Gua para la preparacin de una hoja de ruta para la elaboracin de la Estrategia Nacional de Desarrollo Estadstico (ENDE)

Febrero de 2005

I.

INTRODUCCIN

La realizacin de una ENDE, en general, y de una Hoja de ruta, en particular, debe inscribirse al interior de un conjunto de acciones e iniciativas nacionales e internacionales emprendidas en el pas. Esta debe tomar en cuenta las experiencias y los trabajos en curso y apoyarse en lo ya existente, tanto desde el punto de vista institucional como legal. Es esencial comprender, desde el inicio, que existen ya numerosas iniciativas y que pocos pases debern comenzar de cero. En estos ltimos aos se desarrollaron diversas iniciativas y sistemas de promocin de buenas prcticas en materia de estadsticas. Ello define un marco para la planificacin estratgica y ayuda a financiar el desarrollo estadstico. Qu es una ENDE? La finalidad de una ENDE es de otorgar al pas una estrategia para reforzar la capacidad estadstica, a todos los niveles del sistema estadstico nacional (SEN). La ENDE permite definir objetivos quinquenales y decenales para el SEN y propone las etapas para el logro de los mismos. Esta define un marco, detallado y global a la vez, que permite evaluar de manera permanente las necesidades en permanente evolucin del usuario y las prioridades de las estadsticas. Esta permite igualmente reforzar las capacidades necesarias para responder a estas prioridades de manera ms coordinada, sinrgica y eficaz. Por ltimo, esta define el marco para movilizar, explotar y multiplicar los recursos (tanto nacionales como internacionales) y constituye la base para una gestin estratgica del SEN eficaz y centrada en los resultados. La ENDE permite una visin de conjunto del sistema estadstico nacional, facilitando de esta manera la emergencia de un proceso que permita: Reflexionar en un modo global de organizacin, el cual guiar la accin a lo largo de todo el proceso de elaboracin. Definir un conjunto de actividades para la elaboracin de la ENDE. Ganar la adhesin del conjunto de los actores de la estadstica nacional, obteniendo una legitimidad nacional para el conjunto del proceso.

Los principios generales de la ENDE son: Abarca al conjunto del sistema estadstico nacional Es participativa, y garantiza la participacin de todos los actores y partes concernidas Toma en cuenta lo ya existente y se adapta a las condiciones reales del pas Se despliega por etapas, para simplificar situaciones globalmente ms complejas Es validada por las autoridades del pas, a lo largo de todas sus etapas Es realizada bajo la conduccin del pas, el cual se apropia de la gestin.

Qu es una Hoja de ruta? La hoja de ruta es un documento de referencia para todos los que participan a la elaboracin de una ENDE. Esta se consagra a establecer la organizacin, las actividades y los medios necesarios para la produccin de la estrategia. Pero la hoja de ruta no debe confundirse con el contenido mismo de la estrategia. "Cmo vamos a organizarnos para realizar la estrategia? Con qu medios?" Estas son las preguntas fundamentales a las cuales debe responder la hoja de ruta. Cmo organizarse significa definir los equipos encargados de la elaboracin y de la reparticin de las funciones al interior de estos equipos. Debe igualmente definirse un calendario de actividades para el conjunto de los equipos, que permita, al cabo de un cierto nmero de meses (de 12 a 18), contar con una

ENDE validada por las autoridades. La hoja de ruta debe tambin incluir los recursos humanos y materiales necesarios, tanto para la elaboracin como para la implementacin de la estrategia. Esta debe tambin prever las fuentes de financiamiento. Se utiliza para la preparacin de solicitudes de financiamiento, para la definicin de los trminos de referencia de las diversas intervenciones y para la informacin de las partes interesadas. Objetivo de este documento El objetivo de este documento es de proporcionar un cierto nmero de elementos que faciliten la realizacin de la Hoja de ruta, sin la pretensin de constituirse en un manual de realizacin. La experiencia y la situacin estadstica de los pases en desarrollo es lo suficientemente diversa como para hacer imposible la definicin de un modelo nico de elaboracin de una ENDE. Sin embargo, tomando en consideracin los aspectos y los principios globales del enfoque propuesto por PARIS21, un cierto nmero de elementos de base parecen necesarios para lanzar un proceso de elaboracin dirigido por el pas, proceso que facilite la emergencia de una dinmica favorable al pleno desarrollo de la estadstica nacional: sensibilizacin, gestin colectiva, proceso de aprendizaje, legitimidad nacional, etc.

II.

MODALIDAD GENERAL DE ORGANIZACIN ADOPTADA

El modo de organizacin depende de la realidad institucional del pas. En muchos pases existen, a grados diversos, un Comit de Direccin del Instituto Estadstico, un Consejo Nacional Estadstico ms o menos activo, comits de usuarios de diverso tamao, servicios estadsticos con diversos grados de coordinacin por parte del INE, etc. En algunos casos, los comits de coordinacin estadstica creados por la ley no corresponden a la realidad. Ello obliga a veces a ampliar los vnculos del INE con los nuevos servicios. Tomando en consideracin la realidad de los pases, podra imaginarse el siguiente modo de organizacin:

I. Un comit tcnico central, compuesto de 2-3 miembros, realiza los trabajos. Uno o dos de estos
miembros trabajan a tiempo completo durante todo el proceso de elaboracin. II. Diversos comits de expertos emiten dictmenes, en momentos precisos, sobre temas determinados por el comit o por el grupo encargado de la direccin de los trabajos.

III. Un comit reducido, del cual forma parte un representante del INE, dirige los trabajos y da
directivas al comit tcnico central. Este emana de un grupo ms amplio, compuesto por todos los servicios productores de informacin y por los representantes de los usuarios.

IV. El Consejo en el que participan todas las partes interesadas de la estadstica nacional, productores
y usuarios, encargado de emitir dictmenes, constituye la instancia donde se realiza la concertacin ms democrtica posible. Puede tratarse del Consejo nacional estadstico o del consejo embrionario, ampliado a todos los actores. La concertacin contribuye a otorgar una legitimidad nacional al proyecto de estrategia.

V. El Consejo de Ministros decide y valida en ltima instancia. Cuando ello no es posible, la

validacin corresponde al Ministro a cargo de la estadstica. No obstante, el principio consiste en validar por la autoridad gubernamental de mayor rango. Las organizaciones internacionales deberan ser informadas desde el inicio del proceso, garantizando as su participacin en todas las etapas de la elaboracin.

III.

DISTRIBUCIN DE LAS FUNCIONES ENTRE LOS DIFERENTES ACTORES, INCLUIDOS LOS SOCIOS EXTERIORES

Las decisiones y las propuestas estn condicionadas por la reglamentacin nacional, en materia de elaboracin y de adopcin de los programas de actividades estadsticas, y toman en cuenta las instancias ya existentes. Si se considera necesario, se crearn instancias ad hoc.

Las autoridades nacionales, las instancias decidoras

El propietario de obra decide la ejecucin de este trabajo, examina los informes y tomas las decisiones en ltima instancia. En la mayora de los casos, debe reservarse al Consejo de Ministros las decisiones de naturaleza poltica y aquellas correspondientes a los recursos, y dejar la formulacin de los dictmenes sobre las cuestiones ms tcnicas a las instancias existentes y creadas con este fin. Los dictmenes son comunicados al ministro de tutela de las estadsticas, el cual los presenta al Consejo de Ministros, con las propuestas sobre decisiones.

Las instancias ejecutoras, quienes realizan los trabajos

El director de obra es la instancia de ejecucin, la cual dirige los estudios, redacta los informes y elabora las propuestas. Su configuracin vara, segn las fases, pero es indispensable constituir, para todo el tiempo del ejercicio, un equipo que se encargue de pilotar el conjunto de la gestin, redacte los informes de sntesis, organice las consultas, formule las propuestas y haga conocer las decisiones de las autoridades. El inventario implica un trabajo de recopilacin de informacin en diversos campos y problemticas. Es por ello que es recomendable que el equipo permanente pueda ser asistido por equipos especializados, que puedan llevar a cabo estudios alrededor de los dos ejes mencionados previamente, a saber: resultados actuales - gobernanza, satisfaccin de los usuarios de las estadsticas, satisfaccin del personal resultados actuales - dispositivo de produccin, rendimientos

El equipo permanente (llamado igualmente comit tcnico central) se encuentra bajo la responsabilidad de un coordinador, cuya funcin esencial consiste en constituirse en un facilitador, respetado por todas las partes interesadas, capaz de contener toda polmica. Si es necesario, debe poder solicitar, y obtener, reuniones con los ministros ms concernidos. A fin de capitalizar, al interior del sistema estadstico, la experiencia adquirida mediante la participacin a los trabajos de elaboracin de la ENDE, es preferible que los otros miembros del equipo sean puestos a disposicin, incluso a tiempo parcial, por sus instituciones. El recurso a consultantes debera reservarse a los estudios tcnicos especializados. Debe preverse un apoyo logstico, en forma de un secretariado.

Los consejeros
Se identifica previamente a especialistas, que puedan ser consultados, previa solicitud, sobre cuestiones de naturaleza muy especfica, derecho administrativo o informtica, por ejemplo. Segn las necesidades, puede tambin solicitarse una asistencia tcnica externa a la cooperacin internacional, a recibir, entre otras, en forma de misiones de corta duracin, asistencia a la direccin, as como complementos de informacin sobre las estadsticas pblicas: gestin y organizacin global, planificacin estratgica, estadsticas sectoriales, estadsticas locales, mtodos, conceptos, etc.

Los beneficiarios y partes interesadas

La estrategia debe ser objeto de un amplio consenso, el cual no puede obtenerse sin la previa consulta de los beneficiarios y de todas las partes interesadas, entre las cuales figuran la cooperacin internacional. Esta consulta adopta la forma de un examen para dictamen de los proyectos de documentos y la realizacin de reuniones de trabajo y talleres. La normativa en vigor sobre la programacin de las actividades estadsticas prev, en algunos casos, una instancia consultiva general, que pueda, si es necesario, constituir subcomisiones tcnicas temticas o transversales. Esta posibilidad, ofrecida para estructurar la concertacin, se privilegiar sobre cualquier otra.

Los talleres deben permitir un intercambio de los puntos de vista transversales con el conjunto de las partes interesadas, sobre documentos todava provisionales, los cuales sern revisados para incorporar las observaciones y recomendaciones efectuadas por los participantes. Estos se llevan a cabo en momentos claves del proceso: al inicio de la etapa de realizacin del diagnstico, para lanzar las actividades de elaboracin propiamente dicha de la ENDE. al final de la etapa de diagnstico, para examinar el anteproyecto de informe de etapa sobre el inventario, el diagnstico, la visin y las estadsticas prioritarias, y formular dictmenes sobre los escenarios estratgicos previsibles. al final de la etapa de definicin de las estrategias, para examinar los escenarios y formular un dictamen sobre las ventajas comparativas. tras la aprobacin del informe de programacin, para lanzar la implementacin de la ENDE.

IV.

CONTENIDO DE LA HOJA DE RUTA

Modelo tipo de una hoja de ruta

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Historia, contexto estadstico y poltico Visin de conjunto del proceso, objetivos y productos previstos Inclusin de la ENDE en la estrategia nacional de lucha contra la pobreza y en la poltica de desarrollo en general Modo general de organizacin adoptado Distribucin de las funciones entre los diferentes actores, incluidos los socios exteriores Actividades Presupuesto, recursos necesarios y fuentes de contribucin Calendario provisional Anexos

1. Historia, contexto poltico y estadstico Este captulo puede incluir: un recordatorio de las fechas de los grandes eventos polticos del pas, tales como elecciones, actualizacin del DSRP, grandes reuniones nacionales, esquema de aprobacin presupuestal, etc.; un recordatorio del conjunto de las decisiones oficiales que llevaron a la elaboracin de una estrategia nacional de desarrollo estadstico; la delimitacin del sistema estadstico nacional; un cuadro general de la situacin actual del sistema estadstico nacional y de su dinmica; las conclusiones de los estudios recientes sobre la estadstica; los acuerdos establecidos con los socios del desarrollo estadsticos (incluida la participacin en el SGDD); la lista de documentos relativos al desarrollo del sistema estadstico nacional.

2. Vista de conjunto del proceso, objetivos y productos previstos Objetivo general y principios del enfoque adoptado El objetivo general de la hoja de ruta es de describir la manera como el pas elaborar y adoptar una estrategia nacional de desarrollo estadstico. Este objetivo puede de antemano insertarse en el marco de las

decisiones tomadas previamente por las autoridades. Por ejemplo, el desarrollo estadstico puede haberse abordado con ocasin del sistema de seguimiento y evaluacin del CSLP; para el clculo de los indicadores de los ODM, o para la adhesin o conformidad de la ENDE con los compromisos exteriores regionales o internacionales. Como anexo debera figurar el inventario sumario de los principales programas e iniciativas internacionales o regionales con los cuales est asociado el pas. Este captulo puede recordar los principios del enfoque general de elaboracin de la ENDE. Recordemos que este enfoque: abarca el conjunto del sistema estadstico, pero modulado en funcin de la situacin nacional; es participativo y transparente; est integrado a los procesos nacionales de toma de decisiones; se lleva a cabo, desde el inicio, con el apoyo de los socios; se lleva a cabo por etapas, previendo para cada una de ellas: o consultas en vista a la redaccin de estudios y de informes, o el examen de los informes de etapas, a someter a las partes interesadas, o la presentacin a las autoridades de las propuestas de decisiones, o la produccin y la puesta a disposicin de los documentos definitivos y la difusin de informacin sobre las decisiones adoptadas.

Los productos (outputs) esperados Este captulo describir cules son los productos esperados. Estos son estudios, informes y sobre todo documentos que hayan recibido el aval de las autoridades competentes, como los informes sobre la evaluacin, las estrategias y la programacin. La Hoja de ruta debe precisar la forma de validacin de estos documentos: dictamen tras examen en taller o en comisin, dictamen tras examen formulado por el Consejo Estadstico, decisiones del Consejo de Ministros, etc. El conjunto de la documentacin producida y de las decisiones adoptadas durante la elaboracin de la ENDE podra incluirse en un CD-ROM, destinado a una amplia difusin, o en un sitio Web dedicado a la elaboracin de la ENDE. 3. Inclusin de la ENDE en la estrategia nacional de lucha contra la pobreza y en la poltica de desarrollo en general Este captulo explicita la conclusin de los dos captulos precedentes. Es decir la manera como, tomando en cuenta la situacin actual, el pas elaborar una ENDE y la integrar en las polticas de desarrollo y de reduccin de la pobreza (por ejemplo, el Documento de Estrategia de Reduccin de Pobreza). En particular, esta parte mostrar cmo el calendario de elaboracin de la ENDE se inscribe en el calendario poltico y presupuestal del pas. 4. Modo general de organizacin adoptado Este captulo describe la organizacin adoptada por el pas, para elaborar su estrategia. => vase el captulo II 5. Distribucin de las funciones entre los diferentes actores, incluidos los socios exteriores Este captulo describe la distribucin de las funciones de los diferentes actores comprometidos en la elaboracin de la estrategia. => vase el captulo III 6. Actividades Se trata de adaptar al contexto nacional del momento los elementos del enfoque general presentado ms arriba, y en detalle en la Gua. En particular, este captulo precisa las actividades, las modalidades, la elaboracin de los proyectos de informes de etapa, el examen de estos proyectos, su finalizacin por las

instancias competentes y su adopcin formal. Desde luego, este enfoque toma en cuenta la normativa nacional en materia de programacin de actividades estadsticas, de programacin presupuestal o de los procesos de negociacin con los socios externos. Ms adelante se define la funcin y la especificidad de cada uno de los actores, y de sus intervenciones. El camino 'crtico' puede inspirarse de los siguientes elementos.
1 LANZAMIENTO redaccin y validacin del proyecto de hoja de ruta constitucin de la estructura encargada de la elaboracin movilizacin de los recursos necesarios examen y decisiones de las autoridades - fin de la etapa de Lanzamiento

2 - REALIZACIN del DIAGNSTICO constitucin del dispositivo de evaluacin, informacin y sensibilizacin de los actores y de la comunidad internacional realizacin de un inventario, segn dos ejes principales: o evaluacin de los resultados actuales del sistema estadstico, en relacin con la satisfaccin de los usuarios de las estadsticas y con la satisfaccin del personal y, de manera general, en relacin con la gobernanza. o resultados actuales frente al dispositivo de produccin estadstica y sus rendimientos actuales realizacin de una sntesis diagnstico de la situacin actual (de tipo SWOT, por ejemplo) acciones de informacin y de sensibilizacin examen y decisiones de las autoridades - fin de la etapa de diagnstico 3 - VISIN Y DEFINICIN DE LAS ESTRATEGIAS definicin de la visin de la evolucin deseable del SEN definicin de prioridades en materia de resultados a obtener en los aos prximos. seleccin de los escenarios estratgicos y, para cada uno de los escenarios, estudio ... o de una solucin organizacional, para producir los resultados esperados o de un conjuntos de estrategias para construir la capacidad necesaria para producir los resultados esperados estudio comparativo de las ventajas e inconvenientes de los escenarios seleccionados proyecto de informe de etapa sobre las estrategias proyecto de propuestas a someter a las autoridades examen y decisiones de las autoridades - fin de la etapa de Visin y definicin de estrategias 4 - DEFINICIN DE PROGRAMAS DE ACCIN finalizacin del informe sobre las estrategias, informacin, sensibilizacin sobre las decisiones adoptadas examen de las disposiciones de urgencia, a adoptar en lo inmediato concepcin del dispositivo de seguimiento y de evaluacin de la implementacin definicin de un programa provisional de implementacin, para el conjunto del periodo definicin del proyecto de programa detallado de actividades del ao 1, orientado a las discusiones presupuestales futuras proyecto de informe de programacin proyecto de propuestas a someter a las autoridades examen y decisiones de las autoridades - fin de la etapa de programacin finalizacin del programa de actividades del ao 1 y del informe de programacin consolidacin del conjunto de las decisiones y de la documentacin sobre la ENDE informacin y sensibilizacin del conjunto de los actores.

5 - FIN de la ELABORACIN de la ENDE

7. Presupuesto, recursos necesarios y fuentes de contribucin Recursos Los recursos necesarios son identificados y estimados, as como las contribuciones que sern aportadas. Las actividades concernidas son las siguientes:



Secretariado y logstica, organizacin de las actividades y redaccin de los informes. Consultas y asistencia tcnica Cotejo de informacin, sntesis tcnicas Examen de los anteproyectos de documento Realizacin de talleres Realizacin de reuniones estatutarias Impresin y difusin de los informes y de la documentacin

Presupuesto provisional Se preparar y cifrar un presupuesto cuantitativo global provisional, el cual incluir: las gastos de funcionamiento del equipo permanente los gastos correspondientes a las actividades puntuales (talleres, viajes de estudios, misiones de consultores internacionales)

Contribuciones exteriores En lo referente a las fuentes de financiamiento de estas actividades, lo ms simple es la fuente nica, nacional o de donantes. En cambio, ms compleja es la implementacin de una asociacin entre varios socios, mediante su contribucin, pero ello puede considerarse como estratgicamente ms oportuno. La existencia previa de un protocolo de acuerdo con los socios sobre su apoyo al enfoque facilita esta combinacin de contribuciones. Si el principio de recurso al TFSCB est ya adquirido, el proyecto de solicitud forma parte de la hoja de ruta y debe anexarse a la misma. Todas las contribuciones financieras y en especie, nacionales o extranjeras, deben presentarse en relacin con actividades identificadas. 8. Calendario provisional Corresponde a los redactores de la hoja de ruta la presentacin de un calendario que tome en cuenta las condicionantes y plazos nacionales. El enfoque participativo demanda generalmente ms tiempo que la redaccin de un informe de experto. La validacin de las autoridades, que constituye un aspecto capital del proceso de elaboracin, no permite un control total del calendario. El inicio de la definicin del diagnstico slo podr efectuarse cuando se disponga de los recursos indispensables. Los plazos de aprobacin de las solicitudes de financiamiento debern estimarse de manera realista. 9. Anexos En la medida en que, en el momento de la redaccin de la hoja de ruta, la informacin est ya disponible, o el acceso a la misma es fcil. 1. Decisiones previas que hayan llevado a la elaboracin de la hoja de ruta 2. Calendario de las principales citas nacionales (DRSP, Presupuesto, OMD) 3. ENDEs anteriores y conclusiones de la evaluacin de la ltima 4. Estudios recientes sobre el SEN y recordatorio de sus conclusiones estratgicas (estudio de oportunidad, examen por los pares, por ejemplo) 5. Recordatorio de la legislacin estadstica en vigor y lista de las instancias estadsticas existentes, con su funcin principal 6. Compromisos de los socios del desarrollo, incluidos en sus programas con el pas; dispositivo de concertacin. 7. Presupuesto nacional de funcionamiento y de inversin para las estadsticas.

8. Programas estadsticos en curso o ya aprobados, incluido el calendario de encuestas y censo 9. Condiciones de elaboracin de esta hoja de ruta y modalidades de su validacin oficial. 10. Solicitudes de financiamiento en curso de evaluacin. 11. Bibliografa