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O DIREITO DE SER INFORMADO - BASE DO PARADIGMA MODERNO DO DIREITO DE INFORMAO

Este artigo resultado de pesquisas desenvolvidas pelo autor recentemente na condio de bolsista da Fundao de Amparo pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP).

AIRTON C. LEITE SECLAENDER Advogado em So Paulo

A histria do direito de informao poderia ser dividida, grosso modo, em quatro fases distintas 1. A primeira, caracterizada por urna rigorosa censura a todos os escritos e por um recurso sistemtico ao segredo por parte dos governantes, teria sido sucedida, com o triunfo da burguesia no plano poltico, por um perodo de ampla liberdade de imprensa, e de abertura do Estado observao pblica. O fenmeno da concentrao das empresas periodsticas, o aparecimento de novos media de grande capacidade persuasiva e a demolio, pela anlise crtica dos marxistas e de outros movimentos antiliberais, do mito da imparcialidade da imprensa-instituio teriam, contudo, com o tempo, gerado a crena na convenincia de se refrear o poder desta ltima, levando-a, assim, a sofrer uma interveno estatal de certo modo anloga que ocorria em inmeros setores da economia. Em um quarto momento, por fim, ter-se-ia compreendido a necessidade de se estabelecerem normas que assegurassem o desempenho, pelos mass media em geral, de sua funo pblica nas democracias, destinando-os a proporcionar aos governados a informao indispensvel para que estes viessem, efetivamente, a influir em condies de igualdade na conduo da sociedade. A idia de um direito de ser informado s pde se impor, no mundo do Direito, na quarta e ltima fase da evoluo histrica examinada. Antes disso, no seria exagero vla como algo inacessvel conscincia real dos juristas, seno mesmo sua conscincia possvel, to seduzidos que estavam estes por modelos de direito de informao nos quais o invocar do interesse do pblico-receptor constitua apenas um pretexto para legitimar a propriedade privada ou estatal dos media.2

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Neste sentido, cf. Xifra -Heras, ob. cit.,p. 279. Segundo Lucien Goldmann, a conscincia possvel "o mximo de conhecimento adequado realidade que os processos e as estruturas estudadas podem comportar", em razo de "obstculos que (...) t m u ma a o defor madora sobre a conscincia do sujeito" e que so gerados por estes mesmos processos e estruturas, constituintes da vida social. Para uma anlise da dicotomia "conscincia real/conscincia possvel", cf., em especial, Lucien Goldmann, Epistemologia e filosofia poltica, pp. 30-3.

verdade que Hugo Grcio3, no incio do sculo XVII, j se referia, incidentalmente, a um "direito" dos parlamentos "de se informarem dos fatos do prncipe", e que John Milton4, algumas dcadas depois, j reclamava, ao lado da liberdade de expresso, uma "liberdade de saber". certo, tambm que a concepo de um direito de ser informado sempre esteve, ainda que de maneira implcita, presente quer nas argumentaes de todos os principais crticos da difundida regra do iuris ignorantia nacet, do arcebispo Laud ao jus naturalista lvaro D'Ors,5 quer na luta secular que se deu, no mbito do direito processual, pela consagrao do Princpio da Publicidade. O que preciso compreender, todavia, desde logo, que somente em nossa poca vieram a concorrer todas as condies necessrias para que fosse gerada e ganhasse corpo a noo de um direito de ser informado como direito subjetivo a um tempo do povo inteiro e de cada cidado separadamente, e como direitocrdito vlido tanto diante do Estado, quanto em face dos prprios meios de comunicao que se ocupam da atividade informativa. De fato, o realar da funo pblica de entes privados, como as empresas particulares dedicadas a tal atividade; a conscientizao universal a respeito dos profundos vnculos existentes entre a informao e o poder; o anseio quase generalizado de que se dem limites e transparncia, este ltimo, seja ele estatal ou no-estatal; e a caracterizao concomitante do Estado como prestador de servios e do indivduo como consumidor constituem, no h dvida, fenmenos tpicos de nosso tempo. A gnese do conceito de direito de ser informado deu-se dentro de um processo maior e mais abrangente: o do desenvolvimento da idia de "direito informao", que parece ter-se iniciado em 1927, com a Conferncia de Genebra, promovida pela Sociedade das Naes para discutir problemas relativos circulao internacional de notcias. Nesta conferncia assim, como nas que a sucederam, realizadas em Kopenhagene Madrid difundiu-se a prtica de distinguir a liberdade de informar, ento chamada de libert dinformation, da liberdade de informao, dita libert de linformation e tida por dotada de contedo mais amplo.6

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Hugo Grocio, Del derecho de la guerra y de la paz (Livro II, Cap. X, 4..), p. 170. J . M il to n , ob . c i t ., p. 2 38 . 5 O Princpio do Iuris ignorantia nocet consagrado em inmeros ordenamentos, entre os quais o brasileiro determina que a Lei se aplique indistintamente a todos, inclusive a pessoas que ignorem o seu contedo ou Mesmo a sua existncia. William Laud (1573-1645), Arcebispo de Canturia e favorito do rei Carlos i da Inglaterra, afirmou, em um de seus sermes, que "nenhuma lei pode obrigar se as pessoas no se conscientizarem dela"; lvaro D'Ors, um dos mais influen tes juristas espanhis do sculo XX, denunciou de forma veemente o "farisasmo burocrtico" que o princpio mencionado expressaria (cf. Edward 14. Carr, Vinte anos de crise: 1919-1939, p. 168; cf. M. F. Areal, ob. cit., p. 13). 6 Cf. F. Baile, ob. cit., PP. 198 e 204.

Embora isso em si j representasse um passo considervel rumo elaborao, pelo pensamento jurdico, de um direito de ser informado, a evoluo doutrinria neste sentido viuse, todavia, estancada, at o trmino da Segunda Guerra, por fora da prpria situao poltica no perodo. De 1914 a 1945 no houve, realmente, lugar para a liberdade de informao nem, portanto, para uma reflexo aprofundada sobre ela em um mundo no qual a combinao da propaganda incessante com o contnuo uso do segredo constitua elemento imprescindvel na luta de Estados e ideologias pela supremacia a nvel planetrio.7 As traumticas experincias da primeira metade deste sculo convenceram os tericos da comunicao e os polticos, findo o conflito mencionado, da necessidade de se impedir todo e qualquer estocar de informaes, por parte dos Estados. A livre circulao destas foi, ento, vista como o nico meio existente para se anular o segredo como fator de temor e desconfiana na esfera internacional, e para se enfraquecer o poderio da propaganda manipulatria, dando, com isso, maior autenticidade e autoridade opinio pblica dentro de cada pas e mesmo no mbito internacional8. Criou-se, dessa forma um ambiente propcio idia de liberdade de informao, quanto mais porque a derrota do Eixo pareceu simbolizar a derrocada da prpria ideologia nazi-fascista, que era identificada, na poca, como a principal defensora da eterna tese elitista de que o homem comum no deve ter acesso s informaes porque seria incapaz de as utilizar sensatamente para gerir seu prprio destino. Se na dcada de 30 a concepo pessimista dos governados como uma massa indiferenciada de seres imaturos se tornara um verdadeiro clich, em meados da dcada de 40 j imperava aquilo que Carl Friedrich to bem denominou a nova crena no homem comum, cujo efeito imediato seria a deslegitimao em princpio de todas as restries legais liberdade supracitada. Como lembra Lewandowski,9 a vitria dos Aliados gerou uma atmosfera favorvel a um revigorar da discusso sobre os direitos humanos e, por conseguinte, a um incremento da produo de normas voltadas proteo destes, especialmente no plano internacional. A prpria Declarao Universal dos Direitos do Homem deve, alis ser considerada fruto deste contexto. Nascida em uma poca de ressurgimento do respeito pessoa humana, a Declarao de 1948 teve por substrato conforme admitem alguns de seus prprios elaboradores o princpio da igualdade fundamental entre todos os homens, consagrado claramente em seus
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Idem, ob. cit., p. 200. Li e m , i b i d e m Enrique R. Lewandowski. Origem, estrutura e eficcia das normas de proteo dos direi tos humanos na ordem Interna e na ordem internacional", p. 254. 9 Cf. R. A. Dotti, ob. cit., p. 18. V. Naes Unidas Declarao Universal dos Direitos do Homem, aprovada peia Assemblia Geral a 10 de dezembro de 1948. In: Vicente Marotta Rangel (organizador), Direito e relaes internacionais, 3.. cd. p. 322.

dois artigos preliminares.10 Foi a partir de tal premissa, por sinal, que se proclamaram, neste documento, inmeros direitos e liberdades, inclusive a liberdade de informao, que nele encontrou uma conceituao no de todo defeituosa:
Art XIX - Todo homem tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui (sic) a liberdade de, sem interferncias, (...) procurar, receber e transmitir informaes e idias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras. 11

A Declarao de 1948 ficou, em muitos aspectos, aqum do estgio evolutivo atingido, poca, pelos estudos tericos acerca do problema do acesso dos cidados informao. Com efeito, no se chegou, em seu texto final, sequer a caracterizar esta como o objeto de um autntico direito, embora j se houvesse ento popularizado a idia francesa de um "direito do pblico ao fato
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e j se tivesse falado, inclusive em discusses promovidas


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pela prpria ONU, em um direito de coleta

de informaes. Qualificando a liberdade de

informao como meramente negativa e descrevendo-a como um simples componente de uma liberdade maior, a Declarao veio, alm disso, a dificultar sobremaneira, dado o seu prestgio, o progresso doutrinrio rumo concepo de um direito informao autnomo e de um direito-crdito de ser informado. Marcadamente no ordenamento internacional, este dificultar far-se-ia sentir atravs de uma obstinada resistncia incorporao dos recentes avanos do Direito Pblico-cincia, fato verificvel quer na Conveno Europia de salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, firmada em Roma em 1950, quer no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e na Conveno Americana sobre Direitos Humanos, estes ltimos posteriores afirmao definitiva, no sistema legal alemo e no seio do pensamento jurdico, do conceito de direito de ser informado:
Toda pessoa tem direito liberdade de expresso. Esse direito compreende (sic) a liberdade de receber ou comunicar informaes (...), sem interferncia de autoridades pblicas (...) (Conveno Europia, art 10.).14 "Toda pessoa ter direito liberdade de expresso; esse direito incluir (sic) a liberdade de procurar, receber e difundir informaes (...)" (Pacto, art. 19. 2).15 Toda pessoa tem direito liberdade de pensamento e dc expresso. Esse direito compreende (sic) a liberdade de buscar, receber e difundir informaes (...)" (Conveno Americana, art. 13, 1). 16
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Naes Unidas, Declarao..., in: V. M. Rangel, ob. cit. p. 324.

Aps 1946 o Diretor-Geral da Agncia France-Presse, Paul-Louis Bret. popularizou a noo de um droit du pisbiie au fali , o qual ele considerava, dentre os direitos do povo, "talvez mais essencial" (cf. F. Baile, ob. cit., p. 204Ren Anel Dotti, "Informao (Direito )". In: Enciclopdia Saraiva do Direito, 1977, v. 4, pp. 181-2). 13 Sob a gide da ONU, realizou -se, em 23.3.48, uma nova conferncia em Genebra, para tratar da questo do fluxo internacional de informaes. Tal conferncia fez diversas sugestes para a redao da Declarao Universal dos Direitos do Homem (cf. F. Baile, ob. cit., p. 200). 14 Apud J. Xifra -Heras, ob. cit., p. 287. 15 Naes Unidas Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Politicos, adotado pela Assemblia Geral a 16.12.66, em vigor desde 23.3.76. In: V. M. Rangel, ob. cit., p. 354. 16 Conveno Americana Sobre Direitos Humanos aprovada na Conferncia de So Jos da Costa Rica em 22.11.69. In: V. M. Rangel, ob. cit., pp. 369-70.

A Declarao de 1948 e os tratados normativos nela inspirados exerceram sobre a doutrina, no h duvida, uma influncia que no foi de todo positiva. Houvesse a redao de seus artigos sobre a liberdade de informao sido um pouco mais apurada, muito provavelmente no se presenciariam hoje equvocos grosseiros como os de certos autores que ainda consideram esta nsita liberdade de expresso, mostrando-se, assim, presos j superada noo liberal criada no sculo XVIII17. Apesar disto, no convm esquecer que, embora tenham gerado alguns obstculos evoluo da idia de direito informao, a Declarao e os outros documentos aqui citados deram uma contribuio decisiva a tal processo, ao ressaltarem, indiretamente, a bifacialidade deste instituto. De fato, ao adotarem a concepo da liberdade de informao como o somatrio da liberdade de transmitir ou "comunicar com a de procurar e receber informaes, acabaram eles preparando terreno para a apario, no mundo jurdico, de um novo direito subjetivo bifronte, de um direito abrangente o bastante para estender a proteo do ordenamento no s a atividade jornalstica, mas tambm ao interesse dos governados de saber, por meio destes e dos rgos estatais, tudo o que se refira conduo dos negcios pblicos. A primeira meno explcita ao direito informao foi feita pelas Leis de Imprensa dos Estados da Baviera e de Hesse, promulgadas em 1949, quando ambos ainda se encontravam sob ocupao americana.18 Acolhendo os princpios da livre circulao de notcias e do livre acesso s fontes de informao, estes diplomas legais concederam imprensa um direito de exigir das autoridades esclarecimentos e dados relativos a assuntos de interesse pblico, o que representou, como mostra Baile,19 o reconhecimento na prtica de um verdadeiro direito de ser informado limitado aos meios de comunicao. Posto que institudo para beneficiar as empresas periodisticas que precisavam, afinal, ter assegurada a recepo de informaes, para gozarem plenamente sua liberdade de noticiar este direito provocou, com o seu surgimento, uma revoluo no pensamento jurdico, forando o legislador alemo a encarar o problema geral do acesso informao como uma questo merecedora de tratamento legal. Como resultado disto, a Lei Fundamental da Repblica Federal da Alemanha. adotada no mesmo de ano, j consagrava um, direito de se informar" at ento ausente de todas as constituies do mundo:

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Cf. A. M. Coloma, ob. cit., pp. 33-4. A autora espanhola , alis, particularmente infeliz ao criticar, fazendo uso de seu instrumental terico defeituoso, o correto tratamento dado pelo art. 20 da Constituio de seu pas ao direito informao (cf. A. M. Coloma, ob. cit., pp. 33-4 e Espanha, Constitucin..., pp. 363-4). 18 C f. F. Ba il e, ob . cit ., t r. _ 0 6 . 19 Id e m, ibid e m

Liberdade de opinio Todos tm 'o direito de expressar e divulgar livremente o seu pensamento por meio da palavra, por escrito e pela imagem, bem como de se informar, sem impedimentos, em fontes de acesso geral. A liberdade de imprensa e a liberdade de informar pelo rdio e pelo filme ficam garantidas. No ser exercida censura (...). (Const. alem, art. n 5., 1).20

Com a Grundgesetz de 1949, o homem comum se viu, pela primeira vez em toda a histria, contemplado, pelo Legislador, com um direito de acesso informao. Com um direito essencial, indispensvel democracia. Com um direito at ento monopolizado, na prtica, por uma categoria profissional privilegiada e por um reduzido nmero de proprietrios de empresas jornalsticas. A Constituio alem representou, por isso, uma etapa importantssima no apenas do desenvolvimento do direito de informao moderno, mas tambm da prpria luta pela democratizao da sociedade contempornea. Estabelecendo uma clara distino entre o direito de expressar livremente a prpria opinio (das Recht, seine Meinung frei zuupem) e o direito de se informar (das Recht, sich zu untcrrichtcn), a Lei Fundamental de Bonn significou um enorme avano no sentido da afirmao deste como um instituto autnomo. Embora a influncia da Lei Fundamental alem de 1949 no tenha sido grande a ponto de determinar a expressa previso, pelas inmeras constituies produzidas nas duas dcadas subseqentes, do direito de ser informado, tal perodo foi marcado por uma rpida popularizao deste instituto, cuja imprescindibilidade veio a se tornar dia aps dia mais evidente aos olhos da doutrina. O diagnstico quase unnime, por parte dos juristas e cientistas polticos ocidentais, do esgotamento do modelo liberal de direito de informao acarretou, no inicio dos anos 50, um acentuado desgaste da tradicional concepo da liberdade de informao como mero prolongamento da liberdade de expresso. Com isso, tornou-se urgente, como observa Loiodice,21 procurar "um novo interlgico", o qual foi encontrado pelos tericos norte-americanos, que sugeriram a passagem da perspectiva ligada manifestao do pensamento quela direcionada para a indagao acerca dos interesses do cidado-receptor das informaes provenientes dos mass media. Surgiram, assim, livros como The People's Right to Know (1953), de Harold Cross, que teriam forte impacto sobre o pensamento jurdico da poca conduzindo-o cada vez mais para a assimilao da idia de um "direito do povo de saber". O ingresso do direito de ser informado ao longo das duas dcadas citadas, no universo dos direitos subjetivos reconhecidos se fez sem oposies. Especialmente na ltlia, houve
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V. Alemanha Federal, Constituio..., p. 128; v. Alemanha Federal, Grandgesetz..., p. 23 Aldo Loiodice, "Dixitto alia hiformazione". In: Enciclopedia del direito, v. 21, p. 474.

diversos juristas que, presos a interpretaes literais restritivas, invocaram o texto constitucional vigente para negar a autonomia do direito informao, por eles visto como algo de secundrio em relao liberdade de imprensa.22 Apesar disso, o conceito de direito de ser informado conseguiu afirmar-se pouco a pouco, sobretudo graas crescente ateno a ele dedicada nos EUA e na Europa, onde a Frana e, paradoxalmente, a prpria Itlia despontavam como grandes centros difusores das idias e da terminologia modernas. Em 1957, Jean Rivero j fazia referncia a um "direito passivo de ser informado23 nos anos seguintes, Jaeger,24 Tinelli,25 Fois,26 Nuvolone,27 Crisafulli,28 Cuomo,29 Tesauro,30 Loiodice31 e outros autores desencadeariam um debate doutrinrio cujo resultado final seria a admisso, pela esmagadora maioria dos estudiosos do Direito Pblico, da existncia tanto do direito informao genrico quanto do direito mencionado por Rivero. A determinao definitiva do locus do direito de ser informado dentro do mundo jurdico deveu-se, contudo, menos s obras da doutrina do que a um documento, incomparavelmente mais divulgado e sem dvida mais influente: a Encclica Pacem in Terris, de 11 .4.63. Foi graas a ela, escrita sob o pontificado de Joo XXIII, que a idia de tal direito pde extravasar dos restritos crculos de especialistas na legislao referente aos mass media, incorporando-se enfim ao senso comum, por assim dizer, dos legisladores democratas. Contrapondo de modo explcito os direitos relativos comunicao do pensamento, aos direitos de se informar e de ser informado, a Pacem in Terris legou, ao constitucionalismo contemporneo, parmetros para a regulamentao da atividade informativa que muitos tm considerado vinculantes:32
"Todo ser humano tem direito liberdade na pesquisa da verdade e, dentro dos limites da ordem moral e do bem comum, liberdade na manifestao e difuso do
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Cf. A. Loiodice, Diria alia informazione, p. 474-5; cf. A. Loiodice, Contributo alio studio sulla libert d'informazione, p. 98. 23 C f . C . S . F a y t , p. 39. Dizia Rivero, em sua obra Le statut des techniques de formatiou de Popiniurte "O direito do homem o direito passivo de ser informado, de receber informao ou formao. Liberdade passiva que pouco tem em comum com a liberdade ativa de expresso, e que encerra em si a questo de saber se o homem vai conservar a possibilidade de formar um pensamento que lhe seja prprio." 24 Cf. A. Lolodice, Diritto alia informazione, p. 475. 25 Id e m, ibid e m. 26 Id e m, Cont ributo ..., p. 99 . 27 Id e m, ibid e m, p . 103. 28 Id e m, Di ri tto, p . 475. 29 Id e m, ibid e m. 30 Id e m, ibid e m. 31 c, p. ex., A. Loiodice, Diritto..., p. 472- 75; A.Loiodice, Contributo..., pp. 97 -104. 32 Francis Baile, Jean Rivero, Fernndez Areal e Juan dei Rosal so apenas alguns dos inmeros autores que ressaltam do texto da 1' saem In Tamis a clareza que o teria habilitado a constituir um referencial obrigatrio para todos os legisladores democratas que, na contemporaneidade, se tm ocupado do direito de informao (cf. F. Baile, ob. cit., p. 207; cf. M. F. Arcai, ob, cit., pp. 10, 25 e 31). Para uma avaliao desfavorvel do texto da encclica cf. R. A. Dottl, ob. cit., p. 166.

pensamento (...). Tem direito tambm informao verdica sobre os acontecimentos pblicos (Pacem in Tetris, 5.,n. 12).33

A carta-encclica de Joo XXIII correspondeu, historicamente, emancipao definitiva do direito informao perante o direito livre expresso ao qual fora artificialmente atrelado desde a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789.
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Seu principal mrito, todavia, enquanto texto doutrinrio, foi mesmo ter proposto uma

noo de direito de ser informado consentnea complexa realidade da sociedade atual. Com efeito, a conceituao deste como um direito informao verdica sobre os acontecimentos pblicos permitia tanto justificar a sempre almejada sujeio do poder visibilidade, quanto abrir caminho, atravs da consagrao implcita da distino entre acontecimentos pblicos e acontecimentos privados, para o atendimento do anseio moderno de respeito intimidade, entendida como um espao individual ou familiar legitimamente excluvel da observao de terceiros. Importante notar, alm disso, que com a Pacem in Terris se determinou pela primeira vez de modo preciso a situao jurdica ideal do homem comum no mbito de um direito democrata de informao, reconhecendo-se em todo ser humano aquilo que Paulo VI35 veio posteriormente a chamar de um direito ativo e passivo ao mesmo tempo", que englobaria "de uma parte, a busca da informao, e de outra, a possibilidade de receb-la por parte de todos. O papel desempenhado pela encclica de Joo XXIII no desenvolvimento do direito da informao contemporneo s pode ser entendido medida que se examinam os considerveis progressos realizados, em nosso sculo, pelo pensamento poltico catlico, no que concerne problemtica do acesso dos governados informao.36 Dos tempos de Wycliffe e Hus aos do Papa Leo XIII, a Igreja tendeu sempre a representar uma poderosa fora obscurantista, que atravs de instrumentos como o Santo Ofcio tentava tutelar o homem comum, por ela visto como um ser incapaz, logo indigno de receber as informaes necessrias para que pudesse gerir o seu prprio destino. No por coincidncia o termo "propaganda", que encerra profundos liames com a idia de manipulao, originou-se do nome de uma congregao catlica De Propaganda Fide, instituda cm 1597. No por coincidncia, tampouco, a mesma Encclica Libertas que ainda defendia, em 1888, a submisso da imprensa a um rgido controle pelas autoridades, afirmava, tambm, que "a maior parte da comunidade ou absolutamente incapaz ou capaz apenas com grande
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Joo XXIII, "Carta encclica, Pacem In Terris, p. 6. I d e m, i b i d e m .

dificuldade de escapar das iluses e das sutilezas enganadoras

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At que, em meados do

sculo XX, figuras como Jacques Maritain viessem a se encarregar da converso do catolicismo poltico "nova crena no homem comum", tal movimento esteve, de fato, totalmente impossibilitado de formular uma concepo prpria de direito informao.38 A partir da Segunda Guerra Mundial, os pronunciamentos das autoridades eclesisticas comearam, contudo, a trair uma radical mudana de mentalidade. Assim, em seu "Discurso aos Participantes do 1. Congresso Internacional da Imprensa Catlica", em 1950, o controvertido Papa Pio XII j criticava duramente os regimes que no permitiam a formao espontnea da opinio pblica.39 Na dcada seguinte, diversos documentos,como a Pacem in Terris e o "Decreto sobre os Meios de Comunicao Social do Conclio Vaticano II j uniam a afirmao da igualdade essencial entre os homens com a defesa do direito de ser informado. Neste ltimo texto, muito significativamente, a denominao "meios de comunicao de massa" acabou substituda pela designao meios de comunicao social, com vistas a se impedir, desse modo, uma diviso dos seres humanos em uma maioria inepta e uma minoria detentora do monoplio da sensatez, hierarquizao que o emprego da palavra "massa" parecia incapaz de evitar. Quase seis sculos aps ter condenado Wycliffe, a Igreja Catlica assumia, destarte, curiosamente, o papel de Wycliffe do mundo moderno, vindo a sustentar, como fizera o telogo ingls, a tese de que o homem comum um ser capaz, que merece ter acesso a todas as informaes de que precisa para viver e agir livremente segundo seu prprio discernimento. A crescente compreenso, no mundo contemporneo, da funo pblica inerente imprensa-instituio na democracia, bem como da imprescindibilidade da transparncia no Estado para a efetivao deste sistema de conduo da sociedade, tem provocado como seria de se esperar uma ampliao considervel da legislao direta ou indiretamente relacionada ao fluxo de informaes dentro da sociedade. No constituindo exclusividade de nenhum pas, tal fenmeno tem-se verificado universalmente, porm no de maneira uniforme. As razes disso so, alis, identificveis com facilidade: a conscientizao da necessidade de se assegurar aos governados o acesso a uma informao de qualidade e o direcionamento do Estado para atuar no sentido de garanti-lo ocorreram demasiado recentemente, para que se pudesse dispor hoje tanto de uma definio consensual dos critrios de avaliao desta mesma "qualidade" quanto de vias normativas de eficincia j plenamente
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comprovada na proteo do acesso supracitado. Da o porqu da grande diversidade de caminhos seguidos pelos legisladores, em seu esforo para alargar as fronteiras do direito de informao e para moderniz-lo simultaneamente. A atividade dos meios de comunicao tem sido, dentro desse quadro, sujeita a um controle", pblico lato sensu, cada vez mais rigoroso, vindo o Estado a adotar, atravs do ordenamento jurdico, inmeras medidas preventivas, distributivas, reparadoras, orientadoras e fiscalizadoras. Desse modo, tm-se multiplicado e agravado as sanes penais, civis e administrativas decorrentes do desatendimento, pela imprensa, de sua funo, assim como tm sido criados, para zelar pela utilizao correta dos mass media estatais, rgos em parte representativos da sociedade civil, como os Conselhos de Administrao institudos a partir de 1964 pelos sucessivos estatutos da ORTF Tm-se, ao lado disto, buscado expor as empresas periodsticas observao de todos, exigindo-se, como nas Constituies italiana e portuguesa, a revelao dos seus proprietrios e a divulgao dos seus meios de financiamento. Novos institutos, como o direito de antena, tm-se somado aos tradicionalmente existentes, como os direitos de retificao e de resposta, para evitar que os meios de comunicao se convertam em monologuistas potencialmente tendenciosos e eventualmente mentirosos. Outras solues jurdicas originais, como a criao do ombudsman da imprensa na Sucia, tm sido tambm experimentadas, e pode-se mesmo considerar a atual tendncia legislativa de se dificultar ou impedir o concentrar de empresas no setor informativo expressa pelo Monopolies and Mergers Act ingls e pelas Constituies de Portugal, da Nicargua e do Peru uma simples manifestao sui generis do anseio moderno de assegurar a qualidade da informao transmitida, j que o reconhecimento da inconvenincia da aquisio por poucos do controle acionrio da mdia decorre, hoje em dia, muito mais de uma viso pragmtica da realidade do que, propriamente, de uma crena semi-religiosa na capacidade do mercado de possibilitar, em condies de concorrncia perfeita, que todos os governados saibam como se d a gesto dos negcios pblicos. Se tm variado os rumos seguidos nos diversos ordenamentos para promover quer a transparncia no Estado, quer como aqui se mostrou o "controle" da atuao dos meios de comunicao, nem por isso tem deixado de haver uma meta comum a praticamente todos os legisladores democratas da poca contempornea: a garantia do direito subjetivo informao, o qual no pode mais ser confundido com a liberdade de imprensa e muito menos com o direito individual de se expressar livremente. Com efeito, enquanto aquele s se refere atividade informativa, entendida stricto sensu como a "relacionada ao recolhimento e

transmisso de dados, fatos e acontecimentos relevantes, este em princpio protege inclusive a publicidade e a propaganda, as quais se caracterizam por uma alta carga de subjetividade buscada que incondizente com a noo de informao. H que se notar, tambm, por outro lado, que a idia ora em voga de que o direito informao engloba o de se informar e o de ser informado inviabiliza de plano o seu abranger pelas liberdades de expresso e de imprensa. Embora a terminologia, no campo aqui estudado, ainda no esteja de todo assente, parece possvel, desde logo, identificar na doutrina certa inclinao para se definir o direito informao, sob este ou outro nomem juris, como um direito subjetivo bifronte, j que atribuvel, numa situao relacional por excelncia como a do fenmeno informativo, a ambos os sujeitos envolvidos. Trata-se, pois, de um instituto que no apenas protege legalmente a ao do emissor que informa, reconhecendo-lhe um pouvoir de faire ou freedom from correspondente a um no-impedimento por parte das autoridades, mas tambm confere aos cidados-receptores. como diz Rivero, uma espcie de crdito de informao, configurado em um pouvoir dexiger ou freedom for que torna imperiosa, em contrapartida, a atuao do Estado no sentido de dar condies de eficcia a um direito do pblico de saber. Referindo-se quer conduta ativa de quem busca informaes ou as difunde no seio da sociedade, quer ao comportamento aparentemente passivo de quem as recebe, o direito informao apresenta-se, portanto, como a simples soma de trs outros direitos j indicados, alis, por um texto legal o da Constituio adotada pelos portugueses dois anos aps a Revoluo dos Cravos:
"Todos tm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informado, sem impedimentos nem discriminaes" (Constituio de Portugal. art. 37, 1).

O direito de ser informado foi, no por acaso, fruto do sculo XX. De fato, somente neste ltimo pde ocorrer, em virtude de toda uma conjuno mpar de circunstncias favorveis, a radicai mudana de mentalidade indispensvel para que se revolucionasse a prpria idia de direito subjetivo, vindo o indivduo a ser concebido com base sobretudo no seu status de consumidor, e, conseqentemente, a ser reputado titular de um nmero crescente de direitos-crdito. medida que, nas palavras de Dcio Pignatari, de proprietrios passamos a consumidores", criaram-se mais e mais condies de se pensar em direitos que no se traduzissem apenas na imposio de limites ao poder dos governantes, mas tambm na

exigncia de uma prestao positiva por parte do Estado. A formulao, pela doutrina, de um "direito passivo de ser informado" foi reflexo, pois, de transformaes estruturais da sociedade que conduziram ao abandono do laissez-faire econmico e do pensamento jurdico a ele vinculado. Transformaes que provocaram, inclusive, a eroso dos pilares puramente individualistas do conceito de liberdade de informao. A identificao do cidado com a figura do consumidor a qual em princpio indeterminada tinha, a final, de ocasionar uma crise da tradicional noo individualista de titularidade, levando os estudiosos a divergirem enormemente ao tentar definir a quem cabe o direito subjetivo aqui enfocado. bastante sintomtico, pois, que j se tenha certa feita enquadrado este entre os interesses difusos, quando se sabe que nota caracterstica de tal categoria jurdica uma manifesta indeterminao dos sujeitos. O direito de ser informado a salvaguarda jurdica do interesse dos que se encontram sob o poder, de que se lhes participe como tal poder est sendo utilizado.Consiste, dessa forma, em um direito subjetivo recepo de informaes - em um "direito informao verdica sobre os acontecimentos pblicos, para usar da clebre frmula consagrada na Pacem in Terris. Aurelia Coloma conceitua-o como um direito de acesso do povo a uma informao imparcial e o mais completa possvel", enquanto que Francis Baile o apresenta como o direito de "todos os homens a uma "igual possibilidade de acesso a todos os fatos da atualidade. Vrios autores ressaltam-lhe a condio de direito-crdito e Aldo Loiodice, por sua vez, classifica-o como direito de liberdade, insuscetvel de restries no previstas expressamente na Lei. Vlidas to-somente para o Direito Pblico, todas estas definies so, todavia, tambm aplicveis, mutatis mutandis, no mbito do Direito Privado, o mesmo no se podendo dizer da sugerida por Ren Ariel Dotti, o qual v neste instituto atributos incompatveis com a idia de que possam existir direitos de ser informado "privados", como, por exemplo, aquele de que titular o acionista da sociedade annima. A confrontao dos diversos estudos doutrinrios sobre o direito de ser informado suscita dvidas, em razo da grande discordncia verificada na determinao quer do objeto deste direito, quer do seu sujeito. Realmente, se a atribuio da titularidade no se d ainda de modo consensualmente aceito, a identificao do objeto continua a conduzir s respostas mais dspares, apesar de toda a unanimidade obtida pela tese de que o direito aqui examinado visa a propiciar o acesso a uma informao com caractersticas especficas - a uma informao de qualidade. Como bem lembra Balle, parte parmetros "profissionais" como a rapidez e a conciso, parecem inexistir critrios de eficincia inquestionvel para se estimar a qualidade das informaes. O

prprio critrio da objetividade, como j se demonstrou neste trabalho, revela-se um tanto falho, devido inevitabilidade da presena nestas de certa carga de subjetividade. No obstante, parece cabvel ver no Princpio da Objetividade, tal como no Princpio da Imparcialidade do Juiz no processo, uma regra benfica sociedade, medida que, forando um agente a tentar atingir uma meta em ltima anlise inalcanvel, condiciona-o a omitir-se de todo tendenciosismo consciente. Assim sendo, talvez faa algum sentido considerar a praticamente imensurvel fidelidade, entendida como o resultado desta omisso buscada, o atributo por excelncia da informao de qualidade, reconhecendo-se a parcial serventia da exigncia legal, presente no Monopolies and Mergers Act e nas Constituies espanhola e nicaraguense, de que se d ao pblico uma informao correta" e veraz. A dificuldade de se chegar a uma definio universalmente aceite do objeto do direito de ser informado decorre, ainda, da existncia de dois focos de divergncias doutrinrias. O primeiro deles a surpreendente sobrevida do conceito de "direito ao fato" no seio do pensamento jurdico, a qual provoca a indignao de Francis Baile, seu mais severo crtico. Ressaltando a ingenuidade da concepo da informao como algo neutro, o autor francs demonstra a total inconsistncia deste pseudo-instituto, e denuncia a sua pouca utilidade para a democracia contempornea diagnstico, alis, que coincide, ao menos neste ltimo ponto, com os de Norberto Bobbio e Jrgen Habermas, que sustentam que a crescente complexidade do Estado e a conseqente expanso das reas de gesto tecnocrtica teriam tornado insuficiente, para a concretizao do governo pelos governados, a comunicao pura e simples dos fatos ao povo, porquanto este careceria do sofisticado instrumental analtico necessrio para compreender plenamente a conduta das autoridades e assim no ser iludido por elas. E, pois, partindo de uma avaliao semelhante da conjuntura atual, que tanto o pensador alemo quanto Balle concluem estar a liberdade de informao dependendo, nos dias de hoje, da realizao de um processo permanente de traduo das informaes oriundas do Estado para termos inteligveis ao homem comum o direito de ser informado, nos fins do sculo XX, no pode deixar de implicar tambm um direito explicao, sob pena de perder sua prpria razo de ser. O segundo foco de divergncias existente situa-se na delimitao das matrias tomadas cognoscveis pelo direito pblico de ser informado. Conforme a Lei francesa de 17 7.78, estas se restringem a assuntos administrativos tratados em documentos de carter nonominativo enquanto segundo as Constituies da Costa Rica e das Filipinas elas abarcam todas as questes de interesse pblico. O ordenamento iugoslavo, por sua vez, amplia de modo significativo, o objeto do instituto mencionado, reconhecendo no cidado um "direito

de ser informado sobre os acontecimentos no pas e no Exterior que forem de interesse para sua vida e trabalho, como tambm sobre os problemas de interesse para a comunidade. Na zona cinzenta entre o direito de ser informado e o de se informar, o

Bundesdatenschutzgesetz alemo e o habeas data brasileiro consagram um direito de acesso to-somente a dados pessoais. Toda esta ausncia de sintonia legislativa, todavia; contribui pouco para a confuso terica, se comparada ambigidade da formulao, bastante comum na doutrina, do direito aqui estudado como um direito de ser informado dos assuntos pblicos. Presente na prpria Pacem in Terris," tal formulao, posto que correta, acaba por levantar, de fato, o problema de se definir o que pblico e o que no o , propiciando, assim. em um mundo que substituiu a rigidez da dicotomia pblico-privado por uma certa fluidez conceitual, o desenvolvimento de um nmero infindvel de controvrsias.

A atribuio da titularidade do direito de ser informado representa outro ponto polmico da reflexo doutrinria. Com efeito, embora a idia de que o jornalista seria o sujeito por excelncia de tal direito j se tenha h muito desgastado por completo, por fora da prpria popularizao da tese de que a este profissional caberia to-somente desempenhar o papel de intermedirio no processo informativo, ainda assim restam irresolutas questes de grande relevncia, como a de se saber se o pblico, entendido como um conjunto indeterminado de individuos atingvces pelos mass media, pode ou no ser considerado um beneficirio direto do instituto enfocado. Em uma poca na qual se vai deixando cada vez mais de ver os indivduos como 'seres isolados, passando-se a conceb-los como partes de grandes classes ou categorias e a normatiz-los com base em tal concepo, natural que entre em crise a tradicional noo individualista de titularidade, vindo a existir uma preocupao crescente em proteger interesses irreferveis em princpio a indivduos determinados. No de se estranhar, portanto, a meno feita por vrios juristas de Nuvolone, na Itlia, ao Juiz Douglas e ao Chief Justice Burger, nos EUA a um "direito do pblico de ser informado": a informao do povo tende a se afigurar, a final, aos olhos modernos, como um interesse em grande parte coletivo, capaz de gerar, sem dvida, conflitos de interesse manifestamente supra-individuais. Se ainda prevalece, nos ordenamentos, o direito de ser informado de feies meramente individualistas, nem por isso h atualmente possibilidade de pleno acordo, quer na doutrina, quer entre os legisladores, sobre quem seria precisamente o titular deste direito. Realmente, se bvio a convenincia, no campo do Direito Privado, da extenso de tal titularidade pessoa jurdica - fato evidenciado nos casos hoje freqentes de participao de

sociedades annimas em outras sociedades annimas o mesmo no se pode dizer de tal operao quando examinada sob a tica do Direito Pblico. So compreensveis, por isso, as diferenas de orientao registradas, por exemplo, entre as Constituies iugoslava e filipina, que restringem pessoa fsica do "cidado" o status de sujeito do direito de ser informada e a Constituio peruana e a Lei francesa de 17.7.78, que atribuem a toda pessoa", sem distinguir os entes jurdicos dos naturais, a condio de titular deste mesmo direito. Limitar pessoa fsica o direito de ser informado , contudo, fechar os olhos diante de todo o extraordinrio processo de organizao poltica dos cidados que tem caracterizado as democracias contemporneas. fingir ignorar toda uma infinidade de associaes que so infinitamente mais representativas dos interesses coletivos e difusos do que qualquer pessoa natural dotada ou no de direito de voto. deixar de perceber a imensa contribuio que pode ser dada, para tornar eficaz o direito de todos informao, pela utilizao, por parte de entidades de influncia poltica significativa, do instituto supracitado. Assim sendo, parece criticvel o tratamento que juristas como Aldo Leiodice deram questo de titularidade do direito de ser informado. Apesar de ter tido o mrito de notar a profunda diferena do problema da capacidade jurdica em tal direito e no direito de voto, e em que pese ter conseguido explicar de modo correto a relao causa-efeito entre o status do sujeito com cada situao particular (e.g., como cidado diante do Estado, ou como acionista na sociedade annima) e a sua legitimao para exercer o direito recepo de informaes, o autor italiano, lamentavelmente, defendeu uma restrio da titularidade deste s pessoas fsicas que acabou por tornar suas idias inadequadas para a democracia contempornea. O direito de ser informado se encontra consagrado, sob este ou outro nomem juris, em diversos Estados que, modernamente, tm-se preocupado em construir uma sociedade menos autoritria e mais participativa. E bastante sintomtico que os dois mais bem sucedidos processos de democratizao das ltimas dcadas o espanhol e o portugus tenham ensejado, ambos, a incorporao deste direito a textos constitucionais. No menos revelador o fato de que os dois regimes marxistas at recentemente tidos por mais afastados do modelo poltico stalinista o iugoslavo e o nicaragense tenham sido os nicos de sua espcie a reconhecer o direito dos governados de terem acesso informao. Mesmo a j altamente democratizada Sucia soube, alis, admitir, no faz muito tempo, a necessidade de incorporar tal instituto a seu ordenamento, adotando quer em nvel constitucional, quer no da legislao ordinria, normas to avanadas que at os estrangeiros podem vir eventualmente a delas se beneficiar. Direito-funo por excelncia, destinado sobretudo a dar aos governados condies de influir na gesto dos negcios pblicos, o direito de ser informado tem-se

apresentado, pois, aos legisladores de nossa poca, como uma autntica exigncia do sistema de governo popular, de tal sorte que tanto naes do Terceiro Mundo, como o Brasil e as Filipinas, quanto pases desenvolvidos, como a Frana e os EUA, tm indiferentemente recorrido a ele para tentar promover este ltimo. Se a acolhida do "direito de ser informado" por vrios ordenamentos denota a sobrevivncia, em determinadas sociedades, do anseio de se incrementar a participao popular no poder, a ausncia de tal instituto em certas constituies mais recentes parece constituir um indcio bastante confivel do baixo grau de democratizao de alguns sistemas polticos. No h de ser simples coincidncia, certamente, que das trs dezenas de textos constitucionais por ns estudados, em 1989, a metade que no previa o direito de ser informado proviesse quase que exclusivamente de pases submetidos a governos ditatoriais. No h de ser coincidncia, tampouco, o fato de que, de todas as constituies examinadas posteriores Pacem in Terris e subseqente popularizao de conceitos que ela provocou, somente as leis fundamentais criadas pelas oligarquias militares do Chile e da Guin-Bissau e as constituies elaboradas por nove Estados onde as teorias elitistas do leninismo faziam parte da ideologia oficial, tivessem se negado com seu silncio a atribuir ao homem comum o direito de saber o que ocorre de relevante para ele e para a sociedade. Trs sculos e meio aps a Areopagitca de John Milton, o direito de ser informado continua a representar, pelo visto, uma ameaa potencial ao domnio das maiorias pelas minorias supostamente iluminadas que insistem em tutelar os governados, fechando-lhes o acesso s informaes de que necessitam para assumir, eles prprios, a conduo do Estado (janeiro, 1991).