O Espao Pblico e as Parcerias na gesto de Polticas Sociais

Julia Moretto Amncio1

Introduo A principal causa das dificuldades enfrentadas pelo poder pblico na execuo da poltica de assistncia social atravs dos convnios parece residir na incapacidade do Estado em constituir uma rede de atores envolvidos no processo de implementao da poltica de assistncia social que seja de fato pblica. Como conseqncia deste primeiro problema, o poder pblico no conseguiu realizar as prioridades que ele mesmo estabeleceu como parmetros de efetivao dessa poltica, conforme indicam suas intenes dispostas em textos oficiais2. Corrobora a nossa hiptese a observao feita por Chiachio (2006) sobre a forma como a secretaria de assistncia se relaciona historicamente com as entidades. Segundo seu relato, o rgo gestor funcionava historicamente como um banco de financiamento (CHIACHIO, 2006: 118) no mbito dos convnios. E citando Sposati, Chiachio completa, [...] os processos eram instalados pelo interesse da entidade e no pela disposio do rgo pblico em instalar um servio socioassistencial em determinada regio da cidade (SPOSATI, 1994 apud CHIACHIO, 2006: 118). Se os convnios so utilizados pelo Estado como o principal instrumento para a gesto da poltica de assistncia social, o poder pblico busca direcionar a ao das entidades conveniadas para atingir aos objetivos propostos pelas polticas pblicas, atravs da regulao e de mecanismos jurdicos. Percebemos que as regulaes elaboradas para a rea e que incidem sobre as relaes de parceria entre poder pblico e entidades sociais enrijeceram-se nos ltimos anos, porm, apesar de todos os avanos que esta regulamentao possibilitou em termos de transparncia dos processos e de controle social, os parmetros jurdicos e normativos propostos no foram suficientes para garantir que o Estado seja capaz de estruturar a poltica

Mestre em Cincia Poltica pela UNICAMP (2008). Aluna de Doutorado do Programa de PsGraduao em Cincias Sociais da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e assistente de pesquisa do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP). E-mail: jumorettoamancio@gmail.com. Amncio (2008).

pblica, e constitu-la a partir de uma rede que obedea a parmetros pblicos. A regulamentao da rea no pode cumprir esse papel porque no questiona e no modifica a complicada relao que as entidades assistenciais e filantrpicas estabeleceram com o Estado, em todos os nveis de governo, ao longo do tempo. H todo um passado, relacionado forma como a filantropia e a assistncia social se constituram em So Paulo que precisa ainda se vencido. Conforme apontam os autores analisados, a LBA foi responsvel, desde sua criao em 1942, pela implementao de convnios feitos diretamente entre o governo federal e as entidades assistenciais. Essa instituio criou, a partir disso, uma rede de assistncia social no em funo da demanda da vulnerabilidade social, mas a partir da demanda das entidades. O Estado, portanto, desde h muitos anos, fica refm das entidades porque so elas que, de fato, definem o pblico-alvo que iro atender e a rea de atuao de seus servios. Por outro lado, essas entidades so dependentes, fortemente, do financiamento estatal. Essa mquina imensa j estava constituda antes mesmo da criao de qualquer legislao. Assim, constitui-se um hiato entre a rede histrica e a rede socioassistencial que se pretende construir a partir das diretrizes do SUAS. Colocando em outros termos, o estudo de caso (Amncio, 2008) apontou que a deciso governamental sobre a poltica de assistncia na cidade parte de um diagnstico que aponta para a focalizao. Porm, para que essa poltica idealizada pelo poder pblico se efetive, ela depende da organizao dos atores sociais que prestam o atendimento na ponta do processo. Esses atendimentos, realizados atravs dos convnios, resultam de microdecises tomadas pelas instncias inferiores do poder pblico (nas administraes regionais, por exemplo), mas, sobretudo pelas entidades sociais. Tais microdecises, que puderam ser observadas pela anlise da distribuio das vagas da rede socioassistencial, norteiam as polticas pblicas muito mais do que a racionalidade do Estado3.

O tema da autonomia do Estado no ser desenvolvido neste trabalho, apesar de reconhecermos que ele tem a maior importncia para compreendermos as questes aqui colocadas. Uma anlise preliminar do tema pode ser encontrada no artigo AMNCIO, Jlia Moretto; AMNCIO, Cristhiane Oliveira da Graa; AMNCIO, Robson. Autonomia do Estado: as possibilidades de relao Estado e sociedade uma discusso entre o neomarxismo de Poulantzas e Offe e o neoinstitucionalismo de Evans. In: Anais do Encontro de Administrao

J que a ao privada dessas entidades determina, em grande medida, a poltica pblica de assistncia social no caso aqui analisado, e considerando que o pblico no necessariamente identificado com o estatal4, como garantir que a poltica social siga princpios realmente pblicos? Nessa perspectiva, considerar a assistncia social como poltica pblica no condiciona sua execuo exclusivamente pela ao direta do Estado. Para Raichelis (1998),

Esta compreenso no restringe o universo da assistncia social a uma interveno exclusiva dos governos, uma vez que supe a participao, em diferentes nveis, dos segmentos organizados da sociedade civil em sua formulao, implementao e gesto. (RAICHELIS, 1998: 129, grifos do autor). Porm,

Conceber a assistncia social nesta perspectiva no implica diluir a responsabilidade estatal por sua conduo. Ao contrrio, situ-la no campo dos direitos remete ativa interveno do Estado, para garantir sua efetivao dentro dos parmetros legais que a definem. (RAICHELIS, 1998: 37). A soluo para esse impasse depende de se:

Possibilitar o estabelecimento de uma rede pblica ampla e conectada de servios e atenes (estatais e privados), que se complementem numa ateno globalizada, dentro de padres estabelecidos e com garantia e certeza de continuidade e efetividade. (MESTRINER, 2005: 44). E, neste sentido, para realizar esses parmetros seria preciso se construir:

A possibilidade de uma parceria com o Estado na elaborao, implementao e controle de uma poltica pblica de assistncia social, com clara definio das responsabilidades deste Estado enquanto normatizador, coordenador e financiador da poltica que
Pblica e Governana. Novembro de 2006. Este tema continua em nossa agenda de pesquisa e dever ser desenvolvido em curto prazo. 4 No estamos neste trabalho defendendo que o Estado precisa, necessariamente, implementar a poltica atravs de servios prestados de forma direta, e nem que, se assim fosse, a poltica de assistncia analisada apresentaria resultados melhores.

integra sua ao as iniciativas privadas, num sistema articulado e sua ao as iniciativas privadas, num sistema articulado e coerente de aes. (MESTRINER, 2005: 47). A nova legislao proposta para a gesto da assistncia social a partir de 2004, o chamado SUAS, parece propor estratgias que objetivam a construo de um Estado alinhado com estas propostas. Chiachio aponta que a NOB/SUAS 2005 incorpora as organizaes e entidades de assistncia social na constituio, desenvolvimento e consolidao da rede socioassistencial (2006: 58) e pretende, a partir deste marco, instituir novos vnculos com essas entidades. Para a autora, [...] construir o SUAS supe construir a unidade da poltica, sua conexo da e hierarquia de e, dentre outras o questes, Estado e a as

(re)conceitualizao

relao

parceria

entre

organizaes (CHIACHIO, 2006: 64). Essa relao no pode, a partir de ento, ser meramente financeira, de pessoal ou de recursos materiais, [...] mas implica uma relao poltica de insero nas polticas pblicas, na participao da sociedade em sua formulao, monitoramento e controle social (idem). Entretanto, sabemos que, apesar dos avanos nesse sentido, a assistncia enfrenta hoje o desafio de lidar com uma pesada herana de relao entre Estado e entidades assistenciais, baseada no mais arcaico clientelismo, paternalismo e patrimonialismo, cujos vcios, construdos ao longo de quase 500 anos de histria da filantropia no Brasil, no podem ser vencidos apenas com alteraes formais. Nogueira (2001 apud CHIACHIO, 2006) sintetiza bem os desafios colocados ao Estado, em que, na perspectiva de consolidar sua primazia na conduo das polticas pblicas e garantir direitos, precisa assumir novas funes. No se trata, porm, somente de fiscalizar em termos jurdicos e contbeis as organizaes parceiras, como fez ao longo de tanto tempo. preciso ir alm e torn-lo um

[...] centro indutor, gerador de uma poltica concertada, de uma direo consistente, de uma coordenao continuada. Requer um Estado que redistribua e promova a equalizao das regies e dos grupos sociais, corrigindo as desigualdades. Requer um centro capaz de construir capacidades gerenciais tanto em seu prprio mbito quanto nos mbitos descentralizados, de modo a garantir a

operacionalizao de programas. Um centro, enfim, que difunda informao e inteligncia, que avalie e monitore, organize e dinamize, que participe ativamente das diferentes etapas do processo de efetivao das polticas pblicas. (NOGUEIRA, 2001: 30 apud CHIACHIO, 2006: 61). Em suma, o estudo de caso (Amncio, 2008) conclui que a explicao para as dificuldades enfrentadas pelo poder pblico na gesto de polticas sociais atravs de parcerias se deve: a) trajetria especfica das relaes entre Estado e sociedade civil na assistncia social e b) incapacidade de o poder pblico constituir uma rede coordenada e coerente de atores societais parceiros. Em relao a esses aspectos, historicamente, na assistncia social, as entidades da sociedade civil tiveram a primazia na gesto das aes assistenciais. Coube ao Estado, nesse processo, financiar essas aes sem intervir diretamente, atravs de mecanismos como subvenes. Desse modo, nessa relao, prevaleceram sempre os interesses das entidades e no as diretrizes que pudessem vir a ser definidas publicamente. Esse quadro comeou a ser alterado a partir da Constituio de 1988 e, posteriormente, da LOAS, que definem a assistncia social como poltica pblica na qual o Estado deve assumir a primazia. Na cidade de So Paulo, alm da adequao legislao nacional, regras especficas para a regulao de convnios entre poder pblico e entidades assistenciais so definidas, porm a estrutura prvia existente no foi desconstruda e o Estado passa a assumir uma funo reguladora dentro de uma rede desarticulada de atores previamente existente que segue uma lgica prpria. Por causa dessa lgica prpria e prexistente das entidades assistenciais prestadoras de servios, e porque o Estado no capaz de construir uma rede de atores coordenada e coerente, os objetivos da poltica de assistncia social na cidade de So Paulo, no perodo analisado, no puderam ser alcanados. O desafio, portanto, transformar esse agregado de atores em uma rede com fins pblicos pactuados. Nesse processo, fundamental a existncia e o efetivo funcionamento de espaos pblicos. E esse um outro grande desafio da rea da assistncia social. O conselho municipal da rea tem como principal tema de discusso o repasse de verbas para a manuteno dos servios, e no discute, por exemplo, os parmetros para a consecuo

de parcerias e de convnios, a constituio de uma rede, os objetivos da poltica de assistncia5. Conclumos que, dentro do contexto estudado, o Estado somente se relaciona com as entidades conveniadas atravs de processos jurdicos e contbeis necessrios para a manuteno do financiamento dos convnios6. Se, por um lado, isso representa um avano em termos de transparncia e de fiscalizao da gesto dos servios, por outro, no suficiente para estabelecer parmetros pblicos e nem construir a necessria rede coerente. preciso pactuar as prprias relaes e os papis de cada um dos atores envolvidos de forma mais pblica e coletiva, no bastando para isso apenas estabelecer perfeitos contratos de gesto caso a caso. Ademais, nesse processo, o papel do Estado central para coordenar os processos, monitorar e avaliar os impactos das aes e minimizar as desigualdades e distores que possam existir, conforme aponta Nogueira em trecho acima. Esse papel, claramente, no foi cumprido pelo poder pblico no caso estudado. Ocorre que, alm de ser esse centro indutor e racionalizador da poltica, o Estado deve ter uma autonomia relativa, pois deve ter um olhar amplo sobre a rede existente ao mesmo tempo em que deve agir coletivamente com os atores envolvidos. Essa dupla dimenso parece ser o desafio central que o caso aqui analisado traz tona.
A proposta deste artigo, partindo das consideraes anteriores em um esforo de ir alm delas, questionar os significados da participao social e espao pblico em contextos onde a sociedade civil se engaja cumprindo o papel de prestador de servios na gesto de polticas pblicas. O objetivo analisar os desafios colocados por um modelo de democracia de baixa intensidade onde no se partilha o poder de deciso sobre os rumos das polticas. O debate sobre o tema incipiente e fragmentado: de um lado os estudos sobre democracia e participao social; de outro o debate sobre a gesto das polticas pblicas que trata as parcerias enfatizando os ajustes neoliberais e a desresponsabilizao do Estado. Refletindo sobre

Conforme demonstram Tatagiba e Teixeira (2006), sobre esse aspecto repousam enormes diferenas entre o COMAS (Conselho Municipal de Assistncia Social) e o CMDCA (Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente). Neste segundo conselho, a lgica das relaes entre as entidades e a rede bem diversa. O mecanismo jurdico de conveniamento como estratgia de constituio de redes de polticas pblicas no a nica forma possvel. O Estado poderia, ao invs disso, tentar estabelecer canais de dilogo e de concertao de interesses, que no necessariamente seriam mais ou menos eficazes, conforme aponta o estudo de caso elaborado por Tatagiba (2003) sobre a rede de atendimento a crianas e adolescentes na cidade de Vitria.

experincias concretas de celebrao de convnios na poltica social, verifica-se a insuficincia deste marcos para compreender uma realidade em que convivem H uma vasta discusso em torno das relaes entre Estado e Sociedade Civil dentro do processo de implementao de polticas pblicas. Uma gama de autores discute a questo a partir do referencial analtico do Terceiro Setor (Barbosa, 2006; Montao, 2002; Lopes, 2004); outros se inserem dentro da discusso sobre a Reforma do Estado e os marcos da democracia gerencial (Nogueira, 2003; Franco, 1998; Tatagiba, 2006); e h ainda aqueles que questionam estas relaes a partir de outros eixos, enfatizando as ambigidades referentes a este processo (Paoli, 2003; Teixeira, 2002; Dagnino, 2002; Almeida, 2006).

Os diferentes significados das parcerias em polticas pblicas

O debate bibliogrfico em torno deste tema parte de um consenso: ao analisar a problemtica da participao social relaciona este processo como uma das estratgias adotadas pelo Estado a partir dos anos 1990 para resolver os problemas relacionados ao enfrentamento da pobreza e da questo social. H evidncias de que neste perodo cresceu o nmero de organizaes da sociedade civil voltadas para projetos sociais e o governo federal criou novas formas de regulamentar estas relaes de parcerias com a sociedade civil atravs da criao das chamadas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (mais conhecidas como OSCIPs) e das Organizaes Sociais (conhecidas como OSs). Este processo de

regulamentao das parcerias tambm se deu em nvel municipal na cidade de So Paulo. Apesar destas de se enfatizar muito as relaes entre este aumento no nmero de parcerias e o contexto especfico dos anos 1990, estes vnculos entre poder pblico organizaes ou entidades da sociedade civil para a execuo de polticas sociais no podem ser vistos como uma novidade criada a partir da chamada Reforma do Estado e tambm no so uma inveno das polticas neoliberais e dos organismos internacionais. Para Mestriner, o Estado comumente priorizou a estratgia do repasse, acionando o universo de organizaes privadas. Hoje, com a reforma do Estado, esta tendncia se acentua radicalmente (Mestriner, 2005: 47). O problema geral de toda esta questo das relaes entre Estado e sociedade civil nesta rea que

Repassando recursos, subsdios, subvenes, atribuindo imunidades, propiciando isenes a essas organizaes, o Estado por meio de suas vrias instncias, dilui sua responsabilidade em uma denominada superviso tcnica, esvada de qualquer poder de sano, at porque no proposta

com base em metas, padres de ao e construo de direitos por intermdio de uma poltica social (Mestriner, 2005: 48). Segundo Mestriner (2005), as reas da assistncia social, sade e educao no foram reas construdas historicamente como responsabilidade estatal. A implementao de aes nestas reas est ligada tradio Portuguesa da Filantropia e das Santas Casas. Desde antes do povoamento definitivo do Brasil, D. Joo VI instituiu um decreto que visou garantir a iseno fiscal s entidades filantrpicas com o objetivo de atrair a vinda destas entidades da Europa para o Brasil. A partir disso inicia-se toda uma trajetria nestas reas das polticas sociais onde a cultura hegemnica est intimamente atrelada s iniciativas da sociedade com forte tradio filantrpica, religiosa e caritativa. As relaes que este campo de entidades vo estabelecer com o Estado perduram at os anos 1930 sem nenhuma regulao, quando ento inicia-se uma regulao atravs das leis de filantropia, subvenes e subsdios em 1942. Portanto, muitas das entidades que atuam na rea da assistncia social, sade, criana e adolescente e educao seguem uma tradio de relao com o Estado derivada do campo da filantropia, onde prevalece a dependncia financeira de recursos pblicos e onde a regulao escassa e peculiar. J os novos tipos de organizaes da sociedade civil surgidas aps os anos 1980, como OSs, OSCIPs e ONGs, surgem a partir do registro da autonomia em relao ao Estado, embora tambm busquem estabelecer parcerias com este (PAZ, 2005). A filantropia se baseia em isenes fiscais, estabelecidas pelo Estado, e no h transparncia suficiente na regulao deste processo (PAZ, 2005). A legislao que regulariza este tipo de relao entre filantropia e Estado data de 1935 e desde ento pouco foi alterada, mesmo aps a Constituio de 1988, a LOAS e o SUAS. Essa dificuldade em se alterar as regras de favorecimento e financiamento de entidades filantrpicas se deve ao fato destas entidades possurem um imenso poder de barganha sobre o Estado, seja atravs da atuao da extinta LBA, seja pela ao de parlamentares ligados s entidades, de acordo com os relatos de Mestriner (2005), Gomes (1999) e Paz (2005). Segundo Paz (2005), esta questo do financiamento da filantropia sempre tensa e provoca cises nos espaos pblicos e fruns onde discutida colocando de um lado o campo das ONGs e dos atores polticos que defenderam a criao da LOAS, e de outro as entidades filantrpicas e Igreja. Segundo a autora, este ltimo campo ainda muito conservador e esteve sempre relacionado com o Estado sob o registro do patrimonialismo, do clientelismo, estando acostumado a uma regulao ad hoc. Ainda em 1998, como desdobramento da Reforma da Previdncia, editada uma nova lei para a filantropia. Esta legislao coloca como parmetros definidores 8

das entidades beneficentes a gratuidade e a exclusividade da assistncia social a pessoas carentes (GOMES, 1999). As entidades de educao e sade que no tm a gratuidade que a lei requer podem ficar isentas proporcionalmente ao nmero de vagas oferecidas gratuitamente a pessoas carentes. Nela h um excesso de exigncias de documentao, sem que estas exigncias garantam efetivamente que se avalie os trabalhos realizados. Para Gomes (1999), as isenes so uma forma de acesso ao financiamento pblico para garantia de direitos constitucionais, por meio da participao das entidades como co-executoras de polticas pblicas (Gomes, 1999: 97). Este complexo sistema de regulaes, foi pactuado com os interesses da Igreja e das classes dominantes mantenedoras das organizaes sociais sem fins lucrativos (MESTRINER, 2005: 286). Chiachio (2006) remete-se a Faleiros (1997) para afirmar que as leis que regulam a fundao e o financiamento de entidades (CHIACHIO, 2006: 57), so criadas pelo poder pblico, mas ao mesmo tempo, as prprias entidades tambm exercem uma forte presso para formul-las e reformul-las. Mestriner e Gomes criticam esta legislao, afirmando que os critrios utilizados pelo poder pblico e pelos conselhos para definir as condies de acesso das entidades aos recursos e isenes fiscais esto centrados em documentos jurdicos e contbeis, por vezes complexos e pouco transparentes, e inteis para verificar o mrito da ao dita assistencial e sua adequao poltica pblica (GOMES, 1999: 97). Esta legislao permite fraudes, desvios de verbas e tambm o acesso de entidades altamente lucrativas e de interesses privados a estes benefcios. Outro problema apontado por Gomes que as ONGs, novas modalidades de entidades surgidas muito aps legislao da filantropia, tm dificuldades em ter acesso ao certificado de fins filantrpicos porque no est regulamentado ainda corretamente como estas entidades devem ser enquadradas. H ainda novssimas formas de regulao da relao Estado-sociedade civil propostas no mbito da chamada Reforma do Estado implementada em 1998 pelo governo federal. So as chamadas OSs e OSCIPs. O Plano da Reforma do Estado prev que sejam reorganizadas as reas de atuao estatal de acordo com a definio de quais so as atividades que devem ser monopolizadas pelo Estado, quais devem ser subsidiadas, mas no executadas, e quais devem ser transferidas para o mercado. Assim formalizada, pela primeira vez pelo poder pblico no Brasil, a idia de publicizar atividades estatais (PEREIRA, 1997; SILVA, 2003). A noo de publicizao contida neste documento define que o Estado deve cada vez mais dividir algumas de suas atribuies com a sociedade civil para, assim, conferir maior eficincia e eficcia implementao de algumas polticas pblicas. Publicizar significa, para o autor da proposta, que o Estado vai constituir um

terceiro campo de atuao, situado entre as atividades pblicas e as privadas, denominado de pblico no-estatal (PEREIRA, 1997). Assim, nesta rea intermediria constituda se situaria atividades de interesse pblico e de responsabilidade do Estado, mas que, segundo o documento, no necessariamente precisam ser executadas diretamente pelo Estado. A maior parte das atividades sugeridas nesta proposta para serem publicizadas est inserida na rea das polticas sociais, sobretudo atividades ligas educao, sade, assistncia social, dentre outras. A partir da Reforma do Estado surgem outros marcos legais que passam, ento, a regular mais detalhadamente as relaes estabelecidas entre Estado e sociedade civil para a prestao de servios pblicos, sobretudo na rea social. Dentre esses marcos legais, destacamos dois: a) a lei 9637 de maio de 1998 que institui as Organizaes Sociais (OS) e cria os contratos de gesto estabelecidos entre estas entidades e o poder pblico para a execuo de servios na rea da sade, ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente; b) a lei 9790 de maro de 1999 que institui as OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico) e cria os contratos de gesto que passam a regular a prestao de servios em diversas reas da poltica social. A partir da uma anlise detida destes dois marcos legais, podemos concluir que as principais diferenas entre essas duas leis se referem, to somente, ao estatuto jurdico conferido s entidades que podero estabelecer parcerias (Se sero OSCIPs ou OS) e natureza dos servios prestados por estas. Porm, apesar do controle e das normas aparentemente rgidas

implementadas por esta legislao, a criao destes entes polticos denominados OSs e OSCIPs colocam uma srie de questes na perspectiva da democratizao do Estado e da universalizao dos direitos. Podemos dizer que a partir delas as possibilidades de deciso se tornam muito limitadas, no sentido de que os atores autorizados a influir nas decises sobre as polticas pblicas carecem de uma seleo prvia que somente o prprio Estado pode exercer. Esta seleo ocorre porque o Estado resguarda para si o poder de determinar quais entidades receberam o status institucional de organizaes sociais. As organizaes sociais tm outros problemas em termos de controle social. Segundo Silva (2003), por no estarem submetidas s normas do Direito Administrativo, elas esto livres de obrigaes como concursos pblicos e controles formais pelo Estado. Elas esto sujeitas apenas avaliao feita pelo Estado de seus resultados. Esta avaliao define a continuidade ou a interrupo de financiamentos a essas organizaes. Porm, os critrios dispostos para esta avaliao so definidos exclusivamente pelo Executivo.

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Em relao questo da assistncia social e da filantropia, tratadas anteriormente, para Gomes (1999) as OSCIPs ensejam um sistema regulatrio paralelo ao sistema hoje traduzido pelos atestados do CNAS (registro e filantropia) e Ministrio da Justia (utilidade publica). Institui-se o novo e moderno sem destruir o arcaico. (GOMES, 1999: 105). Para Mestriner (2005) a legislao de OSCIPs desconsidera a LOAS e suas diretrizes e no se conecta poltica pblica de assistncia social o que cria uma legislao paralela, que no resolve os problemas burocrticos e as indefinies desta parceria, ainda cria mais contradies ao fazer conviver dois marcos reguladores controversos (MESTRINER, 2005: 28 e 29). Neste nterim, A assistncia social, que j era a parte frgil [das polticas sociais], vive situaes inditas ao ter que se afirmar como poltica pblica num Estado em que o pblico passa a significar parceria com o privado (MESTRINER, 2005: 26). Entretanto, o problema no em si a parceria, mas a forma como o Estado se coloca ainda de forma secundria nestas relaes. Nas palavras de Mestriner,

Como o Estado sempre exerceu papel secundrio na assistncia social, apenas desenvolvendo procedimentos de fiscalizao das instituies no seu carter filantrpico e/ou sem fins lucrativos, para zelar pela boa-f popular e a transferncia de recursos pblicos, nunca teve a preocupao de construir um referencial pblico. Com sua reduo, reitera a velha e tradicional regulao da assistncia social fragmentada em mltiplos atores e desconectada de uma proposta fundada na responsabilidade social e pblica (MESTRINER, 2005: 29). A autora, ao avaliar estas relaes, em uma perspectiva que tenta apontar novos caminhos, segue dizendo que o Estado relaciona-se Com as organizaes da sociedade, como se fossem seu instrumento de ao, e no a tendncia construo de uma outra qualidade de Estado, que partilha com o terceiro setor as estruturas de poder e de coordenao das polticas pblicas (MESTRINER, 2005: 29).

Os sentidos da participao nas parcerias para gesto de polticas pblicas

Teixeira (2002) caracteriza de forma muito promissora as diversas formas de encontros entre Estado e Sociedade Civil no mbito das polticas pblicas. Dentro de sua caracterizao, o universo ao qual estamos nos referindo se refere ao que a autora chama de encontro prestao de servio (TEIXEIRA, 2002: 111). Neste tipo de encontro o Estado se relaciona com a ONG como se estivesse contratando o servio de uma empresa. Em sua anlise a autora constata que nesse encontro, as relaes entre rgos governamentais e ONGs so distantes, permeadas por cobranas e avaliaes ou meramente por relaes burocratizadas (idem). Teixeira prossegue afirmando que estas so relaes quase mercantis, nas quais so exigidas eficincia, 11

otimizao de recursos e alta qualificao de quem exerce o servio, sob pena de cancelamento ou no renovao do projeto (idem). A lgica desta relao de prestao de servio supe que as decises sobre os rumos da poltica, projeto ou servio a serem implementados no sejam tomadas pelas organizaes da sociedade civil contratadas. Nas palavras de Teixeira,

As decises sobre a orientao geral dos programas, como eles sero avaliados e como os recursos sero utilizados, no so decises que envolvem as ONGs, executoras do projeto. (...) no se procura estabelecer espaos em que todos possam construir um interesse comum. A concepo de participao (...) restringe-se execuo de projetos. (...) trata-se de uma perspectiva tecno-burocrtica, baseada nos bons resultados do projeto e na economia de recursos. A participao vista como uma forma de garantir melhor relao custo/benefcio (TEIXEIRA, 2002: 122). Conforme aponta Paoli (2003), o argumento no que as ONGs podem pensar bem os servios sociais, mas o de que as ONGs sabem gastar bem, e portanto executaro melhor estes servios (PAOLI, 2003: 384). Tatagiba (2006) ao analisar a lgica da democracia gerencial e Almeida (2006) ao refletir sobre o discurso da participao solidria chegam a concluses parecidas acerca dos significados do convite participao social para a execuo de polticas. Almeida (2006) identifica na idia de solidariedade difundida ao longo dos anos 1990 o ponto nodal das articulaes entre sociedade civil e sociedade poltica. Ela designa que este marco da participao solidria tem correspondncia com o projeto de reforma do Estado, e, portanto, com o sentido de pblico no-estatal, parcerias, terceiro setor e voluntariado a ele associado. Dentro deste arcabouo,

Sob o argumento de promover a descentralizao e a participao, um conjunto de reformas ampliou e regulamentou a entrada do setor privado lucrativo e no-lucrativo no oferecimento de diversos tipos de servios sociais, ao mesmo tempo em que o poder real de deciso acerca do contedo das polticas e dos seus recursos permaneceu fortemente centralizado no Estado (ALMEIDA, 2006: 105). evidente que na experincia concreta analisada o processo de tomada de deciso por parte do Estado bem mais complexo. Conforme apontamos, o Estado tm uma capacidade limitada de decidir sobre os rumos da poltica porque as microdecises tomadas privadamente pelas entidades incidem de forma decisiva sobre os rumos da poltica. Porm, da mesma forma que o significado das relaes estabelecidas entre Estado e sociedade civil no mbito do Conselho do Comunidade Solidria, no caso dos convnios entre SMADS e entidades sociais em So Paulo, as parcerias retiraram a dimenso propriamente poltica desse novo campo de relaes entre Estado e sociedade civil, optando por relaes pontuais e isentas de um debate 12

mais substantivo sobre os princpios das polticas pblicas (ibidem, p. 116). Almeida (2006) acrescenta ainda que deslocada do campo da poltica para o campo da tcnica e da administrao, a equao dos problemas sociais (...) requer apenas procedimentos adequados e a responsabilidade e solidariedade daqueles que esto includos (ibidem, p. 126). Portanto, para a autora, as parcerias promovidas entre Estado, sociedade civil e mercado, nesse registro, limitaram as suas relaes aos aspectos tcnicos, administrativos e financeiros de gesto de projetos sociais (ibidem, p. 129). Tatagiba (2006) contribui para o debate a partir do conceito de democracia gerencial. Para a autora,

Se nos anos de 1970 e 1980 a participao se legitimava em referncia ao contestatria dos sem-voz, associando-se fortemente s utopias transformadoras, nos anos de 1990, o iderio participacionista encontra novo fundamento nas exigncias prprias moderna gerncia. A referncia ao termo democracia gerencial uma tentativa de explicitar nomeando esse processo de ressignificao, identificando seus sentidos e algumas de suas conseqncias, no contexto peculiar do Estado ps-ajuste. (TATAGIBA, 2006: 1401). E Tatagiba prossegue afirmando que

No marco da democracia gerencial, o estabelecimento dos acordos ou a mobilizao para a ao conjunta no resultam necessariamente (...) de um debate prvio e informado; (...) o que est em jogo no a definio compartilhada do que dever ser considerado interesse pblico, mas a disposio de cada ator realizar a sua parte. (ibidem, p. 144). Nesta lgica, a autora destaca que o foco no est na definio poltica do sistema como um todo, na deciso dos objetivos a serem coletivamente perseguidos, mas numa ao que se inicia e mantm num certo sentido de urgncia (idem). Esta nos parece uma boa explicao para o fato da poltica de assistncia social na cidade de So Paulo no ter constitudo ainda uma rede concreta entre os parceiros do Estado. A ao na cidade, ao responder a estes objetivos imediatistas, tanto por parte do Estado, que tem problemas emergenciais para dar conta, quanto por parte das entidades, que precisam do financiamento pblico para continuar a existir, impossibilitam uma ao estratgica de longo prazo, apesar do que prope o avanado marco legal da assistncia social no pas, sobretudo aps a

implementao do SUAS, que supe este envolvimento pela prpria idia de SISTEMA. Tanto Teixeira quanto Tatagiba, Paoli e Almeida apontam para o fato de que a participao dentro deste modelo de gesto das polticas sociais centrado nas parcerias est relegada execuo da poltica e no capacidade de deciso

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sobre seus rumos e diretrizes. Este modelo de gesto, entretanto, pauta-se na eficincia, na busca dos bons resultados. Porm, conforme vimos no estudo de caso anteriormente apresentado, os resultados propostos para a poltica de assistncia social na cidade de So Paulo no so atingidos. Caberia, portanto, questionar se esta forma de participao proposta, baseada em uma democracia de baixa intensidade (TATAGIBA, 2006) realmente eficaz, e, em conseqncia, se seu objetivo de garantir a boa gerncia dos programas realmente possvel. O caso estudado questiona, a partir das questes apresentadas por Tatagiba, Almeida e Teixeira, se so suficientes os parmetros propostos pelo modelo gerencial diante da ausncia do estabelecimento dos fins pblicos da poltica a partir de espaos pblicos de deliberao. No seriam, assim, a participao efetiva em espaos pblicos e a garantida deliberao coletiva sobre os rumos da poltica em questo elementos que poderiam impactar positivamente sobre a eficcia desta poltica? A democracia e os espaos pblicos no seriam assim elementos primordiais, mas nunca instrumentais, para a garantia da boa gesto?

A (difcil) construo do sentido de pblico no mbito das parcerias

Se for correto o que apontamos anteriormente, que a constituio de espaos pblicos um elemento ausente na proposta de participao societal analisada e que este um dos desafios impostos para que as polticas implementadas sejam eficazes, precisamos situar no debate acerca das parcerias o sentido de pblico adotado e suas implicaes. Barbosa (2006) e Montao (2002) ao analisarem o fenmeno da insero do Terceiro Setor na gesto de polticas sociais, alm de focarem sua argumentao no fato do neoliberalismo ser a causa deste fenmeno, trazem implcita em sua anlise a idia de que se o Estado implementasse diretamente as polticas que relega sociedade civil, estas teriam mais qualidade. Supem, portanto, que o pblico identificado com o estatal, como se o fato do Estado ter implementado e implementar polticas diretamente garantisse a qualidade e o sentido pblico destas. Lopes (2004), por outro lado, a forma como questiona o carter pblico das ONGs tambm acaba o levando a propor a mesma concepo de pblico como estatal. E esta identificao entre pblico e estatal muito recorrente na literatura crtica sobre as polticas sociais no contexto ps-ajustes. Os entusiastas do terceiro setor, como so denominados por Lopes (2004), por outro lado, chamam a ateno para o carter burocrtico, ineficiente e privado do Estado, propondo como sada a publicizao que, conforme j descrito acima, nada mais do que executar uma parte significativa das polticas sociais atravs de

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parcerias com a sociedade civil, chamado de pblico no-estatal (PEREIRA, 1995). Um dos autores emblemticos dentro desta perspectiva Franco (1998). Para ele as organizaes prestadoras de servios, por si s, tm fins pblicos. Essas organizaes s quais o autor identifica com o Terceiro Setor, trazem como novidade no serem nem estado e nem mercado. Este setor uma esfera onde formas dinmicas de controle social, de organizao de objetivos, e at mesmo de generosidade e de solidariedade, que no decorrem nem do princpio da racionalizador do mercado, nem do princpio autoritrio de distribuio do Estado (FRANCO, 1998: 2). interessante notar que Almeida (2006), ao analisar o projeto poltico subjacente reforma do Estado, do qual a anlise de Franco caudatria, destaca que a concepo tripartite do mundo habermasiana tem sido fonte de vrias anlises que tentam conceitualizar o terceiro setor. Em suas palavras, este conceito de terceiro setor distingue a lgica da ao comunicativa, prpria da sociedade civil, da lgica sistmica do mercado, estruturada pela busca do lucro, e do Estado, baseada na busca e manuteno do poder (ALMEIDA, 2006: 100). Tendo em vista a definio supracitada de terceiro setor formulada por Franco podemos observar exatamente esta concepo que Almeida sublinha. E a autora acrescenta que baseadas nesta concepo de mundo, muitas destas anlises acabam afirmando a existncia de uma virtuosidade intrnseca esfera societal (idem). Nogueira (2003) e Dagnino (2002) tambm conferem destaque ao fato do discurso de que a sociedade civil depositria do bem pblico e expresso da vontade geral estar presente nesta concepo de sociedade civil. A partir desta viso, segundo Nogueira, consolidou-se um conceito de sociedade civil visto como momento oposto ao Estado (LAVALLE, 1999 apud NOGUEIRA, 2003: 189). Dentro da idia de pblico no-estatal, a sociedade civil se apresenta como externa ao Estado, neutra em relao aos interesses presentes na sociedade poltica e livre dos seus vcios mais nefastos. Nogueira (2003), porm, destaca que a sociedade civil no est deslocada da sociedade poltica e no uma rea organizada pelos bons valores ou pelos interesses mais justos, mas um terreno que tambm abriga interesses escusos, idias perversas e valores egosticos (p.195). Na mesma direo segue a argumentao de Dagnino (2002) ao afirmar que as continuidades autoritrias e conservadoras que reproduzem a excluso na sociedade brasileira esto longe de estarem confinadas no aparato do Estado e certamente respondem a interesses enraizados e entrincheirados na sociedade civil (DAGNINO, 2002: 282). Genro e Genuno (1995) sintetizam muito bem este dilema ao afirmarem que nem tudo o que pblico estatal; nem tudo que estatal de interesse pblico. Nas palavras de Nogueira (2003)

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Ao cortarem (...) os vnculos da sociedade civil com o Estado e conceberem essas duas esferas como duais e no-integradas, as novas teorizaes sobre a sociedade civil deixam de reconhecer que os riscos que ameaam esse espao social no derivam do estatismo invasivo, mas da incivilidade e do canibalismo social inerentes a uma sociedade liberada do Estado (...) no estruturada por um Estado que contrabalance as desigualdades e faa com que valores gerais (justamente os da cidadania poltica) prevaleam sobre interesses particulares-egosticos. (NOGUEIRA, 2003: 195-6). Baseando-se em Dagnino (2002), Almeida (2006) aponta ainda que estas anlises sobre o terceiro setor

No levam em conta os diferentes interesses polticos e econmicos que desconstroem a suposta homogeneidade da sociedade civil e, sobretudo, no levam em conta que tais interesses, antes de se fecharem numa mesma esfera, cruzam o Estado, o mercado e a sociedade, promovendo novas clivagens analticas pelas quais suas relaes podem ser apreendidas (ALMEIDA, 2006: 101). Para a autora, ao conferir este carter de essncia s organizaes sociais se despolitiza os processos de formulao de polticas pblicas, na medida em que procuram retir-los do terreno conflituoso constitudo pelos interesses reais que perpassam a sociedade e Estado, enquadrando-os no registro restrito da eficcia e eficincia gerenciais (ibidem, p. 103). Seguindo seu raciocnio, ao no

problematizarem a heterogeneidade de interesses e projetos subjacentes ao Terceiro Setor, supe-se que este est isento de pretenses de poder (ALMEIDA, 2006), e seria quase que uma conseqncia natural que este setor implantasse da melhor forma possvel as polticas sociais. Se a homogeneidade e harmonia esto supostas, no haveria necessidade de construo de espaos pblicos para discusso das diferenas e construo de acordos possveis. Deste modo, o espao pblico noestatal estaria restrito a uma abertura do Estado para que entidades no-estatais executem polticas sociais, no estando em questo a discusso do que vem a ser o bem-pblico, pois este j estaria a priori definido. Partindo de Mouffe (2003), Almeida (2006) afirma que Discursos e prticas que fazem do consenso a caracterstica fundamental da democracia podem ter como efeito poltico concreto no a ampliao, mas o encolhimento da esfera pblica, na medida em que obscurecem os jogos de poder existentes e silenciam as vozes dissidentes (ALMEIDA, 2006: 102). Ento, se para os entusiastas do Terceiro Setor (LOPES, 2004) tornar pblico significa passar para a sociedade civil o papel de implementar polticas previamente definidas pela tecnocracia estatal, o outro plo do debate sobre o Terceiro Setor concebe que o pblico o estatal, conforme j argumentamos anteriormente. Diante

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desta polarizao das anlises sobre a questo do Terceiro Setor, e que antagonizam, como conseqncia, sobre a avaliao do verdadeiro lugar do bem pblico, concordamos com Nogueira quando este afirma que

A discusso a respeito do Terceiro Setor polariza-se freqentemente entre a aceitao entusiasta e a recusa categrica, ambas revestidas de idntico ardor doutrinrio. (...) O mais importante, aqui, no tanto a postulao de uma necessria presena fsica do aparato estatal, mas a defesa de uma perspectiva de Estado, quer dizer, a aceitao de que o social no se viabiliza sem uma idia de Estado, sem uma entidade superior que produza parmetros de sentido para todos os grupos e indivduos. (NOGUEIRA, 2003: 199). O que Nogueira insere como questo nestes dois trechos a necessidade de alguma instncia que universalize as vontades, que as retire do mbito particular ou privado, unificando os interesses sem diminuir a diferenciao e as grandes margens de liberdade e individualidade adquiridas ao longo do tempo (ibidem, 196). O desafio apresentado unificar e organizar sem burocratizar, tolher e homogeneizar (idem). E o qual instncia poderia cumprir este papel se no os espaos pblicos? Segundo a concepo de Genro a esfera pblica no-estatal significa criar instituies voltadas para a promoo e reproduo de polticas pblicas que no so controladas pelo Estado, mas tm um carter indutivo, controlador e fiscalizador do Estado (GENRO, 1995: 27). Neste espao, e este um aspecto interessante muito enfatizado pelo autor, as demandas devem ser discutidas e apresentadas a partir de seu carter universal. A tarefa de pensar a cidade como um todo, partir de uma abordagem universal, do Estado, porm no em um sentido de que o Estado que pauta as demandas e nem define as prioridades, mas como uma instncia que consegue estar acima das particularidades dos setores ou das regies. Neste modelo tambm so diludas as fronteiras burocrticas e autoritrias entre Estado e sociedade civil. Na mesma direo argumenta Raichelis (1998):

A constituio da esfera pblica parte integrante do processo de democratizao da vida social, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de deciso poltica [de forma que essas] possam deliberar em conjunto as questes que dizem respeito a um destino coletivo (RAICHELIS, 1998: 78 apud LOPES, 2004: 60). Para Telles (1994),

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[o reconhecimento dos direitos] na esfera do Estado significa a constituio de parmetros pblicos que balizem a deliberao poltica, regulem os modos de utilizao dos recursos pblicos, estabeleam as regras do jogo na negociao e na arbitragem dos interesses envolvidos e permitam, por isso mesmo, neutralizar prticas de corporativismo e clientelismo que at agora vigoraram nas relaes entre Estado e sociedade (TELLES, 1994: 50). E justamente esta mediao constituda entre Estado e sociedade, na anlise de Telles, permite que se construa a noo de interesse pblico de uma forma diferente da atual, em que cabe ao Estado o monoplio exclusivo da definio de uma agenda de prioridades e problemas pertinentes vida em sociedade (idem). A partir dos espaos pblicos, na sua viso, seria possvel construir uma noo de pblico mais plural e descentrada que poderia traduzir melhor a diversidade e a complexidade da sociedade. Ademais,

Esses espaos pblicos podem ser entendidos como espaos que publicizam os conflitos nas prticas de negociao (...) nesses termos que uma noo plural de bem pblico pode ser construda, no como valor superior a permitir o consagramento de coraes e mentes ou como consenso que dilui diferenas de interesses em conflito e tampouco como algo identificado com o ordenamento estatal (idem). Esta viso de Telles acerca dos espaos pblicos expe uma diferena fundamental em relao s definies de pblico acima confrontadas. Nos dois casos apresentados, ao pressuporem uma essncia do pblico em um dos plos da relao de parceria, seja no estado ou na sociedade civil, alm de se conceber equivocadamente que estas so esferas que podem ser analisadas de forma mecanicamente separada, se supe que o sentido de pblico algo dado previamente, e que basta estar no lado correto da relao para que esteja garantido. Uma das grandes lies deste estudo de caso parece ser que enquanto os fins pblicos das polticas no forem pactuados e realmente construdos coletivamente dificilmente alguma das frmulas elaboradas para dotar de eficincia e eficcia a gesto de polticas pblicas, ainda mais se elas pressupuserem que outro ente exterior ao plo de deciso participar do processo, como o caso da aposta nas parcerias. Desta forma, os espaos pblicos teriam o papel de constituir, elaborar e pactuar uma viso universal sobre a poltica a ser implementada, e justamente este espao, ausente na poltica de assistncia social na cidade de So Paulo, que possibilitaria a construo de fins pblicos e objetivos de longo prazo. O estudo de caso aqui analisado, sob este aspecto, apresenta mais este limite tecnocracia, ao modelo de democracia gerencial, que, apesar de todo o discurso da eficincia, no capaz de atingir os prprios objetivos aos quais se props. Revela limites tambm ao

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SUAS, que se coloca como um Sistema que pretende pensar a poltica desde esta perspectiva da universalidade, da estratgia de longo prazo, mas que ainda no conseguiu superar o desafio de construir uma rede de atores realmente pblica, que seja capaz de implementar a poltica de assistncia de acordo com todos os avanos que a legislao prev, e bem mesmo conseguiu romper com a cultura poltica assistencialista que preside a ao da maior parte dos seus parceiros, combinada em muitos municpios com a lgica gerencialista, que reafirma muitos dos seus princpios. Descortina tambm os limites de alguns espaos pblicos j consolidados, como o caso dos conselhos municipais. No caso do conselho de assistncia social em So Paulo, este se mantm absorto por uma lgica cartorial e pela discusso da partilha das migalhas que devero ser repassadas a partir dos convnios, e no fim das contas no tem flego para discutir sobre a poltica de assistncia social desde uma perspectiva que v a cidade como um todo.

Consideraes Finais

A partir do que foi discutido at aqui, o objetivo principal deste trabalho chamar a ateno para o fato de que no parece ser a desresponsabilizao do Estado o nico elemento causador do fracasso das polticas sociais implementadas a partir de parcerias entre Estado e sociedade civil; a no democratizao desta relao precisa ser tratada como um elemento central neste quadro. Isso porque o modelo adotado pressupe uma democracia de baixa intensidade que no partilha o poder de decidir sobre os rumos da poltica e porque os espaos pblicos destinados a este fim so insuficientes e em grande medida incapazes de influir efetivamente sobre a poltica pblica em si e sobre as parcerias. Este problema decorre da confluncia de dois modelos de gesto da questo social que compartilham a perspectiva de no ser desejvel dividir o poder da deciso ao mesmo tempo em que defendem a continuidade da prestao de servios pelas organizaes da sociedade civil. Na tipologia desenvolvida por Tatagiba (2006) estes dois modelos seriam a democracia gerencial o universo da filantrpico-assistencialista. Teixeira (2002) destaca a assimetria das relaes e a limitada autonomia das ONGs que lidam com o Estado como um empregador ou financiador, o que compatvel com o modelo gerencial formulado por Tatagiba. Por outro lado, conforme aponta Tatagiba (2006), dentro da tradio assistencialista o trabalho desarticulado, fragmentado, com fraca visibilidade pblica e precrios mecanismos de controle social (TATAGIBA, 2006: 158) so caractersticas marcantes. Para Tatagiba,

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Essa cultura, quando aliada disputa por recursos escassos dinheiro, poder e prestgio num contexto de crescente desresponsabilizao do Estado, entroniza a tica do cada um por si, realimentando o circuito da fragmentao e invisibilidade pblica, gerando uma grande resistncia s propostas de articulao, cooperao e comprometimento recproco (idem). A autonomia do ponto de vista das entidades parceiras inseridas neste universo pode significar o desejo delas em receber o recurso e seguir a prestao do servio da forma como desejam, sem interferncia do poder pblico ou de esferas de deliberao coletiva. Conforme Tatagiba destaca, no geral, as entidades e ONGs so vistas e se vem como reinos particulares de suas diretorias, no aceitando questionamentos da linha de trabalho adotada. Para elas, caberia ao Estado financiar, prover recursos, mas no interferir na forma de estruturar o atendimento (ibidem, p. 159). Em ambos os pontos de vista a autonomia est apartada da constituio do que seria o fim pblico daquela ao executada e os limites da ao dos entes envolvidos no so pactuados em nenhum espao de negociao pblica. Cabe aqui aos conselhos definir quais so as organizaes aptas a serem parceiras do Estado, e ao Estado realizar uma fiscalizao que se restringe aos aspectos contbil e burocrtico. E analisando sobre este aspecto, a democracia gerencial que busca a participao societal para implementar polticas, mas no para decidir sobre seus rumos, encontrou a sociedade civil ideal, que apenas deseja continuar a implementar suas aes com o financiamento pblico, mas sem interferncia do Estado, conforme fez durante sculos seguindo a tradio dos subsdios e subvenes intrnseca filantropia. Nas palavras de Tatagiba, parece correto afirmar que se os pressupostos da democracia gerencial ao retirar a construo do interesse pblico do centro do debate acerca das polticas reforaram caractersticas tradicionais que sempre marcaram as relaes Estado/sociedade no Brasil (idem). Portanto, o objetivo destas reflexes foi chamar a ateno para outros elementos envolvidos na gesto de polticas pblicas a partir das parcerias que fosse alm do chavo do neoliberalismo e dos ajustes estruturais, mas que tambm no fosse pego pelo sedutor discurso do cada um deve fazer sua parte. Em pleno acordo com as palavras de Dagnino (2002)

A nfase na constituio do interesse pblico no interior dos espaos de formulao de polticas pblicas (e fora deles) pode contribuir para combater a tendncia notria no Brasil hoje, que a crescente despolitizao da participao da sociedade civil. Assim, seu envolvimento com as polticas pblicas (...) tende a fazer com que as tarefas da gesto do Estado passem a tomar o lugar e esgotar o significado da poltica. Resgatar e reforar esse significado, na disputa, no debate e na deliberao em torno da constituio

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do interesse pblico, tarefa fundamental da sociedade civil. (DAGNINO, 2002: 300). Acrescenta-se, por fim, que desmistificar alguns sensos-comuns colocados na literatura sobre um assunto to atual uma forma de chamar a ateno para a urgncia desta construo e apontar alguns pontos que possam contribuir para, de alguma forma, melhorar as condies de vida dos cidados beneficirios de tais polticas sociais, porque este (ou pelo menos deveria ser) o principal desafio de nossas reflexes.

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