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QUANDO INSTITUIES FEDERATIVAS FORTALECEM O GOVERNO CENTRAL?

*
Marta Arretche

RESUMO

O artigo refuta o argumento de que o federalismo no Brasil enfraquece a Unio e favorece minorias sobrerrepresentadas no Congresso, mostrando que a regra de desproporo adotada no Brasil impede o veto da minoria sem que a maioria, por sua vez, tenha recursos para tiranizar a minoria. Alm disto, a Unio tem amplos poderes legislativos, e os partidos inibem tendncias inerentemente limitadoras do federalismo. Por fim, no fato que a aprovao de matrias de interesse federativo exija aprovao em uma multiplicidade de arenas decisrias em que supermaiorias so necessrias. Em conjunto, as instituies do federalismo brasileiro aproximam o Brasil das frmulas que favorecem a autoridade do governo central. PaLavras-CHave: poder de veto; federalismo; centralizao; Alfred Stepan.
ABSTRACT

The article examines the proposition that Brazilian federalism is an extreme case of demos-constraining. It demonstrates that the Brazilian federal institutions the upper chamber veto powers, the broad policy competences of the Union, the partisan parliamentary behavior of senators, the low requirements for plurality formation, and the malapportionement formula do not constrain the demos. Instead, it favors the central government. KeYWords: demos-constraining; federalism; centralization; Alfred Stepan.

[*] Este artigo apresenta parte das concluses do livro Democracia, federalismo e centralizao no Brasil. Rio de Janeiro/So Paulo: Editora FGV/ Fiocruz/Centro de Estudos da Metrpole. O suporte da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp), no mbito do Programa cepids, e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (cnpq), no mbito do Programa dos Institutos Nacionais ao Centro de Estudos da Metrpole/Cebrap, assim como o suporte da Fapesp e da Capes minha visiting fellowship no Instituto Universitrio Europeu, foram fundamentais para a realizao deste trabalho. Agradeo a colaborao de Andreia Freitas e Danilo Buscato Medeiros para os clculos da disciplina partidria. Agradeo ainda os comentrios de Gilberto

Um dos grandes dilemas dos Estados democrticos modernos diz respeito extenso da autoridade do governo central. No parece haver frmula institucional isenta de riscos. Arranjos institucionais que concentrem excessiva autoridade no governo central ensejam o risco da tirania da maioria1. Por outro lado, arranjos que conram poder de veto aos governos regionais ensejam o risco de que minorias paralisem reformas de interesse geral2. Escolhas constitucionais que conram aos governos subnacionais ampla autoridade sobre as polticas pblicas implicam desigualdade de acesso a servios3 embora ensejem a promessa de aproximar o governo dos cidados4. Por outro lado, Estados centralizados parecem ter maior impacto na reduo das desigualdades sociais do que modelos descentralizados5. O tema caro tradio da cincia poltica. No diz respeito apenas diviso entre Estados unitrios e federativos a que se refere Arend Lijphart6 em sua clssica distino entre modelos majoritrios e conNOVOS ESTUDOS 95 MARO 2013 39

sociativos, na qual associa Estados unitrios frmula majoritria e os federativos frmula consociativa. A autoridade do governo central tambm uma deciso crucial nos sistemas de tipo consociativo. Dividiu a assembleia que se reuniu na Filadla em 1787 para dar origem primeira experincia de federao moderna7, assim como tem sido uma das decises cruciais na trajetria da Unio Europeia. Historicamente, constituram-se variedades de federalismo8. Algumas tm governos centrais com ampla autoridade para legislar sobre as polticas dos governos territoriais, como so os casos de Alemanha e ustria, ao passo que outras conferem grande autoridade aos governos regionais, como so os casos dos Estados Unidos e Sua9. Por essas razes, a distino binria entre Estados federativos e unitrios omite a diversidade entre as federaes10. Para dar conta dessa variedade, Alfred Stepan props que mais til conceber o federalismo democrtico como formando um continuum que vai da alta restrio ampliao do poder do demos11. Federaes variariam de demos-constraining a demos-enabling, de acordo com a capacidade que conferem s minorias para bloquear iniciativas de interesse das maiorias12. De acordo com seu modelo, o Brasil seria um caso extremo de demos-constraining. Vale a pena reproduzir sua interpretao: [] somente o Brasil tem condies potenciais para fazer obstruo maioria democrtica no plano federal comparvel com o poder de bloqueio das maiorias que se verica nos Estados Unidos. [] no preciso ser um novo institucionalista para perceber as implicaes polticas do federalismo em um pas que tem uma Cmara dos Deputados desproporcional como o Brasil, que por conta das prerrogativas do Senado vai para o extremo do continuum demos-constraining, e onde os eleitorados e os governadores que ajudam a enviar membros para a Cmara Alta tm suas prprias agendas e controlam recursos valorizados pelos senadores. O Brasil uma nova democracia que tem lutado contra uma das piores distribuies de renda do mundo. Em 1996, a maioria da populao manifestou-se favoravelmente por diversas vezes realizao de reformas e o presidente Fernando Henrique Cardoso, que tambm as apoiava, terminou o ano com ndices de alta aprovao popular. Contudo, nem os gostos dos cidados, nem os do presidente, conseguiram levar a cabo muitas reformas13. Para Stepan, no Brasil, as regras adotadas para a representao das unidades constituintes na Cmara dos Deputados e no Senado contribuiriam para elevar riscos potenciais de paralisia decisria, pois minorias regionais teriam a possibilidade de vetar propostas que favoreceriam os interesses da maioria. As deliberaes de um Senado forte, dotado de amplos poderes legislativos, seriam comprometidas pelo
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Hochman e Fernando Limongi verso original do texto. [1] Lijphart, Arend. Patterns of democracy: government forms and performance in thirty-six countries. New Haven: Yale University Press, 1999. [2] Stepan, Alfred. Para uma nova anlise comparativa do federalismo e da democracia: federaes que restringem ou ampliam o poder da demos. Dados, vol. 42, n 2, 1999, pp. 197-251. [3] Rodden, Jonathan e Rose-Ackerman, Susan. Does federalism preserve markets?. Virginia Law Review, vol. 83, n 7, 1997, pp. 1521-72. Prudhomme, Rmy. The dangers of decentralization. World Bank Research Observer, vol. 10, n 2, 1995, pp. 201-20. [4] Prudhomme, op. cit. [5] Linz, Juan e Stepan, Alfred. Inequality inducing and inequality reducing federalism. Paper apresentado no xviii World Congress of the International Political Science Association, 2000. [6] Lijphart, op. cit. [7] Dahl, Robert. How democratic is the American Constitution? New Haven: Yale University Press, 2003; Riker, William. Federalism. In: Greenstein, Fred I. e Polsby, Nelson W. (orgs.). Handbook of Political Science. Volume 5: Governmental institutions and processes. Boston: Addison-Wesley, 1975, pp. 93-172. [8] Obinger, H., Leibfried. S. e Castles, F. G. (orgs.). Federalism and the Welfare State. New World and European experiences. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. [9] Rodden, Jonathan. The dilemma of fiscal federalism: grants and fiscal performance around the world. American Journal of Political Science, vol. 46, n 3, 2002, pp. 670-87; Gibson, Edward. Federalism and democracy: theoretical connections and cautionary insights. In: Gibson, Edward L. (org.). Federalism and democracy in Latin America. Baltimore/Londres: The Johns Hopkins University Press, 2004. [10] Rodden, Jonathan. Comparative federalism and decentralization:

on meaning and measurement. Comparative Politics, vol. 36, n 4, 2004, pp. 481-500. [11] Stepan, Para uma nova anlise, op. cit., p. 211. [12] Stepan, A new comparative politics of federalism. In: Gibson, op. cit., p. 47. [13] Idem, Para uma nova anlise, op. cit., p. 212, 217. [14] Abrucio, Fernando. Os bares da federao. So Paulo: Hucitec/Edusp, 1998; Mainwaring, Scott. Rethinking party systems in the third wave of democratization: the case of Brazil. Stanford: Stanford University Press, 1999; Samuels, David e Abrucio, Fernando Luiz. The new politics of the governors: subnational politics and the Brazilian transition to democracy. Publius, vol. 30, n 2, 2000, pp. 43-61. [15] Para os autores que formularam originalmente essa interpretao, ver: Almeida, Maria Hermnia Tavares de. Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 28, n 10, 1995, pp. 88-108; Affonso, Rui e Silva, Pedro Luiz Barros. Descentralizao e polticas sociais. So Paulo: Fundap, 1999; Affonso, Rui. A federao na encruzilhada. Revista Rumos. Os caminhos do Brasil em debate, vol. 1, n 2, 1999, pp. 29-38; Willis, Eliza, Garman, Christopher da C. B. e Haggard, Stephan. The politics of decentralization in Latin America. Latin American Research Review, vol. 34, n 1, 1999, pp. 7-56. [16] Ver Almeida, Maria Hermnia Tavares de. Recentralizando a federao?. Revista de Sociologia e Poltica, vol. 24, 2005, pp. 29-40; Arretche, Marta. Continuidades e descontinuidades da federao brasileira: de como 1988 facilitou 1995. Dados, vol. 52, n 2, 2009, pp. 377-423; Arret che, Marta. The veto power of territorial governments in Brazil: political institutions and representatives voting behaviour. Brazilian Political Science Review, vol. 2, 2007, pp. 40-73; Melo, Marcus Andr. O sucesso inesperado das reformas de segunda gerao: federalismo, reformas constitucionais e poltica social. Dados, vol. 48, n 4, 2005, pp. 845-95. [17] Abrucio, F. L. e Costa, V. M. F. Reforma do Estado e o contexto federa-

poder de barganha de minorias regionais super-representadas. Os partidos, por sua vez, seriam internamente fragmentados pela coeso de bancadas estaduais lideradas por seus governadores. A relao de causalidade do argumento clara. A reduo das desigualdades no Brasil e a aprovao de reformas de interesse popular seriam comprometidas pelo poder de veto de bancadas regionais no Senado s iniciativas legislativas do Executivo federal. Publicado em 1999, o artigo de Stepan fazia previses pessimistas para a democracia brasileira: a posio do Brasil no extremo da escala de demos-constrain ing tornaria extremamente difcil a aprovao de reformas e a reduo das desigualdades. As instituies federativas seriam a causa (ou, pelo menos, uma das causas institucionais relevantes) da paralisia do governo central. A posio do Brasil na classicao de Stepan apoia-se, por sua vez, em diversos estudos que poca apontavam para as caractersticas inerentemente limitadoras do federalismo brasileiro sobre as iniciativas do governo central14. O fato que aquelas previses no se conrmaram! Um amplo conjunto de reformas foi aprovado sob o regime democrtico vigente. Entre estas, esto includas decises que reverteram uma das mais marcantes decises da Constituio Federal de 1988 (CF88), que havia transferido receitas mas no havia transferido responsabilidade sobre polticas a estados e municpios15. Alm disso, as reformas aprovadas impuseram perdas aos governos estaduais e aumentaram a capacidade de coordenao da Unio, restringindo a autonomia decisria dos governos subnacionais16. Uma interpretao para esse resultado foi apresentada por Abrucio e Costa17, para quem o Plano Real teria inaugurado uma nova etapa nas relaes intergovernamentais no Brasil, caracterizada por um comportamento cooperativo dos governadores em relao ao governo central. Interpretao alternativa foi apresentada por David Samuels18, que sustenta que a capacidade de coordenar os governos subnacionais teria sido uma excepcionalidade do governo Fernando Henrique Cardoso. Passados os fatores contextuais que favoreceram a autoridade do presidente sobre um congresso controlado por interesses subnacionais, as caractersticas inerentemente limitadoras do federalismo brasileiro voltariam a impor constrangimentos s iniciativas do governo central19. Em outras palavras, as instituies do federalismo brasileiro ainda operariam no sentido de limitar a autoridade da Unio. Este artigo sustenta que o modelo analtico de Stepan permite levar rigorosamente a srio a importncia do federalismo para o processo decisrio. Sua contribuio merece ser destacada, pois, a despeito de sua reiterada presena na produo acadmica sobre o Brasil, as instituies propriamente federativas tm sido ignoradas. Os avanos tericos e analticos no campo dos estudos legislativos acabaram por
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produzir uma superposio conceitual entre a Unio e o presidente, de tal sorte que o federalismo acabou por ser denido como um jogo de barganhas entre o governo central (o presidente, em particular) e os estados20. Diferentemente, o modelo analtico de Stepan permite distinguir a autoridade da Unio dos poderes do presidente. Entretanto, o teste emprico do modelo analtico de Stepan implica interpretao distinta da sua: o Brasil no um caso extremo de arranjo federativo em que minorias regionais tm elevado poder de obstruo vontade da maioria. Diferentemente, a CF conferiu ampla autoridade legislativa Unio e limitadas oportunidades de veto s unidades constituintes. A frmula da desproporo na representao impede que uma minoria de estados mais populosos exera o veto sobre a maioria de estados menos populosos sem permitir que esta maioria tiranize a minoria. Ainda que o Senado seja de fato uma arena de veto, o comportamento dos senadores partidrio, de sorte que no existe o ator bancadas estaduais de senadores, suposto na interpretao de Stepan sobre o Brasil. No h exigncia de supermaiorias para a aprovao de matrias. Assim, o Brasil deveria ser classicado como um caso de demos-enabling, o que explica porque as previses de Stepan no se conrmaram. Este artigo est organizado do seguinte modo. A prxima seo apresenta as principais reformas de interesse federativo adotadas no Brasil do incio dos anos 1990 ao nal dos anos 2000, cobrindo, portanto, um perodo razoavelmente abrangente, de sorte que seja possvel falar de um padro regular de comportamento. A segunda seo aplica o modelo analtico de Stepan ao caso brasileiro. A terceira examina a questo da exigncia de supermaiorias, atributo este que assumido pela literatura internacional como inerente ao federalismo. A ltima seo, como de praxe, conclui.
Os Fatos

tivo brasileiro. So Paulo: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999. [18] Samuels, David. Ambition, federalism, and legislative politics in Brazil. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. [19] Ibidem, pp. 204 ss. [20] Samuels, David e Mainwaring, Scott. Strong federalism, constraints on the central government, and economic reform in Brazil. In: Gibson, op. cit., p. 86.

Contrariando as expectativas de grande parte da literatura, de 1994 a 2011, foram aprovadas setenta emendas constitucionais no Brasil. Dessas, 28 disseram respeito a matrias de interesse federativo. A taxa anual de emendamento do perodo de 4,1. Se medirmos apenas as matrias de exclusivo interesse federativo, a taxa anual seria de 1,6. O Quadro 1, por sua vez, sintetiza as reformas de tipo federativo aprovadas entre 1991 e 2009. Medidas que reduziram as transferncias constitucionais que a Unio deve fazer a estados e municpios foram aprovadas nos governos Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso. Estas contriburam para equilibrar as receitas da Unio s custas das receitas das unidades federadas. Medidas pelas quais a Unio regulamentou a arrecadao dos impostos das unidades consMarta Arretche 42 QUANDO INSTITUIES FEDERATIVAS FORTALECEM O GOVERNO CENTRAL?

tituintes foram aprovadas, entre as quais est a Lei Kandir, que isentou as exportaes do pagamento do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (icms), penalizando, portanto, a arrecadao dos estados exportadores. Alm disso, foram aprovadas leis to importanQUADRO 1 Matrias de interesse federativo segundo caractersticas selecionadas (1991-2009) Tipo de matria Legislao Mandato presidencial da aprovao

Reteno de receita

FSE FEF

Itamar Franco Fernando Henrique 1 Fernando Henrique 1 Fernando Henrique 2

Legisla sobre impostos dos governos subnacionais

Lei Kandir Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza Imposto sobre pedgios Incidncia do ISS Taxa de iluminao pblica

Legisla sobre polticas dos governos subnacionais

Lei de Concesses Lei de Licitaes Lei de Diretrizes e Bases (LDB) Administrao Pblica Contratao de servidores Estatuto da Cidade Remunerao e subsdios de governadores e prefeitos Legislativos municipais Eleies subnacionais Gs canalizado Previdncia Criao de municpios

Fernando Henrique 1 Fernando Henrique 2

Legisla sobre gastos dos governos subnacionais

Lei Camata Fundef/Fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio) Vinculao da sade Regimes previdencirios Precatrios Fundo de Combate Pobreza Lei de Responsabilidade Fiscal

Fernando Henrique 1 Fernando Henrique 2 Lula 1

Fonte: Dirios da Cmara dos Deputados.

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tes quanto a Lei de Concesses, a Lei de Diretrizes e Bases, a reforma administrativa, o Estatuto da Cidade, que disciplina o modo como estados e municpios devem exercer suas prprias competncias. Por m, foram aprovadas matrias em que a Unio limita a autonomia decisria dos estados e municpios sobre suas prprias receitas, tais como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef) e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Bsico (Fundeb). A concluso decorre dos fatos: matrias de interesse federativo no paralisam o sistema poltico brasileiro21. No Brasil, o centro no est constrangido pelos interesses subnacionais. No h paralisia decisria quando matrias legislativas afetam os interesses de governadores e prefeitos. A partir de meados dos anos 1990 portanto, no mais que cinco anos aps a aprovao da Constituio Federal de 1988 , foram aprovadas medidas que afetaram os ganhos dos governos subnacionais naquela assembleia. Importante destacar que essas matrias foram aprovadas pelo Congresso. Logo, no foram aprovadas pela via das medidas provisrias, como um recurso excepcional. Alm disso, parte expressiva delas foi aprovada por unanimidade, como pode ser observado na ltima coluna da Tabela 1, na pgina seguinte, que lista as matrias sintetizadas no Quadro 1. O Grfico 1 (p. 47) apresenta as matrias listadas na Tabela 1 por tipo de matria legislativa. Revela que a maior parte dessa legislao foi aprovada sob a forma de projeto de lei complementar e projetos de lei ordinria. Ainda que parte expressiva dessa legislao tenha tramitado como projeto de emenda Constituio, essa estratgia de reforma no de modo algum representativa do conjunto da obra. Uma anlise abrangente das reformas federativas aprovadas de 1989 a 2006 indica que possvel afetar os interesses de estados e municpios por diferentes estratgias de tramitao legislativa. Observe-se ainda que, contrariamente s previses, o governo Fernando Henrique Cardoso no constituiu uma excepcionalidade. Reformas foram aprovadas antes e depois de seu governo. Alm disso, ainda que Lula tenha empregado a estratgia de fazer mudanas no status quo federativo pela via da medida provisria, esta no foi sua nica estratgia. No foi sequer sua estratgia dominante. Aprovou emendas constitucionais, leis complementares e legislao ordinria para coordenar as polticas dos governos subnacionais. Essas evidncias contrariam as previses de Stepan22 de que os presidentes teriam que adotar a estratgia dominante de governar por medidas provisrias, para contornar o poder de veto de minorias sobrerrepresentadas no Congresso.
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[21] A reforma tributria frequentemente apresentada como uma evidncia do carter demos-constraining do federalismo brasileiro. Para uma discusso bastante elaborada de que o federalismo brasileiro no a principal causa do fracasso da reforma tributria, ver: Junqueira, Murilo de Oliveira. O n tributrio: por que no se aprova uma reforma tributria no Brasil. So Paulo: dissertao de mestrado defendida no Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da USP, 2011.

[22] Stepan, Para uma nova anlise, op. cit., nota 11.

TaBeLa 1 Iniciativas legislativas por presidente e forma de votao 1989-2006

Tipo(1) Governo

Projeto Resultado Sim Unnime No Collor

Votao Vlida Sim No

Total

Votaes unnimes(2)

3 3 4
Governo

PL0202/91 PL1491/91 PLP0060/89 PEC0048/91 PLP0193/89 PL1258/88 PL1491/91 PL4672/94 PLP0032/88 PEC0163/95 PEC0449/97 PLP0089/96 PLP0095/96 PLP0214/97 MPV1017/95 MPV1648/98 MPV1723/98 PEC0004/95 PEC0033/95 PEC0041/91 PEC0173/95 PL1258/88 PEC0233/95 PEC0085/99 PEC0222/00 PEC0559/02 PLP0001/91 PLP0114/00 PLP0149/97 PLP0347/02 PLP0349/02 PEC0308/96 PL0088/99 PL2942/92 PL4690/98 PL4812/98 PL5788/90

TNJR EMTRAM TNJR TNJR PRJDO EMTRAM TNJR TNJR RJTDO TNJR TNJR PRJDO TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR ARQVD TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR

2 7 1 1 2 2 16 1 1 3 3 1 3 3 2 2 3 1 -

1 1 1
Itamar

1 1 3 19 1 2 3
FHC

1 2 1 1 2 1 2 -

1 1 3 19 1 3 2 1 4 16 14 3 1 1 1 1 1 5 18 3 50 1 7 15 7 3 1 3 3 2 2 3 2 1 1 3 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 1

1 2 3 3 3 3
Governo

12 1 3 2 1 4 16 14 3 1 1 1 1 4 16 1 34 1 6
FHC II

1 1 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 4
Governo

14 14 3 1 1 1 1 5 16 3 50 1 7 15 7 3 1 3 3 2 2 3 2 1 1 3 1

1 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3e4 3

14 4 2 1 3 1

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Tipo(1) Governo

Projeto Resultado Sim Unnime No FHC II

Votao Vlida Sim No

Total

Votaes unnimes(2)

3 3 4 4 4 4 4 4 4 4
Governo

PLP0008/99 PLP0275/01 PEC0169/93 PEC0249/00 PEC0407/96 PEC0627/98 PL0621/99 PLP0018/99 PLP0177/01 PLP0249/98 PEC0041/03 PEC0175/95 PEC0285/04 PLP0244/05 PLP0380/06 MPV0167/04 PEC0007/03 PEC0040/03 PEC0227/04 PL2546/03 PLP0041/03 PEC0536/97

TNJR PTORD PRJDO TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR RTPA PTORD TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR TNJR VETT TNJR

2 1 3 2 7 2 1 2 5 7 1 1 1 3 5 7 4 1 8

5 2 1 2 11 7 10
Lula

6 3 4 8 2 2 12 8 15 33 1 1 1 6 5 21 8 1 1 8

1 1 1 1 1 -

7 1 3 4 8 2 2 12 9 15 33 1 1 1 1 6 5 22 8 1 1 8

1 0 0 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0

2e3 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 4

26 1 3 15 4 1 -

Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap. Notas: (1) Tipo de interesse federativo afetado: 1 = Desvinculao de gastos e transferncias da Unio. 2 = Unio legisla sobre impostos estaduais e municipais. 3 = Unio legisla sobre polticas estaduais e municipais. 4 = Unio limita a autonomia decisria nos gastos estaduais e municipais. (2) 0 = Todas as votaes da matria foram unnimes; 1 = votaes no foram unnimes.

APLIcaNDo o moDeLo De StePaN ao BrasIL

O modelo analtico de Alfred Stepan prope quatro variveis para examinar a variao dos sistemas federativos democrticos. Esta seo discute e aplica esse modelo ao caso brasileiro.
Varivel 1: O grau de super-representao da Cmara Territorial Para Stepan23, quanto maior a super-representao dos estados menos populosos (e, consequentemente, a sub-representao dos estados mais populosos), maior o potencial restritivo do Senado.
Marta Arretche 46 QUANDO INSTITUIES FEDERATIVAS FORTALECEM O GOVERNO CENTRAL?

[23] Ibidem, p. 219.

grfiCo 1 Iniciativas legislativas por presidente, tipo e resultado (1989-2006)

Lula 1 Fernando Henrique II Fernando Henrique I Itamar Franco Fernando Collor 0


PEC PLP PL MPV Fontes: Banco de Dados Legislativos do Cebrap e Dirios da Cmara dos Deputados. * pec (Proposta de Emenda Constituio); plp (Projeto de Lei Complementar); pl (Projeto de Lei); mpv (Medida Provisria).

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30

[24] Todos os clculos desta seo so realizados com base nos dados do Censo de 2010.

No Brasil, os estados esto representados no Senado por trs assentos cada. Assim, a desproporcionalidade de fato caracteriza a representao na Cmara Alta, posto que a populao dos estados varia de 451,2 mil em Rondnia a 41 milhes em So Paulo24. O teste emprico da proposio requer que sejam consideradas as regras do processo decisrio, de modo a determinar quantos votos seriam necessrios para o exerccio do veto. Para emendas constitucionais, o veto requer reunir 41% dos votos do plenrio do Senado, posto que uma maioria de 3/5 necessria para sua aprovao. Para projetos de lei complementar, o veto requer reunir 51% dos votos no plenrio. Dado que a aprovao de emendas constitucionais mais exigente, podemos empregar esse critrio para avaliar o poder de veto. Alm disso, o teste emprico da proposio requer que sejam estabelecidos quais so os estados menos e mais populosos. Se assumirmos que os estados sobrerrepresentados no Senado so aqueles que tm trs cadeiras quando deveriam ter menos que isso, temos que apenas trs estados so bonicados. Pela regra de estrita representao proporcional, Acre, Amap e Roraima deveriam ter no mximo dois senadores. Admitindo que os senadores desses estados votem de modo coeso, ainda assim estes teriam apenas nove votos no total de 91 cadeiras do Senado. Com menos de 10% do total de votos do plenrio, essa minoria no tem poder de veto. Podemos alternativamente assumir que estados menos populosos so aqueles cuja populao igual ou inferior a 3% da populao
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total. Estes seriam dezessete dos 27 estados brasileiros25, os quais, somados, renem 24% da populao total. Se estamos examinando o Senado qual seja, a arena de representao dos estados , um grupo de dezessete estados no pode ser considerado uma minoria. Diferentemente, os estados menos populosos constituem a maioria dos estados brasileiros26. Admitindo que os 51 senadores desses estados votem de modo coeso o que, como veremos, uma premissa para a existncia de um ator chamado bancada estadual de senadores27 , eles seriam a maioria absoluta dos votos no Senado. Ainda assim no seriam capazes de aprovar sozinhos uma emenda constitucional. Teriam que se aliar com pelo menos quatro dos estados mais populosos para obter 61% dos votos necessrios aprovao de uma emenda constitucional no Senado. Logo, a regra da representao desproporcional permite que a maioria dos estados menores vete legislao princpio este que inteiramente compatvel com qualquer princpio democrtico , mas no permite que essa maioria tiranize a minoria dos estados mais populosos. Na hiptese da adoo da regra de estrita proporcionalidade populao, os trs estados maiores (Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais) teriam direito a 43% das cadeiras. Isso signica que essa minoria de trs estados teria poder de veto para emendas constitucionais no Senado. Logo, o critrio de estrita representao populacional que daria a uma minoria de estados maiores poder de veto sobre a preferncia da maioria de estados menores. Varivel 2: A abrangncia das polticas formuladas pela Cmara Territorial Para Stepan28, quanto maior a abrangncia das polticas formuladas pela Cmara que representa o princpio territorial, maior o seu potencial para limitar a competncia legislativa da Cmara que representa o princpio da populao. Passemos ao exame emprico da proposio. O sistema brasileiro bicameral e simtrico, isto , a Cmara dos Deputados e o Senado tm praticamente os mesmos poderes legislativos. Exceto para a aprovao de endividamento, matrias que afetem os interesses subnacionais devem ser aprovadas nas duas casas. As regras, contudo, variam de acordo com o tipo de legislao. Leis complementares podem ser iniciadas em qualquer das casas, mas a casa iniciadora tem prevalncia. Isso quer dizer que a casa revisora pode apresentar emendas; mas, em caso de aprovao, a casa iniciadora no precisa aceitar essas emendas. Portanto, para barganhar com a casa iniciadora, a casa revisora precisa vetar a proposta legislativa vinda da casa iniciadora. Para aprovao de leis complementares, ne
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[25] Com populao igual ou inferior a 3% da populao total, por ordem do menor para o maior, esto os seguintes estados: Roraima, Acre, Amap, Acre, Tocantins, Rondnia, Sergipe, Mato Grosso do Sul, Distrito Federal, Mato Grosso, Piau, Alagoas, Rio Grande do Norte, Amazonas, Paraba, Par, Gois. [26] Agradeo a Patrick Cunha Silva essa sugesto. [27] Esse o sentido da varivel 4 do modelo analtico de Stepan, como veremos mais adiante.

[28] Stepan, Para uma nova anlise, op. cit., p. 223.

[29] Tsebelis, George e Money, Jeannette. Bicameralism. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.

[30] Para um estudo comparativo das prerrogativas do Senado brasileiro, ver: Neiva, Pedro. Estudo comparativo de cmaras altas: o poder e o papel do Senado nos sistemas presidencialistas. Rio de Janeiro: tese de doutorado, Instituto Universitrio do Rio de Janeiro, 2004. [31] Stepan, Para uma nova anlise, op. cit., p. 228.

cessria a maioria absoluta dos membros de cada casa. Isso quer dizer que, no Senado, o veto requer reunir 51% dos votos. Para emendas constitucionais (ecs), por sua vez, o bicameralismo brasileiro rigorosamente simtrico, pois em caso de desacordo entre a Cmara Baixa e a Cmara Alta, um projeto de ec navega at que ambas adotem exatamente o mesmo texto. Assim, a interao estratgica com a Cmara dos Deputados tende a colocar o Senado em posio mais vantajosa na tramitao de ecs, posto que a regra de navegao at obteno de um acordo fora a Cmara dos Deputados negociao29. Veremos a seguir que o Senado brasileiro de fato usa essa prerrogativa. De qualquer modo, para qualquer matria legislativa, o Senado de fato uma arena de veto, posto que toda e qualquer proposta legislativa tem de ser aprovada pela Cmara Alta. Caso o Senado vete, emendas constitucionais, leis complementares ou mesmo leis ordinrias no so aprovadas. Em suma, dado o carter simtrico de nosso bicameralismo, a abrangncia das polticas que requerem aprovao da Cmara Territorial ampla. Logo, o potencial de veto via Senado tambm amplo, tal como proposto por Stepan30. Varivel 3: O grau em que a Constituio confere poder de elaborar polticas s unidades da federao Para Stepan31, quanto maior a extenso da competncia para elaborar polticas que a Constituio retira da alada legislativa do governo central, mais restringido ca o demos. A proposio remete, portanto, distribuio de autoridade legislativa entre as unidades constituintes. No Brasil, a Constituio de 1988 adotou o princpio da descentralizao da execuo das polticas, mas preservou ampla autoridade para as iniciativas legislativas da Unio32. O artigo 21, que lista as competncias legislativas da Unio, tem 25 incisos e inclui polticas executadas pelos governos subnacionais. Nessas reas, tanto a Unio quanto as unidades constituintes podem iniciar legislao, mas as normas da primeira prevalecem sobre as ltimas. No artigo 21, por exemplo, est includa a competncia da Unio para legislar sobre as polcias militares e as polticas de desenvolvimento urbano, incluindo habitao, saneamento e transportes urbanos, competncias estas que so executadas de modo descentralizado. O artigo 22 lista as reas de competncia legislativa exclusiva da Unio, nas quais, portanto, as unidades constituintes esto interditadas de legislar. Tem 29 incisos, incluindo polticas executadas por estados e municpios. Nesse artigo, esto includas, por exemplo, as reas de guas, energia e telecomunicaes, cuja prestao de servios executada pelos estados e/ou municpios. Est includo tambm o comrcio interestadual, o que autoriza a Unio a legislar sobre a tribu
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[32] Para uma anlise comparada, ver: Gomes, Sandra. Fiscal powers to subnational governments: reassessing the concept of scal autonomy. Regional and Federal Studies, vol. 22, n 3, 2012.

tao do principal imposto dos estados (o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios icms). Est includo tambm o regime dos portos, ainda que estes sejam geridos pelos estados. Est inclu do tambm o trnsito e o transporte, ainda que caiba aos estados e municpios a execuo dessa poltica. Por m, est tambm includa a autoridade da Unio para legislar exclusivamente sobre as leis e diretrizes da educao, ainda que a execuo dessa poltica, em seus nveis infantil, fundamental e secundrio, seja feita por estados e municpios. Somadas, as competncias privativas e legislativas da Unio somam 54 incisos que incluem a esmagadora maioria das polticas que cabe a estados e municpios executar. O artigo 24 lista as reas de competncia concorrente, em que estados, municpios e a Unio podem legislar. Tem apenas dezesseis incisos. O artigo 25, por sua vez, estabelece que os poderes legislativos residuais so dos estados. Entretanto, dada a amplitude da autoridade jurisdicional da Unio, esse resduo tende a ser praticamente inexistente. Exceto para a criao de reas metropolitanas e na segurana pblica, nenhuma rea de poltica de exclusividade legislativa dos estados. A segunda coluna do Quadro 1 lista a legislao de interesse federativo aprovada no perodo 1991-2009. Observe-se que a legislao federal regulou a cobrana do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza, a cobrana de pedgios, a incidncia do iss, bem como a taxa de iluminao pblica. Estes so impostos exclusivamente municipais. Entretanto, a Unio que est autorizada a legislar sobre as condies de sua cobrana. Na prtica, foram os municpios que estiveram paralisados para cobrar esses impostos at que a Unio regulamentasse sua cobrana. As regras para concesses, licitaes, contratao de servidores, remunerao e subsdios de governadores e prefeitos, composio dos legislativos municipais so denidas pela legislao federal. Coube Unio, com base em seu amplo campo de autoridade regulatria sobre as polticas executadas por estados e municpios, estabelecer uma legislao homognea de mbito nacional qual devem se subordinar todos os entes federativos. At mesmo para suas prprias eleies esto as unidades constituintes limitadas para fazer legislao prpria! Por m, a Unio tambm pode legislar sobre os gastos de estados e municpios, prerrogativa esta que autorizou a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Fundef, o Fundeb, bem como a vinculao de recursos para sade. At mesmo as regras para pagamento de precatrios dos governos subnacionais so denidas em legislao federal. Na prtica, o governo federal pode iniciar legislao em praticamente qualquer rea de poltica, ao passo que os governos subnacioMarta Arretche 50 QUANDO INSTITUIES FEDERATIVAS FORTALECEM O GOVERNO CENTRAL?

nais no tm competncias legislativas exclusivas. Em praticamente nenhuma rea relevante de poltica pblica est a Unio impedida de propor legislao, o que lhe confere grande capacidade de iniciativa legislativa. Assim, o governo federal conta com autoridade regulatria para regular as polticas que so executadas pelos governos subnacionais. Portanto, a Unio tem ampla competncia legislativa. H mesmo evidncias de que, na federao brasileira, iniciativas dos governos subnacionais podem ser paralisadas at que a regulamentao federal acerca de uma dada matria seja aprovada. Em conjunto, esses mecanismos tornam as arenas federais isto , o Executivo federal e o Congresso o foco da vida poltica nacional, deslocando matrias de estrito interesse local para o centro do sistema poltico. Varivel 4: O grau de nacionalizao do sistema partidrio em suas orientaes e sistemas de incentivos Para Stepan33, quanto mais disciplinados so os partidos polticos, mais os partidos nacionais tm condies de atenuar as caractersticas inerentemente limitadoras do federalismo. A proposio de que minorias territoriais tm poder de veto requer logicamente que estas votem de modo coeso. O veto de minorias territoriais sobre matrias de interesse geral requer que essas bancadas estaduais votem unidas, sejam elas comandadas (ou no) por seus governadores. Caso no votem coesas, no exercem seu poder de veto potencial. Caso, alternativamente, votem orientadas pela liderana nacional dos partidos, bancadas estaduais no podem rigorosamente ser consideradas atores coletivos. Examinemos a tramitao das propostas de emenda constitucional (pecs). Entre janeiro de 1989 e dezembro de 2008, o Senado brasileiro submeteu votao cem pecs. Destas, sessenta disseram respeito a matrias que afetavam os entes subnacionais. O fato de que 60% das pecs que tramitaram no Senado em vinte anos se reram a matrias de interesse federativo conrma mais uma vez que essa uma arena relevante para esse tipo de matria. Como poder ser observado na listagem dessas sessenta pecs (Grco 2, na prxima pgina), a aprovao nal de 28 emendas constitucionais nesse perodo explicada pelo fato de que um mesmo tema foi submetido votao diversas vezes. Nesses casos, a no aprovao expressa o uso estratgico da Cmara Alta de seus recursos institucionais de veto, em particular a possibilidade de que uma pec navegue entre as duas casas at que o texto nal seja coincidente. Das sessenta matrias submetidas votao, 99 votaes nominais foram consideradas para a anlise, uma vez excludas as votaes unnimes e invlidas. A coeso das bancadas estaduais

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[33] Stepan, Para uma nova anlise, op. cit., p. 234.

GrfiCo 2 Coeso das bancadas estaduais de senadores nas votaes de PECs de cunho federativo (1989-2008)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO

Juntos Separados Abstenes / Ausentes Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap.

nessas votaes est apresentada no Grfico 2, na pgina 52. Para cada uf, a totalidade das votaes est distribuda entre (i) nmero absoluto de votaes em que todos os trs senadores se ausentaram ou se abstiveram de votar; (ii) nmero absoluto de votaes em que os senadores votaram separados, sejam dois ou trs presentes, e (iii) nmero absoluto de votaes em que os dois ou trs senadores presentes votaram juntos34. Como pode ser observado, senadores de um mesmo estado no votam de modo coeso. Nas votaes das sessenta pecs federativas, o comportamento sistemtico de que os senadores de um mesmo estado votem separadamente. A coeso das bancadas mesmo se relaxamos o critrio de coeso para apenas dois senadores de um mesmo estado presentes votao nunca superior a 70% das votaes. A coeso das bancadas estaduais de senadores antes a exceo que a regra. Apenas dez bancadas estaduais das 27 votaram do mesmo modo em mais do que 50% das votaes. Em alguns estados Amap, Sergipe e So Paulo , essa taxa inferior ou igual a 30%. Em suma, bancadas estaduais coesas no so o comportamento regular no Senado. Os senadores brasileiros no manifestam as mesmas preferncias
Marta Arretche 52 QUANDO INSTITUIES FEDERATIVAS FORTALECEM O GOVERNO CENTRAL?

[34] Essa forma de mensurao da coeso apresenta vantagens sobre aquelas usualmente empregadas, em especial o ndice de Rice. Dado o reduzido tamanho das bancadas (trs senadores) e o fato de que apenas dois senadores compareceram s votaes em um signicativo nmero de votaes, o ndice de Rice tende naturalmente a obter valores extremos, resultando em baixa conabilidade das mdias. Alm disso, essa forma de mensurao contorna o problema da interpretao do sentido da falta ou absteno. Essa deciso metodolgica implica atribuir um sentido ao clculo estratgico do parlamentar para no comparecer ou abster-se. Via de regra, esta depende do contedo da

GrfiCo 3 Coeso das bancadas partidrias dos cinco maiores partidos do Senado nas votaes de PECs por UF e tipo de matria (1989-2008)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
PT PDT PSDB PFL>DEM PTB PMDB PDS>PP

Federativas No federativas Votaes entre 1988 e 2009 Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap.

proposta sob exame, o que diculta estabelecer uma regra geral que torne as votaes nominais comparveis entre si. Para contornar esses problemas, a medida empregada no grco apenas separa as votaes vlidas e no unnimes em que os trs senadores de cada estado faltaram ou se abstiveram. Adicionalmente, considera como igualmente vlidas para anlise as votaes em que apenas dois senadores ou os trs senadores de cada estado tenham votado. Portanto, somente foram excludos da anlise os agrupamentos, unidades federativas ou partidos, em que apenas um senador votou, pela impossibilidade lgica de medir coeso nesses casos. Agradeo a Andreia Freitas por sua colaborao na soluo desse problema.

[35] Neiva, Pedro. Disciplina partidria e apoio ao governo no bicameralismo brasileiro. Revista de Sociologia e Poltica, vol. 19, 2011, pp. 183-96.

quando se trata de votar sobre matrias que afetam os interesses de seus respectivos distritos de origem. Como se comportam, ento, os senadores brasileiros em termos partidrios? O Grco 3 apresenta as taxas de disciplina partidria dos sete principais partidos nacionais, com representao no Senado nas votaes nominais de pecs vlidas e no unnimes de janeiro de 1989 a dezembro de 2009. A disciplina foi medida em relao ao voto do lder de cada partido para cada uma das votaes. Assim, os valores do eixo y referem-se mdia do percentual de votos iguais aos do respectivo lder partidrio obtida para o total de votaes nominais consideradas. A coluna da esquerda apresenta os resultados para as votaes de pecs federativas, a coluna do centro refere-se s pecs no federativas, ao passo que a coluna da direita apresenta o mesmo indicador para todas as votaes nominais de pecs no perodo. Como se pode observar, a disciplina partidria no Senado sistematicamente elevada para todos os sete maiores partidos nacionais. As taxas de coeso partidria so superiores a 75% para todos os partidos. Essas evidncias conrmam os achados de Pedro Neiva35 acerca do
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comportamento partidrio dos senadores bem como as concluses de Scott Desposato36 de que o federalismo tem um efeito limitado sobre a coeso das bancadas estaduais no Brasil. Em suma, o Senado uma casa que opera em termos partidrios37. Em resumo, o teste emprico do modelo analtico de Stepan permite concluir que a regra da desproporo impede que uma minoria de trs estados mais populosos exera seu poder de veto sobre uma maioria de dezessete estados menos populosos. Essa maioria de dezessete estados, contudo, no tem como tiranizar a minoria de dez estados mais populosos, posto que precisariam de pelo menos quatro desses estados para aprovar emendas constitucionais38. A Cmara Territorial de fato uma arena de veto. Ainda que a Constituio estabelea que o poder residual dos estados, a Unio tem amplos poderes legislativos, o que permite que a regulamentao de qualquer matria de interesse nacional seja apresentada ao Congresso Nacional. Dado que o comportamento parlamentar dos senadores partidrio e disciplinado, a disciplina partidria prevalece sobre a coeso da representao regional. Sob tais condies, tal como previsto por Stepan, os partidos tm condies de inibir as tendncias inerentemente limitadoras do federalismo.
AcresceNtaNDo uma DImeNso INstItucIoNaL ao moDeLo De StePaN

[36] Desposato, Scott. The impact of federalism on National Party Cohesion in Brazil. Legislative Studies Quarterly, vol. xxix , n 2, 2004, pp. 259-85. [37] Para a anlise do comportamento da Cmara dos Deputados em matrias de interesse, ver: Arretche, op. cit., 2007, e Cheibub, J. A., Figueiredo, A. C. e Limongi, F. Political parties and governors as determinants of legislative behavior in Brazils Chamber of Deputies, 1988-2006. Latin American Politics and Society, vol. 51, 2009, pp. 1-30. [38] Para uma discusso desse problema na Cmara dos Deputados, ver: Santos, Wanderley Guilherme. O clculo do conito. Belo Horizonte/ Rio de Janeiro: Editora ufmg /iuperj, 2003.

A discusso anterior acrescentou uma dimenso anlise que no est mencionada como uma varivel central no modelo de Stepan, sem a qual, contudo, o teste emprico do poder de constrangimento das minorias no poderia ser empiricamente testado. Esta diz respeito s regras do processo decisrio. Sem denir os recursos com que conta a minoria para vetar reformas, impossvel determinar seu poder de barganha e constrangimento. Stepan39 supe que todos os estados federativos tm exigncia de supermaiorias para aprovao de mudanas no status quo. Logo, aplica dedutivamente essa premissa ao caso brasileiro, isto , assume que, sendo o Brasil uma federao, a aprovao de mudanas legislativas requer supermaiorias legislativas. Essa premissa, contudo, no se aplica ao caso brasileiro. O fato que a aprovao de mudanas legislativas no requer supermaiorias nem uma multiplicidade de pontos de veto no Brasil. As regras para aprovao de emendas constitucionais no so as mais exigentes quando comparadas ao leque de opes existentes entre as democracias. Alm disso, como vimos, esta no sequer a estratgia dominante para aprovao de reformas federativas. No Brasil, o Senado de fato uma arena de veto (varivel 2), porque a Unio tem ampla autoridade legislativa (varivel 3). Caso contrrio,
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[39] Stepan, Para uma nova anlise, op. cit.; A new comparative politics of federalism, op. cit.

[40] Skocpol, Theda. Protecting soldiers and mothers. Cambridge: Harvard University Press, 1992.

[41] Para um estudo comparado, ver: Lutz, Donald S. Toward a theory of constitutional amendment. American Political Science Review, vol. 88, n 2, 1994, pp. 355-70.

isto , caso matrias de interesse subnacional fossem de legislao privativa dos estados, as assembleias legislativas estaduais seriam a arena decisria mais relevante. Assim, o fato que o Senado seja uma arena de veto (varivel 2) decorre da centralizao legislativa da federao brasileira. Houvessem os constituintes de fato conferido amplas competncias aos estados, estaramos contemporaneamente na situao institucional descrita por Theda Skocpol40 para a legislao protetora das mulheres nos EUA do incio do sculo xx, cuja aprovao dependeu de que os movimentos de mulheres pressionassem as assembleias legislativas estaduais, pois eram estas as arenas decisrias sobre polticas sociais poca. Alm de autorizar a Unio a legislar sobre praticamente todas as matrias de interesse federativo, a legislao brasileira no prev arenas adicionais de veto alm do Congresso (se excluirmos, claro, o recurso Corte Suprema), tais como referendos (como o caso na Sua) ou aprovao por assembleias legislativas estaduais (como o caso nos Estados Unidos). O Congresso a principal arena para emendar a Constituio ou aprovar legislao infraconstitucional, mesmo quando estas afetam os interesses dos governos subnacionais. Uma vez aprovada pelo Congresso, qualquer legislao pode entrar em vigor. O jogo legislativo comea e termina no nvel federal, mesmo quando afeta interesses das unidades constituintes. Em outras palavras, restringem-se a duas arenas legislativas as oportunidades para que minorias possam exercer seu veto. No caso brasileiro, no h, portanto, uma multiplicidade de pontos de veto a serem enfrentados por quem pretende aprovar reformas. Alm disso, para aprovao de matrias no Congresso, adotamos uma das frmulas mais facilitadoras para mudar a Constituio no leque de opes existentes no mundo. Maiorias de trs quintos em duas sesses de cada casa legislativa, na mesma legislatura, so sucientes para alterar as disposies do contrato original, mesmo em matrias de estrito interesse federativo41. Houvesse o Brasil adotado a regra dos eua, que exige aprovao de 4/5 das assembleias legislativas estaduais para aprovao de emendas constitucionais, o clculo feito na discusso da primeira seo teria de ser inteiramente distinto. Na verdade, as competncias privativas e amplas da Unio permitem que leis que regulam as polticas executadas por estados e municpios possam at mesmo ser apresentadas sob a forma de leis ordinrias, cujas regras de aprovao requerem maioria simples dos parlamentares presentes nas sesses para converter-se em leis. Em resumo, nem uma multiplicidade de pontos de veto nem maiorias altamente qualicadas so necessrias para aprovar mudanas que afetem o status quo federativo no Brasil.Em outras palavras,no so necessrias supermaiorias para mudar a Constituio brasileira ou para que
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a Unio regule as polticas das unidades constituintes. Diferentemente, o Estado federativo brasileiro combina larga autoridade jurisdicional da Unio a limitadas oportunidades institucionais de veto aos governos subnacionais. Para vetar emendas ao texto constitucional, a minoria precisa reunir 41% dos votos em quatro sesses de uma mesma legislatura. Para vetar emendas legislao complementar, esse custo sobe para 51% dos votos. Logo, os custos do veto so elevados, contrariando a premissa de que a minoria mobilizaria facilmente recursos de veto. Assim, o fato de que os senadores tenham comportamento partidrio (varivel 4) deve ser combinado s regras do processo decisrio. Claro est que se as bancadas estaduais no Congresso votassem de modo coeso, em defesa de interesses particularistas, lideradas por seus governadores, seu poder de veto poderia ser ampliado, como prev dedutivamente Stepan. Entretanto, as regras para aprovao de emendas constitucionais reduzem os custos de mobilizao da base de sustentao do Executivo federal.
CoNsIDeraes FINaIs

Este artigo examinou um argumento extremamente difundido acerca do modelo de federalismo adotado no Brasil: as escolhas constitucionais de 1988 teriam criado uma ordem institucional que enfraquece a Unio porque garante poder de veto a estados menos populosos sobrerrepresentados no Congresso, em particular no Senado. As regras eleitorais em particular, a sobrerrepresentao no apenas feririam princpios igualitrios de representao como tambm converteriam minorias populacionais em maiorias parlamentares. Em qualquer dos casos, favoreceriam minorias em detrimento dos interesses gerais. Essa formulao, contudo, deixa inexploradas escolhas constitucionais relativas autoridade da Unio e aos direitos das unidades constituintes. O fato de que as interpretaes sobre o federalismo brasileiro tenham sido formuladas no mbito dos estudos sobre o legislativo implicou uma indistino conceitual entre o presidente e a Unio. Diferentemente, a anlise das instituies federativas requer examinar os direitos de representao das unidades constituintes nas arenas decisrias centrais, o escopo de autoridade legislativa da Unio, o poder do Senado e a extenso em que os partidos nacionais operam (ou no) ao poder dos interesses subnacionais, tal como sugerido teoricamente por Stepan. Ao optar pela desproporcionalidade na distribuio das cadeiras dos estados no Senado, os constituintes de 1988 repetiram uma frmula que adotada pela maior parte das Cmaras Altas existentes no mundo. Entretanto, o Brasil se destaca por ter adotado uma frmula de altssima desproporo. O fato que essa frmula impede que uma minoria de estados mais populosos exera o veto sobre a maioria de
Marta Arretche 56 QUANDO INSTITUIES FEDERATIVAS FORTALECEM O GOVERNO CENTRAL?

Recebido para publicao em 17 de junho de 2012.


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estados menos populosos. Assim, se a adoo dessa frmula implica ferir o princpio democrtico de 1 homem = 1 voto, por outro lado, respeita um princpio de justia federativa que impede o veto da minoria sem que a maioria, por sua vez, tenha recursos para tiranizar a minoria. A despeito do poder residual dos estados, a Unio tem amplos poderes legislativos, o que permite que a regulamentao de qualquer matria de interesse nacional seja apresentada ao Congresso Nacional. No Senado, que de fato uma arena de veto, o comportamento parlamentar dos senadores partidrio e disciplinado, pois a disciplina partidria prevalece sobre a coeso das bancadas regionais. Sob tais condies, os partidos tm condies de inibir tendncias inerentemente limitadoras do federalismo. Por m, no fato que a aprovao de matrias de interesse federativo exija aprovao em uma multiplicidade de arenas decisrias por supermaiorias, ainda que esse atributo seja assumido sem a devida demonstrao emprica como inerente ao federalismo em parte expressiva dos estudos comparados. O fato que no Brasil matrias de interesse federativo no tm tramitao especial; adotamos a frmula menos exigente de emendamento constitucional no leque de escolhas possveis ao mesmo tempo que matrias de interesse federativo podem ser aprovadas sob a forma de legislao complementar ou mesmo lei ordinria. Essas escolhas reduzem os custos de formao das maiorias necessrias para aprovao de matrias no Congresso ao mesmo tempo que dicultam as estratgias de veto. Assim, combinada s instituies do federalismo brasileiro o potencial poder de veto do Senado, o amplo campo de competncias legislativas da Unio, o comportamento partidrio dos senadores e a inexistncia da exigncia de supermaiorias , a frmula da desproporo na representao das unidades constituintes no implica constrangimentos maioria. Na verdade, aproxima o Brasil das frmulas que favorecem a autoridade do governo central.
Marta Arretche professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da usp, diretora do Centro de Estudos da Metrpole (Cebrap) e editora da Brazilian Political Science Review. E-mail: arretche@usp.br

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