Lec 1

P. H. COOMBS y G. C.
RUSCOE
EL PLANEAMIENTO
-EDUCACIONAL
Sus condiciones
EDITORIAL PAIDOS - BUENOS AIRES
Ttulo del original ingls
WHAT IS EDUCATIONAL PLANNING?
THE CONDITlONS FOR SUCCESS
IN EDUCATIONAL PLANNING
Unesco, 19G9 y 1970
Publicado por acuerdo con
UNESCO: INTERNATIONAL
INSTITUTE FOR EDUCATIONAL PLANNING
Versin castellana de
JOSE PENHOS
IMPRESO EN LA ARGENTINA
(PRINTED IN ARGENTINA)
Queda hecho el depsito que previene la Ley NI' 11.723
La reproduccin total o parcial de este libro, en cualquier forma
que sea, idntica o modificada, escrita a mquina, por el sis-
tema "multigraph", mimegrafo, impreso, etc., no autorizada
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debe ser previamente solicitada.
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EDITORIAL PAIDOS
S.A.I.C.F.
Defensa' 599, 3er. piso Buenos Aires
INDICE
Primera parte
QUE ES EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL?
por Philip H. Coombs
PREFACIO, por C. E. Beeby 11
UNAS PALABRAS PERSONALES AL LECTOR 13
CAPTULO 1. CARAcrERlZACION INICIAL 17
CAPTULO 2. ANTECEDENTES DEL PLANEAMIEN.
TO EDUCACIONAL 21
CAPTULO 3. POR QUE SE HIZO NECESARIA UNA
NUEVA CLASE DE PLANEAMIENTO 26
En las naciones industrializadas (27); En
las naciones en desarrollo (33).
CAPTULO 4. LOS ULTIMOS PROGRESOS TEORICOS
y METODOLOGICOS 46
Las principales preguntas acerca del pla-
neamiento (47); El mtodo "de la exigencia
social" (53); El mtodo '''del potencial
humano" ( 57); El mtodo "de la tasa de
reintegro" (62).
CAPTULO 5. PUESTA EN PRACTICA DE LA TEORIA:
LOS PROGRESOS MAS RECIENTES 67
Entrenamiento e investigacin (68); Instru-
mentacin del planeamiento (71).
CAPTULO 6. UNA MIRADA AL FUTURO 77
Clarificacin de los objetivos (80); Evalua-
cin del funcionamiento del sistema (82);
Aplicacin del mtodo de sistemas al planea-
miento educacional (83); Direccin: nuevos
estilos y medidas (85); Intensificacin de la
investigacin y el desarrollo (87).
144
Segunda parte
LAS CONDICIONES PARA EL EXITO
EN EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL
por G. C. RU8coe
PREFACIO, por C. E. Beeby
PALABRAS PREVIAS 97
CAPTULO 1. EL METODO CONVENCIONAL 99
Condiciones necesarias y suficientes (100);
El cumplimiento de las condiciones conven-
cionales (102) .
CAPTULO 2. IMPEDIMENTOS POLITICOS y AD-
PARA EL EXITO EN
EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 10/'1
Dos supuestos fundamentales (109); Las
coerciones politicas sobre el planeamiento
educacional (111); Los impedimentos ad-
ministrativos ( 119).
CAPTULo 3. CONDICIONES PARA EL EXITO EN
EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 128
La coordinacin con el planeamiento gene-
ral (132); Las buenas tcnicas de planea-
miento (136); "Capacidad de absorcin"
(140); La administracin pblica (143).
CAPTULO 4. OBSERVACIONES FINALES
Lecturas recomendadas (146).
Primera parte
QUE ES EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL?
por Philip H. Coombs
P6EFACIO
Partiendo de la realidad de que el concepto del pla-
neamiento educacioJ,lal es todava tan fluido, cual-
quiera que se en el puede hallar en este
trabajo algo con lf1, cual no este de acuerdo, pero tam-
bin es seguro que ncontrar muchsimo material de
su gusto. Como administrador con bastante experiencia,
por ejemplo, pienso que el autor ms bien subestima
la magnitud del planeamiento de largo, alcance -bas-
tante sistemtico- ocurrente en algunos buenos siste-
mas educacionales antes de que fuera siquiera respe-
table, en algunos pases, conferirle la denominacin
de "planeamiento"; pero de buena gana le perdono
eso .frente a la nueva dimensin que dio al tema y por
su insistencia respecto de que el planeamiento educa-
cional no es un ejercicio esotrico que slo cuadra al
especialista, sino que es, en cierta medida, parte de la
. tarea de casi todas las personas dedicadas a la edu-
cacin.
No puede haber nadie ms calificado que el doctor
Coombs para escribir sobre este tema. Profesor de eco-
noma en sus comienzos, ms tarde ejerci la Direc-
cin de Investigaciones del Fondo para el Progreso
de la Educacin de la Fundacin Ford; con posterio-
ridad, sirvi bajo la presidencia de John F. Kennedy
como Secretario de Estado Asistente para Asuntos Edu-
cacionales y Culturales. Despus de cinco aos y me-
dio de dirigir el IIPE con dinamismo e imaginacin,
renunci a fines de 1968 para dedicarse a su labor de
escritor, aunque continu un ao ms como Director
ele del Instituto. Hace poco se uni
al nuevo Centro de Investigaciones Educacionales en
12 P. H. O O M ~ y G. C. RUSCOE
carcter de Director de Estudios de Estrategia Edu-
cacional, pero an destina parte de su tiempo a las
tareas de investigacin del lIPE. Escribi bastante so-
bre economa y planeamiento, siendo The World Edu-
cational Crisis: A Systems Analysis su obra ms co-
nocida.
Espero que Philip Coombs vuelva a entregamos un
trabajo como el presente dentro de algunos aos.
C. E. BEEBY
UNAS PALABRAS PERSONALES AL LECTOR
-
Gente de todo el mundo a la cual importa eT'futuro
de la educacin -dirigentes polticos, administradores,
profesores, estudiantes' y ciudadanos de diversa ex-
traccin- formula actualmente muchas preguntas apro-
piadas acerca del planeamiento educacional; es lgico
que lo hagan. Antes de 1950 apenas se conoca esta
denominacin en Ja mayor parte del mundo, pero a
partir de entonces su popularidad se fue acrecentan
do. Lderes educacionales y gobiernos de casi todo el
planeta estn ya consubstanciados con la idea del pla-
neamiento educacional, los organismos internacionales
la colocan entre sus prioridades ms elevadas, se esta
blecen nuevos programas de instruccin profesional,
los socilogos realizan investigaciones sobre el tema
y surge al respecto una nueva y abundante literatura.
A despecho ,de toda esta atencin, el planeamiento
educacional sigue siendo un misterio para la mayora
de las personas de quienes depende su xito. Poco
asombra entonces que muchos sientan la urgencia
de que se les responda a preguntas como stas:
Qu es el planeamiento educacional? Cmo
funciona? ,Cul es su extensin? Puede empler-
selo en todas partes o solamente en ciertos lu-
gares?
Quines son los planificadores? ,Qu hacen?
Cmo se convierte uno en plnificador? Cules
son Jos peligros del planeamiento y cules los de
no planificar?
Cmo se distingue el planeamiento educacio-
nal del presente de sus fo.rmas precedentes? Por
14 P. H. COOMBS y G. C. RUSCOE
qu fue necesario hallar una nueva modalidad?
Cmo inicia un pas el planeamiento educacio-
nal? Cul es el grado de progreso obtenido hasta
el presente?
Cunto saben en realidad los expertos? Cu-
les son las reas principales de acuerdo y de des-
acuerdo? .Por qu, pese a este nuevo planeamiento
educacional, existe una crisis mundial en laedu
cacin?
Qu nos depara el futuro? En la posicin en
que se encuentra hoy, podr el planeamiento
educacional controlar con xito los formidables
problemas que debern enfrentar los sistemas edu-
cacionales? Si no es as, de qu recursos se dis-
pone para acordar mayor vigor al planeamiento?
Si usted es un experto y ya tiene para s respuestas
razonablemente satisfactorias a los interrogantes que
anteceden, leer lo que sigue le significara una pr-
dida de tiempo. Mas, si se considera un novicio que
est a la espera de tales contestaciones, quizs este
trabajo le preste utilidad. Con sujecin a lo que se
advierte ms abajo, intentamos que esta parte se
vea como la introduccin de un lego al planeamiento
educacional.
Usted no hallar aqu respuestas definitivas y auto-
rizadas que develen todas sus dudas. Slo encontrar
las rplicas tentativas y parciales de un individuo que
se reserva el derecho de enmendarlas ms adelante.
Las opiniones expresadas reflejan por supuesto tanto
los antecedentes particulares del autor como su cir-
cunstancial posicin ventajosa; en ningn momento se
pretende infalibilidad, y esto no se dice a manera de
excusa ni con el disfraz de la falsa modestia, sino por-
que simplemente as son las cosas. El planeamiento
pducacional, como lo conocemos hoy, es an demasiado
joven, crece con bastante rapidez y constituye un tema
en extremo complejo y diversificado para admitir que
J,;L PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 15
se lo encasille en una definicin rgida, precipitada
y buena para cualquier tiempo.. Tal es la causa de que
todava no exista una definicin del planeamiento edu-
cacional que goce de aceptacin general y menos an
una teora general aceptable.
No obstante, verificamos en los ltimos tiempos un
gran progreso tanto en la teora como en la prctica
del planeamiento educacional; acadmicos y profesio-
nales se mueven con firmeza hacia un mayor acuerdo
en muchos puntos importantes. Trataremos ms ade-
lante de describir algo de este progreso, sin ocultar la
necesidad que tenemos de avanzar bastante ms.
El procedimiento que adoptamos aqu es bsica
mente histrico, porque en opinin del autor la mejor
manera de comprender el planeamiento educacional
reside en observar cmo ha ido desarrollndose en el
decurso del tiempo y cmo tom tantas formas en tan-
to,s lugares diferentes para acomodarse a necesidades
particulares. Contando con el conocimiento de esta
herencia, estaremos mejor equipados para responder
a .lo que para nosotros constituye la cuestin operativa:
qu tipos de planeamiento educacional requieren las
naciones en la dcada de 1970 que las ayuden a hacer
frente a los difciles problemas del desarrollo educa-
cional -enormemente difciles- que deben encarar en
un mundo que cambia con tanta rapidez?
Se sigue de lo que acabamos de expresar que poco
bueno se obtendra de ver al planeamiento educacional
como una "nueva ciencia" o una "disciplina" compacta,
calificada para ocupar un lugar independiente entre
materias universitarias como la fsica, la economa, la
psicologa y otras disciplinas acadmicas reconocidas.
Ello tendera a aislar al planeamiento educacional -de
la misma manera que la pedagoga y la educacin
mismas pasaron por esa reclusin durante tanto tiem
pode las principales corrientes intelectuales que son
su fuente natural de alimentacin.
Quizs el mejor modo de comenzar nuestra pesquisa
sea tratar de disipar unos cuantos mitos durables y
establecer algunas proposiciones preliminares acerca
del planeamiento educacional que proporcionarn un
marco inicial de referencia y expondrn pronto las
predilecciones del autor.
CAPTULo 1
CARACTERIZACION INICIAL
Cualquier cosa que sea el planeamiento educacional,
no es por cierto una droga milagrosa para el tratamien-
to de sistemas educacionales enfermos ni, a la inversa,
una pocin satnica que slo sirve para engendrar
el mal. El planeamiento educacional, en su sentidQ
genrico ms lato, es la aplicacin del anlisis racional
y sistemtico al proceso de desarrollo educacional con
el objeto de hacer que la instruccin sea ms efectiva
y eficiente para responder a los objetivos y a las neceo
sidades de los estudiantes y de la sociedad.
Enfo,cado de esta manera, el planeamiento educa-
cional es ideolgicamente neutral. Sus metodologas
son lo bastante flexibles y adaptables para cubrir si-
tuaciones que difieren con amplitud en punto a ideo-_
loga, nivel de desarrollo y forma gubernamental. Su
lgica, conceptos y principios bsicos son aplicables
en escala universal, pero los mtodos prcticos para
aplicarlos pueden extenderse desde lo crudo y simple
hasta lo ms complejo segn las circunstancias. Por
lo tanto, es errneo concebir el planeamiento educa.
cional como que ofrece una frmula rgida y monol-
tica que debe ser impuesta de modo uniforme en to-
das las situaciones.
Resulta asimismo equivocado pensar que el planea-
miento educacional se ocupa con exclusividad de la
expansin cuantitativa de la educacin haciendo que
las cosas sean ms voluminosas pero no distintas. Tal
interpretacin descaminada surge en parte porque as
es como se us a menudo el planeamiento educacional,
pero .no se trata de una limitacin inherente. El con-
cepto errneo aparece tambin en razn de que el
planeamiento se vale en gran medida de las estads-
ticas (cuando se dispone de stas). Pero se debe tener
presente que una estadstica es la mera sombra de un
hecho, y ste puede ser tanto cualitativo como cuan-
titativo.
El planeamiento educacio.nal trabaja con el futuro
lanzando el esclarecimiento a partir del pasado. Es el
trampoln para las decisiones y acciones del porvenir,
pero es ms que un simple trazado de planes. El pla-
neamiento es un proceso continuo que no slo centra
su inters en el lugar a donde pretende llegar, sino en
cmo, acceder a l por la mejor ruta. Su tarea no cesa
cuando un plan se traza sobre el papel y obtiene apro-
bacin. El planeamiento, para ser eficaz, debe ocu-
parse de su propia instrumentacin; debe atender a si
realiza progresos o no, a los obstculos imprevistos que
van apareciendo y al modo de superarlos. Los planes
no se realizan para grabarse en piedra sino. para ser
cambiados y adaptados a medida que la ocasin lo
aconseje. A medida que los planes para un perodo
entran en accin, ya se debe estar trabajando en el
planeamiento para el prximo mediante retroalimen-
tacin originada en la primera.
El planeamiento no es el pasatiempo especial de los
dictadores, aunque stos, como. los dirigentes de las
democracias, pueden hallar que es un instrumento
til. Sucede que el planeamiento per se no ejecuta las
polticas y las decisiones; es la criada de quienes so-
brellevan tal responsabilidad, tanto en los niveles su-
periores como en los inferiores. El planeamiento es
-o debiera .serlo- una parte integral de todo el pro-
ceso del manejo educacional, definido en el sentido
ms extenso. Puede ayudar a quienes toman las de-
cisiones en todos los niveles -desde docentes hasta
ministros y parlamentos nacionales- para que esas
decisiones sean el producto de una mejor informa-
cin. Lo puede hacer sirvindoles de auxilio para que
perciban con ms claridad los objetivos especficos en
cuestin, las diversas opciones disponibles para el ca-
mino hacia esas metas y las probables implicaciones
de cada alternativa. El planeamiento puede ayudar a
alcanzar resultados agregados, mayores y mejores, den
tro de los lmites de los recursos disponibles.
Para acceder a tales beneficios, sin embargo, el pla.
neamiento debe emplear una lente con un amplio
ngulo de visin por cuyo intermedio puedan enfocar-
se muchsimas variables y ser todas ellas vistas como
constituyentes de un todo orgnico y dinmico, esto
es, como un sisteTrUl susceptible de lo que llamamos
un anlisis del sisteTrUl.
por consiguiente, antes de recomendar cualquier
curso simple de accin, los planificadores deben aper-
cibirse del espacio con que cuentan para maniobrar
quienes deciden en este preciso momento. Por ejem-
plo, deben observar el estado de la sociedad, la di-
reccin que sta desea tomar y qu es lo que rcquerir
-desde el punto de vista educacional- para llegar a
destino; la naturaleza de los estudiantes, sus necesida-
des, aspiraciones y perspectivas prcticas; el estado
del cono.cimiento mismo y el del arte y la tecnologa
educacionales; y -que no es lo menos importante- la
capacidad innata del sistema educacional de examinar-
se crticamente y de adoptar una accin inteligente
para mejorar su propio rendimiento. Una de las tareas
centrales de la planificacin educacional es la de de
terminar la mejor manera de mantener estas intrincadas
relaciones internas y externas del sistema educacional
dentro de un equilibrio razonable en circunstancias
que manifiestan cambios dinmicos y de enderezarlas
en accin constante hacia la direccin deseada.
Lo precedente, por supuesto, representa criterios
ideales que ningn planeamiento educacional pudo
jams cumplir con plenitud. Pero tambin es cierto
20
P. H. COOMBS y G. C. RUSCOE
que durante la mayor parte de la larga historia de la
educacin no tuvo necesidad de hacerlo en razn de
que la vida, para el sistema educacional, era entonces
mucho :ms simple que como se expresa en la actua-
lidad.
Antes de la Segunda Guerra Mundial, los sistemas
educacionales en todas partes eran, menos complejos
en estructura y contenido, de menor magnitud y menos
atados a la existencia total de las naciones. Adems,
las instituciones educacionales y el mundo en su torno
crecan y cambiaban a paso mucho ms lento. As,
mnimo era el riesgo de que pudieran surgir de pronto
serios desequilibrios y desajustes entre las partes cons-
tituyentes de un sistema educacional o entre el sistema
y su ambiente inmediato.
Sin embargo, incluso en esos tiempos ms simples
tena que haber una suerte de planeamiento como par-
te del cuidado y mantenimiento normales de las insti-
tuciones educacionales. Pero con excepcin de las po-
cas de extraordinarios fermentos sociales, el planea-
miento poda adoptar una conformacin simple y li-
mitada, ser un aspecto oculto y rutinario de la admi
nistracin educacional que apenas justificaba la preo-
cupacin de acadmicos y de hombres de Estado o
.siquiera que se le diese un rhllo especial.
Tal condicin ya no existe. El mundo de la educa-
cin fue cambiando rpida y drsticamente desde el
fin de la Segunda Guerra Mundial debido a una com-
binacin de fuerzas revolucionarias, que ahora nos
son familiares, que estremecieron al mundo entero.
Ms adelante examinaremos la clase de impacto que
tuvieron estas fuerzas revolucionarias sobre la educa
cin y cmo todo ello cre la necesidad de un tipo
de planeamiento educacional fundamentalmente nue-
vo. Nos resultar provechoso, no obstante, considerar
en primer trmino, algunos de los antecedentes hist-
ricos de este nuevo planeamiento educacional.
CAPTULO 2
ANTECEDENTES DEL PLANEAMlliNTO
EDUCACIONAL
El planeamiento educacional de esta poca puede
envanecerse de una ascendencia ininterrumpida que
se remonta a los tiempos de la antigedad. Jenofonte
nos dice (en la Constitucin Lacedemonia) cmo pla-
nificaron los espartanos, hace alrededor de 2.500 aos,
una educacin que se adaptaba a sus bien definidos
objetivos militares, sociales y econmicos. En su Re
pblica, Platn ofreci un plan de instruccin para
servir a las necesidades del liderazgo y a los propsi.
tos polticos de Atenas. La China de las dinastas Han
y el Per ,de los incas proyectaron su estructura educa
cional conforme a sus particulares propsitos pblicos.
Estos ejemplos primitivos dan realce a la importante
funcin del planeamiento educacional en cuanto a
vincular el sistema de enseanza de una sociedad a
sus metas, cualesquiera pudiesen ser stas. Algunos
ejemplos posteriores muestran cmo se recurri al
planeamiento educacional en perodos de grandes
fermentos so.ciales e intelectuales con el objeto de ayu-
dar a cambiar a una sociedad y cumplir nuevos obje-
tivos. Los arquitectos de tales planes fueron, en ge-
neral, pensadores sociales creativos que vieron en la
educacin un instrumento potente para alcanzar las
deseadas reformas y acceder a la "buena vida".
Fue as cmo, en la mitad del siglo XVI, John Knox
propuso un plan para un sistema nacional de escuelas
y universidades destinado expresamente a proporcio.
22 P. H. COOMBS y G. C. RUSCO)';
nar a lo.s escoceses una oportuna combinacin de sal-
vacin espiritual y bienestar material. Los tempestuo-
sos das del nuevo liberalismo europeo, a fines del si-
glo XVIII y comienzos del XIX, produjeron una cosecha.
abundante de propuestas que llevaban ttulos tales
como "Un plan de cducacin" y "La reforma de la en-
seanza", y apuntaban hacia la reforma social y la ele-
vacin moral. Entre los planes ms conocidos se ha
lIaba el "Plan d'une Universit POli/' le GOllve1'1lement
de Russie", de Diderot, preparado a solicitud de Ca-
talina n. Otro, fue obra de Rousseau y se destin a la
educacin de todos los ciudadanos polacos; sus detalles
llegab:m al punto de establecer cundo deba aplicarse
el castigo corporal a los alumnos recalcitrantes.
El primer intento moderno en cuanto al empleo del
planeamiento educacional para ayudar a realizar una
"nueva sociedad" fue, por supuesto, el Primer Plan
Quinquenal de la joven Unin Sovitica en 1923. Aun-
que sus metodologas iniciclles fueron crudas compa-
rndolas con las normas de la actualidad, result el
comienzo de un planeamicnto continuo y global cuyo
proceso ayud eventualmente a transformar -en menos
de cincuenta aos- a una nacin que, mostrando ini-
cialmente un ndice de analfabetismo equivalente a
las dos terceras partes de su poblacin, pas a ser uno
de los Estados ms desarrollados del mundo en el ru-
bro. Dejando de lado su orientacin ideolgica, la ex-
periencia del planeamiento. sovitico ofrece una va-
riedad de lecciones tcnicas beneficiosas para otros
pases.
Los diversos ejemplos histricos de planeamiento
de la enseanza que citamos se diferenciaban bastante
en cuanto a sus alcances, objetivos y grados de comple-
jidad. Algunos se aplicaban a naciones enteras; otros
a instituciones individuales; sin duda, algunos eran
mucho ms eficaces que otros; los haba de tipo epis-
dico, en tanto otros comprendan un proceso continuo
durante un largo perodo; alguno.s se fundamentaban
en exagerados principios autoritarios; otros se desarro-
llaban en medios ms democrticos y pluralistas. To
dos nos pueden ensear algo, pero ninguno cont con
todas las caractersticas que exige el planeamiento
educacional de estos tiempos.
Los antecedentes de la materia que tratamos no fi
nalizan, sin embargo, con los ejemplos ms visibles y
espectaculares que acabamos de citar. A todo lo largo
de la historia hubo una suerte de planeamiento mucho
ms ubicua y rutinaria que, desde la aparicin de las
instituciones educacionales en adelante, siempre tu-
vieron que llevar a cabo los responsables de su admi
nistracin.
Tomemos, a manera de ilustracin, al director ad-
ministrativo de una escuela pblica de distrito, en los
Estados Unidos, en la dcada de 1920. Cada ao es-
taba obligado a anticiparse y a realizar varios prepa-
rativos para el ciclo acadmico siguiente. Por lo menos
deba estimar cuntos estudiantes lo cursaran; la can
tidad de aulas, de profesores, de pupitres y de libros
que se necesitaran para servirlos con propiedad; cun--
to dinero hara falta, de dnde provendra y cmo y
cundo se gastara. Estas varias proyecciones culmi
naban en la propuesta de un presupuesto para el si-
guiente ao acadmico y, en ltimo trmino, termina
ban -con una serie de decisiones y de acciones. Esto
era el planeamiento educacional, aunque difcilmente
se lo conociera con tal rtulo. Se lo daba por sentado
como una parte normal de la tarea del administrador;
si ste no reuna las condiciones de un buen planifica-
dor, los problemas no tardaban en aparecer.
Con frecuencia, este proceso adoptaba una forma
bastante simple. Algunas veces los planes para una
pequea escuela o universidad independientes podan
trazarse al dorso de un sobre. Pero a medida que las
instituciones y los sistemas educacionales se hicieron
mayores y ms complejos, y como el presupuesto y el
proceso de asignaciones fue;on adquiriendo ms fo,r
malidadad, la propia estructura del planeamiento co-
br mayor complejidad y estrictez. No obstante, las
tareas y los principios bsicos continuaron siendo casi
los mismos. La mira esencial radicaba en proveer a la
continuidad y viabilidad de los establecimientos de
enseanza y en efectuar expansiones y mejoras de
manera gradual conforme a las circunstancias que pa-
recan justificarlas.
Sin embargo, de ordinario la finalidad de la educa-
cin y el valor de sus contribuciones en favor del es-
tudiantado y de la sociedad no estaban sujetos a un
examen anual como parte del planeamiento. Se daban
por sentado, comq el aire que se respiraba. Lo mismo
suceda con el currculum, los mtodos de instruccin
y el muy poderoso sistema de exmenes. En consecuen
cia, el foco principal del planeamiento se encontraba
en la mecnica y en la logstica de la instruccin, en
las necesidades del sistema y no en las de los alumnos
y la sociedad.
Para resumir, la clase tpica de planeamiento edu-
cacional que era vigente en la mayor parte del mundo
antes de la Segunda Guerra Mundial -y durante mu-
chas generaciones previas- tena estas cuatro carac-
tersticas bsicas: 1) su perspectiva era de corto al
cance y slo se extenda hasta el siguiente presupuesto
anual (excepto cuando haba que construir nuevas
instalaciones o agregar un programa de importancia,
en cuyo caso el horizonte del planeamiento se amplia.
ba algo ms); 2) era fragmentario en cuanto a su co-
bertura del sistema educacional; las partes del sistema
se planificaban sin dependencia entre s; 3) era no
integrado, en el sentido de que las instituciones edu-
cacionales se proyectaban de manera autnoma, sin
vnculos explcitos con las necesidades y tendencias
en evolucin de la sociedad y de la economa como un
todo; y 4) era una clase de planeamiento no dinmico
que asuma un J!lodelQ educacional esencialmente. es-
ttico y conservaba intactas sus caractersticas princi-
pales de ao en ao.
Hubo por supuesto excepciones notables a la des-
cripcin que precede, pero es probable que hayamos
trazado un cuadro adecuado de la situacin. Lo impor.
tante es que funcionaba. Es natural que las institucio-
nes educacionales se enfrentaran a algunos problemas
y que los administradores tuvieran alguno que o.tro do-
lor de cabeza. Pero, en su totalidad, la educacin co-
rra con bastante comodidad por sus acostumbrados
carriles sobre la base de tal rgimen de planeamiento
simple. Hasta que la Segunda Guerra Mundial abri
una nueva era de cambios increbles destinados a tocar
cada faceta de la vida en el planeta del hombre y a
socavar los cimientos de sus viejas instituciones.
CAPTULO 3
POR QUE SE HIZO NECESARIA
UNA NUEVA CLASE DE PLANEAMIENTO
Durante los veinticinco aos desde 1945 hasta -1970,
los sistemas educaciones y sus ambientes en el mundo
entero recibieron el impacto de una andanada de cam-
bios cientificos y tcnicos, econmicos y demogrficos,
polticos y culturales que estremecieron la totalidad
de las cosas. Para la educacin, sus consecuencias fue-
ron la aparicin de un nuevo y formidable conjunto de
tareas, de presiones y dc problemas que en magnitud y
complejidad excedan por mucho a todo lo que haba
experimentado hasta all. Los responsables llegaron
a la heroicidad para haeer frente a esos cambios, pero
sus herramicntas de planeamiento y de direccin de-
mostraron ser burdamente inadecuadas, en la nueva
situacin. en retrospectiva, uno no pucde me-
nos que maravillarse de lo que llevaron a cabo en esas
circunstancias y de que de alguna manera se las arre-
glaron para evitar un colapso ante tanta
Examinando algunos de los puntos ms destacados
de esta extraordinaria expericncia, podemos obtener
una comprensin ms clara de por qu se hizo im-
perativa una nueva clase de planeamiento y acerca de
cules habran de ser sus aspectos principales. Aunque
nuestro foco primario se ha de concentrar en las na-
ciones en desarrollo, ayudar a nuestra perspectiva
que consideremos primero la situacin en el mundo
desarrollado.
EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL
1. En las naciones industrializadas
27
Hablando de una manera general, las naciones .in-
dustrializadas atravesaron tres fases educacionales des-
de 1945 hasta 1970 y al presente se encuentran en una
intrincada fase cuarta: 1) la Fase de la Reconstruc-
cin; 2) la Fase de Dficit de Recurss Humanos; 3)
la Fase de la Expansin Desenfrenada, y 4) la Fase
de la Innovacin. Cada una trajo consigo un nuevo
acopio de problemas de planeamierto.
Las castigadas naciones europeas salieron de la Se-
gunda Guerra Mundial con sus sistemas educacionales
seriamente desbaratados y enfrentndose a un pesado
cmulo de necesidades en la materia. La mayora de
los pases trat con toda rapidez de llevar de nuevo
la educacin a algo parecido a la "normalidad" me
diante el lanzamiento de programas acelerados de
construccin de escuelas, reclutamiento de docentes,
entrenamiento de emergencia, etctera.
Pronto fue evidente que el convencional planeamien-
to, educacional de la preguerra no sera suficiente para
realizar estas tareas de reconstruccin. Los programas
masivos, que afectaban de modo profundo a muchas
comunidades e imponan una carga pesada sobre eco-
nomas severamente daadas y presionadas, requeran
programaciones y proyecciones ms amplias y ms
complejas, una visin futura de mayor alcance y un
control ms cuidadoso de su factibilidad e impactos
econmicos. Aunque los mtodos de planeamiento que
se improvisaron para adaptarse a esta situaCin tenan
muchas deficiencias, hicieron por cierto bastante de
bueno y asimismo condicionaron a las autoridades edu
cacionales para la atencin de problemas mayores que
habran de aparecer ms adelante.
Viene al caso citar un ejemplo: aun antes de la fi-
nalizacin de la contienda, el Reino Unido -no obs-
tante su sistema descentralizado de educacin y su
28 P. H. COOMBS y G. C. R U S ~
tradicional falta de entusiasmo para el planeamiento
en general- estatuy la Ley de Educacin de 1944,
que solicitaba de cada una de las 146 autoridades edu-
cacionales de Inglaterra y Gales la preparacin de un
plan de desarrollo para ser sometido al Ministerio de
Educacin del pas. Aunque los planes locales resul
tantes no componan un plan nacional coherente, equi-
librado con los recursos disponibles, muchos de ellos
reflejaban, sin embargo, considerable ingenio y com-
petencia tcnica en sus ordenadas proyecciones de
largo alcance concernientes a la poblacin local e ins-
cripcin de alumnos, oscilaciones demogrficas, ubi-
cacin de establecimientos de enseanza, necesidades
de docentes, requerimientos financieros de las escucIas
y estimacin del rendimiento de los impuestos locales.
Francia tom las cosas de modo diferente en armo-
na con su sistema ms centralizado de educacin y de
gobierno. En 1946 inaugur un planeamiento tenso
de inversiones para toda la economa; despus, en
1951, incorpor dentro del Segundo Plan Quinquenal
un planeamiento capital de la educacin que abarcaba
a toda la nacin. Otros pases de Europa occidental
asumieron el planeamiento de la reconstruccin edu-
cacional segn las maneras que cuadraban a sus tra-
diciones y preferencias particulares. La Unin Soviti-
ca, que deba encarar el esfuerzo ms masivo entre
todos, planific sobre la base de su experiencia ante-
rior a la guerra, mientras que los nuevos pases "so-
cializados" de Europa oriental se volvieron hacia Ru-
sia en busca de los modelos de planeamiento.
Entretanto, incluso en los Estados Unidos, donde
la idea de planificar segua siendo un anatema, las
autoridades educacionales (locales y estatales) recu
rrieron a un planeamiento ms elaborado que nunca
para atender al retraso en la construccin de escuelas,
a las exigencias educacionales de los efectivos desmo-
vilizados y para hacer frente a las consecuencias del
EL PLANEA},IIENTO EDUCACIONAL 29
llamado "auge de los bebs" inducido por la confla
gracin blica.
Todo esto, sin embargo, fue un gusto anticipado de
las cosas que sobrevendran. Pronto los sistemas edu-
cacionales fueron fsicamente restaurados, pero jams
pudieron volver a la "normalidad" de la preguerra.
No mucho tiempo despus se encontraron en el "ne
gocio del potencial' humano", que se present como
consecuencia de la necesidad, por parte de las econo-
mas en expansin subsiguientes a la guerra, de recur-
sos humanos mayores y con conocimientos superiores.
Un aspecto ms importante an fue el de que pronto
recibieron el impacto de un aumento explosivo en el
nmero de estudiantes provo.cado en parte por factores
demogrficos, pero principalmente por la urgencia de
la posguerra en cuanto a "demoqratizar" la oportunidad
de la instruccin en gran escala.
La fase del potencial humano merece una pausa, no
tanto a causa de su fuerza prctica sobre el planea-
miento educacional europeo, como, de sus efectos la
terales sobre los pases en desarrollo, adems de la
gran influencia que tuvo como generadora del inters
de los economistas en el desarrollo educacional.
Las economas de Europa occidental, severamente
desorganizadas como consecuencia del conflicto, re-
cobraron sus niveles de produccin de preguerra con
sorprendente rapidez y comenzaron incluso a sobre-
pasarlos. Vale la pena anotar que esta veloz recupera-
cin se 'debi en gran parte a la introduccin de nue-
vo,s capitales -importante y bien proyectada mediante
el Plan Marshall- dentro de sistemas econmicos que
ya estaban dotados de instituciones econmicas com-
plejas y contaban con capacidad humana moderna y
el correspondiente conocimiento. (No fue ste el caso
de las naciones en desarrollo cuando les lleg el turno.)
Pero hacia principios de la dcada de 1950 estas eco-
nomas reconstruidas haban absorbido totalmente la
provisin disponible de recursos humanos calificados;
en consecuencia, los "cuellos de botella" ocasionados
por la escasez de personal especializado comenzaron
a destacarse como el mayor impedimento para un des-
arrollo adicional.
Lo dicho llev a los economistas occidentales a ocu-
parse de los recursos humanos y a mirar con nuevos
ojos el campo de ,la educacin. Ya no se vio a sta
meramente como un "sector no productivo de la eco-
noma que absorba gastos irrecuperables"; sino como
"gasto de inversin" esencial para el crecimiento eco-
nmico. Llevando este nuevo e impresionante rtulo
de "inversin", la cducacin estuvo en condiciones de
hacer un reclamo ms eficaz respecto de las asigna-
ciones de los presupuestos nacionales. Empero, a fin
de justificar su reclamo, los propios educadores tuvie-
ron que familiarizarse con la cuestin de los recursos
humanos. Hubieron de planificar y tratar de gobernar
el ingreso y egreso de estudiantes de manera que en-
cajaran en el patrn de requerimientos que los econo-
mistas certificaban como necesarios para la buena
marcha de la economa.
No, obstante, fue un precio desagradable que tuvie-
ran que pagar educadores nutridos por la tradicin
liberal y humanstica. Ellos preferan luchar en terreno
ms elevado, en demanda de mayores presupuestos,
con el argumento de que la educacin era el derecho
humano de cada nio. Si la educacin scrva de ayuda
a la. economa al mismo tiempo, pues tanto mcjor, pero
no deba esclavizarse a sta. La educacin era una
cosa buena: de aqu que cuanto ms de ella se diera
sera mayor el provecho, cualquiera que fuese su clase
o nivel. Por sobre todo, insistan los educadores, cada
nio era antes que nada un individuo, no un compo,-
nente estadstico del potencial humano.
Los educadores teman francamente que la "men-
te materialista" de los economistas subvirtiese los
nobles y tradicionales valores y propsitos de la educa-
cin. En algunos momentos el intercambio entre estos
nuevos aliados pareci un dilogo de sordos. Hablaban
utilizando jergas diferentes y a menudo se valan
de los mismos trminos para referirse a cosas distintas.
Slo ms adelante, cuando. se educaron recprocamente,
sus aparentes discrepancias comenzaron a evaporarse
y descubrieron muchos intereses mutuos.
Pero obvi como fue la importancia que se concedi
a la necesidad de recursos humanos, sta empalideci
frente a otra fuerza que pronto comenz a dominar la
escena de la educacin y a quitar el sueo a las auto.
ridades europeas y norteamericanas. Esta otra fuerza
fue el aumento explosivo de la exigencia popular en
procura de instruccin, lo cual llev a la Fase de la
Expansin Desenfrenada.
Los economistas podan hablar todo lo que qui-
sieran acerca de las necesidades de recursos humanos
de la nacin, pero lo que 10.s padres ponan instinti
vamente en primer trmino eran las necesidades de
sus propios hijos. Pese a lo que los educadores pudie-
sen argir acerca de las metas de la educacin -nobles
y carentes de materialismo-, para la mayora de los
padres y de sus hijos la educacin era primordialmen-
te la mejor ruta para un trabajo superior y para una
vida ms holgada. El poder de este impulso humano
fue algo que todo poltico entendi y que ninguno,
no importa cul fuese su ideologa, se permiti des-
cuidar. .
De tal modo, desde medados de la dcada de 1950
en adelante, en respuesta a esta exigencia, hubo una
atropellada expansin de inscripciones en todo el mun-
do. desarrollado que golpe con ms fuerza en los
niveles secundario y universitario. Su principal agente
impulsor no fue la demografa ni las necesidades de
la economa (aunque ambas intervinieron en el pro-
ceso) sino la exigencia popular que aumentaba y que,
de manera persistente, sobrepas la capacidad de los
sistemas educacionales.
Se debe agregar que en la mayora de las naciones
desarrolladas del Oeste -siendo Francia la principal
excepcin-, nuevas formas de planeamiento educacio.-
nal desempearon cuando mucho un rol menor en
esta extraordinaria expansin. Incluso Francia, donde
el planeamiento educacional para todos los niveles es-
taba estrechamente integrado con el planeamiento glo-
bal de inversiones para la economa en ciclos quinque-
nales, se limit al planeamiento de construcciones; no
se tomaron en cuenta factores crticos como la provi-
sin de docentes, los costos peridicos, los requeri-
mientos de recursos humanos y otras reformas e inno-
vaciones educacionales necesarias.
Prcticamente en todas partes el impulso dominante
de la estrategia fue expandir eon tanta rapidez como
fuese posible los modelos educacionales de la preguerra
-currculum, mtodos, exmenes y dems- con la
idea de acomodar a un mayor nmero, y proporcin de
la poblacin juvenil y, por lo tanto, "democratizar" la
educacin. Se vieron excepcionales reformas a viejos
sistemas de enseanza, como las ocurridas en el ex-
tenso nivel secundario de Suecia y la adicin de co-
rrientes no clsicas en el lyce francs. Aun as, en
comparacin con lo.s vastos cambios que tenan lugar
en su cuerpo estudiantil, en la economa y en la socie-
dad, y en el estado del propio conocimiento, la mayora
de ,los sistemas educacionales haba cambiado notable-
mente poco hacia fines de la dcada de 1960. Care-
ciendo de los medios para observarse y renovarse a la
luz de su propia crtica, permanecieron cautivos de su
tradicional nocin de constituir una lite y de sus h-
bitos pedaggicos en momentos en que se movan con
rapidez hacia su conversin en sistemas educacionales
masivos.
Esta adhesin a las formas antiguas produjo crecien-
tes desajustes entre los sistemas educacionales y la
economa, la sociedad y los estudiantes. Como si fue-
sen una olla hirviente puesta sobre un potente fuego,
con su tapa hermticamente sellada, tarde o temprano
EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAl 33
estaban destinados a estaBar. Tal fue lo que sucedi.
Para la mayor parte del mundo industrializado 1967
fue el ao de la Gran Explosin de la Educacin, mar-
cada por violentas prt'}{estas estudiantiles que contaron
con la simpata de muchos profesores, padres y otros
crticos de la n s ~ tradicional. Los acontecimien-
tos de 1967, sin embargo, fueron slo el comienzo de
una sucesin de estt'illidos con toda la apariencia de
persistir en una u otra forma hasta que las institucio-
nes de enseanza optaran finalmente por renovarse y
ajustarse a lo que el pblico consideraba adecuado.
Estas erupciones compelieron a los sistemas edu-
cacionales de las naciones industrializadas a ingresar
en una cuarta etapa de posguerra -la Fase de la In-
novacin-, en la cual se encuentran al presente. To-
dava queda por verse qu es 10 que saldr de ella; si
se producirn en realidad innovaciones y transforma-
ciones capitales Pira hacer que la educacin se adapte
de manera razonable a su ambiente o si seguir la
inercia que encienda la mecha de explosiones mayores
y ms peligrosas. Pero hay algo que por lo menos es
claro: a fin de alcanzar ciertas otras innovaciones neo
cesarias tendrn"que realizarse grandes transformacio-
nes en el propio planeamiento educacional. La que
meramente sirva a una estrategia de expansin lineal
ya no funcionar; ahora debe estar al servicio de una
estrategia de cambio y de adaptacin. Esto requerir
nuevos tipos de conceptos y herramientas de planea-
miento que slo en estos momentos estn tomando
forma.
2. En las n ~ i o n s en desarrollo
Mucho de lo que se expres antes se aplica con
mayor fuerza an a las naciones en desarrollo durante
las dcadas de 1950 y 1960. Sus necesidades educacio-
nales eran fodava ms extensas y ms urgentes, ade-
mls de que sus sistemas de enseanza -pese a sus
heroicos esfuerzos por ampliarlos- eran menos apro-
piados y menos adecuados a sus requirimientos.
Comenzando en la dcada de 1950, las naciones en
desarrollo respondieron de modo-anlogo a sus nuevas
circunstancias con una estrategia educacional de ex-
pansin lineal. En una serie de. conferencias de la
UNESCO a principios de la dcada de 1960, los ministros
de educacin de Asia, Africa y Amrica latina esta-
blecieron metas regionales ambiciosas para la expan
sin educacional en sus respectivas reas que deban
concretarse hacia 1980 (1975 para Amrica latina).
Estos objetivos fueron adoptados en toda su amplitud
por algunas de las naciones participantes. Al fin del
perodo prescripto, los planes exigan una participacin
del 100 % en la educacin primaria y apreciables
aumentos en el nmero de inscripciones para los ciclos
secundario y universitario.
Se realizaron estimaciones prelimi5'ares de costos e
ingresos que. aun cuando tendieran a establecerse con
las ms optimistas expectativas, mostraron que el lo
gro de estas ~ e t a s requprira un qran incremento en
la proporci6n del PNB dedicado a la ecJ+.,::uci6n, adems
de una importante expansin de la asistencia prove-
niente del exterior. Las conferencias regionales de la
UNESCO hicieron asimismo ciertas recomendaciones
cualitativas, pero fue claro para todos que la vara
primordial para medir el progreso futuro -y la base
principal para comparar a los pases- se hallara en
los incrementos estadsticos de inscripcin que se fue
~ . ran aproximando a los obetivos. Con este ideal como
~ ~ marco de referencia, los Estados en desarrollo se mo-
vieron con todo entusiasmo hacia la realizacin de
campaas para una rpida expansi6n de 'la enseanza.
Result evidente, incluso para los ms ardientes de-
votos del laissezfaire, que los responsables tendran
que proyectar sus pasos con todo cuidado para hacer
el mejor uso de sus muy menguados recursos. La cues-
tin del "mtodo del potencial humano" era particu
larmente delicada en las naciones en desarrollo por
el hecho de que su desenvolvimiento global estaba
evidentemente coalltado por la escasez de todo tipo
de personal especializadQ. En consecuencia, tuvo sen-
tido conceder primidad inicial a la educacin de las
clases ms necesarias de especializacin para facilitar
el crecimiento eco.nmico, puesto que sin ste la desea-
da expansin de largo alcance de la enseanza y de
otros objetivos sociales prominentes no sera posible de
ninguna manera.
Sin embargo, el problema resida en que estas na-
ciones no estaban equipadas para llevar a cabo la
clase de planeamiento. educacional y de recursos hu-
manos que la situacin exiga. Tampoco el resto del
mundo estaba preparado para servirles de mucho por-
que la provisin global de conocimiento bsico y de
expertos para ~ ~ clase de planeamiento era aguda-
mente escasa. Debe decirse, en homenaje a la UNESCO.
la QIT y varias otras organizaciones y fundaciones bi.
laterales de asistencia, que hiciero,n lo posible para
alistar a los consejeros ms calificados que pudieron
hallar a fin de' cubrir las necesidades en aumento de
los pases en desarrollo. Aunque la mayora de estos
expertos tuvo xito al brindar valiosas contribuciones
de uno u otro tipo, el alcance de su asistencia al pla-
neamiento educacional estuvo limitado, en gran me-
dida por fuerza de Jas circunstancias, a lo que cada
uno poda improvisar en sus respectivas tareas. En los
comienzos de la dcada de 1960 se careca de un texto
adecuado respecto del tema, en cualquier idioma, co-
mo asimismo de la persona calificada para redactarlo.
Pero la acin no poda esperar a que el conocimiento
y la capacidad personal se pusieran al da. As fue c-
mo los dirigentes educacionales de los Estados en
desarrollo, con el nico auxilio de su coraje, empren-
dieron sus""tampaas para Uegar con la mayor rapidez
posible a lo,s objetivos de inscripcin previstos. Todo
se hizo a gran velocidad. Muy pronto, sin embargo,
36 P. H. COOMBS y G. c. t\USCOE
comenzaron a aparecer diversos problemas crticos
que, hacia fines de la dcada de 1960, se haban mul-
tiplicado hasta concretarse en un!! cabal crisis educa-
cional que sofoc virtualmente a todas las naciones en
desarrollo existentes en el mundo.. Resulta instlUctivQ
observar de modo sucinto algunos de estos problemas
por lo que nos puedan decir respecto de las tareas
rea,les con las cuales el planeamiento educacional debe
enfrentarse en esta hora.
Aunque los problemas variaban en forma e intensi
dad segn el lugar, la mayora existi -manifestada
de una u otra manera- casi en todas partes.
a) Costosos desequilibrios en el sistema educacional
Siguiendo una lnea tpica, las campaas para ex-
pandir los ciclos primario, secundario y universitario
carecan de coordinacin. Adems, -incluso en cual
quier nivel individual la necesaria afluencia de com-
ponentes (profesores, edificios, equipamiento, textos,
etctera) no se proyectaba con el debido cuidado en
cuanto a planeamiento y programaciS. El resultado
inevitable fue una serie de disparidades que llevaban
en s el germen de [a derrota.
En un caso tpicamente familiar, la constlUccin de
escuelas recibi una prioridad excesiva, en tanto que
la expansin en la preparacin de docentes y en la
provisin de material de enseanza quedaba atrs. El
resultado eventual fue que el nuevo alumnado se en-
contr ocupando flamantes aulas sin personal para
instlUirlo ni libros de texto. En otras ocasiones suceda
lo contrario: haba suficiencia de docenteS y de alum-
nos y carencia de aulas. Casi de manera invariable no
haba textos. Con la deficiencia de cualquiera de estos
importantes componentes, los otros quedaban seria-
mente obstaculizados.
En otro caso tpico, los recursos se volcaron hacia
la expansin universitaria en desmedro de la enseanza
secundaria. La consecuencia fue que las nuevas ins
talaciones universitarias permanecieron sin utilizarse
por falta de candidat.1s calificados provenientes del
nivel secundario. 0, a la inversa, se dio un gran impul.
so. a la matriculacin "secundaria, ocasionando que las
universidades fueran pronto invadidas por una canti-
dad de aspirantes qUf exceda en mucho su capacidad.
b) Demanda muy superior a la capacidad
El establecimiento de metas audaces, la formulacin
de grandes promesas y la propia expansin de la edu
cacin animaron el incremento de las expectativas po-
pulares y de las exigencias educacionales que, por
ltimo, hubieron de alimentarse de s mismas y pronto
se descontrolaron.
La brecha -cada vez ms amplia- cntre la demanda
educacional y la, ~ p i d d se combin con la ex-
plosin de la demografa juvenil que co.nvirti los
objetivos originales de expansin en metas mviles.
Mientras que los nios que claman por ir a la escuela
son un espectcuGo encantador en cualquier parte del
mundo, tambin puede ser algo enervante para las
autoridades escolares que deben rechazar a gran nme.
ro de los aspirantes. Demasiado de algo bueno no lo es
tanto cuando viene demasiado pronto. Esto es lo que
ocurri con la demanda popular de educacin.
c) Costos que aumentan ms rpidamente
que los ingresos
Aunque esta enorme exigencia popular result una
presin polticn eficaz para impulsar los presupuestos
de la educacin, stos carecan de la posibilidad de
ponerse a la par con los costos y el nmero de estu-
diantes en aumento; en ciertos pases, la factibilidad
econmica d ~ los objetivos jams haba sido estudiada;
sus responsables los fundaban en la fe ciega de que,
de una forma u otra, los medios necesarios para alean-
zarlos llegaran. En los casos donde la factibilidad de
los planes se puso a prueba, se apreci que los costos
haban sido en general subestimados y los ingresos
probables sobreestimados. En consecuencia, los ob-
jetivos demostraron ser econllJicamente carentes de
realismo. .
Cuando los hechos reales se ,hicieron evidentes y
advino el estrangulamiento financiero, se presentaron
tres escapes posibles. Uno de ellos se centraba en la
reduccin de las metas iniciales, pero entraaba difi
cultades polticas. Otro se basaba en la reduccin de
costos mediante la elevacin de la eficiencia educacio-
nal. La tercera ruta de escape resida en extender los
recursos disponibles para hacerlos abarcar a ms y ms
estudiantes, pero a expensas de la calidad y de la efi-
cacia. Esta fue la ruta que se tom. Permiti mantener
el crecimiento estadstico de las inscripciones por la
senda que llevaba a la meta trazad!l"-a veces superan-
do numricamente al propio programa de incorpora-
ciones-; en realidad, con slo profundizar ms all
del elevado ndice de inscripciones y notar las im-
presionantes proporciones de bajas, de alumnos que
deban repetir sus cursos, o visitando simplemente las
aulas atestadas para interiorizarse de lo que ocurra
all en nombre de la educacin, poda uno darse cuenta
de la dudosa clase de progreso que pareca lograrse.
d) Obstrucciones fuera del campo financiero
Sin embargo, no era el dinero el nico culpable de
los impedimentos. Por lo menos otros tres tipos de ca-
rencia infectaron el desarrollo educacional en la dcada
de 1960, a saber: a) la limitada capucidad adminis-
trativa de los sistemas educacionales en cuanto a pro-
yectar y a transformar los planes y los recursos finan-
cieros en resultados concretos; b) el largo perodo
requerido para incorporar y poner a PUIl'!J al personal
de las nuevas escuelas y universidades, y c) la escasa
capacidad de las industrias de construccin locales.
Estas obstrucciones administrativas, humanas y f-
sicas se convirtieron en los determinantes finales de la
rapidez y de las que poda desarrollar un
sistema educacional, adems de la cantidad de asis-
tencia financiera que poda absorber con provecho.
Algunos sistemas se hallaron en la embarazosa posi-
cin de contar con .voluminosos crditos de construc-
cin que no haba forma de gastar, con nuevas y her
masas instalaciones a las que no se poda dotar de per-
sonal, con equipos que no haba 'manera de utilizar y
con esauemas -atractivos y de necesidad urgente-
imposibles de implementar. Estas dificultades padecie-
ron el irritante agregado de largas demoras para alcan-
zar acuerdos firmes y, ms tarde, para que se concre-
tanm en los hechos los proyectos de ayuda financiera
desde el exterior.
e) Insuficientes e1npleos para los egresados
cual fuere el nensamiento de los filsofos edu-
cacionales respecto de los obietivos de la enseanza,
para la mayora... de los estudiantes era claro que se
trataba de obtener un buen empleo y una adecuada
posicin dentro de la comunidad. Para muchos, esto
significaba escapar de sus poblados -munidos del pa-
saporte educacional- hacia las brillantes luces urba-
nas y procurarse una ocupacin, casi siempre en orga-
nismos oficiales.
Al principio, las perspectivas de hallar empleo eran
muy buenas; las flamantes naciones independientes
carecan desesperadamente de todo tipo de potencial
humano calificado corno para cubrir sus servicios gu-
bernamentales' en expansin, para reemplazar a los
expatriados y para atender a las gigantescas tareas de
construir un pas. Despus de haber desconocido una
educacin formal durante siglos, pareca inconcebible
que se enco1tf:raran diez aos despus con una masa
de gente instruida que, en apariencia, sobrepasaba la
capacidad econmica nacional.
Tal es lo que sucedi precisamente en un pas tras
otro. El fenmeno de los desocupados con diploma
apareci primero en Estados como la India, Filipinas,
la Repblica Arabe Unida y ('n' diversas naciones la-
tinoamericanas que haban iniciado sus planes con
antelacin. Pero a fines de la dcada de 1960 lo inima-
ginable lleg incluso a golpear a las ltimas nacio-
nes africanas que se independizarn. Haciendo un exa-
men retrospectivo, las razones resultan claras.
El pndulo del mercado ele empleos SE' haba movido
ms pronto y de modo ms abrupto que 10 anticipado
aun Dar los expertos del sector. En una economa re-
elucida y simple no se necesitan grandes alteraciones
numricas para provocar cambios notables en el equi-
librio del mercado de empleos (y tambin un impacto
traumtico para muchos estudiantes y sus familias).
En el sector de la oferta, de algunos aos
de "mermD. productiva" de graduados, gran cantidad
de stos comenz a integrar el mercado. Al mismo
tiempo, mnchos que se haban ausentado al extranjero
con fines de estudio regresahan con diplomas ha-
bilitantes. De este modo, la curva de la oferta se
elev con rapidez. En el sector de la demanda, los
puestos vacantes en el nivel oficial ya haban sido cu-
biertos en demasa con el personal ms calificado dis-
ponible en ese entonces, a pesar de que su grado de
preparacin estaba a menudo por debajo de las normas
gubernamentales y del de los nuevos diplomados que
ingresaran ms tarde al mercado. El sector privado
-pequeo, en relacin con el gobierno, como emplea.
dor de personal calificado- slo creabc.t nuevas ocu-
paciones a ritmo. lento, ms an porque se inclinaba
por la adopcin de mtodos y de equipos que redu-
jeran la participacin de personal, en ocasiones debido
a la presin de las nuevas leyes del saJ...rio mnimo.
Fue as como la demanda decay notoriamente y lo
que haba sido -desde el punto de vista del potencial
1!:L PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 41
humano, calificado- un mercado vendedor, se con-
virti en su opuesto: un mercado comprador.
El nico aspecto brillante de todo esto fue que el
propio sistema educacional, en carcter de comprador,
pudo entonces comenzar la contratacin de personas
mejor calificadas para ejercer la do,cencia, aunque
muchas no vinieron. de buena gana porque la ensean-
za era el ltimo recurso en su lista de preferencias de
trabajo.
La carencia de potencial humano selectivo continu
existiendo en ciertas categoras especializadas, en par
ticular donde no se dispona de instalaciones locales
para entrenamiento. Pero el principal impacto pen-
dular fue el paSQ de una situacin de insuficiencia de
recursos humanos a otra de excedentes de stos. Ello
motiv nuevos y serios problemas de planeamiento,
adems de requeir que gobierno e individuos volvie
ran a evaluar y a ajustar todo el complejo de presun-
ciones y expectativas originales. Fue ste un proceso
penoso.
Un aspecto doloroso lo constituy
el acelerado "drenaje de cerebros" que comenz a im
ponerse, favorecido en parte por las decrecientes po-
sibilidades de hallar empleo en el propio pas que
encontraron los estudiantes al regresar del extranjero.
Al alejarse stos, no slo perdi la nacin el aporte de
sus talentos sino asimismo los preciosos recursos que
haba invertido en las primeras etapas de su educacin.
Fue tentador, para ciertos observadores, fascinarse
con la conclusin simplista de que la educacin haba
exagerado su expansin y de que, por consiguiente,
deba para adaptarse al potencial de crea-
cin de empleos de la economa. Empero, una obser-
vacin ms profunda sugera que la solucin real se
encontraba puramente en la misma economa. Nece
sitaba reesr1ucturarse y ajustarse como para hacer un
mejor uso de los recursos humanos .calificados de que
dispona. Los planificadores ms sagaces en el campo
de la educacin y del potencial humano sealaron que
el objetivo prmclpdl del ('conm 11LJ clelJa
estacionarse en la mCl'cl clcY:.c:1Ul; del l?\ll
sino en la del 111ye1 de ocupaci'n y en M Bl, jO;',l en
la distribucin de ingresos. COllo, Cll'::ll-.'.'.l, el intcr':s
de los planificadores no, deba ('il LI adecua-
cin de las obstrucciones de los recursos hUlllanos al
crecimiento de la economa, sino llevar al mximo el
nmero de empleos en consistencia con una tasa ra-
zonable de crecimiento. No obstante, las maneras prc-
ticas de llevar a efecto esta elevada poltica de empleo
no eran tan evidentes y, por cierto, habran de entra-
ar dificultades en el mejor de los casos.
f) La clase errnea de educacin
Por su parte, los educadores no podan eludir toda
responsabilidad por el problema dep la falta de em-
pleos. Era cierto, s, que la economa no creaba la can-
tidad de trabajos necesaria. Pero la otra faz del pro,-
blema resida en que muchos estudiantes reciban un
tipo de educacin en desacuerdo con eJ,.mundo de tra-
bajo en el cual habran de vivir. No pocos crticos ha-
ban castigado abiertamente a la "educacin importa-
da del siglo XIX" como carente de adaptacin a las
necesidades de pases pobres que trataban de moder-
nizarse. Pero era dudoso si incluso un tipo de educa-
cin ms "moderno", destinado a adecuar a los jvenes
a un trabajo de estos tiempos y a la vida urbana, era
el recurso correcto para la gran mayora de jvenes
destinados a pasar sus vidas en los medios rurales. En
lugar de acondicionados para ser lderes en el des-
arrollo de la agricultura y de la ganader;!, lo cual era
indispensable para el desenvolvimiento global de la
nacin, el mtodo tenda a alejarlos de sus ambientes
rurales.
Sin embargo, una cosa era saber qu e!"d. lo equi-
vocado de un currculum fuera de moda y de lugar, y
muy otra la de saber cmo establecerlo. Las alterna-
tivas mejores estaban lejos de ser claras e, incluso don
de tal claridad poda entreverse, resultaban en extremo
difciles de ado.ptar, adems de exigir mucho tiempo
y bastante dinero. .
Hubo esfuerzos constantes, ac y all, para reem-
plazar el currculum y los antiguos mtodos de ense-
anza con algo ms a menudo con resulta-
dos aIentadores. Pero en casi todas partes el sistema
segua surcando da tras da su vieja ruta trillada,
mientras muchos de sus dirigentes y profesores, cono-
ciendo bien a las claras los riesgos implicados, se sen-
tan desvalidos para cambiarlo.
La educacin inapropiada fue uno de los pesados pre-
cios que hubo que pagar por la estrategia de la expan-
sin lineal y por las impresionantes estadsticas, cada
vez mayores, que daban cuenta de la incorporacin
de educandos. fue la tragedia de asistir a las
exorbitantes proporciones de abandono de la instruc-
cin por parte de cientos de miles de jvenes que, des-
pus de ingresar a los establecimientos de enseanza,
'se alejaban sin aprender a leer.
Los seis problemas que acabamos de describir cons-
piraron para causar una enorme prdida de recursos
econmicos y de potencial humano, un grave deterioro
en la marcha del desarrollo nacional y una congoja
multiplicada en millones de individuos. Mas, ,rqu
haba que hacer al respecto? No se poda construir en
un da -ni siquiera en una dcada- un sistema edu-
cacional de primera clase, bien adaptado a las nece-
sidades de su ambiente y eficaz en el uso de los re-
cursos
Mirando hacia el pasado, no podemos encontrar
serios defectos en los valientes esfuerzos para adelan
tar la educacin, en las dcadas de 1950 y de 1960,
por parte de.los pases en desarrollo y de quienes pro-
curaron ayudarlos. Si la historia pudiese volver a com-
ponerse con todas las ventajas de la retrospectiva, no
44
1'. H. COOMBS y c. C. RUSCOE
hay duda de que muchas cosas se habran realizado
algo mejor. Un planeamiento ms adecuado hubiese
ayudado bastante -de ello estamos seguros-, pero
la suma de planes no hubiera dlterado drsticamente
las restricciones, compulsiones y aspiraciones funda-
mentales que dictaron en sus odgenes el curso, de los
acontecimientos. Lo que asombra no cs que tantas
cosas resultaran mal sino que nAlchas ms funciona-
ran bien. El saldo neto de lo actuado -pese a que no
se lo puede evaluar con precisin, adems de que
muchos de sus beneficios todava no han sido cosecha
dos del todo- parece, por cierto, recaer con nitidez
sobre el lado positivo.
De todos modos, nuestro propsito aqu no es elogiar
o criticar el pasado sino descubrir sus lecciones para
el futuro. Al tratar de develar estas lecciones debemos
guardarnos de la nocin cndida de que un mejor
planeamiento -el supremo quc uno' pueda imaginar-
habra eliminado los problemas que acahamos de des
cribir. Sus causas bsicas cstaban profundamente arrai-
gadas en el paisaie y los prohlemas tcnan que surgir.
Pero un planeamiento ms adecuado... dc haber estado
disponible, pudo. sin duda habcr ayudado a que las
cosas funcionaran un tanto mejor. En especial, pudo
haber auxiliado a los planificadores y a todos los de
ms interesados en la materia, capacitndolos a ver
los problemas emergentes con prontitud y con una
perspectiva ms clara, a identificar con mayor trans-
parencia las diversas opciones disponibles para tra-
tarlos y a evaluar los mritos relativos y la factibilidad
de estas alternativas. En suma, una buena planificacin
educacional los habra dotado de ojos ms penetrantes
y de un juicio mejor informado con los "cuales encarar
las decisiones.
Igual cosa puede decirse de las naciones industria
lizadas, cuyos anales educacionales en .ste perodo
-considerando sus mucho mayores recursos humanos
y materiales, el mayor vigor inherente de sus sistemas
educacionales y su dilatada experiencia- no nos fuer
zan a declarar que exceden en mucho a lo logrado por
las naciones en desarrollo.
Sin embargo, n@> debe quedar la impresin de que
mientras todos estos problemas bullan, nada se haca
para crear y aplicar clases ms eficaces de planea-
miento educacional. Se estaba haciendo bastante, como
lo demostrar uq. somero examen de los hechos.
CAPTULO 4
LOS ULTIMOS PROGRESOS
y METODOLOGICOS
Las discusiones entre los dirigentes educacionales
y los economistas a principios de la dcada de 1960
produjeron un fcil acuerdo sobre cinco proposiciones
que formaron un marco general para futuras explo-
raciones. '
Primera: el planeamiento educacional adolJtar
una visi6n de 11'UM largo alcance. En realidad, debe
contar con una perspectiva de corto alcance (uno
o dos aos), una de alcance medio (de cuatro a cinco
aos) y una ms prolongada (de diez a quince aos).
Resulta obvio que su visin se har precisa
cuanto ms lejos apunte. Pero considerando el dilatado
"tiempo de conduccin" necesario para incrementar la
capacidad educacional y para alterar el producto edu-
cacional -para ampliar, por ejemplo, la graduacin
de mdicos o de ingenieros, o incluso de docentes con
destino a la escuela primaria- se requiere que el pla-
neamiento se proyecte con aos de anticipacin.
Segunda: el planeamiento educacional debe ser am
plio. Ha de abarcar el total del sistema de e.nseanza
con una visin simple a fin de asegurar ,la evolucin
armoniosa de sus diversas partes. Adems, debe tratar
de extender su visin hacia tipos importantes de edu-
cacin y entrenamiento no formales para propiciar su
efectiva integracin dentro de la educacin y de
las necesidades y metas prioritarias de la sociedad.
El. J?LANEAMIENTO EDUCACIONAl. 47
Tercera: el planeamiento educacional debe inte-
grarse con los planes ms amplios del desarrollo eco-
nmico y social. Si la educacin ha de contribuir ms
eficazmente al desarrollo individual y nacional, aparte
de tener que utiliza de la mejor manera sus menguados
recursos, no es posible que se desplace por una senda
propia e ignore las..realidades del mundo que la rodea.
Cuarta: el planeamiento educacional debe consti-
tuirse en parte integral del maneio de la enseanza.
Para ser eficiente, el proceso de planeamiento debe
estar estrechamente vinculado con los procesos que
llevan a las decisiones y a las operaciones. Si se lo asla
en un compartimiento secundario resultar un mero
ejercicio acadmico cuyo principal efecto se ver en
la frustracin de todos los interesados.
Quinta (esta proposicin se hizo evidente con ms
lentitud): el rlaneamiento educacional debe intere
sarse en los aspectos cualitativos del desarrollo de la
enseanza, no solamente en su expansin cuantitativa.
De esta nica manera puede ayudar a que la educa
cin sea ms apropiada, ms eficiente y ms efectiva.
Como los Diez Mandamientos bblicos, estas cinco
proposiciones pronto gozaron de aceptacin universal
en principio, pero el problema resida en hacer que
se obedecieran. Ello necesit el concurso de tres clases
de accin: 1) el desarrollo de conceptos y metodologas
especficos; 2) el entrenamiento de personas a fin de
aplicarlos, y 3) la adaptacin de dispositivos de oro
ganizacin y de administracin para permitir que el
planeamiento se pusiera en prctica. En este captulo
trataremos fl primer punto, dejando los otros dos para
el prximo. .
1. Las principales preguntas acerca
del pllmeamiento
Tan tiles como resultaron en carcter de punto de
partida, las proposiciones que anteceden no trataban
48
en realidad los interrogantes que, respecto del planea-
miento, debe encarar cada pas, cuestiones que a me
nudo se contestan por ausencia, ..esto es, sin que se
formulen las preguntas de manera explcita. Los inte
rrogantes (aplicados a un perodo. especificado) son,
en esencia, los que siguen:
1. Cules deben ser los objetiv;; y funciones prio-
ritarios del sistema educacional y de cada uno
de sus subsistemas (incluyendo cada nivel, cada
institucin, cada grado, cada curso, cada clase)?
2. Cules son las mejores maneras de perseguir
estos diversos objetivos y funciones entre las al-
ternativas posibles? (Esto comprende la conside-
racin de tecnologas educacionales alternativas,
sus costos relativos, los requerimientos de tiempo,
la factibilidad prctica, la eficacia educacional,
etctera.) ~
3. Qu monto de los recursos de la nacin (o de
la comunidad) debe dedicarse a la educacin
a expensas de otras cosas? Cul('-s parecen ser
los lmites de factibilidad no slo en funcin de
los recursos financieros sino tambin de los
reales? Cul es el_ mximo de recursos que la
educacin puede absorber efectivamente en el
perodo dado?
4. Quines deben pagar? Cmo se debe distribuir
la carga de los costos educacionales y de los sa-
crificios comprendidos? Entre los receptores
directos de la enseanza y la sociedad en gene-
ral? Entre distintos grupos de la sociroad? Has-
ta qu grado se adapta bien la presente estructura
fiscal -adems de otras fuentes de ingresos para
la educacin- para alcanzar una distribucin so-
cialmente deseable de la carga y, al ~ o tiem-
po, la afluencia suficiente de recursos para aten-
der a la enseanza?
tL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 49
5. Cmo deben asignarse los recursos totales dis-
ponibles para educacin (cualquiera que fuese su
monto) entre los distintos niveles, tipos y com-
ponentes del sistema (por ejemplo primario-
secundario-universitario; tcnico-educacin gene-
ral; emolumentos de la docencia-construccin, y
equipamiento-textos, alimentacin gratuita, becas,
etctera)?
Es probable que educadores y economistas, tanto
como socilogos, polticos y filsofos traten y contesten
a estos interrogantes de maneras muy diferentes, refle-
jando cada cual la disparidad de sus antecedentes, vi-
sin panormica y formas de pensar. En razn de que
este hecho tiene mucho que ver con la diversidad de
grupos que atendi al planeamiento educacional en
la ltima dcada, debemos hacer una pausa para apre-
ciar cmo se sentan inclinados a pensar a este respecto
los administradores y economistas de la educacin.
El buen administrador educacional es una mezcla
hbrida de idealista, de pragmtico y de poltico. Apre
cia otras importantes necesidades sociales, pero para
l la educacin est claramente en primersimo lugar
y le entrega lo mejor de su atencin y de su lealtad.
Cree con devocin que cada joven debe obtener toda
la enseanza que pueda utilizar, aunque sabe que ello
no es factible inmediatamente. En consecuencia, cuan-
dQ se discuten los presupuestos pide todo lo que, en
su opinin, est en condiciones de utilizar con eficacia,
ms algn adicional porque sabe que le darn menos
de lo que pide. Luego lucha duramente para conseguir
la mayor cantidad posible y, por ltimo, se allana a
un presupuesto de compromiso que procede a gastar
del' todo y con la eficacia determinada por su capaci
dad. Es raro que en otros sectores alguien lo iguale en
el menester de gastar con exactitud hasta la ltima mo-
neda del tope de la autorizacin presupuestaria.
Para un hombre colocado en esta situacin, la ma-
yora de los interrogantes capitales del planeamiento
P. H. COOMBS y G. C. i l U S ~
que describimos ms arriba parece algo, con mucho
de terico e impracticable. Adems, las cuestiones cu-
bren un rea demasiado extensa; segn ve las cosas,
su responsabilidad se encuentra en calcular cunto
dinero se necesita para la enseanza y cmo gastarlo
bien. Que otro se preocupe de dnde debe venir el
dinero. No acepta con facilidad una respuesta negativa
a sus requerimientos, sabe demasiado bien cuntos ni
os esperan que se los instruya y tambin el costo im-
plicado en su educacin. Quienquiera que retenga los
fondos necesarios asume la responsabilidad de obstruir
el futuro de esa niez. El administrador educacional
es el campen de sus derechos; su actitud pareciera
significar: "Que quienes despojan a la juventud de la
nacin se levanten para que se los pueda identificar."
En este punto, el economista se encuentra en des-
ventaja tctica, sintindose como alguno, de los perso-
najes fantsticos utilizados para asustar a los nios.
Puede tener el mismo grado de idealismo, el mismo
amor a la niez y la misma estimacin del rol de la
educacin, pero es menos pragmtico y poltico y se
apoya en conceptos y en anlisis en mayor grado que
el administrador educacional. Jams tuvo que dirigir
un sistema escolar, ganar un presupuesto o atender al
pago de sueldos y salarios. Est acostumbrado a consi-
derar la faz econmica como un todo y a procurar un
equilibrio ptimo entre sus sectores teniendo presente
el lmite global de recursos. En consecuencia, aunque
desea que la educacin funcione del mejor modo no
cree que deba o pueda contar con una prioridad ilimi.
tada -una suerte de cheque en blanco- en relacin
con cualquier otra cosa (para l, esto es lo que el ad
ministrador educacional parece pedir).
El economista se preocupa de dos problemas centra-
les: 1) cmo dividir mejor una limitada disponibilidad
econmica entre varios receptores que compiten por
obtener ms, a fin de lograr los resultados to,tales ms
deseables (el "problema de la asignacin de recursos") ,
y 2) cmo utfiizar mejor estos recursos, una vez asig-
nados, para obtener el mximo de produccin (el "pro-
blema de la eficiencia").
A ,la luz de esta perspectiva resulta evidente que la
educacin slo puede conseguir ms a expensas de otra
cosa; tal es el nico significado sensato, de una priori-
dad. Pero incluso una prioridad debe tener sus lmi
tes; no se puede conceder que un sector individual
-incluimos la educacin- tome todo lo que desee ha-
ciendo caso omiso de los sacrificios que, al proceder
as, impone a otros. Por consiguiente, para el econo
mista. el problema ms crtico en la formulacin de
sus planes reside en la manera de dar con el justo
equilibrio para distribuir recursos limitados entre re-
ceptores que compiten en busca de prioridad.
Por supuesto, este problema puede solucionarse
-como sucede con frecuencia- mediante la negocia.
cin o la lucha poltica directa, de las que salen mejor
parados quienes manifiestan estar dotados de tempe-
ramento para encararlas. Pero los arreglos de esta cla
se, que nacen de una superior disposicin poltica de
unos en detrimento de otros, no coinciden necesaria
mente con la cabal distribucin de recursos que re-
quiere el inters total del pas. Lo propio se aplica a la
asignacin financiera dentro del sistema educacional,
donde el administrador mismo debe constituirse en
rbitro.
En consecuencia, el economista, que se identifica
con los ms importantes intereses nacionales o con los
ms amplios del sistema educacional como, un todo,
busca constantemente una solucin ms racional al
problema de las asignaciones. No espera que una solu-
cin semejante desplace el proceso poltico, pero confa
en que sea de ayuda para que ste presente respuestas
un tanto ms racionales.
La mejor solucin terica al "problema de la asig-
nacin" segn los ltimos hallazgos de los economistas
se basa en el uso del Producto Nacional Bruto, como
criterio central" aplicando luego un test de "costo-
beneficio" a oada una de las diversas posibilidades
alternativas de asignacin a fin de descubrir cul de
ellas rinde la mxima proporcin de beneficios en re-
lacin con los icostos y, por 10 tanto, contribuye en
mayor medida al rendimiento econmico total.
No obstante su lgica persuasiva, en este mtodo
de costo-beneficio existen por supuesto dos debilidades
admitidas. Una de ellas es la dificultad prctica dc
medir costos y beneficios; stos en particular, que slo
se manifestarn en un futuro. distante (en cuya ocasin
las estimaciones originales de los economistas pueden
estar muy alejadas de la realidad y sus decisiones,
basadas en aqullas, resultar ya irreversibles). La otra
debilidad concierne al propio criterio y a la estrecha
definicin de "beneficios" que trasunta. Por cierto,
la produccin y el crecimiento econmico son puntos
centrales para el alcance de otras metas sociales pri-
mordiales, inc1uyendoel ms pleno desarrollo y la
equiparacin de las oportunidades educacionales. Pero
tambin puede haber otras c1ases de beneficio, en par-
ticular en el caso de la educacin, que no se miden
directamente en trminos econmicos, pero que no
obstante son muy importantes para los individuos y
para el pas. Si ste es el caso, luego los clculos de
costobeneficio del economista -buenos basta donde
alcance su vigencia- obedecen a una visin estrecha
que podra descaminar a los planificadores y provocar
que estable2lcan las asignaciones de modo errneo. Los
peligros y los daos de tales equivocaciones -hay que
reconocerlo- se reducen bastante cuando el mtodo
de costo-beneficio se aplica a un proyecto particular
ms bien que a todo un amplio sector.
En cuanto al "problema de la eficiencia", entrar muy
lejos en l pronto comprometera a los economistas en
ciertas cuestiones delicadas, preadas de litigios pe-
daggicos, que la mayora de ellos siempre se muestra
ansiosa por evitar. Esta es una de las razones por la
cual el planeamiento educacional, como se desenvol-
vi en las dcadas de 1950 y 1960, mantuvo su enfoque
en los anchos parmetros exteriores del sistema educa-
cional e ignor calculadamente lo que suceda en el
interior.
Teniendo en cuenta estas maneras contrastantes se-
gn las cuales educadores y economistas tienden a
apreciar la misma escena, es probable que podamos
considerar con mayor provecho los tres diferentes "pro-
cedimientos" para el planeamiento educacional que
fueron expuestos por escuelas de pensamjento anta-
gonistas en la dcada de 1960. En la jerga de la acti-
vidad se los denomina "mtodo de la exigencia social",
"mtodo del potencial humano" y "mtodo de costo-
beneficio" (ste, con mayor precisin, "mtodo de la
tasa de reintegro"). Permtasenos examinarlos a con-
tinuacin.
2. El mtodo "de la exigencia social"
Este enfoque le sienta con ms naturalidad al edu-
cador y" en realidad, es ms una descripcin de las tao
reas que realiza normalmente (iUe una formulacin
terica sobre cmo debe proceder al planeamiento.
La "exigencia social" es una denominacin ambigua
y engaosa (pocas veces usada por los educadores)
que puede definirse de diversas y distintas maneras.
Se la emplea ms a menudo para significar el agregado
de la demanda "popular" de educacin, vale decir, la
suma total de exigencias individuales, en procura de
instruccin, en lugar y tiempo determinados y de con-
formidad con las circunstancias culturales, polticas y
econmicas existentes. Si hay menos aulas y estable-
cimientos que candidatos ciertos para ocuparlos, pue-
de decirse que la exigencia social supera a la provisin.
Existe una buena evidencia de la brecha demanda-ofer-
ta cuando las autoridades educacionales y los dirigen.
tes polticos son ametrallados con las quejas de padres
airados cuyos hijos no pueden ingresar a los estableci-
mientos de enseanza por falta de vacantes.
Es necesario agregar dos puntos importantes. Uno
concierne a la imposicin gubernamental que establece
la asistencia escolar obligatoria. Cuando ste es el
caso, la demanda crece de sbito y queda bsicamente
determinada por la demografa; ya no se trata de una
exigencia privada y voluntaria. El segundo punto rc-
side en que la demanda voluntaria puede estar muy in-
fluida por la cantidad de dinero que puede costar a los
padres la educacin de sus hijos; esto no se refie-
re nicamente al costo efectivo de atender al pago de
honorarios, etctera, sino asimismo a la renuncia de
ingresos determinada por el trabajo que no se realiza
en el medio familiar (que puede ser una granja, et-
ctera) mientras el estudiante se ocupa de su carrera.
Dentro de ciertos lmites, las autoridades pueden
tener influencia en la magnitud de la exigencia sociaL
aunque como materia prctica es mucho ms fcil
estimular un incremento que revertir el proceso. Por
ejemplo, si un gobierno puede permitrselo, impulsa-
ra arbitrariamente la exigencia social solicitando la
asistencia escolar y, ms de la edad obligatoria,
imponiendo la enseanza gratuita (incluso, en casos
extremos, compensando a los eshldiantes o a sus pa-
dres por los ingresos no percibidos y las tareas no
realizadas). Fuera de estas medidas, los gobiernos
pueden emplear la propaganda para estimular la de-
manda privada (voluntaria) en procura de enseanza.
Pero la cultura misma -el clima de actitudes y de con-
vicciones acerca de lo que puede hacer la educacin
en favor del pueblo- es, sin duda, el factor ms in-
fluyente entre todos en cuanto a determinar la demanda
social de educacin, siempre que la gente la pueda
pagar.
Medir la exigencia social es casi siempre en extremo
difcil y, a menudo, una tarea imposible. La excepcin,
por supuesto, existe donde prevalece la enseanza
obligatoria junto con adecuados datos demogrficos
sobr" los grupos pertinentes clasificados por edad (que
es el CLtSO ce 1:1 mayO'u de las naciones industrializa-
das PLro no de la m:lyor parte de las que se encuentran
en vs de. d"SLlUC,llo). Obtener siquiera guarismo.s
aproxim-los (ue Ic;IkjCn la demanda voluntaria exi-
gira vl1,udmulie b realizacin de un censo domici
!lario en casi todos los casos.
Los objetivos regionales de la UNESCO a los cuales
nos referimos ms arriba constituyen una ilustracin
bastante buena del mtodo, de la exigencia social. Se
lo emple, en esencia, de una manera muy simple,
aunque no fue cosa sencilla llegar a los hechos y esti-
maciones fundamentales para su aplicacin. El primer
paso fue reunir los mejores datos disponibles acerca
de la cantidad de nios y de adolescentes que, segn
niveles de edad, haba en cada pas de la regin y
cuntos de ellos ya estaban inscriptos en los cursos
primarios, secundarios y universitario.s. Los guaris-
mos obtenidos establecieron las proporciones corrientes
de participacin. El paso siguiente consisti en tomar
mejores proyecciones disponibles respecto de la futura
poblacin juvenil en cada nivel de edad hasta 1980.
El tercer paso fue elegir algunos objetivos de la tasa
de participacin para 1980 y determinados aos en el
intervalo, aplicndolos luego a las proyecciones demo-
grficas para determinar los objetivos absolutos de D-
corporacin de estudiantes.
El ltimo fue el ms abundante en celadas en ra-
zn de que, por lgica, requera un juicio compuesto
de muchos factores de factibilidad: qu cantidad de
educacin quera la gente en realidad, cunto costara,
qu podra proporcionar la economa, qu cantidad de
personas especializadas necesitara la economa na-
cional y cuntos puestos proveera concretamente,
cunta asistencia extranjera pqdra obtenerse, etc-
tera. De hecho, se hicieron algunos clculos relativa-
mente simples en ausencia de otros mejores. Un su-
puesto importante fue que la exigencia popular de
enseanza continuara superando a la oferta. Otro se
bas en que los costos unitarios de la educacin pero
maneceran en un nivel ms o menos constante. Se dio
por descontado que la economa podra hacer uso de
todos aquellos que se graduaran y que, en general, los
desembolsos educacionales en gran expansin incidi-
ran de mO,do importante en el crecimiento econmico.
La principal estimacin de factibilidad que se intent
concerna a la disponibilidad de fondos. En este punto
se lanzaron algunos supuestos bastante optimistas con
referencia al comportamiento de costos unitarios, tasas
econmicas del crecimiento y asistencia exterior. Los
objetivos resultantes fueron criticados desde muchas
posiciones. No obstante, eran casi tan buenos como lo
permitan las circunstancias y, no cabe duda, fueron
bastante efectivos en su momento en cuanto a estimular
mayores asignaciones presupuestarias para la educa
cin (e, indirectamente, incitaron a que creciera la
exigencia social).
Otro ejemplo de enfoque basado en la demanda so-
cial se aprecia en Francia en relacin con la admisin
universitaria. En Francia rige la norma de que cual
quierestudiante que pasa la etapa del baccalaurat
(bachillerato), al fin del lyce (curso secundario),
puede de modo automtico ingresar a la universidad.
El aumento prodigioso de inscripciones en las univer
sidades francesas desde principios de la dcada de
1950 proporcion una clara evidencia de una demanda
social, creciente en cuanto a recibir instruccin de ni
vel superior. (Tambin fue una fuente importante de
dolores de cabeza para los planificadores educaciona-
les y para los administradores universitarios franceses,
quienes carecan de los medios adecuados para prede.
cir con la mayor exactitud el grado de rapidez en el
incremento de la exigencia social y la cantidad de
estudiantes que se presentara cada otoo. De ordina-
rio, la cantidad siempre superaba a lo que se esperaba,
y, en consecuencia, a la capacidad de las aulas dispo-
nibles. Por cierto, tenemos aqu un importante factor
causal de los "Acontecimientos de Mayo" que, en 1968,
estremecieron a las universidades francesas hasta sus
cimientos. )
Se exponen tres crticas principales al mtodo de
la exigencia social, debidas en especial a los economis-
tas: 1) ignora los mayores problemas nacionales de
asignacin de recursos y, de manera implcita, presu-
me que sin importar el monto financiero dedicado a la
educacin es el mejor uso que se le puede dar para el
desarrollo del pas como un todo; 2) ignora el carc-
ter y el modelo, del potencial humano necesario a la
economa, lo cual puede dar lugar a la produccin
inmediata de demasiados especialistas de determinados
tipos y no de los suficientes de otros, y 3) tiende a
estimular con exageracin la demanda popular, a sub-
estimar los costos y a conducir a que se extiendan los
recursos para cubrir a demasiados estudiantes, redu-
ciendo, por consiguiente la calidad y la eficacia a punto
tal que la educacin se convierte en una inversin
dudosa.
3. El mtodo "del potencial humano"
Como lo destacamos antes, muchos economistas
prefirieron el "mtodo del potencial humano" al pla-
neamiento educacional. El argumento que lo favoreca
se puede sintetizar de manera general como sigue:
El crecimiento, econmico es el mvil capital del des-
arrollo global de una nacin y, por lo tanto, ha de
considerrselo en primer trmino cuando se trata de
asignar recursos limitados. El crecimiento econmico,
sin embargo, no slo requiere elementos e instalacio
nes fsicos sinQ asimismo recursos humanos para or-
ganizarlos y utilizarlos. En consecuencia, el desenvol-
vimiento de los recursos humanos por medio del sis-
tema educacional resulta un prerrequisito importante
para el adelanto econmico y una buena invenin de
fondos limitados siempre que el modelo y la calidad
de la produccin educacional engranen con las neceo
sidades econmicas de potencial humano.
Los defensores del procedimiento concedan que la
educacin tena otros propsitos de importancia ade-
ms de generar individuos capacitados, pero no vean
que tal diversidad fuera necesariamente conflictiva.
Trataron no obstante de deshacerse de la cuestin in-
vitando. a los planificadores educacionales a poner en
la balanza los "otros" objetivos junto con el enfoque
en el potencial humano. pero esto slo result una
vaga indicacin y un pobre consuelo.
Aceptando esta lnea de razonamiento, el gobierno
de Tanzania -citamos un eiemplo- decidi con todo
coraje, a principios de la dcada de 1960, estabilizar
la tasa de participacin escolar primaria en un 50 por
ciento a fin de conceder prioridad temporaria a los
niveles educacionales superiores vinculados directa-
mente con las necesidades econmicas de potencial
humano.
Mientras que la amplia lgica del mtodo era difcil
de cuestionar, su aplicacin prctica revel cierto n-
mero de defectos. En primer trmino,. dio a los plani-
ficadores educacionales una direccin restringida. Eva-
di toda consideracin respecto de la enseanza pri-
maria (por tenrsela como "desconectada del traba-
jo"), aunque sus fundamentos implicaban la sugerencia
de que el freno a ]a expansin de la enseanza elemen-
tal slo tendra vigencia hasta que la nacin se enrio
queciera. La mayora de los estudios del potencial hu-
mano redujo su atencin a los especialistas "de alto
nivel" necesarios al "sector moderno" (vale decir, em-
pleos urbanos en su mayor parte). De este modo, los
planificadores carecieron de pistas tiles respecto de
los requerimientos educacionales de las personas que
constituiran la vasta mayora de la futura fuerza la-
boral del pas (por ejemplo, obreros semicalificados
y no calificados en las ciudades y la inmensa mayora
de trabajadores residentes en reas rurales).
En segundo lugar, las clasificaciones de empleos y
las proporciones de potencial humano (por ejemplo,
la proporcin deseable entre ingenieros y tcnicos, en
tre mdicos y enfermeras, etctera) empleadas para
los estudios correspondientes en lo.s pases en desarro.
llo, como asimismo las presuntas calificaciones educa
cionales referentes a cada categora de trabajo, fueron
tomadas en general de las economas industrializadas
y no se adecuaban a las realidades de estructuras eco
nmicas menos desarrolladas. De hecho., las tareas de
un obrero de la construccin, de un especialista en
agricultura o de un funcionario de sanidad en Africa
o en Asia, pongamos por caso, tenan todas las trazas
de ser bien diferentes y de necesitar una clase de pre
paracin distinta de la que tienen las personas con
igual rtulo en Inglaterra, Francia o Estados Unidos.
Lqs planes educacionales basados en supuestos tan
defectuosos podan tener por consecuencia la instruc-
cin deficiente o exagerada de muchos estudiantes en
cuanto a las tareas que les estaban destinadas.
Una tercera dificultad se vio en la imposibilidad de
producir pronsticos confiables -respecto de los re
querimientos de potencial humano- con la suficiente
intrqduccin en el futuro como para servir en realidad
al planeamiento educacional; ello fue as en razn de
la mirada de incertidumbres econmicas, tecnolgicas
y de otra clase implicadas en el problema. Cuanto ms
se refinaron las categoras (por ejemplo, "ingenieros
electrnicos" ms bien que "ingenieros de todos los
tipos") y cuanto ms lejos llegaron los pronsticos (por
ejemplo, de cinco a diez aos en lugar de uno a dos
los), tanto ms borrosas resultaron las estimaciones
y tanto menos dignas de crdito.
El mtodo del potencial humano pudo. ser til en
llamar la atencin sobre las grandes brechas y dese-
quilibrios en el modelo productivo de la educacin,
(jO
1'. H. COOl-.fRS y G. C. HUSCOE
necesitado de remedios, pero este punto apenas reque-
ra estudios estadsticos tan complicados. Pudo, asimis-
mo dar a los educadores una provechosa gua sobre la
manera general en que las calificaciones educaciona
les de la fuerza laboral deban evolucionar en el futu
ro, qu proporciones humanas relativas provendran
del ciclo elemcntal (completo o incompleto), de la
enseanza secundaria y del entrenamiento posterior
a. esta ltima. De hecho, esto hubiera acarreado el
mayor provecho a los planificadores educacionales, pe
ro se alejaba mucho de los detallados requerimientos
de potencial humano.
Los planificadores alertas que comprendan las li-
mitaciones de que damos cuenta pronto aprendieron
a tomar con gran reserva las impresionantes tablas es-
tadsticas con estimaciones de largo alcance acerca
de los requerimientos de potencial humano. Empero,
al mismo tiempo, aprendieron a extraer de esos estudios
una gua til aun cuando se encontraban a gran distan-
cia de lo que necesitaban.
Las insuficiencias ele este temprano procedimiento
asumieron gigantescas proporciones cuanelo, ms tal'
de, el pndulo del mercado de empleos comenz a
oscilar desde la posicin de dficit de recursos huma-
nos a la de excedentes de stos, como ya se mencion
ms arriba. Ello, provoc que pioneros originales del
mtodo -como el profesor Frederick Harbison- acon-
sejaran a sus excitados discpulos (dedicados ya a lo
que Harbison denomin "pirotecnia estadstica") el
abandono de una posicin que mostraba demasiada
estrechez en favor de un "mtodo de empleos" con
mayor panorama.
Esto quera decir que el planeamiento ('('onmico
y la poltica de desarrollo de este sector, no menos que
la estrategia educacional, necesitaban ser reconside
radas. Hasta entoncL'S (fines de la dcada de 1960),
el objetivo cardinal y el criterio positivo del planea-
miento econmico hallll sido la elevacin elel PNB
EL PLAN"EAMIENTO EDUCACIONAL 61
con la mayor rapidez posible; pero esto comenz a
verse como una simplificacin tan exagerada cOmO la
meta educacional de impulsar las estadsticas de ins-
cripcin de estudiantes. De qu vala un PNB en as-
censo si era acompaado de crecientes masas de deso-
cupados y de gente mal empleada y si su distribucin
entre los ciudadanos era en extremo desequilibrada?
Fue as como los planificadores del potencial hu-
mano comenzaron a trabajar con la idea de que la crea
cin de nuevos trabajos y de un alto ndice de empleos
deberan ir a la par con el incremento del PNB como
objetivo primordial de la poltica econmica. Asimismo,
algunos especularon en el sentido de que un exceso
moderado de la produccin educacional por so,bre los
requerimientos de recursos humanos estimados poda
en realidad provocar una mayor rapidez en el cre-
cimiento econmico. Si se dispona de buenos trabaja-
dores potenciales, quiz la economa pudiese utilizar
a un mayor nmero de ellos y, tambin, exista la po-
sibilidad de que algunos tomaran la iniciativa de crear
sus propios trabajos si la instruccin recibida entraa-
ba al mismo tiempo la correspondiente motivacin pa-
ra establecer la propia empresa. En suma, el viejo
supuesto (de que la economa creaba independiente.
mente el potencial humano necesario mientras la edu-
cacin responda con pasividad a tales necesidades)
entr en el campo de la coptroversia. Tal vez la eco-
noma deba tambin responder a la educacin; qui
zs sta poda contribuir por propia cuenta a la crea-
cin de trabajos.
Pero haba un gran "si" en todo ello. La educacin
slo poda satisfacer las necesidades de potencial hu-
mano ,de la economa y estimular la creacin dc ms
plazas de trabajo si llevaba a cabo la clase correcta
de enseanza y si produca individuos con la idea del
desarrollo en su mente y con conocimiento, pericia y
actitud apropiada para promover el desarrollo nacio-
nal. Buena parte de la educacin en vigencia no pa-
reca adaptarse a estas especificaciones.
4. El mtodo "de la tasa de reintegro"
Otro grupo de economistas, que surga de la tradicin
neoclsica de la actividad, inici una cerrada oposicin
al mto,do del potencial humano con fundamentos adi-
cionales a los ya expuestos. Sus componentes expresa-
ron, en efecto, que este procedimiento era casi tan cul-
pablecomo el de la exigencia social en cuanto a ignorar
el problema global de la asignacin de recursos y la
confrontacin capital entre beneficios y costo,s.
El principio de "costobeneficio" es lo que un indi-
viduo racional aplica aproximadamente cuando decide
sobre la mejor manera de gastar su dinero en situa-
ciones en que sus deseos exceden a sus medios. Exa
mina sus alternativas, pondera el costo, de cada una
y la correspondiente satisfaccin o utilidad que piensa
que recibir y luego selecciona aquellas opciones par
ticulares que, dentro de los lmites de sus medios, pro-
meten la proporcin ms elevada de beneficios en re-
lacin con los co,stos.
Estos economistas argan que los planificadores
econmicos y educacionales deban perseguir este mis-
moestilo de lgica cuando trataban la distribucin de
los recursos totales de una nacin entre diferentes sec-
tores principales o la asignacin de los recursos totales
del sistema educacional entre sus diversos subsectores.
Nadie -y menos otros economistas- estuvo en desa-
cuerdo con este ,punto general. Por cierto, difcil es el
adecuado planeamiento o la cabal decisin si sus crea
dores no piensan de manera intuitiva en este juego de
los beneficio,s frente a los costos.
Pero las dificultades prcticas de llevar a los hechos
la :medicin de costos y beneficios fueron aun ms
formidables que las que hallaron las tcnicas de la
exigencia social y del potencial humano. Hay que re-
conocer que algunos economistas e ingenieros haban
hecho progresos con clculos similares aplicados a plan.
tas siderrgicas, presas para irrigaci6n y fbricas de
fertilizantes. Pero medir los costos y beneficios proba-
bles de grandes subdivisiones de un sistema educacio-
nal era mucho ms complicado. Impertrritos, los sos-
tenedores de Io que pas6 a llamarse mtodo la tasa
de reintegro" realizaron un esfuerzo heroico y apare-
cieron con guarismos toda la traza de ser correc-
tos- nacidos de varios estudios en distintos pases.
Sin embargo, otros colegas no perdieron tiempo en
lanzar sus crticas contra estas cifras con el vigor y el
placer que los economistas reservan para las rencillas
intratribales. En su mayor parte, los educadores per-
manecieron alejados de esta polmica particular. Su-
poniendo que se dieron cuenta de qu se preparaba
(que era el caso de pocos), no pudieron entender a
qu obedeca ese fuego cruzado o consideraron el tema
tratado como de naturaleza tan acadmica que era
innocuo. Su instinto les dictaba lo correcto, al menos
en esa temprana etapa experimental de los estudios
sobre la tasa de reintegro. La algaraba que se desataba
entre los economistas era demasiado desproporcionada
como para que estos estudios tuvieran aplicacin in-
mediata en la formulacin de decisiones. No obstante,
siempre exista el de que algn inocente, ubio
cado en el alto plano de la toma de decisiones, pudiese
entrar en conocimiento de los guarismos proclamados
por el sistema de la tasa de reintegros, los adoptara
como una verdad cientifica revelada y pusiera en mar
cha decisiones horriblemente equivocadas. Al menos,
ste era el temor de los crticos, pero debemos expre-
sar, en honor a la justicia, que los autores de esos estu-
dios quiz se hubiesen alarmado al pensar que se po-
dra hacer un uso ligero de sus muy tenues conclusio-
nes estadsticas.
Llevara mucho tiempo explicar aqu, en detalle, las
numerosas debilidades que achacaron los crticos al
mtodo de la tasa de reintegro. Entre otras cosas, los
datos fundamentales del costo, eran endebles; una de
las cuestiones particulares en que se centr la crtica
fue el costo estimado de ingresos que habran de perder
los estudiantes, especialmente en pases donde el des-
empleo agudo es endmico. No obstante, estas defi
ciencias en las apreciaciones del costo son susceptibles
de correccin a medida que se disponga de datos ms
adecuados.
Las debilidades ms graves -que pueden reducirse
de algn modo con mejores datos pero jams eliminar
se- conciernen al clculo de los beneficios futuros.
El mtodo habitual reside en calcular el diferencial,
en las ganancias obtenidas por una persona durante
toda su vida, resultante de un incremento en su edu-
cacin, diferencial que se reduce segn un porcentaje
arbitrario a fin de tener en cuenta las causas no edu
cacionales de este ingreso adicional (por ejemplo, in
teligencia superior, motivacin, antecedentes familiares
y relaciones). Pero estos diferenciales de ingresos fu
turos, correlacionados con los diferenciales educaciona-
les. se computan sobre la base de los pasados y los ac-
tuales con el supuesto implcito de que permanecern
constantes en el futuro. Como se ve, es una presuncin
hastante dudosa.
Estas utilidades privadas extraordinarias (lquidas
tras la aplicacin de impuestos) resultantes de una ma-
yor educacin se utilizan para medir los beneficios pero
sonales. Las mismas ganancias privadas (previas a la
aplicacin de impuestos) se emplean asimismo como
valoracin paralela de los beneficios sociales, proce-
dimiento que algunos crticos ven como un salto bas-
tante pronunciado. Uno de los supuestos fundamen
tales (y dudoso) de este mtodo de calcular los bene-
ficios sociales es el de que los diferenciales en las tao
sas de sueldos y salarios son un reflejo bastante preciso
de la productividad econmica relativa de diferentcs
personas. Una buena cantidad de otros supuestos he-
roicos se requiere para completar la aritmtica y llegar
a un clculo ele la tasa ele reintegro,
Los autores aclaran que su mtodo s610 mide los be-
neficios econ6micos directos y no torna en cuenta los
indirectos y los no econ6micos. Se trata de una exclu-
si6n de bastante magnitud. El planificador educacional
Queda preguntndose hasta d6nde debe llegar en sus
deducciones adicionales para compensar la exclusi6n
de estos beneficios.
He aqu un dato bastante curioso: aunque la edu-
caci6n primaria no se considera como una preparaci6n
para el trabajo, algunos de estos estudios de la tasa de
reintegro, realizados independientemente en distintos
pases en va de desarrollo., alcanzaron la misma con-
clusi6n: la de que el rendimiento econ6mico de la en-
seanza primaria es mucho ms elevado que el co-
rrespondiente a la universitaria en los pases sealados.
No obstante, esto no debe tornarse corno una ley na-
tural o siquiera necesariamente como la verdad evan-
glica para esas naciones particulares; puede ser que
s610. rsfIeje ciertas inclinaciones en los datos y en la
metodologa, pero por cierto ilustra sobre la clase de
hiptesis provocativas que estos estudios traen a la
escena y que pueden conducir a una provechosa inves-
tigacin adicional.
Si todas las otras deficiencias pudiesen superarse de
alguna manera, todava quedara el hecho de que el
mtodo de la tasa de reintegro, s6lo dice a los planifi-
cadores y a quienes deben tomar las decisiones la mi-
tad de lo que necesitan saber. Les indica en qu direc-
cin han de colocar ms recursos para obtener el mejor
rendimiento, pero no hasta d6nde deben llegar en
tal direcci6n. El mayor de sus problemas quiz sea
este ltimo aspecto.
En suma, es justo sealar que el mtodo de la tasa
de reintegro, en su actual etapa de desarrollo, nos dice
mucho ms en relaci6n con el pasado que con el fu-
turo. En tanto es indudable que podernos aprender
bastante de la historia, lo ltimo que hara una na-
ci6n en desarrollo es repetirla. Teniendo en cuenta la
66 P. H. COOMBS y G. C. RUSOOE
exigidad de buenos datos con los cuales trabajar y
la necesidad, en todo caso, de concretar toda una cons-
telacin de supuestos frgiles acerca del futuro eco-
nmico, los guarismos -con apariencia de correctos-
a que se llegue deben ser tratados con extrema precau
cin por quiencs, dotados de mentalidad prctica, han
de trazar los planes y tomar las decisiones.
Sin embargo, el proccdimiento que tratamos -como
el de la exigencia social y el del potencial humano-
comporta una decidida pertinencia y es til para cl
planeamiento educacional. Por lo menos pone de re-
lieve la necesidad constante de examinar alternativas
y de pesar sus respectivos costos y beneficios del mejor
modo posible antes de lanzarse a una decisin. Con
la mejora de sus metodologas y de sus datos bsicos
puede proporcionar una gua ms slida.
Resulta ya claro que ninguno de los enfoques tra-
tados provee una base adecuada y exclusiva para el
planeamiento educacional. Al presente, incluso los ms
conspicuos proponentes de estos diferentes mtodos
conceden que es necesaria una sntesis de los tres. Aun
una sntesis tal, sin embargo, dejara importantes breo
chas que habra que ,cubrir. La deficiencia que sobre
sale en todos es, la de que se da implcitamente por
descontado el sistema educacional existente y se lo
deja intacto con excepcin de su escala. Los mtodos
son, en esencia, instrumentos para el macroplanea-
miento y, como tales, pueden ser beneficiosos en extre
mo. Pero la conclusin a la cual llegaremos ms ade-
lante nos dice que el planeamiento requiere al presente
volverse hacia el interior del sistema y cambiarlo a
fin de convertirlo. en ms pertinente, ms eficiente y
ms productivo. Esta es la mejor manera de elevar
la futura tasa de reintegro sobre las inversiones para
la educacin.
CAPTULO 5
PUESTA EN PRACTICA DE LA TEORIA:
LOS PROGRESOS MAS RECIENTES
Adems de los conceptos y de las metodologas ms
extensos que acabamos de discutir, durante la dcada
de 1960 se desarrollaron y mejoraron numerosas y ti-
les tcnicas especficas para el planeamiento educacio,.
na!. Estas comprendieron, por ejemplo: mtodos esta-
dsticos ms acabados para realizar diversos tipos de
proyecciones (por ejemplo, inscripcin de estudiantes,
necesidades de aulas, de docentes, de equipos y de
materiales); medios ms confiables para la estimacin
de costos y requerimientos financieros del futuro; ma-
neras de convertir los datos demogrficos y del poten-
cial humano en modelos de la matriculacin futura.
En suma, se avanz con firmeza en cuanto a la ex-
pansin del bagaje instrumental para el trazado de
planes. Pero eran necesarios otros tres pasos bsicos
antes de que estos instrumentos superiores pudiesen
emplearse con eficacia, a saber: 1) investigacin y diag-
nstico para iluminar los problemas fundamentales
que debe enfrentar el planeamiento educacional; 2) el
entrenamiento del personal que habra de aplicar los
resultados de la investigacin y las metodologas del
planeamiento a situaciones prcticas, y 3) la creacin
y adaptacin de dispositivos organizativos y adminis-
trativos para permitir el funcionamiento del planea-
miento.
Es satisfactorio para la gente que cree en la impor-
tancia de los organismos multilaterales observar que
fueron stos -en particular la UNESCO, pero asimismo
la OCDE en el caso de Europa occidental- los que pro-
porcionaron la calidad de su liderazgo para ayudar a
que el mundo entero progresara de manera substancial
en los tres frentes, citados ms arriba, durante la dcada
de 1960. Puede ser de inters delinear brevemente su
accin.
1. Entrenamiento e investigacin
Las primeras conferencias regionales de la UNESCO
a principios de la dcada de 1960 (de las que dimos
cuenta en otra parte de este trabajo) inspiraron una
elevada cantidad de pedidos, por parte de las naciones
en va de desarrollo, en cuanto, a asistencia tcnica
para el planeamiento educacional. Pese a la extrema
escasez mundial de personal con la pericia necesaria,
la UNESCO respondi vigorosamente despachando du-
rante esa dcada un total de ms de 150 misiones de
actuacin limitada y ms de 190 expertos en planea-
miento educacional -como residentes para una actua-
cin ms prolongada- con destino, a 80 pases.
No obstante, lo apuntado slo pudo ser una solucin
provisional. Exista la evidente necesidad de entrenar
cuadros de expertos en planeamiento educacional con
mayor calificacin para el servicio internacional. Ms
importante todava era la necesidad de ayudar a que
cada pas formara sus propios expertos nacionales en
planeamiento a fin de llegar a la autosuficiencia en el
plazo ms corto posible.
Para satisfacer estas necesidades, la UNESCO inici
la creacin de una red de nuevas instalaciones de
entrenamiento e investigacin. Entre 1960 y 1963, en
cooperacin con las propias naciones en desarrollo, la
organizacin estableci centros regionales para entre-
namiento en Amrica latina (Santiago de Chile), en
Asia (Nueva Delhi), en los Estados rabes (Beirut)
y en las nuevas naciones africanas (Dakar). En ca-
rcter de nexo para estos centros regionales y para
universidades y otras organizaciones que se sintieran
atradas hacia este campo preparatorio, COmO asimismo
para impulsar la investigacin, la UNESCO (con la co-
laboracin del Banco Mundial, de la Fundacin Ford
y del gobierno francs) estableci en Pars (1963) el
lnternational Institute for Educational Planning (Ins-
tituto Internacional para el Planeamiento Educacional-
lIPE). Ms adelante, ste recibi un generoso apoyo
de varios pases y de organizaciones no oficiales.
Estos nuevos centros de entrenamiento se vieron
forzados a improvisar, cuando iniciaron su funciona-
miento, en razn de que haba muy poca literatura
y no exista un cuerpo organizado de conocimiento
con referencia al planeamiento. educacional. En reali-
dad, la materia se hallaba en los prolegmenos de su
evolucin y parte de la tarea de esos centros era pre-
cisamente ayudar en el proceso. Mediante la consti-
tucin de cuadros entendidos en distintas ramas del
saber y el alcance de una continuidad bastante ade-
cuada, adems de una vinculacin estrecha con los
pases donde se generaba la experiencia apropiada,
los centros regionales y el IlPE se convirtieron gradual.
mente en focos de almacenaje y de recuperacin del
nuevo conocimiento que naca de las ltimas investi
gaciones y experiencias.
En especial, el IlPE procur reunir, crear y diseminar
este nuevo conocimiento por medio de un programa
de publicaciones de gran alcance que inclua informes
so,bre investigaciones y material con instrucciones di
rigido,s a cerrar la brecha en las comunicaciones entre
investigadores y practicantes y a remediar el dficit
mundial de elementos apropiados para el entrenamien
too Hacia 1969, seis aos despus de la creacin del
instituto, muchas de esas publicaciones, traducidas a
varios idiomas, tenan amplia circulacin y uso en el
mundo entero.
Por entonces, adems, varios cientos de personas
70 P. H. COOMBS y G. C. RUS.COE
haban recibido entrenamiento formal en el lIPE y en
los centros regionales de la UNEseo con duracin entre
algunas semanas y un ao. Buena parte de ellas la
co,nstituan funcionarios de pases en desarrollo que
habran de regresar a stos para aplicar lo que haban
aprendido. En un nivel ms adelantado, los egresados
del IIPE comprendan asimismo una buena cantidad de
expertos consejeros internacionales destinados a servir
a naciones en desarrollo, adems de un creciente n-
mero de personas que continuaban sus estudios para
convertirse en profesores e investigadores del planea
miento educacional en los centros regionales, universi-
dades e instituciones nacionales dc entrenamiento. Asi
mismo, la IIPE pas a ser lugar de reunin y centro de
intercambio, para autoridades, profesores y estudiantes
de numerosas universidades y de otras organizacio-
nes que elaboraban programas de investigacin y de
entrenamiento en este campo.
La UNEseo result el agente cataltico principal para
este movimiento, en particular con referencia a las
naciones en desarrollo, pero la OeDE tambin desempe-
una funcin notable en el mundo desarrollado. Las
actividades directas de la OCDE en cuanto a entrena-
mientQ fueron limitadas, pero la entidad reuni a los
talentos intelectuales de Europa occidental, Estados
Unidos y Japn en el esfuerzo de realizar un trabajo
creativo sobre las fronteras ms tericas y metodol-
gicas del planeamiento educacional, y estimul el in-
ters de los ministerios de educacin de los pases que
la integran. Ms all, de lo dicho, a fines de la dcada
de 1960 el Comit de Asistencia del Desarrollo de la
OeDE fue factor fundamental para que las naciones
donantes prestaran mayor atencin y apoyo al planea-
miento y progreso de la educacin e11 sus programas
de asistencia a las naciones en desarrollo. En 1968 la
OeDE cre un Centro para la Investigacin e Innova-
cin Educacional con el mandato de ayudar a que los
Estados miembros efectuaran reformas e innovaciones
educacionales cuya necesidad se haca sentir desde mu-
cho tiempo atrs.
Hacia 1970 se pudo decir en verdad que, gracias a
las importantes iniciativas tomadas por las organiza-
ciones multilaterales y a la abundante cooperacin
prestada por catedrticos universitarios y muchas otras
personas, haba nacido una comunidad internacional
dedicada al planeamiento educacional. Se haba creado
y diseminado un nuevo e impresionante cuerpo. de
conocimiento, se haba entrenado y desplegado por
todo el mundo un conjunto inicial y substancial de
expertos y se haba logrado una eficaz cooperacin
v comunicacin entre productores y consumidores de
investigacin en esta flamante rea. Aunque todava
haba un gran trecho por delante, se haba realizado
una iniciacin ponderable. Sera difcil que igualasen
esta manifestacin de acelerado progreso muchos otros
campos del conocimiento y de la prctica.
2. Instrumentacin del planeamiento
Los nuevos programas de entrenamiento y de in-
vestigacin enfrentaron inmediatamente diversas y ar-
duas preguntas: es un planificador educacional?
Qu hace, cul es su lugar y cul su funcin en un
establecimiento educacional? ,Cules son sus respon-
sabilidades en relacin con el trazado de planes y la
toma de decisiones? Qu cualidades y capacidades
especiales necesita un planificador? Hasta qu pun-
to puede un programa de entrenamiento y de investi-
gacin ayudarlo a obtener esas cualidades y capacida-
des especiales?
Las personas de mente prctica que participaron en
estos programas de entrenamiento jams olvidaron que
habran de volver eventualmente a sus ministerios o
a otras de sus respectivos pases y que
se esperaba que trajeran algo til con ellos. Pronto
se apercibieron del valor y la pertinencia de las nue-
vas metodologas a las que eran expuestos y con pres-
teza adquirieron la facultad de penetrar con mentali-
dad crtica en sus propios sistemas educacionales, com-
parndolos con otros y descubriendo muchos de los
mismos problemas y defectos bsicos. Pero, todo esto
provoc la aparicin de un persistente conjunto de
preguntas que los participantes en los programas tu-
vieron que formularse a s mismos o a otros.
Qu podemos hacer con lo que hemos aprendido
cuando regresemos a la patria? Cmo podemos apli-
car estos conceptos, metodologas y nueva informacin
a nuestra situacin particular de manera que signifi-
quen una real diferencia en cuanto a mejorar esa si-
tuacin? ,Qu cambios sern necesarios en nuestro.
dispositivo de organizacin y de administracin a fin
de que el planeamiento cuadre? ,Qu puede hacer un
nico individuo para mover la montaa de inercia que
obstruye el camino cuando se trata de hacer cosas
diferentes y mejores? Cmo podemos convencer a las
autoridades de que estos cambios son imperativos y
de que, de otra manera, el planeamiento no podra
funcionar? Por encima de todo, ",qu se puede hacer
para modificar las actitudes y las percepciones de
todos los interesados, para hacerles ver que todos ellos
-desde el docente que sirve en la escuela primaria
hasta el funcionario oficial ms encumbrado- de-
ben tener una "mentalidad planificadora", que deben
constituirse en los verdaderos planificadores?
Esta ltima pregunta, aunque cargada de ansiedad,
llen de complacencia a quienes tuvieron a su cargo el
entrenamiento porque demostraba que sus esfuerzos no
haban cado en el vaco. Era un problema capital; c-
mo hacer del planeamiento una parte del estilo de vida
de quienquiera que participase en el sistema educa-
cional. El planeamiento del sector, sin importar el ~
do de eficacia de sus metodologas, nunca podra fun-
cionar realmente bien a menos que el medio adminis-
trativo le sea favorable. Es menos una cuesti6n de c6-
roo estn dispuestas las secciones de las cartas de
organizacin, o de la manera de describir cada tarea,
que de cmo piensan los diversos participantes en la
escena respecto del planeamientQ y de cmo perciben
sus propias funciones particulares en relacin con el
proceso de planeamiento.
El hecho cierto -ubicado en primer trmino para
quien desee ver las cosas con c1aridad- es que los
dispositivos y ambientes administrativos que la mayora
de los sistemas educacionales arrastran desde el pa
sado nunca fuero,n concebidos para alojar una clase
moderna de planeamiento. Muchos se crearon con la
idea de establecer reglas y una suerte de vigilancia
sobre los sistemas educacionales, en tanto el gobierno
central y las autoridades oficiales slo desempeaban
una funcin modesta. Las principales iniciativas y la
responsabilidad de crear y de dirigir las instituciones
de enseanza, adems de atender a su financiacin,
expansin o modificacin, quedaban casi del todQ en
manos privadas o de gobiernos locales. En tales situa-
ciones, la administracin educacional central se carac-
terizaba de ordinario por una manifiesta divisin de
trabajo. El funcionario principal, el personal superior
y las inspectoras responsables de la supervision de
cualquier nivel particular o tiPQ de enseanza (por
ejemplo, ciclos primario, secundario, tcnico, etctera)
trabajaban totalmente aislados de otros grupos. Cada
uno tena su propio esquema de organizacin, su pro-
pio presupuesto y reglas, doctrina y estilo administra-
tivo exclusivos. Era como si el departamento o minis-
terio de educacin fuese una tambaleante federacin
de facciones rivales refrenadas por un pacto de
no agresin implcito y por un rbitro al tope del sis-
tema.
Este tenda a ser el caso incluso donde el gobierno
central cumpla la importante funcin de financiar,
dotar de personal y operar el sistema educacional. Los
cQIDpartimientos de la organizacin se excluan mu-
74 P. H. COOM:BS y G. C. RUSCOE
tuamente y sus comunicaciones corran por lo general
en sentido vertical, vale decir, entre quien ocupaba
el ms alto cargo y sus subordinados, y viceversa; era
raro que existiera algn tipo de comunicacin hori
zontal con los interesados en otras partes del sistema.
No es sorprendente que, en estas circunstancias, na-
die considerara el sector educacional como un sistema
o tratara de proyectarlo como una totalidad. De he-
cho, por las razones que ya examinamos antes, no haba
gran necesidad de hacerlo. El punto que debemos
destacar aqu, no obstante, es que los patrones que
sienta la costumbre, las reglas y los reglamentos, las
doctrinas y las filosofas -yen no menor grado las
actitudes burocrticas, las prerrogativas y las autoper-
cepciones que surgieron de este ambiente- se convir-
tieron en graves obstculos cuando apareci la neceo
sidad de una clase de planeamiento ms amplia.
Estos impedimentos, que an existen en la mayora
de las naciones, no pueden superarse con slo adosar
una nueva unidad planificadora a la vieja estructura
administrativa. Una unidad semejante pronto se halla
ra en un estado de congelacin, bien lejos del campo
dO,nde se libran las acciones decisivas. Quienes operan
en ese campo estaran demasiado ocupados para coa
perar con la nueva unidad planificadora y utilizarla
eficazmente de modo que les sirva de ayuda, o la
ignoraran con toda la intencin que dicta el resen
timiento.
Nada de lo que antecede debe verse como crtica
a individuos envueltos en el caso, la mayora de los
cuales se plant con herosmo frente a los nuevos de-
safos, trabaj con denuedo en condiciones penosas y
alcanz un rendimiento sorprendente. La esencia del
problema radica en que estos individuos son productos
y prisioneros de un sistema administrativo pasado de
moda y orientado a los reglamentos que, en virtud de
su propia naturaleza, inhibe un planeamiento adecua-
do y una accin eficiente. Para males co.mo stos la
cura no es sencilla, al menos no hasta que la fuerza
de su inercia no se quiebre con los necesarios cambios
en actitud, estructura y procedimiento y hasta que una
nueva disposicin mental hacia el planeamiento no
haya penetrado todo el sistema; slo as podr funcio-
nar bien el planeamiento, y el desarrollo educacional
mOverse cmodamente hacia adelante.
Con esto decimos simplemente que el planeamiento
educacional no es el trabajo exclusivo de los tcnicos
de horario completo que ocupan la unidad central apli-
cada a ese menester. Su funcin es muy importante.
Deben componer el cuadro, total con fragmentos de
informacin e ideas que se originan en muchas fuentes.
Viendo el sistema en amplia perspectiva, pueden iden
tificar las principales tendencias, relaciones, impedi.
mentos, opciones, necesidades y oportunidades y hacer
que merezcan la atencin de otros para la discusin
y accin correspondientes. Pero no les es posible si-
quiera componer el cuadro, -y mucho menos inter-
pretarlo con acierto- sin la voluntad y la participacin
continua de todos sus colegas en otras secciones del
sistema. El planeamiento requiere una red de comuni-
caciones, dilatada y eficiente, que corra en todas di-
recciones.
En ltimo anlisis, un sistema educacional estar
bien planificado" y sus planes bien instrumentados, slo
si los responsables de sus diversas partes son buenos
planificadores y si cada uno de stos concede que sus
subplanes deben ser interpuestos y engranados con
todos los otros a fin de constituir un cuerpo consistente
y unificado que sirva a los mejores intereses del sistema
total. Por suerte, en ms y ms pases este nuevo clima
se va alcanzando gradualmente y el planeamiento edu-
cacional se hace -cada vez ms efectivo; pero en otros
es aun poco ms que un deseo piadoso y una costosa
fuente de frustracin.
Quienes tuvieron la oportunidad de comparar los
l'sfuerzos de planificar la enseanza en una amplia
seccin transversal de naciones quiz concuerden en
que el planeamiento funciona mejor donde a) los prin-
cipales lderes polticos y educacionales creen genui-
namente en su necesidad, le prestan un apoyo vigoroso
y lo utilizan con seriedad en la toma de decisiones y
donde b) todos los interesados en el sistema educacio-
nal -administradores subordinados, docentes, padres
y empleadores- tengan la justa ocasin de que sus vo-
ces sean odas en el proceso de formular planes para el
futuro.
CAPfroLO 6
UNA MIRADA AL FUTURO
Con lo dicho ms atrs tratamos de alcanzar una
comprensin ms cabal del planeamiento educacional
mediante el examen de sus funciones y la observacin
de los muchos y distintos aspectos y formas que adopt
para acomodarse a muchas y diferentes necesidades.
Nos detuvimos en particular en ese extraordinario frag.
mento turbulento de la historia, consiguiente a la Se
gunda Guerra Mundial, que cre en todo el mundo
la necesidad drstica de nuevos procedimientos para
el fragmento educacional. En esta parte final volvemos
nuestra mirada hacia el porvenir y nos preguntamos
cul es el rumbo que debe tomar el planeamiento de
la enseanza desde aqu en adelante.
Pese al considerable progreso ya alcanzado, los desa
fas de la era de posguerra y los formidables problemas
que surgieron como consecuencia estn todava baso
tante lejos de la solucin. Por cierto, despus de ms
de una dcada de expansin inigualada, virtualmente
los sistemas educacionales de todas las latitudes afron-
tan el futuro en un estado de crisis. Se hallan acosados
por una enorme pila de asuntos inconclusos y sitiados
por problemas abrumadores que amenazan empeorar.
Cmo puede ayudarlos el planeamiento educacional?
Cmo se lo debe vigorizar para que cumpla este co-
metido? Qu nuevas dimensiones adicionales debe
adquirir?
Para conseguir una mejora, cinco necesidades parti.
cu1ares sobresalen dentro de la estructura del planea.
miento educacional tal como se lo concibi en los l
timos aos. En primer lugar, los tres procedimientos
discutidos ms arriba (la exigencia social, el potencial
humano y tasa de reintegro) deben ahora sintetizarse
en un mtodo unificado ms coherente. En segundo
trmino, las numerosas metodologas necesarias para
aplicar este procedimiento ms unificado deben pasar
por una etapa de refinamiento y fortalecimiento. En
tercer lugar, todos los sistemas educacionales deben
realizar un gigantesco esfuerzo para mejorar las co-
rrientes informativas indispensables para el planea-
miento eficaz. En cuarto lugar, se debe proceder al
f'ntrenamiento de una mayor cantidad de personas
dotadas de amplia competencia tcnica para planificar,
adems de inducirse en muchas otras una apreciacin
general del planeamiento por considerarse que su par-
ticipacin en el proceso es esencial. En ltimo trmino,
deben modificarse de raz las estructuras de organiza-
cin y de administracin, actitudes y pautas del com-
portamiento para dar lugar a un planeamiento exitoso.
Las necesidades de que damos cuenta son tan obvias
y se las reconoce ya con tanta amplitud que recibirn
sin duda una atencin preponderante en los prximos
aos. Pero 10 que tal vez no sea tan evidente es que
bxhs estas cosas, a pesar de su esencialidad, no se
aproximarn a la suficiencia porque los tres procedi-
mientos considerados ignoraron un factor importante.
De modo general, todos proyectaron un foco ms n-
ti
r
l 0 sobre los contornos y las relaciones del sistema
f'ollcacional. pero apenas rozaron su vida interior y
m necesidad de un cambio drstico.
Si los sistemas educacionales han de servir a sus
estudiantes y a la sociedad, ya deben realizar con ce-
leridad estos cambios en su actividad interna: modifi-
caciones en sus objetivos y prioridades especficas, en
su estructura interior (contenido y mtodos), en el
entrenamiento y empleo de docentes, en los procesos
de enseanza y aprendizaje, en el estilo y mtodos de
gobierno y de administracin. Adems, algunas de las
ms apremiantes necesidades educacionales, en las
que estn implicadas personas que no forman parte de
la estructura formal de la educacin, deben afrontarse
con mayor seriedad y encontrarse para ellas soluciones
creativas. Se requiere que toda la idea de una educa-
cin para la vida entera se transforme de retrica ins-
pirada en realidad ordenada. Pero esto slo puede su-
ceder a medida que se eliminen las tradicionales ba-
rreras institucionales y psicolgicas entre el aprendi-
zaje dentro y fuera de la escuela y cuando este par de
actividades se planifique en conjunto y se integre mejor.
Ignorar estos imperativos es abrir camino al desas-
tre. Si los sistemas educacionales tradicionales conti-
nan persiguiendo la simplista estrategia expansionista
de engrandecerse dentro de su vieja imagen, agregarn
ms ingredientes malsanos a los ya graves desajustes
entre ellos mismos y sus sociedades, malgastarn sus
recursos, exacerbarn la crisis que al presente los so-
foca, fracasarn en su misin, pondrn en peligro su
propia supervivencia e impondrn incalculables daos
a las generaciones del futuro.
Si este diagnstico es correcto, se sigue luego que
el planeamiento educacional, sin abandonar su macro-
visin, debe ahora volver su atencin ms seria hacia
los asuntos internos de la educacin. La mira debe
centrarse en mejorar el desempeo de los sistemas edu-
cacionales por medio de cambios que deben tornarlos
ms apropiados a las necesidades de sus dirigidos,
ms eficientes en el empleo de los recursos disponibles
y convertirlos en una fuerza ms efectiva para el des-
arrollo individual y social. Es claro que un funciona-
miento superior no significa que se haga mejor lo que
ya se hace; s quiere decir que se hagan las cosas en
un estilo diferente y que se realicen cosas distintas.
Por consiguiente, el nfasis dominante de la estrate-
gia que se requiere al presente no debe apuntar a
a la expansin per se -aunque ciertamente una mayor
expansin ser necesaria- sino al cambio y a la adap-
tacin.
Qu clase de planeamiento educacional se necesita
para servir a esta nueva estrategiaP Por supuesto, ten-
dr que incluir un buen macro-planeamiento con en-
foque en las amplias dimensiones del sistema y en sus
relaciones con la economa y con la sociedad. Pero
ms all de esto debern existir nuevas formas de
micro-planeamiento que se apliquen a los procesos
internos del sistema y a sus numerosos subsistemas.
Por lo tanto, nos parece una buena conjetura la de
que las nuevas fronteras para el planeamiento educa-
cional en los prximos aos incluirn las cinco reas
principales cuyo detalle sigue.
1. Clarificacin de los objetivos
Sin objetivos y prioridades claramente establecidos
no puede haber una base adecuada para evaluar el
desempeo de un sistema educacional o para proyec-
tar su futuro de manera inteligente. Si los designios de
lacto de un sistema educacional (distinto de las mi-
ras establecidas) no son compatibles con las metas
primordiales de su sociedad, pueden generarse desa-
justes entre sta y aqul, con el consiguiente padeci-
miento para las necesidades de la sociedad. De la mis-
ma manera, si los objetivos especficos de varios sub-
sistemas educacionales no, estn de acuerdo con las
miras ms amplias de todo el sistema, entonces ste se
hallar en guerra consigo mismo y sus objetivos
fundamentales sern derrotados. En tal caso, los prin-
cipales perdedores sern sus estudiantes. Por todas
estas razones, el paso primero y escncial hacia la me-
jora de la pertinencia y el funcionamiento, del sistema
educacional radica en el reexamen y la clarificacin
de sus designios y prioridades bsicos, adems de los
objetivos ms especficos de cada uno de sus subsis-
temas, para asegurarse de que son compatibles entre
s y con las metas, prioridades y necesidades primor-
diales de la sociedad.
Los escpticos dirn que esto no puede hacerse,
que muchas veces se intent y fracas, que en el
mejor de los casos acaba -en una retrica oscura que
cualquiera puede aceptar o, peor todava, en conflicto
irreconciliable entre intereses divergentes. Pero ello
equivale a conceder que la propia institucin, a la
cual se supone que infunde en otros un comportamiento
inteligente, es incapaz de manejarse con inteligencia,
o que un sistema educacional no tiene otra eleccin
que la de correr por los carriles del folklore, de la fe
ciega y del compromiso absurdo.
Lo sealado parece una conclusin dudosa. En todo
caso, la situacin exige un nuevo intento, esta vez con
menor dependencia de las doctrinas y prejuicios exis-
tentes para proveer objetivos y prioridades y mucha
mayor de la gua nacida del anlisis racional. Por cier-
to, siempre ser difcil definir las amplias miras de
cualquier sistema educacional, como totalidad, excepto
en trminos muy generales que, de modo inevitable,
se prestan a interpretaciones diferentes. Aun as, de-
be ser posible para los socilogos investigar por dis-
tintos canales comportamiento real del sistema y
la competencia y conducta de la gente que ste pro-
duce a fin de determinar si estos comportamientos son
razonablemente compatibles con las confesadas miras
del sistema y los objetivos y necesidades evidentes de
la sociedad.
Hay un hecho, ms importante: ,en tanto uno se mue-
ve desde lo general a lo particular, desde los dilatados
designios del sistema educacional como un todo a los
objetivos ms especficos de sus subsistemas particu-
lares, se hace ms fcil definir las metas en trminos
significativos, desde el punto de vista operativo, y
utilizar stas como criterios para verificar el desem-
peo. Hay una enorme diferencia, por ejemplo, entre
la amplia intencin de producir "buenos ciudadanos"
82 P. H. COOMBS y G. C. RtJSCOE
o "personas educadas de modo liberal" y objetivos tan
especficos como el desarrollo de un nivel de compe-
tencia definible: la lectura, la aritmtica, un idioma
extranjero, etctera.
En realidad, los expertos en tests y evaluaciones
educacionales progresan bastante en la creacin de
medios ms flexibles y diversificados para estimular
los diversos tipos de resultados educacionales a que
aspiran los estudiantes. Luego, por qu no hade ser
posible adaptar algunos de estos instrumentos y origi-
nar otros para comprobar el funcionamiento del sis-
tema mismo (siempre que se cuente con algunos ob-
jetivos claros que sirvan de referencia para la eva-
luacin)?
2. Evaluacin del funcionamiento del sistema
Una clarificacin de los objetivos educacionales no
slo es esencial para asegurar que el sistema se esfuer-
za por hacer cosas correctas y pertinentes, sino para
proporcionar una base que permita verificar hasta qu
punto se realizan de manera adecuada. Tambin pro-
porcionan los fundamentos para comparar los caminos
alternativos hacia cualquier objetivo particular del
aprendizaje y para determinar cul de stos es el ms
eficaz.
Esta es la mitad del cambio educacional visto como
totalidad. La primera mitad comprende el cambio de
lo que hace el sistema, a fin de que sea ms apropiado
y actualizado; la segunda mitad implica el cambio
de cmo lo hace, para que el proceso sea ms eficiente
y efectivo. Un sistema educacional puede realizar cosas
errneas con toda eficiencia o, asimismo, puede hacer
cosas correctas con la mayor ineficiencia. Deben exami-
narse ambas posibilidades para juzgar su desempeo.
Si los sistemas educacionales deben realizar cambios
para supera!se, y no simplemente porque cuadran las
modificaciones, entonces necesitarn una variedad de
l:L PLANEAMIl:NTO EDUCACIONAL 83
instrumentos de diagnstico para evaluar su funcio
namiento, identificar las oportunidades de mejoramien-
to y controlar su progreso en el curso del tiempo.
3. Aplicacin del mtodo de sistemas
al planeamiento educacional
Dado que los sistemas educacionales habrn de cam-
biar con mayor frecuencia y rapidez que en el pasado,
tendrn necesidad de nuevas tcnicas para ello. La
manera habitual hasta hoy fue ad hoc, fragmentaria
y episdica; su estilo tpico comprendi la superposi-
cinn de algo nuevo sobre el tope de lo antiguo sin mo.
dificarlo en realidad, como, por ejemplo, el agregado
de la televisin educativa, de un laboratorio de idio-
~ o de un proyectar de filmes a los procedimientos
convencionales dentro de las aulas. No se desconoce
que esto cambie el viejo "sistema de enseanzaapren.
dizaje", pero no se bosqueja conscientemente uno nue-
vo porque no se lo aprecia como "sistema". Como re-
sulta do, es improbable que se concrete el pleno po-
tencial del nuevo componente, adems de que su costo
se sumar netamente a los existentes y el trabajo
en clase puede resultar desalentador. Es como si al-
guien, a quien se le encomienda la tarea de poner un
hombre en la luna, comienza con un aeroplano con
vencional y trata de ir agregndole los elementos que
lo impulsaran hacia el satlite.
El procedimiento alternativo reside en el uso de lo
que se conoce como "diseo de sistema" (aplicado con
todo xito en muchos otros campos, incluyendo la co-
locacin real de algunos hombres en la luna). Este
trabaja totalmente a la inversa. En lugar de arrancar
con un viejo sistema que na funciona a satisfaccin
y tratar de ponerle parches, comienza con un claro
conjunto de "especificaciones del desempeo", vale
decir, con una definicin de los resultados deseados
(los "objetivos") y los varios apremios y factores am-
bientales predominantes que deben observarse (como
los antecedentes de los estudiantes, lmites de costos
y tiempo disponible). El paso siguiente es la concep
cin de una variedad de "sistemas" alternativos po-
sibles que podran emplearse para alcanzar los resul-
tados especificados. Cada uno de estos sistemas poten-
ciales comprender una combinacin un tanto diferente
de componentes (alimentacin) y una tecnologa con
ciertos toques distintos. Los costos estimados y los
resultados probables (productos) tambin variarn de
sistema en sistema; algunos se adaptarn mejor que
otros al contexto ~ e n e r l El problema inmediato re-
side en comparar las ventajas y desventajas relativas
de estos sistemas alternativos y en seleccionar aquel
que, consideradas todas las cosas, parezca ms apropia-
do al propsito y a las circunstancias.
Al delinearse de este modo los nuevos "sistemas de
enseanza-aprendizaje para cumplir diversos objetivos
bien definidos, 10 probable es que el ejemplar ptimo
incluya en ~ e n e r l alguna combinacin de elementos
viejos y nuevos empalmados de manera original. Tam-
bin existe la posibilidad de que aproveche la puesta
a prueba de una variedad de "sistemas" diferentes para
la realizacin del mismo trabajo en un nmero de si-
tuaciones comparables; esto puede proporcionar una
buena cantidad de evidencia slida con la cual com-
parar los respectivos costos y resultados de los sistemas
examinados. Se hace claro que ser beneficioso para
los sistemas educacionales vecinos cooperar en un gran
programa de investigacin y desarrollo a fin de que
puedan experimentar colectivamente lo que ninguno
de ellos podra realizar por su propia cuenta.
Los principios bsicos que han de seguirse en la
proyeccin de sistemas educacionales son bastante
claros, pero las tcnicas prcticas requieren todava
desarrollo y verificacin. Una vez que stos estn dis-
ponibles pueden convertirse en una parte eficaz de
EL PLANEAMIJ:NTO EDUCACIONAL 85
un proceso continuo e independiente para la renova-
ci6n automtica de la educaci6n.
4. Direccin: nuevos estilos y medidas
Las diversas medidas ya mencionadas constituyen
elementos importantes para el mejor manejo de los
sistemas educacionales. (Incluimos en este concepto
de direcci6n los que planifican, evalan y toman de-
cisiones no s610 en las oficinas principales del minis-
terio sino asimismo en cada aula.) Pero se necesitarn
tambin elementos adicionales, muchos de los cuales
ya estn al alcance de las manos y requieren nicamen
te que se los pula y se los compruebe en mayor me
dida. Entre stos se hallan las metodologas utilizadas
para la investigacwn de operaciones en otras esferas
que, debidamente adaptadas, podran aplicarse a la
educacin y rendir beneficio; el presupuesto de pro-
gramas acomodado al cumplimiento de objetivos espe-
cficos; el sistema PERT para el planeamiento de pro
yectos y programas complejos; y diversos mtodos de
comprobaci6n del anlisis de costo y de la eficacia de}
costo, adems de las tcnicas afines del anlisis de
costo-beneficio.
El planeamiento y direcci6n efectivos de un sistema
educacional moderno necesitan asimismo un mnimo
de indicadores crticos que revelen con regularidad a
todos los interesados lo que ocurre con las principales
variables y relaciones en el interior del sistema y con
las relaciones cruciales entre ste y su ambiente.
Por ejemplo, no es suficiente saber el nmero total
de estudiantes inscriptos en cada uno de los grandes
niveles; tambin es importante estar al tanto de su
rlistribuci6n geogrfica segn niveles de grado y por
reas de programa; qu cambios se manifiestan en la
conformaci6n socioecon6mica y en las calificaciones
acadmicas del cuerpo estudiantil, junto con la infor
macin fundamental concerniente a las proporciones
86
de promocin y de desgaste en las distintas partes del
sistema.
De un modo anlogo, no basta conocer la tendencia
general y la distribucin de gastos en bruto segn lo
revela el presupuesto de educacin del pas; es tam-
bin importante saber qu es lo que sucede con los
costos unitarios por todo el sistema, con la pauta de in-
gresos segn la fuente de donde provienen y con la
relacin de los gastos educacionales frente a las ero-
gaciones pblicas totales y al PNB.
Una evaluacin y planeamiento ms inteligente de la
provisin, costo y utilizacin de docentes tendr ne-
cesidad de indicadores que pongan al descubierto las
tendencias en la distribucin del personal de ensean-
za segn edad, calificaciones, niveles salariales y aos
de servicio, cambios en la magnitud de la clase en
varias partes del sistema y en las horas de enseanza.
El rendimiento y la eficacia del sistema no slo de-
ben ser controlados mediante indicadores que mues-
tren las tendencias en el nmero anual de graduados
de diferentes tipos, sino asimismo por medio de otros
que revelen lo sucedido a estudiantes ya graduados (y
no graduados que abandonan sus estudios), que es la
prueba final y decisiva de la contribucin educacional
del sistema.
Lo que constituya el mnimo deseable de indicadores
de esta clase depender de lo que sea necesario y fac-
tible en cada situacin; cuanto ms complejo sea el
sistema educacional, tanto ms extenso puede ser el
dispositivo informativo requerido para su direccin.
Pero incluso el sistema educacional ms simple y me-
nos desarrollado -o tambin la escuela o la universi-
dad individuales- hallar que vale la pena saber mu-
cho ms de s mismo en relacin con lo conocido hasta
all. Ahora que la educacin se ha convertido en la ma-
yor empresa econmica en la mayora de los pases,
con influencia predominante sobre toda la economa
y la sociedad, no tiene maneras de permitirse una di
PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 81
reccin al estilo de un modesto negocio familiar. Debe
operar con los ojos bien abiertos.
5. Intensificacin de la investigacin
y el desarrollo
Aunque las instituciones educacionales son impor-
tantes campos de deso,ve cientfico para grandes irrup-
ciones tecnolgicas en otros campos como la medicina,
la industria y la agricultura, muy poco de su propio
talento fue empleado en el pasado para lograr pe-
netraciones comparables en las tcnicas de la educa-
cin misma. La investigacin tradicional, que en algu-
nas ocasiones rindi resultado,5 de provecho, estuvo
demasiado desnutrida y fragmentada, adems de que
a menudo no guardaba relacin con los problemas
realmente vitales que afrontaban los sistemas educa
cionales, como para haber representado un impacto
substancial y dilatado. A ello debe agregarse que bue
na parte de la investigacin de este tipo fue bastante
estrecha y con enfoques exclusivamente pedaggicos
co,mo para abarcar los problemas entre las distintas
disciplinas que afectan a los sistemas educacionales
de la actualidad.
La nica manera que permitir que el cambio y la
innovacin se conviertan en un proceso continuo y en
una norma de vida para los sistemas educacionales
es la de que, a tales efectos, se movilice en mayor grado
el propio poder creativo de cada sistema, incluyendQ
una amplia variedad de disciplinas, invirtiendo mucho
ms dinero para la investigacin y el desarrollo edu-
cacionales y estableciendo los dispositivos institucio
nales necesarios para rodear el proceso. Si carecen de
lo sealadQ -y tambin de un espritu penetrante para
la exploracin cientfica-, los sistemas educacionales
continuarn apilando nuevos elementos sobre los vie
jos, como si fueran capas geolgicas, y sufriendo inno-
vaciones inapropiadas impuestas desde el exterior.
88 P. R. COOMBS y G. C. RUSCOE
Para mucha gente, incluso para algunos que estn
bien al tanto del planeamiento educacional, las nuevas
fronteras que acabamos de delinear pueden parecer a
primera vista como que estn ms all de los lindes
en que debe moverse el planeamiento de la enseanza.
Por supuesto, les asistir la razn si uno acepta tales
lmites como se concibieron en el pasado. Pero ste es
el problema: las fropteras deben ampliarse. Para servir
a las actuales y urgentes necesidades de los sistemas
educacionales en cuanto al cambio y a la propia re-
novacin en casi la totalidad de sus mbitos, la concep
cin previa del planeamiento educacional debe ensan-
charse aun ms y comprender la de los cambios in
ternos que se producen en estos sistemas.
Extender el planeamiento educacional de esta mane-
ra significar inevitablemente que se lo funda de mo,do
ms ntimo con los procesos de direccin, pedagoga,
e investigacin y desarrollo. Esto har que el planea-
miento sea menos distinguible de otras funciones, algo
menos separado y, por su carcter, mucho ms implica.
do en las distintas ramas del conocimiento. En lugar
de que se lo considere el dominio eSPeCial de unos
pocos expertos en la tcnica que ocupan una oficina
secundaria cercana a la del ministro, el planeamiento
educacional se convertir en la actividad normal de
casi todos los que operan en el sistema, incluyendo
-y no en menor grado- a los docentes.
Podemos dar fin a esta exposicin con una predic-
cin. Cuando alguien pregunte, de aqu a una o dos
dcadas: "qu es el planeamiento educacional?", la
respuesta que obtenga ser en extremo diferente, mu-
cho ms extensa y ms compleja, que la contestacin
transitoria que damos en estas pginas. Pero, hay algo
que no cambiar. El hombre que responda al interro-
gante comenzar, como nosotros mismos lo hicimos,
puntualizando que el planeamiento educacional es una
cosa bastante compleja y diversificada y que cambia
con demasiada rapidez como para ser encasillada en
una teora general simple. Luego terminar expre
sando que, mientras el planeamiento educacional pue
de hacer un uso valioso de los mtodos cientficos y
de los modos de pensar es, no obstante -como la pro
pia educacin-, ms un arte que una ciencia.

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