ms responsables, para el manejo hacendario de los municipios.

En particular, el actual perfil institucional del municipio requiere complementarse con una potestad tributaria mnima, que en este caso correspondera a las contribuciones inmobiliarias. Mediante esta potestad se incrementara la corresponsabilidad fiscal de los gobiernos municipales, adems de incentivarse la rendicin de cuentas y, ms relevante an, se fortalecera la autonoma municipal tanto desde la perspectiva poltica como financiera.

Se propone entonces la inclusin de un principio constitucional que determine la facultad de los ayuntamientos para establecer tasas, cuotas, tarifas y tablas de valores de las contribuciones inmobiliarias, as como en las materia de derechos y contribuciones.. Como toda funcin tributaria, sustentada por un reglamento municipal hacendario (reconocido como figura constitucional), deber cumplir con los principios de de legalidad, proporcionalidad y equidad, as como la eventual previsin para que el ejercicio de esta facultad no genere rendimientos menores al periodo fiscal precedente.

En relacin con las contribuciones inmobiliarias y en congruencia los principios de generalidad y de igualdad jurdica entre mbitos de gobierno, se deriva tambin la

52

necesidad de eliminar las exenciones que actualmente existen en la recaudacin de estas contribuciones para los bienes de dominio pblico, de la federacin, los estados o los municipales. Al quedar eliminada, se fortaleceran los ingresos municipales, adems de evitarse la complejidad de instrumentacin y las imprecisiones jurdicas que esta exencin ha motivado en la prctica. De manera complementaria, se propone introducir un principio general de recuperacin de costos por la provisin de los bienes y servicios municipales -sin demrito de los valores sociales de equidad y proporcionalidad- que permita a los ayuntamientos preservar y ampliar sus capacidades operativas.

En materia fiscal, por otra parte, es pertinente dejar abierta la posibilidad de que los ayuntamientos puedan asumir determinadas funciones tributarias convenidas con los estados o la federacin, reconociendo la iniciativa de los primeros, tanto como a las polticas estatales y federales de descentralizacin en la materia. En cualquier caso, deber reconocerse la diversidad municipal y la promocin de las capacidades operativas de los ayuntamientos que les permita asumir las nuevas responsabilidades.

Fiscalizacin

El fortalecimiento de la autonoma municipal en materia hacendaria, por otra parte, no es un proceso que deba transcurrir carente de regulaciones democrticas, de legalidad y tcnicas. Por el contrario, las supone. De manera prioritaria, estas regulaciones requieren de un fundamento interno, municipal, para ser consistentes con el concepto de autonoma mismo. No obstante, el principio de autonoma no es excluyente de instancias de regulacin externas, como establece la constitucin del pas al facultar a los legislativos estatales para revisar y fiscalizar las cuentas pblicas municipales.

En estas condiciones, con la facultad de fiscalizacin reconocida para los poderes legislativos estatales, paralela al fortalecimiento de la autonoma municipal, lo que procede es la precisin de los conceptos de revisin y de fiscalizacin, as como las bases de su instrumentacin. En particular, el segundo concepto es el que requiere de 53

elementos que permitan definirlo enfatizando su objetivo de control de legalidad, tanto como el correspondiente a la evaluacin cuantitativa y cualitativa del desempeo del gobierno municipal (economa). Para la sociedad contempornea, ya no es suficiente que las cuentas pblicas municipales cumplan con el apego a la norma, sino adems que demuestren el rendimiento eficiente y eficaz de los recursos pblicos. La moderna fiscalizacin equipara la relevancia del componente de legalidad con el de economa y rendimiento.

De lo anterior se concluye definir a la fiscalizacin como un proceso tcnico, cuyo objetivo es el control de la legalidad, as como la evaluacin del rendimiento cualitativo y cuantitativo de los recursos pblicos municipales. Con estas caractersticas, la fiscalizacin puede tener como efecto asociado el desarrollo de sistemas administrativos y contables internos a los ayuntamientos, que estn orientados por estos criterios.

54

IV. Sumario de propuestas IGLOM

!" Adecuar el Ttulo Quinto de la Constitucin general, incluyendo al municipio como uno de sus elementos, en paralelo a los estados de la federacin y al Distrito Federal (p. 17) !" Organizar el Ttulo Quinto en tres captulos, correspondientes al municipio, a los estados de la federacin y al Distrito Federal (p. 17). !" Aadir a los ayuntamientos como expresin e instrumento del ejercicio de la soberana popular, en trminos equivalentes a como este concepto se relaciona con los poderes federales y estatales (p. 18) !" Desarrollar el concepto de autonoma municipal como una garanta institucional constitucional (p. 19). !" Introducir un concepto de municipio que en particular lo reconozca como espacio de la organizacin democrtica de la sociedad, junto con los elementos de gobierno responsable, eficiente y como demarcacin territorial (p. 20) !" Integrar un concepto de Ayuntamiento que trascienda su definicin actual, enfatizando los siguientes aspectos: como institucin que representa a la voluntad democrtica de la sociedad municipal para la organizacin y gestin de sus intereses; que tiene una naturaleza colegiada en su integracin y funcionamiento; y como institucin titular de las facultades reconocidas al municipio (p. 20). !" Integrar un principio constitucional explcito sobre la diversidad institucional municipal, asentado en: las bases constitucionales generales; en la constitucin y leyes de los estados; y en la autonoma municipal, garantizando que la diversidad no implique desigualdad o inequidad (p. 22) 55

!" Reconocer la categora del municipio indgena como una expresin de la diversidad institucional municipal (p. 23) !" Eliminar la disposicin del Artculo 115 que prohbe la reeleccin inmediata de los miembros del ayuntamiento, para que las legislaturas estatales precisen las modalidades y lmites de la reeleccin, considerando la especificidad de sus respectivos municipios (p. 27). !" Es imprescindible que la reeleccin inmediata deba ser simultnea al desarrollo de instrumentos de modernizacin de la democracia municipal, que modifiquen los sistemas electorales municipales los mecanismos de integracin de los ayuntamientos, consoliden los derechos polticos ciudadanos, el control democrtico del gobierno y la rendicin de cuentas por parte de ste (p. 27). !" Facultar de manera explcita a las legislaturas de las entidades federativas en materia del periodo de los ayuntamientos, como un elemento para estimular su discusin, evaluacin y modalidades que pueda tener en los estados (p. 29) !" Indicar en el texto constitucional que la organizacin poltica de los ciudadanos en los municipios pueda expresarse a travs de figuras adicionales a los partidos polticos, como son las asociaciones polticas municipales o las candidaturas independientes de ciudadanos, adems de las organizaciones comunitarias tradicionales en el caso de los municipios indgenas (p. 31) !" Insistir y fortalecer el principio de integracin proporcional de los ayuntamientos mediante una definicin complementaria que estimule su aplicacin congruente por las leyes electorales de los estados (p. 32) !" Desarrollar ciudadanas

principios (derechos

constitucionales polticos) como

que configuren tanto garantas procedimientos de democracia

56

participativa para fundamentar de mejor manera las bases del autogobierno municipal, indicando estos elementos como materia de la reglamentacin municipal (p. 34). !" Posibilitar que las modalidades en la provisin de los servicios pblicos sean parte de la autonoma municipal en materia administrativa, sin excluir su responsabilidad ni las funciones de fiscalizacin de los congresos de los estados (p. 40) !" Incluir un principio sobre relaciones intergubernamentales, con un propsito de coordinacin, cooperativa y subsidiaria, que reconozca al municipio como interlocutor con capacidad para representar los intereses municipales ante los poderes ejecutivos estatales y federas, cuando las funciones de stos confluyan con las respectivas municipales o se trate de materias que se beneficiaran de la coordinacin o acuerdo subsidiario (p. 43) !" Facultar a los ayuntamientos para la celebracin de acuerdos de cooperacin con entidades internacionales en las materias propias municipales y de coordinacin en el caso de los municipios fronterizos, que conduzcan al desarrollo municipal y no incidan en las materias exclusivas de la federacin o del estado (p. 44) !" Introducir un principio constitucional que estimule la evolucin de la reglamentacin municipal hacia un sistema estable de profesionalizacin del servicio pblico de la administracin (p. 46). !" Establecer que la remuneracin y todas las prestaciones de los funcionarios municipales deben ser transparentes y adecuadas a las condiciones socioeconmicas del municipio y regularse por un organismo municipal con participacin ciudadana (p. 46)

57

!" Integracin de un principio general de planeacin para el conjunto de las funciones y servicios municipales, capaz de definir objetivos de mediano y largo plazos, con validez jurdica que trascienda al periodo de los ayuntamientos y que cuente con sustento tcnico y democrtico (p. 47). !" Inclusin de un principio general que preserve la iniciativa del municipio para la atencin o gestin en su caso- de las necesidades pblicas municipales, incluyendo la disposicin genrica que le permita incidir en aquellas funciones necesarias para el bienestar de la poblacin y de las que no est expresamente excluido (p. 48) !" Reconocer como funciones y servicios municipales concurrentes a las siguientes: poltica social; vivienda; salud, educacin, cultura y deporte; desarrollo econmico y cooperacin internacional; proteccin del medio ambiente, recursos naturales y aquellos bienes de valor histrico y cultural; justicia municipal. !" Introducir un principio constitucional que determine la facultad de los ayuntamientos para establecer tasas, cuotas, tarifas y tablas de valores de las contribuciones inmobiliarias y en materia de derechos y contribuciones (p. 52) !" Aadir un principio general de recuperacin de costos por la provisin de los bienes y servicios municipales, sin demrito de los valores sociales de equidad y proporcionalidad (p. 53). !" Complementar al concepto de fiscalizacin con elementos que lo definan enfatizando su objetivo de control de legalidad, tanto como el correspondiente a la evaluacin cuantitativa y cualitativa del desempeo del gobierno municipal (economa). (p. 54)

58

V. Documentos complementarios

59

1. Hacia una Ley Reglamentaria del Artculo 115 (Teresita Rendn Huerta)
LA DIVERSIDAD MUNICIPAL EN EL CONTEXTO DE UN NUEVO ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL HACIA UNA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTCULO 115

Un primer paso, para el diseo de un nuevo artculo 115 constitucional, ser replantear el modelo de distribucin y de ejercicio de las competencias pblicas entre los tres rdenes de gobierno. Hecho lo cual, se impone una revisin sistemtica de todos los artculos de la Constitucin que se relacionan con el Municipio; no slo el 115, aunque slo vaya a reformarse ste. Federalismo y Municipio, tema tantas veces abordado en la ctedra, en los congresos, en los discursos, que con frecuencia ha llegado a perder significado y profundidad, parecindonos a simple vista que ya todo lo hemos escuchado, que ya todo se ha dicho; no obstante, es evidente que esta cuestin tiene que ver con la estructura poltica y administrativa del Estado nacional y de su territorio, as como con un mejor sistema de reparto de competencias que de a los poderes pblicos las posibilidades de ejercerlas para el cumplimiento de sus fines, en un mbito de legalidad, legitimidad y gobernabilidad democrtica. Desde principios del siglo pasado, los tericos del Estado precisaron que La autonoma del Municipio, nada tiene que ver con la forma federativa, pese a la frase hecha que se encuentra repetida a cada paso, reiterndose en este sentido que Ms municipalismo, no es federalismo; toda vez que lo vuelve a destacar la Teora del Estado, en los trminos: En el Estado Federado la descentralizacin se produce entre la Unin y los Estados miembros, o sea, slo dos rdenes de gobierno y el Estado Municipalista, se caracteriza por la descentralizacin de la Unin, de los Estados miembros y de los Municipios. De lo anterior se colige que si bien es cierto que a partir de la reforma de 1999, al artculo 115 constitucional, se intent delinear ese tercer orden de gobierno, tambin lo es que se qued corta al pretender que una vaga expresin, en un solo artculo, le pudiera conferir la naturaleza jurdica y poltica, que slo podra tener bajo la premisa de un nuevo diseo constitucional. Consecuentemente, ser remoto que con cambios de redaccin o con reformas epidrmicas, llegue a cimentarse el otorgamiento de reales facultades legislativas; de una potestad tributaria municipal o de una jurisdiccin verdaderamente municipal. Simplemente esto no cabe porque es como tratar de poner vino nuevo en odres viejos. A veces me da la impresin de que hemos perdido la nocin de lo elemental, de lo verdaderamente esencial.

60

Aadido a lo anterior, cabe mencionar el tema de las llamadas facultades concurrentes, que tornan el asunto de la distribucin de competencias en el sistema federal, an ms nebuloso. As entonces, ser preciso revisar sistemticamente, no slo el artculo 115, sino adems el 116, el 73 y el 124, entre otros. Pero el problema de la distribucin de competencias no slo se ubica entre los rdenes de gobierno, sino en forma muy localizada, al interior del propio gobierno municipal; ya que en el mbito municipal, necesitan definirse las clsicas tres funciones que lleva a cabo toda entidad pblica: La ejecutiva; la legislativa y la judicial. Todava hay quienes se resisten a tan elemental planteamiento, invocando argumentos que fueron vlidos hasta antes de la Revolucin Francesa de 1789; ahora es incuestionable que se trate de poderes o no; se identifique o no con el sistema parlamentario; se trate de actos considerados desde el punto de vista formal o material, en toda organizacin se requiere de la divisin del trabajo, de la precisin de lo que cada quien debe hacer y en el Municipio, esto no se ve con claridad. Como est el precepto, parece una obra eternamente inacabada, siempre necesitada de esa idea genial que llegue a darle cierta estabilidad, lo cual no ocurre por ejemplo, en el siguiente artculo, o sea el 116 que se refiere a las entidades federativas. Como toda obra humana perfectible, es lgico tratar de mejorar, pero no es lgico contar con una reforma ms o menos reciente y que tanto los actores polticos, como los estudiosos y los propios municipios, tengan esa sensacin de que no se ha logrado un precepto completo, ni se ha dado el avance esperado. Y preguntamos: Qu ha pasado con el nuevo diseo institucional? Qu sucedi con la justicia municipal a la que no se alude explcitamente? Dnde qued la divisin de funciones? Qu pas con la potestad tributaria? Estos y otros temas, que, por repetidos, los hemos desgastado, sin ponderar en serio, si deben ir o no en la Constitucin. Por esas consideraciones, es recomendable que antes de emprender una nueva reforma a este numeral, los interesados en el tema, hagamos un ejercicio de anlisis responsable, serio, abierto, consistente, enriquecido con los aportes de todas las disciplinas que tengan relacin con los gobiernos locales. Ante todo, necesitamos claridad, llaneza, concisin y esencialidad en el precepto, enviando a una ley secundaria, lo que no sea de necesaria previsin constitucional. Una reforma constitucional en esta materia, conlleva un nuevo diseo formal e institucional, para lo cual resulta necesario plantear la posibilidad de contar con una ley reglamentaria, que aborde el tema de las garantas institucionales y el de la diversidad municipal, partiendo del reconocimiento que haga la Norma Fundamental, de los principios de solidaridad, subsidiariedad y de descentralizacin como ideas bsicas de la reforma del Estado, lo cual no implica modificar la esencia del Municipio. Por el contrario, lo que se pretende es justamente rescatarla, devolvrsela y lograr que sea la entidad que gestione efectivamente los intereses de la comunidad local. El nuevo Municipio mexicano debe responder a la realidad nacional y tambin a la internacional, pues no es recomendable apartarse de lo que pasa en el mundo, ni tratar de

61

soslayar la inevitable influencia de la globalizacin; por ello reitero, llama la atencin, el hecho de que la reforma al artculo 115 de diciembre de 1999, no refleje lo ocurrido en el ltimo cuarto del siglo pasado. Los rdenes de gobierno, deben quedar perfectamente definidos, as como la distribucin de sus competencias. Las demandas de los ciudadanos crecen y tambin debe incrementarse la capacidad de respuesta de los gobiernos locales, que estn obligados a contar con administraciones de vanguardia. Debe tambin asegurarse la coordinacin entre los rdenes de gobierno y precisarse los mecanismos de corresponsabilidad. Por ello, un nuevo artculo sobre la materia, debe ser breve, claro, como ocurre en varias Constituciones del mundo, como las de los siguientes pases: Alemania, Francia, Italia, Rusia, Espaa, Argentina y Costa Rica, entre otras, que fijan las bases generales y remiten a leyes reglamentarias, el desarrollo de atribuciones, funciones, organizacin y los dems aspectos que conciernen al rgimen local, para el cumplimiento de sus fines. Algunas Constituciones, particularmente latinoamericanas, como la de Venezuela, la de Colombia y la de Chile, son ms especficas y regulan con mayor detalle la organizacin municipal, pero incluso, en tales casos, el desarrollo se deja a la ley reglamentaria. Es impostergable reconocer la diversidad de los municipios, para propiciar su avance gradual, de acuerdo a su potencial. A continuacin expongo una serie de reflexiones, a manera de propuesta, que comparto en trminos de un ejercicio intelectual y no as de conclusiones categricas, por lo que su principal aporte lo centro en la conviccin de que ya es hora de que nuestra Constitucin llegue al reconocimiento del pluralismo de la vida local y de la necesidad de establecer en la ley una tipologa de municipios, cuyo fin es darle a cada tipo su tratamiento diferenciado, pese a que es una tarea innegablemente compleja y no exenta de riesgos. La diversidad municipal es un hecho que ya no puede pasar inadvertido, dada la trascendencia que de ahora en adelante deber tener, no slo en trminos financieros, sino de distribucin y de ejercicio de competencias. El reconocimiento a esa diversidad no va en mengua de la igualdad sustantiva, que es cualidad inmanente de los gobiernos locales, frente a la ley; por el contrario, la asume explcitamente para promover la equidad; dado que no debe seguir actundose bajo esquemas que se apartan totalmente de la realidad, por lo que esta propuesta no slo obedece a razones jurdico-polticas, sino a la composicin social y al grado de desarrollo de los municipios mexicanos. Se pretende, por tanto, dotar al Municipio de las atribuciones, estructuras y medios, conforme a las asimetras que caracterizan a los municipios mexicanos.

62

La Constitucin no debe ser casustica, por ello, el tema que nos ocupa debe dejarse a normas de inferior rango; su naturaleza le exige ser un ordenamiento marco, por lo cual la conformacin de una tipologa municipal, propongo que se lleve a cabo tanto en un ordenamiento federal que desarrolle el artculo 115 constitucional, como complementariamente, en disposiciones emanadas de los poderes legislativos de las entidades federativas y decretos de los gobernadores. Establecer una tipologa municipal, como base del reconocimiento a la diversidad municipal, es la propuesta central de una nueva etapa del municipalismo mexicano. Con relacin a la igualdad jurdica del Municipio, desde el punto de vista sustantivo, quedara salvaguardada al establecer con toda claridad la funcin del Ayuntamiento como rgano normativo, deliberante, que expide los reglamentos; un rgano ejecutivo, que gobierna y administra y un rgano para la imparticin de justicia, que en algunos casos, podra establecerse por medio de convenios intermunicipales, en regiones y no en cada Municipio necesariamente. Por otra parte sera recomendable, aun cuando parezca un atrevimiento, conferir la potestad tributaria a los municipios metropolitanos y gradualmente a los dems, siguiendo en ello, la propuesta del ms connotado experto en la materia de finanzas municipales, el Lic. y C. P. Salvador Santana Loza, Director General Adjunto del INDETEC. La aplicacin de los principios del federalismo fiscal, han de propiciar el fortalecimiento de las haciendas locales y la transferencia intergubernamental de recursos. Esta nueva propuesta para el Municipio mexicano tiene, entre otros propsitos, reconocer la diversidad econmica, cultural y social de las poblaciones y establecer, de acuerdo con esa realidad, un sistema de organizacin, gobierno y administracin que concuerde con ese pluralismo social; pues ya sea por su estructura econmica y social, por sus valores culturales o por su situacin geogrfica, son factores que el legislador nacional y el local, deben tomar en cuenta. Adems, ese pluralismo est dado en la realidad nacional y en virtud de ese pluralismo social, propongo que se establezcan diferentes regmenes para la organizacin, gobierno y administracin de los Municipios, incluso en lo que respecta a la determinacin de las competencias y recursos. Es decir, que los Municipios, de acuerdo con sus especificidades, tengan tambin distintas competencias y diferentes fuentes tributarias. Por mandato constitucional se sugiere que se establezcan diferentes regmenes para la organizacin, gobierno y administracin de los Municipios, y sera necesario que la misma Constitucin dispusiera expresamente, como ya se ha apuntado, que el gobierno y la administracin del Municipio corresponde al presidente municipal, que la funcin reglamentaria del Municipio corresponde al ayuntamiento, y al juzgado administrativo municipal el desempeo de la funcin jurisdiccional, con lo cual se uniformara la estructura poltica y funcional bsica de los Municipios, ya que todos tendran un presidente municipal y un ayuntamiento, pese a las diferencias que existen entre ellos. La

63

nica nota distintiva sera en cuanto al nmero de miembros de sus cuerpos edilicios, lo que dependera de los electores de cada Municipio. La propuesta se complementa con la remisin que hara la Constitucin, a las leyes estatales, de la facultad para determinar los servicios pblicos que son de obligatorio cumplimiento por parte del Municipio. Tal determinacin no tiene porqu estar en la Constitucin, en todo caso, considero que debera ser materia de las normas estatales, de acuerdo a las categoras polticas. Los servicios que preste un municipio metropolitano o uno urbano, no pueden ser los mismos que preste un municipio rural o indgena. No obstante, propongo que todos los Municipios presten, al menos, los servicios de agua potable, alumbrado pblico, limpia, seguridad pblica, recoleccin de basura y alcantarillado. Para establecer distintos esquemas de organizacin, gobierno y administracin municipales, se requiere determinar previamente los distintos tipos de Municipios para incluirlos luego, donde corresponda a cada tipo. Los diferentes tipos municipales, implican tambin diferencias en cuanto a las competencias y a los recursos. La Constitucin vigente establece en el artculo 115 competencias y recursos comunes a todos los Municipios, con la agravante de que la mayora de conceptos estn diseados para los municipios urbanos. La clasificacin que propongo tiene por objeto destacar que no existe un solo tipo de municipio, sino una pluralidad y que esta pluralidad demanda una organizacin y administracin para cada tipo, con lo cual se estableceran diferentes sistemas de gobierno municipal, atendiendo a los siguientes factores: 1. Poblacin; 2. Desarrollo econmico; 3. Capacidad para generar ingresos fiscales propios; 4. Situacin geogrfica; 5. Elementos histricos y culturales y otros factores relevantes que quedaran a determinar por el legislador. Con la tipologa municipal se persigue otro objetivo. Segn su tipo, el Municipio tendr competencias especficas y recursos acordes a su realidad socio-econmica, lo cual permitira a la legislatura estatal disear competencias de obligatorio cumplimiento y recursos fiscales suficientes que permitan al Municipio cumplir con sus cometidos. Otro factor que considero debe tomarse en cuenta asimismo, para ese nuevo diseo, es la intensa migracin hacia el norte de la repblica, que mucho se menciona y pocas veces se toma en consideracin. En el terreno del municipalismo, ser tambin necesario reconocer la existencia de los pueblos y comunidades indgenas, su organizacin social, poltica y econmica, sus culturas, dialectos y prcticas religiosas, as como su hbitat y derechos originarios sobre las tierras.

64

Si bien, el artculo 2 de la Ley Fundamental se refiere al tema indgena, es recomendable aludir expresamente al Municipio indgena, que es aquel en el que su poblacin coincide con un pueblo o comunidad multitnica y pluricultural, siendo conveniente prever las opciones para la organizacin de su rgimen de gobierno y administracin local, conforme a usos y costumbres y en todo lo dems, conforme a la ley, con lo cual no se quebrantara el Estado de Derecho, pero no se atropellara tampoco, su idiosincrasia, su identidad poltica, social y econmica. Este tema de los Municipios indgenas o de Municipios con poblacin indgena, requiere de una discusin ms profunda en la que deber darse una amplia participacin de esas comunidades. De acuerdo a las consideraciones anteriores y a indicadores determinados, propongo una clasificacin bsica de Municipios, en los siguientes tipos: 1) Metropolitanos; 2) Urbanos; 3) Mixtos; 4) Rurales; 5) Tursticos; 6) Indgenas y 7) Fronterizos. Si de los indicadores econmicos se deduce que un Municipio puede ser clasificado en dos o ms tipos, se har constar as en el acto de clasificacin. Un Municipio metropolitano -metrpoli, del griego matr, madre y polis ciudad. Se denomin as en Grecia a la ciudad que haba fundado colonias; en Roma a la capital administrativa de una provincia- se caracteriza por ser una extensin territorial totalmente urbanizada, resultado, en ocasiones, de la suma de pequeas y medianas localidades, que llegan a integrarse, con una concentracin poblacional superior a un milln de habitantes, con servicios, comunicaciones, equipamiento e infraestructura del primer al tercer grado, con instituciones de educacin y con una estructura administrativa y competencia propias. Se considerar como Municipio urbano aquel cuya actividad econmica predominante es el comercial, industrial o de servicios. Es Municipio rural aquel cuya actividad predominante es la agropecuaria, pesquera o forestal. No cambia la naturaleza rural del Municipio la instalacin de empresas de transformacin de productos agropecuarios, pesqueros o forestales. Municipio turstico es aquel que, por importancia histrica, por sus riquezas arquitectnicas, bellezas naturales o por cualquier otro factor, tenga o puede tener una estructura econmica y social destinada predominantemente a la prestacin de servicios.

65

Municipio indgena es aquel cuya poblacin est formada predominantemente por personas que integran una comunidad indgena. En los municipios indgenas no pueden ser reconocidos como norma vinculatoria, los usos y costumbres, no obstante se propone se tomen en cuenta para los propsitos de la administracin. Los municipios que tengan poblacin con minoras indgenas debern reconocerles y garantizarles la identidad cultural e histrica que tengan, as como los derechos que la Constitucin les reconoce. Es Municipio fronterizo aquel que colinda con un Estado extranjero que tiene lmites con Mxico. La ley estatal establecer en forma general, los tipos de Municipios existentes en la entidad federativa, segn lo previsto en la legislacin federal derivada del artculo 115, y de acuerdo a los factores mencionados, determinando las reglas de organizacin y funcionamiento de cada tipo municipal, especificando los servicios municipales adicionales y obligatorios a cargo del Municipio y determinando, segn los casos, los recursos fiscales. Se sugiere que en los Municipios urbanos se de atencin preferente a la regulacin sobre temas estratgicos; como son, entre otros: La construccin de viviendas, la adquisicin y conservacin de tierras para la expansin de las ciudades, la proteccin del ambiente, los servicios de agua potable, de salud, educacin, transporte de personas, recreacin, fomento a las actividades agroalimentarias, preservacin y ceacin de empleos. Es recomendable que los municipios fronterizos, cooperen con el gobierno federal en la ejecucin de la poltica fronteriza y en el desarrollo de las comunidades locales. Como normatividad complementaria, se propone que el Gobernador de cada Entidad Federativa, emita el decreto de clasificacin, determinando en cada caso, el tipo de municipio de que se trata; toda vez que la realidad socioeconmica, frecuentemente llega a rebasar las hiptesis establecidas en la legislacin, lo cual no ocurre tratndose del decreto gubernativo, que tiene mayores posibilidades de actualizarse conforme a los cambios que vayan registrndose en cada Municipio. Cuando el Municipio est encuadrado en dos o ms tipos, se sugiere que se haga constar en el decreto esta circunstancia. Reiterando, se propone que la ley estatal establezca tipos derivados, tal vez complementarios a los previstos en el orden federal y mediante un decreto gubernativo, el Ejecutivo estatal, ubique en cada tipo, los existentes en la Entidad que le corresponda. En la conformacin de un nuevo artculo 115 constitucional, ser necesario: Diferenciar los conceptos de municipalismo y federalismo; Revisar sistemticamente el tema de distribucin de competencias;

66

Una vez distribuidas, establecer tambin en el texto constitucional, las facultades normativas, ejecutivas y jurisdiccionales para los municipios; Reconocer que la nueva fisonoma del Municipio mexicano debe responder a la realidad nacional y tambin a la internacional; Impulsar una reforma en la que el artculo 115 constitucional, sea breve, lacnico y contenga slo lo esencial, remitiendo a una ley reglamentaria; Tal ley, que para algunos pudiera ser una aberracin o motivo de interminables polmicas, se desarrollaran dos grandes temas: 1) El reconocimiento de la diversidad municipal, estableciendo una competencia, un gobierno, una administracin y un sistema tributario, basados en esa diversidad; y 2) Las garantas institucionales. El pluralismo de la vida local, impone la exigencia de una tipologa municipal, cuyo fin ltimo, sera precisamente lograr la equidad y la justicia. Septiembre de 2004 TERESITA RENDN HUERTA BARRERA Profesor investigador del Departamento de Investigaciones Jurdicas Universidad de Guanajuato

67

2. Ttulo Quinto y Artculo 41 (Carlos Fco. Quintana Roldn)

PROPUESTA DE ADICIN AL TEXTO DEL PRIMER PRRAFO DEL ARTCULO 41 CONSTITUCIONAL Y A LA DENOMINACIN DEL TTULO QUINTO DE DICHO ORDENAMIENTO SUPERIOR, A FIN DE INCLUIR A LOS AYUNTAMIENTOS COMO EXPRESIN E INSTRUMENTO DEL EJERCICIO DE LA SOBERANA POPULAR.

1) Consideraciones:

a) Una de las ms significativas novedades que aport la Constitucin Federal de 1917 fue la inclusin de un texto expreso para la regulacin municipal, como lo es el artculo 115 de la Ley suprema, cuyo contenido ha tenido diversas modificaciones en una serie de adiciones y reformas, de las que destacan principalmente la de 1983 y la de 1999.

b) Es importante mencionar tambin la trascendental reforma al artculo 105 de la Constitucin en 1994, que otorg al municipio la calidad de sujeto activo y pasivo en los procedimientos de controversia constitucional, afirmando al municipio como verdadero poder pblico del Estado mexicano, a la par que la Federacin y los Estados.

c) Sin embargo, hace falta todava que se incluya de manera expresa al municipio y a su rgano de gobierno dentro del texto del artculo 41 de la Constitucin para que se les reconozca como autnticos instrumentos del ejercicio de la soberana popular, cuestin que si bien se entiende implcita en el espritu de la norma constitucional, resultara mejor recogerla de manera puntual en el texto del ordenamiento.

d) Concomitantemente, ser necesario adicionar a la actual denominacin del Ttulo Quinto de la Constitucin General del pas lo relativo al propio municipio, para que

68

tambin de manera expresa se le est reconociendo su calidad de orden de gobierno del Estado Mexicano.

2) De esta manera, se proponen las siguientes reformas:

TITULO QUINTO TEXTO ACTUAL De los Estados de la Federacin y del Distrito Federal TEXTO PROPUESTO De los Estados de la Federacin, de los Municipios y del Distrito Federal.

ARTCULO 41 (Primer prrafo) TEXTO ACTUAL TEXTO PROPUESTO

El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados y los Ayuntamientos, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Nota: La parte en negrillas es el texto adicionado.

Agosto 2004, Mxico D.F.. Dr. Carlos Fco Quintana Roldn. cquintana@cmq.edu.mx

69

3. Garanta institucional de la autonoma municipal (Jacinto Faya Viesca)

PROYECTO DE REFORMAS AL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL Nota.- Se conserva el primer prrafo del Artculo 115 de la Constitucin, suprimindose de ste solamente las palabras conforme a las bases siguientes:

Artculo 115.- Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio libre.

Nota.- Se agrega al Artculo 115 los siguientes cinco prrafos, inmediatamente seguidos del prrafo anterior.

Esta Constitucin establece la Garanta Institucional a favor del Municipio, con la finalidad de que sta Institucin pueda gozar de la suficiente libertad que le permita autoorganizarse y gestionar con independencia y fuerza poltica, los intereses de su comunidad.

As mismo, la Constitucin dota al Municipio de Autonoma, como elemento esencial del orden democrtico y federal de la Repblica. Esta Autonoma Municipal asegura una efectiva descentralizacin organizativa, vincula estrechamente al ciudadano con el municipio y produce profundos sentimientos cvicos. La Autonoma Municipal se expande y fortalece con los principios de Lealtad Municipal, de Lealtad de los Estados y de Lealtad Federal; principios consignados expresamente por esta Constitucin, a fin de lograr una cooperacin permanente entre la Federacin, los Estados, y los Municipios. La Autonoma Municipal la protege y fomenta la Constitucin, con la finalidad de que los Municipios dispongan de los medios necesarios para resolver eficazmente las cuestiones de su comunidad, de acuerdo a lo establecido por la Constitucin y las Leyes.

70

Son elementos esenciales de la Autonoma Municipal entre otros, la capacidad de autoorganizacin, la libre gestin administrativa, la capacidad para ejercer su actividad en todas las materias de la que no estn los Municipios expresamente excluidos, la de ejercer facultades cuyas competencias estn atribuidas a otros rdenes de gobierno y que no sean atendidas por ellos, y la de contar con los recursos econmicos suficientes para la obtencin de sus finalidades.

Las categoras constitucionales de Municipio Libre, de Garanta Institucional, y de Autonoma Municipal son parte fundamental del orden democrtico y federal del Estado Mexicano.

Los Municipios se rigen conforme a las bases siguientes:

Nota: Se contina con el Artculo 115

Lic. Jacinto Faya Viesca Torren, Coah., 19 de Julio del 2004

71

VI. Anexos

72

1. El municipio en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999)

73

74

Cuadro 1. Formas de participacin ciudadana en procesos de gobierno municipal

a) Participacin ciudadana ATRIBUCIN Iniciativa Referndum Plebiscito popular ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Revocacin de mandato

Voz Formas ciudadana en especficas1 el cabildo

Derecho de Consulta iniciar leyes popular

b) Transparencia Acceso a la Hacer informacin pblicas las pblica actas de cabildo

! ! ! ! ! ! ! !

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Campeche Colima Coahuila Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! !

! ! ! !

! ! ! !

! !

! ! ! !

! ! ! ! ! ! !

! ! ! ! !

! ! ! !

En Oaxaca se considera el tequio, en Durango y Tabasco se permite a los comunidades indgenas tener un representante ante el Cabildo, en Quertaro y Veracruz se permite a comunidades indgenas tener representantes en los organismos de planeacin

Cuadro 2. Integracin y funcionamiento del ayuntamiento

a) Ayuntamientos ATRIBUCIN Periodo Regidores Segunda vuelta de electos electoral a falta cuatro mediante el de mayora aos principio de absoluta en ESTADO representacin elecciones proporcional municipales Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Integracin de ayuntamientos por usos y costumbres

Determinacin de su nmero de acuerdo al ltimo censo general de poblacin

Edad de 18 aos para regidores

b) Regidores Los regidores que hayan estado en ejercicio pueden ser electos para el perodo inmediato para el cargo de Presidente

Realizar sesiones de audiencia pblica para recibir peticiones

Las comisiones dispondrn de recursos para sus funciones segn disponibilidad presupuestal

Campeche Colima Coahuila Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! ! ! ! ! ! ! !

! !

76

Cuadro 3. Integracin y funcionamiento de autoridades auxiliares municipales

ATRIBUCIN Eleccin de autoridades auxiliares como cuerpo ESTADO colegiado, de eleccin popular directa Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Eleccin de autoridades auxiliares mediante voto universal, libre, secreto y directo

Reconocimiento de categora de gobierno a autoridades auxiliares

Derecho a voz en sesiones pblicas del Cabildo

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos* Nayarit* Nuevo Len Oaxaca* Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa* Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! !

77

Cuadro 4. Regulaciones a la hacienda pblica municipal

ATRIBUCIN ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Los Ayuntamientos cesantes no pueden dejar pasivos, sin dejar activos para cubrirlos, ni saldos pendientes de cobro mayores del 2% de los ingresos anuales

Los ayuntamientos deben incorporar en sus presupuestos de egresos las sentencias que se dicten en su contra a fin de ser cumplidas !

El Congreso verifica que el ejercicio del gasto cumpla con objetivos de programas municipales !

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

78

Cuadro 5. Atribuciones polticas de los ayuntamientos. Integracin y relaciones intergubernamentales

ATRIBUCIN Nombrar presidente municipal ESTADO interino o sustituto Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Proponer al congreso el presidente municipal interino o sustituto

a) Integracin del ayuntamiento Nombrar Autorizar Resolver presidente licencias sobre municipal del licencias y provisional presidente renuncias por ms de 15 das !

Llamar al suplente a falta absoluta del propietario !

Proponer al Congreso cambio en el nmero de ediles

b) Relaciones intergubernamentales y con poderes Participar Derecho Emitir su Ejercitar Tener en el de opinin accin representacin proceso de iniciar sobre contra la en organismos reformas a leyes iniciativas omisin fed. y estatales la en materia legislativa en el municipio constitucin municipal ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! !

! ! !

! !art. 141 ! ! !

79

Cuadro 6. Atribuciones polticas de los ayuntamientos (decisiones en cabildo)

a) Mayora calificada ATRIBUCIN Designar a los dems suplentes en caso de falta absoluta del suplente ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

a) Decisiones que requieren el voto aprobatorio de cuando menos las terceras partes de sus integrantes Nombrar Autorizar para Suscribir Solicitar que el Concesionar Aprobar Aprobar la miembros de que la Hacienda emprstitos gobierno a afectaciones celebracin de ayuntamientos Pblica sea o crditos estatal asuma particulares al patrimonio actos o convenios a falta absoluta ejercida por una funcin o una funcin municipal que excedan el de propietarios persona distinta servicio o servicio periodo de su y suplentes al Ayuntamiento municipal municipal gestin ! ! ! !

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

!si excede

!art. 142

80

Cuadro 7. Atribuciones hacendarias de los ayuntamientos

ATRIBUCIN Formular su Contratar Proyecto de emprstitos Ley de ESTADO Ingresos Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Hacienda Pblica y Patrimonio Municipal Ser aval de Regular la Publicar Garantizar el organizaciones venta, mensualmente acceso a la sociales con la almacenaje sus estados informacin de aprobacin del y consumo financieros la cuenta Congreso de bebidas pblica alcohlicas municipal !

Enajenar bienes de dominio privado

! !

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! !

! !

81

Cuadro 8. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos

ATRIBUCIN ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

El presidente nombra y remueve libremente a funcionarios municipales !

Nombrar funcionarios municipales a propuesta del Presidente Municipal

Organizacin y funcionamiento de la Admn. Pblica Municipal Administrar Crear Resolver Establecer el Llevar el servicio civil registro el Registro dependencias y recursos Civil entidades admitivos. de carrera histrico municipal paramunicipales Interpuesto s en su contra

Facultar al presidente municipal para celebrar con entes pblicos o particulares

Establecer las bases para organizar la participacin ciudadana

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! ! ! ! ! ! !

82

Cuadro 9. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos. Unidades submunicipales y autoridades auxiliares

ATRIBUCIN Establecer Designar divisiones autoridades administrativas auxiliares municipales Organizacin de unidades submunicipales y autoridades auxiliares del ayuntamiento Cambiar de Establecer Distribuir Asignar en Distribuir de Se permite a residencia a sistemas recursos a sus forma comunidades cabeceras de de Admn. comunidades presupuestos equitativa el administrar comunidades de justicia en sesin partidas para presupuesto directamente con aprobacin local pblica atencin de entre su del congreso comunidades comunidades presupuesto Proteger los derechos de pueblos indgenas Permitir a comunidades indgenas asociarse y coordinarse para la prestacin de servicios

ESTADO Aguascalientes Baja California

Baja California S.

! ! !

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas*

! ! ! ! ! ! ! ! y elegir ! ! ! ! ! ! ! ! !

! !

! !

! !

83

Cuadro 10. Atribuciones de los ayuntamientos. Creacin de municipios y desarrollo urbano

ATRIBUCION Emitir opinin en la ESTADO creacin de municipios Aguascalientes Baja California Baja California S. ! Campeche ! Colima Coahuila ! Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn ! Morelos* ! Nayarit Nuevo Len Oaxaca* Puebla Quertaro Quintana Roo ! San Luis Potos Sinaloa Sonora ! Tabasco Tamaulipas Tlaxcala ! Veracruz ! Yucatn Zacatecas ! Creacin o supresin de municipios Participar en Ratificar la Solicitar al creacin de congreso iniciar la aprobacin municipios el procedimiento de la divisin de creacin, poltica del efectuada supresin o Estado por el fusin congreso Proponer al Congreso cambios a los nombres a municipios Administracin del desarrollo urbano Solicitar al Establecer bases Formar parte Disponer fondos para Ejecutivo Est. para ordenar el de las planes y expropiar bienes desarrollo urbano comisiones metropolitanas programas inmuebles por y regularizar metropolitanos causa de utilidad asentamientos pblica

! ! !

! !

84

Cuadro 11. Atribuciones administrativas de los ayuntamientos. Servicios pblicos

ATRIBUCIN Tener representacin en organismos ESTADO que presten servicios pblicos Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Concesionar obras y servicios de manera temporal

Ejercicio de funciones y prestacin de servicios pblicos municipales Promover Impartir Proteccin Proteccin Promover la Prestar el Prestar el Abrir, servicio de servicio de conservar y e inducir educacin del medio a personas construccin ambiente de tercera de viviendas estacionami transporte mejorar los el pblico caminos desarrollo edad entos carreteros pblicos ! ! ! ! ! ! ! ! !

Sostener hospitales, clnicas, hospicios, asilos y guarderas

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

! !

85

2. Municipio y Poder Ejecutivo en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999)

86

Cuadro 12. Atribuciones de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Suspensin de ayuntamientos y relaciones intergubernamentales
TRIBUCIN Solicitar al Congreso la suspensin o ESTADO desaparicin de ayuntamientos Aguascalientes Baja California !
Baja California S.

Suspensin e integracin de ayuntamientos Solicitar al Proponer al Recibir Recibir Congreso Congreso comunicacin comunicacin del suspender o los del congreso ayuntamiento de revocar integrantes de la renuncias o mandato a de Concejos suspensin o licencias de muncipes Municipales desaparicin muncipes ! ! ! ! !

Relaciones intergubernamentales e intermunicipales Actuar Resolver Resolver Visitar los como conflictos entre problemas de municipios y rbitro en Municipios que lmites entre dar cuenta a conflictos no municipios con los Pod. Leg. y entre corresponden al aprobacin del Jud. de faltas municipios Congreso congreso que notare ! !

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! ! ! ! !

! !

! ! ! !

87

Cuadro 13. Atribuciones polticas de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Representacin y regulacin de decisiones Representacin y regulacin de iniciativas y decisiones
Asumir la Dar cuenta al ATRIBUC representacin congreso sobre IN poltica de los acuerdos del municipios ayuntamiento fuera del contrarios a la Estado constituciones ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Emitir opinin sobre iniciativas en materia municipal enviada por los ayuntamientos

Someter a la aprobacin del congreso los contratos de los ayuntamientos que exceden su periodo

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! !

88

Cuadro 14. Atribuciones hacendarias de los ejecutivos estatales respecto a los municipios
Ser aval de ATRIBU ayuntamientos CIN para contratacin de emprstitos ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Vigilar crditos o recursos estatales aplicados a servicios pblicos !

Hacienda Pblica y Patrimonio Municipal Turnar al Normar con la Garantizar la Publicar frmulas, Congreso la participacin entrega puntual criterios de iniciativa de municipal, el de asignacin y Ley de funcionamient participaciones a montos de Ingresos o del Catastro los municipios participaciones a Municipales Municipios !

Publicar cada mes los montos de participacion es a municipios

Nombrar visitadores para las Tesoreras Municipales

Someter a aprobacin del Congreso la enajenacin de bienes inmuebles del municipio

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! ! !

! ! ! ! ! !

89

Cuadro 15. Atribuciones administrativas de los ejecutivos estatales respecto a los municipios
ATRIBUCIN ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Funcionamiento de la Admn. Pblica Municipal Recibir del Congreso Recibir de los Excitar a los los resultados de ayuntamientos ayuntamientos investigaciones sobre informacin del para mejorar la el funcionamiento de Estado de la Admn. los municipios Admn. Munic. Municipal

Emitir su opinin ante el congreso sobre la creacin de municipios

Administracin territorial y del desarrollo urbano Proponer en Participar en la Proponer al Solicitar al congreso la congreso iniciar el coord. con los planificacin del definicin de procedimiento de ayuntamientos crecimiento urbanos y de lmites entre creacin, supresin la fusin de comunidades fraccionamientos o fusin municipios !

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! ! ! !

! ! !

! !

90

Cuadro 16. Atribuciones de los ejecutivos estatales respecto a los municipios. Servicios pblicos municipales
ATRIBUCIN Dar rdenes a la polica preventiva ESTADO municipal en casos de fuerza mayor Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Ejercer el mando de la fuerza pblica donde resida habitual o transitoria

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Ejercicio de funciones y servicios pblicos municipales Exigir al Ejercer el mando de Autorizar Convenir con el la fuerza pblica servicios de Ayuntamiento la ayuntamiento cuando se declare seguridad eliminacin de para asumir una desaparecido o privada en deficiencias o funcin o servicio suspendido un corresponsabilid anomalas en los pblico municipal ayuntamiento ad con los servicios pblicos ayuntamientos ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Asumir una funcin o servicio pblico municipal cuando as lo considere el congreso ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Solicitar al Congreso conservar una funcin o servicio pblico municipal

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa* Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas*

91

3. Municipio y Poder Legislativo en las constituciones de los estados (con integracin de las reformas del Artculo 115 de la constitucin del pas, de 1999)

92

Cuadro 17. Atribuciones polticas de los congresos locales respecto a los municipios
ATRIBUCIN ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

Suspensin de ayuntamientos Suspender o Suspender Resolver desaparecer o revocar el peticin ayuntamiento mandato de de s muncipes revocar mandato ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Integracin del ayuntamiento

Nombrar concejos municipa les ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Nombrar miembros sustitutos o interinos ! !

Autorizar renuncias o licencias de muncipes

Aprobar el nmero de ediles

! !

Relaciones intergubernamentales e intermunicipales Resolver Aprobar Resolver Resolver Resolver problemas convenios conflictos conflictos conflictos entre de lmites municipales entre entre el municipios y entre por cuestin municipio Ejecutivo y Pod. del Edo. municipios de lmites s Municipios ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

! ! ! ! !

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !2 ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

En el caso del Presidente Mun. a falta del suplente; el sustituto saldr de una terna propuesta por el Ayuntamiento. Const. de Zacatecas Art. 65, fracc. XVI, prr. 2do.

93

Cuadro 18. Atribuciones de los congresos locales respecto las decisiones de los municipios
Decisiones
ATRIBUCIN Establecer los casos en que se requiere el voto de las 2/3 partes de ESTADO los miembros del Ayuntamiento Aguascalientes ! Baja California !
Baja California S.

Revocar Aprobar acuerdos del remuneracion ayuntamiento es de miembros del ayuntamiento

Resolver cuestiones polticas en un municipio

Aprobacin de actos, contratos o convenios que exceden el periodo municipal

Aprobar la celebracin de convenios con la Federacin, el Edo., otros Edos., y personas fsicas o morales

Aprobar la celebracin de contratos y de obras pblicas cuando su valor exceda del 20% de la partida presupuestal respectiva

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

94

Cuadro 19. Atribuciones hacendarias de los congresos locales respecto a los municipios
ATRIBUCIN Decretar ingresos o contribuciones ESTADO a favor de los municipios Aguascalientes ! Baja California ! Baja California S. ! Campeche ! Coahuila ! Colima ! Chiapas ! Chihuahua ! Durango ! EDOMEX ! Guanajuato ! Guerrero Hidalgo ! Jalisco ! Michoacn ! Morelos ! Nayarit ! Nuevo Len ! Oaxaca ! Puebla ! Quertaro ! Quintana Roo ! San Luis Potos ! Sinaloa ! Sonora ! Tabasco ! Tamaulipas ! Tlaxcala ! Veracruz ! Yucatn Zacatecas !
3

Aprobar Leyes de Ingresos Municipales ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Aprobar la contratacin de emprstitos

Hacienda Pblica Municipal Autorizar el Autorizar a los gravamen o Ayuntamientos transmisin de afectar en dominio de recurs. garanta sus de la Hac. Mun. participaciones

Autorizar a los ayuntamiento s ser aval de organismos sociales

Autorizar el ejercicio de la Hac. Mun. por persona distinta

Sealar las bases para elaborar y aprobar los presupuestos de egresos

Establecer bases para la Coord. Hac. entre Estado y Municipios

! ! ! ! !3 ! !
Libertad plena

!2

! ! ! ! ! ! ! !

Slo si exceden el periodo del ayuntamiento.

95

Cuadro 20. Atribuciones de congresos locales respecto a la fiscalizacin y patrimonio municipales

ATRIBUCIN Revisar y fiscalizar las cuentas pblicas municipales ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! si excede perio ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! Fiscalizacin Recibir Recibir declaraci denuncias n de contra servid. miembros del pbl. mun. ayuntamiento Autorizar enajenacin o gravamen de bienes municip. Autorizar enajenaci no gravamen de bienes muebles e inmuebles Administracin del patrimonio municipal Autorizar Aprobar Aprobar gravar Aprobar enajenacin afectaciones o comprometer donaciones o de bienes al patrimonio bienes y serv. herencias onerosas inmuebles municipal Pb. Municip. que se hagan al municipio Aprobar donacione s a ttulo oneroso o gratuito

ESTADO Aguascalientes Baja California

Baja California S.

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa* Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! ! !
Libertad plena

96

Cuadro 21. Atribuciones de los congresos locales respecto a la administracin municipal y submunicipal
ATRIBUCIN ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Organizacin y funcionamiento de la Admn. Pblica Municipal Investigar el Expedir Dar las Expedir la Autorizar Citar a la creacin comparecer afuncionamie disposiciones bases de Ley que funcionarios nto de los de regule aplicables en bandos de polica relaciones entidades municipales municipios municipios laborales paramunici sin bandos o y buen pales reglamentos gobierno ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Organizacin de unidades submunicipales Autorizar Autorizar la Determinar Nombrar Aprobar los divisiones creacin de los fundos concejos procedimie territoriale poblaciones de villas y municipales ntos de y fijar las s subpueblos en eleccin de municipal categoras secciones agentes y municipales subagentes

Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! !

! !

! ! ! ! ! ! !

97

Cuadro 22. Atribuciones de los congresos locales respecto a la creacin del municipio y desarrollo urbano
Integracin de municipios ATRIBUCION Crear Fusionar Modificar la Fijar la Suprimir municipios municipios municipios extensin divisin de los territorial municipios municipal ESTADO Aguascalientes Baja California
Baja California S.

Administracin del desarrollo urbano Aprobar la Conceder Denominar Cambiar Autorizar Establecer integracin de el revalo municipios nombres a cambio de bases para de fincas municipios residencia ordenar el des. zonas y metropolitanas urbanas o urb., y localidades de cab. rsticas regularizar Mun asentamientos

Autorizar expropiaci n por causa de utilidad pblica

Campeche Colima Coahuila Chiapas Chihuahua Durango EDOMEX Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa* Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

! ! ! ! ! ! ! ! ! !

! ! ! ! ! ! ! !

! ! ! !

! !

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! y restituir

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

98

Cuadro 23. Atribuciones de los congresos locales respecto a los servicios municipales
ATRIBUCIN Aprobar asociacin con Municipios de otras entidades ESTADO para la prestacin de servicios pblicos Aguascalientes ! Baja California ! Baja California S. ! Campeche Coahuila ! Colima ! Chiapas ! Chihuahua ! Durango ! EDOMEX ! Guanajuato ! Guerrero Hidalgo ! Jalisco ! Michoacn ! Morelos ! Nayarit Nuevo Len Oaxaca ! Puebla ! Quertaro ! Quintana Roo ! San Luis Potos ! Sinaloa ! Sonora ! Tabasco ! Tamaulipas ! Tlaxcala ! Veracruz ! Yucatn Zacatecas ! Ejercicio de funciones y prestacin de servicios pblicos municipales Determinar Determinar Establecer el Resolver para Aprobar Desafectar funciones servicios procedimiento para que el gobierno concesin bienes y servicios pblicos que no que el Estado asuma estatal asuma de destinados pblicos puede prestar el una funcin o servicio una funcin o servicios a un ayuntamiento pblico municipal servicio pblicos servicio municipal pblico ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! o conserve Autorizar a los presidentes mun. para celebrar convenios en materia del Art. 115 Constituc.

! si excede

! ! ! ! !

99

4. Iniciativas de reforma a la constitucin del pas en materia municipal

100

101

Fuentes histricas
Adiciones al Plan de Guadalupe y Decretos dictados conforme a las mismas (1914) Proyecto de Reformas para el funcionamiento autnomo de los Municipios (1922)

TEMA

Proyecto sobre Independencia Municipal (Siglo XIX)

Ley General sobre Libertades Municipales (1916)

Proyecto de Ley Orgnica Federal del Municipio Libre (1925)

Partido Nacional Revolucionario -D0912 (1932)

Bases para un Proyecto de Ley Municipal (1946)

Partido Accin Nacional D2612 (1946)

Partido Revolucionario Institucional D0110 (1959)

Partido Popular Socialista D2711 (1964)

Partido Socialista Unificado de Mxico D2012 (1983)

Mecanismo de revocacin del mandato del Ayuntamiento

Los muncipes aisladamente, o los Ayuntamientos en masa, podrn ser destituidos a solicitud de los vecinos.

La revocacin del mandato debe ser mediante la participacin ciudadana, en ningn caso los municipios pueden ser destituidos ni suspendidos por la autoridad poltica.

A cargo de la legislatura local por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, pero ratificada por referndum ciudadano del Municipio correspondiente.

Es derecho reconocido de los ciudadanos.

Transformar el sistema de revocacin del mandato o las declaratorias de suspencin de ayuntamientos, retirndolo de las legislaturas estatales y dndolo a asambleas ciudadanas municipales.

Libertad municipal como institucin constitucional

El Municipio es independiente en su rgimen interior y no son agentes de la administracin pblica de los estados.

Elevar a precepto constitucional la existencia autnoma de los municipios.

Se declaran emancipados de toda tutela gubernativa los diversos municipios de la Repblica.

El Municipio Libre, como asociacin natural y legal de personas, disfruta de la autonoma que le otorga el artculo 115.

Los municipios pueden y deben concebirse no como organizaciones descentralizadas del poder de los Estados, sino como entidades autnomas dentro del estatuto constitucional de cada Estado.

102

Papel del Ayuntamiento

El gobierno de los municipios ser republicano, representativo y popular.

El Municipio estar representado y regido por un Ayuntamiento o corporacin municipal.

El municipio ser regido por un Gobierno municipal, republicano y democrtico.

El Ayuntamiento es representante genuino del Municipio Libre y primera autoridad poltica y administrativa.

Que el Municipio se convierta en la organizacin poltica en la cual se realice el autogobierno de nuestras comunidades, en la cual los habitantes de nuestros pueblos vivan en libertad y estn cada vez ms dotados del poder de defenderla. En municipios de poblacin mayoritariamente indgena, las elecciones tendrn el carcter de plebiscito. Realmente no se entiende cmo un municipio pueda ser libre si se le desconoce un mnimo de potestad legislativa. Los municipios podrn establecer su propio estatuto, ordenanzas de polica y buen gobierno y reglamentar sus servicios pblicos y hacienda. Los Congresos de los Estados reglamentarn en sus jurisdicciones la administracin municipal, fecha y requisitos de eleccin, forma de substiruirlos, facultades y obligaciones. El Ayuntamiento tendr facultades ejecutivas, legislativas y judiciales.

Municipio Indgena

Otorgar facultades legislativas y judiciales al Ayuntamiento

Aumentar los cargos edilicios conforme al nmero de poblacin

Cabildo abierto y asambleas municipales

Las sesiones de los Ayuntamientos sern enteramente pblicas.

Establecer el rgimen del Consejo abierto para municipios menores a 2000 habitantes.

Aumentar los cargos edilicios en la medida necesaria para hacer del gobierno colectivo la pauta del rgimen municipal. Asegurar la participacin activa y soberana de la ciudadana en la conduccin del gobierno municipal.

103

Sistema judicial municipal

El poder judicial de los municipios es para asuntos puramente municipales.

Crear tribunales populares de justicia municipal.

Establecer un sistema judicial municipal definido en funciones estrictamente municipales. La proteccin jurisdiccional del municipio no debe tratarse a travs del amparo, sino a travs de una sala del Tribunal Superior de cada Estado. Que el Tribunal Superior de Justicia de la entidad conozca de las controversias entre los municipios y los poderes locales.

Proteccin jurisdiccional municipal

104

Materias municipales

Son asuntos puramente municipales: I. El arbitrio de las rentas municipales. II. La recaudacin y administracin de stas. III. La instruccin primaria, la cual ser obligatoria en todos los municipios. IV. Las mejoras materiales en las poblaciones y propiedades del municipio. V. La proteccin de las clases obreras en lo relativo al municipio. VI. El nombramiento y remocin de los empleados municipales. VII. La responsabilidad de los funcionarios del municipio, por faltas en el ejercicio de su encargo. VIII. La vigilancia o participio que la ley encomienda a los municipios en las elecciones federales o del Estado respectivo para garantizar la libertad del sufragio popular. IX. El ramo de la beneficencia pblica. X. Los asuntos que en lo sucesivo determine la ley federal.

Se declaran servicios municipales urbanos: a) La apertura y conservacin de plazas, calles, jardines y calzadas. b) La pavimentacin de plazas, calles y calzadas. c) Las obras de saneamiento y salubridad. d) Las comunicaciones internas de las poblaciones. e) La provisin de aguas potables. f) La provisin de cereales. g) La provisin de combustibles. h) La provisin de fuerza motriz, e i) La provisin de luz. Se declaran servicios pblicos rsticos: a) La apertura y conservacin de los caminos vecinales. b) La construccin y conservacin de puentes sobre caminos vecinales. c) La apertura y conservacin de obras de defensa contra inundaciones y derrumbes que puedan perjudicar a las poblaciones. d) La conservacin y limpieza de los manantiales y corrientes del municipio. e) Las obras de desage y canalizacin de pantanos. f) La provisin de aguas para riego por obras de captacin de las pluviales o de aprovechamiento de las que por concesin obtenga el Estado o de la Federacin, y g) La conservacin y repoblacin de los

Incumbe exclusivamente a los ayuntamientos en su jurisdiccin: I. Promulgar y hacer cumplir las leyes federales y del Estado y organizar e impartir la instruccin cvica y militar a que se refiere la fraccin II del artculo 31 de la Constitucin federal; II. Cooperar a la conservacin del orden pblico; III. Prestar a las autoridades judiciales que funcionen en su municipio los auxilios que necesiten para administrar pronta y eficaz justicia, as como el apoyo de su autoridad y de su fuerza para que se ejecuten los fallos y penas, conforme a las correspondientes ejecutoras; IV. Formar listas de ciudadanos que deban desempear los cargos de jurados, y administrar y vigilar los establecimientos penales; V. Fomentar la instruccin rudimental popular de leer, escribir, contar y dibujar, as como nociones terico prcticas de agricultura e industrias locales, propias de la regin; VI. Atender la urbanizacin conveniente del

105

bosques existentes y la formacin de bosques nuevos.

Municipio, su ornato, abasto, aguas y alumbrado; VII. Organizar y administrar la Beneficencia pblica; VIII. La conservacin de la salubridad; IX. Proveer, conforme a las leyes, lo que convenga respecto a la previsin social; X. Iniciar las leyes y expedir los reglamentos locales, y dictar las providencias de su resorte para el mejoramiento moral y econmico de la comunidad; XI. Proponer sus rentas y arbitrios y formar sus presupuestos de egresos, como lo dispone esta ley; XII. Rendir la cuenta general del ejercicio anual vencido, para que el nuevo Ayuntamiento la revise y acuerde lo procedente, y XIII. Dictar, dentro de sus facultades, todos los acuerdos que tiendan al mejor logro de los objetos de su instituto. Prohibir la reeleccin de los miembros del Ayuntamiento para el periodo inmediato.

Reeleccin

El individuo que ejerza el poder ejecutivo municipal no podr ser reelecto sino despus de dos aos de haber ejercido su encargo.

Los funcionarios municipales durarn en su encargo un ao y no podrn ser reelectos, sino transcurridos dos aos despus de aqul en que desempearon sus funciones.

106

Libertad hacendaria municipal

Las legislaciones locales cuidarn de dejar a los municipios para la imposicin de sus contribuciones, una esfera ms amplia que las que hoy les est reservada.

Nombrar desde las legislaturas estatales un contador de glosa que revise y glose las cuentas municipales.

Los ayuntamientos percibirn el producto ntegro de los impuestos municipales ordinarios y extraordinarios, podrn reformar o ampliar sus presupuestos y administrarn libremente su hacienda.

Los municipios administrarn su hacienda con independencia de las autoridades del Estado, publicitando su glosa y comprobacin de cuentas.

Los municipios participarn del rendimiento de las contribuciones especiales en la proporcin que las leyes secundarias precisen, as como de los impuestos de legislacin concurrentes que establezca el Congreso Federal.

Municipio como integrante de la Repblica Federal

Criterios de remunicipalizacin

Integrar al Municipio autnomo en la estructura de la Repblica Federal y como uno de los poderes mediante los cuales el pueblo ejerce su soberana. Nmero mnimo de cinco mil habitantes por municipio.

Para la creacin de municipios o la extincin y anexin de otros es necesaria la conformidad de sus ayuntamientos, ms la del 20% de los electores de los municipios respectivos.

Poblacin no menor a cinco mil habitantes; con elementos suficientes para proveer su sostenimiento econmico y la atencin de los servicios municipales; que se oiga la opinin del (os) Ayuntamiento (s) a que corresponda el territorio del nuevo municipio; que no se comprometa la subsistencia de aquel (los) a que pertenezca y que sean aprobados por dos terceras partes de los miembros del Congreso Local.

rgano representativo de los municipios a nivel nacional

Establecer un Congreso Nacional de Ayuntamientos, con representacin en los estados, que resolver controversias sobre elecciones municipales.

107

Asociaciones intermunicipales

Los municipios podrn ser agrupados en distritos electorales o judiciales y administrativos, para actuar por solidaridad y cooperacin con los gobiernos del Estado o federal.

No es recomendable la creacin de unidades autnomas frente al Estado, formadas por varios municipios asociados, pues se convertiran de administrativas a cuerpos de accin poltica. Eleccin proporcional, iniciativa popular, referendo y revocacin. Todas son formas de intervencin democrtica compatibles con la Constitucin. Se reconoce a los ciudadanos de los municipios el derecho de presentar iniciativas al Ayuntamiento para mejorar la administracin y los servicios pblicos, as como de revocar el mandato del Ayuntamiento o sus integrantes en lo particular.

Participacin ciudadana

Obligacin del Ayuntamiento de discutir las iniciativas ciudadanas. Referndum.

108

Iniciativas de reforma en curso legislativo

TEMA Asociaciones entre Estados PRID300903
Permitir a los estados de la Federacin impulsar polticas comunes, desarrollar proyectos conjuntos de carcter regional e incluso resolver conflictos que antes se consideraban insalvables. Que las legislaturas estatales emitan montos y disposiciones a las cuales, conforme a la ley, debern ajustarse los sueldos de los servidores pblicos municipales . Ampliar la participacin de algunos de los actores principales del proceso de renovacin federalista, cuya capacidad jurdica para proponer cambios y adiciones a la constitucin y a las leyes federales no existe o es muy limitada

JALD211003

PRDD250304

PAN-Dip. Trueba 2004

PAN-S101000

PRI-S121200

PANS301001

PANS291101

PRI-S210802

SLPS190602

Autonoma Financiera Municipal

Derecho de Iniciativa del Jefe de Gobierno del D.F. y la Asamblea Legislativa a nivel federal

109

Enlistar facultades exclusivas del orden de gobierno estatal

Precisar en los ordenamientos jurdicos especficamente, qu corresponde a cada nivel de gobierno.

Derogar facultades legislativas del Congreso de la Unin en diversas materias a fin de cederlas a los estados

En especfico, en materia de educacin pblica, asentamientos humanos y equilibrio ecolgio y proteccin del ambiente, conforme a las facultades que son reconocidas exclusivas de los estados por esta misma iniciativa.

Enunciar facultades exclusivas de los estados, para que puedan regular materias que tradicionalmente han sido de su injerencia. Suprimir la exclusividad del Congreso de la Unin para legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos, establecindose la concurrencia de los otros mbitos de gobierno.

Establecer la concurrencia de los tres rdenes de gobierno materia de salud pblica.

Sustituir el trmino de Federacin por el de Gobierno Federal, por tener ste una connotacin jurdica ms precisa; adems de establecer la participacin de los estados, del Distrito Federal y de los municipios, en la atencin de la salubridad general.

Incluir a los municipios en la salubridad general, en forma concurrente con la federacin, estados y Distrito Federal.

Participacin de las entidades federativas en toda contribucin federal que se recaude.

Elevar a rango constitucional el reparto fiscal.

110

Establecer la concurrencia de los tres rdenes de gobierno en las acciones de orden econmico, de abasto y otras socialmente necesarias.

Establecer la concurrencia de los gobiernos federal, estatales y municipales en la programacin, promocin, concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico, en especial las de abasto y otras socialmente necesarias, conforme a sus prioridades, fomentando de las actividades productivas que inciden en las condiciones de vida de las personas y en el mejoramiento macroeconmico de la sociedad.

Incorporar la participacin ciudadana en el proceso de gobierno municipal.

Incrementar el concurso de la comunidad en el desarrollo regional y fortalecer la vida local, incorporando la participacin ciudadana en la toma de decisiones, en la realizacin y supervisin de las obras y las acciones del mbito municipal de gobierno.

Ampliar la previsin de coordinacin metropolitana a municipios y estados que compartan una misma rea.

Que los estados (no solo el Distrito Federal) puedan asociarse entre s y, cuando se requiera, con sus municipios, para la ejecucin de obras y servicios metropolitanos.

111

Precisar la libertad hacendaria de los estados.

Se propone sealar la facultad exclusiva de las legislaturas de los estados para determinar contribuciones respecto al consumo de bienes y la prestacin de servicios, como sucede en los pases en donde dicha atribucin es slo de los estados o, en todo caso, de stos y de la instancia federal. Perfeccionar el sistema de facultades explcitas de cada mbito de gobierno y, para evitar la arrogacin de atribuciones que de manera librrima ha ejercido la Federacin, (...) los estados deben estar en la condicin jurdica de ejercer todas aqullas facultades que no estn expresamente concedidas al Gobierno Federal. Otorgar la facultad de las legislaturas de los Estados para que autoricen a los municipios en el cobro de contribuciones por concepto de Alumbrado Pblico, sobre la base del consumo de energa elctrica.

Establecer un listado de facultades concurrentes para el gobierno federal, los estatales y los municipales.

Hacer legal el cobro del Derecho Municipal por alumbrado pblico

112

Permitir la reeleccin de los diputados locales e integrantes de los ayuntamientos.

Eliminar la prohibicin de la reeleccin inmediata de los miembros del Ayuntamiento, y suprimir la representacin proporcional en los ayuntamientos, dejando a las constituciones estatales determinar las formas de eleccin de los ediles.

Remitir a cada Constitucin local lo referente a la integracin, organizacin y funcionamiento de los poderes legislativo y judicial de los estados, as como de los ayuntamientos, dando tratamiento en lo particular a los requisitos de elegibilidad de sus miembros, rgimen de incompatibilidades, duracin del mandato, reglas de sustitucin y condiciones para la reeleccin.

Eliminar la prohibicin absoluta, sealada en la Constitucin General de la Repblica, de la reeleccin de los diputados locales en todos los Estados de la Unin y dejar a stos en libertad de legislar libremente en un sentido o en otro y establecer las condiciones de elegibilidad de quienes hayan de formar parte de su Congreso.

Distribucin Competencial en materia de Derechos Humanos Reconocer facultades jurisdiccionales a los ayuntamientos.

Referir el precepto de la no distribucin competencial en materia de derechos humanos. Dar fundamento constitucional a la llamada justicia de paz en los ayuntamientos, independiente del Poder Judicial de los estados. Reconocer a entidades federativas y municipios la facultad de suscribir tratados internacionales, con la aprobacin de las legislaturas locales en lo concerniente a su rgimen interior y la ratificacin del Senado.

Facultad a estados y municipios de suscribir tratados internacionales.

113

Sobre la preeminencia entre las leyes federales y las locales.

Dar a la Constitucin, a las leyes federales y a los tratados internacionales acordes con ella, el rango de Ley Suprema de toda la Unin, sin admitir preeminencia entre las leyes federales y las locales, salvo en los casos de conflicto tratndose de materias concurrentes.

Constitucin de los estados como norma fundamental de su rgimen interior.

Aludir a la Constitucin de cada estado como la norma fundamental de su rgimen interior, abriendo la posibilidad de que haya un rgano de control constitucional local.

114

VII. Crditos
Coordinacin:

Tonatiuh Guilln Lpez, El Colegio de la Frontera Norte

Equipo de investigacin:

Blanca M. Acedo Angulo, IGLOM Oscar Lpez Chan, Universidad Autnoma de Campeche Cuauhtmoc Paz Cuevas, IGLOM

Investigadores participantes:

Teresita Rendn Huerta Barrera, Universidad de Guanajuato Carlos Fco. Quintana Roldn, El Colegio Mexiquense Jacinto Faya Viesca, IGLOM Alicia Ziccardi, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM Mauricio Merino Huerta, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas Enrique Cabrero Mendoza, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas Salvador Santana Loza, Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas Rodolfo Garca del Castillo, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas Octavio Acosta Arvalo, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal Octavio Chvez, International City Manager Association, Mxico Miguel Bazdresch Parada, Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente Flavio Lazos Garza, Locallis S.C. Eduardo Balden Larrea, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal

Ral Sols Barrueta, Locallis S.C. Jaime Villasana, International City Manager Association, Mxico Tizoc Quistin Flores, Instituto Coahuilense para el Desarrollo Municipal Luis Efrn Ros Vega, Gobierno del Estado de Coahuila Leticia Santn del Ro, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Carlos Rodrguez Wallenius, Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara Carlos H. Gadsden Carrasco, CEDEM A.C. Ricardo Jimnez, Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara

116

VIII. Consejo Directivo IGLOM (2004-2006)

Presidente: Vicepresidente: Tesorero: Secretaria:

Tonatiuh Guilln Lpez Mauricio Merino Huerta Jess Arroyo Alejandre Leticia Santn del Ro

117