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Os problemas da implantao da nova gesto pblica nas administraes

pblicas latinas: modelo de Estado e cultura institucional Carles Rami Matas Licenciado em Cincias Polticas e Sociologia pela Universidade Complutense de Madri. Doutor em Cincias Polticas e da Administrao pela Universidade Autnoma de Barcelona. Professor titular de Cincia e Administrao da Universidade Pompeu Fabra, onde ocupa atualmente o cargo de Decano da Faculdade de Cincias Poltica e Gesto Pblica. Professor de vrias universidades e escolas de administrao pblica da Espanha e Amrica Latina, entre as quais se destacam: Colgio de Mxico, Universidade dos Andes de Bogot, Instituto Universitrio Qrtega y Gasset de Madri, Instituto Nacional de Administrao Pblica da Espanha. Especialista em temas de poltica e gesto pblica, publicou, sete livros e vrios artigos cientficos sobre o tema. Os ltimos livros publicados so: Teoria de Ia Organizacin y Administracin Pblica, 1999, Editorial Tecnos-UPF e Cincia de Ia Administracin, 2000, Valncia, Editorial Tirant Io Blanch. Tambm atuou como consultor em temas de gesto e organizao da administrao pblica em vrias instituies espanholas e internacionais, entre as quais se destacam: banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Governo da Catalunha e as Prefeituras Municipais de Madri e Barcelona. APRESENTAO O objetivo deste artigo oferecer um conjunto de reflexes sobre alguns problemas derivados da implantao da denominada Nova Gesto Pblica nas administraes pblicas dos pases latinos. Esta corrente renovadora da administrao pblica surgiu em um conjunto de pases desenvolvidos (Reino Unido, Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndiae Canad) dentro de uma tradio administrativa geralmente denominada de "anglo-saxnica". Tal circunstncia no casual e: fornece uma base para a anlise de vrios problemas e fracassos que ocorreram e que podem ocorrer na implantao da Nova Gesto Pblica nos pases latinos. Adota-se um objeto de estudo muito amplo ("pases latinos") para poder analisar os problemas de forma geral permitindo, assim, agrupar tanto os pases da Amrica Latina como os que conformam a Europa mediterrnea. A maioria deste pases possui caractersticas comuns, independentemente do seu grau de formalizao, de um modelo de administrao e de uma tradio administrativa que se costuma denominar "continental" e que bastante distinta da dos pases que seguem a tradio administrativa anglo-saxnica. O artigo faz uma rpida reviso do contexto, das causas e dos contedos da Nova Gesto Pblica, estruturando as diferentes estratgias que se agrupam em duas correntes: uma majoritria, as correntes neoempresariais, e outra minoritria, as correntes neopblicas. A viso nejoempresarial se imps de uma forma unilateral entre os polticos e os gestores profissionais "dos pases latinos sem muita resistncia, um exemplo mais destes tempos apegados ao "pensamento nico". Diante desta situao, o objetivo bsico deste estudo apresentar e analisar os problemas da implantao das correntes neoempresariais da Nova Gesto Pblica em nossos pases. Os problemas analisados so cinco: 1) o impacto da Nova Gesto Pblica na definio do papel e das caractersticas dos modelos de Estado e regimes de bem-estar; 2) os problemas derivados do implemento de estratgias de modernizao que adotam como referncia pases com uma tradio administrativa muito diferente; 3) o impacto da Nova Gesto Pblica nas culturas administrativas dos pases latinos; 4) as consequncias negativas de algumas estratgias da Nova Gesto Pblica sobre o controle da agenda pblica por parte das instituies pblicas e os problemas de "capturas", e de potenciais sistemas de corrupo; 5) a flexibilizao trazida pela Nova Gesto Pblica e que permite, em nvel terico, configurar um modelo de gesto psburocrtico mas que, em algumas ocasies, pode derivar em sistemas pr-burocrticos

de base clientelista. Finalmente, o artigo expe um conjunto de propostas n sentido de contribuir na superao dos problemas antes descritos e facilitar a otimizao de uma boa parte das estratgias neoempresariais da Nova Gesto Pblica sem levar a situaes indesejadas e no funcionais para as administraes pblicas de nossos pases. Os fundamentos tericos utilizados neste estudo so bastante variados devido amplitude do oBjeto de anlise e ao esboo de uma variada linha argumentativa. Evidentemente se analisa uma parte da literatura da Nova Gesto Pblica e, mais generalizadamente, de gesto pblica e da teoria da organizao. Outra aproximao se refere ao Estado e sua vinculao com os regimes de bem-estar utilizando a conceituao, j clssica, de Gosta Esping-Andersen (1993) e algumas formulaes do Banco Mundial (1997). Outra fonte terica importante o neoinsttucionalismo para explicar fenmenos como o isomorfismo e o decoupling. Utiliza-se o neoinstitucionalismo organizativo-cultural que se vincula com as correntes de cultura organizacional da teoria da organizao. Finalmente, tambm se faz referncia s proposies da teoria da regulao para discutir alguns problemas relacionados com a terceirizao dos servios pblicos, que e a base da chamada Administrao Relacional. evidente que este estudo no tem poder nem tamanho suficiente para esgotar todos os problemas e disfunes derivadas da implementao das estratgias de modernizao vinculadas Nova Gesto Pblica nos pases latinos. Mas representa um esforo de priorizar e ordenar as disfunes mais relevantes detectadas at o momento e apresentar algumas tentativas de propostas iniciais que contribuam para iniciar um processo de superao dos problemas descritos e analisados. A IMPLANTAO E O IMPACTO ADMINISTRAES PBLICAS DA NOVA GESTO PBLICA NAS

comum colocar a administrao pblica contempornea em vrias encruzilhadas, e uma delas refletir sobre seus problemas de legitimidade e credibilidade social. A administrao pblica tem perdido seu vigor formal derivado da fortaleza inerente ao conceito de Estado clssico e se transformado em um instrumento de captao de recursos para transform-los em servios diremos e indiretos aos cidados. A sociedade criou coragem e perdeu o medo da imensa mquina burocrtica que seguia desgnios dificilmente compreensveis e dispunha ao seu bel-prazer de importantes facetas da vida pblica e privada de seus administrados. Os cidados, na sua concepo atual, se tornaram "proprietrios" polticos e econmicos da Administrao e lhe exigem resultados. Neste sentido, a Nova Gesto Pblica est orientada no sentido de incrementar a eficcia e eficincia da administrao pblica. Esta busca lgica e transcendente devido ao fato de que a ausncia de eficcia e eficincia no setor pblico pe em risco sua legitimidade e estabilidade. Tal situao pode chegar a colocar em questo o prprio sistema poltico, uma vez que, na medida em que os governos no proporcionam com eficcia as polticas e os servios pblicos demandados socialmente, diminuto apoio ao sistema poltico (BAZAGA et al., 1998). Durante as ltimas quatro dcadas foram numerosos os aportes tericos e prticos que tentaram modificar os parmetros organizacionais e a gesto do setor pblico. A administrao pblica tradicional est associada ao conceito de burocracia, uma organizao hierrquica em que cada unidade tem suas responsabilidades claramente delimitadas estando seus atos regulados mediante regras escritas e mecanismos de controle vertical. No seu momento, ainda que agora possa parecer paradoxal, o modelo de organizao burocrtico foi resposta s necessidades derivadas da modernidade. Uma modernidade racionalizadora que se manifestava no domnio da eficincia, da previsibilidade, da mensurabilidade e do controle tecnolgico. Mas a administrao pblica tradicional, que se inspirava no modelo organizativo burocrtico, desenvolveu, com o tempo, disfunes bastante importantes que tm como resultado mais substantivo a falta de adaptao das organizaes pblicas ao contexto scio-econmico atual.

Depois de vrias tentativas frustradas de modificao dos parmetros weberianos que dominaram, em nossas administraes pblicas, surgiu de maneira avassaladora durante os anos noventa um conjunto de perspectivas reformadoras dentro do ttulo integrador de Nova Gesto Pblica. Em que consiste a Nova Gesto Pblica? Uma primeira considerao que dentro desta perspectiva se agrupam muitas correntes e modelos de gesto diferentes: alguns analticos, a maioria de carter normativo; alguns genricos e outros mais concretos. As correntes mais significativas da Nova Gesto Pblica so: a desregularnentao, a agencializao (criao das agncias reguladoras), a gerencializao, a privatizao, a terceirizao (servios pblicos prestados por organizaes privadas com ou sem fins lucrativos), a tica na gesto pblica, a participao cidad, etc.; todas tentativas de armar um novo paradigma que foi denominado de "ps burocrtico" (BARZELAY, 1998). Diante desta avalanche de estratgias e ferramentas modernizadoras, um critrio de classificao substantivo poderia ser agrupar, por um lado, todas aquelas correntes da Nova Gesto Pblica que adotam um enfoque neoempresarial que colocam nfase na economia, na eficcia e eficincia do aparelho pblico, e que propem o cidado como um cliente; por outro lado, existem os enfoques que colocam uma especial ateno na repolitizao, na racionalizao e no controle da terceirizao dos servios pblicos, na participao cidad e na tica da gesto pblica. O peso real destes dois grupos de correntes bastante desigual: as correntes neoempresariais representam a maioria da literatura e so a fonte de inspirao direta de um significativo nmero de equipes de governo de nossas administraes. As correntes que poderamos denominar como neopblicas (repolitizao nova regulao, participao e tica), ao contrrio, so claramente minoritrias, tanto no mundo acadmico como nas bases conceituais das inovaes na gesto pblica de nossas administraes. Vejamos agora, num nvel esquemtico, as caractersticas, problemas e crticas relacionadas s correntes neoempresariais e neopblicas da Nova Gesto Pblica. As caractersticas mais destacveis das correntes neoempresariais so: Filosofia do "no remar, mas fazer com que os outros "remem": o Estado Relacional e a sociedade de bem-estar, mais do que o Estado intervencionista e do bem-estar; fomentar a mutao das administraes pblicas passando de provedores de servios pblicos a intermedirios que "vendem" servios; adoo da linguagem e dos conceitos do setor privado; a reduo da relao entre a Administrao e a cidadania para a relao Administrao/cliente; fragmentao da Administrao em unidades menores com uma crescente autonomia em relao gesto econmica, patrimonial, trabalhista, etc., para que estas se especializem na produo de uma determinada gama de servios e se ajustem com mais facilidade s necessidades dos clientes dos servios pblicos; todas as caractersticas anteriores se materializam em formas jurdicas distantes, em maior ou menor medida, do Direito Pblico.

Por sua vez, as caractersticas mais destacveis das correntes neopblicas so: o conceito de cidadania reforado para que permita a expresso ativa das opinies. O conceito de cidadania "servir para, mediante um discurso aberto e pluralista, recriar a legitimidade poltica na administrao pblica; devem ser reforados os valores da coisa pblica nos servidores pblicos e ser criada uma cultura administrativa associada tanto eficcia e eficincia quanto tica na gesto pblica; reconhecimento de novos direitos com garantia aos cidados; ter como horizonte a satisfao do cidado na utilizao dos servios pblicos, assim como a simplificao do sistema, dos procedimento e do tempo de acesso a estes. Aprovar e organizar novos servios pblicos, com ou sem terceirizaes; aumentar a qualidade e a quantidade dos servios pblicos;

devem ser definidos claramente quais mbitos da gesto pblica podem ser objeto de terceirizao (prestao de servios pblicos por organizaes privadas com ou sem fins lucrativos) e quais no podem s-lo, tendo em conta as necessidades e os direitos dos cidados. No caso dos servios terceirizados, devese garantir a direo, o controle e a avaliao das autoridades pblicas dentro de uma perspectiva econmica, legal e de defesa dos cidados como beneficirios dos servios pblicos.

Quais so os problemas ou crticas em relao a estas duas formas de interpretar gesto pblica (correntes neoempresariais e neopblicas)? As crticas e problemas associados s correntes neo-empresariais so: existem problemas imediatos ao vincular o Estado Relacional e p Estado de bemestar, no sentido de que alguns servios pblicos prestados por organizaes privadas podem gerar efeitos assimtricos sobre os cidados; em relao ao modelo de Administrao Relacional necessrio ter presente que uma administrao que no "rema" pode esquecer os rudimentos da navegao e perder o controle da embarcao; confundem-se os fins e os meios ao considerar-se indicadores e atos modernizadores como fins em si mesmos (tecnologia da informao indicadores de gesto, mudanas em organogramas e procedimentos, etc.); tende-se a formular objetivos de atos pblicos sem compromissos concretos, que so de difcil verificao por parte dos cidados; inspirar-se na gesto privada um erro conceitual grava por duas razes; por um lado, a gesto pblica possui muitos aspectos que so diferenciados em relao gesto privada e, por outro lado, a teoria da gesto privada uma cincia imatura, suas prescries so totalmente conjunturais e costumam ter uma margem de erro muito elevada (as empresas "excelentes" ha realidade no o so ou ento deixam de s-lo em pouco tempo) (MICKLETHEWAIT; WOOLDRIEGE, 1998); reduzir a condio de cidados a clientes um passo atrs e no adiante. Os cidados so muito mais que clientes de servios pblicos; de fato, os cidados so os acionistas polticos e econmicos das administraes pblicas e tm muito mais direitos do que aqueles que esto associados ao papel de cliente. Entre a administrao pblica e a cidadania no h um contrato comercial, mas sim um contrato social e poltico; surgem organismos que possuem formas jurdicas distanciadas em maior ou menor grau do Direito Pblico que, em consequncia, atenuam as responsabilidades que teriam em relao aos cidados (diminuio das garantias),se fizessem parte da Administrao clssica; a presso impositiva direta e indireta sobre os cidados para obter recursos estvel (se que no aumenta) em sua totalidade. Ou seja, as se mantm enquanto os direitos diminuem; aumentam os requisitos e a complexidade das tabelas de tarifas para a utilizao dos servios pblicos, ainda que provoquem excluses de numerosos coletivos de cidados, com o objetivo de obter um indicador econmico alto em reduo de custos; a fragmentao e a empresarializao do setor pblico podem provocar corrupo derivada de interesses particulares e a diminuio das responsabilidades pblicas.

Por outra parte, as crticas e problemas associados s correntes neopblicas so: -o fato de adotar como eixos bsicos da gesto pblica a igualdade, a participao, a cultura pblica, a regulao e o controle rgido dos servios pblicos terceirizados utilizado como desculpa ao no se atingir, por dficit tcnico, uma gesto flexvel, eficaz e eficiente; -no fundo, por trs da defesa dos valores pblicos, encontram-se atores acomodados que tm como objetivo a sobrevivncia de um modelo burocrtico que satisfaa s necessidades particulares dos servidores pblicos e no as da cidadania.

Tabela l Modelos e correntes de Gesto Pblica papel dos cidados Modelo Burocrtico Dimenso Poltica Dimenso Econmica Votante (ideolgico) Contribuinte Correntes neoempresarais Correntes Neopblicas

Votante (qualidade Cidado (mecanismos dos servios) variados de influncia poltica) Contribuinte servios Cliente por Acionista Cidado, cliente acionista todas e as

Dimenso de Usurio Servios Pblicos Papel Cidados dos Passivo

Ativo na recepo de Ativo em servios, passivo no dimenses resto das dimenses

Fonte:Rami,Mas,Santolaria(1999).

necessrio reconhecer, como j mencionado anteriormente, que na literatura da Nova Gesto Pblica a maioria dos aportes podem ser considerados neoempresariais e, por sua vez, as contribuies neopblicas representam a minoria. A assimetria torna-se mais aguda n nvel do impacto real de ambas correntes, uma vez que os aportes neopblicos so bem menos atratvos para os gestores pblicos e profissionais que os neoempresariais. Neste sentido, os valores associados tica pblica (correntes neopblicas) so "apenas" valores que podem surgir no plano normativo (cdigos deontolgicos, declaraes de princpios, tc.) e que, no mximo, podem ser incorporados em um nvel formal de discurso. Ou seja, os valores e a tica pblicos esto em franca desvantagem em relao aos valores neoempresariais de carter instrumental que vm acompanhados de ferramentas que favorecem a sua imediata implementao. No se deve assumir os valores gerenciais neoempresariais, mas sim implantar determinadas tcnicas e receitas e, com o tempo, estes novos valores (conceitualmente muito mais pobres que os pblicos) associados a estes instrumentos so assumidos consciente ou inconscientemente. Ao contrrio, com os valores e tica pblicos h a necessidade de primeiro interioriz-los e depois "carregar o fardo" dos inconvenientes de administrar com as imposies deontolgicas. Indubitavelmente, a assimetria desalentadora. 2 OS PROBLEMAS DA IMPLANTAO DA NOVA GESTO PBLICA NAS ADMINISTRAES PBLI CS LATINAS 2.1 A definio do modelo de Estado: como no pode responder o que Esclarecendo o subttulo: o como se refere forma de administrar, que o que a Nova Gesto Pblica tenta modificar; o que se refere ao modelo de Estado que se deseja implantar para contribuir na gerao do bem-estar dos cidados de um determinado pais.Neste sentido, primeiro deve-se definir o modelo de Estado e depois buscar os melhores instrumentos de gesto de acordo com os objetivos e condicionantes do modelo de Estado escolhido. Nossa hiptese que em grande parte dos pases da Amrica Latina e da Europa mediterrnea no se produziu um debate poltico sobre o modelo de Estado que se deseja implantar e, mesmo assim, decidiu-se implementar um novo instrumental de gesto dentro dos princpios da Nova Gesto Pblica de carter neoempresarial que, por sua vez, parte de valores ideolgicos e administrativos que acabam, com o tempo, definindo um novo modelo de Estado. Ou seja, o como (forma de gesto) acaba definindo o que (modelo de Estado). Assim, necessrio abandonar a ideia de que a Nova Gesto Pblica somente um conjunto de instrumentos para a melhoria da gesto, mas sim ter claro que tambm traz junto a si valores ideolgicos e administrativos. Alm do mais, todos esses instrumentos nasceram em pases anglo-saxes que, antes de implant-los, fizeram o esforo de definir previamente seu modelo do Estado. inegvel que boa parte dos instrumentos da Nova Gesto Pblica, que provm dos Estados Unidos, Reino Unido e Nova Zelndia, esto vinculados a um modelo de Estado que se pode definir como neoliberal. Em uma esfera um pouco mais progressista, alguns instrumentos da Nova Gesto Pblica podem ser associados s formulaes britnicas da "terceira via" de Blair (1998) e Giddens

(1999) no que, de forma mais correta, se pode denominar como (sociedade do bemestar. Com efeito, as estratgias modernizadoras da Nova Gesto Pblica alteram as relaes entre o setor pblico, o mercado, o terceiro setor e a famlia, formatando um determinado modelo de Estado. Da mesma forma, os instrumentos da Nova Gesto Pblica priorizam mais a eficincia, tanto do mercado como do setor pblico, acima de outros critrios, como por exemplo o da equidade. Em alguns pases mediterrneos (como Espanha e Itlia) no se produziu um debate poltico e social sobre qual o modelo de Estado que se deseja implantar perante o futuro, para definir assim o que ambiguamente foi chamado Estado do bem-estar. Na Amrica Latina tampouco se produziu, na maior parte dos casos, este debate devido ao f ato de que os organismos internacionais, notadamente o Banco Mundial, inibiram a possibilidade desta discusso se estabelecer em cada pas, dando por assentado que s existe um modelo de Estado para o futuro: o de carter neoliberal. Mas se a Amrica Latina no levasse em conta apenas as opes de modelo de Estado anglo-saxes e ampliasse suas referncias para a Europa, poderia observar que h, no debate atual, distintas opes de modelos de Estado que esto associados a distintas concepes de gesto pblica. Vejamos, a ttulo de exemplo, os modelos de Estado em relao produo de bem-estar que apresenta Gosta Esping-Andersen (1993). A estrutura de produo de bem-estar nas sociedades desenvolvidas ocidentais tm quatro eixos fundamentais e, em funo de sua ligao, podemos distinguir tipos ideais do que Se vem chamando regimes (ou Estados) de bem-estar que esto associados a diferentes modelos de setor pblico. Por um lado, est a proviso pblica do bem-estar; por outro, a produo do bem-estar pelas famlias; e, em terceiro lugar, a proviso e produo de bem-estar atravs do mercado promovida pelo mercado. Ainda haveria de se acrescentar a produo do bem-estar derivada do terceiro setor (ONGs, fundaes, etc.) que, nos ltimos anos, tm experimentado um notvel crescimento. Setor pblico, famlia, mercado e terceiro setor representam os quatro vrtices de um "losango" que configura o cenrio da proviso de servios e do bem-estar de um pais e que gera um determinado modelo de Estado. Valores-chave de nossas sociedades como a igualdade, a equidade, a dependncia ou a solidariedade sero potencializados de formas diferente em funo de qual/quais destas quatro dimenses representa(m) a(s) fonte(s) principal/principais de produo de bem-estar para a cidadania. Concretamente, para ter presente as implicaes de cada modelo desta tipologia, so bastante teis os conceitos de "desmercantilizao", "desfamiliarizao" e solidariedade (ESPING-ANDERSEN, 1993). O conceito de mercantlizao, em sua frmula pura, afirma que as garantias sociais pblicas, ainda que mnimas, no apenas no erradicam a pobreza e o desemprego como - que os fomentam. Ou seja, se entende que o mercado assegura eficiente e equitativamente os recursos e que a proteo social fonte de abusos, corrupo social e ociosidade. Esta afirmao original, que decaiu na poca keynesiana que, por sua vez, contribuiu na configurao do chamado Estado do bem-estar, hoje encontra novos e importante ecos no neoliberalismo. A ideia que o mercado emancipa os indivduos quando lhe permitido funcionar livremente e sem distores: todo mundo trabalhar e se auto-prover de bem-estar. Os riscos existentes somente sero destrutivos se o indivduo no for suficientemente previdente e trabalhador. Como ser visto, esta linha de pensamento contm alguns pontos fracos muito importantes que foram amplamente analisados na literatura econmica e social. No momento em que se considera que*o mercado um instrumento insuficiente para assegurar o bem-estar das pessoas quando se introduz o conceito de "desmercantilizao", que consiste em criar, redes pblicas de carter regulador, distributivo e redistributivo que reduzam as assimetrias econmicas e sociais. Em todo caso, ser essencial ver em cada situao qual grau de "desmercantilizao" existe em cada modelo, ou seja, at que ponto um regime prov de alternativas reais o mercado para assegurar o bem-estar dos indivduos. Por outro lado, a famlia se configurou historicamente como um magnfico sistema para assegurar o Bem-estar das pessoas, mas a crtica feminista tende a considerar a. necessidade de uma "desfamiliarizao", uma vez que as famlias tambm gram no seu seio grandes assimetrias. Se pensarmos nas mulheres com trabalhos no-remunerados no seio da famlia e que no formam parte do mercado laborai (situao de boa parte

das mulheres nos pases latino-americanos e de uma parte considervel nos pases europeus mediterrneos), evidente que o conceito de desmercantilizao insuficiente para se falar de um regime emancipacionista. No se pode tentar desmercantilizar um fenmeno que previamente no est mercantilizado e, portanto, necessrio buscar outro mecanismo de emancipao que seja til nesses casos. Os intercmbios na famlia funcionam, em geral, com base em nexos de reciprocidade (no h pagamentos); no mercado se intercambiam recursos e no Estado os intercmbios se baseiam na redistribuio. Esta redistribuio potencializada pelo Estado deve entender-se como uma mudana na distribuio original de riscos sociais entre os cidados. Ou seja, o Estado coletiviza os riscos e os redistribui. Utilizar os conceitos de "desmercantilizao" e de "desfamiliarizao" til para analisar os diferentes modelos de Estado de bem-estar e de setor pblico, j que cada fonte de produo de bem-estar assume responsabilidades diferentes na hora de proteger os indivduos (ver tabela 2). O primeiro modelo de Egime de bem-estar, segundo Gosta Esping-Andersen (1993), o denominado institucional, encontrado nos pases escandinavos. Nestes pases a dependncia da famlia mnima porque a unidade bsica o indivduo e, desta fornia, se evita que a famlia seja a referncia para outorgar direitos ou deveres sociais aos seus membros. Trata-se, assim, de um Estado de bem-estar bastante desfamiliarizado e baseado na cidadania, e no qual a proviso estatal tem uma amplitude de carter universal. O setor pblico deste modelo enorme e prov todo tipo de servios redistribuindo as rendas, o que implica uma desmercantilizao bastante acentuada. Esta to elevada que os direitos dos indivduos so bastante independentes do mercado (de sua posio na escala produtiva). Este Estado de bem-estar se denomina social democrata. Em um plano mais operativo pode-se destacar como caracterstica bsica sua que o financiamento corre a cargo dos fundos do Estado cobertos com impostos gerais de tendncia bastante progressiva, que so administrados fundamentalmente plos governos centrais e locais. Seguramente, a presso fiscal elevada mas a quantia e profundidade de prestao direta de servios pblicos (no unicamente transferncias) muito alta. Isto se deve ao fato de que, alm do financiamento e da gesto, tambm o provimento de servios pblico. Cabe assinalar, tambm, que o provimento pblico de servios, sobretudo os sociais, uma fonte de criao de empregos muito importante nestes Estados. O modelo de Estado institucional vincula o provimento pblico dos servios com a equidade (ou seja, descarta o provimento privado de servios pblicos pelo fato deste gerar assimetrias sociais), vinculao que toma invivel a aplicao de boa parte das estratgias e instrumentos da Nova Gesto Pblica. O segundo grande modelo de regime de bem-estar o chamado residual, que seguido, sobretudo, plos Estados Unidos, mas tambm por outros pases de tradio anglosaxnica (como o Reino Unido, a partir das reformas conservadoras durante as dcadas passadas). Neste caso, a dependncia da famlia no tem porque ser elevada, j que este modelo pretende evitar o pr-julgamento dos modos de vida "privados" escolhidos plos indivduos (na linha do liberalismo poltico mais ortodoxo). Entretanto, na prtica, esta tese no to neutra como se pretende, haja vista que a no-interveno uma deciso poltica mas, sobretudo, uma escolha que perpetua um status quo em que a famlia (e, em especial, as mulheres) suporta, com frequncia, cargas considerveis no provimento de bem-estar. Ou seja, neste modelo liberal de base individualista no se parte, em teoria, de um conceito elaborado de famlia; mas isto acarreta a no implementao de qualquer poltica de emancipao (desfamiliarizao) relevante. Nestes Estados, o mercado que est na base da estrutura de produo do bem-estar e o Estado tem apenas um papel assistencial menor. A consequncia desta articulao que o parmetro de solidariedade se torna muito limitado, uma vez que a assistncia pblica est focalizada em grupos concretos que fracassaram em assegurar seu prprio bem-estar. Isto lhe d uma faceta de fornecimento de caridade que estigmatiza os seus beneficirios e gera um dualismo social (se fala cada vez mais de insiders e outsiders para referir-se, respectivamente, aos indivduos para os quais o mercado uma resposta e para aqueles que o mercado insuficiente). No existe, portanto, uma verdadeira estrutura estatal de redistribuio de riscos porque h uma concepo de indivduo que

faz com que isto seja visto como desnecessrio, uma vez que responsabilidade de cada cidado procurar o seu prprio bem-estar. evidente que, neste modelo, a desmercantilizao praticamente inexiste. O modelo de Estado residual encaixa perfeitamente com a filosofia, as estratgias e as ferramentas da Nova Gesto Pblica; este se inspira nos princpios conceituais deste modelo de Estado, e sua estratgias vinculadas ao mercado e eficcia e eficincia so elementos essenciais do mesmo. TABELA 2 Modelos de Estado de bem-estar Setor pblico mais implicado na economia (EB institucional) "Desimercantilizao" Alta Desfamiliarzao" Alta Solidariedade Alta Unidade bsica Cidado Exemplos Sucia, Finlndia Setor pblico menos implicado na economia (EB residual) Baixa Mdia Muito baixa Indivduo Estados Unidos, Reino Unido Setor pblico implicado na economia (EB conservador) Continental Mediterraneo

Mdia Baixa Mdia Famlia ustria, Alemanha

Mdia Muito baixa Mdia Famlia Espanha, Portugal

O terceiro modelo de regime de bem-estar o continental europeu, tambm denominado conservador. Em termos gerais, define-se por ser eminentemente familiarista, uma vez que se fundamenta em homens com carreiras profissionais ininterruptas que costumam necessitar de uma famlia que se responsabilize plos menores, os idosos e os enfermos. Como a unidade bsica um homem com uma carreira profissional regular, entre 18 e 65 anos, este um padro que se torna muito difcil de ser alcanado por urna grande parte das mulheres dos pases que seguem este modelo. No que se refere "desmercantilizao, este sistema um pouco ambguo.Pelo fato de existirem seguros pblicos ou sociais pode se entender que no se confia no bom funcionamento da cobertura atravs dos seguros privados do mercado, mas a dependncia do trabalho (que oferece o mercado) muito alta. O papel do Estado como fonte de produo de bem-estar centrado no provimento de seguros pblicos (sade, penses, desemprego e, em menor medida, educao e servios sociais). Este modelo, de corte cristo-democrata, depende da contribuio de empresrios e trabalhadores que condicionam mais ou menos diretamente as prestaes posteriores. Portanto, no se baseia em impostos gerais para seu financiamento, mas sim por impostos dentro de um sistema diferenciado de seguridade social. Estes fundos geralmente so controlados por um mecanismo institucional tripartite (Governo, sindicatos e associaes empresariais). O provimento de servios neste modelo pode ser tanto pblico como privado porque existem diversos sistemas e bastante frequente o sistema de taxas de utilizao (certa contraprestao monetria pelo fornecimento do servio pblico). Tratase de um mecanismo que no igualitrio em seu estado puro mas que pretende favorecer a equidade. E um tipo de solidariedade corporativa, ou seja, organizado por grupos de categorias que constituem um universo de riscos particulares. O nvel de corporativismo (grau de uniformidade dos regimes) varivel entre os diversos Estados e frequentemente vem de bases histricas e tradicionais. Por exemplo na Itlia, onde existe uma grande segmentao, h aproximadamente 130 fundos de penses diferentes baseados nas categorias, e na Frana se estima que possam atingir o nmero de 300. O modelo de Estado continental europeu ou conservador tem a capacidade de absorver uma parte das estratgias da Nova Gesto Pblica, mas tem dificuldades na sua implementao devido s complexidade corporativas associadas a este modelo de Estado.

Finalmente, cabe destacar que, dentro do modelo conservador ou continental, os paises do sul da Europa da rea mediterrnea (entre eles a Espanha) formataram um submodelo que possui algumas particularidades. Nestes pases tambm houve uma extenso das penses e da sade a toda a populao e os impostos e contribuies se baseiam nos rendimentos do trabalho. A administrao destes recursos cabe ao Governo central e o provimento de servios era levado a cabo; at poucos anos, por instituies pblicas. Outra caracterstica que h um nvel de gasto social relativamente baixo em comparao com as mdias europeias, uma vez que existem administraes pblicas bastante rgidas. Isto se deve ao fato de que, ao contrrio do que ocorre com o modelo institucional, aqui esto muito mais desenvolvidas as transferncias econmicas que os servios pblicos. De todo modo, a principal caracterstica deste sub-modelo europeumediterrneo reside no "familiarismo", que muito mais elevado que no resto dos Estados continentais devido tradio e enraizamento da religio catlica. Assim, as unidades familiares so as que em geral so utilizadas para o clculo dos direitos em vez de ser o indivduo, como na Escandinvia. O Estado, neste modelo, subsidirio da instituio familiar. Estes pases, por exemplo, suportaram nos ltimos anos um elevadssimo nvel de desemprego sem que as instituies pblicas pudessem assegurar subsdios para todos que estavam sem trabalhar. Nestas situaes de crise, as famlias atuaram como pequenas unidades de redistribuio dos recursos e, por este motivo, no houve conflito social. Por esta razo, na tipologia frequentemente se justifica o estabelecimento desta quarta categoria de Estados que se fundamenta na promoo de valores tradicionais familiares. possvel perceber, com a ajuda destes modelos de Estado de bem-estar, a existncia de diferentes tipos de setor pblico. No regime de bem-estar institucional, o setor pblico o principal eixo do sistema, presta todo o tipo de servios atravs de instituies pblicas e intervm direta e indiretamente na economia de mercado. Os pases que seguem este modelo tm elevadssimos percentuais de gasto pblico em relao ao PIB e possuem um grande volume de funcionrios pblicos. No regime de bem-estar residual, o setor pblico tem um protagonismo muito menor, intervm o menos possvel e presta poucos servios pblicos. Os pases que seguem este modelo tm baixos percentuais de gasto pblico em relao ao PIB e possuem um volume reduzido de funcionrios pblicos. No regime de bem-estar conservador ou continental, o setor pblico adota uma posio intermediria, com um elevado protagonismo em alguns servios e com escasso em outros. E um sistema onde o peso maior no reside nem no Estado, nem no mercado e tampouco na famlia, mas sim em um ponto intermedirio (com exceo dos pases mediterrneos, onde a famlia tem um grande peso). Os pases que seguem este modelo tm um gasto pblico de nvel mdio-baixo ou mdio-alto, dependendo do caso, e volumes variveis de funcionrios pblicos. Finalmente, constata-se que na atualidade os trs regimes de bem-estar esto em uma situao de transformaes que dificulta a definio do papel do setor pblico em cada um deles. O modelo institucional dos pases escandinavos, que o mais esttico de todos, est abrindo espaos em direo ao mercado aproximando-se do modelo continental ou conservador. O modelo residual busca suavizar sua rigidez aproximandose do modelo europeu-mediterrneo. Neste sentido, a conhecida "terceira via" de Blair, esboada por Giddens (1999), "descobre" as virtudes do sub-modelo europeumediterrneo de base familiar. Finalmente, este sub-modelo conservador-mediterrneo vai abandonando paulatinamente, por razes de modernidade social, sua dependncia da famlia e se inclina a adotar alguns elementos do modelo residual. A todas essas transformaes necessrio acrescentar o vigor com o qual surgiu o denominado terceiro setor (ONGs, fundaes, etc.), que aparece como um complemento aos servios pblicos mas que, com o tempo, tende a funcionar com parmetros similares aos do mercado. Em suma, tudo est mudando e muito difcil precisar os destinos finais destas transformaes e, portanto, no possvel definir com clareza o papel que ter o setor pblico no futuro em cada cenrio. De qualquer forma, a maioria dos pases (em especial os da Amrica Latina e os pases da Europa mediterrnea) no possuem modelos de Estado claramente institucionalizados. Na verdade possuem modelos mistos ou hbridos que esto em um processo de transio e que tm uns componentes to tenros, frgeis e flexveis que a

aplicao das estratgias modernizadoras da Nova Gesto Pblica, alm de serem absorvidas sem resistncias, pressupem a adoo de parmetros prprios do modelo de Estado residual ou do neomodelo de Estado hbrido aparentemente progressista vinculado ao atual governo trabalhista britnico. Esta a situao apresentada no incio do subttulo: os instrumentos da Nova Gesto Pblica (o como) tm capacidade para contribuir de forma decisiva na definio de um novo modelo de Estado (o que). 2.2 O isomorfismo institucional: os problemas de imitar modelos institucionais de outras tradies administrativas J foi referido que as estratgias modernizadoras da Nova Gesto Pblica se originam em pases como a Gr-Bretanha, Estados Unidos, Canad, Austrlia e Nova Zelndia, paradigmas do modelo anglo-saxo de administrao pblica. A hiptese deste subttulo que a Nova Gesto Pblica est intimamente vinculada com o modelo institucional destes pases e que quando se tenta implantar em naes com diferentes modelos institucionais como, por exemplo, os pases latinos, os instrumentos da Nova Gesto Pblica perdem boa parte de suas supostas qualidades e se transformam em estratgias que dificultam, gerando disfunes, a concretizao da eficcia e eficincia nas instituies pblicas que decidiram "importar" estas estratgias moderniziadoras. Neste subttulo sero analisadas sequencialmente trs dimenses: uma primeira, que tenta responder por que os pases latinos decidiram implantar instrumentos vinculados a instituies que lhes so estranhas; uma segunda dimenso, que demonstrai as dificuldades e os fracassos/associados implantao de estratgias que fazem parte de modelos administrativos alheios; e, finalmente, uma terceira dimenso, que tenta explicar as causas concretas/que fazem com que a Nova Gesto Pblica possa ser um xito nos pases anglo-saxes e um fracasso nos pases latinos. Para estas trs argumentaes utilizar-se- da bagagem conceituai que oferece o enfoque terico do neoinstitucionalismo. Dentro do neoinstitucionalismo se define o conceito de instituio associando-o genericamente ideia de "regras do jogo", que conformam a interao entre os diferentes agentes implicados em uma determinada conjuntura poltico-social. Uma instituio est conformada por normas, processos e valores que configuram um determinado "modo de fazer" e geram uma espcie de "lgica do apropriado" (MARCH; DLSEN, 1977) que estabelece os parmetros para o desenrolar da atividade dos vrios atores implicados. O conjunto de elementos que compem a instituio ajuda os atores a interpretar as situaes as quais se defrontam, incidindo na definio que estes fazem de seus prprios interesses e expectativas, a partir de suas responsabilidades institucionais e relacionais com o resto dos atores, ou seja, aquilo que se espera, como apropriado, do seu papel. Neste sentido, a instituio incide sobre os agentes atravs de trs mecanismos (SANZ MENNDEZ, 1997): a) aportando uma determinada viso de mundo e das possibilidades de ao; b)introduzindo crenas e princpios, de carter normativo, que distinguem o certo do errado; c) fixando crenas causais, referidas s relaes de causa e efeito que s associam a determinadas aes. Desta maneira, a instituio no s estabelece um marco de referncia para os atores como tambm chega a determinar suas crenas sobre a viabilidade das estratgias a serem desenvolvidas no seu seio (SALVADOR, 2001). A anlise dos processos de mudana do arcabouo institucional que implicam as estratgias de modernizao da Nova Gesto Pblica, considerando a hegemonia dos referenciais externos nas administraes pblicas latinas, pode associar-se a processos de isomorfismo institucional. Estes processos referem-se tendncia de certas organizaes de adotar frmulas institucionais aceitas e consolidadas em seu campo de referncia. Esta reproduo mais ou menos mimtica das instituies pode se dar atravs de dois tipos de isomorfismo institucional (DIMAGGIO; POWELL, 1991)1: -isomorfismo coercitivo: resultante de presses formais e informais exercidas por outras organizaes para que se reproduzam as estruturas e as pautas de funcionamento. Este seria o caso, por exemplo, das atividades realizadas em

diversos organismos internacionais para o desenvolvimento de determinadas "solues" institucionais para melhorar a eficcia e a eficincia das administraes pblicas de boa parte dos pases latino-americanos; -isomorfismo mimtico: resultante de processos de imitao de referncias que se consideram avanadas ou exemplos a seguir. Assim, em ambientes caracterizados por certa ambiguidade em relao aos objetivos, sem um critrio claro para avaliar os resultados, com uma marcante presena de elementos simblicos, 35 organizaes tendem a configurar-se a partir de um modelo que serve como um referente que se considera mais legitimado ou de grande xito. Este seria o caso de alguns pases da Europa mediterrnea, entre os quais se destaca a Espanha. Mas por que os pases latinos se inclinam a copiar as estratgias modernizadoras dos pases anglo-saxes? A resposta complexa: nos pases da Amrica Latina se produz uma sinergia entre o isomorfismo coercitivo, advindo de diversos organismos econmicos internacionais, e o isomorfismo mimtico. Nos pases da Europa mediterrnea predomina, de forma clara, o isomorfismo mimtico. A cpia ou mimetismo, por parte dos pases latinos, das estratgias modernizadoras dos pases anglo-saxes se produz devido ao fato de que, naqueles pases, uma parte significativa de suas elites polticas e administrativas se formaram academicamente nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha. Esta elites optam por um modelo intelectualmente prximo mas, na verdade, muito distanciado das realidades administrativas de seus prprios pases. Outros argumentos que explicam o fenmeno do isomorfismo mimtico so a comodidade e o temor. Comodidade no sentido de que mais fcil copiar receitas modernizadoras legitimadas no exterior, em pases mais avanados, que se expor ao implantar estratgias autctones que, em caso de fracasso, podem ser objeto de ferozes crticas. Mas o problema que instrumentos que funcionam bem no modelo anglo-saxo podem ter impactos negativos no nosso modelo continental de Administrao, uma vez que os contextos institucionais e sociais so distintos. Alm do mais, quando duplicamos os modelos anglo-saxes nos pases latinos no somo capazes de incorporar os "matizes ocultos" que so a chave do xito destes modelos e estratgias nos pases de origem. Neste sentido, a partir dos canais que propiciam o isomorfismo institucional, o prximo elemento a considerar o processo de institucionalizao das pautas de comportamento importadas. Os processos de institucionalizao se referem s dinmicas atravs das quais uma determinada estrutura, crena ou atividade se insere no marco institucional, ou seja, aceita-se sem discusso e se inclui nos mecanismos de reproduo do isomorfismo institucional. Esta aceitao recproca por parte de um conjunto de atores de uma pauta de atuao como resposta a problemas'ou inquietudes recorrentes supe sua insero nas dinmicas de funcionamento habitual das organizaes. Neste sentido, recupera-se esta pauta de atuao em resposta a uma mesma situao, sem questionar sua origem ou manuteno e desenvolvendo ao seu redor um conjunto de crenas que lhe do coerncia em relao ao marco institucional em que se inserta (TOLBERT; ZUCKER, 1966). Neste processo de institucionalizao, entretanto, costumam surgir situaes de decoupling, entendidas como desajustes entre as instituies formais e o funcionamento efetivo da organizao. Diversos autores indicaram a desvinculao das estruturas formais entre si e das atividades desenvolvidas habitualmente (MEYER; ROWAN, 1991; MEYER; SCOTT, 1996). O decoupling uma resposta da organizao ao isomorfismo institucional quando este entra em conflito com seus requisitos mnimos de eficcia e eficincia ou ainda quando o conflito se produz pela existncia de diversos contextos de referncia (diversos marcos institucionais com pautas institucionais que no se ajustam entre si), o que requer certa flexibilidade na interpretao das instituies formais para que possam ser aceitas plos distintos agentes implicados. O resultado final costuma traduzir-se em uma aparncia institucional que se reflete em determinadas estruturas orgnicas e em processos formais, com denominaes semelhantes s das organizaes que foram tomadas como referncia, e que contrastam com algumas dinmicas bastante diferenciadas de funcionamento que so adequadas aos valores e pautas de atuao prprios do contexto administrativo ao qual se

implantam. O decoupling gera assim uma espcie de organizao informal, uma determinada interpretao das instituies que se corresponde com os valores, pautas de conduta e processos de trabalho habituais no contexto organizacional em que se aplicam. Mais que considerar o decoupling como uma suposta "perverso" do esprito da nova instituio, um planejamento prtico e pr-ativo deve avaliar o decoupling como uma dinmica natural que facilita que a instituio se acople ao contexto organizativo (SALVADOR, 2001). Ele no bice, entretanto, para comprovar se realmente estas variaes desvirtuam os supostos benefcios associados adoo; da nova instituio (no nosso caso, as estratgias modernizadoras da Nova Gesto Pblica) no sentido de,que o decoupling pode supor "uma mudana que no muda o funcionamento real da organizao". Este fenmeno tambm edifica um modelo misto entre o novo esquema institucional e o antigo, situao que gera complexidades e, algumas vezes caos organizacional. O fenmeno do decoupling e a incapacidade de copiar os "aspectos ocultos mais sutis" das estratgias de modernizao da Nova Gesto Pblica so as razes que podem explicar o fracasso da implantao dos parmetros da Nova Gesto Pblica nos pases latinos. Alm do mais, estes paises possuem modelos institucionais que tomam difcil a implementao de boa parte ds estratgias de inovao da gesto pblica. Novamente surgem as diferenas entre os modelos de Estado anglo-saxes e os modelos de Estado latinos, agora a partir de outra perspectiva que no a analisada no subttulo anterior. O modelo de Estado dos pases anglo-saxes representa uma combinao de "Estado soberano" e "Estado supermercado"2 (MARCH; OLSEN, 1997; VILLORIA; IGLESIAS, 2000) (ver tabela 3), cujos componentes facilitam transformaes radicais dentro dos limites de um sistema democrtico que implica a possibilidade de absorver com facilidade as estratgias de modernizao da Nova Gesto Pblica. Em troca, os pases latinos seguem mais as pautas do denominado Estado corporativo (especialmente nos pases latino americanos), combinadas com alguns elementos do Estado instituciona3 (MARCH; OLSEN, 1997) no caso dos pases latino mediterrneos mais desenvolvidos, o que implica que tm grandes dificuldades para absorver as transformaes propostas pela Nova Gesto Pblica. Em definitivo, os elementos que bloqueiam, nos pases latinos, uma parte das estratgias de modernizao da Nova Gesto Pblica e que, em todo caso, somente so permeveis s mudanas de carter incrementalista, e que facilitam o decoupling e os modelos institucionais mistos, so (BARZELAY, 2000; VDLLORIA; IGLESIAS, 2000): nenhum ator possui peso suficiente para romper o equilbrio que mantm o sistema administrativo tradicional; no existe nenhuma instituio que tenha um regime de monoplio da renovao da gesto pblica; os programas de renovao da gesto pblica no fazem parte da agenda pela apatia e desinteresse da cidadania; os governos esto ocupados em polticas pblicas com um forte peso poltico e de interesse geral, que no deixem tempo para o levantamento dos problemas e disfunes vinculadas gesto; os funcionrios pblicos dedicados a definir a poltica da gesto tm muita autonomia, pelo fato de no serem o centro da ateno poltica.

Tabela 3 Modelos de Estado e mudana institucional Pases anglo-saxes Estado Estado soberano supermercado Caractersticas Quem ganha as Pases latinos Estado de Estado negociao institucional corporativa Os cidados so As bases do O poder poltico clientes. O estado Estado so a deve submeter-se

eleies tem autoridade, legitimidade e poder para promover as mudanas institucionais. A burocracia um instrumento neutro a servio do governo.

mais um provedor de bens e servio. O fator-chave a eficincia, a flexibilidade e a economia. O setor privado um modelo a ser imitado. Os funcionrios pblicos devem transformar sua cultura para uma cultura de cunho empresarial.__

negociao e o compromisso. Preocupa-se com os problemas tcnicos da gesto de servios sociais. H partidos fortes e ideologizados. Os funcionrios pblicos tm muita fora na determinao das polticas publicas. Mudana incremental. Opes "brandas" O nvel poltico no pode mudar livremente o modelo de gesto. Este deve ser negociado com os diferentes coletivos.

aos valores e crenas compartilhados pela populao, que esto acima da democracia numrica. Os funcionrios pblicos servem mais aos interesses gerai s que a o governo e controlam a classe poltica.

Dinmica mudana

de

Mudanas radicais dentro dos limites de um sistema democrtico

As mudanas radicais so. possveis pois a adaptabilidade e a sobrevivncia so valores destacados

Mudana evolutiva. As reorganizaes costumam formalizar avanos j ocorridos.

2.3 O impacto sobre a cultura organizativa: as implicaes de uma cultura empresarial no setor pblico A cultura organizacional o ambiente que se respira numa organizao os rituais e costumes, as lendas, os smbolos, etc. A cultura organizacional est presente em todos os momentos espaos de uma organizao mas difcil de precisar. A cultura organizacional pode ser definida como produto de um processo dinmico pelo qual os membros de uma organizao aprendem as respostas que devem dar a situaes problemticas (DEAL; KENNEDY, 1999). A cultura tem a ver com as suposies e crenas compartilhadas plos membros de uma organizao e que, frequentemente, so a chave explicativa de comportamentos ou situaes que podem surgir em ocasies previsveis e, em outras ocasies, surpreendentes. Ou seja, pode-se entender por cultura organizacional os comportamentos observados de forma regular na relao entre os indivduos que formam parte de uma organizao, os valores dominantes aceitos, a filosofia que orienta a poltica da organizao em relao aos funcionrios e cidados, as regras do jogo para transitar e progredir dentro da organizao, etc. A essncia do enfoque de cultura organizacional est em considerar as organizaes como sociedades relativamente autnomas, dotadas d seus prprios processos de socializao, de normas e estruturas sociais. Em um nvel geral, uma cultura organizacional se constri mediante a articulao de mitos, valores e ideologia.

A cultura organizacional tem algumas utilidades muito importantes perante a dinmica e eficcia das organizaes, influindo de forma bastante direta no comportamento e nos resultados das organizaes. As funes da cultura organizacional so: - definir limites, estabelecendo distines entre uma organizao e outra. As "pessoas de dentro e de fora da organizao identificam claramente que esto no interior de uma determinada organizao com as especificidades ambientais diferentes que esto ao seu redor,

-transmitir um sentido de identidade aos membros da organizao. As pessoas que integram a organizao reconhecem seus elementos diferenciais e se identificam com os mesmos. A cultura organizacional se converte em um instrumento que d sentido a atitudes e modelos de comportamento com uma certa autonomia em relao aos valores sociais de carter geral. Pode-se dizer que uma cultura organizacional forte gera um sentimento similar ao de nacionalidade entre seus membros; -facilitar a criao de um compromisso pessoal com os objetivos organizacionais; ou seja, gerar compromissos amplos que permitam superar parcialmente os interesses egostas de cada indivduo e grupo. Nesse sentido, uma cultura organizacional forte permite superar a fragmentao de objetivos, interesses e estratgias; -a cultura organizacional pode ser um sistema oculto de controle abre os membros da organizao, no sentido de que estes costumam comportar-se de forma previsvel diante de determinados estmulos graas a certos valores e tradies. Demonstrou-se que a administrao pblica no possui uma nica cultura organizacional, mas sim, visto tratar-se de um enorme conjunto de organizaes que desenvolvem atividades bastante diversas, agrupa vrias culturas organizacionais. E, em suma, uma macro-organizao onde coexistem diversas culturas. A administrao pblica, vista como uma organizao multicultural (RAMI, 1999) ainda no foi devidamente analisada apesar de sugerir alguns temas interessantes para serem tratados. Uma das questes mais interessantes a analisar poderia ser um estudo sobre como a multiculturalidade da administrao pblica pode gerar vrios conflitos atravs do inevitvel confronto entre vrias pautas culturais. O que acontece quando, sob o comando da Nova Gesto Pblica, impulsiona-se nas nossas administraes pblicas uma cultura organizacional de carter neoempresarial? Habitualmente, quando se impulsiona em alguma administrao pblica dos pases latinos uma cultura organizacional de carter neoempresarial, o que se encontra previamente uma cultura organizacional muito pouco organizada e coesa, salvo no caso de coletivos altamente profissionalizados que seguem pautas culturais de carter corporativo. Ou seja, a situao mais usual que os valores neoempresariais sejam introduzidos em um mbito de gesto que apresenta uma ausncia ou quase ausncia de uma cultural organizacional coesa e transversal. A consequncia disso que no ocorre o choque entre culturas e, portanto, quase no h quase conflito. E como encher totalmente uma garrafa vazia. O resultado final o surgimento de uma cultura organizacional de carter empresarial sem matizes. No h mestiagem cultural. H uma nova cultura organizacional que varre todos os valores (positivos e negativos) pouco articulados que existiam anteriormente. Nesta situao, os polticos se comportam como empresrios, os responsveis pela administrao como diretores ou gerentes, e os servidores sofrem com este sistema, mas costumam se integrar a ele na tentativa de conseguir um benefcio econmico quando se vinculam as retribuies financeiras com os resultados atingidos. Trabalha-se com baterias de indicadores fundamentalmente econmicos, lida-se sistemas de informao, quadros de direo integrais, etc. Estamos, em aparncia e substncia, diante de uma empresa comum com alta eficincia e eficcia (mas tambm com baixa eficincia e eficcia, como muitas empresas) que comea a perder de vista valores como equidade, igualdade, cidadania, os impactos sociais, etc. Estes so valores que no se encaixam com clculos de resultados, com clientes todopoderosos, com implementos de produtividade, etc. Impulsionar urna cultura organizativa nestas condies gera uma certa convulso inicial que se supera com a convico dos conversos, uma vez que os valores prvios escassamente articulados geravam incerteza entre os membros da organizao pblica e, em troca, a nova cultura outorga um sentido a tudo, inclusive ao escassamente explicvel ou justificvel dentro de um ponto de vista da tica pblica... Quantos de nossos bons funcionrios pblicos, preocupados com sua formao, lem os finais de

semana os amenos best-sellers de empresa que se vendem-nos aeroportos? E quantos lem a escassa e aborrecida literatura da gesto pblica? Evidentemente muitos no primeiro caso e muito poucos no segundo. O contgio rpido e pressupe a entrada de valores empresariais, antes demonizados, no seio do setor pblico. No final os funcionrios pblicos lem" e" se interessam plos mesmos temas (gesto empresarial) que a. maioria dos gestores de organizaes privadas. E como se houvesse cado outro muro, muito mais sutil que o muro fsico que separava o socialismo real do capitalismo. Estamos diante de um muro que quando cai no faz barulho e que, no princpio, apenas gera destroos. Estamos diante de uma fase de silncio clnico e quando os sintomas forem evidentes talvez no tenhamos mais tempo de impedir o avano da doena. O que acontece quando, em troca, a entrada dos valores de carter neoempresarial choca-se com culturas setoriais de carter profissional? Nestes casos tudo depende do tipo de cultura profissional sobre o qual os valores neoempresariais atuam. Em alguns tipos de cultura profissional como, por exemplo, a mdica, o choque entre culturas pode provocar uma sinergia que multiplique os efeitos negativos da cultura neoempresarial. Ou seja, uma situao pior que no caso da ausncia de cultura prvia. Outra possibilidade que a cultura profissional configure um tipo de organizao que a literatura qualifica como missioneira (GIL, 1999); ou seja, uma cultura com contedos ideolgicos muito fortes. Nesta situao sim se produz um choque de culturas e o mais usual que a cultura profissional no floresa. Por exemplo, se tenta impulsionar uma cultura neoempresarial em um mbito de gesto de bem-estar social, muito provvel que exista (para o bem e tambm para o mal) um rechao radical aos novos valores considerados como intrusos. Finalmente, quando a cultura neoempresarial se introduz em organizaes ou mbitos da gesto pblica com uma slida cultura organizacional que agrupa valores pblicos (que uma situao bastante excepcional nas administraes pblicas dos pases latinos), os efeitos so bastante distintos daqueles dos cenrios anteriores. Em primeiro lugar, produz-se um choque lgico entre ambas culturas, que pode ter como desenlace uma cultura organizacional hbrida que combina valores pblicos com valores de carter empresarial. Evidentemente, os primeiros sempre vo prevalecer sobre os segundos. Mas a porcentagem de cultura empresarial, ainda que minoritria, pode gerar um impulso bastante positivo na gesto das organizaes pblicas. No final importar a economia e a eficincia, as tcnicas e os instrumentos de gesto, estar sempre-bem presente a limitao de recursos, etc. Ou seja, o trabalho mais tcnico e operacional se impregnar de estmulos positivos em direo a uma gesto profissional. Mas esta dimenso estar sempre circunscrita a uma cultura e a valores superiores de carter pblico, de conscincia da importncia do setor e dos produtos pblicos. O orgulho de polticos e funcionrios pblicos edificado sobre os valores pblicos ser multiplicado ao assumir de forma mais econmica, eficaz e eficiente a atividade da gesto pblica. Pouco a pouco iro sendo superados os complexos em relao aos gestores do setor privado. Definitivamente, h que se abandonar a ideia de que a introduo de valores neoempresariais na administrao pblica positiva no sentido em que estimulam uma gesto muito mais eficaz e eficiente. Este cenrio s possvel quando se introduzem esses novos valores em administraes pblicas institucionalizadas, que possuam slidos valores pblicos. Nesta situao de debilidade cultural do pblico, a introduo d valores neoempresariais trazidos pela Nova Gesto Pblica muito negativa, uma vez que os meios (economia, eficcia e eficincia) se transformam nos fins e se perdem de vista os objetivos ltimos dos programas pblicos e os coletivos de cidados aos quais esto dirigidos. Mas o impacto das correntes neoempresariais da Nova Gesto Pblica no se limita transformao da cultura e dos valores dos funcionrios pblicos, tem tambm o seu impacto em outros coletivos como os de detentores de cargos polticos e a cidadania: - os detentores de cargos eleitos e de confiana poltica se encarregaram de modernizar algumas administraes pblicas muito antiquadas. Estes perceberam com desconfiana alguns valores burocrticos apegados a dinmicas obsoletas que foram vinculadas de forma errnea aos valores pblicos. Isto gerou uma certa beligerncia de uma parcela da classe poltica

em relao aos valores pblicos (ou o que acreditavam que eram os valores pblicos) e apostaram cegamente nas correntes neoempresariais para modernizar a Administrao; - os cidados, tradicionalmente desinteressados da administrao pblica, adotam uma posio que mescla a desconfiana com a crtica fcil. Muitos cidados esto encantados com a "privatizao" da Administrao e com o exerccio de seus direitos como clientes. A cultura poltica de nossos pases est longe da fortaleza da dos pases anglo -saxes. A administrao pblica pouco interessa a no ser como oportunidade individual para conseguir um emprego seguro. A cidadania, em nvel coletivo, pouco se preocupa plos resultados do setor pblico e apenas coloca uma crtica pouco profunda e articulada em relao ao funcionamento da Administrao. A preocupao dos cidados, em nvel coletivo, tradicionalmente est concentrada nas entradas do setor pblico; por exemplo, como economizar os recursos econmicos que recebe plos canais fiscais. Este comportamento coletivo pouco tem a ver com o Estado de bem-estar. No plano individual, por sua vez; os cidados se comportam de acordo com os parmetros do Estado de bem-estar na sua busca pelas transferncias econmicas e no recebimento de todo tipo de servios pblicos. Neste contexto, a transformao do papel de cidado em cliente vista de forma positiva na sociedade.

2.4 As dificuldades da administrao relacional num contexto de Governo multinvel: quem contrata-a agenda? E os problemas derivados das capturas? Uma das consequncias mais relevantes da Nova Gesto Pblica a Administrao Relacional, que supe a ruptura com o modelo de administrao pblica, referindo a gesto direta dos servios pblicos a uma rede de instituies pblicas e, fundamentalmente, privadas. Neste modelo, o setor pblico se transforma num arquiplago de organizaes instrumentais com objetivos bem concretos. Os gestores pblicos se transformam em gestores de redes que tm como misso planificar, decidir, controlar e avaliar as aes pblicas implementadas pelas distintas ilhas instrumentais. O mecanismo bsico a externalizao de servios pblicos. Mesmo as administraes pblicas com maiores dimenses tendem a fragmentar-se em unidades administrativas, nas quais prevalece mais a lgica do conflito entre departamentos estanques que a colaborao entre mbitos administrativos que formam parta de uma mesma instituio. A externalizao dos servios pblicos a estratgia fundamental que edifica o modelo de Administrao Relacional. Em boa parte dos pases latinos se externaliza de forma muito deficiente. Falta definir, em primeiro lugar, quais servios pblicos podem ser objetos de externalizao e quais no. Nem se planifica, nem se controla, nem se avalia, permitindo-se que os servios externalizados sejam os donos da agenda pblica. Esta situao privilegiada das grandes organizaes privadas prestadoras de servios pblicos encarece o sistema e baixa a qualidade dos servios prestados. Outro elemento que o xito dos valores neoempresariais na gesto pblica acelerou e multiplicou as experincias de externalizao dos servios pblicos. No a mesma coisa externalizar a partir de convices pblicas que externalizar a partir de convices privadas. Problemas: a) capturas e potencial de corrupo: captura do regulador pelo regulado, ou seja, o regulador acaba regulando para proteger os interesses do regulado. Por isso muito importante que os empregados pblicos encarregados de controlar e avaliar os servios pblicos externalizados estejam socializados em valores pblicos; b) b) cesso da agenda pblica a setores privados: a externalizao baseada numa rede de agentes privados que colaboram com a administrao na

consecuo dos objetivos pblicos: isto uma administrao relacional. Num governo multinvel, os acelerados processos de descentralizao geram uma grande fragmentao de competncias e situaes de Competitividade entre administraes pblicas. Com o tempo, geram-se grandes empresas especializadas na prestao de servios pblicos que esto vinculadas, por sua vez, Administrao central. Estas empresas tm uma viso transversal do sistema pblico.

2.5 Os problemas da flexibilidade administrativa: a ps-burocracia e a prburocracia clientelista Os quatro grupos de problemas analisados at o momento conduzem de forma inevitvel a um quinto problema: a assuno de uma antiquada pr-burocracia de base clientelista e no da almejada ps-burocracia. -As estratgias de modernizao da Nova Gesto Pblica tm como principal feito esboar sistemas administrativos flexveis. A flexibilidade se considera, j h alguns anos, como uma virtude dos sistemas administrativos mais modernos que muitos denominaram, influenciados pela formulao de Barzelay (1998), como ps-burocrticos. As organizaes pblicas ps-burocrticas podem tambm ser consideradas como sistemas hbridos e escassamente institucionalizados que podem atingir com agilidade os objetivos das organizaes pblicas. Ainda que seja correto afirmar que a flexibilidade pode favorecer o atingimento dos distintos objetivos atendendo, assim, aos princpios de economia, eficcia" e eficincia, no menos correto que a escassa institucionalizao destes sistemas organizacionais permite uma discricionariedade que pode favorecer dinmicas pouco desejveis e perversas. Na maioria dos pases latinos no nada evidente, ao contrrio dos pases anglo-saxes, que estejamos experimentando a transformao de um modelo burocrtico para um modelo ps-burocrtico devido ao fato de que, talvez, nunca tenhamos tido experincia de administraes realmente burocrticas que respeitem os parmetros weberianos. Nossas construes burocrticas foram apenas parciais no sentido que combinaram uma sobre burocratizao estrutural com uma infraburocratizao do comportamento. Ou seja, uma perversa mescla de formalismo e clientelismo (SCHMTTER, 1991, apud PRATS, 2000). Em suma, a maioria dos pases latinos, especialmente na Amrica Latina, no possuram instituies burocrticas no sentido moderno do termo, uma vez que somente as normas e os processos formais seguiram os requisitos weberianos, mas os processos reais e os valores continuaram sendo pr-burocrticos. De todo modo, esta esquizofrenia institucional que se viveu durante muitas dcadas havia levado, provavelmente, com o tempo, a um predomnio dos parmetros burocrticos (objetividade, mrito e capacidade, carreira administrativa, hierarquia, etc.) sobre os comportamentos clientelistas. Os recentes processos de democratizao, as mais recentes tentativas de implantao de servios civis de carreira e a busca da eficcia e da eficincia nos servios pblicos fatalmente iriam desembocar na configurao de instituies profissionais e neutras. Mas, em pleno processo de transformao para conseguir instituies plenamente weberjanas, surge a Nova Gesto Pblica que nos aconselha a relaxar e flexibilizar as regras e os processos e a introduzir valores de empresa. O resultado lgico desta infeliz intromisso no o desenvolvimento de instituies ps-burocrticas, mas sim de instituies prburocrticas nas quais predomina o clientelismo e a insegurana jurdica. Se vemos como positivo o princpio de que a "nova riqueza das naes" se d hoje em funo principalmente da qualidade das instituies (pblicas, no nosso caso) e de sua capacidade de ao coletiva (PRATS, 2000), pode-se afirmar que a Nova Gesto Pblica no contribui nem est contribuindo, muito antes pelo contrrio, para o desenvolvimento humano em nossos pases. 3 TENTATIVAS DE PROPOSTAS: AS CONDIES PARA IMPLANTAR A NOVA GESTO PBLICA NOS PASES LATINOS

Mudar a tendncia desta crise recente do setor pblico de nossos pases possvel ainda que seja mister reconhecer que ser uma tarefa complicada. A estratgia "bsica seria fazer um esforo na formao e na socializao dentro dos valores de uma tica pblica moderna que contribua na configurao de uma nova cultura organizacional. No se trata tanto de dar um passo atrs, mas sim de reconduo da situao. Os parmetros culturais neoempresariais so to recentes e incipientes que relativamente simples contextualiz-los dentro de valores superiores de carter pblico). Devem ser esboadas estratgias que tenham como objetivo revitalizar valores pblicos como a lealdade institucional a integridade a objetividade e independncia competncia profissional, o sigilo, respeito s pessoas alm de reforar as dimenses polticas, sociais e tcnicas que permitam delinear uma "infra-estrutura da tica pblica" (OCDE, 1998). Estes valores e tica pblicos no devem ser divulgados somente nas organizaes pblicas como tambm nas organizaes privadas que prestam servios pblicos. E, mais do que isso, deveria ser feito um esforo para transpor estes valores e fundamentos ticos para a sociedade como um todo. Os objetivos da estratgia de revalorizao do setor pblico esto relativamente definidos mas, em troca, o mesmo no acontece com o processo da sua execuo. Neste sentido, sem a inteno nem a competncia suficiente para ser exaustivo, podem ser destacados alguns elementos: a) os partidos polticos de cada pas, com representao parlamentar, devem definir o modelo de Estado que configure o sistema nacional autctone de provimento do bem-estar e do desenvolvimento humano dos cidados. O Estado neoliberal ou residual uma opo a mais, mas no a nica, haja vista que existem muitas formas distintas dentro dos eixos de interveno positiva ver sus interveno negativa e busca da eficincia do mercado versus equidade e eficcia do mercado. Estes "diferentes mecanismos implicam diferentes maneiras de relacionar o setor pblico, o mercado, o terceiro setor e a famlia. b) os detentores de cargos eletivos devem definir o modelo de administrao pblica do futuro: seu campo de atuao, seu modelo de gesto, suas relaes com o setor privado, etc. Deve definir-se um modelo de futuro atendendo s especificidades do nosso modelo de Administrao (modelo continental), evoluo histrica, arquitetura territorial e nacional, etc. c) os detentores de cargos eletivos, com a participao do resto das formaes polticas e com a interveno das distintas camadas econmicas e sociais, devem definir os valores e a ideologia organizacional especficos para nossas administraes pblicas. Implantar um servio civil de carreira um passo absolutamente imprescindvel para atingir administraes pblicas neutras e eficazes. d) os funcionrios de alto nvel devem sistematizar planos de seleo, formao e socializao de acordo com os valores e a ideologia organizacional previamente definida. e) uma primeira fase de formao transmitir para os detentores de cargos eletivos, para aqueles alados a postos de confiana poltica e aos diretores pblicos profissionais os novos valores e a nova ideologia. Os polticos e os diretores pblicos representam o maior canal de divulgao cultural nas organizaes pblicas. f) devem definir-se cdigos deontolgicos genricos mas que possam ser aplicveis. H que se evitar a inibio dos polticos e dos diretores pblicos na aplicao das sanes diante de comportamentos discordantes de tais cdigos.

Em relao terceirizao, vista como mxima expresso do modelo de Administrao Relacional proposto pela Nova gesto Pblica, deveriam ser adotadas, pelo menos, as seguintes medidas de carter tcnico: a) planejar, em nvel da administrao como uni todo, uma estratgia comum de terceirizao, definindo: - quais servios pblicos podem ser suscetveis de terceirizao e quais devem manter-se em regime de gesto direita por parte da Administrao, - optar por um modelo integrado de terceirizao (as aes so definidas nas estncias centrais da Administrao) ou optar por um modelo descentralizado no qual cada departamento, agncia, etc., decide a sua prpria estratgia de terceirizao, - necessrio define quais tipos de agentes privados se deseja priorizar na poltica de terceirizao: empresas com fins lucrativos ou organizaes do terceiro setor; organizaes pequenas (que somente prestam um servio pontual em um determinado mbito pblico) ou organizaes de grandes dimenses (que prestam vrios tipos de servios pblicos a muitos departamentos). H que se ter em conta que a Administrao tem a capacidade (se atua de forma pr-ativa) de articular o tipo de tecido empresarial de prestao de servios pblicos que considere mais conveniente em funo dos seus interesses (e no s dos interesses do funcionamento natural do mercado); um bom critrio poderia ser no terceirizar aquilo que (se desconhece como se gerncia (como, por exemplo, os servios pblicos emergentes), uma vez que as dificuldades de controle e de avaliao so, nestes casos, enormes devido ao desconhecimento dos problemas reais com os quais se enfrenta este tipo de gesto; b) devem ser assegurados (os mecanismos jurdico de controle da gesto, dos resultados e do impacto dos servios terceirizados (por exemplo, norma reguladora geral, conjunto de condies, etc.). Este requisito costuma ser observado pela maioria das administraes pblicas, mas ser pouco operacional se no se observa bem'o requisito seguinte;
c)

necessrio delinear que uma parte da administrao pblica se encarregue de forma constante do controle e da avaliao, dos servios terceirizados. Os servidores devem estar capacitados para desempenhar estas funes, assim como delinear um sistema de rotao dos funcionrios pblicos que se encarregam do controle das organizaes privadas prestadoras de servios pblicos para evitar possveis "capturas" e prevenir casos potenciais de corrupo; estabelecer uma unidade central (agncia ou outro tipo de modelo organizacional) que se encarregue do controle e da avaliao final da terceirizao de toda a Administrao ou da globalidade de um nvel administrativo (por exemplo, governo local).

d)

Como concluso, pode-se afirmar que as estratgias neoempresariais da Nova Gesto Pblica podem ser teis para melhorar a economia, a eficcia e eficincia das administraes pblicas dos pases latinos e podem contribuir para o desenvolvimento humano destas sociedades. Mas para que o rendimento positivo destas estratgias seja possvel necessrio atender, pelo menos, quatro requisitos: em primeiro lugar, definir um modelo de Estado autctone como resultado do pacto social de cada pas e implantar novas instituies pblicas que respeitem a tradio histrica e a cultura administrativa de cada nao para evitar os

fenmenos de decoupling e de isomorfismo incompleto e imperfeito. Em segundo lugar, necessrio equilibrarmos valores de empresa associados s estratgias mais relevantes da Nova Gesto Pblica com a implantao de (valores neopblicos: no incio assentar valores pblicos bsicos e sobre eles edificar valores de carter eficientista. Em terceiro lugar, necessrio implementar a Administrao Relacional investindo na capacitao tcnica dos funcionrios pblicos para que estes sejam capazes de defrontar-se com todas as complexidades derivadas da gesto de redes. Finalmente, um quarto requisito transversal consiste em implantar um servio civil de carreira que permita canalizar e consolidar uma cultura administrativa forte e que favorea a profissionalizao e competncia tcnicas dos servidores pblicos. E possvel que estas condies, que devem acompanhar a implantao das correntes neoempresariais da Nova Gesto Pblica, impliquem, com o tempo, a formulao de um novo paradigma para modernizar as nossas administraes pblicas. Esta necessidade deveria ser um elemento bsico da agenda futura de todos os estudiosos das administraes pblicas de nossos pases. imprescindvel superar o "que pensem e inventem eles" (os anglo-saxes) para explorar nossos prprios modelos e estratgias de modernizao da administrao pblica.

NOTAS
1

Estes autores tambm mencionam um terceiro tipo de isomorfismo: a presso normativa, referindose influncia dos coletivos profissionais que definem aquilo que se considera "boas prticas" a reproduzir.
2

A Nova Gesto Pblica um produto deste modelo de Estado, mas em outros contextos institucionais este modelo de Estado o resultado da implantao da Nova Gesto Pblica.
3

De qualquer forma, o modelo de Estado institucional um reflero dos pases do norte da Europa, especialmente dos pases escandinavos.
4

Neste sentido, h que se destacar a fora com que surgiu o terceiro setor (QNGs, fundaes, associaes, etc.) que aproveitaram as lacunas deixadas pela administrao pblica. Uma grande parte destas novas associaes adotou pautas semelhantes s das organizaes com fins lucrativos. O extraordinrio vigor com que surgiu o terceiro setor no deixa de ser surpreendente em alguns pases .onde o capita] social e o tecido associativo tem sido tradicionalmente bastante dbil e escasso. Outro exemplo da adoo de mecanismos prprios de modelos com padres culturais diferentes dos nossos. O terceiro setor quantitativamente importante mas h dvidas sobre a sua consistncia qualitativa. Poderia se argumentar que um setor ainda um pouco imaturo, que pode via a funcionar como empresas privadas ao captar alguns coletivos de empreendedores com escassa conscincia em determinados valores sociais, que buscam espaos autnomos ("auto-emprego") diante da falta de vagas no setor privado tradicional. Muitas ONGs no correspondem s caractersticas das organizaes missioneiras e adotam configuraes semelhantes s das organizaes privadas no sentido de que o fim lucrativo o objetivo implcito de suas estratgias.

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