A POLTICA EXTERNA DO GOVERNO FHC: CONTINUIDADE E RENOVAO

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O subsistema americano, Rio Branco e o ABC

GUILHERME FRAZO CONDURU*

1. Os Tratados do ABC: dois momentos, dois projetos Em 25 de maio de 1915, os Chanceleres da Argentina, do Brasil e do Chile, reunidos em Buenos Aires, assinaram o Tratado para Facilitar a Soluo Pacfica de Controvrsias Internacionais, mais conhecido na historiografia como Tratado do ABC, das iniciais dos Estados signatrios. Conforme se l na introduo ao Tratado, a inteno explcita a de consolidar a amizade que ligava os contratantes, mediante a reafirmao da inteligncia cordial existente entre eles, proporcionada pela comunho de ideais e interesses, e o afastamento da hiptese de conflitos violentos no futuro. Exprimiase, ainda, o propsito de cooperar para tornar mais slida a confraternidade das Repblicas americanas1. A introduo deixava claro que o Tratado pretendia funcionar como norma de procedimento complementar aos tratados bilaterais de arbitramento j assinados pelos trs pases entre si. O objeto especfico seriam precisamente as questes no contempladas pelos tratados de arbitramento: as que no podiam ser formuladas juridicamente e as que ferissem os preceitos constitucionais dos Estados2. A peculiaridade do Tratado consistia em criar uma Comisso Permanente qual seriam submetidas as questes que no tivessem podido ser resolvidas por negociaes diretas nem por arbitramento3. O Tratado no estipulava qualquer compromisso de natureza militar nem possua clusula secreta. Nenhum dos artigos previa o estabelecimento de uma aliana ofensiva ou defensiva nem, tampouco, criava obrigaes de coordenao em assuntos militares. Essa iniciativa de formalizar a aproximao poltica entre os trs principais pases da Amrica do Sul retomava negociaes desenvolvidas entre 1907 e 1909 com o mesmo objetivo, perodo no qual o Baro do Rio Branco ocupava no Governo brasileiro a pasta das Relaes Exteriores.

Rev. Bras. Polt. Int. 41 (2): 59-82 [1998] * Diplomata. Mestre em Histria das Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia.

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Desde o incio de sua gesto no Itamaraty iniciada com a chegada como heri nacional em 1902 e s encerrada com sua morte, em plena atividade, em 1912 , Rio Branco considerava a convenincia de se estabelecer alguma espcie de acordo entre as trs grandes repblicas do sul do continente. A redao de um projeto de tratado pelo Chanceler brasileiro constitui demonstrao clara da persistncia desse pensamento. Com efeito, em 21 de fevereiro de 1909, Rio Branco entregou uma minuta de tratado de cordial inteligncia a Puga Borne, ex-Chanceler chileno, que apresentara-lhe, dias antes, em Petrpolis, na condio de enviado extraordinrio, verso preliminar de um tratado poltico entre as trs mais prsperas naes da Amrica do Sul 4 . O ambiente poltico regional, contudo, no favoreceu a formalizao de uma aliana poltica entre a Argentina, o Brasil e o Chile e as negociaes sobre o projetado pacto foram abandonadas em 1909. A rivalidade pela liderana regional superou a vontade de conciliao. Na historiografia das relaes internacionais brasileiras, nem o Tratado de 1915 nem o projeto de Rio Branco de 1909 foram objeto de estudos especficos. As referncias a eles, quando aparecem, so, em geral, lacnicas e superficiais. Dos autores que, de alguma forma, se referem ao tema, raros vo alm de poucas linhas. A partir de uma anlise das interpretaes disponveis sobre o ABC, e com recurso a fontes primrias, pretende-se construir um quadro analtico que contribua para a identificao das motivaes que levaram o Governo brasileiro a participar de entendimentos diplomticos com vistas formalizao de um acordo entre Brasil, Argentina e Chile no perodo entre 1907 e 1915. 2. O ABC no sistema internacional A fim de situar historicamente as iniciativas para a formao do ABC, ser necessrio caracterizar, em suas linhas gerais, o estgio de evoluo do sistema internacional naquele perodo, bem como o contexto especfico das relaes interamericanas. 2.1. O esgotamento do concerto europeu No decurso das ltimas dcadas do sculo XIX, assistia-se ao ressurgimento do impulso imperialista de conquista e anexao de territrios e de disputa por zonas de influncia. Esse impulso, identificado pela literatura da poca como novo imperialismo, resultava de motivaes complexas e variadas: (I) interesses econmicos em busca de mercados para a produo industrial e para investimentos de capitais, bem como de mercados fornecedores de matrias-primas; (II) objetivos

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militares de criao de bases em pontos estratgicos do globo; (III) busca de afirmao do orgulho nacional e de aumento do prestgio nacional5 . Entre os efeitos da expanso imperialista, qualquer que tenha sido sua origem, sobressai o agravamento da contradio entre a teoria e a prtica das relaes internacionais. De um lado, os princpios que fundamentavam o sistema internacional de Estados soberania, independncia, igualdade jurdica , valores que forneciam a legitimidade formal do sistema europeu desde sua origem, com o surgimento da ordem wetphaliana em 1648. De outro, a prtica das relaes internacionais, caracterizada pela poltica de poder, pela dominao, pela hierarquizao de soberanias segundo a valorao das grandes potncias6 . No incio do sculo XX, o concerto europeu, mecanismo por meio do qual os interesses divergentes das grandes potncias haviam sido conciliados, ao longo do sculo anterior, sem recurso a guerras de grandes propores entre elas, demonstrava sinais de esgotamento. A flexibilidade que permitira a conciliao entre o princpio do equilbrio do poder e o desejo de ordem e estabilidade, que o exerccio de uma hegemonia coletiva tornara possvel, se enrijecera com a formao de dois blocos rivais. Decorrente da ascenso econmica e militar da Alemanha, esse movimento deu origem corrida armamentista e poltica de alianas e contra-alianas, que acabariam por concorrer para a destruio do sistema europeu de Estados (Watson, 1992, p. 277-87). 2.2. A ascenso dos EUA, o pan-americanismo e a unificao do subsistema americano Como ponto de partida para se pensar o funcionamento das relaes interamericanas no contexto em que surgiu a tentativa de formao do ABC, podese recorrer seguinte proposio de Martin Wight sobre um aspecto do funcionamento dos sistemas de Estados: Presses polticas no agem de maneira uniforme por todo o sistema de estados, e, em algumas regies culturalmente unidas mas politicamente divididas, uma sociedade internacional subordinada entra em cena, com um sistema de estados que reproduz em miniatura as caractersticas do sistema de estados geral . A Itlia e a Alemanha antes de se unificarem constituem exemplos disso na Europa; o mundo rabe e a Amrica do Sul so exemplos num mundo mais amplo7 (grifos do autor). Assim, o subsistema internacional americano, desde sua origem uma extenso da Europa, tenderia a reproduzir as caractersticas do sistema europeu, que, a partir do ltimo quartel do sculo XIX, reforava sua posio central nas relaes com o resto do mundo, unificando em torno de si e dando carter global ao conjunto destas relaes. De um lado, como princpio bsico de funcionamento, o interesse dos Estados na preservao da independncia e da autonomia externa,

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atributos da soberania. De outro, as presses e as habilidades para resistir ou se aproveitar delas refletiam o diferencial de poder entre os integrantes do sistema. De fato, a grande diferena de poder poltico, econmico e militar entre os Estados Unidos e as demais repblicas integrantes do subsistema passa a ser, a partir das trs ltimas dcadas do sculo, o trao marcante das relaes interamericanas. Essa diferena abre espao para a projeo dos interesses econmicos e estratgicos norte-americanos sobre o restante do continente, o que se faz sentir com intensidade a partir da dcada de 1890. medida que os EUA assumiam um papel mais atuante no cenrio internacional e projetavam sua hegemonia sobre o Pacfico e o Caribe, na Amrica ao sul do Rio Grande, aumentava a desconfiana face ao vizinho do norte. At as vsperas da Primeira Grande Guerra, no entanto, a influncia britnica nas Amricas ser significativa, particularmente no que concerne ao setor financeiro: no somente os governos da regio dependiam da reputao de bons pagadores para manter a credibilidade junto aos banqueiros da City londrina, como tambm as outras potncias imperialistas recorriam aos servios bancrios e de seguro disponveis no centro financeiro de Londres para suas transaes comerciais com o Novo Mundo8 . Na passagem do sculo XIX para o XX, o mais importante concorrente da Gr-Bretanha na regio, embora no o nico, foram os Estados Unidos. Ao passarem a se concentrar mais nas rivalidades intraeuropias e em suas repercusses na sia e na frica, os britnicos deixavam, de certa forma, campo aberto para a expanso dos interesse econmicos, militares e polticos dos norte-americanos nas Amricas (Cains & Hopkins, 1993, p. 287; e Keylor, 1992, p. 24). Essa expanso obedecia a impulsos internos tanto de natureza econmica quanto estratgica. O quadro de crescimento econmico nos primeiros anos do sculo, evidenciado pelo aumento acelerado do PNB e pela alta taxa de poupana interna, abria a possibilidade de investimento domstico e no exterior, onde a Amrica Latina viria a ser o principal receptor. A emergncia e difuso de um pensamento geopoltico, influenciado pelos escritos do Almirante Mahan, preconizava o fortalecimento da Marinha e a criao de bases navais em pontos estratgicos do globo de modo a assegurar a defesa do territrio e das rotas comerciais. Seriam esses, portanto, os pressupostos econmicos e estratgicos de uma poltica externa intervencionista, caracterstica dos Governos McKinley (1897-1901), Roosevelt (1901-9), Taft (1909-13) e Wilson (1913-21), que no hesitou em autorizar ocupaes militares em diversas ocasies na Amrica Central e no Caribe. Identificada alternativamente como diplomacia do porrete, do dlar ou da canhoneira, pode ser definida sob dois ngulos complementares: (I) o uso por capitalistas norte-americanos do apoio de seu Governo no exterior; ou (II) a ao do Governo sobre pases estrangeiros com o objetivo de abrir esses pases aos capitais norte-americanos ou de aumentar os capitais j investidos9 .

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Quanto forma de organizao do subsistema americano, embora a evoluo das relaes internacionais na Amrica merea estudos mais aprofundados, pode-se sugerir que, precisamente na virada do sculo, se unificaram os diferentes subsistemas regionais do continente, que, no decorrer do sculo XIX, mantiveram um baixo grau de articulao entre si. Apesar dessa unificao e da maior intensidade de relaes os Estados americanos, distinguiam-se ainda dois subsistemas regionais em vias de unificao: (I) O subsistema no qual os EUA exerciam um poder imperial, que correspondia Amrica Setentrional, Central e a rea banhada pelo mar do Caribe, inclusive o norte da Amrica do Sul. Fora da estrutura imperial, mas includo na rede dos interesses e presses do sistema imperial, situava-se o segundo subsistema americano composto pela maior parte dos pases do sul do continente. (II) O subsistema sul-americano, no qual Brasil, Argentina e Chile se distinguiam pelo poderio militar e econmico e onde as disputas de fronteira favoreciam a formao de alianas ou esboos de alianas na regio. O acordo a que chegaram, em 1902, a Argentina e o Chile por meio da assinatura dos Tratados de arbitramento e de desarmamento teria dissolvido as respectivas reas de influncia no Atlntico e no Pacfico, e, em conseqncia, teria dado maior fluidez s alianas e reforado a independncia e a autonomia externa dos Estados da regio 10 . O processo de unificao desses dois subsistemas regionais teve como ideologia legimitadora o movimento pan-americanista. Por meio de um discurso que forjava uma suposta identidade, a ideologia do pan-americanismo viria a funcionar como justificativa moral para uma relao, posteriormente rotulada de neocolonial, onde os EUA desempenhariam uma misso civilizadora. Ao pretender construir uma identidade prpria para um continente dividido e heterogneo, o discurso americanista assentava-se sobre dois mitos: de um lado, o mito da unidade geogrfica das Amricas, que formariam um hemisfrio isolado e, portanto, imune aos problemas do resto do mundo; de outro, o mito da afinidade poltica, expresso na generalizao de regimes republicanos, que se diferenciariam da tradio monrquica do Velho Mundo (Keylor, 1992, p. 23). Assim como a expanso territorial dos Estados Unidos para o oeste ao longo do sculo XIX fora justificada pela ideologia do destino manifesto, a projeo da hegemonia norte-americana sobre as Amricas procuraria se legitimar com recurso a outro princpio ideolgico: a solidariedade hemisfrica. No foi acaso, portanto, que a retomada das conferncias internacionais americanas, a partir de 1889, resultasse de iniciativa dos Estados Unidos. Apesar da regularidade com que se realizaram as Conferncias Internacionais Americanas a partir da de 1889/90 em Washington a qual seguiramse a do Mxico (1902), a do Rio de Janeiro (1906) e a de Buenos Aires (1910) , poucos resultados prticos foram por elas alcanados. A despeito dos esforos, a

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cooperao continental foi pouco alm de enunciados retricos. Alm da desconfiana em relao aos Estados Unidos, contribuiu para a falta de resultados concretos do movimento pan-americanista o prprio ambiente de rivalidade regional que predominava entre as repblicas sul-americanas. Verificava-se com nitidez no subsistema americano a dicotomia assinalada acima entre a prtica e a teoria da poltica internacional: de um lado, a retrica da solidariedade hemisfrica e da igualdade entre soberanias; de outro, as repetidas intervenes dos EUA nos assuntos internos de diferentes pases da Amrica Central e do Caribe11 . 2.3. O Contexto regional no extremo sul do continente Havia na Amrica do Sul uma semelhana formal com o sistema europeu de Estados12 : rivalidades geopolticas, disputa por territrios, corrida armamentista, alm da tendncia formao de alianas e contra-alianas. A formao de blocos regionais tornara-se uma preocupao constante das Chancelarias latinoamericanas. O desejo de freiar as intervenes norte-americanas no mundo hispanoamericano poderia representar um elemento aglutinador para uma resistncia comum ao imperialismo dos EUA. Diversos problemas de fronteira, contudo, comprometiam a possibilidade de convergncia em torno de objetivos polticos comuns; na prtica, a aproximao de dois pases ensejava a formao de um bloco contrrio, tal era o temor do rompimento do equilbrio de poder na regio (Barros, 1970, p. 613). Dos trs protagonistas do ABC, era a Argentina o nico que fazia fronteira com os demais parceiros e rivais. Ao longo do sculo XIX, travou com o Brasil uma disputa pela hegemonia na regio do Prata. Com a Proclamao da Repblica no Brasil, em 1889, iniciou-se uma aproximao, que se mostrou efmera em razo, particularmente, da persistncia da rivalidade estratgica, evidenciada, na primeira dcada do sculo, pelas preocupaes dos meios poltico e militar argentinos com o programa de rearmamento naval brasileiro. A diplomacia brasileira, por sua vez, julgava como ingerncia indevida as propostas argentinas de limitao da marinha brasileira ou de equivalncia naval. A negociao de tratado de arbitramento entre os dois pases em 7 de setembro de 1905 contribui para relaxar as tenses mas no superou a rivalidade. No limiar do sculo XX, a diplomacia portenha abandonara em definitivo o sonho de reconstituir o Vice-Reinado ideal geopoltico alimentado ao longo do sculo XIX , mas no se desvencilhara da preocupao de exercer a liderana ou a hegemonia regional. Nesse sentido, perseguia uma poltica que buscava modificar a distribuio de poder na regio com vistas ao exerccio da hegemonia13 . Espremido entre a Cordilheira e o mar, o Chile mantinha pendncias lindeiras com seus trs vizinhos limtrofes e, por essa razo, temia o isolamento. Poderia ver

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no Brasil um eventual aliado nas disputas que mantinha contra a Bolvia, o Peru e, principalmente, a Argentina. Aps srios desentendimentos que quase os levaram guerra, Argentina e Chile lograram, em 1902, um acordo que estabelecia o arbitramento das pendncias sobre limites pelo Governo britnico, ao mesmo tempo em que os dois governos assinavam um Protocolo de desarmamento por meio do qual se comprometiam a limitar as respectivas foras navais e terrestres. Para o Brasil, o Chile representava uma espcie de contrapeso geopoltico, no sentido de que obrigava a Argentina a manter suas atenes voltadas para as duas fronteiras. Alm disso, o fato de que perdera a liderana naval no subcontinente, tornava necessrio a reorganizao da marinha de guerra brasileira, o que suscitava temores em Buenos Aires. Na verdade, as rivalidades entre os pases sul-americanos eram acompanhadas de perto pela diplomacia brasileira, que, em vrias oportunidades, ofereceu seus bons ofcios para mediar disputas regionais14 . O equilbrio instvel do poder no subsistema sul-americano poderia ter sido um dos fatores que influenciaram a opo brasileira por uma poltica de aproximao com o Governo de Washington. Na lgica da disputa pela liderana regional, se o Chile se armava, a Argentina respondia com compra de armamentos, o que no podia deixar indiferente o Governo brasileiro, que, reativamente, procurava reaparelhar suas foras armadas para manter o equilbrio. Durante a gesto do Baro do Rio Branco no Itamaraty, o Brasil logrou resolver em carter definitivo os problemas de fronteira ento pendentes com os vizinhos, seja por meio de negociao direta (na maioria dos casos), seja com recurso ao arbitramento (no caso da Guiana Inglesa, decidido pelo Rei da Itlia). Alm disso, Rio Branco assinou, entre 1905 e 1911, trinta tratados de arbitramento, o que testemunha sua preocupao com a busca de solues negociadas para as divergncias internacionais15 . 3. Os fundamentos da poltica externa de Rio Branco Apesar de apresentarem contedos significativamente distintos, no seria possvel entender o Tratado de 25 de maio isoladamente, sem um exame do projeto proposto por Rio Branco em 1909. Esse antecedente, por sua vez, insere-se no contexto de uma dcada marcante para a poltica externa brasileira. Entre 1902 e 1912, o Chanceler brasileiro desenvolveu em relao aos vizinhos da Amrica do Sul uma linha de ao baseada na convico de que um alto nvel de dilogo diplomtico era indispensvel para garantir a paz na regio. No que diz respeito especificamente s relaes com a Argentina e o Chile, o tom geral da poltica de Rio Branco foi o de que era necessrio manter e fortalecer a convivncia pacfica. Foi com este esprito que apresentou, em 1909, o projeto de

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tratado de cordial inteligncia poltica e arbitramento para ser examinado pelos Governos dos trs pases. Uma discusso preliminar sobre os fundamentos da ao diplomtica do Baro do Rio Branco ser imprescindvel para se avaliar as motivaes que levaram o Chanceler brasileiro a participar de negociaes que visavam a aproximar a Argentina, o Brasil e o Chile mediante a assinatura de um tratado poltico. Assim, para refletir sobre os princpios, os mtodos e o significado da diplomacia de Rio Branco se proceder identificao dos aspectos mais importantes desta poltica, segundo as vises dos principais autores que se dedicaram ao tema. O trabalho fundamental para o estudo da diplomacia de Rio Branco consiste na monografia do historiador norte-americano Bradford Burns: The unwritten alliance16 . Pela qualidade abrangente da anlise, fundada em minuciosa pesquisa, fixou-se na literatura como referncia obrigatria para o estudo do perodo Rio Branco. Segundo Burns, os objetivos da ao diplomtica brasileira no perodo 19021912 teriam sido: a soluo definitiva das questes de fronteira; o aumento do prestgio internacional do pas; e o desejo de estabelecer a liderana poltica do Brasil na Amrica do Sul (Burns, 1966, p. 204). Tanto no desejo de fixar em definitivo as fronteiras do territrio nacional quanto na busca de aumentar o prestgio internacional do pas, o papel desempenhado pelos Estados Unidos teria sido fundamental. Burns salienta, contudo, que a poltica de cultivar a amizade norte-americana obedeceria a um objetivo instrumental da poltica externa do Baro do Rio Branco, na medida em que corresponderia a uma poltica de apoio para a consecuo dos objetivos indicados acima (Burns, 1966, p. 200-4)17 . Caberia discutir qual o significado da pretendida liderana no subcontinente. Corresponderia ao exerccio da hegemonia no subsistema sulamericano? Na verdade, Burns reticente quanto a esta questo: somente na antepenltima pgina do livro fala em pretenses brasileiras hegemonia na Amrica do Sul18 . O seguinte trecho do Despacho Telegrfico para Joaquim Nabuco, Embaixador do Brasil em Washington, poderia ser utilizado como evidncia do acordo tcito sugerido por Burns: (....) entendo que direito nosso operar nessa parte do continente sem ter que pedir licena ou dar explicaes a esse governo [dos EUA], como pelas provas tantas vezes dadas da nossa amizade temos o direito de esperar se no involva ele para ajudar desafetos nossos nas questes em que estejamos empenhados (....). No mesmo Despacho, contudo, Rio Branco deixava claro que desejava apenas defender os legtimos interesse territoriais brasileiros e que no pretendia

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exercer a hegemonia no subsistema: (....) No pretendemos estender-nos por toda a Bacia do Amazonas como nos aconselhou Roosevelt (....), mas pretendemos defender livremente o que nosso e explorado de longa data por nossa gente (....). (grifos do autor) (Despacho Telegrfico n. 4 de Rio Branco para Joaquim Nabuco, Embaixador em Washington, de 10/01/98, AHI). As relaes comerciais entre os dois pases teriam sido, segundo Burns, o fator determinante da poltica de aproximao com os EUA. O mercado norteamericano era o principal consumidor das exportaes brasileiras, o que tornaria a dependncia comercial mais relevante como explicao para a aproximao do que os laos polticos e diplomticos (Burns, 1966, p. 202). Burns conclui sua anlise com a afirmao de que Rio Branco teria operado duas mudanas fundamentais na poltica externa brasileira, as quais viriam a ter repercusso direta sobre a atuao diplomtica nos anos seguintes. Em primeiro lugar, Rio Branco teria sido o principal responsvel pelo deslocamento do eixo diplomtico brasileiro de Londres para Washington. Esta alterao refletia, por um lado, a percepo do novo papel dos EUA no cenrio internacional e a conscincia da dependncia comercial do Brasil em relao repblica da Amrica do Norte; por outro lado, a percepo do gradual retrocesso da influncia britnica sobre o sistema americano. Em segundo lugar, a soluo pacfica e definitiva das questes de limites teria liberado a diplomacia brasileira para preocupaes de outra natureza, que, naquele momento, concentravam-se em questes de prestgio e liderana (Burns, 1966, p. 205-6). Na mesma linha de Burns, Clodoaldo Bueno enfatiza o sentido pragmtico da poltica de aproximao com os EUA adotada por Rio Branco. Sendo Washington o principal centro diplomtico do continente, o fato de manter ntimas relaes com o governo norte-americano neutralizaria eventuais intrigas ou presses contrrias aos interesses do Brasil por parte dos vizinhos sul-americanos e, conseqentemente, daria maior liberdade de ao nas negociaes sobre fixao das fronteiras. Alm disso, ao reconhecer a ascenso dos Estados Unidos ao nvel de potncia mundial e ao identificar na Doutrina Monroe instrumento de defesa da integridade territorial do continente, parece natural que Rio Branco endossasse, ainda que pelo silncio, o Corolrio Roosevelt e o papel de polcia internacional a ser desempenhado pelos EUA19 . Bueno salienta, contudo, que Rio Branco percebia que o interesse norteamericano em manter relaes prximas com o Brasil e a Amrica Latina em geral no obedecia exclusivamente a princpios morais ou boa vontade poltica: o pan-americanismo, reanimado a partir de 1888 pelos EUA, atendia ao interesse especfico de aumentar a influncia norte-americana na regio20 . Neste sentido, no havia ingenuidade ou idealismo na adeso ao pan-americanismo: a aproximao com Washington exprimia a percepo realista de que manter relaes prximas

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com a nova potncia mundial convinha aos interesses do Brasil, sem comprometer a soberania. Demonstrao inequvoca do realismo e do pragmatismo da poltica externa de Rio Branco, bem como de sua viso da conjuntura internacional no incio do sculo pode ser encontrada no seguinte trecho de Despacho para a Legao em Buenos Aires: (....) Quando as grandes potncias da Europa no tiverem mais terras a (....) colonizar na frica e na Australsia ho de voltar os olhos para os pases da Amrica Latina, devastados pelas guerras civis, se assim o estiverem, e no provvel que os ampare a chamada Doutrina de Monroe, porque na Amrica do Norte tambm haver excesso de populao (bem como continuar a poltica imperialista) e j ali se sustenta hoje o direito de desapropriao pelos mais fortes dos povos mais incompetentes (....). (Despacho para a Legao em Buenos Aires, de 22/11/1904, AHI, 207/4/8) (grifo do autor). Bueno retoma a anlise de Burns no s quanto ao papel da amizade com os EUA, mas tambm quanto aos objetivos gerais da poltica externa de Rio Branco, aos quais acrescenta a promoo da agroexportao nacional. H que se registrar pequena, porm significativa, diferena em relao a interpretao de Burns sobre as razes para um relacionamento prximo com os Estados Unidos: para o historiador norte-americano, a motivao bsica tinha razes na dependncia comercial; enquanto para Bueno, o peso das consideraes polticas e estratgicas era maior do que as razes comerciais na determinao da poltica de aproximao. Chama ateno o fato de que Bueno, tal como Burns antes dele, reluta em utilizar o conceito de hegemonia: o historiador brasileiro identifica o objetivo de elevar o Brasil categoria de potncia regional ou ainda o desejo de exercer um papel de liderana na Amrica do Sul21 . Essas expresses se aproximam da vaga idia de liderana empregada por Burns. A relutncia em empregar o conceito de hegemonia pode ser indicativa, em primeiro lugar, da convico de que Rio Branco no pretendera estabelecer a hegemonia brasileira sobre o subsistema sul-americano. Inversamente, pode significar tambm um mero eufemismo para uma poltica de hegemonia, por meio da qual Rio Branco pretenderia impor a lei sobre as relaes internacionais dos Estados sul-americanos. Em suma, fosse ela uma poltica de aumento da influncia moral e poltica do Brasil ou uma poltica de hegemonia sobre a Amrica do Sul, o fato que a poltica externa de Rio Branco tinha como balizamentos em dois contextos regionais distintos, porm interdependentes: o subsistema sul-americano e o norte-americano. Na viso de Rubens Ricupero, o desenvolvimento de uma aliana no escrita com os Estados Unidos constituiria a marca fundamental do perodo de Rio Branco a frente do Ministrio das Relaes Exteriores. O sucesso dessa poltica teria estabelecido um verdadeiro paradigma para a diplomacia brasileira posterior22 .

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Segundo Ricupero, o Baro teria concebido dois grandes desgnios para a poltica externa brasileira: (a) o desenvolvimento de uma aproximao polticodiplomtica com os EUA, ao lado do relacionamento comercial; (b) a formalizao de aliana com os vizinhos do sul da Amrica. No que concerne s relaes com os EUA, Ricupero reproduz a mesma argumentao de Burns e Bueno: a aproximao constitua expresso do realismo e do pragmatismo da poltica externa de Rio Branco. Sublinha o carter complementar da amizade com os vizinhos do Sul em relao aproximao com os Estados Unidos: no haveria contradio entre a aliana no escrita e o fortalecimento da presena brasileira nas Amricas. Na verdade, Rio Branco teria pretendido desempenhar um duplo papel: o de interlocutor privilegiado dos EUA e o de porta voz dos demais membros do sistema. Aps sintetizar trs das mais importantes interpretaes acerca da poltica externa de Rio Branco, pode-se proceder a uma sntese conclusiva a fim de apreender os aspectos essenciais do tema e, ao mesmo tempo, vincul-lo s iniciativas para a formalizao do ABC. Esta sntese se concentrar em duas questes bsicas: (I) as relaes com os Estados Unidos e as motivaes determinantes da aproximao; e (II) a natureza da poltica regional de Rio Branco e a conseqente discusso acerca da pretenso hegemonia na Amrica do Sul. Sobre a primeira questo, constata-se que h unanimidade entre os autores quanto posio central ocupada pelas relaes com os Estados Unidos na poltica externa brasileira a partir de Rio Branco. Alm disso, todos eles identificam um sentido pragmtico na poltica de aproximao com Washington. Surgem diferenas, contudo, nas opinies sobre as motivaes que teriam levado Rio Branco a desenvolver a aproximao. Enquanto Burns tende a ver a dependncia comercial em relao ao mercado norte-americano como o principal fator que teria influenciado a aliana no escrita, Bueno avalia que consideraes geopolticas teriam sido a motivao fundamental da poltica de aproximao. Ricupero associa o que considera um novo padro de funcionamento das relaes com as potncias de diferencial de poder superior ao nosso o eixo das relaes assimtricas poltica complementar de buscar a aproximao com os vizinhos sul-americanos. Quanto natureza da poltica regional de Rio Branco, no se poderia evitar a discusso a respeito das alegadas intenes do Ministro de estabelecer a hegemonia brasileira na Amrica do Sul. Conforme assinalado, h uma certa reticncia no exame desta questo: (a) Burns o nico autor que utiliza a expresso pretenso hegemonia, ainda que uma nica vez; (b) Bueno fala em supremacia, expresso que pode ser tomada como um eufemismo em relao ao conceito de hegemonia23 ; (c) Ricupero se singulariza por no direcionar a argumentao para enxergar em Rio Branco uma pretenso hegemonia regional. Para melhor enquadrar a discusso, convm delinear duas conceituaes bsicas: hegemonia e equilbrio de poder.

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Segundo Adam Watson, a hegemonia no implica o fim da independncia poltica do Estado sobre o qual ela exercida. Mesmo sob a hegemonia de um Estado mais poderoso, o mais fraco mantm autonomia na esfera da poltica interna e sofre a influncia, mas no necessariamente o controle, sobre sua poltica externa. De qualquer modo, ao impor determinado tipo de comportamento internacional aos Estados mais fracos, o Estado hegemnico define as regras de funcionamento do sistema ou subsistema internacional (Watson, 1992, p. 13-8). O conceito de equilbrio de poder descreve o funcionamento de um sistema internacional onde diversos Estados em um mesmo nvel de poder (militar, poltico, econmico, moral) interagem, sem que nenhum deles atinja um parcela superior de poder que leve os demais a querer destru-lo (Watson, 1992, p. 253). Ao se considerar o subsistema sul-americano nos primeiros anos do sculo, o princpio do equilbrio de poder parece satisfatrio para descrever seu funcionamento, na medida em que cada Estado mantm sua independncia e autonomia poltica e nenhum deles apresenta condies para impor aos demais uma relao de hegemonia. Observa Watson, contudo, que, nos sistemas formados por Estados que preservam a autonomia interna e externa como o subsistema sul-americano , haveria uma tendncia para o surgimento de uma ordem hegemnica. No parece adequado, portanto, atribuir ao Chanceler brasileiro pretenses ao exerccio de uma hegemonia unilateral na Amrica do Sul. Se fato que procurou aumentar o prestgio internacional do Brasil, no seria verdadeiro afirmar que tencionou impor a lei ou as regras de funcionamento do subsistema regional. Ao encetar intensas negociaes sobre questes de fronteira com a maioria dos vizinhos, procurou defender o interesse do Brasil o que fez com habilidade sem pretender impor ou determinar a poltica externa de seus interlocutores. 4. O ABC: conformidade ou resistncia? Embora as referncias ao ABC sejam, em geral, esparsas e superficiais, as interpretaes disponveis na historiografia permitem discernir, de forma esquemtica, duas linhas de anlise que avanam em sentidos opostos. De um lado, contam-se as interpretaes, como as de Clodoaldo Bueno e de Rubens Ricupero, que no enxergam no ABC qualquer sinal de uma poltica contrria aos interesses norte-americanos; ao contrrio, o ABC marcharia ao compasso de Washington ou seria complementar poltica de aproximao bilateral. De outro lado, distingui-se a interpretao de Moniz Bandeira que v no ABC uma tentativa de bloquear a penetrao dos interesses imperialistas dos Estados Unidos e das potncias europias na Amrica do Sul. Vinculam-se indiretamente a essa interpretao duas proposies sugestivas, porm no desenvolvidas pelos respectivos autores: a de Bradford Burns, segundo a qual o

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ABC seria uma espcie de verso sul-americana do Corolrio Roosevelt; e a de Celso Lafer, para quem a poltica americana de Rio Branco teria representado um esforo para multilateralizar a Doutrina Monroe. Apresentam-se, a seguir os contornos gerais das duas linhas de anlise e examina-se a validade ou no dos seus argumentos em relao aos dois momentos distintos 1909 e 1915 em que o ABC esteve na pauta da poltica externa da Repblica Velha. 4.1. O ABC ao compasso de Washington Segundo Bueno, o pragmatismo que caracterizava a busca da aproximao com os Estados Unidos tambm se manifestaria nas tentativas de aproximao com os vizinhos hispnicos, em particular com a Argentina e o Chile. Ao procurar a amizade dos dois mais importantes pases da Amrica do Sul, Paranhos Jnior visava superar antigas prevenes contra o Brasil, bem como ganhar maior liberdade de ao em uma regio onde predominavam pases de lngua espanhola (Bueno, 1992, p. 177). Quanto articulao diplomtica entre as potncias do ABC, Bueno sustenta que (....) a aproximao Argentina-Brasil-Chile, nos termos em que Rio Branco concebia, no significa nenhum agrupamento para contrabalanar a influncia norte-americana. Ao contrrio. O A.B.C. agiria em compasso com o governo de Washington (Bueno, 1992, p. 177-8). De fato, o Chanceler brasileiro manifestara-se contrrio idia de formao de alianas entre pases latino-americanos que se voltassem contra os EUA: (....) A to falada Liga das Repblicas hispano-americanas para fazer frente aos Estados Unidos pensamento irrealizvel pela impossibilidade de acordo entre povos em geral separados uns dos outros e at ridculo dada a conhecida fraqueza e falta de recursos de quase todos. No h de ser com poltica de alfinetadas, tornando-nos desagradveis aos Estados Unidos que poderemos inutilizar os esforos dos nossos contendores (....) (Despacho para a Legao do Brasil em Washington, de 31/01/ 1905, AHI, 235/2/5). Em conformidade com observao de Jos Honrio Rodrigues, esta tomada de posio dava continuidade a um postulado da diplomacia imperial de no hostilizar os EUA e de no contrair alianas antinorte-americanas (Rodrigues, 1966, p. 102). A leitura do projeto de Rio Branco, entretanto, sugere que merece qualificao a idia segundo a qual o ABC agiria em compasso com o governo de Washington. Malgrado a inexistncia de quaisquer sinais explcitos de hostilidade em relao repblica do Norte, o texto do projeto previa troca de informaes polticas e militares com vistas a coordenao de posies conjuntas no caso de insurreies em algum dos trs contratantes ou em algum dos vizinhos: Artigo 11: Sempre que se d qualquer perturbao da ordem pblica, insurreio poltica ou

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levante militar em pas que confine com alguma das trs Repblicas Contratantes, trataro elas, imediatamente, de assentar entre si nas providncias a tomar, de acordo com os princpios do Direito Internacional, combinando sobre as instrues que devam mandar s suas autoridades civis e militares na fronteira, assim como aos seus representantes diplomticos, cnsules e comandantes de navios de guerra no pas em que tais perturbaes se produzirem, de modo a que se evitem atritos ou desinteligncias entre os seus respectivos agentes no teatro dos acontecimentos (Projeto de Tratado de Cordial Inteligncia Poltica e de Arbitramento, entre os Estados Unidos do Brasil, a Repblica do Chile e a Repblica Argentina, anexo ao Despacho reservado n. 1, para a Henrique Lisboa, Ministro do Brasil na Legao em Santiago, de 26/02/ 1909, AHI, grifo do autor). Ora, mesmo que no se considere esse artigo como diretamente hostil aos interesses norte-americanos, ele pressupunha uma nova leitura da doutrina Monroe. Ao abrir a possibilidade para aes militares coordenadas entre as foras do ABC, o acordo concebido por Paranhos Jnior em 1909 pode ser interpretado como uma resposta sul-americana ao Corolrio Roosevelt, ao encontro da proposio de Burns24 . igualmente possvel que o Departamento de Estado no objetasse esse tipo de clusula e que, inclusive, a apoiasse, pois representaria um nus a menos para os EUA no ter que se preocupar com intervenes para garantir a estabilidade e a ordem internacionais no subsistema sul-americano. Nessa linha de raciocnio, o dispositivo que, no projeto de Rio Branco, previa a eventual coordenao militar para acompanhar ameaas ordem regional pode ser associado idia de Celso Lafer de multilateralizao da doutrina Monroe, embora esse autor no faa referncia ao ABC25 . Para que o ABC da forma como concebido por Rio Branco funcionasse em conformidade com a poltica externa norte-americana, preciso supor que o governo de Washington admitia e, mais que isso, via com bons olhos a idia de coordenao poltica entre seus membros para uma espcie de monitoramento conjunto da poltica internacional na regio. No citado ensaio sobre a vida e a obra de Rio Branco, Rubens Ricupero inclui pequeno captulo sobre a projetada aliana sul-americana, a qual considera uma antecipao do futuro. Suas breves consideraes, porm, restringem-se a um esboo de contextualizao e ao exame sumrio do projeto de Rio Branco. Tal como Bueno, Ricupero no se reporta ao Tratado de 1915. Embora reconhea que o Chanceler teria, em certas ocasies, privilegiado a amizade com os EUA em detrimento das relaes com os pases latinos da Amrica26 , Ricupero afirma que no havia incompatibilidade inconcilivel entre as duas esferas de relacionamento. Esse raciocnio equivale a reconhecer que havia uma incompatibilidade, ainda que concilivel, entre as relaes assimtricas

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com os Estados Unidos e as relaes simtricas com os demais membros do sistema americano (Ricupero, 1995, p. 93). Como harmonizar essas duas vertentes da poltica externa brasileira parece ter sido, portanto, um dos desafios fundamentais que Paranhos Jnior teve que enfrentar. Para Ricupero, haveria uma complementaridade entre o objetivo de manter um relacionamento privilegiado com os EUA e o de criar um ambiente de confiana mtua entre os pases latino-americanos. O pan-americanismo, com sua retrica de fraternidade e de igualdade entre as naes do continente, seria tomado como instrumento para a consecuo daqueles fins, que, uma vez alcanados, ajudariam a aumentar o prestgio internacional do Brasil. Segundo o autor em apreo, no que diz respeito ao primeiro grande objetivo, Rio Branco procurou assumir para o Brasil o papel de interlocutor privilegiado dos EUA na Amrica do Sul. Teria pretendido fazer-se intrprete, junto aos sulamericanos, da poltica externa do Departamento de Estado. Como exemplo dessa postura, o autor cita o Despacho de 31 de janeiro de 1905 para a Legao em Washington, no qual o Ministro brasileiro no somente aceitava o Corolrio Roosevelt, como tambm justificava as intervenes dos EUA em pases com governos irresponsveis, provocadores de instabilidade27 . Mais do que curiosa ou benevolente, como sugere Ricupero, a exegese do Corolrio Roosevelt pelo Baro constitua expresso clara do realismo poltico do Chanceler: para pases estveis e responsveis na administrao de suas finanas pblicas e em dia com suas obrigaes internacionais, no haveria razo para temer a ingerncia norte-americana. Ao contrrio, esses pases deveriam aceitla e apoi-la, pois estaria contribuindo para a manuteno da ordem no sistema. Quanto ao segundo grande objetivo, Ricupero alega que Rio Branco pretendeu converter-se em uma espcie de porta-voz dos sentimentos latinoamericanos junto aos EUA. Para exemplificar essa dimenso da poltica externa de Paranhos Jnior, o autor menciona os seguintes fatos: (I) a mediao do Itamaraty no conflito entre o Chile e os Estados Unidos sobre a questo Alsop; (II) as gestes em Washington para a abertura de uma Legao norte-americana em Assuno; (III) o empenho em convencer o Secretrio de Estado Elihu Root a estender sua visita Amrica do Sul a outras capitais alm do Rio de Janeiro; e (IV) os esforos junto ao Departamento de Estado para retirar da pauta da III Conferncia Americana a questo do arbitramento, em apoio posio chilena28 . Em uma leitura alternativa, esses exemplos podem ser interpretados como resultantes de interesses tpicos do Brasil em cada momento, e no como manifestaes de uma preocupao genrica com a posio dos latino-americanos diante dos EUA. Especificamente sobre a aproximao com o Chile e a Argentina, Ricupero lamenta a falta de condies propcias realizao de um outro desgnio do Baro, o ABC (Ricupero, 1995, p. 93). A existncia de problemas comerciais, a

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persistncia da rivalidade com a Argentina, herdada do perodo imperial, e a oposio argentina ao programa de rearmamento naval brasileiro so apontadas como fatores que comprometiam a possibilidade de uma aliana poltica que vinculasse os dois pases. Na concepo de Ricupero, o ABC obedeceria finalidade de complementar a aproximao com os EUA com um tratado que garantiria a paz e a estabilidade do subsistema sul-americano (Ricupero, 1995, p. 93). Para identificar o objetivo bsico do acordo, o autor reporta-se ao Artigo 1, no qual os trs pases propunham-se a manter um entendimento mtuo no que diz respeito a seus interesses e aspiraes comuns, nomeadamente, na garantia da paz e no estmulo ao progresso na Amrica do Sul. Esse entendimento se faria possvel por meio do recurso obrigatrio ao arbitramento em casos de desacordos e por meio da limitao das possibilidades de emprego da fora militar para resolver controvrsias que surgissem entre as partes. Alm disso, o projeto de tratado (....) tambm previa medidas de coordenao entre os trs pases a fim de impedir a organizao, em seus territrios, de expedies para promover guerras civis no territrio de qualquer deles ou de outros pases e uma orientao comum caso se produzissem insurreies e levantes em naes limtrofes (Ricupero, 1995, p. 95). Sublinha, dessa forma, o que se poderia identificar como o objetivo subjacente do projeto, um objetivo de alcance regional: a manuteno da ordem e da estabilidade e, portanto, da vigente distribuio de poder no subsistema sulamericano. Ricupero aponta, ainda, algumas razes que explicariam a no assinatura do acordo tripartite. Do ponto de vista argentino, coexistiriam o receio de despertar desconfianas no Peru e, sobretudo, o temor de reao negativa dos Estados Unidos. O autor insinua que esse temor tambm poderia estar presente no lado brasileiro (Ricupero, 1995, p. 95)29 . Afirma que o Chanceler considerou a iniciativa prematura, o que se devia aos problemas diplomticos com a Argentina. Rio Branco, de fato, tinha srias reservas a respeito da confiabilidade do governo argentino, as quais, no entanto, no impediram que redigisse sua verso para o acordo ABC30 . Em suma, ao enfatizar a complementaridade entre o projeto do ABC e a aliana no escrita, Ricupero descarta a possibilidade de identificar no ABC um sentido de resistncia aos EUA, como pretende Moniz Bandeira. 4.2. O ABC com resistncia ao imperialismo Moniz Bandeira faz uma distino clara entre o projeto de tratado elaborado por Rio Branco em 1909 e o Tratado efetivamente assinado em Buenos Aires em 1915. Na monografia que escreveu sobre as relaes Brasil-Estados Unidos,

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Bandeira dedica dois captulos ao perodo 1902-1912, em um dos quais ABC focalizado. O autor informa que, em fevereiro de 1909, o Chanceler recebeu de Puga Borne, ex-ministro das Relaes Exteriores do Chile, minuta de um Pacto de Cordial Inteligncia. Em poucos dias, Rio Branco redigiu outro projeto, mas solicitou ao representante chileno que o apresentasse Argentina como se fosse iniciativa do Chile e no do Brasil31 . O projeto fora redigido em um momento de graves desinteligncias com a Argentina. Por um lado, persistia a oposio de Buenos Aires ao rearmamento da Marinha de Guerra brasileira. Por outro, a divulgao naquela capital de verso apcrifa de telegrama sigiloso dirigido por Rio Branco representao do Brasil em Santiago agravara a tenso32 . Nesse telegrama, Rio Branco julgava impossvel qualquer tipo de acordo com a Argentina enquanto Zeballos continuasse como Chanceler argentino: (....) Sobre o projeto de tratado poltico, independente das modificaes e acrscimos que teramos de propor, devo desde j declarar, e convm diz-lo a esse Governo, que no achamos a opinio suficientemente preparada para um acordo com o Brasil e o consideramos inconveniente e impossvel enquanto o Sr. Zeballos for Ministro (....) (Telegrama n. 9, reservado, para Henrique Lisboa, Ministro do Brasil em Santiago, de 17/06/1908, transcrito no Despacho Circular n. 2, reservado, de 29/10/1908, AHI). Desde os primeiros anos de sua gesto a frente do Itamaraty, Rio Branco manifestara interesse em negociar algum tipo de acordo com a Argentina e o Chile a fim de facilitar a coordenao de suas polticas na regio, conforme se depreende do seguinte trecho de despacho para a Legao em Buenos Aires: (....) troquei algumas idias com o Senhor Gorostiaga sobre a convenincia de um tratado de arbitramento geral entre o Brasil e a Repblica Argentina e sobre a utilidade de algum acordo entre as duas repblicas a o do Chile com o fim de, no caso de insurreio ou guerra civil em algum dos pases limtrofes, procurarem concorrer, quando possvel, para o restabelecimento da ordem ou para a pacificao, sem desprestgio do governo legal, e impedir que do territrio das trs Repblicas sejam prestados auxlios aos revolucionrios. do interesse de todos ns concorrer para que se encerre a era das revolues nesta parte da Amrica do Sul. To freqentes agitaes e desordens desacreditam na Europa e nos Estados Unidos da Amrica todos os latinos ou latinizados da Amrica, e retardam e paralisam o progresso de pases que, pelas obras da paz, poderiam em pouco tempo ser ricos e fortes, e constituem um verdadeiro perigo para grande parte do nosso continente em futuro no muito remoto (Despacho de 22/11/1904 para a Legao do Brasil em Buenos Aires, citado por Burns, 1966, p. 153; AHI, 207/4/8; grifo do autor). Com o mesmo tipo de pensamento, o Chanceler escrevia em 1905 ao Ministro argentino no Rio de Janeiro: Estoy cada vez mas convencido de que una

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cordial inteligencia entre la Argentina, Brasil y Chile seria de gran provecho para cada una de las tres naciones y tendria influencia benfica dentro y fuera de nuestros paises (Carta de 3 de setembro de 1905 de Rio Branco ao Senhor Manoel Gorostiaga, Ministro argentino no Rio de Janeiro; trecho reproduzido no telegrama de 19 de junho de 1908 para Henrique Lisboa, Ministro do Brasil em Santiago e no Despacho Circular n. 2, reservado, de 29 de outubro de 1908, ao Corpo Diplomtico brasileiro, AHI). Pode-se perceber, portanto, que o teor do Artigo 11, reproduzido acima, j tinha seus contornos esboados desde 1904. Segundo Bandeira, o objetivo principal do projeto de Rio Branco era o de preservar a segurana interna dos trs pases (Bandeira, 1987, p. 20). De fato, pelos Artigos 9 e 10 as partes se obrigavam a no prestar apoio a atividades subversivas no seu territrio ou no dos vizinhos: Artigo 9: Cada uma das Altas Partes Contratantes obriga-se a impedir por todos os meios a seu alcance que no seu territrio se armem e renam imigrados polticos ou se organizem expedies para promover ou auxiliar desordens ou guerras civis no territrio de alguma das outras duas ou no de qualquer Estado no signatrio do presente acordo. Artigo 10: No caso de insurreio contra o Governo de uma das trs Repblicas Contratantes, as outras no consentiro nenhuma espcie de comrcio com os insurgentes e, sem faltar aos deveres de humanidade e aos que lhe ditem tanto as suas instituies livres como a sua prpria dignidade, trataro de colocar os insurgentes que entrarem ou se asilarem no territrio de cada uma delas em posio inteiramente inofensiva, desarmando-os se estiverem armados e entregando as armas e quaisquer elementos de guerra ao Governo legal que elas estejam combatendo ou tenham combatido (Projeto de Tratado de Cordial Inteligncia Poltica e de Arbitramento, anexo ao Despacho reservado n. 1, para a Legao em Santiago, de 26/02/1909, AHI). Alm de procurar reforar a segurana dos pases contratantes, o projeto tinha pretenses de alcance regional, que iam alm de questes de segurana interna e refletiam a preocupao com a promoo da ordem e da paz no subsistema sul-americano. Fortalece-se, assim, a hiptese de que Paranhos Jnior contemplava a idia de estabelecer uma hegemonia coletiva sobre o subsistema sul-americano. Ao enfatizar a busca de segurana interna efetivamente contemplada nos Artigos 9 e 10 , Bandeira deixa de chamar a ateno para o aspecto mais inovador do projeto: nas situaes de revoltas armadas ou de guerra civil em qualquer dos pases vizinhos, previa-se um certo nvel de cooperao militar entre os contratantes. Essa coordenao no implicava necessariamente a possibilidade de violaes da soberania dos demais membros do subsistema por meio de intervenes militares. Pode-se, contudo, vislumbrar que Rio Branco, no desejo de garantir a paz e a ordem regionais, concebesse o estabelecimento de uma hegemonia compartilhada com a Argentina e o Chile sobre o conjunto da Amrica do Sul, sem prejuzo da independncia poltica dos membros do sistema.

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Nos termos do Artigo 11 do projeto de Rio Branco, com efeito, caberia ao ABC uma espcie de monitoramento da ordem regional. Em sntese, a preocupao com a instabilidade poltica da regio seria a motivao para o estabelecimento de uma autoridade hegemnica compartilhada entre os trs principais pases do subsistema. Em ensaio sobre o processo de integrao na Amrica do Sul, sem estabelecer vnculo direto entre o ABC do incio do sculo e outras experincias posteriores de aproximao, Bandeira afirma que a visita de Roque Saenz Pea, presidente eleito da Argentina, ao Rio de Janeiro em 1910 teria como objetivo negociar uma aliana poltica com o Brasil. Essa aliana constituiria a base para o estabelecimento de uma hegemonia dual sobre a Amrica do Sul, que evitaria a penetrao dos Estados Unidos33 . Embora tenha utilizado o conceito de hegemonia dual para caracterizar as supostas intenes dos governos argentino e brasileiro por ocasio da visita de Saenz Pea em 1910, Bandeira no recorre ao conceito de hegemonia trplice para caracterizar as idias subjacentes ao contedo do projeto de Rio Branco. Para Bandeira, Saenz Pea pretenderia um acordo bilateral com o Brasil, ou seja, no teria levado em considerao a participao chilena. Ora, as negociaes com Puga Borne em Petrpolis e o contedo da correspondncia oficial parecem demonstrar que Paranhos Jnior no pretendeu descartar o Chile como membro integrante de um possvel pacto hegemnico na Amrica do Sul34 . Sobre o Tratado para Facilitar a Soluo Pacfica de Controvrsias Internacionais, assinado em 1915, Bandeira afirma que no teria sido bem recebido pelo Governo dos Estados Unidos. Ainda em 1909, Rio Branco afirmava em Telegrama para a Legao em Santiago que no se justificavam as reservas norteamericanas ao projeto do ABC35 . O no comparecimento do Ministro norteamericano em Buenos Aires cerimnia de assinatura seria sintomtica da pouca receptividade ao Tratado de 25 de maio por parte do Departamento de Estado. O Governo de Washington considerou-o, na poca, inamistoso. E, embora no tivesse a mesma profundidade e no implicasse obrigaes de aliana, o Tratado do ABC, alcanado em 1915, possibilitaria a resistncia comum ao predomnio tanto da Europa quanto dos Estados Unidos (Bandeira, 1987, p. 20). No momento em que os Estados Unidos estavam assegurando para si a hegemonia e o domnio sobre a Amrica Central e o Caribe, no momento em que eclodia a guerra na Europa, acenando com perspectivas sombrias para o comrcio mundial, poderia parecer compreensvel, do ponto de vista norte-americano, uma certa reserva ou mesmo apreenso em face da assinatura de um acordo entre as trs mais importantes repblicas da Amrica do Sul. No entanto, conforme o prprio Bandeira reconhece, o Tratado de 1915 no previa obrigaes de aliana, isto , no continha clusulas que previssem

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cooperao militar ofensiva ou defensiva. Seria, portanto, infundada qualquer apreenso por parte do governo dos EUA. A reao negativa dos norte-americanos por ignorncia dos termos do tratado ou por arrogncia caracterstica das potncias imperialistas, o que mais provvel no parece suficiente para atribuir ao Tratado de 25 de maio conotao antinorte-americana. A anlise do texto do Tratado, artigo por artigo, revela, que a preocupao maior que norteou sua redao foi a de reduzir ao mnimo as possibilidades de conflito entre os Estados contratantes. Nesse sentido, seu contedo preventivo dirigia-se s eventuais diferenas que surgissem entre os prprios pases do ABC. No h, no texto do Tratado, qualquer indicao de que se pretendesse resistir penetrao poltica e econmica dos Estados Unidos ou da Europa. Assim, a opinio de Bandeira, que v no Tratado de 1915 uma forma de resistncia ao avano do imperialismo, no encontra fundamento na letra do prprio Tratado. 5. De projeto de hegemonia coletiva complementao do arbitramento Como exerccio de sistematizao a partir do que foi apresentado e discutido acima, seguem-se algumas concluses sobre o significado das iniciativas para a assinatura de um tratado poltico entre o Brasil, a Argentina e o Chile em 1909 e em 1915. Estas concluses procuram responder a duas questes bsicas: (I) o ABC teria uma conotao antinorte-americana?; (II) o ABC representaria uma tentativa de estabelecer uma hegemonia coletiva sobre o subsistema sul-americano? Com relao ao projeto de Rio Branco, duas interpretaes se opem: de um lado, Bueno e Ricupero, que no o identificam como expresso de uma poltica contrria aos EUA; de outro, Bandeira, que v no projeto uma tentativa de resistir penetrao dos EUA na Amrica do Sul. A favor da interpretao de Bueno e Ricupero, pode-se argumentar que Rio Branco seguia um princpio oriundo da poltica externa imperial, segundo o qual o Brasil no deveria participar de nenhuma aliana contra os Estados Unidos. O argumento de que Rio Branco pretendia criar um bloco para resistir penetrao dos EUA somente faria sentido caso se entendesse o projeto ABC como elemento de uma poltica que visava ao estabelecimento de uma hegemonia coletiva sobre a Amrica do Sul. Ainda assim, seria necessrio supor que os Estados Unidos fossem contrrios a essa iniciativa. Burns chegou a ver no ABC uma verso sul-americana do Corolrio Roosevelt na medida em que os dois tinham o mesmo objetivo: assegurar a ordem e a estabilidade do subsistema, bem como a vigente distribuio do poder. Burns no investigou, porm, a respeito da reao dos EUA ao ABC. Na mesma linha, Lafer identificou na poltica de Rio Branco o desejo de multilateralizar a doutrina Monroe, atualizada pela declarao de Roosevelt.

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A partir dessas leituras, torna-se plausvel a hiptese de que o projeto de 1909 contemplava o estabelecimento de uma hegemonia compartilhada entre o Brasil, a Argentina e o Chile sobre a Amrica do Sul: ao ABC caberia, portanto, desempenhar o papel de garante da ordem na regio. Com relao ao Tratado de 25 de maio 1915, no se sustenta a hiptese da hegemonia coletiva uma vez que tinha como objetivo solucionar divergncias que eventualmente surgissem entre os contratantes. Nesse sentido, tinha alcance mais restrito do que o projeto de Rio Branco. Tampouco se sustenta a idia de que representava uma tentativa de limitar a penetrao imperialista no subsistema sulamericano, pois, na verdade, limitava-se a complementar os tratados bilaterais de arbitramento. Novembro 1998

Notas
1 Os governos da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, da Repblica Argentina e da Repblica do Chile, no desejo de afirmar neste momento a inteligncia cordial, que a comunho de ideais e interesses criou entre os seus respectivos pases, e de consolidar as relaes de estreita amizade que os ligam, conjurando a possibilidade de conflitos violentos no futuro; de acordo com os desgnios de concrdia e de paz que inspiram a sua poltica internacional e com o firme propsito de cooperar para que se torne cada vez mais slida a confraternidade das Repblicas americanas (....).Tratado entre a Repblica dos Estados Unidos do Brasil, a Argentina e o Chile para Facilitar a Soluo Pacfica de Controvrsias Internacionais, Arquivo Histrico do Itamaraty, Rio de Janeiro (AHI), Seo de Atos Internacionais. (....) tendo em vista que os vigentes Tratados de Arbitramento entre o Brasil e o Chile, de 18/ 05/1899, entre a Repblica Argentina e o Chile, de 28/05/1902, e entre a Repblica argentina e o Brasil, de 07/09/1905, que consagram o arbitramento como nico meio de resolver todas as controvrsias de qualquer natureza que surgirem entre eles, excetuaram deste recurso o primeiro dos referidos tratados as questes que no pudessem ser formuladas juridicamente, e, os dois ltimos, as que entendessem com os preceitos de constitucionais dos Pases Contratantes: resolveram adotar agora uma norma de procedimento que facilite a soluo amigvel das questes excetuadas do arbitramento, em virtude dos aludidos pactos (....). Tratado..., introduo, AHI. As controvrsias que por qualquer motivo originadas no futuro entre as trs Partes Contratantes ou entre duas delas e que no tiveram podido ser resolvidas por via diplomtica, nem submetidas a arbitramento, de conformidade com os tratados existentes ou com os que forem celebrados posteriormente, sero submetidas ao exame e parecer de uma Comisso Permanente, constituda pela forma estabelecida no Artigo III. As Altas Partes Contratantes se obrigam a no praticar atos hostis, enquanto a Comisso, criada pelo presente Tratado, no tiver dado o seu parecer ou no houver decorrido o prazo de um ano de que trata o Artigo V. Tratado..., Artigo I, AHI. Cf. Lus Viana Filho, A Vida do Baro do Rio Branco, Porto, Lello & Irmo, 1983, p. 434-435. Cf. William Keylor, The Twentieth Century World/An International History. Nova York. Oxford University Press. 1992. p. 4. Cf. Adam Watson, The Evolution of International Society/A Comparative Historical Analysis, Nova York, Routledge, 1992, p. 274-6

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Martin Wight, A Poltica do Poder, Braslia, Edunb, 1985, p. 48-9. Cf. P. J. Cains & A. G. Hopkins, British Imperialism: Innovation and Expansion/ 1688-1914, Londres, Longman, 1993, Calling the New World into Existence: South America, 1815-1914, p. 276-315, especialmente p. 286-8. Cf. Jean-Baptiste Duroselle, From Wilson to Roosevelt/Foreign Policy of the United States (1913-1945), Londres, Chatto & Windus, 1964, em especial, The Foundations of American Foreign Policy before the Election of Wilson, p. 3-23. Cf. Mario Barros, Histria Diplomtica de Chile, Barcelona, Ed. Ariel, 1970, p. 575-8. A expanso dos EUA para alm dos limites da Amrica do Norte ganhou fora a partir da Guerra Hispano-Americana (1898), aps a qual anexaram as Filipinas, a ilha de Guam, o Hava e Porto Rico, alm de estabelecerem protetorado sobre Cuba recm independente. Seguiram-se o apoio separao do Panam da Colmbia (1903) e a soberania sobre a zona do futuro canal interocenico do Panam (aberto em agosto de 1914), a ocupao de Honduras (1902-19), da Nicargua (1912-25), do Haiti (1915-34), da Repblica Dominicana (1916-24) e a compra das Ilhas Virgens da Dinamarca (1917). Ver, entre outros, Eric Homberger, The Penguin Historical Atlas of North America, Penguin Books, 1995, p. 90-1. Cf. Clodoaldo Bueno, Do Idealismo ao Realismo: Brasil e Cone Sul no Incio da Repblica (1889-1902), in: Contexto Internacional 12, Rio de Janeiro, IRI/PUC, p. 71-82, 1990. Cf. Demtrio Magnoli, O Corpo da Ptria/ Imaginao Geogrfica e Poltica Externa no Brasil (1808-1912), So Paulo, Editora UNESP, 1997, p. 230 e seguintes. Por exemplo, por ocasio da ameaa de guerra entre o Peru e o Equador, em 1909, e quando do incidente entre o Chile e o Peru, provocado pela expulso de padres peruanos da regio de Tacna e Arica, em 1910. Cf. Barros, 1970, p. 586-90. Para a relao desses tratados de arbitramento ver Dunshee de Abranches, Rio Branco e a Poltica Exterior do Brasil (1902-1912), Rio de Janeiro, 1945, vol. 2., p. 25-7. Bradford Burns, The Unwritten Alliance/Rio Branco and Brazilian-American Relations. Nova York, Columbia University Press, 1966. Para explicar o carter instrumental da poltica de cultivar a amizade dos EUA, Jos Honrio Rodrigues alega que essa poltica foi posta em prtica com vistas a superar a rivalidade com a Argentina, a qual considera transitria. Cf. J. H. Rodrigues, Interesse Nacional e Poltica Externa, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1966, p. 102. There seems to have been a tacit accord whereby Brazil acknowledged the hegemony of the United States in North America and the United States respected Brazilian pretensions to the hegemony of South America. Cf. Burns, 1966, p. 207. Cf. Clodoaldo Bueno, Dos Alinhamentos ao Nacional-Desenvolvimentismo, in: Amado Luiz Cervo & C. Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil, So Paulo, tica, 1992, p. 135-328; sobre o perodo em apreo, ver p. 162-81. Rio Branco no alimentava um idealismo ingnuo quanto natureza do pan-americanismo. Sabia que esse fora reanimado por Blaine, em 1888, no prprio interesse dos Estados Unidos, Bueno, 1992, p. 167. Cf. Bueno, As Noes de Prestgio e Soberania na Poltica Externa de Rio Branco (19021912). In: CERVO, Amado Luiz & DOPCKE, Wolfgang (orgs.). Relaes Internacionais dos Pases Americanos/Vertentes da Histria, Braslia, Linha Grfica Editora, p. 43-52, 1994, pginas 43 e 47 respectivamente. Rubens Ricupero, Um personagem da repblica, 1995, in: FUNAG, Jos Maria da Silva Paranhos/Baro do Rio Branco/Uma biografia fotogrfica, Braslia, 1995, p. 85-91, Os Estados Unidos e o Novo Paradigma da Poltica Externa. Demtrio Magnoli se aproxima da anlise de Bueno ao identificar a pretenso de Rio Branco a tornar o Brasil o plo geopoltico na Amrica do Sul; cf. Magnoli, 1997, p. 215-6. Cf. Burns, 1966, p. 153: Exactly at the time when Roosevelt announced his corollary, Rio-

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Branco was thinking of proposing a treaty between Argentina, Brazil, and Chile with the goal that in case of civil war or insurrection in one of the countries bordering on us, we would try to reestablish, as much as possible, order and peace without detracting from the prestige of the legal government and to prohibit the use of our territories by the revolutionnaries (....) The objective of this plan was similar to that of the Roosevelt Corollary: the maintenance of stable and responsible governments in Latin America. Cf. Celso Lafer, Uma Interpretao das Relaes Internacionais do Brasil, in: LAFER, C. & Pea, F., Argentina e Brasil no Sistema das Relaes Internacionais, So Paulo, Duas Cidades, 1973, p. 83-126. (....) no negligenciou Rio Branco o interesse geral da Amrica Latina, pois tentou refrear o carter unilateral das intervenes americanas, sobretudo na Amrica Central fundamentadas na doutrina Monroe, ao propor a multilateralizao desta doutrina que, segundo ele, deveria ser incorporada ao Direito Internacional Pblico americano para ser aplicada atravs da ao conjunta das principais repblicas do continente, p. 87. Cf. Ricupero, 1995, p. 93: como exemplos do que considera uma subordinao do eixo simtrico ao eixo assimtrico das relaes internacionais do pas, o autor enumera: o reconhecimento do Panam (1903); a aprovao do Corolrio Roosevelt (1904) e da interveno norte-americana em Cuba (1906); a rejeio da doutrina Drago; e o silncio diante das manobras militares dos EUA na fronteira com o Mxico (1911). Cf. Despacho de 31/01/1905, para a Legao do Brasil em Washington, AHI, 235/2/5: (....) No vejo motivo para que as trs principais naes da Amrica do Sul o Brasil, o Chile e a Argentina se molestem com a linguagem do Presidente e a do Ministro da Guerra, seu particular amigo. Ningum poder dizer com justia que elas esto no nmero de naes desgovernadas e turbulentas que no sabem fazer bom uso de sua independncia (....) As outras repblicas latino-americanas que se sintam ameaadas pela polcia internacional dos Estados Unidos tm o remdio em suas mos: tratarem de escolher governantes honestos e previdentes, e, pela paz e energia no trabalho, progredirem em riqueza e fora (....). Valeria ainda mencionar, como exemplo do que Lafer considera como defesa de interesses gerais latino-americanos, as gestes junto Santa S para a nomeao de um brasileiro como cardeal, que incluram a sugesto de criao de cardinalatos no Chile e na Argentina (Cf. Magnoli, 1997, p. 221, nota 41). Em defesa dessa proposio, Ricupero comenta que, por ocasio da independncia do Panam, em 3 de novembro de 1903, os ministros das relaes exteriores do Brasil, da Argentina e do Chile coordenaram-se entre si para um reconhecimento simultneo. Citando Burns, Ricupero refere-se comunicao ao Departamento de Estado na qual o ento Encarregado de Negcios do Brasil em Washington, Gomes Ferreira, afirmava que no havia, naquela iniciativa dos pases do ABC, nenhuma inteno de contrabalanar a influncia dos EUA no Panam. Cf. Ricupero, 1995, p. 95-6 e Burns, 1966, p. 88. Somente para condescender com nossos amigos do Chile prestei a formular o projeto de acordo (....). Acho inoportuna ou prematura qualquer tentativa de acordo dessa natureza com a Argentina. Cf. Despacho reservado n. 4 para Henrique Lisboa, Ministro do Brasil em Santiago, de 09/03/1909, AHI, 231/4/3. Cf. Moniz Bandeira, Presena dos Estados Unidos no Brasil/Dois Sculos de Histria, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1973, p. 179-80. Sobre o incidente diplomtico entre o Brasil e a Argentina provocado pela divulgao em Buenos Aires de verso deturpada do contedo do Telegrama n. 9, de 17/06/1908, dirigido por Rio Branco Legao no Chile, ver, entre outros: Lins, 1995, p. 739-89; Bandeira, 1972, p. 1778; e o Despacho Circular de 28/10/1908 (AHI), no qual Rio Branco reproduz os contedos de quatro telegramas sigilosos para a Legao em Santiago, inclusive o de n. 9. Cf. Moniz Bandeira, O Eixo Argentina-Brasil: o Processo de Integrao na Amrica Latina, Braslia, Edunb, 1987, p. 19.

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GUILHERME FRAZO CONDURU

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Sobre as negociaes com Puga Borne em Petrpolis, em fevereiro de 1903, cf. Despacho n. 1 para a Legao do Brasil em Buenos Aires, de 26/02/1909, AHI, pelo qual Rio Branco tambm informava sobre os antecedentes daquelas negociaes e encaminhava os textos dos trs projetos de tratado, o seu e de dois anteriores. em Washington acreditou-se que a projetada aliana era inspirada por pensamento unfriendly para com os Estados Unidos, e o artigo do projeto permitindo convites e adeses faria acreditar no comeo de um liga geral contra eles (....) De modo algum nos indisporemos com os Estados Unidos e penso que o interesse do Chile tambm estar muito bem com esse pas. (Telegrama n. 11, reservado, de 19/06/1908, para a Legao do Brasil em Santiago, transcrito no Despacho Circular n. 2, reservado, de 29/10/1908, AHI).

Resumo
O artigo discute as motivaes e objetivos que levaram o Brasil a participar de negociaes com a Argentina e o Chile, entre 1907 e 1915, para a assinatura de um tratado de cordial inteligncia poltica, conhecido como ABC. Com vistas a situar essa iniciativa no contexto internacional do perodo, examina a configurao do subsistema americano bem como o papel do pan-americanismo. A fim de identificar seu significado poltico, analisa os fundamentos da poltica externa de Rio Branco (1902-1912) e as mais relevantes interpretaes do ABC na historiografia, utilizando como recursos metodolgicos os conceitos de sistemas de Estados e de hegemonia.

Abstract
The article discusses the motivations and purposes that lead Brazil to take part in negotiations with Argentina and Chile, between 1907 and 1915, to sign a treaty of friendly political intelligence, known as ABC. In order to place this initiative in the international context of the period, the article surveys the characteristics of the American international system as well as the role played by pan-americanism. To identify its political significance, it studies the foundations of Rio Brancos foreign policy (1902-1912) and the most relevant interpretations of the ABC in the historiography using the concepts of states system and hegemony as methodological resources.

Palavras-chaves: Poltica externa. Subsistema internacional americano. Baro do Rio Branco. Tratado do ABC. Key-words: Foreign policy. American states system. Baron of Rio Branco. Treaty of the ABC.