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ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTARIO

Las definiciones del Sistema de Presupuesto, del ciclo presupuestario y sus diferentes etapas estn contempladas en la ley que crea DIGEPRES y el decreto que aprueba su reglamento de aplicacin. En el Artculo 2, de la Ley 423-06, se identifican como etapas del ciclo las siguientes: formulacin, discusin y aprobacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin. Al conjunto de principios, normas, rganos y procesos que rigen y son utilizados en esas etapas por las entidades pblicas se conoce como Sistema de Presupuesto.1 Formulacin La formulacin de los presupuestos de ingresos, gastos y financiamiento de las instituciones tiene como fundamento la poltica presupuestaria aprobada por el Consejo Nacional de Desarrollo. Su diseo es una funcin del Ministerio de Hacienda en la que colaboran los organismos con responsabilidad financiera que dependen de ella y otras instituciones, como el Ministerio de Planificacin, Economa y Desarrollo, que aportan informaciones sobre las estimaciones de variables relevantes. Para garantizar un ejercicio que contemple una visin de mediano plazo, la ley exige que la poltica presupuestaria que estar vigente sea consistente con la programacin macroeconmica que sirve de base al presupuesto, el plan y el marco financiero plurianual del sector pblico. Una de las informaciones ms relevantes del documento de poltica presupuestaria es la de los topes institucionales de gastos. DIGEPRES es quien los sugiere y debe velar, una vez aprobados, para que se respeten en los anteproyectos que recibe durante la etapa de formulacin del ciclo presupuestario. La Ley 423-06 establece que estos anteproyectos debern tambin documentar los siguientes aspectos:2 Grado de cumplimiento de la Poltica presupuestaria. Programas y proyectos que han sido priorizados por el Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo. Demanda o poblacin que ser beneficiada. Resultados y metas fsicas, con indicaciones para verificar la relacin entre la produccin y los recursos a utilizar. El organigrama, estructura y cantidad de cargos.

En los lineamientos remitidos para la formulacin del presupuesto del ao 2013, por ejemplo, se destacan estos aspectos para los topes de gastos y proyectos de inversin:3 2. El tope o techo presupuestario asignado a cada Institucin, podr ser modificado posteriormente por DIGEPRES, de acuerdo a los ajustes en la programacin de ingresos y financiamientos que puedan ocurrir durante el proceso de formulacin de los anteproyectos, as como por las decisiones que surjan en la presentacin del Anteproyecto de Presupuesto al Consejo de Ministro. Los ajustes en los referidos topes, se realizarn de manera consensuada con las Instituciones.
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Artculo 1, Ley 423-06 Artculo 31, Prrafo I, Ley 423-06. 3 Circular No.1, DIGEPRES, 3/12/2012, disponible en este portal.

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6. Los Proyectos de Inversin que se incluyan en los Anteproyectos de Presupuesto, deben contener el cdigo del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) y ser consensuados previamente con la Direccin General de Inversin Pblica (DGIP), del Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo (MEPyD). Cuando los Proyectos sean financiados con recursos externos, se conciliarn adems con la Direccin General de Crdito Pblico, del Ministerio de Hacienda, incluyendo separadamente los fondos de sus respectivas contrapartidas. Entre otras orientaciones o instrucciones para las proyecciones en esta etapa de formulacin, en el documento se destacan: a. Gastos en bienes y servicios limitados al nivel ejecutado en el 2011. b. Sueldos y salarios con tope del monto de la nmina a septiembre 2012. c. Cumplir con las medidas de austeridad del gasto pblico que el Presidente estableci por decreto en agosto del 2012.4 Discusin y Aprobacin. De acuerdo a la Constitucin del 2012, a ms tardar el primero de octubre, el Presidente de la Repblica debe someter al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado para el ao siguiente.5 La Constitucin establece que el Proyecto contemple los ingresos probables, los gastos propuestos y el financiamiento requerido, realizado en un marco de sostenibilidad fiscal, asegurando que el endeudamiento pblico sea compatible con la capacidad de pago del Estado. Sobre los gastos, se requiere que el documento presente la asignacin que corresponde a cada institucin del Estado, mostrar una distribucin territorial equitativa y que tenga en cuenta principios y criterios como transparencia, eficiencia, prioridad y economa.6 Los legisladores tienen la facultad de aprobar con mayora simple el Proyecto de Presupuesto o introducir modificaciones, que para ser incorporadas requieren de la aprobacin por las dos terceras partes de los presentes en cada Cmara. En el caso de sugerir nuevas erogaciones, la Constitucin obliga a que se identifiquen las fuentes. Con la aprobacin de la Ley de Presupuesto General del Estado, los recursos estimados para gastos de las instituciones estn protegidos porque se prohben los traspasos discrecionales de una entidad a otra. En el Presupuesto vigente para el presente ao, el Congreso Nacional aprob las estimaciones de ingresos, asignaciones de gastos y monto del dficit presupuestario del cuadro adjunto. Del financiamiento para cubrir la brecha entre ingresos y gastos, se especifica la distribucin por el origen interno o externo de las fuentes de fondos, conjuntamente con el detalle de las amortizaciones y otras aplicaciones financieras. El plan de financiamiento autoriza el monto mximo para bonos globales a emitir en los mercados de capitales y los desembolsos previstos de prstamos internacionales por tipo de acreedor.
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Decreto No.499-12, 22/08/2012 Artculo 128, numeral 2), literal g) Artculos 233-240. Constitucin 2010.

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Tambin se aprueban los topes del crdito interno, a obtener va prstamos bancarios o subastas de ttulos valores, y de las Letras del Tesoro para administrar liquidez, que circulan y vencen durante el ejercicio fiscal del ao. Para un listado de 35 proyectos de inversin pblica en carreteras, hospitales, acueductos, presas y otras obras de infraestructura, los legisladores aprobaron el monto mximo individual para ser contratados en prstamos internacionales. El Congreso Nacional tiene la facultad de aprobar modificaciones, con vigencia durante el ejercicio presupuestario, a leyes de naturaleza impositiva que especializan recaudaciones para gastos especficos. En el 2013, por ejemplo, a las entidades pblicas que por diversas leyes reciben un porcentaje fijo de las recaudaciones se les asign un nivel de gasto inferior a las estimaciones de ingresos. En el caso del Banco Central, se aprob transitoriamente traspasar un porcentaje menor al previsto en su ley de recapitalizacin. El Presupuesto General del Estado que aprueba el Congreso Nacional es el primer eslabn para cumplir con el principio de transparencia y publicidad que la ley exige cumplir a la DIGEPRES. En efecto, informacin detallada se ofrece sobre la estimacin de ingresos por concepto, el origen por fuente y oficina recaudadora as como su clasificacin econmica. Para los gastos la cobertura tambin es amplia. Se presenta su distribucin global por instituciones y de donde llegarn los fondos. El cuadro adjunto del Ministerio de Educacin, para citar un caso, muestra que la mayora de los fondos provienen de la Fuente General, indicando el nivel de compromiso con la primera asignacin de gastos equivalente al 4% del PIB, estimado en la elaboracin del Presupuesto 2013. Esta desagregacin por fuente para el total de gasto por institucin, tambin existe para los programas, proyectos, actividades y obras para los que se presupuestaron erogaciones. En el recuadro a la derecha, se listan las 15 escuelas que se planean construir en la Provincia Espaillat, con una inversin de RD$474.5 millones. Estas conforman el Proyecto No. 17 que est dentro del Programa de Construccin, Ampliacin y Rehabilitacin de Planteles Escolares, en el presupuesto aprobado en el 2013 para el Ministerio de Educacin. Otras informaciones relevantes sobre los gastos son la clasificacin por objeto para cada entidad y el detalle de sus transferencias corrientes y

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de capital. La distribucin por objeto del gasto es una de las ms consultadas por la opinin pblica al ofrecer, como destaca el Manual de Clasificadores Presupuestarios, respuestas a la pregunta EN QUE SE GASTA. La estructura comprende las erogaciones por servicios personales y no personales, materiales y suministros, transferencias corrientes y de capital, ms los activos, pasivos y gastos financieros. Para el gasto en transferencias, DIGEPRES presenta a los legisladores las entidades que recibirn los fondos y la deduccin por fuentes que se har al presupuesto de la institucin que los aporta.7 Para ilustrar este aspecto, nuevamente con el Ministerio de Educacin y su presupuesto aprobado para el 2013. El monto de las transferencias aprobadas fue de RD$20,415.6 millones. En el en el cuadro Clasificacin del Gasto por Instituciones, segn Objeto se observa que este monto correspondi a transferencias corrientes, y el de Transferencias a Instituciones, Segn Fuente de Financiamiento indica que el Ministerio lo har afectando solo la Fuente General, identificando a las siguientes entidades receptoras de recursos: El Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil, que aparece en este listado de entidades que reciben transferencias del Ministerio de Educacin, pertenece al grupo de Instituciones Descentralizadas y Autnomas No Financieras. Estas, conjuntamente con las Instituciones Pblicas de la Seguridad Social, se agrupan en una seccin diferente en el documento presentado para aprobacin a los legisladores. Para los ingresos y gastos se destaca exclusivamente el total de los que son corrientes o de capital y para el financiamiento, el monto global de las fuentes y aplicaciones. 8
Entidades Receptoras
INSTITUTO NACIONAL DE BIENESTAR ESTUDIANTIL JUNTAS DE CENTROS EDUCATIVOS INSTITUTO NACIONAL DE FORMACIN Y CAPACITACIN CENTROS COMUN .Y ESTANCIAS INF. DE DES. INTEGRAL P/L INSTITUTO SALOME UREA JUNTAS DISTRITALES DE EDUCACION POLITCNICO EDUCATIVO JUNTAS REGIONALES DE EDUCACION ORGANIZACION NO GUBERNAMENTAL EN EL AREA DE PROGRAMA DE REDUCCION DE LA REPITENCIA INSTITUTO NACIONAL DE EDUCACIN FSICA INSTITUTO POLITECNICO DE DAJABON INSTITUTO DOM. DE EVALUACION E INVEST. DE LA CALIDAD EDUCATIVA (IDEICE INSTITUTO NACIONAL DE BIENESTAR MAGISTERIAL (INABIMA) SEGURO MDICO DE LOS MAESTROS CENTRO INFANTIL HAINAMOSA INSTITUTO PANAMERICANO DE GEOGRAFIA E HISTORIA

1 5 ,4 1 5 .0 6,856.2 4,290.7 900.9 888.2 599.9 500.0 300.0 250.0 250.0 200.0 175.0 53.4 47.1 45.0 30.0 28.6 7.4

Ese listado incluye a los Ayuntamientos.

En el 2013 fue as. La Ley 423-06, Art. 35, Prrafo III, establece que deben tener todos los detalles. Prrafo III: El Proyecto de Presupuesto de cada una de las Instituciones Descentralizadas y Autnomas no Financieras e Instituciones Pblicas de la Seguridad Social se presentar a nivel de Captulos, y Partidas, incluyendo la cuenta ahorro, inversin y financiamiento, as como el organigrama y la estructura y cantidad de cargos de cada Captulo. A ttulo informativo se presentar el desglose de los programas comprendidos en cada Partida del respectivo Captulo.

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Agregando el presupuesto aprobado de estas instituciones descentralizadas a las que conforman el Gobierno Central, se tiene el Presupuesto Consolidado del Sector Pblico. Una vez descontadas las transferencias intragubernamentales, como la referida del Ministerio de Educacin al Instituto de Bienestar Estudiantil o las que el Ministerio de Agricultura hace al Instituto Agrario Dominicano, se aprueban los montos ingresos, gastos y financiamiento consolidado del sector pblico. La clasificacin funcional del gasto es otra informacin importante para que los congresistas, y el pblico en general, conozcan el destino de los fondos pblicos hacia los servicios sociales, econmicos y de administracin general que provee el Estado. En el del 2013 se presenta un cuadro con las funciones por objeto se utiliza para mostrar cmo se gasta en cada una de las funciones que identifican los bienes y servicios que el Estado brinda a la poblacin. Estas se agrupan en Servicios Generales, como Justicia y Defensa; Servicios Sociales, tales como Educacin y Salud; Servicios Econmicos y los relacionados al Servicio de la Deuda. El cuadro a continuacin tiene para la clasificacin por funciones la distribucin de los RD$530.8 mil millones aprobados en el Presupuesto del 2013.
SERVICIOS GENERALES ADMINISTRACIN GENERAL JUSTICIA Y ORDEN PBLICO DEFENSA NACIONAL RELACIONES INTERNACIONALES PROTECCIN DEL MEDIO AMBIENTE PROTECCIONL AIRE, AGUA Y SUELO PROTECCION BIODIVERSIDAD

66.2 SERVICIOS SOCIALES 34.0 EDUCACIN 16.2 DEPORTES, REC., CUL. Y REL. 9.9 SALUD 6.1 ASISTENCIA SOCIAL
VIVIENDA 1.4 AGUA POTABLE Y ALCANT.

234.0 108.5 4.7 41.7 23.8 1.6 10.8 16.5 26.4 0.1

1.2 SERVICIOS MUNICIPALES 0.2 SEGURIDAD SOCIAL

URBANISMO

AGROPECUARIO Y PESCA RIEGO INDUSTRIA Y COMERCIO MINERA TRANSPORTE

SERVICIOS ECONOMICOS: RD$ 89.9 11.7 COMUNICACIONES 2.5 ENERGA 2.3 TURISMO 0.8 TRABAJO 24.3 BANCA Y SEGUROS

0.6 43.8 2.5 0.6 0.8

INTERESES Y AMORTIZACION DEUDA PUBLICA RD$139.3

Las transferencias a las asociaciones sin fines de lucro (ASFLs) se detallan en un anexo del documento del presupuesto. Anualmente, stas deben depositar sus solicitudes para ser evaluadas por el Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, organismo que incluye a las que aprueba en los captulos ligados a la naturaleza de sus funciones. En el Presupuesto 2013 estn listadas 920 AFLSs con unas apropiaciones para transferencias que ascienden a RD$1,476.6 millones, para apoyar iniciativas diversas en el rea de la salud, produccin, apoyo social a grupos vulnerables, promocin de la mujer y deportes. DIGEPRES cuenta con un rea para asistirlas en la formulacin del presupuesto y dar seguimiento en la ejecucin. Ejecucin. Luego de la aprobacin del Presupuesto en el Congreso Nacional, DIGEPRES est facultada por ley para realizar la distribucin administrativa de los gastos estimados para las instituciones del Gobierno Central. Esta se basa en la programacin de la ejecucin fsica y financiera que las entidades preparan, teniendo en cuenta que las apropiaciones no representan una obligacin de desembolso por parte de DIGEPRES. La ley las establece como un lmite mximo de gasto, que

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estar en funcin del comportamiento real de las recaudaciones que informa y controla la Direccin General de Tesorera. Con la programacin referida de las instituciones, las disponibilidades de caja y las erogaciones previstas para proyectos de inversin, DIGEPRES propone las cuotas trimestrales de compromiso para aprobacin por el Ministro de Hacienda, mientras Tesorera establece las cuotas mensuales de pago. El Reglamento de Aplicacin de la Ley 423-06 indica que en la distribucin administrativa las instituciones deben identificar sus unidades ejecutoras con las metas y apropiaciones de los programas, proyectos y actividades. Tambin informar, cuando corresponda, sobre el avance fsico de las obras, su cronograma y mediciones de los trabajos, con la finalidad de compararlas con el uso de los recursos financieros. La distribucin administrativa se aprueba por decreto del Poder Ejecutivo, que autoriza el uso de las apropiaciones conjuntamente con el procedimiento que ser aplicado cuando se someta para aprobacin modificaciones presupuestarias. Siguiendo el postulado del Proceso de Reforma Financiera del Estado sobre centralizacin normativa y descentralizacin operativa, corresponde a las instituciones registrar las ejecuciones de ingresos y gastos con las directrices de DIGEPRES y la Direccin General de Contabilidad Gubernamental. Con respecto a gastos que tienen sus cuotas de compromiso, por ejemplo, es fundamental la informacin en las etapas de afectacin preventiva, compromiso, devengado y pago. En todo momento se debe contar, a nivel institucional o agregado, con el monto de las solicitudes tramitadas con probabilidad de generar compromisos formales frente a proveedores de bienes o servicios. De igual manera, conocer la sumatoria de las obligaciones de pago que resultan al recibir conforme lo que se haba contratado, que es la etapa del devengado, y el valor que corresponde al de obligaciones que ya han recibido pagos que las cancelan total o parcialmente. Seguimiento. Para el seguimiento a la ejecucin presupuestaria, las normativas establecen reglas que deben seguir las instituciones con respecto a temas como: a) cumplir los plazos para solicitudes o reprogramaciones de cuotas de compromiso; b) evitar sanciones por compromisos que superen los balances disponibles de apropiaciones; c) preparar sus informes internos de ejecucin que deben remitir trimestralmente a DIGEPRES; y d) para el cierre del ejercicio fiscal, seguir el instructivo de la Direccin General de Contabilidad con respecto a libramientos impagos, compromisos devengados con orden de pago en trmite y otros aspectos que deben atender sus unidades de presupuesto. A DIGEPRES se le asigna la responsabilidad de velar para que las instituciones cumplan con el pago de los servicios pblicos bsicos, como energa elctrica, agua y comunicacin. La entidad tiene facultad legal para afectar directamente las apropiaciones de las instituciones que presenten atrasos, con la finalidad de evitar cortes que afecten las responsabilidades que tienen frente a la poblacin. Evaluacin Evaluacin es una etapa del ciclo presupuestario que DIGEPRES lleva a cabo durante todo el ao fiscal, con responsabilidad de producir informes en fechas especficas. Se nutre de los reportes trimestrales que las instituciones deben remitir evaluando su gestin y de eventos relevantes que resulten del proceso continuo de seguimiento por las reas tcnicas de DIGEPRES. Luego de

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recopilar y analizar estas informaciones referidas al cierre de cada trimestre, la entidad dispone de un plazo para elaborar y presentar sus propios informes de evaluacin sobre la ejecucin de los presupuestos y efectuar las recomendaciones a las autoridades superiores y a los responsables de las unidades afectadas 9 Para la evaluacin de la situacin al primer semestre, el Reglamento determina lo siguiente, en el Prrafo I, del Artculo 50: Antes del 25 de julio de cada ao, la Direccin General de Presupuesto deber presentar al Secretario de Estado de Hacienda, un resumen sobre la evaluacin de la ejecucin presupuestaria durante el primer semestre, destacando el cumplimiento de las metas y su relacin con la ejecucin del gasto para la totalidad de los Captulos, Instituciones Descentralizadas y Autnomas no Financieras e Instituciones Pblicas de la Seguridad Social e incorporando sus comentarios sobre los aspectos destacables a nivel de aquellos Captulos e instituciones que lo ameriten. Con este reporte el Ministro de Hacienda se auxilia para presentar al Congreso Nacional el informe sobre la ejecucin de ingresos, gastos y financiamiento del primer semestre, cuyo plazo de entrega vence el 31 de julio. Al cierre del ejercicio fiscal, DIGEPRES elabora el informe anual que la Ley establece debe contener para los objetivos, metas, resultados econmicos y financieros un anlisis de las variaciones entre lo programado y ejecutado. Las causas de estas desviaciones y las iniciativas de DIGEPRES para advertirlas y corregirlas durante el ejercicio fiscal, forman parte de este informe que se entrega, entre otros destinatarios, a la Direccin General de Contabilidad para ser incorporado al Estado de Recaudacin e Inversin de las Rentas.10 La Cmara de Cuentas utiliza ese estado para auditar y analizar la ejecucin del Presupuesto General del Estado que presenta al Congreso Nacional para su aprobacin, de acuerdo a la Constitucin, antes del 30 de abril.11 El informe de DIGEPRES, con la aprobacin y modificaciones sugeridas por el Ministro de Hacienda, y el Estado de Recaudacin e Inversin de la Rentas son piezas claves para la rendicin de cuentas en materia presupuestaria que el Presidente debe rendir al Congreso Nacional, el 27 de Febrero, con la primera legislatura ordinaria. As lo establece el Artculo 114 de la Constitucin vigente: Artculo 114.- Rendicin de cuentas del Presidente de la Repblica. Es responsabilidad del Presidente de la Repblica rendir cuentas anualmente, ante el Congreso Nacional, de la administracin presupuestaria, financiera y de gestin ocurrida en el ao anterior, segn lo establece el artculo 128, numeral 2, literal f) de esta Constitucin, acompaada de un mensaje explicativo de las proyecciones macroeconmicas y fiscales, los resultados econmicos, financieros y sociales esperados y las principales prioridades que el gobierno se propone ejecutar dentro de la Ley de Presupuesto General del Estado aprobada para el ao en curso

Artculo 50 del Reglamento Ley Orgnica DIGEPRES. Antes del 15 de febrero, Prrafo IV del Artculo 50 del Reglamento. 11 Artculo 250, Numeral 3, Constitucin 2010
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