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O Fenmeno do Empreendedorismo Pblico: Um Ensaio sobre a Aplicabilidade desse Construto na Administrao Pblica Brasileirai

Autoria: Josiel Lopes Valadares, Magnus Luiz Emmendoerfer, Renner Coelho Messias Alves, Mateus Cerqueira Ancio Morais

Resumo Este ensaio visa analisar o potencial e o alcance de aplicao da noo de empreendedorismo na administrao de organizaes pblicas no Brasil. Compreendeu-se que necessria uma reflexo crtica acerca do processo de apropriao do mesmo no Brasil, para que seja coerente e contextualizado. Observou-se, que a administrao pblica brasileira marcada por um modelo hbrido de administrao, no qual prticas patrimonialistas, burocrticas e gerenciais coexistem, tornando a adaptao do empreendedorismo complexa. Portanto, preciso ter cautela com as expectativas exageradas em relao esta noo na administrao pblica brasileira, pois apresenta inmeras limitaes que vo de encontro sustentabilidade democrtica.

1. Introduo As mudanas ocorridas no setor pblico, nos ltimos anos, tm promovido o aumento das expectativas de reforo de sua modernizao e o interesse de diversos pesquisadores, como Orborne e Gaebler (1992), Bellone e Goerl (1992), Moore (1995), Morris e Jones (1999), Barnier e Hafsi (2007), Currie et al. (2008) e Diefenbach (2011) em entender os possveis desdobramentos, talvez contraditrios, que essa modernizao acarretou ao Estado. Nas ltimas dcadas, esse processo de modernizao tem sido associado a noes comportamentais e gerenciais, imbudas de conceitos e prticas, que eram prprias e, at ento, restritas esfera das organizaes empresariais. O empreendedorismo uma dessas noes que tem sido empregada no setor pblico, principalmente em pases europeus, como forma de criar valor para os cidados. Essa noo sinaliza a necessidade de as organizaes pblicas desenvolverem uma Orientao Empreendedora (OE) voltada para a capacidade de se adequar e de inovar frente s novas demandas do setor pblico (MILLER, 1983; COVIN e SLEVIN, 1991; LUMPKIN e DESS, 1996). Todavia, enquanto no setor privado as contribuies e os desafios do empreendedorismo tm sido extensivamente estudados, no setor pblico, sobretudo no Brasil, estudos sobre esse assunto so difceis de serem encontrados. Possveis causas dessa limitada produo nacional seriam: o assunto recente no Brasil; h poucas evidncias verificadas cientificamente; e os setores pblico e privado apresentam diferenas importantes tornando a transposio de prticas complexa e, em algumas situaes inadequadas (BERGUE, 2011; DIENFEBACH, 2011). Bergue (2008, p. 2) observa que o atual cenrio da administrao pblica brasileira revela forte e sem precedente inclinao para adio de prticas gerenciais usuais no campo gerencial. Esse movimento apresenta-se em forma de duas perspectivas: a) oferta esforos exgenos que promovem e estimulam a transferncia, como as influncias dos conceitos estrangeiros; e, b) demanda a busca das organizaes pblicas por inovaes gerenciais, como recurso de legitimao e sobrevivncia. No entanto, a apropriao de tcnicas gerenciais no setor pblico apresenta algumas limitaes significativas. Bergue (2011) observa que essa prtica tem sido denotada de um carter parcial, na qual a nfase passa a ser no formato e no no contedo. Dessa forma, o reduzido esforo de reflexo crtica (em que os modelos so importados de casos de sucesso em outros pases, ou, quando adaptado com preservando seu formato original) favorece a coexistncia de elementos e prticas gerenciais tradicionais e inovadoras na administrao pblica. Portanto, estudar o empreendedorismo no setor pblico do Brasil torna-se uma oportunidade de pesquisa na rea, a qual movida por uma inquietao: Qual a aplicabilidade deste construto, na administrao pblica brasileira? Frente a este questionamento, este ensaio busca contribuir, de forma crtica, para a compreenso do empreendedorismo no setor pblico brasileiro, a partir das contribuies da literatura estrangeira. Desta forma, tem como objetivo analisar o potencial e o alcance de aplicao da noo de empreendedorismo na administrao de organizaes pblicas no Brasil. A sua operacionalizao ocorreu em trs sees estruturantes, alm desta introduo. A primeira traz uma reviso acerca do empreendedorismo e suas principais abordagens, focando principalmente a teorizao deste construto nas organizaes. A segunda seo busca definir a noo de empreendedorismo nas organizaes pblicas, a partir da literatura internacional, principalmente europeia. A terceira, e principal parte, traz reflexes pontuais acerca da aplicabilidade do empreendedorismo pblico no contexto brasileiro.

2. A Teorizao sobre Empreendedorismo nas Organizaes Sadler (2000) indica que o termo empreendedorismo deriva do verbo francs entreprendre, que significa iniciar ou realizar algum empreendimento. Os autores pioneiros dessa temtica foram Cantillon (1755) e Say (1803) (FILION, 1997). Sadler (2000) indica que o conceito de Richard Cantillon buscou explicar a receptividade ao risco de comprar algo por um preo e vend-lo em regime de incerteza. Jean-Baptiste Say (1803) sustentou que o empreendedor era capaz de alterar os recursos econmicos de uma rea de baixa produtividade, transformando em uma rea de produtividade e lucratividade elevadas, sendo que ele atuava como o catalisador do desenvolvimento econmico. Tanto na definio de Cantillon (1755) como na de Say (1803), o empreendedor tomado como um agente tomador de risco (SADLER, 2000). Outro autor clssico do construto Joseph Schumpeter. Esse quem lanou o estudo contemporneo de empreendedorismo ao alinha-lo com a inovao (SADLER, 2000). Para o referido autor, o empreendedor era tratado de forma peculiar por sua capacidade de criar, inovar e de agregar valor em produtos, processos e servios, nos quais a inovao era a principal fora para criao de nova demanda e riqueza. Esse pesquisador percebeu que o empreendedor conduzia, criava, novas combinaes de produo por meio do processo de destruio criativa. Nesse sentido, Schumpeter (1954) observa que o mpeto para o sistema econmico vem de homens de coragem, que arriscam suas fortunas para implementar, inovar, experimentar e expandir novas ideias. Escritores posteriores a Schumpeter (1954), como Higgins (1959), Baumol (1968), ampliaram a noo de empreendedorismo ao indicarem que este poderia ser visualizado como causador da substituio de produtos obsoletos por produtos mais inovadores e com maior potencial de lucro. Drucker (1985) considera o empreendedorismo uma forma de intensa mudana e o empreendedor como algum que sempre se apoia nessas mudanas para a busca e explorao de novas oportunidades. No caso da administrao pblica, vale destacar que o aspecto burocrtico muito evidente em tal tipo de organizao. Buscar oportunidades, nesse contexto, torna muito mais desafiador ao empreendedor. preciso refletir se o empreendedor poderia sustentar-se em um ambiente mais esttico. Apesar de o setor pblico ter se tornado mais gil, percebe-se que, em comparao com o mercado, mudanas ainda so reativas e lentas. O empreendedorismo pode ser entendido sobre duas principais perspectivas. A perspectiva econmica, com Schumpeter como seu principal autor, e a comportamental, com McClelland como seu principal terico. Para os economistas o empreendedorismo compreendido como um agente de desenvolvimento econmico (SMITH, 1766; BAUMOL, 1968); empreendedores de negcios (HIGGINS, 1959); tomadores de riscos (KIHLSTROM e LAFFONT, 1979); trabalhadores em condies de ambiguidade e incerteza (SADLER, 2000). Apesar de todas essas atribuies, Sadler (2000) observa que a noo de empreendedorismo apregoada pelos economistas associada capacidade do homem, enquanto empreendedor, de inovar e de poder contribuir para o desenvolvimento local da economia. Essa noo pode ter intensas influncias do sistema de produo em vigor na poca dos clssicos da economia. Um sistema que buscava a noo e o homos econmicus, no qual o indivduo era considerado uma mera extenso da mquina produtiva. Na tentativa de compreender a figura do empreendedor, ou seja, da pessoa que age de forma empreendedora, a perspectiva comportamental importou da teoria de recursos humanos importantes conceituaes comportamentais para a teoria do empreendedorismo (SADLER, 2000). Essa perspectiva focou na descrio de um perfil empreendedor. 3

Stevenson e Jarillo (1990), Covin e Slevin (1991), Cunningham e Lischeron (1991) e Bygrave (1993) tentaram descrever tal perfil. Com base nas informaes deste, Filion (1997) evidenciou que os empreendedores so fruto de seu ambiente. O autor constatou que o empreendedor pode ser desenvolvido e que uma cultura empreendedora pode ser um mecanismo catalisador para a formao de um perfil empreendedor. O ambiente, ento, tornase muito importante na formao do perfil. Se a pessoa cresce em um local onde incitado a agir de forma empreendedora e a vencer seus desafios, torna-se propenso a desenvolver um perfil empreendedor. Deve-se destacar que no mago do empreendedor est a busca pela sua autorrealizao. Nesse sentido, conforme destaca Sadler (2000) o empreendedor pode se tornar um risco para a administrao pblica, pois pode adotar vrias facetas em busca de seu objetivo prprio, podendo ser caracterizado como um camaleo dentro do setor pblico, que muda de cor em razo do atendimento de seus objetivos particulares. At a dcada de 1970, as pesquisas sobre empreendedorismo priorizavam as aes e caractersticas individuais dos empreendedores (DRUCKER, 1985; SADLER, 2000). No entanto, a partir de 1980, autores como Miller & Friesen (1982), Burgelmann (1983), Pinchot, (1985), Cornwall e Perlman (1990), Hashimoto (2009) e Diefenbach (2011) desenvolveram pesquisas que compreendessem a noo de empreendedorismo dentro das organizaes. Surgiu, assim, o empreendedorismo corporativo, ou seja, o estudo do comportamento empreendedor dentro das organizaes (HASHIMOTO, 2009). Os proponentes dessa escola corporativa foram Cuninghan e Lischeron (1991), na qual buscaram valorizar as habilidades empreendedoras como variveis teis para organizaes complexas. Hashimoto (2009) destaca que os primeiros estudos sobre essa escola datam de 1970, com os trabalhos de Peter Drucker e Arnie Cooper. Para Drucker (1985), a responsabilidade das empresas existentes do ponto de vista empreendedor, sobretudo para empresas j bem-sucedidas, manter-se bem-sucedida no futuro. Tais ideias, conforme evidenciado acima, ganharam fora na dcada de 1980, quando as empresas japonesas comearam a invadir o pas com seus produtos mais baratos e de melhor qualidade. A partir desse momento, houve um interesse crescente de pesquisadores no estabelecimento de relaes entre empreendedorismo e corporaes, gerando vrias terminologias ao longo do tempo, conforme ilustra a Figura 1:
Autores Biggadike Cooper Schollhammer Burgelman Miller Pinchot Khandwalla Sathe Guth e Ginsberg Stevenson &Jarillo Morse Moris e Sexton Dess, Lumpkin&Covin Birkinshaw Morris et al. Zahra et al. Rauch et al. Ano 1979 1981 1981 1983 1985 1985 1987 1989 1990 1990 1996 1996 1997 1997 2008 2009 2009 Terminologia Corporate Venturing Empreendedorismo intracorporativo Empreendedorismo corporativo interno Internal Corporate venturing Orientao Empreendedora Intraempreendedorismo Gesto inovadora pioneira Renovao organizacional Empreendedor Corporativo Gesto Empreendedora Empreendedorismo em nvel de empresa Intensidade Empreendedora Estratgia empreendedora Alianas corporativas Orientao empreendedora Estimulador de inovao Empreendedorismo Estratgico

Figura 1. Terminologias do Empreendedorismo Corporativo Fonte: Adaptado de Hashimoto (2009, p. 90) com base em Diefenbach (2011).

A diversidade dos termos que definem o empreendedorismo dentro de organizaes pode gerar confuso, bem como contradies. Zahra et al. (1991), Antonic & Hisrich (2001) e Kearney et al. (2009) associam os termos mencionados na Figura 1 como sinnimos, em que ambos denotam aes de empreendedores dentro de organizaes como agentes propulsores de inovao em produtos, processos e servios (PINCHOT, 1985; BURGELMAN & SAYLES, 1986; ZAHRA et al., 1991; HISRICH e PETERS, 2004). No contexto brasileiro, no trabalho desenvolvido por Emmendoerfer e Valadares (2011), no qual se props fazer reflexes sobre a construo do empreendedorismo interno, foram encontradas caractersticas prprias do Empreendedorismo Corporativo e do Intraempreendedorismo. No entanto, essas diferenciaes fogem do escopo deste ensaio. Dessa forma, ser adotado o termo Empreendedorismo Corporativo (EC) como aluso ao empreendedorismo associado organizaes. O empreendedorismo corporativo baseia-se no conceito de Orientao Empreendedora (OE) da organizao (MILLER, 1983; COVIN e SLEVIN, 1991; LUMPKIN e DESS, 1996). Miller (1983) destaca que a OE conceituada atravs de trs perspectivas a da inovao, da proatividade e da tomada de risco. O referido conceito foi redimensionado por Covin e Slevin (1991) e Lumpkin e Dess (1996). Ao longo dos trabalhos, foram incorporados novos conceitos ao construto, porm Rauch et al. (2009) observa que a maioria dos estudos tem adotado as trs principais dimenses da OE cunhadas por Miller (1983). Portanto, a partir da perspectiva de Miller (1983), Covin e Slevin (1991), Lumpkin e Dess (1996), Rauch et al. (2009) e Diefenbach (2011), o termo Empreendedorismo Corporativo (EC) refere-se ao processo cujo indivduo ou grupos em associao com uma organizao cria uma nova organizao ou instiga um ambiente propcio a inovaes, de modo que a organizao detenha uma orientao empreendedora que permita o desenvolvimento e a manuteno de comportamentos empreendedores (inovao, proatividade e tomada de riscos). A partir dessas consideraes iniciais sobre a teorizao do empreendedorismo nas organizaes, apresenta-se na Figura 2, de forma sinttica, os principais termos que formam os referidos construtos.

Figura 2. Fatores-Chave do Termo Empreendedorismo Fonte: Diefenbach (2011, p. 17). Traduo livre.

A Figura 2 evidencia as duas abordagens de estudo do empreendedorismo. Para os fins deste ensaio, no sero realizadas anlises em relao ao empreendedorismo independente, ou 5

seja, criao de novas organizaes. Ser ressaltada a escola corporativa, a partir da qual sero feitas anlises nas organizaes pblicas, levando em considerao a Orientao Empreendedora (OE) e o Comportamento Empreendedor (CE). Estas duas premissas, segundo Diefenbach (2011), so fatores bsicos para a implementao do empreendedorismo em organizaes pblicas. 3. O Empreendedorismo Pblico (EP) Historicamente, grande parte das teorias organizacional e gerencial foi desenvolvida para organizaes em geral, sem distino entre pblico e privado. As teorias Weberiana (1946;1978) e Taylorista (1911) so exemplos que defendem implcita ou explicitamente que seus achados se aplicam tanto no setor pblico quanto no privado, porque organizaes pblicas e privadas possuem muito mais similaridades do que diferenas (STOKER, 2006; RAINEY, 2009; DIEFENBACH, 2011). No entanto, Dienfenbach (2011) argumenta que essa no a nica perspectiva acerca das similaridades e diferenas entre as organizaes pblicas e privadas (RAINEY, 2009). Existe uma argumentao de que a transposio de conceitos de um setor para outro requer uma anlise mais detalhada devido a diferenas entre ambos (BERGUE, 2008; 2011). Diefenbach (2011) mostra que dentre as principais diferenas entre as organizaes do setor pblico e privado destaca-se que as organizaes pblicas so: a) caracterizadas pela ausncia de mercados econmicos e suas presses de reduo de custos; b) influenciadas intensivamente por questes polticas; c) tem como pressupostos a equidade, responsabilidade, franqueza e transparncia aos usurios e pela multiplicidade de conflitos entre os agentes (gestores); e, d) tradicionalmente mais centralizada, na qual os gestores tem menos autonomia de deciso e flexibilidade, menos incentivos e menos riscos/recompensas (BERNIER & HAFSI, 2007; CURRIE, et al., 2008). Essas caractersticas vo de encontro com as caractersticas de uma organizao orientada para o empreendedorismo, pois a cultura de preveno de riscos e de baixa tomada de deciso, autonomia e de flexibilidade so negativamente relacionadas ao contexto do empreendedorismo (RAINEY, 2009). Muitos estudos tm procurado definir o que seria o empreendedorismo pblico (ROBERTS e KING, 1991; OSBORNE e GAEBLER, 1992; MORRIS e JONES, 1999; KEARNEY, et al.; 2007; RAUCH, et al. 2009). No entanto, as definies existentes sobre esse termo so limitadas e diversificadas (ROBERTS e KING, 1991; BOYETT, 1997; CURRIE et al., 2008; KEARNEY et al., 2007; 2009; MORRIS e JONES, 1999; MORRIS et al., 2008). Nesse nterim, Roberts e King (1991) definem que o empreendedorismo pblico um processo de introduo de inovao nas organizaes do setor pblico. Para Roberts (1992), o EP a gerao de ideia inovadora, a concepo e a implementao dessa ideia no setor pblico. Osborne e Gaebler (1992) analisa esse termo a partir da compreenso das aes de instituies empreendedoras/empreendedores pblicos. Nesse sentido, explica que eles usam recursos disponveis e constroem novas maneiras para maximizao da produtividade e efetividade organizacional. Morris e Jones (1999) definem o empreendedorismo pblico pela perspectiva do processo de criao de valor para os cidados, ao reunir uma combinao de recursos pblicos para explorar oportunidades sociais. (OSBORNE e GAEBLER, 1992). Dessa forma, o empreendedorismo pblico implica em um papel inovador e proativo do governo na conduo da sociedade para melhoria da qualidade de vida, com a incluso de gerao de receitas alternativas, melhoria de processos internos e desenvolvimento de solues inovadoras para satisfazer as necessidades sociais e econmicas (DIEFENBACH, 2011). 6

Shockley et al. (2006) indicam que o EP ocorre sempre que um ator poltico est em alerta com as problemticas da administrao pblica e age em oportunidades potenciais de lucro, mudando o sistema em que ator est incorporado em direo ao equilbrio. Kearney et al. (2007) refere-se empresa estatal/ servio civil. Sob esse aspecto, o EP definido como um indivduo ou grupo de indivduos que se compromete com a atividade desejada para iniciar a mudana dentro da organizao, na qual busca adaptar, inovar e facilitar o risco. Nessa conceituao, metas e objetivos pessoais so menos importantes do que a gerao de um bom resultado para a organizao pblica. Na conceituao de Currie et al. (2008), o empreendedorismo pblico visto como o processo de identificao e busca de oportunidades de indivduos e, ou, organizaes. Alm disso, esse processo muitas vezes caracterizado pela capacidade de inovao, tomada de riscos e proatividade. Morris et al. (2008) evidenciam que as organizaes podem ser caracterizadas em termos de sua orientao ou intensidade empreendedora, que um reflexo das atividades empresariais no qual esto fazendo. Essas atividades so baseadas no conceito de OE (inovadoras, arriscadas e proativas). Os passos bsicos para esse processo identificado (no setor privado) no deve ser diferente em um contexto de organizaes pblicas. Alguns autores tambm se dedicaram a definir o perfil do empreendedor pblico. Neste sentido, Ramamurti (1986) afirma que o empreendedor pblico um indivduo que se compromete para iniciar e manter uma ou mais organizao do setor pblico. Para Bellone e Goerl (1992), o empreendedor pblico pode ser definido a partir de quatro caractersticas, a saber: a) autonomia; b) viso pessoal do futuro; c) sigilo; e, d) tomada de risco. Essas caractersticas, segundo o autor, podem ser conciliadas com os valores democrticos fundamentais como accountability, participao cidad, formulao de polticas pblicas transparentes e planejamento de longo prazo. J Roberts (1992) caracteriza o EP como um indivduo que gera, projeta e implementa ideias inovadoras no domnio pblico. Na viso de Schneider et al. (1995), o empreendedor pblico definido por dois fatores: a) sua vontade de tomar medidas de risco; e, b) sua capacidade de coordenar as aes de outras pessoas para cumprir metas. Segundo Currie et al. (2008), o empreendedor pblico um lder que amplia metas, mandatos, funes e poder de suas organizaes de forma no prevista pelos agentes pblicos. Ele constri coalizes polticas para usufruir as oportunidades empreendedoras na organizao. Apesar de difusas, as definies de empreendedorismo no setor pblico tambm se aproximam em alguns aspectos (DIEFENBACH, 2011). Um dos aspectos so as dimenses inovao, proatividade e tomada de riscos. Elas se repetem em vrias conceituaes, como a conceituao de Kearney (2007), Currie et al. (2008) e Morris et al. (2008). Outro ponto em comum que algumas conceituaes incorporam o conceito de criao de valor, o qual evidenciado por Morris e Jones (1999) e Bernier e Hafsi (2007). Portanto, observa-se que o construto empreendedorismo pblico ainda est em formao e que as suas influncias esto arraigadas em pesquisas internacionais, principalmente europeias, as quais se tm dedicado a compreender melhor esse construto (MORRIS e JONES, 1999; SADLER, 2000; BARNIER e HAFSI, 2007; MORRIS et al., 2008; CURRIE, et al. 2008; KEARNEY et al., 2009; DIEFENBACH, 2011). Ao analisar os setores pblico e privado, observa-se algumas diferenas significativas. Deve-se entender que os empreendedorismos pblico e privado tambm seguem a mesma lgica. Dessa forma, apresentam-se na Figura 3 as principais diferenas entre o empreendedorismo no setor pblico e no privado.

EMPREENDEDORISMO NO SETOR PBLICO OBJETIVOS Grande diversidade e multiplicidade de objetivos; grande conflito entre os objetivos (BENFIELD, 1975; RAINEY et Maior nvel de autoridade e centralizao do controle (DOWNS, 1967; PUGH et al ., 1969) Menor autonomia para tomada de deciso; menor flexibilidade; mais restrio nos procedimentos e atividades operacionais; trasnparncia (RAYNEY et al . 1976; Baixos incentivos financeiros; sem redistribuio de lucros (RAMAMURTI, 1986; MORRIS e JONES, 1999). Baixo compromisso e satisfao no trabalho (RHINEHART et al . 1969; BUCHANON, 1974; RAYNEY, 1983; BOYNE, 2002) Atuam na busca por superar entraves burpcrticos e polticos que muitas vezes restrigem as inovaes (SANGER e LEVIN, 1992)

EMPREENDEDORISMO INDEPENDENTE E NO SETOR PRIVADO Objetivos mais claros e definidos; grande consistncia entre os objetivos (SADLER, 2000) Controle mais democrtico e descentralizado (MILLER, 1983; CORNWALL e PERLMAN, 1990; SLEVIN e Elevado grau de autonomia e flexibilidade no processo de tomada de deciso; mais participativo e independente (PEARCE e DAVID, 1983; JENNINGS e LUMPKIN, Tomada de risco calculado; investimento de capital prprio na empresa; elevados incentivos financeiros; rentabilidade como principal mecanismo para gerar renda (RAMAMURTI, 1986; HORNSBY et al, 2002). Elevado nvel de compromisso e Atua na criao de valor atravs da inovao e aproveitamento de oportunidade; produo de recursos existentes com maior potencial para a criao de riqueza (CHURCHILL, 1992) Assume significativo risco financeiro e pessoal, mas busca minimiza-los (MCCLELLAND, 1961; PALMER, Segue uma oportunidade, independentemente dos recursos que eles controlam; relativamente irrestrita por foras situacionais (TIMMONS, 1994; BATEMAN e CRANT,1993) Orientados pelo lucro; maior dificuldade de acessar e obter financiamentos; dificuldades em levantar capital (RAMAMURTI, 1986)

AUTORIDADE

PROCESSO DE DECISO

RECOMPENSAS/ MOTIVAO

INOVAO

TOMADA DE RISCO Leva relativamente grandes riscos organizacionais sem tomar grandes riscos pessoais (MORRIS e JONES, 1999) PROATIVIDADE Utiliza todas as oportunidades para distinguir a empresa pblica e estilo de liderana do que a norma no setor pblico; entende o negcio, bem como se apia a oportunidade para crescimento e

FINANCIAMENTO E No so orientados para o lucro; buscam obter financiamentos para projetos; maior LUCRATIVIDADE disponibilidade de levantar capital; so motivados por aspectos polticos e/ou objetivos sociais (RAMAMURTI , 1986; MORRIS e JONES, 1999)

Figura 3. Diferenas entre o Empreendedorismo Pblico, Empreendedorismo Independente e no setor Privado Fonte: Kearney et al. (2009, p. 29). Traduo livre.

A partir da anlise das diferenas mencionadas na Figura 3, observa-se-se que a transposio de prticas de um setor para outro se torna delicada. Portanto, preciso conceber o empreendedorismo pblico como um construto em processo de formao. Muito se tem a elucidar de sua verdadeira contribuio para a administrao pblica, dado que a discusso sobre empreendedores no setor pblico balizada, principalmente, em um modelo de administrao pblica gerencial, passvel de inmeras crticas. No Brasil, nos ltimos anos, tem surgido a noo de empreendedorismo pblico. Identificou-se de forma exploratria que um governo estadual de uma unidade federativa no pas possui indicativos de empreendedorismo pblico, os quais podem ser verificados pela criao e pelo gerenciamento de um cargo, comissionado e de livre nomeao, cuja denominao faz aluso a essa noo (VALADARES et al. 2010; VALADARES e 8

EMMENDOERFER, 2011). Impulsionado por essa evidncia, buscou-se compreender a aplicabilidade do empreendedorismo no setor pblico brasileiro. No entanto, antes de fazer as devidas anlises, necessrio contextualizar a realidade da administrao pblica brasileira. Dessa forma, na prxima seo, buscar-se- caracterizar, de forma sucinta, a evoluo da administrao pblica desse pas. 4. Breve histrico da evoluo da administrao pblica brasileira Na tentativa de modernizar a administrao do Estado brasileiro, os governos, ao longo da histria, buscaram, por meio de reformas administrativas, melhorar o desempenho do setor pblico. Essas reformas se materializaram em modelos que, com suas caractersticas prprias, contriburam, e ainda contribuem, para formao da modernizao do Estado brasileiro. Nesse sentido, os trs modelos de administrao pblica mais relevantes no contexto brasileiro foram denominados patrimonial, burocrtico e gerencial. Apesar da existncia desses trs modelos, observa-se que na histria de administrao pblica brasileira, no possvel enquadra-la em um s modelo (TORRES, 2004), pois, ela caracterizada por uma gesto hbrida, na qual os trs modelos (patrimonial, burocrtico e gerencial) coexistem na estrutura administrativa. No entanto, percebe-se que apesar da irregularidade, um modelo sempre se sobreps ao outro em relao ao perodo que estava em evidncia. possvel afirmar que o modelo patrimonialista encontrado em todas as fases da modernizao do Estado supracitado, o que faz dele uma caracterstica dominante na administrao pblica brasileira (JANOTTI, 1987; NUNES, 1997; FAORO, 2000; HOLANDA, 2000; PAULA, 2005; MATIAS-PEREIRA, 2009; CABOBIANGO et al., 2010). Historicamente, at a Revoluo de 1930, o Estado brasileiro era refm dos interesses de uma elite agrria composta de aristocrticos proprietrios rurais. A urbanizao e industrializao que o Brasil experimentou a partir de 1930 fizeram que o pas passasse por um rearranjo poltico do Estado, atendendo s presses para modernizao deste por parte da burguesia (TORRES, 2004). Deve-se ressaltar que a reforma administrativa de Vargas foi um dos primeiros esforos para superar o modelo patrimonial em voga no contexto brasileiro, embora suas razes patrimoniais no tenham sido suplantadas. Essas ligaes, segundo Holanda (2000), so caractersticas fundamentais do homem cordial brasileiro que, em sua caminhada e busca pelo poder, no consegue distinguir os aspectos pblico e privado. Prosseguindo na reforma administrativa burocrtica, no contexto do governo militar da dcada de 1960, surgiu um decreto-lei que visava modernizar a administrao pblica por meio da utilizao de instrumentos gerenciais utilizados pela iniciativa privada. Alm da normatizao e da padronizao de procedimentos nas reas de pessoal, compras governamentais e execuo oramentria, buscava-se tambm estruturar o governo. As estratgias adotadas para alcanar a estruturao seriam planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncias, controle e investimento em administrao indireta (COSTA, 2008). Na tentativa de evoluir os quadros existentes frente s limitaes dos modelos preconizados e institucionalizados na administrao pblica brasileira, foi instituda uma nova reforma, que aconteceu em 1995, dando incio ao modelo gerencial. Um dos objetivos dessa reforma era o de tornar o Estado mais eficiente, mais capaz de prestar servios sociais, culturais e cientficos com baixo custo e boa qualidade. Envolveram-se a descentralizao de trabalhos sociais para estados e municpios; a delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado; a distino entre as atividades do ncleo estratgico; a separao entre a formulao de polticas e a sua execuo; a maior autonomia tanto para as atividades executivas exclusivas do Estado como para os servios sociais e cientficos que este presta; e, ainda, a 9

segurana da responsabilizao (accountability) por meio da administrao por objetivos (BRESSER-PEREIRA, 1998). A reforma gerencial de 1995 trouxe uma mudana de conceitos em toda estrutura administrativa do pas, pois se objetivou deixar o Estado mais gerencial, a partir do distanciamento de prticas patrimoniais e burocrticas (BRESSER-PEREIRA, 2010). Ele passou a priorizar os resultados de sua administrao e no as questes jurdico-legais. Segundo esse autor, a reforma gerencial foi um dos produtos da grande evoluo da forma que o Brasil estava propondo. A modernizao da Administrao Pblica foi pautada em contrataes de tcnicos competentes, extino de secretarias e cargos pblicos, fixao de tetos salariais do poder executivo e atualizao de processos de compras e licitaes (BRESSER-PEREIRA, 2010). Portanto, passa-se a aplicar como foco central na gesto do Estado brasileiro, a partir da reforma gerencial de 1995, a administrao por resultados. Depois de ser institucionalizado o modelo gerencial, surgiram vrias crticas a esse modelo, principalmente no que diz respeito falta de participao do povo em relao tomada de deciso dos governos. Assim, surgiu a necessidade de as decises da administrao pblica terem participao ampla do povo. Dessa forma, um novo modelo de administrao pblica comea a ser evidenciado como tendncia na administrao pblica brasileira. Esse novo modelo ficou conhecido como modelo societal, que tem como base as diretrizes do novo servio pblico, no qual o bem pblico ou o servio pblico realizado com a sociedade e pela sociedade (PAULA, 2005; CAPOBIANGO, et al. 2010). Essa perspectiva denota uma administrao pblica voltada para o cidado. Entretanto, deve-se ressaltar que esse modelo ainda est em processo de construo, de modo que ainda seja um campo frtil de pesquisas para sua consolidao. A partir desta breve delimitao do contexto da evoluo da administrao pblica no Brasil, percebe-se que ela segue tendncias mundiais de transformaes do Estado. Apesar de haver muito em que se avanar, existe um esforo do governo brasileiro, ao menos no discurso, de atender s demandas da sociedade. No entanto, o modelo que est em voga, o gerencial, se apega, sobretudo, transposio de prticas gerenciais para as organizaes pblicas. 5. (De) limitaes acerca da aplicabilidade administrao pblica brasileira do empreendedorismo na

Sadler (2000), Kearney (2009) e Diefenbach (2011) observam que pouco tem sido escrito sobre o empreendedorismo no setor pblico. Alm da escassez de estudos nessa temtica, o que existe na literatura baseia-se, em grande parte, no pensamento abstrato, decorrente da apropriao de estudos do empreendedorismo no setor privado (SADLER, 2000). O problema de optar-se por uma apropriao mimtica dos termos sem uma correta adaptao que, em muitos casos, a tcnica aplicada na organizao privada no se adapta organizao pblica ficando como um corpo estranho na organizao, porm, sem funo alguma (BERGUE, 2008). Nesse sentido, o empreendedorismo nas organizaes pblicas pode ser compreendido como uma prtica cerimonial ou para ingls ver, o que no gera impacto na gesto pblica. Porm cabe destacar, que apesar de no gerar impacto nas prticas internas das organizaes pblicas, o empreendedorismo pblico pode gerar impacto no ambiente externo (mdia, sociedade, outros governos) onde o termo pode ser tratado como uma novidade projetando positivamente a imagem do governante e de seu governo. Desta forma, observa-se que a adoo de empreendedorismo no setor pblico brasileiro pode estar atrelado ao discurso de governantes para que possa alcanar legitimao e manuteno de poder (VALADARES e EMMENDOERFER, 2011). 10

necessrio haver uma reflexo crtica antes de sair apropriando tcnicas gerenciais nas organizaes pblicas, pois ambas apresentam diferenas ambientais e estruturais (BERGUE, 2008; KEARNEY et al., 2009). Stoker (2006) contribui para essa afirmao ao observar que o governo no se sustenta no mecanismo de compra e venda de mercadoria. Esta lgica, segundo o autor, aplica-se organizao privada, a qual em seu contexto visa maximizao das riquezas do empreendedor. No entanto, no setor pblico, a principal preocupao deve ser seu usurio. A literatura acerca do empreendedorismo, conforme visto acima, pode ser concebida por meio de dois lcus de anlise: a) a criao de empresas (empreendedorismo independente); e, b) o comportamento empreendedor dentro das organizaes (empreendedorismo corporativo). No contexto do setor pblico, aplica-se a noo do empreendedorismo corporativo. Ao que se atm a esse contexto, a escola corporativa indica que o empreendedorismo pode ser entendido por duas formas, a do indivduo agindo de forma empreendedora ou a da organizao possuindo uma orientao empreendedora. Na perspectiva de Miller (1983), Covin e Slevin (1991), Lumpkin e Dess (1996) e Diefenbach (2011) comportamento empreendedor entendido como a busca do agente pblico por inovao, proatividade, tomada de riscos e orientao empreendedora entendida como a busca da organizao pblica por promover um ambiente propcio inovao, proatividade e tomada de riscos. Assim, o empreendedorismo pblico pode ser conceituado, de uma forma geral, por meio da ao de empreendedores e, ou, de organizaes pblicas de modo inovador, proativo e tomador de riscos. Todavia, aplicar a noo de empreendedorismo na organizao pblica diferente de aplic-la no setor privado devido ao fato dos dois setores apresentarem caractersticas particulares. No caso da organizao pblica, o lcus de atuao mais complexo, pois suas intensas relaes polticas, pressupostos de equidade, responsabilidade, transparncia, multiplicidade de conflitos entre os gestores, estrutura tradicionalmente mais centralizada na qual os gestores tem menor autonomia de deciso, menor incentivo/recompensas e menor risco, contribuem para uma cultura que vai de encontro cultura empreendedora (KEARNEY et al., 2009). Assim, para promover o comportamento empreendedor nos agentes pblicos, preciso desenvolver uma orientao empreendedora nas organizaes pblicas. As reformas administrativas que aconteceram em nveis globais logo depois da crise do petrleo no final da dcada de 1970 e incio da de 1980, fizeram que os governantes propusessem um modelo de administrao pblica que promovia uma cultura empreendedora nas organizaes pblicas. Esse novo modelo, conhecido como New Public Management (NPM), orientou-se para uma prtica gerencial no setor pblico que teve, como uma de suas premissas norteadoras, a priorizao do alcance de resultados efetivos nas aes do poder pblico. Essas mudanas, de fato, buscaram uma forma de superar caractersticas mais rgidas das organizaes pblicas pela incorporao dos valores de eficcia e efetividade. Em sntese, a NPM procurou melhorar a gesto dos processos atravs da aplicao de tcnicas de gesto presentes no setor privado (COOKE, 2004; HENISZ, ZELNER e GUILLN, 2005; IMASATO, MARTINS e PIERANTI, 2010). No entanto, esse novo modelo de administrao no isento de crticas. Dentre as principais, incluem-se: a) os cidados vistos como clientes; b) a agenda oculta de corte de custos; c) a negligncia das necessidades de servios diferentes para grupo diferentes; d) o favorecimento de pequenos grupos; e, e) a falta de envolvimento dos cidados e grupos interessados (DIEFENBACH, 2011). Dessa forma, o empreendedorismo no setor pblico tambm apresenta algumas limitaes importantes, pois a sua base est relacionada implementao da NPM. Segundo a literatura, trs grandes temas limitam a aplicabilidade dessa noo no setor pblico: a) a ameaa governabilidade democrtica, em que a principal crtica reside na falta de 11

legitimidade (DELEON e DENHARDT, 2000); b) esses empreendedores podem perseguir interesses prprios, fazer mal uso de fundos pblicos, estabelecer domnio sobre outros (poder), implementar mudanas radicais, ignorando, assim, padres das organizaes pblicas (CURRIE et al., 2008); e, c) os objetivos da atividade empresarial no est completamente alinhada aos objetivos da organizao pblica, o que pode gerar, por conseguinte, a mudana de foco do gestor pblico, ou seja, este pode negligenciar as suas principais responsabilidades que est no usurio (MORRIS e JONES, 1999). Na realidade brasileira, desenvolver empreendedores pblicos se torna complexo devido prpria formao de sua administrao pblica contempornea. Apesar da tentativa de se estabelecer um modelo gerencial, e at mesmo societal, com maior participao da sociedade, um dos principais desafios o aspecto cultural. O setor pblico brasileiro ainda muito caracterizado pelas relaes polticas do homem cordial, no qual prticas clientelistas, paternalistas e patrimonialistas ainda se sobressaem. Partindo do pressuposto da metfora do camaleo (SADLER, 2000) e de que o empreendedor formado pelas caractersticas do ambiente na qual est inserido, o empreendedorismo na administrao pblica brasileira pode catalisar a busca por interesses prprios, mal uso de fundos e fortalecimento de elites classistas nos governos. Assim, ao invs de trazer maior dinamismo, o empreendedorismo pblico no Brasil pode acarretar um aumento do insulamento da administrao pblica. Essa prtica pode ser evidenciada no trabalho de Valadares e Emmendoerfer (2011), o qual ressalta que o empreendedorismo pblico em uma Unidade Federativa Brasileira pode estar correlacionado com a formao de uma elite classista que detm o controle do Estado no intuito de manter o governo de situao. Neste sentido, a prtica de insulamento burocrtico limita a gesto das organizaes em base tecnicista, ao ter de forma concentrada e fechada, a tomada de deciso juntamente com a formulao e implementao da poltica pblica. Isto contribui para gestor pblico abandonar qualquer tentativa de estabelecer accountability ou responsiveness pelos seus atos (XAVIER, 2006). Dessa forma, o insulamento burocrtico torna a administrao pblica imune ao controle da sociedade e do sistema poltico, podendo comprometer a sustentabilidade da democracia. Diniz (2003) indica que o alcance da estabilidade da democracia requer superar o dficit da incluso social no qual objetiva reverter altos graus de concentrao de renda e de desigualdade, o dficit de capacidade de produzir resultados socialmente desejados, de modo a reverter o padro patrimonialista de ao estatal e o dficit de accountability, que reduz os graus de discricionariedade das autoridades governamentais. Dessa forma, preciso compreender que o setor pblico caracterizado pelos princpios burocrticos, os quais garantem a legitimidade de suas atividades, e nesse setor, a democracia representativa ainda precisa do ethos burocrtico. preciso tomar cuidado com as expectativas exageradas por parte do empreendedor pblico, para que no o torne a soluo para todos os problemas. 6. Consideraes Finais Este ensaio sugere que o desenvolvimento de empreendedores no setor pblico possui conotao dupla. De um lado, com sua viso de futuro, autonomia e tomada de risco contribui para construir novas maneiras para maximizar a produtividade e a efetividade organizacionais. Por outro lado, representa riscos para a manuteno da democracia no setor pblico, no qual suas aes podem visar a interesses prprios. Nesse sentido, entende-se que o potencial e alcance da aplicao da noo de empreendedorismo no setor pblico brasileiro esto diretamente correlacionados com a compreenso da capacidade e da limitao desse agente para a administrao pblica. 12

O potencial do EP relaciona-se adoo deste construto no mbito da apropriao de tcnicas gerenciais na administrao pblica. Estas tcnicas, quando bem delimitadas e adaptadas ao contexto local, podem contribuir para o alcance de maior efetividade da organizao pblica. Neste sentido o empreendedor pblico pode contribuir, pois, devido a seu comportamento, auxilia a organizao a se tornar mais dinmica, flexvel e focada nos resultados. No entanto, para que isso acontea, observa-se a necessidade de desenvolver uma cultura empreendedora na organizao pblica. Apesar das propostas inovadoras do empreendedorismo pblico preciso tambm se atentar s limitaes de tal noo aplicada ao setor pblico brasileiro. A literatura supracitada indica que o EP tratado como uma prtica cerimonialista ou simblica que trabalha a imagem de novidade (inovao) do governante e do seu governo. Neste sentido, pode-se tornar um risco para as Polticas de Estado, pois, os governos podem buscar benefcios para legitimar o seu governo. Desta forma, o empreendedorismo pode ser mais uma ferramenta promocional do discurso poltico. Deve-se ressaltar que este ensaio buscou suscitar reflexes tericas sobre o potencial e alcance da aplicao do empreendedorismo pblico no Brasil. Assim, cabem s pesquisas futuras testar, empiricamente, a aplicabilidade deste construto na realidade brasileira. 7. Referncias Bibliogrficas ANTONCIC, B.; HISRICH, R. D. Intrapreneurship: Construct refinement and crosscultural validation, Journal of Business Venturing, v. 16, p. 495-527, EUA, 2001. BAUMOL, W. J. Entrepreneurship in Economic Theory. The American Economic Review, v. 58, p. 64-71, 1968. BELLONE, C. J.; GOERL, G. F. Reconciling public entrepreneurship and democracy. Public Administration Review, 52(2), 130-134, 1992. BERGUE, S.T. A Reduo Gerencial no Processo de Transposio de Tecnologias de Gesto para Organizaes Pblicas. In: ENCONTRO DA ANPAD, 32. Anais... Rio de Janeiro: EnANPAD/ANPAD, 2008. CD. ______. Modelos de gesto em organizaes pblicas: teorias e tecnologias gerenciais para anlise e transformao organizacional. Caxias do Sul, RS: Educs, 2011. BERNIER, L.; HAFSI, T. The changing nature of public entrepreneurship. Public Administration Review, 67(3), p. 488-503, 2007. BOYETT, I. The public sector entrepreneur A definition. International Journal of Entrepreneurial Behaviour and Research, 3(2), p. 77-92, 1997. BRESSER-PEREIRA, L. C. Democracia, Crise e Reforma: In: D'INCAO, M. A., & MARTINS, H. (ORG.). Estudos sobre a era Fernando Henrique Cardoso. So Paulo: Paz e Terra, 2010. p. 171-212. BURGLEMANN, R. A. Designs for Corporate Entrepreneurship. Californian Management Review, v. 26, p. 154-66, 1983. BURGELMAN, R. A.; SAYLES, L. R. Inside corporate innovation strategy, structure and managerial skills. New York: The freepress, 1986. BYGRAVE, W. D. Theory Building in the Entrepreneurship Paradigm. Journal of Business Venturing, 8(3), p. 255-80, 1993. CAPOBIANGO, R. P.; NASCIMENTO, A. de L. do.; FARONI, W.; SILVA, E. A. Reformas Administrativas no Brasil: Uma Abordagem Terica e Crtica. In: ENCONTRO DE 13

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Os autores agradecem CAPES, FAPEMIG e FUNARBE pelo apoio e incentivo pesquisa.

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