L A EVOL UCI N H I STRI CA DE L AS FORMAS DE GOBI ERNO 133

REVI STA DE ECONOM A I NSTI T UCI ONAL , N 2, PRI MER SEMESTRE/ 2000
LA EVOLUCI N HI STRI CA DE
LAS FORMAS DE GOBI ERNO*
Douglass C. North**
E
n un ensayo anterior (North, 1981, cap. 3) expuse una teora
neoclsica del Estado. Este ensayo elabora, ampla y modifica
ese ensayo en tres direcciones: 1. I ncorpora el tiempo en el modelo;
2. Trata explcitamente las percepciones los sistemas de creencias
que determinan las elecciones; y 3. Relaciona los sistemas de creencias
con el ambiente externo de los jugadores; tanto las experiencias
ambientales anteriores, que son incorporadas en el condicionamiento
cultural, como las experiencias ambientales del presente, que son
incorporadas en el aprendizaje local.
I
El ensayo anterior exploraba la relacin de intercambio entre un
soberano que maximiza la riqueza y los sbditos en trminos de las
ganancias derivadas del comercio ocasionadas por las economas de
escala que el soberano puede proporcionar en la proteccin y el
cumplimiento de los derechos de propiedad a cambio de un ingreso
(impuestos). La distribucin de las ganancias del intercambio era una
consecuencia de los costos de oportunidad de los jugadores. En ese
ensayo sostuve que el soberano tena dos restricciones que podan dar
lugar a unos derechos de propiedad ineficientes: una restriccin de
costos de transaccin y una restriccin competitiva.
En una importante contribucin, mi colega Yoram Barzel (1993)
ampli y modific el argumento para indicar que, con el tiempo, el
crecimiento econmico y la autoridad de la ley podan surgir de esa
relacin de intercambio. El argumento de Barzel puede resumirse
as: la situacin inicial es la de un soberano absoluto que puede
confiscar todos los activos que poseen sus sbditos o todo su ingreso
* Traducci n de Al berto Supel ano, revi si n de Mauri ci o Prez Sal azar.
** Uni versi dad de Washi ngton, St. L oui s. Estoy en deuda con El i sabeth Case
por l a edi ci n de este ensayo.
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futuro pero, debido a que los costos de vigilancia y supervisin son
positivos, el soberano puede ganar intercambiando con sus sbditos.
Si les permite poseer y aumentar su riqueza, puede obtener un ingreso
mayor al prometer a sus sbditos que podrn conservar una parte de
su aumento de ingreso. Sin embargo, el soberano enfrenta con-
tinuamente un tradeoff entre el mayor ingreso que puede obtener
atenuando las restricciones a sus sbditos (con lo cual aumenta su
productividad y el ingreso propio y el de ellos) y la amenaza creciente
a su seguridad ocasionada por la atenuacin de las restricciones gracias
a que sus sbditos tienen ms libertad de accin y recursos para
derrocarlo. I gualmente, los sbditos enfrentan el dilema de que el
soberano puede en al gn moment o i ncumpl i r su promesa y
confiscarles la riqueza que han acumulado. Para el soberano, la solucin
es organizar el juego de modo que su inters y el de sus sbditos sea
cumplir las reglas o garantizar su conducta otorgndoles, a ellos o a
sus representantes, algunos derechos y poder coercitivo. Los derechos
de propiedad eficientes y la autoridad de la ley surgirn en forma gra-
dual a partir de este intercambio a travs de un largo perodo de tiempo.
Barzel aclara las restricciones que determinan el resultado. Un
compromiso confiable slo se puede lograr despus de un largo perodo
de tiempo. El tiempo es esencial para el soberano puesto que debe
tener una tasa de descuento que materialice las ganancias del contrato
a largo pl azo. Si su hori zonte de tiempo se reduce por crisis fiscales
histricamente, una consecuencia de la guerra o porque siente temor
a la muerte, si n confi ar en la uti li dad deri vada de la sucesi n
hereditaria, la confiscacin se convierte en una alternativa atractiva.
El tiempo es esencial para los sbditos puesto que la incertidumbre
sobre la conducta del soberano slo puede ser atenuada cuando ste
adquiere reputacin de integridad.
I I
El ensayo de Barzel es a la vez un modelo simple y elegante y una
importante contribucin. Capta la esencia del patrn general del
desarrollo poltico-econmico de las sociedades occidentales durante
la ltima mitad del milenio e incorpora el tiempo en el anlisis; un
elemento esencial que ignoran la teora neoclsica y el anlisis histrico
de las formas de gobierno. Su modelo se refiere explcitamente a
I nglaterra pero tambin caracteriza el desarrollo inicial de los cuerpos
representativos de Europa Occidental. Adems, el ensayo est lleno
de ideas interesantes acerca de la forma en que evolucion la autoridad
de la ley en contextos particulares y acerca del proceso de aprendizaje
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de los jugadores. Sin embargo, su anlisis plantea un problema que
suscita perplejidad. Por qu no se ajusta ms exactamente a la
evolucin histrica y especfica de las formas particulares de gobierno?
El modelo slo tiene un parecido superficial con la forma en que
evolucion I nglaterra
1
, y, en realidad, se ajusta mejor a la historia ini-
cial de los Pases Bajos bajo el dominio de los Borgoa y los Habsburgo
(ver la seccin V)
2
. No explica los fracasos del resto de Europa, en
especial de Espaa, Francia y Portugal, ni los del resto del mundo.
En China, particularmente, existi un emperador, con muchos de los
atributos de un monarca absoluto, y largos perodos de paz, pero jams
evolucion hacia la autoridad de la ley. Quiz el modelo de Barzel
fue la estrategia ideal para los poderes imperiales en sus relaciones
con las colonias. Y por qu ha sido tan difcil establecer la autoridad
de la ley en Amrica Latina?
Lo que falta es un anlisis de la forma en que las percepciones de
los jugadores evolucionan a travs del tiempo: de las percepciones
implcitas en las elecciones de los jugadores. Las ideas son importantes
y diferentes percepciones producen diversas elecciones, como lo dijo
Frank Hahn en forma concisa: Existe un continuumde teoras en
que creen los agentes, y stos pueden actuar sin encontrar hechos que
los lleven a cambiar sus teoras (Hahn, 1987, 324). El resultado es
que puede haber mltiples equilibrios en vez de un solo equilibrio
determinado. El desarrollo de una teora ms general requiere que
exploremos los antecedentes de la evoluci n de las di ferentes
percepciones para que podamos explicar e incluir en nuestros modelos
las diferentes ideolo-gas, dogmas e ideas implcitas en las elecciones.
I I I
Quiz no sea controvertido afirmar que individuos con diferentes
experiencias anteriores tienen distintas explicaciones del mundo que
1. El ocaso i ngl s sl o se ajusta parci al mente. Los barones fueron l os que
i mpusi eron la Carta Magna al rey Juan y, despus del perodo i ni ci al de desarrollo
parl amentari o (que s se ajusta a su hi stori a), el parl amento l ogr concesi ones de
l os Estuardo presi onndol os con l a guerra ci vi l , y l o que l l ev a l a supremaca del
parlamento fue el derrocami ento de Carlos I I . Si defi ni mos la autori dad de la ley
como l a supremaca del gobi erno parl amentari o, ese gobi erno se i mpuso a unos
Estuardo reti centes. En real i dad, donde l os soberanos eran absol utos o casi
absol utos, como en l os casos de Franci a y Espaa, no se desarrol l aron cuerpos
representati vos si no que fueron abandonados o i gnorados. La cl ave del di ferente
desempeo de l os soberanos es su poder de negoci aci n frente al de l os sbdi tos.
2. Las si ete provi nci as de l os Pases Bajos l uego se convi rti eron en Hol anda,
el pri mer pas de Europa que estableci un gobi erno representati vo (con la norma
de unani mi dad de l as si ete provi nci as) y l a autori dad de l a l ey, pero l o hi zo
durante un si gl o en el que estuvo en guerra con Espaa.
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los rodea y, en consecuencia, toman decisiones diferentes cuando deben
resolver problemas idnticos. La racionalidad sustantiva que postula
la teora neoclsica sostiene que en condiciones muy restrictivas el
problema por resolver es bastante familiar, en el sentido de que el
modelo ms apropiado se puede deducir de las experiencias que ya
conoce quien toma la decisin, que ste est motivado, y que la
informacin que lo retroalimenta para corregir los modelos incorrectos
est disponible en tal forma que el modelo existente es relevante por
su transparencia
3
.
En el mundo de incertidumbre y ambigedad que caracteriza las
elecciones polticas y econmicas ms importantes, los jugadores
tienen diferentes teoras para explicar el mundo que los rodea y les
sirven de base para la eleccin. La clave del desempeo de la sociedad
es el tipo de aprendizaje que se adquiere y emplea para resolver los
problemas humanos. El aprendizaje que se adquiere es la fuente
esencial de la tecnologa y las instituciones que los seres humanos
emplean para resolver los problemas de la escasez. Es cierto que el
aprendizaje siempre es un aprendizaje. Aunque no tanto, como
muestran los diferentes sistemas de percepciones y creencias que
caracterizan, por ejemplo, al mundo de las tribus primitivas del
Amazonas, de los miembros del Partido Comunista de la antigua
Unin Sovitica, de los fundamentalistas chitas de I rn, o de los
empresarios de los Estados Unidos.
Aun no sabemos mucho acerca del aprendizaje, pero la ciencia
cognitiva moderna ha avanzado bastante desde los trabajos de Piaget
4
.
El aprendizaje consiste en el desarrollo de una estructura que da
sentido a las diversas seales que reciben los sentidos. La arquitectura
inicial de esa estructura es gentica, pero su desarrollo posterior es el
resultado de las experiencias de los individuos. Las experiencias se
pueden clasi fi car en dos ti pos: las que provi enen del contexto
lingstico socio-cultural y las que provienen del aprendizaje local.
La mente forma categoras: clasificaciones que evolucionan gradual-
mente desde la temprana infancia para organizar nuestras percepciones
y mantener en nuestra memoria el registro de las experiencias y los
resultados analticos. A partir de esas categoras elaboramos modelos
mentales para explicar e interpretar el ambiente, normalmente en
formas que son relevantes para algn fin. Las categoras y los modelos
3. Ver Denzau y North (1994) para un extenso anl i si s (y para l as fuentes de
l a l i teratura en economa si col gi ca y experi mental ) del postul ado fundamental
de l a raci onal i dad.
4. La mejor i ntroducci n a la li teratura de las ci enci as cognosci ti vas es Induction,
de Hol l and et al. (1986).
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mentales evolucionan para incorporar la retroalimentacin prove-
niente de las nuevas experiencias, que puede confirmar y reforzar
nuestras categoras y modelos iniciales o que puede llevar a su
modificacin; esto es, en sntesis, el aprendizaje.
Es justo aqu donde el aprendizaje de la especie humana diverge
del aprendizaje de las dems especies animales y, tambin, de la
analoga computacional que predomin en los primeros trabajos sobre
inteligencia artificial. La mente humana ordena y reordena los modelos
mentales en una forma cada vez ms abstracta de modo que quedan
a su disposicin para procesar informacin ajena a sus propsitos
originales especficos. El trmino que usan Clark y Karmiloff-Smith
(1993) para describir este proceso es el de redescripcin representa-
cional. La capacidad para generalizar, razonar de lo particular a lo
general y usar analogas es parte de este proceso. La redescripcin
representacional no slo es la causa original de la creatividad humana
sino que tambin es la causa de los sistemas de creencias que los seres
humanos desarrollan (y comparten) para explicar el mundo que los
rodea.
Permtanme explorar en mayor detalle cada uno de estos aspectos
del aprendizaje, comenzando por el contexto lingstico cultural. La
cultura consiste en la transferencia de normas, valores e ideas entre
generaciones. Pero el papel de la cultura que aqu nos interesa es el de
que es un proceso que permite que el aprendizaje de las generaciones
anteriores tenga mayor efecto directo sobre el aprendizaje de las
generaciones posteriores (Hutchins y Hazlehurst, 1991, 690). As,
Hutchins y Hazlehurst imaginan que una poblacin conformada por
muchas generaciones puede descubrir cosas que ningn individuo
puede aprender en toda su vida. Y denominan estructura de artefactos
al legado que transmiten las generaciones anteriores. Esta estructura
de artefactos es mucho ms que el aprendizaje incorporado por las
generaciones pasadas y transmitido como cultura al sistema de
creencias de las generaciones actuales. Tambin est incorporada en
la estructura institucional que se hereda de las generaciones anteriores.
Hayek y otros autores que han construido modelos derivados de la
teora evolucionista utilizan el trmino aprendizaje colectivo para
caracterizar este proceso. Aunque es cierto que las reglas formales
que una soci edad pone en prcti ca refl ejan esta herenci a, l as
restricciones informales incorporadas en normas de comportamiento,
convenciones y cdigos personales de conducta constituyen el principal
mecanismo de transmisin de la estructura de artefactos. Mientras
que las reglas formales se pueden modificar de la noche a la maana
(con una revolucin, por ejemplo), las restricciones informales cambian
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ms lentamente y desempean un papel esencial en la evolucin de
las formas de gobierno. El aprendizaje local proviene del ambiente
especfico (fsico e intelectual) de una sociedad y por cuanto los
cambios ocurren en ese ambiente, son asimilados gradualmente dentro
de la herencia sociolingstica e incorporados a la estructura de
artefactos.
Los sistemas de creencias estn conformados por explicaciones
organizadas e integradas y ms o menos coherentes del mundo que
nos rodea. Pero esos sistemas son algo ms que un intento de razonar
de lo particular a lo general (como en el caso de la redescripcin
representacional) porque contienen un elemento normativo. No slo
se proponen explicar el mundo que nos rodea sino tambin explicar
cmo se debera ordenar el mundo. Las religiones han sido a lo largo
de la historia los sistemas de creencias ms generales, aunque han
compartido la escena con ideologas menos generales y, en el mundo
moderno, i ncluso con si stemas de creenci as seculares como el
comunismo.
Cmo se transfieren los sistemas de creencias a la estructura
institucional? Consideremos el punto de vista compartido por muchos
acadmicos de que las creencias del comportamiento individualista
favorecen el crecimiento econmico. Por ejemplo, Alan Macfarlane,
en Theorigins of English individualism(1977), describe el cuadro de
un conjunto fluido de actitudes individualistas hacia la familia, la
organizacin del trabajo y la estructura social de la comunidad urbana
que prevaleci en I nglaterra desde por lo menos el siglo XI I I . Estas
actitudes se transfirieron a la estructura institucional mediante un
conjunto de reglas formales sobre la herencia de la propiedad y la
situacin legal de las mujeres.
Ms recientemente, Avner Greif (1994) compar los comerciantes
genoveses con los comerciantes que adoptaron las actitudes sociales y
culturales de la sociedad islmica que participaban en el comercio
mediterrneo de los siglos XI y XI I . Y detect diferencias sistemticas
en su estructura de organizacin que se remontaban a un sistema de
creencias individualista que contrastaba con un sistema de creencias
colectivista. Los comerciantes del mundo islmico desarrollaron redes
de comunicacin social en grupo para actuar en forma colectiva que,
aunque eran relativamente eficaces para grupos tnicos homogneos,
no se prestaban para el intercambio impersonal que surge con el
crecimiento de los mercados y la diversidad tnica de los comerciantes.
En cambio, los genoveses desarrollaron mecanismos de obligatoriedad
bilateral que llevaron a la creacin de organizaciones legales y polticas
formales para vigilar y hacer cumplir los acuerdos; una trayectoria
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institucional-organizativa que permita y se prestaba para un comercio
y un intercambio ms complejos. Greif sugiere que estas diferentes
estructuras de creencias son generales en los mundos latino e islmico,
y establece la conexin entre estas estructuras de creencias en la escena
europea y la evolucin de las instituciones econmicas y polticas.
Los sistemas de creencias que determinan implcitamente la depen-
dencia de la trayectoria histrica son una de las regularidades de la
historia que ms llaman la atencin
5
. No se trata simplemente de que
las organizaciones que surgen como resultado de una estructura insti-
tucional dada tienen inters en perpetuar esa estructura institucional,
un argumento que expuse en el pasado, y que se debe profundizar
an ms. La forma en que evolucionan las instituciones es un reflejo
del sistema de creencias que ponen en prctica los jugadores. La
dependencia de la trayectoria histrica, concebida en esta forma, puede
explicar la persistente influencia del pasado sobre el presente y el
futuro, y tambin aquellas ocasiones en las que cambia de manera
abrupta la trayectoria de una sociedad. Esto ltimo ocurre en aquellos
casos en los que se percibe que el sistema de creencias es inconsistente
con los resultados que predice
6
.
I V
Una historia cognitiva-institucional de un cambio poltico y econ-
mico de largo plazo se puede caracterizar como sigue: a medida que
las tribus evolucionaron en ambientes fsicos diferentes, desarrollaron
lenguajes diferentes y, con experiencias diferentes, construyeron
modelos mentales diferentes para explicar el mundo que los rodeaba.
En la medida en que las experiencias eran comunes para tribus dife-
rentes, los modelos mentales proporcionaban explicaciones comunes.
Los lenguajes y modelos mentales constituyeron las restricciones
informales que definieron el marco institucional de la tribu y pasaron
de generacin en generacin como costumbres, tabes y mitos que
proporcionaban continuidad cultural.
Con la especializacin y la divisin del trabajo, las tribus evolu-
cionaron hacia formas de gobierno y economas; la diversidad de la
experiencia y el aprendizaje produjo sociedades y civilizaciones cada
vez ms diferentes, con distintos grados de xito en la resolucin de
los problemas econmicos fundamentales de la escasez. Por la sencilla
5. Vense l os ensayos de Arthur (1989), Davi d (1985) y North (1990) para l as
di scusi ones sobre l a dependenci a de l a trayectori a.
6. ste es un enunci ado ambi ci oso puesto que en real i dad poco se sabe sobre
este tema tan esenci al para la transformaci n exi tosa de las economas de Europa
ori ental y del tercer mundo.
Douglass C. North 140
razn de que a medida que aumentaba la complejidad del ambiente,
los seres humanos se hacan cada vez ms interdependientes y
necesitaban estructuras institucionales ms complejas para captar las
ganancias potenciales del comercio. Esa evolucin exige que la
sociedad desarrolle instituciones que permitan intercambios annimos
e impersonales en el tiempo y en el espacio. Una condicin necesaria
es una forma de gobierno que ofrezca un compromiso creble en la
contratacin a largo plazo, el cual es un elemento esencial de ese
sistema de intercambio. Pero en la medida en que la cultura y la
experiencia local dan lugar a diversas instituciones y a diversos sistemas
de creencias con respecto a las ganancias de dicha cooperacin, vara
la posibilidad de que se creen las instituciones necesarias para captar
las ganancias del comercio con contratos ms complejos
7
. Nada
garantiza que la estructura de artefactos, creencias e instituciones d
lugar a las instituciones necesarias. De hecho, la mayora de las
sociedades a travs de la historia se troquelaron en una matriz
institucional que no evolucion hacia el intercambio impersonal
esencial para captar las ganancias de productividad derivadas de la
especializacin y la divisin del trabajo que produjeron la riqueza de
las naciones.
V
Permtanme usar este marco analtico para sintetizar brevemente el
desarrollo diferente de las tres formas de gobierno de Holanda,
I nglaterra y Espaa de Europa occidental
8
. Puesto que la historia
se refiere a la forma en que las elecciones del pasado afectan las
decisiones del presente, cualquier punto de partida no es slo arbitrario
sino que violenta la continuidad esencial de la historia. En conse-
cuencia, la estructura de creencias y el ambiente institucional de la
baja Edad Media exigen que revisemos con rapidez sus causas
antecedentes.
Consideremos el sistema de creencias. Si aceptamos que haba
sistemas de creencias diferentes en sociedades diferentes y que stos
dieron lugar a diferentes formas de instituciones y organizaciones,
qu produjo esas creencias? El principal candidato son las religiones,
puesto que fueron las estructuras de creencias organizadas dominantes
7. Hei ner, en un ensayo que consti tuye una verdadera ruptura (1983), establ ece
l a conexi n entre l a di fi cul tad de desci frar el ambi ente y l as regl as que una
soci edad construye para l i mi tar l a fl exi bi l i dad de opci ones en esas si tuaci ones.
8. L o que si gue es un breve resumen de un ensayo ms extenso ti tul ado The
paradox of the west , publ i cado en Davi s (1995).
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en el mundo premoderno. La abundante literatura que estudia los
efectos de los dogmas religiosos sobre la actividad poltico-econmica
no es, sin embargo, concluyente, puesto que es posible seleccionar
aspectos especficos de cualquier religin que se oponen al crecimiento
econmico. Entre ellos, la oposicin islmica a los mercados de seguros
(Kuran, 1986) y la oposicin cristiana al inters.
Sin embargo, el enfoque adecuado no se debe concentrar en las
normas especficas sino en el proceso de aprendizaje a travs del cual
evoluciona una estructura de creencias particular; en este caso, la
religin. El proceso de aprendizaje es una funcin de: 1. La forma en
que la estructura de creencias filtra la informacin que proviene de la
experiencia, y 2. Las diferentes experiencias (aprendizaje local) que
afrontan los i ndi vi duos en soci edades di ferentes en momentos
diferentes. Por tanto, se puede argumentar que el marco religioso
cristiano de la Edad Media constituy un filtro favorable para el
aprendizaje que produjo adaptaciones conducentes al crecimiento
pol ti co- econmi co; o, en forma al ternati va, que el contexto
geogrfico-econmico-institucional especfico del mundo occidental
medieval proporcion las experiencias peculiares indispensables para
las adaptaciones resultantes. En realidad, fue una combinacin de
esas dos opciones la que produjo las adaptaciones del sistema de
creencias favorables al crecimiento econmico y a las libertades
poltico-ciudadanas en los casos de Holanda e I nglaterra (y un
ambiente externo diferente, el que produjo el sistema de creencias
espaol que llev a la decadencia econmica, el estancamiento y la
autocracia poltica).
El sistema de creencias incorporado en el dogma cristiano fue,
pese a algunos notables ejemplos contrarios, susceptible de evolucionar
en direcciones que lo hicieron favorable al crecimiento econmico y
a las libertades polticas. Por ejemplo, las creencias cristianas llevaron
gradualmente a la concepcin de que todo gobierno legtimo se debe
fundar en el consentimiento de los gobernados; adems, la I glesia
promovi la prctica de realizar concilios representativos para tomar
muchas de las decisiones del gobierno de la I glesia, una prctica que
parece haberse transmitido de manera directa a los gobiernos laicos
9
.
Pero fueron particularmente las condiciones institucionales nicas y
9. Hay una abundante l i teratura sobre este tema. Una sntesi s excel ente se
i ncl uye en Bri an Ti erney, Freedom and the Medi eval Church, Davi s (1995). El
l i bro cl si co de Weber (1930) es, en general , compati bl e con este argumento,
pero no l l ega a l a causa esenci al y no l ogra establ ecer l a conexi n entre l a
conducta de l os i ndi vi duos y l a creaci n de l as i nsti tuci ones y organi zaci ones
especfi cas que di eron l ugar a l as formas de gobi erno y a l a economa.
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peculiares de algunas partes de la Europa medieval y comienzos de la
moderna las que si rvi eron de catali zador para cri stali zar esas
percepciones.
La carencia de un orden poltico y econmico a gran escala fue lo
que cre el ambiente favorable esencial para el desarrollo poltico-
econmi co. En ese ambi ente competi ti vo y descentrali zado se
siguieron diversas opciones a medida que cada sociedad enfrentaba
su propio y particular ambiente externo. Algunas funcionaron, como
en Holanda e I nglaterra; algunas fracasaron, como en Espaa y
Portugal; y otras, como en Francia, se situaron entre estos dos extremos.
Pero la clave de la historia es la variedad de opciones que se siguieron
y la probabilidad (en comparacin con una poltica unificada nica)
de que algunas llevaran al desarrollo poltico-econmico. I ncluso los
fracasos relativos de Europa occidental jugaron un papel esencial en
el desarrollo europeo y tuvieron ms xito que los de otras partes del
mundo debido a las presiones competitivas.
Este ltimo punto merece nfasis especial. Las consecuencias
dinmicas de la competencia entre cuerpos polticos fragmentados
fueron las que dieron lugar a un ambiente especialmente creativo.
Europa estaba polticamente fragmentada; pero se integr a travs
de la estructura de creencias comn al cristianismo y de los medios
de informacin y de transporte que permitan que los desarrollos
cientficos, tecnolgicos y artsticos que aparecan en una parte se
extendieran con rapidez por toda Europa. Considerar a Holanda e
I nglaterra como historias de xito aisladas de los estmulos que
recibieron del resto de Europa (y en menor medida del I slam y de la
China) es ignorar una parte esencial de la explicacin. Las ciudades
estado italianas, los estados de Portugal y Alemania fueron anteriores
a los de Holanda e I nglaterra; pero la banca, las creaciones artsticas,
las innovaciones en la navegacin y en la imprenta fueron algunas de
las contribuciones innegables que los antiguos estados hicieron al
avance europeo.
Holanda e I nglaterra siguieron trayectorias diferentes para lograr
el xito poltico-econmico, pero en ambos casos el ambiente externo
fue favorable al surgimiento y desarrollo de una estructura de creencias
que indujo a que las instituciones polticas y econmicas redujeran
los costos de transaccin. En cambio, el ambiente externo de Espaa
produjo resultados totalmente opuestos. En cada uno de los tres tipos
de forma de gobierno, la competencia entre los estados nacionales
que estaban surgiendo era una causa profunda de cambios y al mismo
tiempo una restriccin a las opciones disponibles para los soberanos
dentro de cada estado. La competenci a obl i g a l a corona a
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intercambiar derechos y privilegios a cambio de ingresos, incluida la
concesin fundamental de otorgar a los cuerpos representativos el
Parlamento, los Estados Generales o las Cortes el control de las
tasas de impuestos y/o ciertos privilegios a cambio de ingresos. Pero
lo que constituy la caracterstica esencial de su desarrollo posterior
fue la modificacin del poder de negociacin de los soberanos frente
a los sbditos. Aqu estaban en juego tres consideraciones: 1. El monto
de las ganancias potenciales que los sbditos podan obtener si el
Estado asuma la proteccin de la propiedad; 2. La posibilidad de
que existieran sustitutos del soberano existente; es decir, de adversarios
del soberano existente (tanto dentro como fuera de la unidad poltica)
con capacidad para sustituirlo y proporcionar los mismos servicios o
an ms; 3. La estructura de la economa que determinaba los costos
y los beneficios de las diversas fuentes de ingreso para el soberano.
Permtanme describir brevemente los antecedentes de las tres
formas de gobierno de Holanda, I nglaterra y Espaa que condujeron
a crear los diferentes ambientes externos que conformaron los sistemas
de creencias.
Para entender el xito de Holanda es necesario mirar en retros-
pectiva la evolucin de las ciudades prsperas de los Pases Bajos,
como Brujas, Gante y Lieja; sus conflictos internos; y su relacin con
el dominio de los Borgoa y los Habsburgo. La prosperidad de las
ciudades, bien se basara en el comercio de telas de lana o en el de
metales, muy pronto conform un mercado urbano concentrado en
una zona singular en una poca de sociedades abrumadoramente
rurales. Sus conflictos internos reflejaban las tensiones permanentes
entre los patricios y los artesanos y los persistentes conflictos en torno
de los constantes intentos de crear monopolios locales que, cuando
tuvieron xito, llevaron a secar las fuentes de productividad, que eran
la causa principal de su crecimiento. El dominio de los Borgoa (y
ms tarde de los Habsburgo) desalent las prcticas restrictivas, como
las que se establecieron en las ciudades textiles de Brujas y Gante, y
alent el crecimiento de los nuevos centros industriales que surgieron
en respuesta a los incentivos favorables incorporados en las normas y
derechos de propiedad. En 1463, Felipe el Bueno cre un cuerpo
representativo, los Estados Generales, que promulg leyes y tena
autoridad para aprobar impuestos para el soberano. Los Borgoa y
los Habsburgo fueron recompensados con un nivel de prosperidad
que gener unos ingresos tributarios que convirtieron a los Pases
Bajos en la joya de la corona del imperio de los Habsburgo.
Inglaterra evolucion siguiendo una va diferente de la de las formas
de gobierno continentales. El hecho de ser una isla la hizo menos
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vulnerable a la conquista y elimin la necesidad de armar un ejrcito
(y es indudable que contribuy a la diferente estructura de creencias
inicial descrita por Macfarlane). La conquista normanda la excepcin
a la invulnerabilidad britnica a la conquista externa dio lugar a una
estructura feudal ms central i zada que l a del conti nente. En
consecuencia, sus instituciones polticas fueron diferentes de las del
continente en varios aspectos importantes. Slo hubo un parlamento
para todo el pas; no hubo estados regionales, como en Francia, Espaa
y Holanda. Tampoco hubo divisiones entre ciudades, clero y nobleza.
Pero la estructura feudal ms centralizada no impidi que la corona
no transgrediera las libertades tradicionales de los barones, como
atestigua la Carta Magna.
El estado espaol surgi con Fernando e I sabel, a finales del siglo
XV, con la unin de dos regiones muy diferentes: Aragn y Castilla.
La segunda (que abarcaba a Valencia, Aragn y Catalua) fue
reconquistada a los rabes en la ltima mitad del siglo XI I I y haba
llegado a ser un importante centro comercial. Sus Cortes reflejaban
los intereses de los comerciantes y jugaron un papel significativo en
los asuntos pblicos. De hecho, si Aragn hubiera determinado el
futuro de Espaa, su historia habra sido diferente. Pero fue Castilla,
con sus siglos de lucha contra los moros, y las guerras internas e
incesantes entre barones feudales, las que determinaron la trayectoria
que seguira Espaa.
Podemos volver ahora a examinar la evolucin del poder de
negociacin (y de sus tres determinantes bsicos) del soberano frente
a los sbditos que da forma a la estructura de creencias y a la trayectoria
de cada forma de gobierno. Consideremos el caso de Holanda. Las
economas productivas de la ciudad podan ganar sustancialmente
con el orden poltico y la proteccin de los derechos de propiedad
que proporcionaban los Borgoa y luego Carlos V. La estructura de
la economa construi da alrededor del comerci o de exportaci n
proporcion los medios para facilitar el recaudo de los impuestos al
comercio, pero no a un nivel que afectara adversamente la ventaja
comparativa del comercio de exportacin. La libertad para ir y venir,
comprar y vender lo que se viera llev al desarrollo de mercados
econmicos eficientes. Pero cuando Felipe I I modific el acuerdo
contractual, las siete provincias se convencieron de que slo podan
prosperar con la independencia. La resistencia fue iniciada por los
Estados Generales, que en 1581 emitieron el Acta de Renuncia a la
obediencia a Felipe I I y exigieron la soberana para las provincias.
Los poderes del pas recin independizado residan en cada provincia
(qu vot como una unidad) y la regla de unanimidad significaba que
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los Estados Generales slo podan actuar con la aprobacin unnime
de las siete provincias. Por enmaraado que fuera ese proceso, esa
estructura poltica sobrevivi. La forma de gobierno no slo desarroll
los elementos de la representacin poltica y las normas de decisin
democrtica sino que tambin apoy la tolerancia religiosa. La
estructura de creencias que haba evolucionado para conformar el
gobierno independiente era ms pragmtica que intelectual, una
consecuencia de la evolucin gradual del poder de negociacin de
sbditos y soberanos.
I gual que en Holanda, en I nglaterra el comercio exterior hizo
posible el aumento de los ingresos de la corona, con los impuestos al
vino, las mercancas en general y las telas de lana; pero la espina dorsal
de los mayores ingresos de la corona fue el comercio de exportacin
de lana. La historia clsica del comercio de lana, de Eileen Power
(1941), describe el intercambio entre los tres grupos involucrados en
ese comercio: los productores de lana representados en el Parlamento,
los comerciantes de la fibra y la corona. Los comerciantes consi-
guieron el monopolio del comercio de exportacin y un depsito en
Calais, el Parlamento recibi el derecho a fijar el impuesto, y la corona
reciba el ingreso. Stubbs (1896, 3: 599) sintetiza el intercambio en la
forma siguiente: La aceptacin del derecho del Parlamento a legislar,
investigar los abusos, y compartir la orientacin de la poltica nacional
fue prcticamente comprada con el dinero que se concedi a Eduardo
I y a Eduardo I I I .
Con los Tudor, la corona inglesa lleg al cenit de su poder, pero
nunca logr el control unilateral del poder para crear impuestos que
obtuvieron las coronas de Francia y Espaa. La confiscacin de las
tierras y propiedades de los monasterios por Henry VI I I alej a
muchos miembros de la nobleza y a buena parte del clero y, en
consecuencia, Henry necesitaba a la Cmara de los Comunes y la
culti v con di li gente cui dado (Elton, 1953, 4). Los Estuardo
heredaron lo que los Tudor haban sembrado y la controversia posterior
entre la Corona y el Parlamento es una historia bastante conocida.
En este anlisis, merecen atencin dos aspectos de esa controversia.
Uno fue la evolucin de la visin del derecho consuetudinario como
ley suprema de la tierra una posicin liderada por Sir Edward Coke
y el otro, la conexin que se estableci entre el monopolio y la negacin
de la li bertad encarnada en las concesi ones de pri vi legi os del
monopolio por parte de la corona.
La evolucin poltica espaola est en abierto contraste con los
dos casos exitosos. Las Cortes de Castilla, a diferencia de las de
Aragn, no representaban intereses comerciales poderosos y los
Douglass C. North 146
pueblos a los que representaban no constituan un gran desafo para
la corona. En Castilla, la principal fuente de ingresos era la alcabala,
una forma de impuesto a las ventas, pero cuando el imperio se extendi,
luego del ascenso de Carlos V, y se convirti en el imperio ms grande
despus de Roma, las principales fuentes de ingreso eran externas: de
Aragn, Npoles, Miln y, particularmente, de Holanda. A estas
fuentes se agreg el tesoro del Nuevo Mundo. El poder de negociacin
de la corona frente a las Cortes cambi radicalmente en favor de la
corona con el consiguiente descenso de la influencia de las Cortes.
En consecuencia, la corona no slo control la poltica tributaria sino
que tambin concentr en forma gradual las decisiones polticas y
econmicas en una amplia y refinada jerarqua de burcratas cuya
inagotable emisin de edictos reales dio lugar a una minuciosa
regulacin de todos los aspectos de la economa. Tan slo en 1635 se
emitieron ms de 400.000 decretos relacionados con el gobierno y la
economa de las I ndias. La corona no slo obtuvo un control unilateral
del gobierno y de la economa sino tambin de la poltica de la I glesia
y de las doctrinas de la I glesia. El triunfo de la corona fue el triunfo
de los valores, creencias y concepciones medievales, y perpetu el
sistema de estatus medieval. Ese sistema de creencias que se reflejaba
en un intercambio personal, lazos de parentesco y sistemas de estatus
en un ambiente completamente politizado de toma de decisiones
gubernamentales centralizadas, no slo nunca dio el paso fundamental
para crear instituciones impersonales de intercambio sino que perpetu
la estructura piramidal de los gobiernos de Amrica Latina. Despus
de que los pases latinoamericanos obtuvieron independencia, simple-
mente sustituyeron el control burocrtico de Madrid por controles
burocrticos centralizados locales. John Coatsworth caracteriza as el
entorno institucional de Mxico en el siglo XI X:
La naturaleza intervencionista y fuertemente arbitraria del entorno
institucional obligaron a que toda empresa, urbana o rural, funcionara
de un modo muy politizado, recurriendo a las redes de parentesco, la
influencia poltica y el prestigio familiar para obtener acceso privilegiado
al crdi to subsi di ado, usando vari adas estratagemas por reclutar
trabajadores, cobrar las deudas o hacer cumplir los contratos, evadir
impuestos o engaar a los tribunales, y defender o legitimar los ttulos
de la tierra. El xito o el fracaso en la lucha econmica siempre dependi
de la relacin del productor con las autoridades polticas (Coatsworth,
1978, 94).
L A EVOL UCI N H I STRI CA DE L AS FORMAS DE GOBI ERNO 147
VI
Aunque los detalles especficos varan, los modelos generales de
evoluci n exi tosa de I nglaterra, por una parte, y de evoluci n
malograda de Espaa, por la otra, se imitaron en los siglos siguientes.
Las colonias inglesas, que no tuvieron la complicacin de yuxtaponer
culturas nativas diferentes (y contrapuestas), produjeron modelos de
creci mi ento econmi co, democraci a polti ca y autori dad legal
dependientes de la trayectoria histrica. Y, como ya se seal, las
colonias espaolas (y portuguesas) no produjeron esos resultados (aun
en casos como el de la Argentina, que no sufrieron las complicaciones
de la mezcla de culturas diferentes).
El xito ms neutral que el poder ingls (y otros poderes coloniales)
tuvo al inducir el desarrollo de las formas de gobierno y las economas
que impuso a la cultura existente seala una causa esencial del fracaso
institucional; y se es el papel fundamental de las restricciones infor-
males sobre la evolucin de los gobiernos. La imposicin de un
conjunto de reglas formales a una cultura existente cuyas restricciones
informales no son coherentes con el nuevo conjunto de reglas formales
es la receta para el fracaso poltico y econmico
10
.
El anlisis anterior muestra el papel fundamental de la dependencia
de la trayectoria en la evolucin histrica de las formas de gobierno;
un argumento que refuerza poderosamente el estudio reciente de
Robert Putnam (1993) sobre las trayectorias histricas opuestas de
las regiones italianas.
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