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Sistema Internacional de Proteo dos Direitos Humanos1

Flvia Cristina Piovesan2

Introduo A proposta deste artigo enfocar o Sistema Internacional de Proteo dos Direitos Humanos, com nfase no sistema das Naes Unidas. Destacam-se, portanto, duas questes centrais a este tema: a) Sistema Internacional de Proteo dos Direitos Humanos: Qual a sua fonte, a sua origem? Qual o seu alcance? Qual a sua lgica e principiologia?; e b) Qual o impacto poltico e jurdico dos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos?

1. Sistema Internacional de Proteo dos Direitos Humanos: Qual a sua fonte, a sua origem? Qual o seu alcance? Qual a sua lgica e principiologia? No dizer de Hannah Arendt, os direitos humanos no so um dado, mas um construdo, uma inveno humana, em constante processo de construo e reconstruo3. Tendo em vista este olhar histrico, adota-se as lies de Norberto Bobbio, que em seu livro Era dos Direitos, sustenta que os direitos humanos nascem como direitos naturais universais, desenvolvem-se como direitos positivos particulares (quando cada Constituio incorpora Declaraes de Direito), para finalmente encontrarem sua plena realizao como direitos positivos universais4. em face do crescente processo de internacionalizao dos direitos humanos que h de se compreender seu sistema internacional de proteo. O movimento de internacionalizao dos direitos humanos constitui um movimento extremamente recente na histria, surgindo, a partir do ps-guerra, como resposta s atrocidades e aos horrores cometidos durante o nazismo. Se a 2. Guerra significou a ruptura com os direitos humanos, o Ps-Guerra deveria significar a sua reconstruo. neste cenrio que se desenha o esforo de
Texto produzido para o I Colquio Internacional de Direitos Humanos. So Paulo, Brasil, 2001. Professora doutora em Direito Constitucional e Direitos Humanos da PUC/SP, Professora de Direitos Humanos dos Programas de Ps Graduao da PUC/SP e da PUC/PR, Brasil. 3 Hannah Arendt, As Origens do Totalitarismo, trad. Roberto Raposo, Rio de Janeiro, 1979. A respeito, ver tambm Celso Lafer, A Reconstruo dos Direitos Humanos: Um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt, Cia das Letras, So Paulo, 1988, p.134. No mesmo sentido, afirma Ignacy Sachs: No se insistir nunca o bastante sobre o fato de que a ascenso dos direitos fruto de lutas, que os direitos so conquistados, s vezes, com barricadas, em um processo histrico cheio de vicissitudes, por meio do qual as necessidades e as aspiraes se articulam em reivindicaes e em estandartes de luta antes de serem reconhecidos como direitos. (Ignacy Sachs, Desenvolvimento, Direitos Humanos e Cidadania, In: Direitos Humanos no Sculo XXI, 1998, p.156). 4 Norberto Bobbio, Era dos Direitos, trad. Carlos Nelson Coutinho, Rio de Janeiro, Campus, 1988, p.30.
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reconstruo dos direitos humanos, como paradigma e referencial tico a orientar a ordem internacional contempornea. Fortalece-se a idia de que a proteo dos direitos humanos no deve se reduzir ao domnio reservado do Estado, isto , no deve se restringir competncia nacional exclusiva ou jurisdio domstica exclusiva, porque revela tema de legtimo interesse internacional. Prenuncia-se, deste modo, o fim da era em que a forma pela qual o Estado tratava seus nacionais era concebida como um problema de jurisdio domstica, decorrncia de sua soberania. Inspirada por estas concepes, surge, em 1945, a Organizao das Naes Unidas. Em 1948 aprovada a Declarao Universal dos Direitos Humanos, como um cdigo de princpios e valores universais a serem respeitados pelos Estados. A Declarao de 1948 inova a gramtica dos direitos humanos ao introduzir a chamada concepo contempornea de direitos humanos, que marcada pela universalidade e indivisibilidade destes direitos. Universalidade porque a condio de pessoa o requisito nico e exclusivo para a titularidade de direitos, sendo a dignidade humana o fundamento dos direitos humanos. Indivisibilidade porque, ineditamente, o catlogo dos direitos civis e polticos conjugado ao catlogo dos direitos econmicos, sociais e culturais. A partir da Declarao de 1948, comea a se desenvolver o Direito Internacional dos Direitos Humanos, mediante a adoo de inmeros instrumentos internacionais de proteo. A Declarao de 1948 confere lastro axiolgico e unidade valorativa a este campo do Direito, com nfase na universalidade, indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos. O processo de universalizao dos direitos humanos permitiu a formao de um sistema internacional de proteo destes direitos -- forma-se, assim, o sistema normativo global de proteo dos direitos humanos, no mbito das Naes Unidas. Este sistema integrado por tratados internacionais de proteo que refletem, sobretudo, a conscincia tica contempornea compartilhada pelos Estados, na medida em que invocam o consenso internacional acerca de temas centrais aos direitos humanos. Neste sentido, cabe destacar que, at junho de 2000, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos contava com 144 Estadospartes; o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais contava com 142 Estados-partes; a Conveno contra a Tortura contava com 119 Estadospartes; a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial contava com 155 Estados-partes; a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher contava com 165 Estados-partes e a Conveno sobre os Direitos da Criana apresentava a mais ampla adeso, com 191 Estados-partes. O elevado nmero de Estados-partes destes tratados simboliza o grau de consenso internacional a respeito de temas centrais voltados aos direitos humanos. Ao lado do sistema normativo global, surgem os sistemas regionais de proteo, que buscam internacionalizar os direitos humanos nos planos regionais, particularmente na Europa, Amrica e frica. Consolida-se, assim, a convivncia
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do sistema global da ONU com instrumentos do sistema regional, por sua vez, integrado pelo sistema americano, europeu e africano de proteo aos direitos humanos. Os sistemas global e regional no so dicotmicos, mas complementares. Inspirados pelos valores e princpios da Declarao Universal, compem o universo instrumental de proteo dos direitos humanos, no plano internacional. Nesta tica, os diversos sistemas de proteo de direitos humanos interagem em benefcio dos indivduos protegidos. Ao adotar o valor da primazia da pessoa humana, estes sistemas se complementam, somando-se ao sistema nacional de proteo, a fim de proporcionar a maior efetividade possvel na tutela e promoo de direitos fundamentais. Esta inclusive a lgica e principiologia prprias do Direito dos Direitos Humanos. O sistema internacional de proteo dos direitos humanos envolve quatro dimenses: a celebrao de um consenso internacional sobre a necessidade de adotar parmetros mnimos de proteo dos direitos humanos; a relao entre a gramtica de direitos e a gramtica de deveres; ou seja, os direitos internacionais impem deveres jurdicos aos Estados (prestaes positivas ou negativas); a criao de rgos de proteo (ex: Comits, Comisses e Relatorias da ONU, destacando-se, como exemplo, a atuao do Comit contra a Tortura; do Comit sobre a Eliminao da Discriminao Racial, da Comisso de Direitos Humanos da ONU, das Relatorias especiais temticas Relatoria especial da ONU para o tema da tortura; relatoria para o tema da execuo extrajudicial, sumria e arbitrria; relatoria para o tema da violncia contra a mulher; relatoria para o tema da moradia; da pobreza extrema,) e Cortes internacionais (ex: Corte Interamericana de Direitos Humanos, Tribunal Penal Internacional,); e a criao de mecanismos de monitoramento voltados implementao dos direitos internacionalmente assegurados (ex: a sistemtica dos relatrios e das peties). Feitas essas breves consideraes a respeito dos instrumentos internacionais de direitos humanos, passa-se anlise do impacto que exercem no plano poltico e jurdico.

2. Qual o impacto poltico e jurdico dos instrumentos internacionais de proteo dos Direitos Humanos? Para compreender o impacto jurdico destes tratados, a primeira regra a ser fixada a de que os tratados internacionais s se aplicam aos Estados-partes, ou seja, aos Estados que expressamente consentiram com sua adoo. Como dispe a Conveno de Viena: "Todo tratado em vigor obrigatrio em relao
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s partes e deve ser observado por elas de boa f. Complementa o artigo 27 da Conveno: "Uma parte no pode invocar disposies de seu direito interno como justificativa para o no cumprimento do tratado." Afirma-se assim a importncia do princpio da boa-f na esfera internacional, pelo qual cabe ao Estado conferir cumprimento s disposies de tratado com o qual livremente consentiu. Ora, se o Estado no livre e pleno exerccio de sua soberania ratifica um tratado, no pode posteriormente obstar seu cumprimento, sob pena de responsabilizao internacional. Alm do princpio da boa f, outro princpio a merecer destaque o princpio da prevalncia da norma mais benfica. A respeito, elucidativo o artigo 29 da Conveno Americana de Direitos Humanos que, ao estabelecer regras interpretativas, determina que nenhuma disposio da Conveno pode ser interpretada no sentido de limitar o gozo e exerccio de qualquer direito ou liberdade que possam ser reconhecidos em virtude de leis de qualquer dos Estados-partes ou em virtude de Convenes em que seja parte um dos referidos Estados. Consagra-se, assim, o princpio da norma mais favorvel, seja ela do Direito Internacional, seja ela do Direito Interno. Na lio lapidar de Antonio Augusto Canado Trindade: "(...) desvencilhamo-nos das amarras da velha e ociosa polmica entre monistas e dualistas; neste campo de proteo, no se trata de primazia do direito internacional ou do direito interno, aqui em constante interao: a primazia , no presente domnio, da norma que melhor proteja, em cada caso, os direitos consagrados da pessoa humana, seja ela uma norma de direito internacional ou de direito interno." Nesta tica, os direitos internacionais constantes dos tratados de direitos humanos apenas vm a aprimorar e fortalecer, nunca a restringir ou debilitar, o grau de proteo dos direitos consagrados no plano normativo constitucional. Considerando os princpios da boa f e da prevalncia da norma mais benfica, h que se avaliar o impacto dos tratados de direitos humanos no mbito interno e no mbito internacional. No plano interno, constata-se que os tratados internacionais de direitos humanos inovam significativamente o universo dos direitos nacionalmente consagrados ora reforando sua imperatividade jurdica, ora adicionando novos direitos, ora suspendendo preceitos que sejam menos favorveis proteo dos direitos humanos. Em todas estas trs hipteses, os direitos internacionais constantes dos tratados de direitos humanos apenas vm a aprimorar e fortalecer, nunca a restringir ou debilitar, o grau de proteo dos direitos consagrados no plano normativo constitucional. Neste sentido, os instrumentos internacionais de direitos humanos invocam a redefinio da cidadania, a partir da incorporao, ampliao e fortalecimento de direitos e garantias voltadas proteo dos direitos humanos, a serem tutelados perante as instncias nacionais e internacionais. fundamental a interao entre o catlogo de direitos nacionalmente previstos e o catlogo de direitos internacionais, com vistas a assegurar a mais efetiva proteo aos direitos humanos. Impe-se ainda ao Estado o dever de harmonizar a sua ordem jurdica interna luz dos parmetros mnimos de proteo dos direitos humanos parmetros estes livremente acolhidos pelos Estados.
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No plano internacional, os tratados internacionais permitem o monitoramento internacional do modo pelo qual o Estado est implementando o tratado. Ao ratificar os tratados de direitos humanos, contraindo as obrigaes internacionais dele decorrentes, o Estado passa a aceitar o monitoramento internacional no que se refere ao modo pelo qual os direitos fundamentais so respeitados em seu territrio. O Estado passa, assim, a consentir no controle e na fiscalizao da comunidade internacional quando, em casos de violao a direitos fundamentais, a resposta das instituies nacionais mostra-se falha ou omissa. Enfatize-se que o Estado tem sempre a responsabilidade primria relativamente proteo dos direitos humanos, constituindo a ao internacional uma ao suplementar, adicional e subsidiria, que pressupe o esgotamento dos recursos internos para o seu acionamento. sob esta perspectiva que se destaca a atuao dos Comits e Comisses da ONU e do prprio Tribunal Penal Internacional (a ser ainda instalado). A ao internacional tem tambm auxiliado a publicidade e a visibilidade das violaes de direitos humanos, o que oferece o risco do constrangimento poltico e moral ao Estado violador, o que tem permitido avanos e progressos na proteo dos direitos humanos. Vale dizer, ao enfrentar a publicidade das violaes de direitos humanos, bem como as presses internacionais, o Estado praticamente compelido a apresentar justificaes a respeito de sua prtica, o que tem contribudo para transformar uma prtica governamental especfica, no que se refere aos direitos humanos, conferindo suporte ou estmulo para reformas internas. Quando um Estado reconhece a legitimidade das intervenes internacionais na questo dos direitos humanos e, em resposta a presses internacionais, altera sua prtica com relao matria, fica reconstituda a relao entre Estado, cidados e atores internacionais. Estas dimenses so capazes de realar a dupla dimenso dos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, enquanto: a) parmetros protetivos mnimos a serem observados pelos Estados e b) instncia de proteo dos direitos humanos, quando as instituies nacionais se mostram falhas ou omissas. Objetiva-se, de um lado, a observncia de parmetros protetivos mnimos e, ao mesmo tempo, busca-se impedir retrocessos e arbitrariedades e propiciar avanos no regime de proteo dos direitos humanos no mbito interno. Esta a maior contribuio que o uso do sistema internacional de proteo pode oferecer: propiciar progressos e avanos internos na proteo dos direitos humanos em um determinado Estado. Enfim, pode-se concluir que, com o intenso envolvimento da sociedade civil, o sistema internacional constitui poderoso mecanismo para reforar a proteo dos direitos humanos em nossas regies, invocando uma cidadania revitalizada e ampliada, pautada na prevalncia absoluta da dignidade humana.