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IV

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA INVERSIN PBLICA

Lineamientos y Estrategias para la Formulacin y Evaluacin de Proyectos

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA INVERSIN PBLICA LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS
Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN

Secretara General de la Comunidad Andina Av. Arambur, cuadra 4 esquina con Paseo de la Repblica, San Isidro - Per Telfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3329 www.comunidadandina.org

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-13839 ISBN: 978-612-4054-21-1 DIRECTORA Ana Campos Garca JEFE DE ASISTENCIA TCNICA INTERNACIONAL Harald Mossbrucker (2005 a marzo de 2009) COORDINADORA TCNICA Doris Suaza Espaol ASISTENCIA TCNICA INTERNACIONAL Omar Daro Cardona Arboleda ELABORACIN Milton von Hesse Catherinne de la Torre CORRECCIN DE ESTILO Enrique Len Huamn FOTOGRAFAS PORTADA Gustavo Wilches-Chaux INTERIORES Gabriel Jaime Arango, PREDECAN, Gustavo Wilches-Chaux DISEO DE PORTADA Marcos Castellanos Sols DIAGRAMACIN E IMPRESIN Maite Flores Pirola - PULL CREATIVO S.R.L. Jan Karremans (a partir de abril de 2009)

La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la ayuda nanciera de la Comisin Europea y la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN. El contenido de este documento es de exclusiva responsabilidad de los autores. No reeja necesariamente la opinin de la Comisin Europea, de la Secretara General de la Comunidad Andina, ni del Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres - CAPRADE. Primera Edicin Lima Per, 2009 1,000 ejemplares

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA INVERSIN PBLICA

Lineamientos y Estrategias para la Formulacin y Evaluacin de Proyectos

TABLA DE CONTENIDO

PRLOGO

.................................................................................................................................

PRESENTACIN................................................................................................................................. PARTE I INTRODUCCION .......................................................................................................................... PARTE II MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES.................................................................................. 2.1. El riesgo y la Gestin del Riesgo de desastres - Definiciones................................................. 2.2. Las polticas internacionales en el tema de Gestin del Riesgo ............................................ 2.3. Las polticas pblicas y los procesos de planificacin . .......................................................... 2.4. Los procesos de planificacin territorial ................................................................................. 2.5. Los planes de desarrollo y los planes sectoriales ................................................................... 2.6. Los proyectos de inversin pblica ......................................................................................... 2.7. La incorporacin de la Gestin del Riesgo en el ciclo de vida de los proyectos de inversin pblica ................................................................................................ del riesgo en los proyectos de inversin pblica ....................................................................

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15 17 20 20 22 24 25 27 27

2.8. Antecedentes a nivel internacional sobre la incorporacin de la gestin

PARTE III

31 3.1. Los sistemas nacionales de inversin pblica en la subregin andina . ................................ 33


LOS SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIN PBLICA EN LA SUBREGIN ANDINA. ............ PARTE IV CRITERIOS O LINEAMIENTOS DE REFERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA EN LOS PASES ANDINOS .................................................................. 4.1. Metodologa para la evaluacin de los Proyectos de Inversin Pblica incorporando el Anlisis del Riesgo . .......................................................................................

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41 4.1.1. Identificacin . ............................................................................................................... 41 4.1.2. Preparacin o formulacin .......................................................................................... 43 4.1.3. Evaluacin ..................................................................................................................... 46
Inversin Pblica - Procesos . ................................................................................................... 4.2.1. Mdulo de identificacin ............................................................................................. 4.2.2. Mdulo de formulacin o preparacin . ..................................................................... 4.2.3. Mdulo de evaluacin. ..................................................................................................

4.2. Pasos para Incorporar el Anlisis de Riesgo en los Proyectos de

4.3. Resumen del proceso de la incorporacin del AdR en los PIP ..............................................

53 54 57 60 64

PARTE V ESTRATEGIAS PARA LA EFECTIVA APLICACIN DE LOS CRITERIOS O LINEAMIENTOS COMUNES PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA EN LOS PASES ANDINOS . ......... 5.1. Estrategia general ..................................................................................................................... 5.2. Estrategias para Bolivia ............................................................................................................ 5.3. Estrategias para Colombia ....................................................................................................... 5.4. Estrategias para Ecuador . ........................................................................................................ 5.5. Estrategias para Per ................................................................................................................ PARTE VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES....................................................................................... BIBLIOGRAFA .................................................................................................................................

67 69 70 72 73 75

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NDICE DE GRFICOS

Grfico 1: Desastres y Crecimiento Real del PBI en los Pases Miembros de la CAN 1980-2009 Grfico 2: Expansin urbana de la ciudad de Ica, Per en quebrada. ............................................ Grfico 3: Mapa de procesos de la Gestin del Riesgo.................................................................. Grfico 4: Tipos de Gestin del Riesgo............................................................................................ Grfico 5: Etapas seguidas en proceso de planificacin territorial................................................ Grfico 6: Proceso secuencial de la planificacin........................................................................... Grfico 7: La Gestin del Riesgo en la planificacin del desarrollo............................................... Grfico 8: Ciclo de Proyectos........................................................................................................... Grfico 9: Incorporacin de informacin sobre amenazas en el ciclo del proyecto.................... Grfico 10: A. Beneficios y costos para un PIP que incluye la RR, ante la ocurrencia de una situacin de riesgo, y B. Beneficios y Costos Netos de introducir medidas de RR........................ Grfico 11: Formato N 1 A y B........................................................................................................ Grfico 12: Formato N 2 y 3............................................................................................................ Grfico 13: Formato N 4.................................................................................................................. Grfico 14: El Proceso de la Incorporacin del AdR en los PIP. ......................................................

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NDICE DE TABLAS
Tabla 1: Componentes de la reduccin de riesgo de desastres. .................................................... Tabla 2: Informacin sobre amenazas: tipos, fuentes y mtodos de evaluacin........................

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NDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Diagnstico de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica. ..................................... Cuadro 2: Diagnstico de la incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica.............................................................................................. Cuadro 3: El Anlisis de Riesgo en los Mdulos de un PIP en el Marco del SNIP......................... Cuadro 4: Aplicacin del anlisis de riesgo a la evaluacin ex ante de proyectos utilizando el anlisis costo beneficio incremental........................................................................... Cuadro 5: Anlisis de sensibilidad de los proyectos........................................................................ Cuadro 6: Propuesta de los participantes Bolivianos...................................................................... Cuadro 7: Propuesta de los participantes Colombianos................................................................ Cuadro 8: Propuesta de los participantes Ecuatorianos................................................................. Cuadro 9: Propuesta de los participantes Peruanos.......................................................................

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SIGLAS Y ABREVIATURAS

AdR CAPRADE DGPM - MEF DNP GdR PIP PREDECAN SENPLADES SNIP VIPFE

Anlisis del Riesgo Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, Ministerio de Economa y Finanzas, Per Departamento Nacional de Planeacin, Colombia Gestin del Riesgo Proyecto de Inversin Pblica Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo, Ecuador Sistema Nacional de Inversin Pblica Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, Bolivia

PRLOGO

a subregin andina se inserta en el contexto general de los pases de Amrica Latina y El Caribe, donde los desastres son un problema en aumento y su impacto es cada vez mayor debido a desaciertos en los modelos de desarrollo y formas de ocupacin del territorio imperantes en la regin. El crecimiento poblacional, la urbanizacin acelerada, la localizacin de asentamientos humanos en zonas de riesgo, la construccin de vivienda e infraestructura sin la utilizacin de tcnicas adecuadas y la presin sobre los recursos naturales, han hecho aumentar en forma continua la vulnerabilidad de la poblacin frente a una amplia diversidad de peligros naturales. Aunque se han llevado a cabo avances importantes desde el punto de vista tcnico, no se ha logrado que la problemtica del riesgo de desastres sea entendida como un dcit an no resuelto en la agenda del desarrollo, en el sentido de que los desastres no son eventos de la naturaleza por s solos, sino ms bien situaciones que resultan de desequilibrios en la relacin entre las dinmicas naturales y humanas. Evidencias palpables de estos desequilibrios se pueden observar en las prdidas de vida y econmicas que se viven da a da en nuestros pases. Las polticas pblicas de desarrollo urbano y regional, adems de las econmicas y sectoriales en general, deben tener en cuenta la problemtica del riesgo de desastres. No hay que olvidar que toda la infraestructura y prdidas que se generan cuando hay un gran desastre fueron alguna vez un proyecto de desarrollo o inversin. Es por esto que se debe integrar el anlisis y la reduccin del riesgo en la planicacin del desarrollo y del territorio, de esta forma los nuevos programas y proyectos necesitarn revisar su potencial para reducir o agravar las condiciones de vulnerabilidad y de amenaza o peligro y, a su vez, evaluar la forma cmo los fenmenos potencialmente peligrosos pueden afectar el desarrollo e implementacin de las polticas, programas y proyectos. En este sentido, el ejercicio de la planicacin deber incorporar de manera implcita la nocin de aprovechar las potencialidades del entorno para la produccin social y de asumir responsablemente las restricciones que pueden poner en peligro dicha produccin. En el conjunto de herramientas y productos del proceso de planicacin, es decir, las polticas, los planes, los programas y los proyectos, estos ltimos son la base sobre la cual se hacen operativas las decisiones de la ejecucin de la inversin pblica, constituyndose en una etapa fundamental de dicho proceso. Considerando que la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres contribuye a la seguridad y sostenibilidad de las inversiones, y que debe de incorporarse en todas las etapas del ciclo de los proyectos, este documento ha querido hacer nfasis en los estudios de preinversin con el n de aportar algunos criterios que apoyen a los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica de la subregin andina a analizar y evaluar este tema, esperando que ello contribuya a la eciencia de las inversiones al desarrollo de la Comunidad Andina.

LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

PRESENTACIN

os Pases Miembros de la Comunidad Andina, por su ubicacin geogrca y diversidad climtica, estn expuestos cotidianamente a la ocurrencia de una serie de amenazas o peligros. Dichas amenazas van desde inundaciones, deslizamientos, avalanchas o huaycos y heladas recurrentes, hasta las menos frecuentes como erupciones volcnicas, terremotos o tsunami. El proceso de desarrollo econmico de los pases de la subregin andina, por otro lado, ha ido acompaado por un proceso de urbanizacin creciente y desarticulado. Las intervenciones del hombre en las reas no urbanizadas se han caracterizado por haberse realizado sin tomar necesariamente en cuenta las caractersticas de su entorno y las restricciones que el medio ambiente ofrece debido a la ocurrencia de fenmenos peligrosos. Ello, aunado a las caractersticas de pobreza y extrema pobreza de un segmento importante de la poblacin, ha generado que se creen las condiciones de vulnerabilidad fsicas, sociales y econmicas necesarias para que estos fenmenos signiquen una amenaza y puedan causar grandes daos. Conscientes de esta situacin, los representantes del Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres -CAPRADE-, a travs de la Estrategia Andina del mismo nombre, han priorizado el trabajo en el campo de la prevencin mediante el fortalecimiento de las polticas e instrumentos de planicacin del desarrollo y del territorio con criterios de seguridad y de sostenibilidad. La Unin Europea ha apoyado esta iniciativa a travs del Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina -PREDECAN-, en el marco del Convenio de Financiacin N ASR/B7-3100/99/313 suscrito con la Secretara General de la Comunidad Andina. En este contexto, el CAPRADE, con el apoyo del Proyecto PREDECAN, promovi la realizacin de un diagnstico sobre los avances en la incorporacin de la reduccin de riesgo en la planicacin e inversin pblica, identicando que aunque hay avances importantes en el desarrollo de polticas y de algunas herramientas, el tema es an incipiente en su institucionalizacin y su implementacin en todos los niveles territoriales. Sin embargo, existe conciencia por parte de los gobiernos y tomadores de decisin en todos los pases, sobre la necesidad de desarrollar marcos normativos, institucionales y nancieros, as como instrumentos tcnicos que apoyen y faciliten procesos de planicacin y de inversin pblica con criterios de seguridad y sostenibilidad en todos los niveles. El presente documento ha sido elaborado con el objetivo de asesorar y apoyar a las entidades de los Pases Miembros de la Comunidad Andina en la denicin de criterios, orientaciones y estrategias para incorporar la Gestin del Riesgo en los proyectos de Inversin Pblica. Para su elaboracin, el equipo consultor utiliz como insumos los diagnsticos que sobre el tema haba realizado previamente el PREDECAN; la normatividad y metodologas que existen en cada pas y, nalmente, la opinin de los actores relevantes de los Pases Miembros de la CAN,

obtenidas a partir de entrevistas y talleres realizados durante las visitas que se llevaron a cabo en el marco del desarrollo del presente trabajo. Todos estos insumos han permitido elaborar unos lineamientos y estrategias de incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica, que contribuyen a la sostenibilidad de las inversiones en los procesos de desarrollo de Bolivia, Colombia, Ecuador y Per. Esta publicacin est estructurada en cinco secciones: La primera, presenta el marco conceptual y los antecedentes; la segunda, presenta un breve resumen de los diagnsticos generales de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) y de los avances especcos realizados por los SNIP en la incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica para cada pas (tanto en el diagnstico general como en los especcos, se consideran cuatros aspectos principales: normativos, institucionales, procesos y metodologas, los cuales se han incluido en detalle en el Anexo 1 incluido en el CD de la presente publicacin). La tercera seccin, corresponde a los lineamientos de incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica en los pases de la subregin andina; la cuarta, presenta la estrategia general de aplicacin de los lineamientos de incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica y las estrategias especcas por pas; y nalmente, la quinta seccin presenta las conclusiones y recomendaciones de dicho proceso a los pases de la subregin. La elaboracin de este trabajo se beneci con los comentarios y orientaciones de Ana Campos, Doris Suaza y Omar Daro Cardona del Proyecto PREDECAN y Nancy Zapata de GTZ-PDRS-MEF, a quienes agradecemos profundamente el tiempo dedicado. Tambin queremos agradecer la paciencia, entusiasmo y colaboracin de los funcionarios nacionales entrevistados en Bolivia, Colombia, Ecuador y Per. Los errores y omisiones, sin embargo, son slo responsabilidad de los consultores.

Milton von Hesse Catherinne de la Torre

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PARTE I

INTRODUCCIN

FOTO: GABRIEL JAIME ARANGO

LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA LA FORMULACIN Y EVALUACIN DE PROYECTOS

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INTRODUCCIN

1. INTRODUCCIN
pesar de las importantes prdidas econmicas y de vidas humanas que se generan por la ocurrencia de desastres, el proceso de desarrollo en los pases de la subregin andina contina planificndose, en muchos casos, sin considerar los riesgos de desastres. Peor an, muchas veces los procesos de reconstruccin en la etapa post desastres se realizan replicando las condiciones de vulnerabilidad existentes antes de la emergencia. Como consecuencia de ello, las prdidas en la subregin asociadas a la ocurrencia de desastres han sido cuantiosas y han afectado el proceso de crecimiento econmico a travs de su impacto en indicadores como el del Producto Bruto Interno (vase el Grfico 1). Segn cifras estimadas por el BID, las prdidas econmicas para Amrica Latina y el Caribe que se derivan de desastres vinculados a la ocurrencia de amenazas naturales asciende

a los US$ 32,000 millones en los ltimos 10 aos. Otras instituciones, como la CEPAL, reportan cifras ms conservadoras del orden de los US$ 2,000 millones por ao1. En el Grfico 2 se muestra un ejemplo de cmo la falta de planificacin genera vulnerabilidades en localidades de extrema pobreza en el Per. Segn puede verse, la expansin urbana de la ciudad de Ica se ha venido dando en los ltimos aos hacia un rea geogrfica (conocida como quebrada Cansas) altamente expuesta a la presencia recurrente de altas avenidas como consecuencia del Fenmeno de El Nio. Por lo tanto, es importante que la gestin del desarrollo y el proceso de planificacin y ejecucin de la inversin pblica, incorporen de manera explcita la Gestin del Riesgo en el da a da a fin de reducir la ocurrencia de desastres y, de ese modo, los pases de la subregin andina puedan enfrentar procesos de desarrollo ms eficientes y sostenibles.

Grco 1 Desastres y Crecimiento Real del PBI en los Pases Miembros de la CAN 1980-2009

Fuente: Copyright: IMF, 2008 Source: World Economic Outlook (October 2008) (World Economic Outlook - October 2008) www.imf.org/external/datamapper/index.php

1 www.iadb.org/SDS/ENV/site_2493_s.htm

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Grco 2 Expansin urbana de la ciudad de Ica, Per, en quebrada

Quebrada de Cansas

DIQUE

La parte baja de la quebrada de Cansas es altamente vulnerable, dado que la expansin de la zona urbana (en rojo) de la ciudad de Ica, est expuesta a las avalanchas en periodos de grandes avenidas como en el de 1997/1998 (en azul). A pesar del conocimiento local ante el peligro, el proceso de urbanizacin contina en zonas de alto riesgo.

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PARTE II

MARCO CONCEPTUAL y ANTECEDENTES

FOTO: PREDECAN

LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA LA FORMULACIN Y EVALUACIN DE PROYECTOS

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MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES

2.1. EL rieSGo Y LA GeStin deL RieSGo de deSAStreS DeFinicioneS

tan dbiles se es al impacto de una amenaza? La respuesta a esta pregunta define qu tan vulnerables se es o qu tan vulnerable se est.

ara el entendimiento de los conceptos trabajados a lo largo del documento, es necesario contar con un marco conceptual que sirva de base. Las definiciones presentadas a continuacin, han sido extradas de distintas fuentes y entidades especializadas:

Resiliencia4 es la capacidad de un sistema,


comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservacin y la restauracin de sus estructuras y funciones bsicas. Desde un punto de vista econmico, el riesgo puede definirse como la posibilidad de sufrir un dao. Esta es una situacin potencial; es decir, el dao puede producirse o N En el caso especfico de los proyectos de inversin pblica, el riesgo puede definirse como la probabilidad de ocurrencia de una amenaza durante su vida til, que afecte de manera negativa sus beneficios futuros e incremente sus costos. El riesgo es una funcin de las amenazas y de la vulnerabilidad. La vulnerabilidad, por su parte, se define por tres factores: exposicin o ubicacin en la zona de amenaza (por ejemplo, localizar una escuela en un cauce seco donde se registr una avenida en el pasado y se puede volver a presentar), fragilidad o debilidad para resistir el fenmeno (ejemplo: construccin de puestos de salud sin respetar normas de sismo resistencia en reas con alta incidencia de sismos) y resiliencia o capacidad de recuperacin (que es la capacidad de la poblacin de asimilar o superar la ocurrencia de una amenaza de acuerdo con sus posibilidades econmicas, nivel de organizacin social, entre otros factores)5. Un desastre, es la materializacin de la situacin de riesgo, comprende un contexto y proceso social que se desencadena como

Amenaza2 es todo aquello que, de llegar a


ocurrir, puede ocasionarnos dao. De alguna manera, amenaza es un sinnimo de peligro. La intensidad de ese dao depende de la mayor o menor fortaleza que se tenga para defenderse de los efectos de la amenaza. Si se es dbil o vulnerable (ver la palabra vulnerabilidad) ante esos efectos, el dao ser mayor que si se es fuerte o resistente. Si realmente se es tan fuerte que no preocupan los posibles efectos de un evento, ese evento pierde el carcter de amenaza. De acuerdo con su origen, las amenazas se clasifican en tres tipos: naturales, socio-naturales o antrpicas.

Vulnerabilidad3 es la exposicin, la
predisposicin o la susceptibilidad fsica, econmica, poltica o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenmeno peligroso de origen natural, socio natural o antropognico. Dentro del concepto de vulnerabilidad entran tambin las condiciones que imposibilitan o dificultan la recuperacin oportuna y adecuada de quienes han sufrido los efectos de una emergencia o de un desastre. Qu tan susceptibles o qu
2 www.comunidadandina.org/audios/CONCEPTUARIO.pdf 3 www.comunidadandina.org/audios/CONCEPTUARIO.pdf 4 www.unisdr.org/eng/terminology/UNISDR-Terminology-Spanish.pdf 5 Al respecto vase DGPM-MEF (2006). Conceptos asociados a la Gestin del Riesgo de desastres en la planificacin e inversin para el desarrollo. Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin de Riesgo de desastres. Lima.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

resultado de la manifestacin e impacto de un fenmeno fsico de origen natural, socionatural o antropognico que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una poblacin y debilidad, fragilidad o falta de resiliencia en su estructura productiva e infraestructura, causa alteraciones intensas, graves y extendidas en sus condiciones normales de funcionamiento de la sociedad afectada, las cuales no pueden ser enfrentadas o resueltas de manera autnoma utilizando los recursos disponibles a esta unidad social. Estas alteraciones estn representadas de forma diversa y diferenciada, entre otras cosas, por la prdida de vida y salud de la poblacin; la destruccin, prdida o inutilizacin total o parcial de bienes, produccin y formas productivas de la colectividad y de los individuos, as como daos severos en el ambiente, requiriendo de una respuesta inmediata de las autoridades y de la poblacin para atender a los afectados y restablecer umbrales aceptables de bienestar y oportunidades de vida6. La Gestin del Riesgo de Desastre7, consiste en un proceso social cuyo fin ltimo es la reduccin y atencin, o la previsin y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, econmico, ambiental y territorial, sostenibles. Comprende los procesos de formulacin e implementacin de polticas y estrategias, acciones e instrumentos concretos de reduccin y control. En principio, admite de distintos niveles de intervencin que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro territorial hasta lo local, lo comunitario

y lo familiar. Requiere de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representen estos niveles y que rene, bajo modalidades de coordinacin establecidas y con roles diferenciados acordados, aquellas instancias colectivas de representacin social de los diferentes actores e intereses que juegan un papel en la construccin de riesgo y en su reduccin, previsin y control8. El Grfico 3, presenta el mapa de procesos de la Gestin del Riesgo que intenta representar su dimensin holstica. Es importante tener en cuenta que en este mapa: (1) las barras horizontales representan los macro procesos o procesos clave de la Gestin del Riesgo (los que permiten que se logre intervenir adecuadamente en el riesgo de desastre en cada uno de sus mbitos), y (2) las barras verticales representan las fases del proceso de planificacin y gestin del desarrollo9. Por otro lado, debe destacarse que la Gestin del Riesgo, como proceso orientado a adoptar e implementar polticas, estrategias y prcticas para reducir los riesgos y sus potenciales efectos, puede clasificarse en tres tipos: 1. Gestin Prospectiva del Riesgo: Es el proceso orientado a la adopcin de medidas para evitar que se generen condiciones de vulnerabilidad o que se propicien situaciones de amenazas. Se desarrollan en funcin del riesgo an no existente pero que podra generarse por la intervencin de nuevos proyectos10. Cabe sealar que los proyectos que en su diseo incorporen elementos orientados a disminuir o evitar que se generen nuevos riesgos se denominarn Proyectos Prospectivos. En un contexto ideal, todos los proyectos de inversin pblica (PIP) deberan ser prospectivos.

6 Lavell, A. (s/f). Apuntes para una reflexin institucional en pases de la Subregin Andina sobre el enfoque de la Gestin del Riesgo. Documento de Trabajo del PREDECAN. 7 Ibid. 8 Ibid pp 22-23. 9 PREDECAN (2008). 10 DGPM-MEF (2007), pg. 13.

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MARCO CONCEPTUA L Y ANTECEDENTES

Grco 3 Mapa de procesos de la Gestin del Riesgo

PROCESOS DE DIRECCIN Y APOYO


Desarrollar base normativa e institucional Planicar y organizar la intervencin Procurar recursos Informar y educar Hacer seguimiento, evaluacin y control

PROCESOS CLAVE O MISIONALES


1: Generar conocimiento sobre el riesgo de desastre en sus diferentes mbitos
2: Prevenir el riesgo futuro 3: Reducir el riesgo existente 4: Preparar la respuesta 5: Responder y rehabilitar 6: Recuperar y reconstruir

S O C I E D A D

Fuente: PREDECAN

2. Gestin Correctiva del Riesgo: Es el proceso a travs del cual se toman medidas para reducir los riesgos existentes. Implica intervenir las causas que generan las condiciones de amenaza o de vulnerabilidad actual. De manera equivalente, aquellos PIP diseados para reducir los niveles de riesgo existentes en determinado mbito geogrfico sern denominados como PIP Correctivos; y,

3. Gestin Reactiva del Riesgo: Es aquella que se realiza a partir de la ocurrencia de la amenaza y se inicia con la respuesta inmediata de la emergencia (atencin humanitaria de las necesidades bsicas de los afectados) para luego iniciar el proceso de rehabilitacin (reposicin urgente de los servicios bsicos de la poblacin) y finalmente el de reconstruccin de fsica, econmica y social.

Grco 4 Mapa de procesos de la Gestin del Riesgo

Fuente: PDRS-GTZ/DGPM-MEF (2009).

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Finalmente, se definir al anlisis del riesgo, como una herramienta que permite la identificacin y evaluacin de los probables daos y/o prdidas ocasionados por el impacto de una amenaza sobre un proyecto o elementos de este11. A partir de esta definicin se proceder a desarrollar una metodologa que se basa en la identificacin y evaluacin de la amenaza o peligro y la vulnerabilidad de las unidades sociales (comunidad, familias, sociedad) y la estructura fsica o actividad econmica que la sustenta, en relacin a las amenazas a los que estn o estaran expuestas. Esta herramienta permitir disear y evaluar alternativas de accin con la finalidad de mejorar la toma de decisiones.

Contribuir a la reduccin del riesgo y del impacto de los desastres para coadyuvar en el desarrollo sostenible en todos los pases de la subregin andina a travs del fortalecimiento institucional y el establecimiento de polticas, estrategias, programas y subprogramas comunes entre los pases; del intercambio de experiencias, la creacin de redes y del mejoramiento de la cooperacin mutua en situaciones de desastres. Para el logro de los objetivos de la Estrategia Andina se desarroll un conjunto de ejes temticos, compuestos por programas y subprogramas armonizados con las prioridades de accin del Marco de Accin de Hyogo: 1. Fortalecimiento de las capacidades institucionales a todo nivel para lograr que la reduccin del riesgo de desastres sea una prioridad nacional y subregional andina. 2. Fomento de la investigacin y el conocimiento para la identificacin, monitoreo y evaluacin de riesgos de desastre y para mejorar la alerta temprana. 3. Promocin de la educacin, la comunicacin y la participacin para construir una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel. 4. Reduccin de los factores de riesgo subyacentes. 5. Fortalecimiento de sistemas y mecanismos de preparacin, atencin y de desastres.

2.2. LAS PoLticAS internAcionALeS en eL teMA de GeStin deL RieSGo


Los Pases Miembros de la Comunidad Andina han demostrado su compromiso con el tema de la reduccin de riesgos de desastres, al suscribir a nivel internacional el Marco de Accin de Hyogo (MAH) y, bajo el liderazgo del CAPRADE, al formular su propia poltica subregional frente al tema, denominada Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres (EAPAD), aprobada en el ao 2004, actualizada y ratificada al ms alto nivel poltico segn la Decisin 713 del 19 de agosto de 2009, por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. La EAPAD es un conjunto de polticas y orientaciones destinadas a lograr la reduccin del riesgo y la oportuna respuesta ante los desastres en la subregin andina, que tiene como objetivo:

2.3. LAS PoLticAS PBLicAS Y LoS ProceSoS de PLAniFicAcin


Las polticas pblicas entendidas como las polticas de gobierno, representado en un Estado, y que se expresan a travs de polticas nacionales, regionales o sectoriales;

11 Esta definicin ha sido adapta de: DGPM/MEF (2007). Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo en los proyectos de inversin pblica. Lima.

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MARCO CONCEPTUA L Y ANTECEDENTES

TABLA 1 COMPONENtES DE LA REDUccIN DE RIESGO DE DESAStRES SEGN EL MARcO DE AccIN DE HYOGO reA teMticA
GoBernABiLidAd

CoMPonenteS PrinciPALeS
Poltica y planificacin Sistemas jurdicos y normativos Recursos y capacidades Integracin en el desarrollo Mecanismos, capacidades y estructuras institucionales Compromiso poltico Rendicin de cuentas y participacin Datos sobre amenazas/riesgos; anlisis de amenazas/riesgos Datos/indicadores de vulnerabilidad y impacto Sistemas de alerta temprana Innovacin cientfica y tcnica Gestin e intercambio de informacin Educacin y capacitacin Concienciacin pblica Aprendizaje e investigacin Gestin ambiental y de recursos naturales; adaptacin al cambio climtico Medios de subsistencia sostenibles Proteccin social Instrumentos financieros Medidas estructurales y tcnicas Regmenes de planificacin Coordinacin y capacidades organizativas Preparacin y planificacin de contingencia Mecanismos de respuesta en casos de emergencia Participacin y voluntariado

EvALuAcin deL rieSGo

ConociMientoS Y educAcin

GeStin deL rieSGo Y reduccin de LA vuLnerABiLidAd

PrePArAcin PArA deSAStreS Y reSPueStA en cASoS de deSAStre

Fuente: Charlotte Benson and John Twigg, Herramientas para la Integracin de la Reduccin de Riesgos de Desastres: Notas de Orientacin para Organizaciones de Desarrollo. Provention Consortium (2007) http://www.preventionweb.net/files/1066_toolsformainstreamingDRRsp2.pdf

se expresan a travs de planes. Estos planes, como la materializacin parcial de las polticas principales del gobierno a travs de estrategias, programas y proyectos, son instrumentos fundamentales para buscar la seguridad y sostenibilidad de los procesos de desarrollo. Por esto se considera a la planeacin como mecanismo principal de formulacin de poltica pblica, y a su vez, a los planes sectoriales, nacionales, fsico-ambientales y territoriales, como elementos orientadores para las autoridades, administradores y el sector privado del pas12. La planeacin consiste en identificar y analizar la situacin actual en que se encuentra una organizacin, una sociedad, un territorio

o un sector, prever o anticipar su situacin futura, fijar los objetivos a corto, mediano y largo plazo de solucin de los problemas identificados y programar las acciones y recursos que son necesarios para realizar los objetivos establecidos. La planificacin transforma la intencin en accin, permite vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos. El proceso de planeacin se puede entender como la realizacin de las siguientes etapas: 1) diagnstico, que incluye la identificacin y anlisis de problemas y recursos; 2) seleccin de alternativas de solucin, que involucra la fijacin de objetivos, a travs de una o varias estrategias; 3) programacin del plan, que consiste en la ejecucin por etapas, sus metas y los medios para lograrlas; 4) ejecucin del plan, que es la materializacin

12 DNP Colombia, El proceso de planificacin en las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestin 2008 2011).

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

del plan mediante presupuestos plurianuales y planes operativos anuales y; 5) monitoreo y evaluacin del plan, con el propsito de registrar los avances en objetivos y metas y evaluar su eficacia y eficiencia en trminos de resultados. En otras palabras, se entiende la planeacin como un conjunto de eventos que se dan en forma cclica y en donde intervienen diferentes personas, intereses y contextos, acompaados de un enfoque prospectivo. La planeacin est estrechamente relacionada con el proceso de descentralizacin y la participacin; entender los avances en este proceso permite saber cmo funciona la accin articulada de los diferentes niveles de gobierno (nacin, departamento/ regin y municipio/cantn) en la gestin de los asuntos de su competencia. La participacin propicia el afianzamiento de las organizaciones y democratiza la gestin pblica; es en este proceso donde el Estado y la Sociedad presentan un acercamiento mejorando el grado de credibilidad y a la vez de legitimidad de las acciones gubernamentales, pero tambin de promocin de nuevos liderazgos, mayor autonoma y organizacin de las comunidades. Un proceso de planificacin no se puede considerar adecuado sino permite lograr una visin global e intersectorial, identificar tendencias y oportunidades, anticipar las dificultades que pudieran impedir el logro de los objetivos y metas del desarrollo, establecer objetivos precisos y orientar los recursos disponibles de manera segura, promover la accin interinstitucional y

adecuar la estructura organizativa para que sea congruente y permita los propsitos del desarrollo. Los procesos de planificacin territorial, sectorial y del desarrollo en general, ofrecen la posibilidad de transformar la intencin en accin, de construir visiones de futuro que permitan prever los posibles impactos y consecuencias de los acontecimientos e incidir en ellos. Para que la planificacin sea adecuada se deben identificar tendencias y oportunidades, y anticipar las dificultades que pudieran impedir el logro de los objetivos y metas del desarrollo. Establecer para ello objetivos precisos, orientar los recursos disponibles de manera segura, promover la accin interinstitucional, la participacin de todos los actores relevantes y adecuar la estructura organizativa para que sea congruente y permita los propsitos del desarrollo. Bajo esta premisa, el Proyecto PREDECAN, en acompaamiento al CAPRADE, implement una serie de talleres nacionales y subregionales que buscaron evaluar el estado actual del ordenamiento territorial, la planificacin del desarrollo y la inversin pblica en cada pas, enfocndose en los avances y dificultades de la incorporacin del riesgo de desastre, as como en generar consenso alrededor de unos lineamientos de referencia que fueran aplicables en los Pases Miembros de la Comunidad Andina. A continuacin se hace una sntesis de los principales resultados obtenidos en relacin con el concepto y alcance del ordenamiento territorial13.

2.4. LoS ProceSoS de PLAniFicAcin territoriAL


Segn el documento Planificacin y gestin territorial: interpretacin y aplicacin

12 DNP Colombia, El proceso de planificacin en las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestin 2008 2011). 13 Las diferencias en el concepto, administracin, gobernabilidad, legislacin y derechos sobre el territorio son muy marcadas en cada pas y por ello no es posible construir una nocin nica del ordenamiento territorial. Estos lineamientos son enunciados que en general fueron aceptados por los participantes de los talleres.

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M A RCO CO N C E P T U A L Y A N T E C E D E N T E S

del anlisis de amenazas y riesgos por fenmenos naturales, de esta misma Serie, el ordenamiento territorial se entiende como un proceso poltico-tcnico a travs del cual se organiza el uso y ocupacin del territorio en funcin de sus caractersticas biofsicas, socio-econmicas, culturales, poltico-institucionales, sus potencialidades y limitaciones a efectos de generar procesos de desarrollo sostenible. El punto de partida es una reflexin y acuerdo colectivo sobre un escenario futuro deseable, coherente con las posibilidades actuales, para orientar la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial. Con el ordenamiento territorial se busca fundamentalmente14: Optimizar la organizacin de los asentamientos humanos, la infraestructura y las actividades econmicas para facilitar su articulacin en trminos de acceso de la poblacin a los servicios y los medios de produccin.

Promover el uso adecuado de los recursos naturales y de las reas de fragilidad ecolgica as como de rgimen especial, incluyendo su recuperacin. Orientar las inversiones pblicas y privadas a travs de la formulacin e implementacin de polticas de uso y de ocupacin del territorio que consideran las normas que condicionan la sostenibilidad de los medios naturales y humanos. Contribuir a la reduccin de la vulnerabilidad de las personas, bienes e infraestructura frente a amenazas socio naturales y tecnolgicas. El ordenamiento territorial desemboca en la adopcin colectiva de una serie de decisiones a partir de las cuales una sociedad, a travs de sus diferentes formas de organizacin social, poltica, administrativa, econmica, tcnica, ambiental y cultural, da una ocupacin ordenada y un uso adecuado y racional al territorio.

Grco 5 Etapas seguidas en proceso de planicacin territorial

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Fuente: Ramrez F., Rubiano D., 2009

14 Ramrez, F, Rubiano D. Planificacin y gestin territorial: interpretacin y aplicacin del anlisis de amenazas y riesgos por fenmenos naturales. Proyecto PREDECAN. 2009. www.comunidadandina.org/predecan

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Estructuralmente el POT define: Las polticas, estrategias y objetivos que deben guiar el desarrollo territorial. Un marco de regulaciones sobre el uso y ocupacin del territorio consecuente con modelo de desarrollo territorial que se quiere inducir. En adelante denominado componente regulatorio. Un conjunto estructurado de programas y proyectos de inversin que deben ejecutarse en el corto, mediano y largo plazo para asegurar el desarrollo de espacios fsicos y procesos sociales consecuentes con el modelo de desarrollo. En adelante denominado componente programtico. Un conjunto articulado de instrumentos de gestin que permitan su implementacin en los diferentes niveles territoriales (municipio, zona, cantn, barrio, predio), poltico-administrativos (gobiernos regionales, municipales, locales, mancomunidades) y sectoriales (salud, educacin, agropecuario, infraestructura, recreacin, deporte, etc.). Algunos instrumentos pueden ser planes (maestros, parciales, zonales, sectoriales), permisos y licencias (urbanismo, construccin, demolicin) y cdigos y normas tcnicas (construccin).

objetivos, metas, programas y proyectos de desarrollo, los cuales no slo son el resultado de un proceso de concertacin, sino que responden a los compromisos adquiridos por el Gobierno durante su periodo de intervencin o en algunos casos muestran una visin ms a largo plazo. En general, los Planes de Desarrollo tienen dos componentes: el componente estratgico compuesto por polticas y objetivos, y el componente programtico compuesto por metas, indicadores, programas, proyectos y presupuesto. El documento Incorporando la Gestin del Riesgo de Desastres en la Planificacin del Desarrollo: Lineamientos Generales para la Formulacin de Planes a Nivel Local, que forma parte de esta misma serie del CAPRADE, publicada sobre los temas de planificacin y desarrollo con el apoyo del Proyecto PREDECAN, plantea como objetivos estratgicos de los planes de desarrollo que incorporan el tema de gestin de riesgo de desastres15: Localizacin segura Reducir el riesgo generado por la inadecuada localizacin de la poblacin, la infraestructura y las actividades econmicas, en relacin con las amenazas socio naturales y tecnolgicas. Construccin segura Reducir el riesgo generado por el inadecuado diseo y construccin de edificaciones e infraestructura, en relacin con las exigencias de estabilidad y funcionalidad que demanda su localizacin en el territorio y los usos a los cuales se destinan. Funcionamiento seguro Reducir el riesgo derivado de fallas en la operacin de sistemas de

2.5. LoS PLAneS de deSArroLLo Y LoS PLAneS SectoriALeS


Los Planes de Desarrollo son instrumentos pblicos de planificacin e inversin que dan orientaciones sobre las acciones que deben seguir los diferentes actores del territorio durante un perodo, teniendo en cuenta la visin de un territorio deseado. En un Plan de Desarrollo se plantean las polticas,
15 Ramrez, F, Rubiano D. Incorporando la Gestin del Riesgo de Desastres en la Planificacin del Desarrollo: Lineamientos Generales para la Formulacin de Planes a Nivel Local. Proyecto PREDECAN. 2009. www. comunidadandina.org/predecan

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MARCO CONCEPTUA L Y ANTECEDENTES

abastecimiento, vas y equipamientos o actividades econmicas en consideracin a sus caractersticas y a su funcin en la provisin de bienes y servicios. Cultura y corresponsabilidad Incrementar la participacin del sector pblico, privado y comunitario en acciones de reduccin y control del riesgo de desastre, a travs de la apropiacin de su entorno, comportamientos de autoproteccin y corresponsabilidad en la Gestin del Riesgo. Fortalecimiento institucional y capacidad tcnica Consolidar la organizacin institucional, el marco normativo, los instrumentos de gestin y los recursos humanos y tecnolgicos necesarios para la Gestin del Riesgo en la localidad. Respuesta a emergencias Atender de manera eficaz y eficiente las emergencias/desastres que se puedan presentar en la localidad a fin de reducir y controlar el impacto sobre la poblacin y los bienes, la infraestructura, el medio ambiente y la economa. Resiliencia frente a emergencias/ desastre Incrementar la capacidad de la administracin local, del sector privado y de las comunidades para recuperarse en el menor tiempo posible del impacto causado por emergencias y desastres.

Los planes de desarrollo sectoriales, a su vez, no pueden enfrentar al mismo tiempo y con igual intensidad todas las reas problemticas, ya que esto excede la capacidad de accin de cualquier gobierN Por ello, se seleccionan problemas, estableciendo reas de concentracin para cuya atencin se elaborarn los programas los que, a su vez, derivan en proyectos.

2.6. LoS ProYectoS de inverSin PBLicA


El proceso de incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica constituye la ltima etapa de un proceso secuencial que se inicia con la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial, que se realiza sobre la base de la informacin proporcionada por las entidades cientficas nacionales pertinentes (tpicamente, desde las entidades responsables de la informacin geofsica, climatolgica, oceanogrfica, entre otras). El plan de ordenamiento territorial, al identificar las potencialidades y restricciones, entre ellos los riesgos en el territorio, permite a las autoridades sectoriales y territoriales, la elaboracin de los planes de desarrollo que son el marco necesario para el establecimiento de los planes de inversiones (o programas multianuales de inversiones) a nivel sectorial nacional o subnacional, tal como se observa en el Grfico 6 y el Grfico 716.

Grco 6 Proceso secuencial de la planicacin

Fuente: Elaboracin Propia


16 Es importante destacar que en los territorios de la subregin andina no siempre se dispone de POTs elaborados. En esos casos, se recomienda hacer uso de otros estudios tcnicos de base (como por ejemplo, un estudio geolgico o uno de medicin histrica de caudales), que alimenten la elaboracin de los planes de desarrollo. En el caso extremo en el que no se disponga de ningn estudio tcnico de base, se sugiere la elaboracin de mapas parlantes de riesgo del territorio, construidos a partir de entrevistas con la poblacin local. Ello es til, especficamente, en el caso de PIP que se caracterizan por su simplicidad y bajo costo.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA LA FORMULACIN Y EVALUACIN DE PROYECTOS

Grco 7 La Gestin del Riesgo en la planicacin del desarrollo

Fuente: Adaptado de Charlotte Benson and John Twigg, Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Guidance Notes for Development Organisations. Provention Consortium. (2007)

Dentro de los productos del proceso de planificacin, es decir, las polticas, los planes, los programas y el proyecto, este ltimo constituye la base sobre la cual se vuelven operativas las decisiones de la ejecucin de la inversin pblica, constituyendo la etapa final de dicho proceso. Considerando que la incorporacin del anlisis de riesgo de desastres se constituye

como un elemento que da sostenibilidad a las inversiones (y que este debe de incorporarse desde la misma planificacin de los proyectos, concretndose en los estudios de preinversin que se presentan) es imperativo que los Sistemas de Inversin Pblica a nivel subregional analicen y evalen esta variable, ya que ello asegurar la eficiencia de la contribucin de las inversiones al desarrollo del pas.

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MARCO CONCEPTUA L Y ANTECEDENTES

Un Proyecto de Inversin Pblica (PIP) es definido por la literatura econmica especializada, as como por la normatividad de los pases de la subregin, a partir de varias caractersticas17. La primera es que es un gasto cuya dimensin por definicin debe ser temporal y no permanente, orientado a aumentar la capacidad de produccin de bienes y servicios en un mbito geogrfico determinado. Una segunda, es que es una fuente de beneficios y costos que se distribuye en distintos periodos de tiempo. Una tercera, es que para su ejecucin se utilizan recursos pblicos, de forma parcial o total. Los proyectos pasan por una serie de etapas que se conoce como el ciclo del proyecto que, por lo general, consta de las siguientes etapas o fases: (1) programacin, (2) identificacin, (3) formulacin18, (4) financiacin, (5) ejecucin, y (6) evaluacin. Ver Grfico 8.
Grco 8 Ciclo de Proyectos

Estas seis etapas o fases del Ciclo de Proyectos, segn la metodologa de la Comisin Europea, suelen ser consolidadas en los SNIP de los pases de la subregin en tres fases: (1) Preinversin, que cubre las etapas de programacin, identificacin y formulacin (ver Grafico 8), (2) Inversin, que est relacionada con las fases de financiacin y ejecucin y (3) Post-inversin u Operacin, durante la cual se debe hacer evaluacin y seguimiento.

2.7. LA incorPorAcin de LA GeStin deL RieSGo en eL cicLo de vidA de LoS ProYectoS de inverSin PBLicA
El anlisis sobre amenazas debe iniciarse en la fase o etapa ms temprana del ciclo del proyecto. El Grfico 9 considera un modelo para incorporar en el ciclo del proyecto la informacin sobre las amenazas. Dicho modelo se basa en el Ciclo de Proyectos de la Comisin Europea (ver Grfico anterior). Cabe sealar que para los fines del presente documento, la incorporacin del Anlisis del Riesgo se centrar en las primeras fases del ciclo del proyecto, equivalentes a las etapas de preinversin.

2.8. AntecedenteS A niveL internAcionAL SoBre LA incorPorAcin de LA GeStin deL RieSGo en LoS ProYectoS de inverSin PBLicA
Fuente: Adaptado de Charlotte Benson and John Twigg, Herramientas para la Integracin de la Reduccin de Riesgos de Desastres: Notas de Orientacin para Organizaciones de Desarrollo. Provention Consortium (2007) http://www.preventionweb.net/files/1066_ toolsformainstreamingDRRsp2.pdf
17 Vase, al respecto, Fontaine, E. (2008); Beltrn, A y Cueva, H (2007); Anderson, P, de Renzio, P y Levy, S (2006), Ortegn E, Pacheco, J y Roura, H (2005) y Medianero, D.(2001). 18 Anlisis del proyecto propuesto que permite determinar sus mritos y su conformidad con los criterios establecidos. Se trata del ltimo paso antes del acuerdo de financiacin. Permite comprobar si el proyecto resulta factible dentro de la situacin de terreno, si los objetivos son apropiados y si los costes son razonables. Tambin se usan como sinnimos los trminos siguientes: estudio de factibilidad / evaluacin ex ante .

Desde 1990, cuando se declar el Decenio Internacional para la Reduccin de Riesgos de Desastres por parte de los Pases Miembros del Sistema de Naciones Unidas, ha habido conciencia sobre la necesidad de articular el tema de reduccin de riesgo en las polticas, las estructuras organizacionales, los

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Grco 9 Incorporacin de informacin sobre amenazas en el ciclo del proyecto

Actividades Clave

Incorporacin de informacin sobre amenazas naturales

Conocimientos obtenidos y decisiones

Programacin

Identificacin

Valoracin inicial/ preparacin/ formulacin

Ejecucin

Evaluacin

Fuente: Charlotte Benson and John Twigg, Herramientas para la Integracin de la Reduccin de Riesgos de Desastres: Notas de Orientacin para Organizaciones de Desarrollo. Provention Consortium (2007). http://www.preventionweb.net/files/1066_toolsformainstreamingDRRsp2.pdf

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MARCO CONCEPTUA L Y ANTECEDENTES

instrumentos y procesos del desarrollo a nivel territorial y sectorial. Diferentes instituciones han hecho esfuerzos para buscar este objetivo, modificando sus procedimientos operativos y generando herramientas que permiten desde las etapas iniciales de identificacin y formulacin de proyectos buscar que stos no contribuyan a la generacin de nuevos riesgos. Es as como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el 2005 desarroll una lista de preguntas de verificacin para apoyar el anlisis y la evaluacin de las amenazas naturales, y de los riesgos correspondientes, en sus programas de prstamo19; por otro

lado, la Unidad Regional de Asistencia Tcnica (Unidad Regional de Asistencia TcnicaRUTA) con su Gua para la Gestin del Riesgo en proyectos de desarrollo rural20 adopta un enfoque de puntos de entrada. En el 2007 la Federacin Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y el Consocio ProVention desarrollaron una serie denominada Herramientas para la priorizacin y transversalizacin de la Reduccin de Riesgos de Desastres: Notas Gua para Organismos de Desarrollo que cubre una serie de 14 guas para adaptar las herramientas para la programacin, formulacin y evaluacin de proyectos con el fin de incorporar de manera prioritaria el tema de reduccin de riesgo de desastres en los procesos de desarrollo en los pases propensos a amenazas21.

19 Ver http://www.iadb.org/sds/doc/ENV-Checklist-ENV144E.pdf 20 http://www.ruta.org/biblioteca.php 21 Estos documentos e encuentran disponibles en la direccin webhttp://www.proventionconsortium.org/.

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PARTE III

Los SISTEMAS NACIONALES de INVERSIN PBLICA en la SUBREGIN ANDINA

FOTO: PREDECAN

Los SISTEMAS NACIONALES de INVERSIN PBLICA en la SUBREGIN ANDINA

3. LOS SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIN PBLICA EN LA SUBREGIN ANDINA


n la actualidad, la Gestin del Riesgo asociada a la ejecucin de proyectos de inversin pblica en los pases de la subregin andina tiene como caracterstica que est sustentada en dos marcos legales. De un lado, en las normas (Leyes o Decretos) que sustentan a los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica y, por otro lado, el marco normativo que gobierna los Sistemas Nacionales de Gestin de Riesgo/Prevencin y Atencin de Desastres/Proteccin o Defensa Civil. El primero dicta las pautas, procedimientos, competencias, metodologas y parmetros asociadas a la planificacin y ejecucin de la inversin pblica, incluido el anlisis del riesgo; mientras el segundo, dispone la regulacin necesaria alrededor de la prevencin y atencin de desastres, que llega hasta los procesos de rehabilitacin post emergencia, as como la promocin en los sectores de la inversin preventiva y correctiva de riesgos ante amenazas. Generalmente los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica se regulan desde una Ley especializada en el tema (Bolivia, Colombia y Per) o desde la Ley de Presupuesto (Ecuador). El ente coordinador o rector de los sistemas nacionales de inversin pblica en los pases de la subregin, corresponde a la autoridad nacional de planeamiento o planificacin del desarrollo (Ministerio, Secretara o Departamento Nacional), salvo en el caso peruano que dicha competencia est en el Ministerio de Economa y Finanzas y no en el organismo encargado de la
22 www.mef.gob.pe/DGPM/instrumentos

planeacin estratgica del sector pblico (CEPLAN). Para que la Gestin del Riesgo sea incorporada de manera efectiva a lo largo del proceso de planificacin y ejecucin de la inversin pblica, sta debe incorporarse de manera explcita: a. En las Leyes y Reglamentos que determinan los contenidos mnimos de los estudios de preinversin, b. En las metodologas generales y especficas, y c. En las fichas de registro de los bancos de proyectos. Ninguno de los pases de la subregin ha logrado que la Gestin del Riesgo haya sido incorporada plenamente en todas estas instancias normativas y metodolgicas. En Ecuador, por ejemplo, la Constitucin hace mencin a la obligacin del Estado en relacin a hacer una gestin del desarrollo incorporando la Gestin del Riesgo. Sin embargo, dicha obligacin, en el caso de la inversin pblica, no se ve reflejada todava en su marco legal especfico. Por el contrario, en el Per la Gestin del Riesgo no es recogida plenamente en el marco legal asociado a la planificacin y ejecucin de la inversin pblica, aunque sta s ha sido introducida, de manera explcita, en sus principales instrumentos metodolgicos como son los contenidos mnimos, la gua general y algunas guas sectoriales especficas, adems de manuales complementarios22. La presente seccin presenta un breve resumen sobre el diagnstico de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica en los pases de la subregin (ver Cuadro 1 y Cuadro 2). La informacin en detalle de este diagnstico se encuentra en el Anexo 1, incluido en el CD; por otro lado, este diagnostico tambin

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

incluye el proceso que los SNIP vienen desarrollando en relacin a la incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica, el mismo que tambin se encuentra en el Anexo1. Cabe sealar que el diagnstico general de los SNIP, as como los diagnsticos relativos a los procesos nacionales de incorporacin de la GdR en los PIP, han sido elaborados con base en los siguientes criterios: (1) Aspectos Normativos, (2) Marco Institucional, (3) Procesos y (4) Metodologas. Por aspectos normativos se hace referencia al conjunto de normas de distinta jerarqua (Artculo Constitucional, Ley, Decreto o Resolucin) que rige el funcionamiento de la accin pblica en determinado tema (reglas de juego). El marco institucional, por otro lado, pone nfasis en identificar a los actores

competentes dentro de la administracin pblica sealndose sus competencias y organizacin en todos sus niveles. Los procesos describen los procedimientos que deben cumplirse dado el ordenamiento legal e institucional vigente a fin de cumplir con el objetivo de poltica especfico y, finalmente, las Metodologas y Herramientas constituyen los instrumentos de carcter operativo que deben ser utilizados por los actores para cumplir con los procesos establecidos. El Cuadro 1 muestra para los cuatro pases de la subregin un diagnstico de sus respectivos Sistemas Nacionales de Inversin Pblica tomado en consideracin estas cuatro dimensiones. El Cuadro 2, por otro lado, presenta los avances registrados en los pases de la subregin respecto de la incorporacin de la Gestin del Riesgo en los SNIP, segn la clasificacin mencionada.

CUADRO 1 DIAGNStIcO DE LOS SIStEMAS NAcIONALES DE INVERSIN PBLIcA ASPECTOS PASES NorMAtivo Ley N 1178 Resolucin Suprema N 216768 InStitucionAL Conforman el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) el Ministerio de Planificacin del Desarrollo a travs del Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo - VIPFE, as como los Ministerios, las Secretarias Nacionales, los Fondos de Inversin y Desarrollo, y las Prefecturas Departamentales, Gobiernos Municipales y Entidades Dependientes. Conforman el BPIN el Departamento Nacional de Planeacin, a travs de la Direccin de Inversiones y Finanzas (DIFP), el Grupo de Asesor de la Gestin de ProceSoS El Ciclo de los Proyectos de inversin Pblica consiste en el proceso que atraviesa un Proyecto de Inversin Pblica. Dentro del Ciclo de Proyectos se identifican 3 fases: (1) Preinversin, (2) Ejecucin, y (3) Operacin. MetodoLoGAS/ HerrAMientAS El VIPFE dispone de 4 lneas principales de instrumentos. Estos incluyen: Metodologa General y Sectorial Aplicativos Informticos (SISIN y SGP) Formatos (SISIN) Difusin y Capacitacin

BOLIVIA

Resolucin Ministerial N 528 Resolucin Ministerial N 612 Resolucin Ministerial N 29 Ley 38, 21 de abril de 1989 Decreto 841, 20 de abril de 1990

El desarrollo de un proyecto de inversin pblica est dividido en etapas distintas, el conjunto de stas se denomina el ciclo de los proyectos.

El BPIN cuenta con diversos instrumentos que orientan el proceso de formulacin y evaluacin de los PIP. Se pueden identificar 6 tipos de herramientas

COLOMBIA

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L OS SISTEMAS NACIONA L ES D E INVERSIN P B L ICA E N l A SUB REGIN ANDINA

ASPECTOS PASES NorMAtivo Resolucin 3127, 27 de noviembre de 1992 Resolucin 5345 de 1993 Ley 179, 30 de diciembre de 1994 InStitucionAL Programas y Proyectos de Inversin Pblica (GAPI); las direcciones tcnicas del DNP; los responsables de calificar la viabilidad de los proyectos; y, finalmente, las entidades adscritas y vinculadas a Ministerios y Departamentos Administrativos nacionales, los departamentos, distritos y municipios que acceden a los recursos del Presupuesto General de la Nacin. ProceSoS La primera etapa de un proyecto se denomina preinversin, aqu se identifica el problema o necesidad y se prepara la informacin pertinente para establecer si vale la pena emprender un proyecto. La segunda etapa inicia cuando se ha tomado la decisin de poner en marcha el proyecto, sta se denomina: inversin o ejecucin, aqu se materializan las obras y las acciones, para una vez ejecutado el proyecto pasar a la tercera etapa de operacin en la que se ofrecen los bienes y servicios para los cuales el proyecto fue diseado. MetodoLoGAS/ HerrAMientAS para su aplicacin, las mismas que se presentan y describen a continuacin: Componente Metodolgico Componente Capacitacin y Asistencia Tcnica Componente Sistemas de Informacin Documentos y Estudios Banco de Indicadores Sectoriales - BIS Banco de Proyectos Exitosos - BPE

COLOMBIA

Decreto 195, 26 de enero de 2004 Decreto 3286, 8 de octubre de 2004 Resolucin 806, 10 de agosto de 2005 Decreto 4355, 25 de Noviembre de 2005 Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008) Ley 1823 R.O. (S) N 76 de 30 de Noviembre de 1992 Decreto N 137224 del 20 de febrero del 2004

SENPLADES mediante la Subsecretaria de Inversin Pblica, tiene como objetivo dar cumplimento a lo establecido en los planes de desarrollo nacional, sectorial y seccional vigentes, en coordinacin con las subsecretaras desconcentradas y dems instituciones del sector pblico, a travs de la priorizacin de proyectos. Bajo su responsabilidad se hallan las metodologas, instrumentos y normativas para la elaboracin de proyectos de inversin y de cooperacin no reembolsables, as como los informes, asistencia tcnica y capacitacin sobre las propuestas de inversin al conjunto de entidades naciona-

Se han identificado dos procesos para la formulacin, evaluacin y financiamiento de los PIP en Ecuador, estos son: (1) financiamiento con recursos pblicos, y (2) con asistencia tcnica no reembolsable.

El SNIP cuenta con diversos instrumentos que orientan en el proceso de formulacin y evaluacin de los PIP, entre los que se encuentran: Instrumentos Metodolgicos Aplicativos Informticos Instituto Nacional de Preinversin - INP (entidad adscrita a la SENPLADES)

23 http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/4transparencia/2leyesdecretosreglamentos/leyes/Ley%20de%20Presupuestos%20del%20Sector%20Publico.pdf 24 http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/4transparencia/2leyesdecretosreglamentos/decretos/DLFE-29.pdf 25 Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica aprobada por Resolucin Directoral N 002-2009-EF/68.01. Captulo II, Articulo N 6, 6.1.

EcUADOR

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

ASPECTOS PASES NorMAtivo InStitucionAL les y descentralizadas, el programa anual de inversiones del sector pblico y el registro actualizado del Inventario Nacional de Proyectos. Ley N 27293 y sus modificatorias Reglamento del Sistema Nacional de Inversin Pblica (DS Concordado), aprobado mediante Decreto Supremo N 102-2007-EF Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica aprobada por Resolucin Directoral N 002-2009EF/68.01 Conforman el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) a travs de la DGPM, as como los rganos Resolutivos, las Oficinas de Programacin e Inversiones de todos los Sectores del Gobierno Nacional (OPI-GN), de los Gobiernos Regionales (OPI-GR) y Gobiernos Locales (OPI-GL), o el que haga sus veces en aplicacin del numeral 11.4 del artculo 11 de la Ley, as como las Unidades Formuladoras (UF) y las Unidades Ejecutoras (UE) de cada Entidad.25 El proceso por el cual el Proyecto de Inversin Pblica deber pasar, con el fin de probar su rentabilidad social, sostenibilidad y compatibilidad con las polticas (nacionales, regionales, locales y sectoriales), es el Ciclo del Proyecto. Este Ciclo comprende las fases de preinversin, inversin y post-inversin. El SNIP cuenta con diversos instrumentos que orientan en el proceso de formulacin y evaluacin de los PIP. Se pueden identificar 5 tipos de herramientas para su aplicacin, las mimas que se presentan y describen a continuacin. Instrumentos Tcnicos y Metodolgicos Anexos y Formatos Estudios y Documentos Aplicativos SNIP Net Capacitacin y Asistencia Tcnica ProceSoS MetodoLoGAS/ HerrAMientAS

PER

EcUADOR

CUADRO 2 DIAGNStIcO DE LA INcORPORAcIN DE LA GEStIN DEL RIESGO EN LOS PROYEctOS DE INVERSIN PBLIcA ASPECTOS PASES NorMAtivo N/A InStitucionAL Ministerio de Planificacin del Desarrollo - MPD, Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo - VIPFE, es el rgano rector del SNIP ProceSoS En los contenidos mnimos para la elaboracin de los proyectos de inversin pblica vigentes, no se considera la incorporacin del Anlisis de Riesgo. MetodoLoGAS/ HerrAMientAS Aunque no existen metodologas especficas, vale la pena mencionar que el 5 de junio del 2008, el Banco Mundial aprob el Proyecto de Recuperacin de Emergencia y Gestin en casos de Desastre. El equipo tcnico del proyecto elabor, la Boleta de Verificacin de la Valoracin del Riesgo. La Boleta permite identificar las amenazas y vulnerabilidades, as como los daos generados. Es una iniciativa oportuna que permitir la

BOLIVIA

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L OS SISTEMAS NACIONA L ES D E INVERSIN P B L ICA E N l A SUB REGIN ANDINA

ASPECTOS PASES NorMAtivo InStitucionAL ProceSoS MetodoLoGAS/ HerrAMientAS incorporacin del Anlisis de Riesgo en las metodologas generales para la formulacin y evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica sostenibles. Ley 46 desde 1988 Decreto N 919 del 1 de mayo de 1989 Direccin de Inversiones y Finanzas (DIFP), el Grupo de Asesor de la Gestin de Programas y Proyectos de Inversin Pblica (GAPI)26 El Grupo Asesor de la Gestin de Programas y Proyectos de Inversin Pblica, Gapi, es la instancia encargada de administrar el Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional - Bpin, a travs del cual se registran los proyectos susceptibles de ser financiados o cofinanciados con recursos del Presupuesto General de la Nacin. Esta oficina -como ya se mencion- disea, desarrolla y administra los instrumentos que sirven de apoyo en la gestin de proyectos de inversin pblica. SENPLADES mediante la Subsecretaria de Inversin Pblica, debiera ser la entidad responsable de la incorporacin del AdR en los PIP. No se identificaron procesos vigentes para la incorporacin del anlisis de riesgo en los proyectos de inversin pblica. La Metodologa General Ajustada MGA. En la MGA, la incorporacin del AdR en los PIP se encuentra en el Modulo 2: Preparacin, seccin Estudio de Desastres y/o Anlisis de Riesgo. Este mdulo tiene como objeto identificar y analizar los riesgos que pueden afectar el diseo y el desarrollo de un proyecto de inversin y/o los riesgos que ste puede generar en su entorN La implementacin de este estudio, es mediante el Formato PE-10: Anlisis de Riesgos.

COLOMBIA

BOLIVIA

Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008). Si bien existe este marco legal general de la incorporacin de la GdR en la planificacin y gestin de las instituciones pblicas, no existe normativa especfica que regule y se establezca el procedimiento para la incorporacin del anlisis del riesgo en los PIP.

No se identificaron procesos vigentes para la incorporacin del Anlisis de Riesgo en los Proyectos de Inversin Pblica.

En la actualidad, la Gua General para la Presentacin de Proyectos de Inversin y de Cooperacin Externa No-Reembolsable27, incorpora el Anlisis de Riesgo en la seccin 4: Viabilidad y Plan de Sostenibilidad, 4.3: Anlisis de Sostenibilidad, 4.3.2: Anlisis de impacto ambiental y de riesgos.

26 http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DIFP/Bpin/Manual_de_Procedimientos_del_Bpin_2006.pdf 27 http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/5servicios/1metodologiainversionpublica/DLFE-109.pdf

ECUADOR

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

ASPECTOS PASES NorMAtivo Ley N 27293 y sus modificatorias Reglamento del Sistema Nacional de Inversin Pblica (DS Concordado), aprobado mediante Decreto Supremo N 102-2007-EF Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica aprobada por Resolucin Directoral N 0022009-EF/68.01 En la Directiva General se establecen los parmetros en que los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) sern evaluados. En particular, y en relacin con el Anlisis del Riesgo, en la Segunda Disposicin Transitoria de la Directiva General, se establece que los PIP [] cumplan con los contenidos mnimos de Perfil para declarar la viabilidad de un (Anexo SNIP 5A). De esta manera, la normativa existente establece el procedimiento general para la incorporacin del anlisis del riesgo en los PIP.
28 Inciso modificado por el artculo nico de la Ley N 28802, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 21 de julio de 2006. 29 Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica Resolucin Directoral N 009-2007-EF/68.01, Articulo 18. 30 http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf 31 http://www.riesgoycambioclimatico.org/archivos/SistematizacionProyectosIncorporandoADR260408.pdf

InStitucionAL Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico (DGPM) del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) es un rgano de lnea del Viceministerio de Economa que, entre otros, tiene a su cargo la rectora del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Como ente rector del SNIP, la DGPM es la ms alta autoridad tcnica normativa del Sistema Nacional de Inversin Pblica y por tanto, establece las normas tcnicas, mtodos y procedimientos que rigen los Proyectos de Inversin Pblica28. La DGPM, vela porque los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) a travs de sus estudios de preinversin hayan evidenciado ser socialmente rentables, sostenibles y compatibles con los Lineamientos de Poltica. En esta lnea, la incorporacin del anlisis del riesgo es un elemento que contribuye a la sostenibilidad de los proyectos de inversin pblica.

ProceSoS El objetivo de esta seccin es mostrar el proceso que signific la incorporacin del Anlisis de Riesgo (AdR) en la metodologa general utilizada por el SNIP que est descrita en la Gua General de Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de Inversin Pblica a Nivel Perfil. Este proceso se materializ mediante la elaboracin de dos herramientas metodolgicas: (1) Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica aprobadas por la DGPM y (2) Sistematizacin de Proyectos en el mbito nacional que ha incorporado el Anlisis de Riesgo en la Formulacin e Implementacin del proyecto . Cabe sealar que ambos instrumentos son complementarios a la Gua General ya mencionada y contribuyen al desarrollo de la metodologa de la incorporacin de la GdR en los PIP.

MetodoLoGAS/ HerrAMientAS Las propuestas conceptuales y metodolgicas desarrolladas de manera participativa, con distintos agentes del SNIP, han sido aprobadas por la DGPM y son de uso obligatorio en el proceso de formulacin y evaluacin de proyectos desde agosto de 2007. Dichos instrumentos son: Gua de Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de Inversin Pblica del Sector Educacin a nivel de Perfil. Fecha de aprobacin: 2005. Gua de Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de Inversin Pblica del Sector Salud a nivel de Perfil. Fecha de aprobacin: 2006. Conceptos asociados a la Gestin del Riesgo en la Planificacin e Inversin para el Desarrollo aprobada por la DGPM. Fecha de publicacin: 2006. Gua Metodolgica para Proyectos de Proteccin y/o Control de Inundaciones en reas Agrcolas o Urbanas. Fecha de publicacin:2007 Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica aprobadas por la DGPM. Fecha de publicacin: 2007

PER

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PARTE IV

CRITERIOS o LINEAMIENTOS de REFERENCIA COMN para la INCORPORACIN de la GESTIN del RIESGO en los PROYECTOS de INVERSIN PBLICA en los PASES ANDINOS

FOTO: GABRIEL JAIME ARANGO

CRITERIOS O LINEAMIENTOS DE REFERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA EN LOS PASES ANDINOS
n la presente seccin, se presenta la propuesta de lineamientos para la incorporacin del anlisis del riesgo en los proyectos de inversin pblica en los pases de la subregin andina. Para ello, se ha tomado como referencia fundamental el diagnstico de los pases de la subregin realizado por el equipo consultor (Captulo 3 y Anexo N 1 del presente documento) y los resultados de los talleres realizados a nivel nacional y subregional durante el primer semestre del 2009.

etapa permite ver de manera preliminar las condiciones de amenaza a las cuales puede estar expuesto el PIP o las que ste pueda generar. El diagnstico del PIP permite analizar la situacin actual relacionada con: (1) las caractersticas del rea donde est localizada la poblacin beneficiada (geogrficas, fsicas, climticas, econmicas, sociales, etc.), y (2) la entidad prestadora del servicio donde se localizar el proyecto; es decir, se debe centrar en aquellas variables que sean relevantes para el proyecto. En el diagnstico se incorpora el anlisis de amenazas que permitir una aproximacin a la probabilidad de ocurrencia de un evento que podra afectar a la unidad productiva existente o al proyecto, lo que a su vez es insumo para la construccin de escenarios considerando las caractersticas del fenmeno peligroso (la localizacin o rea de influencia, la recurrencia o frecuencia probable de ocurrencia, la severidad o intensidad, la duracin y la previsibilidad o seguridad con la que puede establecerse cundo y dnde ocurrir). Dicho anlisis se basa en el conocimiento de los eventos o situaciones de emergencias o desastres que se pueden haber presentado en el pasado en la zona (rea afectada, severidad, duracin, recurrencia, etc.) y que pueden volver a ocurrir en el futuro, as como de los fenmenos o eventos peligrosos que se podran surgir como nuevos por las dinmicas de uso y ocupacin del territorio o generadas por el mismo proyecto (por ejemplo, la construccin de una carretera, puede generar problemas de desestabilizacin del terreno dependiendo de la forma que se hagan los cortes de las laderas o la instalacin de redes de gas, sino se cuenta con los cuidados pertinentes, puede generar nuevos peligros

4.1. MetodoLoGA PArA LA evALuAcin de LoS ProYectoS de InverSin PBLicA incorPorAndo eL AnLiSiS deL RieSGo32
El marco conceptual que sustenta la implementacin de la metodologa de incorporacin del anlisis del riesgo en cada uno de los mdulos que son parte de los estudios de preinversin33: identificacin, preparacin o formulacin y evaluacin, se describe a continuacin indicando el objetivo de cada mdulo, as como las actividades a realizarse en cada uno de ellos para la efectiva aplicacin del anlisis del riesgo

4.1.1. IdentiFicAcin
El objetivo del mdulo de identificacin del PIP consiste, como su nombre lo indica, en identificar y caracterizar el problema central que busca resolver el proyecto, as como sus posibles soluciones y acciones34. La incorporacin del anlisis del riesgo en esta

32 Esta seccin se basa principalmente en los siguientes documentos: von Hesse, Milton (2007). Sistematizacin de Proyectos en el mbito nacional que han incorporado el Anlisis de Riesgo en la Formulacin e Implementacin del proyecto. Consultora realizada para la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y el Ministerio de Economa y Finanzas del Per (MEF); y, Beltrn, Arlette y Cueva, Hany (2007). Evaluacin social de proyectos para pases en desarrollo. 33 Segn su nivel de profundidad, los estudios de pre inversin pueden ser a nivel de perfil, pre factibilidad o factibilidad. 34 Beltrn, A y Cueva, H (2007).

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

que antes no existan en la zona). A fin de realizar este anlisis, se recomienda acceder a diversas fuentes de informacin como: conocimiento local, estudios y documentos tcnicos, planes de ordenamiento territorial, informacin prospectiva cientfica, entre otros35. El anlisis de las caractersticas de la poblacin beneficiada, adicionalmente a los anlisis sociales y econmicos realizados normalmente, debe permitir identificar la percepcin de la gente en relacin con los riesgos, y sus condiciones de vulnerabilidad (vivienda, medios de vida, servicios, infraestructura, etc.). Del mismo modo, debe analizarse hasta qu punto la poblacin puede ser afectada por riesgos que se generan debido a la intervencin del proyecto (de acuerdo con el tipo de proyecto y con la afectacin al medio ambiente que este genere) o beneficiada por la reduccin de los riesgos existentes a raz de las intervenciones generadas por el proyecto. Complementariamente, el diagnstico del servicio analiza cmo se provee actualmente el servicio (situacin sin proyecto), los procesos o causas que han determinado la situacin actual. En relacin con el servicio, se recomienda evaluar entre otros, la cantidad producida, la calidad del servicio, los procesos de produccin, los recursos empleados, la organizacin y la gestin. Por otro lado, el anlisis de vulnerabilidad permite determinar las condiciones que hacen que la unidad productiva o el proyecto pueda verse afectado por la ocurrencia de una amenaza. La vulnerabilidad se puede evaluar desde tres aspectos o factores determinantes:
35 Zapata, N (2009) PDRS-GTZ/MEF. Proceso de incorporacin del AdR en el Mdulo de Identificacin

Exposicin: Est relacionada con la ubicacin de la unidad productiva actual o el proyecto en relacin con el rea de probable ocurrencia e impacto de la amenaza. Fragilidad: Tiene en cuenta la resistencia frente al posible impacto del evento amenazante: teniendo en cuenta aspectos como el diseo tcnico, el tipo de estructura, los materiales, el estado de conservacin, etc. Resiliencia: Evala la capacidad de recuperacin frente al evento, es decir si existen alternativas de provisin del servicio, cunto tiempo se requerira para recuperar la capacidad (aspectos tcnicos, financieros), la organizacin y preparacin de los usuarios, por ejemplo si existen planes de emergencia, etc. Este anlisis integral de vulnerabilidad tambin se aplica sobre el entorno geogrfico y social en donde se desarrollar el proyecto a fin de evaluar si ste se puede constituir potencialmente en una amenaza para el medio ambiente o para la poblacin y sus bienes. Cuando el proyecto que se analiza hace parte de una unidad productiva de un bien o servicio ya existente, se deben identificar de igual forma los riesgos a los que est expuesta dicha unidad productiva donde se pretende implementar el proyecto. Este anlisis considera: (1) Anlisis de las amenazas ms relevantes a los que est expuesta; se recomienda usar como referencia los resultados del anlisis de amenazas en el rea de influencia; (2) Anlisis de vulnerabilidad de la unidad productiva existente, considerando los factores de exposicin, fragilidad y resiliencia, frente a las amenazas relevantes identificadas previamente; (3) Anlisis de los probables daos y prdidas que se ocasionara

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

en el caso de impactar una determinada amenaza sobre la infraestructura que se ha definido como vulnerable (escenario de ocurrencia del desastre); y (4) Anlisis de la vulnerabilidad del medio ambiente respecto del proyecto mismo. Una vez se dispongan de los resultados de este anlisis se procede a plantear las medidas para la reduccin del riesgo36. El anlisis de daos y prdidas probables, producto del cruce de informacin de las amenazas y vulnerabilidades identificadas determina los posibles efectos sobre la unidad productiva existente y el proyecto. Posibles daos fsicos, variaciones en la severidad de los daos dependiendo de las caractersticas del evento amenazantes y la localizacin y de las caractersticas fsicas del proyecto Efectos directos e indirectos debido a los daos, como interrupcin del servicio parcial o total, cunto tiempo dependiendo de las facilidades y capacidades para la recuperacin, prdida de beneficios para los usuarios?, cuntos?, alternativas de aprovisionamiento del servicio durante la emergencia? Costos directos de atencin de la emergencia, rehabilitacin y reconstruccin, en funcin de la magnitud de daos y la duracin de la emergencia Costos indirectos o adicionales por no disponer del servicio adecuado, cules son los efectos de no disponer del servicio?, quines y cuntos se veran afectados? El objetivo fundamental del desarrollo del diagnstico de un PIP, es el anlisis
36 Zapata, N (2009) PDRS-GTZ/MEF. Proceso de incorporacin del AdR en el Mdulo de Identificacin 37 Beltrn, A y Cueva, H (2007).

del problema, causas y efectos. Para su adecuado desarrollo se deben de considerar dos supuestos importantes; primero que el problema definido debe ser en funcin a la demanda y no desde la oferta (por ejemplo no referirse a la insuficiente o inadecuada calidad de la provisin del servicio); y segundo, que las causas y efectos deben tener su sustento con evidencias en el diagnstico, recomendando as el uso de indicadores. El anlisis del problema, causas y efectos debe considerar los resultados del anlisis del riesgo donde se han identificado las amenazas, la vulnerabilidad, los daos y las probables perdidas del proyecto; estos pueden constituir causas o efectos del problema central. Una vez identificado el problema central, se procede a definir los objetivos, medios y fines, es decir, se propone la situacin positiva asociada a la solucin del problema, que se convierte en el objetivo principal del proyecto. Este planteamiento supone que una vez incorporadas adecuadamente las condiciones de riesgo en las causas del problema, las medidas de reduccin del riesgo se constituirn en medios fundamentales, acciones, y las alternativas que formarn parte de las alternativas de solucin del problema.

4.1.2. PrePArAcin o ForMuLAcin


El objetivo del mdulo de preparacin o formulacin de un PIP es recoger y sistematizar la informacin de cada una de las alternativas de solucin planteadas en la identificacin del problema central que se busca resolver, con el propsito de establecer los costos que ellas involucran37. La incorporacin del anlisis del riesgo permite

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

determinar si las decisiones de localizacin, tamao, y tecnologa incluyen mecanismos para evitar la generacin y/o reduccin de la vulnerabilidad por factores de exposicin, fragilidad y falta de resiliencia. A continuacin se presenta una breve resea que muestra dnde se debe considerar la incorporacin del AdR en el mdulo de preparacin o formulacin38: 1. Cronograma de ejecucin del proyecto. Incorporar en el cronograma de ejecucin los momentos y cules son las medidas de reduccin del riesgo en las diferentes actividades. 2. Anlisis tcnico de las alternativas de solucin39. Las soluciones planteadas deben ser funcionales y sostenibles, por esto los posibles riesgos que se pueden presentar son parte fundamental de la definicin de la localizacin y tcnicas constructivas con las cuales se debe desarrollar el proyecto y por lo tanto de las posibles alternativas de solucin. No slo el anlisis de riesgo generar la necesidad de tener en cuenta otras alternativas para que el proyecto sea seguro, sino que a las opciones existentes desde otros criterios (sectoriales, sociales, econmicos, etc.) se les debe aplicar la metodologa de Anlisis del Riesgo. En el caso de concluirse que pudiesen generarse situaciones de riesgo durante la construccin y funcionamiento del proyecto, se definirn las medidas especficas que debern incluirse, a efectos de reducir el riesgo a niveles aceptables. 3. Anlisis de la demanda y oferta. La proyeccin de la demanda de los
38 Esta seccin se basa en Zapata, N (2009) PDRS-GTZ/MEF. Proceso de incorporacin del Anlisis del Riesgo: Formulacin y Evaluacin 39 Para un anlisis detallado de este punto, se sugiere consultar la Resolucin N 227 del 13 de julio del 2006, emitida por la Alcalda Mayor de Bogota; as como la publicacin Registro Distrital N 2252, Ano 34, del 18 de octubre del 2000 de la Alcalda Mayor de Bogota.

servicios debe realizarse teniendo en consideracin el AdR. Hay que considerar que en situaciones de emergencia podra afectarse temporalmente la demanda por el bien o servicio que provee el proyecto, en tanto se constituye como la nica opcin de provisin segura de dicho bien o servicio (por ejemplo, luego de un sismo, el sistema de agua que se construy de manera segura puede constituirse en la nica fuente de provisin de servicio frente al resto de sistemas colapsados). Del mismo modo, la oferta futura del servicio puede variar en trminos de cantidad o calidad si hay la probabilidad que los servicios se interrumpan a consecuencia del impacto de una amenaza. 4. Costos de inversin, operacin y mantenimiento. En los costos del proyecto se debe estimar especficamente los atribuibles a las medidas de reduccin de riesgos o de seguridad necesarias. 5. Costos sociales en el escenario que ocurra el desastre. Se estimarn los costos sociales que se generaran de no incorporarse las medidas de reduccin de riesgos. En el anlisis de la demanda - oferta se debe considerar si se trata de reducir el riesgo de interrupciones del servicio debido a probables desastres o cmo la demanda de este servicio se puede ver aumentada o disminuida por los efectos de la ocurrencia del desastres; en ese sentido, se procede a estimar la demanda de acuerdo con las metodologas establecidas para cada tipo de proyecto y sus posibles variaciones de acuerdo con los fenmenos que se puedan presentar. Igualmente, la estimacin de la oferta futura de los servicios deber considerar la capacidad en la situacin con desastre, dado que la capacidad de provisin

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

del bien o servicio podr disminuir en funcin a los daos que se generen. El anlisis tcnico de las alternativas de solucin debe realizarse sobre la base de las intervenciones del PIP que an estn en estudio, tratando de considerar la opcin que brinde mejores condiciones de seguridad y evitar que se generen nuevos riesgos y se tenga una adecuada capacidad de prestar los servicios bsicos en caso de presentarse un evento (gestin prospectiva del riesgo). Es importante mencionar, asimismo, que las alternativas deben considerar en su diseo todas las normas de seguridad que establezca el marco normativo (constructivas, de funcionamiento, de proteccin de la vida, ambientales, etc.), tanto a nivel sectorial como territorial. El objetivo principal es determinar si en las decisiones de localizacin, tamao, tecnologa y operacin se ha considerado el riesgo de desastres y se han incorporado las medidas de seguridad y reduccin de riesgo necesarias. A fin de verificar el anlisis tcnico de las alternativas, se recomienda seguir los siguientes tres pasos40: 1. Analizar la exposicin, que est relacionada con la localizacin del PIP. Uno de los factores de localizacin ser la existencia o no de amenazas en el rea donde se ubicar el proyecto o elementos de ste. Tambin se analizar si el proyecto (o elementos de ste) estar expuesto a una o ms amenazas identificadas en el diagnstico. El anlisis se realiza por cada componente y en relacin con cada amenaza. Asimismo, se analizan alternativas de localizacin

40 Zapata, N (2009) PDRS-GTZ/MEF. Proceso de incorporacin del Anlisis del Riesgo: Formulacin y Evaluacin

en las que se pueda reducir o eliminar la exposicin del proyecto frente a las amenazas identificadas. Evitar las zonas de mayor amenaza, puede ser normalmente la alternativa ms recomendable pero no siempre es la alternativa ms viable o ms econmica, por esto se debe analizar y comparar los costos con las otras opciones. En caso de no poder reducirse la exposicin totalmente, se proceder al anlisis de la fragilidad. 2. El anlisis de Fragilidad est relacionada con la tecnologa. Entre las causas de la vulnerabilidad, estn el diseo y empleo de materiales que no consideran las normas o regulaciones de seguridad mnima para la construccin (como las de sismo resistencia). Es importante resaltar que el anlisis de vulnerabilidad debe hacerse frente a cada una de las amenazas a las que estara expuesto el PIP (por ejemplo, una estructura de madera resistente frente a un sismo, no necesariamente lo es frente a un incendio). En caso de concluir que habr exposicin del proyecto o de alguno de sus elementos, se deben analizar los factores que podran generar su fragilidad (diseo tcnico, formas o tcnicas constructivas o productivas, materiales empleados, etc.), lo que permitir plantear las medidas tcnicas o estructurales para incrementar la resistencia del proyecto y las medidas no estructurales para mejorar los factores de seguridad frente al impacto probable de un evento peligroso. 3. El anlisis de Resiliencia est relacionado con la capacidad de recuperarse frente a los posibles impactos dependiendo de la tecnologa, la organizacin y gestin del PIP, entre otros factores. Este anlisis permite identificar cules son las capacidades para poder atender de la emergencia, as como las capacidades

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

disponibles para su recuperacin fsica, funcional, social, financiera, productiva, etc. En caso el proyecto se pueda constituir en una amenaza para el medio ambiente debe ampliarse el anlisis de vulnerabilidad de los elementos que puedan verse afectados (poblacin, bienes, infraestructura, medio ambiente, etc.). Por otro lado, en el mdulo de preparacin o formulacin se consideran los costos que incorporan los criterios de seguridad y de reduccin del riesgo, donde las Medidas de Reduccin de Riesgos (MRR) adicionales sobre los niveles mnimos de seguridad debern ser rentables socialmente para que sean implementadas; es decir, los beneficios debern superar los costos o, alternativamente, los costos debern demostrar que son los ms eficientes. En consecuencia es necesario estimar los costos de inversin, operacin y mantenimiento asociados a las medidas de reduccin de riesgos, as como los costos sociales que se generaran de ocurrir el desastre si no se implementan las MRR adicionales. Al precisar los costos de inversin, operacin y mantenimiento asociados a las medidas de seguridad y de reduccin de riesgos (MRR) adicionales se debe considerar que: (1) cuando se efecta el AdR del servicio existente, en el mdulo de identificacin si se concluye que hay riesgo, estos resultados deben reflejarse en el problema y sus causas. En los objetivos, medios y acciones se incluirn MRR, las cuales se costean en cada una de las alternativas de solucin, y (2) cuando se realiza el AdR de las intervenciones del PIP, en el mdulo de formulacin se deben plantear las medidas para evitar o reducir los riesgos, las mismas que deben ser costeadas.

En la construccin de los costos del PIP que incorpora AdR se debe considerar: a. Los costos sociales que se generaran en el caso de que se presenten la situacin de desastre por no implementar las MRR adicionales. Ej. costos de atencin, rehabilitacin y reconstruccin; menores beneficios percibidos por los usuarios (disminucin del excedente del consumidor o productor; costos sociales adicionales asociados a la interrupcin del servicio y que son percibidos por los usuarios, etc.). b. La estimacin de los costos sociales se basa en el anlisis de los daos y prdidas probables que se realiza al aplicar el AdR, tanto en la identificacin como en la formulacin. c. La magnitud de los costos depender de los escenarios de amenazas asumidos, as como de las condiciones de vulnerabilidad existentes o que podran generarse para las intervenciones del proyecto. d. Los escenarios de amenazas deben definir: La probabilidad de ocurrencia de la/s amenaza/s durante la vida til del proyecto Caractersticas de las amenazas que podran afectar al proyecto La recurrencia de la amenaza, cuando ello sea posible. As, por ejemplo, en zonas de inundaciones con registros histricos de caudales es posible elaborar un ciclo hidrolgico que lleve a pensar que las inundaciones se presentan con cierta regularidad.

4.1.3. EvALuAcin
Los proyectos de inversin tanto pblicos como privados- se formulan teniendo en consideracin que la evaluacin de su pertinencia se har en el marco del anlisis costo-beneficio, utilizndose como criterio

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

de decisin principal el Valor Actual Neto (VAN). De acuerdo a este criterio, una inversin es rentable slo si el valor actual del flujo de ingresos es mayor que el valor actual del flujo de costos, cuando stos se actualizan haciendo uso de la tasa de inters pertinente para el inversionista41 Expresado en trminos matemticos, el VAN viene dado por la siguiente frmula:

sustitutos al bien o servicio producido por el proyecto), las externalidades (efectos no buscados del proyecto que afectan de manera positiva o negativa al resto de la sociedad) y los intangibles (aquellos efectos que no se pueden cuantificar, pero que son necesarios tener en cuenta)44. As, el clculo del VAN en el caso de la Evaluacin Social de Proyectos puede presentarse como:

En donde II es la inversin inicial que se realiza en el perodo cero y Bt y Ct son, respectivamente, los beneficios y los costos asociados a la ejecucin del proyecto en el periodo t. La variable i denota la tasa de inters relevante a la que se descuenta el proyecto42 . Si el VAN 0, entonces los beneficios del proyecto son iguales o mayores a sus costos y, por lo tanto, se recomienda realizar el proyecto. En el caso de la Evaluacin Social de Proyectos, el clculo del VAN es similar al de una inversin privada pero con dos diferencias: la primera, es que se usan precios sociales43 en lugar de precios privados y; la segunda, es que el flujo de caja econmica no incorpora la transferencias entre actores (gobierno, beneficiarios, financistas) y considera, adems de los efectos directos, aquellos indirectos (los que se producen en los mercados de bienes complementarios y
41 Fontaine, Ernesto (1988). Evaluacin Social de Proyectos. 5ta Edicin Revisada. Ediciones Universidad Catlica. Santiago de Chile. Pg. 59. 42 Cuando el periodo de vida til es infinito, la frmula del VAN se simplifica de la siguiente forma: VAN = (Bt - Ct) / i 43 Son aquellos que tratan de reflejar el valor relativo del bien o servicio en una economa en ausencia de distorsiones. 44 Entre otros textos de consulta se sugieren: Fontaine, E. (2008). Evaluacin Social de Proyectos. 8va Edicin. Pearson. Mxico y Ortegn, E; Pacheco, J.F, y Roura, H. (2005). Metodologa General de identificacin, Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica. Serie Manuales No 39. ILPES. Santiago de Chile.

Las normas y procedimientos de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) vigentes en la subregin andina establecen que la Evaluacin Social de Proyectos45 se realice a partir del indicador del VAN Social o, alternativamente, del ratio de Costo Efectividad para el caso de proyectos sociales en los que los beneficios a la poblacin no sean difciles de medir (servicios bsicos de educacin y salud, principalmente). La metodologa de costo efectividad consiste en seleccionar aquella alternativa que, en trminos de valor presente, muestre los menores costos por unidad de beneficios relevante (por ejemplo: costo por alumno o costo por paciente). El vaco que surge desde la perspectiva del Anlisis del Riesgo, es que los flujos sociales que se utilizan para el clculo del VAN o del ratio de Costo Efectividad no consideran, en la aplicacin prctica, el riesgo o probabilidad de ocurrencia de una amenaza durante la vida til del proyecto que pueda generar daos. Por ejemplo, la evaluacin de la viabilidad de una carretera considera generalmente los beneficios provenientes de los ahorros en tiempo del

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

trfico estimado entre los dos puntos, los ahorros en mantenimiento de los vehculos por menor desgaste de partes, entre otros. Si estos beneficios (que se calculan segn nmero de vehculos que circulan por da, por los das de un ao, por los aos de vida til de la carretera), superan los costos de ejecutarla, entonces la recomendacin es invertir en la carretera46. Qu pasara, sin embargo, con los resultados de la evaluacin si se considerara que al tercer ao de inaugurada la carretera, un deslizamiento, un sismo de gran magnitud o una inundacin como consecuencia de la ocurrencia del Fenmeno de El Nio, interrumpe, por destruccin, el trnsito de la carretera? En ese caso, la robustez de la recomendacin anterior podra ser cuestionada. En el caso, por ejemplo, que el Ministerio de Transportes decide evaluar la construccin de un tramo nuevo de la carretera que permite optimizar el trazo entre dos localidades, ahorrndose tiempo y dinero. Asumiendo, para simplificar, que la inversin en esta carretera es de US$ 15 MM, que demanda costos de operacin y mantenimiento de US$ 2 MM al ao, que los beneficios sociales de ella al ao ascienden a US$ 4 MM, que la tasa social de descuento es del 10 % y que el perodo de vida til de la carretera es infinito, el VAN de esta inversin sin incorporar el AdR sera:

MM. Este resultado, sin embargo, se altera si se introduce en el anlisis que en el ao 4, como consecuencia de la ocurrencia de un Fenmeno de El Nio extremo, se interrumpe la transitabilidad de la misma por un ao y, por lo tanto, se dejan de percibir los beneficios netos del ao 4. En ese caso, para que la carretera vuelva a generar beneficios a la sociedad se requerira que se reconstruya un puente (cuyo costo se estima en US$ 5 MM). Una evaluacin de este escenario -asumiendo con fines ilustrativos que el Fenmeno de El Nio se va a realizar con certeza en el ao 4- dara lo siguiente:

Este sera un proyecto recomendable por tener un VAN positivo equivalente a US$ 5
45 La diferencia entre la Evaluacin Privada y la Social, es que sta ltima considera los beneficios del pas en su conjunto y no los del inversionista en particular. Por lo tanto, el VAN se calcula con precios sociales e incorpora los beneficios/costos de las externalidades y de los efectos indirectos. 46 En este ejemplo, slo se van a considerar para simplificar- beneficios y costos directos. No se har referencia a los beneficios netos indirectos, las externalidades y los intangibles con fines de mantener la simplicidad del ejemplo.

Si se hubiera considerado en la evaluacin, la ocurrencia del Fenmeno de El Nio en el ao 4 (escenario, por lo dems, probable), la carretera no deba haberse aprobado dado que su VAN habra sido negativo (como se ve en el clculo del VAN anterior) debido a que no fue construida siguiendo normas tcnicas que la protegieran contra eventos extremos. Si los evaluadores de dicho proyecto hubieran recomendado introducir el Anlisis del Riesgo en la formulacin del mismo, probablemente se habra analizado una alternativa que incorporara medidas estructurales adicionales de reduccin de la vulnerabilidad recomendndose por ejemplo, la construccin de un puente con estructuras con capacidad suficiente para soportar un aumento extremo de los caudales asociados a la ocurrencia de un Nio severo. En sntesis, el desarrollo del ejemplo anterior, demuestra que la utilizacin del criterio del VAN sin incorporar la probabilidad de ocurrencia de una amenaza, es una prctica

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

errada. El clculo del verdadero VAN de un proyecto de inversin pblica, es decir el VAN esperado o E(VAN), que incorpore el Anlisis del Riesgo en su formulacin debe considerar de manera explcita el riesgo o probabilidad de ocurrencia de un peligro o amenaza (p) durante el perodo de vida til del proyecto, si es que se ejecuta en un rea geogrfica sujeta a la ocurrencia de estas. As, el clculo de la rentabilidad social del ejemplo anterior debi haberse calculado de la siguiente manera:

Asumiendo que existen un nmero j de amenazas, la ecuacin (4) se transforma en:

Simplificando y agregando a (5) las externalidades y los intangibles, se llega a:

En donde la variable Dao incorpora los costos de reconstruccin y las prdidas de beneficios sociales asociadas a la interrupcin del servicio. a. Planteamiento General La ecuacin anterior es til cuando en el mbito geogrfico en el que se va a ejecutar el proyecto slo existe una amenaza. Sin embargo, en el mundo real de los pases de la subregin, una situacin comn es que en dicho territorio se presenten mltiples amenazas durante la vida til del proyecto. As, si en ese tiempo se van a presentar, por ejemplo dos amenazas (cuyas probabilidades de ocurrencia son independientes una de otra), la ecuacin (3) puede expresarse de la siguiente manera:

b. Externalidades e Intangibles La ecuacin (6) incorpora en el clculo del VAN esperado, las externalidades y los intangibles que haban sido ya introducidos y definidos en la ecuacin (2). En el caso especfico del Anlisis del Riesgo aplicado a la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica, las externalidades deben considerar de manera explcita la cuantificacin del dao potencial que el proyecto de inversin podra generar en el mbito geogrfico en el que se desarrolla. El concepto a destacarse en este caso es que un proyecto de inversin pblica no slo puede ser afectado por las dinmicas del medio ambiente a travs de una amenaza, sino que ste puede tambin constituirse en una amenaza para el medio ambiente, la poblacin o sus bienes. Por ejemplo, el caso de un proyecto de construccin de un gasoducto que tiene como propsito transportar gas desde su rea de extraccin hasta su lugar de consumo final (ciudad). Las comunidades que se encuentran en el trayecto del gasoducto estn, ahora, expuestas a un riesgo adicional que no tenan antes de la implementacin del proyecto. Dicho riesgo es el asociado a la probabilidad de ocurrencia de un accidente en el ducto que genere dao a la poblacin. En dicho caso, el

En donde los subndices en p hacen referencia a la probabilidad de ocurrencia de las amenazas 1 a n, mientras que el subndice en la variable Dao, denota que ste est asociado a la ocurrencia de las amenazas 1 a n respectivamente.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

dao se calculara a partir de la probabilidad de ocurrencia del accidente por las prdidas estimadas tradas a valor presente. Este dao, debera descontarse del valor del VAN estimado por el proyecto. Los intangibles, por otro lado, son aquellos efectos que no se pueden valorar fcilmente o cuyos beneficios o costos implcitos no se pueden cuantificar. Estos impactos se deben identificar, cualificar y, posteriormente, incluir dentro del proceso de evaluacin de la mejor alternativa de proyecto. As, por ejemplo, un proyecto de construccin de una carretera puede tener dos alternativas de similar costo: una primera, evitando pasar por una zona cordillerana muy agresiva, que hace ms largo el trazo, y una segunda, que recurre a construir un tnel para pasar por esa zona, acortando tiempos y distancia. En este ejemplo hipottico, es importante considerar un dato adicional: los riesgos para la vida que implica la construccin del tnel y el mantenimiento del mismo (suponiendo que estadsticamente hay evidencias asociadas a la construccin de tneles en regiones similares que pronostican que ese tipo de construccin conllevan una tasa de accidentes fatales en la fase de perforacin de un obrero por kilmetro). Sin entrar a la discusin acadmica y econmica de la cuantificacin de la vida humana (que podra estimarse a partir de la actualizacin del flujo de sus ingresos futuros proyectados o, alternativamente, a partir de la metodologa de clculo a partir de precios hednicos), el dato que una de las alternativas conlleva potencialmente la prdida de vidas humanas puede ser determinante para desecharla. En ese sentido, en los presentes lineamientos se ha optado por no incorporar en el anlisis la valorizacin de la vida humana, pero s hacer referencia a que una amenaza puede implicar la prdida de vidas

si no se toman las medidas de mitigacin de riesgo pertinentes. c. El Anlisis del Riesgo utilizando el Anlisis Costo Beneficio Incremental El clculo del VAN esperado que acaba de presentarse tiene varias complicaciones prcticas en su clculo que pueden llevar a que el tiempo requerido en su estimacin sea mayor de lo que usualmente es recomendable, particularmente en un contexto como el que prevalece en los pases de las subregin donde los formuladores y los evaluadores de proyectos de inversin pblica enfrentan la presin poltica por iniciar la ejecucin de los mismos lo ms pronto posible. Entre estas complicaciones de clculo se pueden considerar las siguientes: a) mientras el rea geogrfica en la que se desarrollar el proyecto est expuesta a un mayor nmero de amenazas (sismos e inundaciones, por ejemplo), ms difcil ser el clculo del VAN esperado [E(VAN)]; b) la inexistencia de los datos de probabilidades de ocurrencia de eventos de gran magnitud (si bien es cierto que mientras ms largo es el silencio ssmico, es ms probable que ocurra un gran sismo, cmo se sabr con certeza cundo ocurrir?); c) la utilizacin secuencial de probabilidades acumuladas condicionadas en el clculo del VAN, puede ser una restriccin metodolgica para un gran nmero de formuladores y evaluadores no familiarizados con dichos conceptos. Sin embargo, se propone una opcin de formulacin y evaluacin de proyectos que, recurriendo al anlisis costo beneficio incremental, permite incorporar el Anlisis del Riesgo en los proyectos de inversin pblica de una manera ms prctica. Esta propuesta requiere del establecimiento de supuestos simplificados que, por un lado,

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

sacrifican una cuota de rigurosidad tcnica pero, por otro, facilita los clculos y se adapta mejor a la realidad del funcionamiento de los SNIP de la subregin andina. Retornando al ejemplo anterior, si bien la opcin de un puente con estructuras reforzadas para eventos extremos incrementa la inversin inicial del PIP en US$ 1.5 MM, as como los costos de operacin y mantenimiento en US$ 200 mil al ao. Este incremento en los costos deber compararse con los beneficios asociados a no interrumpir el trnsito de la carretera en el ao 4, evitndose que la sociedad deje de percibir esos US$ 2 MM de beneficio netos durante ese ao. Por tanto, comparando los costos adicionales de la estructura reforzada [1.5 + 0.2 / (1.01)4] con los beneficios netos no dejados de percibir en el ao 4 (que es 2 / (1.01)4) se obtiene un beneficio marginal positivo de US$ 230 mil que significa que el proyecto sigue siendo rentable para la sociedad luego que la aplicacin del AdR recomendara incorporar elevar el nivel de reforzamiento adicional. Este razonamiento puede expresarse matemticamente de la siguiente manera:

mantenimiento asociado a la infraestructura reforzada y; por otro lado, de manera positiva, por el beneficio de que no exista un dao en el caso probable (no cierto) que ocurra una amenaza. En donde el Dao No Generado (beneficio) se puede expresar como la suma de los Costos de Reconstruccin Evitados (CRE) y los Beneficios No Perdidos (BNP). As:

Utilizando (7) y (8) se plantear que la evaluacin de las medidas orientadas a reducir los riesgos de un proyecto de inversin pblica, ms all de los implcitos en las normas tcnicas sectoriales y territoriales de uso obligatorio, pueda hacerse en trminos incrementales de tal forma que se evale si:

La ecuacin (7) muestra que el VAN calculado sin AdR debiera modificarse negativamente por un incremental de la inversin inicial (al reforzar las estructuras del puente) ms un incremental de los costos de operacin y
47 Hay que notar que si el VAN calculado sin AdR, es decir con probabilidad de ocurrencia de la amenaza igual a cero, es positivo, podra aceptarse que los beneficios asociados a las medidas mitigadoras del riesgo adicionales sean inferiores a los costos incrementales, siempre y cuando el VAN social contine siendo positivo.

De acuerdo a esta frmula, las medidas adicionales que disminuyan el riesgo de prdidas, como consecuencia de la ocurrencia probable de amenazas, se realizarn si el incremento en los costos de inversin inicial y de operacin y mantenimiento en el flujo descontado son menores que los beneficios probables que se obtendran como consecuencia de no incurrir en costos de reconstruccin y de no interrumpir los beneficios. En caso contrario, si los costos incrementales no superan dichos beneficios probables, entonces se recomienda convivir con el amenaza, asumiendo las prdidas probables ante la ocurrencia de una amenaza de gran magnitud; sin embargo, en esta situacin se recomienda, adoptar medidas alternativas como, por ejemplo, incrementar la resiliencia o capacidad de recuperacin de la poblacin frente a la ocurrencia de amenazas a travs de medidas como elaborar planes de contingencia para la restitucin eficaz de los bienes o servicios interrumpidos47.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Grco 10 A. Benecios y costos para un PIP que incluye la RR, ante la ocurrencia de una situacin de riesgo, y B. Benecios y Costos Netos de introducir medidas de RR

Fuente: Elaboracin propia basada en las Pautas Metodolgicas (2007)

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

4.2. PASoS PArA IncorPorAr eL AnLiSiS de RieSGo en LoS ProYectoS de InverSin PBLicA - ProceSoS48
A fin de aplicar el Anlisis del Riesgo (AdR) en los proyectos de inversin pblica, se debe considerar su incorporacin en todo el ciclo del proyecto, el mismo que -como ya se mencion- consta de tres fases: preinversin (elaboracin de estudios del perfil, de prefactibilidad y de factibilidad.), inversin (comprende la elaboracin del expediente tcnico detallado y la ejecucin del proyecto) y post inversin (comprende los procesos de operacin y mantenimiento, y evaluacin ex post). La incorporacin de la AdR en la fase de preinversin considera el siguiente anlisis: A. Anlisis del riesgo Anlisis de amenazas Anlisis de vulnerabilidades Estimacin del riesgo B. Incorporacin de medidas de reduccin de riesgos Definicin de alternativas de medidas Estimacin de costos Evaluacin de las alternativas Seleccin de la mejor alternativa y definicin del riesgo aceptable Por otro lado, su implementacin en la fase de inversin, se refleja la ejecucin de las medidas de reduccin de riesgos incorporadas en diseo del proyecto como la implementacin de los planes de emergencia o contingencia durante su construccin. Finalmente, en la fase de post inversin se procede al
48 En esta seccin, se tomarn como referencia principal dos documentos de la experiencia peruana que sirven de base para la elaboracin de estos lineamientos: (1) Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica aprobadas por la DGPM y (2) Sistematizacin de Proyectos en el mbito nacional que ha incorporado el Anlisis de Riesgo en la Formulacin e Implementacin del proyecto. Cabe sealar que ambos instrumentos son complementarios y contribuyen al desarrollo de la metodologa de la incorporacin de la GdR en los PIP. 49 DGPM/MEF (2007). Pautas Metodolgicas para la Incorporacin del Anlisis del Riesgo de Desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. Serie: Sistema nacional de Inversin Pblica y la Gestin del Riesgo de Desastres No 3. Pgs. 23 y 24.

monitoreo y seguimiento permanente de los efectos de los fenmenos naturales en el proyecto y a los posibles efectos o riesgos que el funcionamiento del proyecto pueda generar en los beneficiarios, as como las estrategias de reduccin y control (evaluacin de los indicadores de riesgo y de Gestin del Riesgo). Cabe sealar que el anlisis que se desarrollar a continuacin, pondr nfasis en la fase de preinversin, que comprende la elaboracin de estudios de perfil, de prefactibilidad y de factibilidad, los mismos que se estructuran en mdulos de identificacin, formulacin o preparacin, y evaluacin. El Anlisis del Riesgo se incorporar en estos tres mdulos. Los pasos a seguir en la incorporacin del AdR en los PIP son los siguientes49: 1. Analizar los amenazas (de origen natural, socionatural o antropognico) a los que se podra enfrentar el proyecto. 2. Determinar las vulnerabilidades que podra enfrentar el proyecto durante su perodo de vida til (tanto en el perodo de ejecucin de la inversin como en el perodo de operacin). 3. Estimar riesgos o perdidas esperadas en el proyecto durante su vida til 4. Definir las acciones que permitiran reducir las amenazas y/o vulnerabilidades y el impacto de las amenazas identificadas de tal forma que sean incluidas en las alternativas de solucin planteadas. 5. Cuantificar los beneficios y los costos asociados a la inclusin de las medidas y acciones identificadas para la reduccin del riesgo, en cada una de las alternativas, de tal manera que sean comparables para la reduccin del riesgo. 6. Evaluar las alternativas propuestas considerando las medidas de reduccin de riesgo en donde ello sea posible,

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

utilizando el anlisis Costo Beneficio o, alternativamente, el Costo Efectividad. 7. Realizar un anlisis de sensibilidad que incluya variaciones en la probabilidad de ocurrencia, intensidad y/o frecuencia de los impactos que ocasionaran las situaciones de riesgo en el proyecto. 8. Determinar la alternativa de solucin al problema planteado que ser ejecutada. Para ilustrar este proceso se tendr como referencia la incorporacin del Anlisis del Riesgo (AdR) en los contenidos de las metodologas existentes en las guas generales de los pases de la subregin. El proceso de incorporacin del AdR en los PIP se puede organizar considerando la estructura modular existente para la identificacin, formulacin o preparacin, y evaluacin de PIP descrita el Cuadro 4. Este esquema define un conjunto de actividades en cada uno de los mdulos que permiten incorporar el AdR en los PIP. Para la incorporacin del AdR en los proyectos de inversin pblica sera ideal contar con informacin tcnica especializada la cual en la mayora de los casos no est disponible.

Por lo tanto, se propone para cada mdulo una serie de formatos, que permitirn estimar de manera aproximada el riesgo y definir prioridades cuando no se dispone de dichos estudios especializados50. En caso que la aplicacin de los formatos de identificacin y formulacin encuentre las condiciones de amenaza y/o vulnerabilidad que afecten al proyecto, deben realizarse estudios especializados complementarios para la evaluacin del riesgo.

4.2.1. MduLo de identiFicAcin


La incorporacin del AdR en este mdulo, tiene como objetivo identificar las condiciones de amenazas a las cuales puede estar expuesto el PIP que se est formulando. Esto requiere recopilar informacin durante la etapa de diagnstico sobre las condiciones de amenazas pasadas, presentes y futuras en la zona donde se espera ejecutar el proyecto, as como sus posibles efectos. Es necesario conocer sus caractersticas bsicas como localizacin y zona de afectacin, frecuencia y probabilidad de ocurrencia, intensidad o severidad del fenmeno, duracin y previsibilidad.

Cuadro 3 El Anlisis de Riesgo en los Mdulos de un PIP en el Marco del SNIP

Fuente: Adaptado de Zapata, N. Pautas Metodolgicas. DGPM, MEF

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

TABLA 2 INFORMAcIN SOBRE AMENAZAS: tIPOS, FUENtES Y MtODOS DE EVALUAcIN TiPoS de AMenAZAS
Inundaciones (fluviales y costeras)

InForMAcin reQueridA Por LoS PLAniFicAdoreS deL deSArroLLo


Extensin y localizacin de la superficie inundada o propensa a inundaciones Nivel y duracin de la inundacin Velocidad del caudal Velocidad de crecimiento del nivel de agua y de descarga Cantidad de lodo depositado o en suspensin Frecuencia y momento de ocurrencia (incluida estacionalidad) Volumen e intensidad de las precipitaciones (y el deshielo) en las zonas propensas a las inundaciones y alrededores Obstculos naturales o de origen humano al flujo del agua y estructuras de control de inundaciones Perodo de alerta En zonas costeras: tipo de marea y caractersticas de los vientos del mar; altura de las olasprovocadas por ciclones

TiPoS de dAtoS, FuenteS Y MtodoS de evALuAcin


Registros histricos sobre frecuencia, ubicacin, caractersticas y efectos de eventos pasados Datos meteorolgicos: registros de precipitaciones (y deshielo), y seguimiento (p. ej., pluvimetros) Mapeo topogrfico y levantamiento altimtrico en zonas cercanas a la costa, sistemas fluviales y cuencas de captacin; mapeo geomorfolgico; mapeo de fases secuenciales de inundacin Mapeo de recursos naturales y del uso de la tierra Estimacin de la capacidad del sistema hidrolgico y la cuenca de captacin Datos hidrolgicos sobre caudales, magnitud (incluidas descargas mximas) y frecuencia de las inundaciones, morfologa fluvial, propiedades de infiltracin del suelo Estimaciones hidrolgicas sobre descargas, caudales y caractersticas asociadas de futuras inundaciones; anlisis de la frecuencia de inundaciones En zonas costeras: registros de mareas y niveles del mar, datos meteorolgicos sobre velocidad y direccin de los vientos Previsiones meteorolgicas a largo plazo y estacionales; modelos de cambio climtico Registros histricos y climatolgicos sobre frecuencia, localizacin, caractersticas (incluidas trayectorias de ciclones y tornados) y efectos de anteriores eventos en el rea del proyecto y en reas vecinas (o pases vecinos) que afrontan condiciones similares Registros meteorolgicos de velocidades y direcciones del viento en estaciones meteorolgicas Previsiones meteorolgicas a largo plazo y estacionales, modelos de cambio climtico Topografa y geomorfologa de las superficies afectadas (si existe riesgo de inundaciones por fuertes precipitaciones o mareas de tormenta, vanse tambin datos relativos a inundaciones) Mediciones regulares (p. ej., pluvimetros) y mapeo de precipitaciones y deshielo Estudios/anlisis del tipo de suelos y su contenido de humedad Estudios y seguimiento de fuentes de agua Estudios de la vegetacin (incluidos mapeo y fotografas areas) y seguimiento del rendimiento de los cultivos

Tormentas de viento (incluidos huracanes, ciclones tropicales y tornados)

Localizacin y extensin de las reas que pueden verse afectadas Frecuencia (incluida estacionalidad) y patrones de direccin del viento Velocidad y direccin del viento; escalas de intensidad del viento y los temporales (p. ej., Beaufort); escalas locales relativas a huracanes/tifones Condiciones de presin asociadas, precipitaciones y mareas de tormenta Perodo de alerta

Sequa*

Nivel de precipitaciones, dficits Frecuencia y momento de ocurrencia de precipitaciones y sequas (incluida estacionalidad); duracin de los perodos de sequa Nivel del agua (acuferos, ros, lagos, etc.) Caractersticas de retencin del agua en los suelos Perodo de alerta

* En este punto se alude principalmente a la sequa meteorolgica (precipitaciones inferiores a un determinado nivel) e hidrolgica (reduccin de los recursos de agua), es decir a la propia amenaza, ms que a la sequa agrcola (efectos de los dos tipos de sequa anteriores en el rendimiento de los cultivos).

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

TiPoS de AMenAZAS
Sequa

InForMAcin reQueridA Por LoS PLAniFicAdoreS deL deSArroLLo


Aspectos biolgicos asociados (p. ej., plagas, plantas invasoras)

TiPoS de dAtoS, FuenteS Y MtodoS de evALuAcin


Registros histricos sobre frecuencia, localizacin, caractersticas y efectos de anteriores eventos (incluidos registros a largo plazo de fluctuaciones en las precipitaciones) Previsiones meteorolgicas a largo plazo y estacionales; modelos de cambio climtico

GeoLGicoS
Terremotos Localizacin y extensin de zonas de peligro ssmico conocido, epicentros, fallas, sistemas de fallas, etc. Magnitud (energa liberada en el epicentro) e intensidad (gravedad de la sacudida) de los terremotos en la regin Otras caractersticas geolgicas, geomorfolgicas e hidrolgicas que influyen en las sacudidas y la deformacin de la corteza terrestre Efectos secundarios potenciales: deslizamientos de tierras o de lodo, avalanchas; inundaciones por rotura de presas o tsunamis; incendios; contaminacin por daos en plantas industriales Frecuencia Localizacin de volcanes y estado actual de la actividad volcnica (volcanes activos, inactivos, extintos) Historia y caractersticas de cada una de las erupciones, procesos que las causaron, frecuencia Zonas de riesgo frente a erupciones; alcance del material expulsado y direccin del flujo de material volcnico Volumen y tipo de material expulsado (p. ej., lluvia de cenizas, flujos piroclsticos, flujos de lava, lahares, emisiones de gas) Explosividad volcnica y duracin de la erupcin Perodo de alerta Volumen y tipo de material desplazado, superficie enterrada o afectada, velocidad Caractersticas naturales que afectan a la estabilidad de las laderas (composicin y estructura de la roca y el suelo, inclinacin de las laderas, nivel fretico) Otras causas externas detonantes: sismicidad, precipitaciones Vegetacin y uso de la tierra (incluidas actividades de construccin, terraplenes, montculos hechos por el hombre, fosas de residuos, escombreras, etc.) Zonificacin y microzonificacin (mapeo/ registro de todos los parmetros sismolgicos, geolgicos, hidrogeolgicos necesarios para la planificacin del proyecto en una zona determinada, de acuerdo con las fuentes indicadas ms abajo) Mapas de fuentes sismognicas (fallas, sistemas de fallas) Mapas y estudios geolgicos y geomorfolgicos (vase tambin deslizamientos de tierras) Datos sobre ocurrencia, localizacin, caractersticas (magnitud, intensidad, etc.) y efectos de anteriores terremotos Clculos de aceleraciones mximas del suelo

Volcanes

Estudios y mapas geolgicos, de acuerdo con datos de estudios geolgicos sobre frecuencia, extensin y caractersticas de erupciones anteriores Mapas de amenazas/zonificacin (de acuerdo con datos geolgicos) Registros histricos sobre frecuencia, localizacin, caractersticas y efectos de anteriores eventos Seguimiento y observacin/registro de fenmenos precursores (incluidos sismicidad, deformacin del suelo, fenmenos hidrotermales, emisiones de gases)

Deslizamientos de tierras

Determinacin de la localizacin y la extensin de anteriores deslizamientos anteriores de tierras o fallas del terreno mediante estudios topogrficos, mapeos y fotografas areas Mapeo/estudios topogrficos de formaciones rocosas y sus caractersticas, geologa de superficies (tipos de suelos), geomorfologa (pendiente y aspecto de laderas); hidrologa (especialmente aguas subterrneas y drenaje) Registros histricos de frecuencia, localizacin, caractersticas y efectos de eventos anteriores Determinacin de la probabilidad de eventos desencadenantes como terremotos, ciclones y erupciones volcnicas Mapeo y estudios de la vegetacin y el uso de la tierra Mapas de zonificacin, de acuerdo con lo anterior

Fuente: Charlotte Benson and John Twigg (2007)

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La informacin sobre la velocidad con que puede desencadenarse un fenmeno adverso es til principalmente en la preparacin de sistemas de alerta temprana pero tambin puede tener importancia en las decisiones de planificacin, por ejemplo con el fin de determinar rutas de evacuacin seguras. Los responsables del anlisis de proyectos deben conocer adems las amenazas secundarias resultantes de la ocurrencia de las amenazas primarias (por ejemplo, la ocurrencia de deslizamientos de tierra o desbordamientos de preseas generadas por la ocurrencia de un terremoto o incendios de edificios y estructuras despus de un terremoto por colapso de postes de energa o ruptura de tuberas de gas, etc.) (Charlotte Benson and John Twigg, 2007). Tambin es necesario las posibles amenazas fuera del rea del proyecto que podran afectar a ste (por ejemplo, al provocar cortes de suministro de electricidad o de materias primas o interrumpir el desplazamiento de la poblacin). En el proceso de elaboracin del diagnstico y de identificacin de las amenazas que pueden afectar la zona en la cual se pretende ejecutar el proyecto, se deben revisar documentos como los diagnsticos de los planes de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo, y estudios tcnicos de base que se disponga (ver Tabla 1). Asimismo, de no contar con dichas herramientas de gestin, se recomienda realizar una visita de campo que generalmente realiza el formulador en la etapa de identificacin del proyecto y elaborar

entrevistas, Mapas Parlantes51 construidos con las comunidades del rea a intervenir, que permitan incorporar el conocimiento local de la poblacin de la zona en la cual se pretende realizar el proyecto en el proceso de identificacin de las amenazas52. En los casos en los que no se disponga de estudios tcnicos, planes de ordenamiento u otras herramientas de gestin antes mencionadas, se recomienda aplicar del Formato N 1: Identificacin de amenazas en la zona de ejecucin del proyecto, Parte A: Aspectos generales sobre la ocurrencia de amenazas en la zona y Parte B: Preguntas sobre caractersticas especficas de amenazas. La informacin analizada en el Formato N 1 permitir estimar las amenazas existentes en la zona de ejecucin del proyecto y definir prioridades de estudios tcnicos especficos para definir el grado de amenaza. Ver Grfico 11. Respecto a los intereses de los grupos involucrados en el proyecto, se debe considerar que al incorporar el AdR es necesario que se incluyan las opiniones y compromisos que tengan los agentes involucrados acerca del riesgo que podra enfrentar el proyecto. Es necesario mencionar que en este anlisis se debe incorporar a todos los actores sociales relacionados, como los promotores del proyecto, tpicamente una entidad pblica, los beneficiarios del proyecto, los que se pueden perjudicar con l, los proveedores de insumos, y los que representan los mercados relacionados.

4.2.2. MduLo de ForMuLAcin o PrePArAcin


50 Ver pie de pgina 90. 51 Se propone dicha herramienta, dado que el proceso de la planificacin del desarrollo en Ecuador, Bolivia y Per aun es incipiente. Colombia por el contrario, dispone de estas herramientas de gestin, las cuales debern ser consultadas para identificar las amenazas que podran afectar los PIP. 52 Ministerio de Economa y Finanzas- Direccin General de Programacin Multianual del Sector Publico -(2007). Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis de riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin de Riesgo de desastres.http://www.mef.gob. pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf

La inclusin del AdR en el Mdulo de Formulacin del proyecto tiene por objetivo determinar si en las decisiones de

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Grco 11 Formato N 1 A y B

Fuente: Elaboracin propia, basados en las Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis de riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. DGPM-MEF (2007). Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin de Riesgo de desastres. http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf

localizacin, tamao y tipo de tecnologa para la formulacin del proyecto, se estn incluyendo mecanismos para evitar la generacin o lograr la reduccin de la vulnerabilidad por exposicin, fragilidad y resiliencia.

Para la determinacin de las condiciones de vulnerabilidad por exposicin, fragilidad y resiliencia, ya se deben haber definido las alternativas de solucin al problema, analizado la oferta y la demanda, y determinado la brecha entre la oferta

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y demanda de bienes o servicios que el proyecto pretende atender, lo cual servir para definir el tamao del proyecto. Para continuar con la incorporacin del AdR en el PIP, se deben analizar las condiciones de vulnerabilidad que el proyecto puede tener o generar. Es importante considerar que las amenazas no son estticas, por lo que la exposicin al riesgo vara con el tiempo, esto es particularmente importante en lo relativo a los fenmenos hidrometeorolgicos debido

al cambio climtico, que podra afectar notablemente los patrones y las tendencias de las amenazas naturales. Para este anlisis se recomienda la aplicacin del Formato N 2: Lista de Verificacin sobre la generacin de vulnerabilidades por Exposicin, Fragilidad o Resiliencia en el proyecto y el Formato N 3 que estima la vulnerabilidad que enfrenta el proyecto, considerando los factores de exposicin, fragilidad y resiliencia; las mismas que se pueden encontrar en la Grfico 12.

Grco 12 Formato N 2 y 3

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Fuente: Elaboracin propia, basados en las Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis de riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. DGPM-MEF (2007). Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin de Riesgo de desastres. http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf

El Formato N 1 (Mdulo de Identificacin) estima el nivel de amenazas asociado al proyecto, y los Formatos N 2 y 3 (Mdulo de Formulacin) establecen el nivel de vulnerabilidad al que est expuesto el proyecto. Estos insumos permitirn desarrollar el Anlisis del Riesgo para la identificacin de medidas de reduccin de riesgo adicionales al nivel mnimo de seguridad exigido por las normas tcnicas sectoriales y territoriales, a fin de determinar el nivel de riesgo al que estara expuesto el proyecto. As se pueden evaluar las prdidas probables que se generaran ante la ocurrencia de la situacin de riesgo y, por tanto, permitir estimar los beneficios (costos de reconstruccin evitados, beneficios no suspendidos, entre otros) de la incorporacin de las medidas de reduccin de riesgo, lo cual se realizar en el Mdulo de Evaluacin. Dado que ya se han identificado las condiciones de riesgo, se debern precisar las acciones adicionales que debern realizarse para reducir el riesgo al que est expuesto cada proyecto alternativo. Las acciones concretas dependern de las medidas estructurales y no estructurales que se hayan definido en cada alternativa.

Luego, se proceder a la estimacin de costos a precios de mercado; sin embargo, se deben incluir los costos unitarios y totales de las medidas de reduccin de riesgo, si es que en el clculo inicial no lo estuvieran, ya que se debe evitar la duplicidad. Una vez se disponga de dicha informacin, se construye el flujo de costos a precios de mercado, considerando los costos de inversin y los costos de operacin y mantenimiento y, de ser el caso, los costos adicionales de las medidas de reduccin de riesgo. Antes de iniciar el mdulo de evaluacin se recomienda aplicar el Formato N 4 del Grfico 13, de manera complementaria a los formatos anteriores.

4.2.3. MduLo de evALuAcin


La inclusin del AdR en el Mdulo de Evaluacin del proyecto tiene por objetivo determinar las mejores medidas adicionales de reduccin de riesgo (estructurales y no estructurales) que se pueden incluir en los PIP, para lograr que la alternativa elegida sea la ms rentable y que sea sostenible. En particular, se destaca el esfuerzo para incorporar mecanismos para incluir el riesgo

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

en la evaluacin costo beneficio incremental o costo efectividad que se realiza para cada proyecto. En el caso de los pases de la subregin, las normas y procedimientos de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) establecen, predominantemente, que la Evaluacin Social de Proyectos53 se realice a partir del indicador del VAN Social o, alternativamente, del ratio de Costo Efectividad para el caso de proyectos sociales en los que los beneficios a la poblacin sean difciles de medir (servicios bsicos de educacin y salud). En esta ltima metodologa, se elige la alternativa que, en trminos de valor presente, muestre los menores costos por unidad de beneficios relevante. Incluidas las medidas de reduccin de riesgo adicionales a las establecidas en las normas tcnicas mnimas de seguridad, se procede a corregir el flujo de costos a precios de mercado para que reflejen sus valores sociales, mediante la utilizacin de los precios sociales o Factores de Correccin. En este caso, se cuantifican los costos sociales de las medidas de reduccin de riesgo definidas en el mdulo de formulacin. La inclusin de las medidas de reduccin de riesgo no implica ningn cambio en la metodologa de evaluacin (ACB o ACE) que se debe utilizar de acuerdo con las caractersticas del proyecto. Lo que va a ocurrir es que se van a agregar algunos elementos a los costos y/o beneficios, segn sea el caso. La aplicacin del anlisis del costo efectividad se utiliza cuando la cuantificacin monetaria

de los beneficios del proyecto es difcil de medir. Para ello, se requiere definir un Indicador de Efectividad (IE) y luego estimar el Ratio Costo Efectividad (CE), para determinar la mejor alternativa de solucin al problema. El Anlisis Costo Efectividad, se utiliza de la misma manera, pero si al incluir el AdR, se determina que el proyecto se enfrenta a situaciones de riesgo (a travs del uso de los Formatos N 1 al N 4), entonces todas las alternativas de solucin propuestas debern incluir medidas adicionales de reduccin de riesgo (estructurales y/o no estructurales), de tal forma que los costos de las alternativas puedan ser comparables entre s. Es decir, la inclusin del AdR no modifica el tipo de anlisis (Anlisis Costo Efectividad o Anlisis Costo Beneficio) que se debe utilizar para cada tipo de proyecto, la cual se determina por las caractersticas propias del proyecto. En trminos prcticos, lo que ocurrir es que los Costos de Inversin y los Costos de Operacin y Mantenimiento de las medidas de reduccin de riesgo adicional incluido en el anlisis, van a incrementar los costos totales de inversin, as como los de operacin y mantenimiento de los proyectos alternativos. Es necesario que los costos de las medidas de reduccin de riesgo sean incluidos en todas las alternativas de solucin propuestas ya que, si en algunas no se colocan, los anlisis no sera consistentes, pues se estara comparando alternativas con costos probablemente menores pero con diferentes criterios de seguridad. Por tanto, al aplicar los criterios de eleccin del ACE, que implican elegir la alternativa de menor costo, probablemente sera seleccionada la alternativa que no incluye las medidas de reduccin de riesgo y, por tanto, no se estara garantizando el mismo nivel de beneficios en todas ellas, con lo cual no se cumplira el supuesto fundamental del ACE.

La diferencia entre la Evaluacin Privada y la Social, como ya se mencion, es que sta ltima considera los beneficios del pas en su conjunto y no los del inversionista en particular. Por lo tanto, el VAN se calcula con precios sociales e incorpora los beneficios/costos de las externalidades, de los efectos indirectos y de los intangibles.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Grco 13 Formato N 4

Fuente: Elaboracin propia, basados en las Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis de riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. DGPM-MEF (2007). Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin de Riesgo de desastres. http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf

Siguiendo con el marco conceptual de los presentes lineamientos, la decisin de introducir en el proyecto medidas que disminuyan el riesgo de prdidas, como consecuencia de la ocurrencia probable de fenmenos adversos o amenazantes, ms all de los niveles mnimos obligatorios que dicta la normatividad tcnica sectorial o territorial (en caso de que estas no consideren los temas de seguridad y reduccin de riesgos), se realizarn si el incremento en los costos de inversin y de operacin y mantenimiento en el flujo descontado son menores que los beneficios probables que
54 Hay que notar que si el VAN calculado sin AdR, es decir con probabilidad de ocurrencia del amenaza igual a cero, es positivo, podra aceptarse que los beneficios asociados a las medidas mitigadoras del riesgo sean inferiores a los costos incrementales, siempre y cuando el VAN social contine siendo positivo.

se obtendran como consecuencia de no incurrir en costos de reconstruccin y de no interrumpir los beneficios. Cuando los costos incrementales no superan dichos beneficios probables, entonces se puede optar por la opcin de convivir con la amenaza y es preferible desarrollar medidas de contingencia y emergencia orientadas a aumentar la resiliencia en los actores y enfrentar las prdidas probables de un escenario de ocurrencia del fenmeno peligroso54. A manera de ilustracin, se puede mencionar que esta metodologa ha sido aplicada para la reevaluacin de un conjunto de proyectos

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

Cuadro 4 Aplicacin del anlisis de riesgo a la evaluacin ex ante de proyectos utilizando el anlisis costo benecio incremental

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas-GTZ. Milton von Hesse (2007) Documento en proceso de publicacin. Sistematizacin de Proyectos de inversin pblica que incluye Anlisis de Riesgo.

en el Per55, con el fin de determinar si hubiera sido rentable socialmente invertir en medidas para lograr niveles de reduccin del riesgo ms all de los especificados en las normas tcnicas sectoriales de aplicacin obligatoria. Para facilitar los clculos y la exposicin didctica, la aplicacin de la metodologa de evaluacin ex ante a partir del anlisis costo beneficio incremental se ha realizado con los siguientes supuestos para simplificar los procesos: a. Existencia de una sola amenaza sobre el proyecto que se presentara una sola vez y no de manera recurrente. b. Su probabilidad de ocurrencia se restringi a que el evento se presentara en la mitad del horizonte de evaluacin del proyecto. c. El dao causado por el fenmeno adverso gener la destruccin total del proyecto (se requieren re-invertir al 100%) d. No existen externalidades ni intangibles. En el Cuadro 5 se presenta los resultados de la reevaluacin de 3 proyectos (2 correctivos y uno prospectivo). En la primera columna,
55 Ministerio de Economa y Finanzas. Milton von Hesse La Serna (2007) Documento en proceso de publicacin. Sistematizacin de Proyectos en el mbito nacional que han incorporado el Anlisis de Riesgo en la Formulacin e Implementacin del proyecto. Mimeo.

se presentan los costos de inversin incrementales; en la siguiente columna, se muestra el clculo del valor actualizado del flujo del incremental de gastos de operacin y mantenimiento como consecuencia de incorporar al proyecto acciones y elementos que disminuyen adicionalmente las vulnerabilidades (principalmente a travs de reducir su fragilidad). El perodo de vida til de los proyectos utilizados para las actualizaciones fue de 10 aos y la tasa de descuento del 11%. La ltima columna de la tabla muestra el valor actual de la suma de los costos de reconstruccin evitados (CRE) ms los beneficios no perdidos (BNP) que se derivan de haber incorporado en el proyecto las medidas adicionales de disminucin de riesgos asociada a la ocurrencia de amenazas. El clculo de este valor presente se hace asumiendo que la amenaza se presenta el ao 5, que es el ao que est en la mitad del perodo de vida til del proyecto. Este supuesto servir para realizar el anlisis de sensibilidad, simulando distintas probabilidades de ocurrencia de la amenaza en dicho ao. Con todos estos elementos, faltara definir solamente el dato probabilstico de

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Cuadro 5 Anlisis de sensibilidad de los proyectos

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas-GTZ. Milton von Hesse (2007) Documento en proceso de publicacin. Sistematizacin de Proyectos de inversin pblica que incluye Anlisis de Riesgo

ocurrencia de la amenaza para la aplicacin de la frmula (9). Sin embargo, dada la escasa informacin que existe sobre la caracterizacin de las amenazas56, es muy probable que en pocos casos se tenga informacin especfica sobre esta variable, sea porque no existen registros cientficos adecuadamente implementados, o porque no existen tcnicas desarrolladas para la prediccin de estos eventos. Debido a ello, es recomendable utilizar un anlisis de sensibilidad probabilstico que permita, en distintos escenarios de ocurrencia, evaluar la pertinencia de incorporar al proyecto las medidas y acciones orientadas a disminuir las vulnerabilidades identificadas. El Cuadro 6 incorpora cuatro columnas en las que se muestra distintas probabilidades de ocurrencia (25%, 50%, 75% y 100%) de una amenaza en el ao medio del perodo de evaluacin del proyecto. El cuadro muestra que en los 3 proyectos evaluados es rentable socialmente incorporar las medidas de reduccin de riesgos adicionales a las obligatorias definidas por las normas tcnicas sectoriales, a pesar que ello signifique que se incrementen los costos de inversin y de operacin y mantenimiento.
56 No obstante, debe mencionarse que la CMRRD realiz un importante esfuerzo por sistematizar la informacin sobre amenazas de origen natural existentes en el Per y posteriormente, el PDRS ha apoyado distintos esfuerzos a nivel nacional (SNIP) y a nivel regional (Gobierno Regional de Piura) para sistematizar y automatizar informacin geoGrfico sobre las condiciones de amenazas existentes en el pas.

4.3. ReSuMen deL ProceSo de LA incorPorAcin deL AdR en LoS PIP


La Grfico 14 resume, en trminos operativos, el proceso de incorporacin del AdR en el proceso de identificacin, formulacin y evaluacin de un PIP a travs de la aplicacin metodologa reseada en la seccin 4.2. Resulta altamente recomendable que antes de iniciar el proceso el formulador del PIP cuente con los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo as como todos los estudios tcnicos de base complementarios que se dispongan para el rea geogrfica en la que se planea la ejecucin del PIP. El proceso de incorporacin del AdR se inicia durante la fase de identificacin del PIP con la pregunta: Existe la probabilidad de ocurrencia de amenazas en la ubicacin actual o propuesta del PIP? La respuesta a esta interrogante debe ser analizada en dos dimensiones: la primera, si la amenaza identificada proviene del medio ambiente hacia el proyecto; la segunda, si la amenaza, ms bien, la genera el proyecto al medio ambiente en donde se ejecuta (Vase Grfico 14). En el primer caso, si la respuesta es que la probabilidad es baja, el proceso de formulacin

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CRITERIOS O L INEAMIENTOS DE RE FERENCIA COMN PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA EN L OS PASES ANDINOS

de proyectos contina siguiendo las pautas, procedimientos, metodologas y parmetros que disponen los SNIP subregionales. Si, por el contrario, la respuesta es que la probabilidad es media o alta, entonces deben analizarse otras alternativas viables para la ejecucin del PIP. Si existe una alternativa, y elimina por completo la exposicin a la amenaza, entonces se contina con el proceso de formulacin normal del proyecto. De otro modo, debe iniciarse el anlisis de fragilidad del proyecto. Dicho anlisis se inicia por verificar si el diseo tcnico del proyecto ha considerado la aplicacin de la normatividad tcnica de seguridad mnima que es de uso obligatoria en el territorio y en el sector en el que se desarrolla el proyecto. Si no se verifica su uso, la respuesta debe ser inflexible, se rechaza el proyecto. Si, en cambio, se verifica su aplicacin, debe procederse a identificar y analizar alternativas del proyecto que pueden reducir adicionalmente los niveles de fragilidad. Definidas dichas alternativas, la decisin de implementarlas se basar en el resultado de la aplicacin del anlisis costo beneficio incremental o, alternativamente, del anlisis costo efectividad. En el primero de los casos, si los beneficios probables asociados a la alternativa superan a los incrementos de los costos de inversin y de operacin y mantenimiento, procede ejecutar la alternativa. En el segundo, se elegir la alternativa de menor costo, siempre y cuando la disponibilidad presupuestal lo permita. Si se rechazan las alternativas de reduccin adicional del riesgo, entonces deben definirse con los actores principales del proyecto medidas de contingencia y emergencia que

permitan enfrentar mejor la amenaza; en otras palabras, se interviene por el lado de aumentar la resiliencia. Finalizado el anlisis de amenazas y riesgos del medio ambiente hacia el proyecto, se inicia el anlisis complementario que se refiere a evaluar si el proyecto se constituye en una amenaza para el medio ambiente. Si la respuesta es que la probabilidad de riesgo es baja, culmina el proceso de incorporacin del AdR en el PIP. Si es media o alta, debe analizarse la posibilidad de reubicar el proyecto y verificar si con ello se elimina o mitiga el riesgo. Si la respuesta es s, entonces se contina con el proceso de formulacin tradicional. Si es no, se contina con el anlisis de fragilidad, pero ahora desde la perspectiva del medio ambiente teniendo en consideracin que la amenaza del proyecto es sobre todo debido a su operacin. Si se identifican alternativas que disminuyan la externalidad negativa que origina el proyecto, se procede a la aplicacin del anlisis costo beneficio incremental o costo efectividad de manera similar a la que se aplic para analizar los riesgos del medio ambiente al proyecto. La incorporacin del AdR a los PIP segn el tamao del proyecto La aplicacin de la metodologa desarrollada y del proceso establecido puede sufrir una adaptacin cuando el tamao de los PIP es pequeo. En dicho caso, se sugiere que la metodologa se aplique slo en las fases de identificacin y formulacin del proyecto. En la aplicacin del proceso no se recomienda hacer uso de la metodologa costo-beneficio incremental para el anlisis de alternativas sino, ms bien, el de costo efectividad.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Grco 14 El Proceso de la Incorporacin del AdR en los PIP

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Zapata, N (2009). Pautas para la incorporacin de la GdR en los PIPs.

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PARTE V

ESTRATEGIAS para la EFECTIVA APLICACIN de los CRITERIOS o LINEAMIENTOS COMUNES para la INCORPORACIN de la GESTIN DEL RIESGO en los PROYECTOS de INVERSIN PBLICA en los PASES ANDINOS

FOTO: GABRIEL JAIME ARANGO

ESTRATEGIAS PARA LA EFECTIVA APLICACIN DE LOS CRITERIOS O LINEAMIENTOS COMUNES PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA EN LOS PASES ANDINOS

e acuerdo con los resultados obtenidos de las reuniones de trabajo en Bolivia, Colombia, Ecuador y Per; y en el Taller Subregional realizado en Bogot-Colombia, del 27 al 29 de mayo del 2009, se desarroll una dinmica de trabajo con los equipos tcnicos de los representantes cada pas en la cual se elaboraron los criterios generales de incorporacin de la GdR en los SNIP para orientar el proceso en la Comunidad Andina, y se definieron las estrategias y cronogramas nacionales.

de incorporar la Gestin del Riesgo (GdR) en los Proyectos de Inversin Pblica (PIP). Tpicamente, los actores principales que deben consensuar dicho objetivo son: El Ministerio de Hacienda/Economa, y el Ministerio o Entidad responsable de la Planificacin, La Entidad responsable de la Gestin del Riesgo/Prevencin y Atencin de Desastres/Defensa o Proteccin Civil y, Las entidades sectoriales Las autoridades responsables de los Gobiernos Subnacionales. Es importante mencionar que este consenso debe extenderse hasta las instancias de cooperacin tcnica y financiera internacionales a fin de que, a travs del apoyo tcnico y financiero respectivo, apoyen la gobernabilidad y sostenibilidad de este proceso que de por si es complejo y requiere de estabilidad y perseverancia en el tiempo. En esta etapa es recomendable, aprovechar el contexto institucional favorable que existe para promover en los sectores la revisin y actualizacin de su normatividad tcnica especfica que regula los parmetros mnimos de seguridad, que deben ser incorporados de manera obligatoria en la ejecucin de la infraestructura y asegurar que su cumplimiento sea verificado en la evaluacin de proyectos en el marco de los SNIP. Ello constituir un avance inmediato hacia el objetivo de la incorporacin de la GdR en los PIP. Diseo / ajuste y preparacin de herramientas: Definido el consenso, as como las responsabilidades de los actores debe iniciarse el diseo o ajuste de las herramientas conceptuales y metodolgicas que servirn para la implementacin del proceso de identificacin y evaluacin de

5.1. EStrAteGiA GenerAL


Sensibilizacin de actores: Segn se puede apreciar en la Grfico 15, el primer paso consiste en la sensibilizacin de los actores relacionados y responsables del Sistema Nacional de Inversin Pblica en el pas que, con el fin de que comprendan la importancia de la Gestin del Riesgo en los procesos del desarrollo sostenible, y que se visualice que mediante la aplicacin de pautas, procesos, parmetros y metodologas, se puede promover la planificacin y ejecucin de proyectos de inversin pblica con caractersticas de eficiencia econmica, coherencia con las polticas nacionales, sectoriales y territoriales, garantizando que sta sean seguras y sostenibles durante su vida til. El fin de esta primera fase es lograr que cada vez ms actores en los diferentes niveles territoriales y locales se responsabilicen con los procesos de desarrollo en relacin a las condiciones de vulnerabilidad de sus territorios y sus inversiones y activamente participen en la reduccin de los diferentes factores de riesgo. Bsqueda de consenso poltico: En segundo lugar, es necesario promover la bsqueda del consenso poltico nacional entre los actores relevantes respecto de la importancia

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

proyectos inversin pblica incorporando los criterios de Gestin del Riesgo de desastres. Formacin y asistencia tcnica para mejores prcticas operativas: Una vez listas las herramientas, comienza un proceso de difusin de los conceptos claves alrededor de la GdR y tambin de sensibilizacin de todos los actores (autoridades y funcionarios nacionales, subnacionales, sociedad civil), luego de la cual se plantea su capacitacin especfica segn sus competencias. Esta etapa debe poner especial nfasis en los principales actores: formuladores y evaluadores de proyectos, partiendo por los funcionarios y tcnicos del ente responsable de la coordinacin y funcionamiento del SNIP. La capacitacin, debe necesariamente venir acompaada de un proceso de asistencia tcnica directa a las instituciones beneficiarias, en donde se pone nfasis en la aplicacin especfica de los conceptos y metodologas desarrolladas pero, sobre todo, se sugiere fuertemente implementarla utilizando la metodologa aprender haciendo. Tanto el perodo de capacitacin como el de asistencia tcnica, deben ser permanentes en el tiempo y siempre deben estar disponibles para los actores involucrados en el proceso. Formalizacin e institucionalizacin: Despus de contar con las herramientas, el personal capacitado y algunas experiencias de validacin que garanticen mejores prcticas operativas, estarn dadas las condiciones para iniciar el proceso de formalizacin y uso obligatorio de las herramientas tcnicas desarrolladas para la incorporacin de la GdR en los PIP. Se sugiere, sin embargo, que ste sea un proceso gradual, que se inicia con la introduccin de los conceptos y herramientas bsicas en los reglamentos disponibles, definir los contenidos mnimos para la formulacin

de proyectos en el marco de los SNIP, y luego se introducira en las metodologas generales, en las fichas de registro de los bancos de proyectos y, finalmente, en las metodologas de formulacin y evaluacin de proyectos a nivel sectorial. Medicin de progresos e intercambio de experiencias: Definida la obligatoriedad de uso de las herramientas desarrolladas, se deben establecer metas, a fin de proporcionar unos objetivos comunes a las organizaciones del Estado con respecto a las cuales deben medirse los progresos realizados en la integracin de la Gestin del Riesgo en los procesos de desarrollo e inversin y deben generarse posibilidades de intercambio de estas experiencias y mecanismos que permitan aprender de ellas. Seguimiento y control: Definida la obligatoriedad de uso de las herramientas desarrolladas, los entes coordinadores o rectores de los SNIP deben establecer un proceso de seguimiento y evaluacin continuo ayudarenelperfeccionamientodelasmismas, as como la retroalimentacin, a promover la mayor eficiencia en el tiempo. Luego de un proceso prudencial de funcionamiento del uso de los instrumentos metodolgicos, se sugiere promover el involucramiento de las autoridades nacionales de auditora y control, con la finalidad de asegurar el cumplimiento oportuno de la normatividad.

5.2. EStrAteGiAS PArA BoLiviA


El Estado Boliviano con la reciente aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado a fines de enero del 2009, se encuentra en un proceso de restructuracin institucional. En este contexto, el Sistema Nacional de Inversin Pblica en la actualidad viene modificando su normatividad, institucionalidad y operatividad,

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ESTRATEGIAS P A R A l A E FECTIVA AP L ICACIN D E l O S CRITERIOS O LINEAMIENTOS COMUNES P A R A l A INCORPORACIN D E l A GESTIN DEL RIESGO E N l OS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA E N l O S PA SES ANDINOS

Grco 15 Los pasos para la incorporacin la GdR en los SNIP

Fuente: Adaptado de Charlotte benson and John Twigg (2007)

en lo referente a la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica. Por lo tanto, en Bolivia es necesario que se contine con la Actividad 2: Bsqueda y creacin del consenso nacional respecto de la importancia de introducir la GdR en el proceso de desarrollo y, ms especficamente, del AdR en los PIP, entre los actores relevantes: el Ministerio de Hacienda el Ministerio de la Planificacin VIPFE, formuladores y evaluadores del SNIP el VIDECI como entidad responsable de la Defensa Civil

las autoridades responsables de los Gobiernos Departamentales, Provinciales, Locales entre otros la cooperacin internacional Este consenso debe extenderse hasta las instancias de cooperacin tcnica y financiera internacionales, a fin de garantizar la gobernabilidad y sostenibilidad de este proceso. En esta etapa, es necesario de manera simultnea, promover la actualizacin de las normas tcnicas de seguridad mnimas entre los distintos sectores.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

El equipo de especialistas bolivianos propuso el plan de trabajo para continuar con dicho proceso en el Taller subregional de mayo de 2009 realizado en Bogot, haciendo nfasis en tres actividades principales (Ver Cuadro 8) y resaltando que las dos ltima etapas deben ser ejecutadas de manera continua: III: Diseo y preparacin de herramientas conceptuales y metodolgicas IV: Etapa de difusin y capacitacin VI: Seguimiento y evaluacin por Ente Rector responsable de la inversin pblica Por otro lado, como subactividad principal de la actividad de difusin y capacitacin, los participantes bolivianos destacaron la asistencia tcnica como herramienta fundamental para el fortalecimiento de capacidades.

5.3. EStrAteGiAS PArA CoLoMBiA


El Estado Colombiano ha realizado importantes avances con la incorporacin de la Gestin del Riesgo en los procesos de desarrollo, destacndose entre los pases de la subregin por la normatividad, reglamentacin, herramientas e implementacin del tema de ordenamiento territorial y de formulacin de planes de desarrollo. Existen tambin avances muy importantes, en el proceso de inversin pblica, aunque la incorporacin de la GdR a los PIP an est en fase inicial. En la Metodologa General Ajustada (MGA) para la preparacin de proyectos de inversin pblica, el Mdulo 2: Preparacin, seccin Estudio de Desastres y/o Anlisis de Riesgo,

Cuadro 6 Propuesta de los participantes Bolivianos

Fuente: Propuesta elaborada por los funcionarios del Estado Boliviano en el Taller Subregional del PREDECAN, Bogot-Colombia, 27 al 29 de mayo del 2009.

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ESTRATEGIAS P A R A l A E FECTIVA AP L ICACIN D E l O S CRITERIOS O LINEAMIENTOS COMUNES P A R A l A INCORPORACIN D E l A GESTIN DEL RIESGO E N l OS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA E N l O S PA SES ANDINOS

tiene como objeto identificar y analizar los riesgos que pueden afectar el diseo y el desarrollo de un proyecto de inversin y/o los riesgos que ste puede generar en su entorno; su operatividad es mediante la aplicacin del Formato PE-10: Anlisis de Riesgos. Sin embargo, este anlisis es bsico, dado que no se articula con los otros mdulos de la preparacin de los PIP. De acuerdo con la situacin del Estado Colombiano en el tema y el consenso que ya existe entre los diferentes actores, se recomienda que revise y hagan ajustes a las herramientas existentes, por lo tanto es necesario que contine con la Actividad 3, Diseo y preparacin de herramientas conceptuales y metodolgicas. La revisin de las herramientas y metodologas es un proceso que requerir de la participacin de los agentes subnacionales los mismos que sern parte de la implementacin del proceso. En este punto tambin se recomienda incorporar las preguntas de verificacin correspondientes en la ficha de registro del banco de proyectos. En los procesos de difusin de las Guas y metodologas para la inversin pblica, se debe reforzar el proceso de capacitacin sobre los conceptos claves alrededor de la GdR y tambin de sensibilizacin de todos los actores (autoridades y funcionarios nacionales, subnacionales, sociedad civil). Es esencial que esta etapa de difusin y capacitacin se enfoque principalmente en los operadores del Sistema Nacional de Inversin Pblica, es decir, los formuladores y evaluadores de proyectos, partiendo por los funcionarios y tcnicos del ente responsable del funcionamiento del SNIP. Los principales actores son: Departamento Nacional de Planeacin DNP-BPIN,

Formuladores y Evaluadores del BPIN Ministerio de Economa-DGPM, Direccin Nacional de Gestin de Riesgo Cooperacin Internacional

El equipo de especialistas colombianos, en el Cuadro 8 propuso durante el Taller de mayo en Bogot, el plan de trabajo para continuar con dicho proceso. El grupo se centra en tres actividades principales que se indican a continuacin: IV: Etapa de difusin y capacitacin VI: Seguimiento y evaluacin por Ente Rector responsable de la inversin publica VII: Control por el rgano nacional correspondiente El equipo colombiano participante en el Taller Subregional, propuso que para la adecuada implementacin de la estrategia para la incorporacin de la GdR en los PIP las actividades IV y VII debern ser continuas, dndole as mayor relevancia al proceso de difusin y generacin de capacidades, mediante la capacitacin y asistencia tcnica; as como al control de dicho proceso por el ente nacional responsable. Por otro lado, consideran que la actividad VI: Seguimiento y evaluacin por el Ente Rector responsable de la inversin pblica, como una importante herramienta de gestin que permite medir el impacto de este proceso tanto en los aspectos normativos, metodolgicos y de generacin de capacidades.

5.4. EStrAteGiAS PArA EcuAdor


Con la nueva Constitucin Poltica del Ecuador, el Estado ecuatoriano se encuentra en un proceso de restructuracin institucional y por ende sus sistemas operativos estn en un proceso de revisin tanto en los aspectos normativos, institucionales y operativos. En este

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Cuadro 7 Propuesta de los participantes Colombianos

Fuente: Propuesta elaborada por los funcionarios del Estado Colombiano en el Taller Subregional del PREDECAN, Bogot-Colombia, 27 al 29 de mayo del 2009.

contexto, el Sistema Nacional de Inversin Pblica en la actualidad viene modificando su normatividad, institucionalidad y la operatividad del mismo, en lo referente a la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica. En este sentido, se recomienda que el Estado Ecuatoriano contine con el proceso de la Actividad 2: Bsqueda y creacin del consenso nacional respecto de la importancia de introducir la GdR en el proceso de desarrollo y, ms especficamente, del AdR en los PIP. Los actores principales que deben consensuar dicho objetivo son: el Ministerio de Hacienda SENPLADES

Formuladores y Evaluadores del SNIP Secretaria Tcnica de Gestin de Riesgo Cooperacin Internacional y las autoridades responsables de los Gobiernos Subnacionales

En esta etapa, es necesario promover la actualizacin de las normas tcnicas de seguridad mnima entre los distintos sectores (salud, educacin, etc.). El equipo de especialistas ecuatorianos, en el Cuadro 9 propone el plan de trabajo para continuar con dicho proceso, haciendo nfasis en tres actividades principales: IV: Etapa de difusin y capacitacin VI: Seguimiento y evaluacin por Ente Rector responsable de la inversin pblica

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ESTRATEGIAS P A R A l A E FECTIVA AP L ICACIN D E l O S CRITERIOS O LINEAMIENTOS COMUNES P A R A l A INCORPORACIN D E l A GESTIN DEL RIESGO E N l OS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA E N l O S PA SES ANDINOS

Cuadro 8 Propuesta de los participantes Ecuatorianos

Fuente: Propuesta elaborada por los funcionarios del Estado Ecuatoriano en el Taller Subregional del PREDECAN, Bogot-Colombia, 27 al 29 de mayo del 2009.

VII: Control por el rgano nacional correspondiente Los representantes ecuatorianos recomiendan que para la adecuada implementacin de la estrategia para la incorporacin de la GdR en los PIP, las actividades de difusin y capacitacin y de control por parte de los rganos nacionales correspondientes deben ser continuas. Por otro lado, consideran que la actividad VI: Seguimiento y evaluacin por el Ente Rector responsable de la inversin pblica, es una importante herramienta de gestin que permite medir el impacto de este proceso tanto en los aspectos normativos, metodolgicos y de generacin de capacidades.

5.5. EStrAteGiAS PArA Per


De la subregin andina, el Estado Peruano ha realizado los avances ms significativos en el proceso de la incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica, este proceso an continua con intensas capacitaciones y asistencia tcnica. La DGPM del MEF consider necesario incluir los conceptos de Gestin del Riesgo en la inversin pblica nacional para evitar o reducir los impactos negativos que puede ocasionar la ocurrencia de la amenazas. En esta lgica, la DGPM ha venido discutiendo y elaborando propuestas metodolgicas para incorporar el Anlisis de Riesgo en la formulacin de PIP como un instrumento para: (1) asegurar la sostenibilidad de los proyectos; es decir, garantizar la provisin

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

de los servicios, y (2) de optimizar los recursos pblicos, reduciendo las prdidas por reposicin o rehabilitacin de la infraestructura. La incorporacin de la Gestin del Riesgo en la Gua General de Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de Inversin Pblica a nivel perfil (2003) de la DGPM-MEF se hace mediante la aplicacin del Anexo SNIP 05B Contenidos Mnimos Perfil (2009) que introduce el tema y su aplicacin operativa a la Gua General, y complementariamente las Pautas Metodolgicas para la Incorporacin del AdR en los PIP (2007) . Sin embargo, an no se dispone de un nmero importante de guas sectoriales que incorporan los elementos de la metodologa del Anlisis de Riesgo. En ese sentido, se recomienda que el Estado Peruano contine con este proceso con la Actividad 5.3: Metodologas Especficas (sectores).La Actividad 5.3, consiste en el proceso de formalizacin y uso obligatorio de las herramientas tcnicas desarrolladas para la incorporacin de la GdR en los PIP. Se sugiere, sin embargo, que ste proceso sea gradual, el mismo que se inicia por introducir los conceptos y las herramientas bsicas en los reglamentos que se dispone; asimismo, definir los contenidos mnimos para la formulacin de proyectos en el marco de los SNIP y posteriormente ir introducindolos en las metodologas generales, fichas de registro de los bancos de proyectos y, finalmente, en las metodologas de formulacin y evaluacin de proyectos a nivel sectorial. Definida la obligatoriedad del uso de las herramientas desarrolladas, los Entes Rectores de los SNIP debern continuar con el proceso de seguimiento

y evaluacin continuo que ayudar en el perfeccionamiento de las mismas, mediante la retroalimentacin. Luego de un proceso prudencial de funcionamiento del uso de los instrumentos metodolgico se sugiere promover el involucramiento de las autoridades nacionales de auditora y control, con la finalidad de asegurar el cumplimiento oportuno de la normatividad. Los principales actores son: El Ministerio de Economa y Finanzas - DGPM Formuladores y Evaluadores del SNIP Planeamiento INDECI Cooperacin Internacional En el Taller Subregional realizado en Bogot, del 27 al 29 de mayo del 2009, el equipo de especialistas peruano propuso el plan de trabajo para continuar con dicho proceso (ver Cuadro 9). Los representantes se centraron en tres actividades principales: IV: Etapa de difusin y capacitacin V: Formalizacin normativa y metodolgica VI: Seguimiento y evaluacin por Ente Rector responsable de la inversin pblica Si bien la incorporacin de la GdR en los PIP se encuentra ms desarrollada en el SNIP peruano, el equipo tcnico participante en el Taller Subregional recomienda que para la adecuada implementacin de la estrategia para la incorporacin de la GdR en los PIP se desarrollen las actividades IV, V y VI como las ms importantes. Sin embargo, destacan la importancia de la actividad VI: Seguimiento y evaluacin por el Ente Rector responsable de la inversin pblica, dado que es una herramienta de gestin que permitir medir el impacto de este proceso tanto en los aspectos normativos, metodolgicos y de generacin de capacidades.

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ESTRATEGIAS P A R A l A E FECTIVA AP L ICACIN D E l O S CRITERIOS O LINEAMIENTOS COMUNES P A R A l A INCORPORACIN D E l A GESTIN DEL RIESGO E N l OS PROYECTOS DE INVERSIN P B L ICA E N l O S PA SES ANDINOS

Cuadro 9 Propuesta de los participantes Peruanos

Fuente: Propuesta elaborada por los funcionarios del Estado Peruano en el Taller Subregional del PREDECAN, Bogot-Colombia, 27 al 29 de mayo del 2009.

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PARTE VI

CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES

FOTO: GUSTAVO WILCHES-CHAUX

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

l desarrollo econmico de los pases de la subregin andina ha estado acompaado por un proceso de urbanizacin creciente y desarticulado. Las intervenciones del hombre en las reas no urbanizadas se han caracterizado por haberse realizado sin tomar necesariamente en cuenta las dinmicas del territorio y las restricciones y potencialidades que este ofrece. Ello, aunado a las caractersticas de pobreza y extrema pobreza de un segmento importante de la poblacin, ha generado que se creen las condiciones de vulnerabilidad necesarias para que estn en aumento las situaciones de riesgo. El reto que enfrentan los pases de la subregin andina al igual que muchos pases de Amrica Latina, es el de revertir este proceso, y evitar que los proyectos de desarrollo sigan generando nuevas situaciones de riesgo. Es por esto que ha cobrado una gran importancia entender conceptualmente las relaciones entre riesgo y desarrollo, con el fin de poder transformar las causas de fondo y permitir que las herramientas y procesos de planificacin e inversin pblica sean los principales instrumentos para la gestin prospectiva del riesgo. Existe en todos los Pases Miembros de la CAN avances importantes en la consolidacin de los Sistemas de Inversin Pblica, adicionalmente hay un inters creciente de seguir avanzando en la incorporacin de criterios que busquen la sostenibilidad de las inversiones a travs de la consideracin de la Gestin del Riesgo de Desastres en el anlisis ex ante de sus proyectos. La limitante que existe actualmente, es que los flujos econmicos que han utilizado tradicionalmente para el clculo del VAN o del ratio de Costo Efectividad no consideran, en la aplicacin prctica, el riesgo o la

probabilidad de ocurrencia de eventos adversos durante la vida til del proyecto. Adicionalmente, se han hecho esfuerzos para tratar de clasificar, organizar y facilitar el acceso a la informacin sobre riesgo y gestin de riesgo existente a travs de herramientas como el Sistema de Informacin Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres, los inventarios de desastres histricos y el Atlas de las Dinmicas del Territorio Andino: Poblacin y bienes expuestos a amenazas naturales, las cuales son importantes para los planificadores, tomadores de decisin y la poblacin en general. Estos esfuerzos liderados por el CAPRADE con el apoyo del Proyecto PREDECAN, deben profundizarse cada vez ms, es necesaria una mayor cobertura y articulacin con las iniciativas a nivel local y sectorial para llegar a niveles de evaluacin de riesgos ms detallados y a un mejor monitoreo de los fenmenos. Igualmente debe haber una mayor divulgacin de la informacin tcnico cientfica y un manejo de lenguajes ms accesibles para que los planificadores puedan conocer fcilmente cuales son los estudios e informacin disponible y , poder aplicarlos en las metodologas de incorporacin de la Gestin del Riesgo a los Proyecto de Inversin Pblica. Los lineamientos presentados en este documento plantean la introduccin del Anlisis de Riesgo en los distintos mdulos (identificacin, formulacin y evaluacin) del proceso de preinversin de un proyecto. El Anlisis de Riesgo se incorporar a travs de los contenidos mnimos de los estudios de preinversin, de las guas metodolgicas y de las fichas operativas de los bancos de proyectos como parte de una estrategia de aplicacin de la Gestin del Riesgo al proceso de inversin pblica.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA lA FORMUlACIN Y EVAlUACIN DE PROYECTOS

Las experiencias evaluadas y las discusiones con los representantes de las diferentes entidades, permitieron concluir que es recomendable que el proceso de incorporacin de la Gestin del Riesgo en los PIP no se inicie por las modificaciones legales o normativas, sino a travs de las herramientas operativas de los SNIP tales como: (1) contenidos mnimos de los estudios de preinversin, (2) manuales metodolgicos (general y especficos) y (3) fichas operativas de los bancos de proyectos. Finalmente, tambin se concluy que ste proceso debe desarrollarse por fases, debido a su complejidad tcnica y relevancia econmica, de forma que se inicie con un periodo de sensibilizacin de los actores y difusin de los principales conceptos,

luego se avance en el ajuste de las herramientas metodolgicas, el desarrollo de una estrategia de capacitacin sobre el uso de los instrumentos metodolgicos y de asistencia tcnica en su aplicacin a proyectos concretos y, finalmente, se haga obligatorio su uso -aunque de manera gradual- a travs de las modificaciones legales o normativas segn sea el caso. Asimismo, se requerir de un proceso gradual e intenso de fortalecimiento institucional de los entes rectores para que puedan emprender de manera eficiente y eficaz el complejo proceso de adopcin de polticas en este sentido, capacitacin y asistencia tcnica permanente sobre los conceptos y las herramientas, seguimiento y control de la aplicacin de las mismas y la evaluacin del cumplimiento de metas.

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