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CAPITULO XVII

BUROCRACIA, BUROCRATAS Y PODER


SUMARIO: 1. BUROCRACIA y BURCRATAS: 1. Introduccin. 2. El inters de la distincin entre buro-
cracia y burcratas.-II. LA BUROCRACIA COMO SISTEMA DE ORGANIZACIN. BUROCRACIA, SOCIEDAD Y Es-
TADO: 1. Las implicaciones del sistema de organizacin. 2. Burocracia, sociedad y Estado. El doble eje
de poder de las sociedades actuales.-I1L Los BURCRATAS COMO GRUPO DOMINANTE. PODER DE LOS .3UR-
CRATAS EN EL APARATO ESTATAL Y EN LA SOCIEDAD: 1. Los burcratas como grupo dominante. 2. El poder
de los burcratas en el aparato estatal. 3. El poder de los burcratas en la sociedad.
l. BUROCRACIA Y BUROCRATAS
1. INTRODUCCIN 1
'" La crtica realizada hasta ahora al modelo de WEBER no quiere decir ni mucho
menos que se intente desautorizar tal modelo. SF trata slo de ponerlo a prueba a
la vista de la cOfltingencia del Estado y la Administracin. El resultado no es que
el modelo pueda o deba desecharse, pues sin duda existen siempre unas pautas for-
males de organizacin de la burocracia, a ms de que se trata de un tipo ideal al
que la realidad puede aproximarse en mayor o menor grado.
Lo sucedido es que el modelo, dado su formalismo, resulta insuficiente para com-
prender las relaciones de poder que se deducen de la existencia de una funcin pbli-
ca y una burocracia en una sociedad dadas, y esto es lo que principalmente nos inte-
resa en este momento. En definitiva el enfoque contingente de la Administracin des-
plaza el nfasiS hacia el grupo humano y sus relaciones con el p'oder poltico y las
fuerzas sociales, aun reteniendo el hecho de que este grupo humano est encuadrado
con ms o menos rigor en unas pautas de organizacin formal.
Naturalmente esta contingencia-que se predica insistentemente afecta asimismo
a la teora marxista. Se entiende que, aun utilizando las innegables aportaciones de
y sus seguidores, no puede estimarse correctamente comprendida una buro-
cracia aplicando slo el esquema de la lucha de clases y los conflictos derivados de
las relaciones de produccin. Es necesario averiguar cules son-las relaciones de po-
der que se dan en cada sociedad determinada.
2. EL INTERS DE LA DISTINCIN ENTRE BUROCRACIA Y
Para ello se van a proponer algunos instrumentos de anlisis, comenzando por
la distincin entre burocracia y burcratas. Se entiende por burocracia el tipo de po-
1 Desarrollo en este cap. mi propia teora sobre la burocracia ylos burcratas, elaborada tras mu-
chos aos de estudio del tema. Salvo las excepciones que se indican mediante las citas correspondientes,
remito para el fundamento terico a la bibliografa del cap. anterior ysobre todo a la del siguiente sobre
.Funcin pblica y burocracia en Espaa. Esta ltima remisin es particularmente importante ya que,
atenor del punto de vista sobre la contingencia de las Administraciones pblicas, la teora se ha construi-
do a partir de la realidad espaola.
; 2 NIETO, La Burocracia. l. El pensamiento burocrtico, Instituto de Estudios Administrativos, Ma-
drid, 1976, p. 605. ,..'
. 3 Que implica -en ltimo extremo la posible privacin de la libertad e incluso de la vida.
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der inherente a las pautas de organizacin administrativa formal, mientras que con
el trmino burcratas se intenta designar al grupo de funcionarios que ejerce en la
mxima medida dicho poder.
Esta distincin intenta resolver el problema. abierto en la doctrina espaola por
NIETO 2, segn el cual organizacin y burocracia coinciden sociolgicamente, pero
no polticamente. Se quiere decir- con ello que desde puntos de vista generales toda
burocracia implica un sistema de organizacin, pero que la burocracia pblica mere-
'ce una consideracin especial al asegurar un sistema de dominacin. Se entiende que
el problema se resuelve mejor partiendo de la especificidad de la organizacin admi-
, nistrativa pblica y del grupo humano de burcratas que la sirve. Ahora bien, siem-
presin perder de vista que aquella organizacin (a diferencia de las privadas y semi-
pblicas) es la verdadera u ~ o c r c i por asegurar la dominacin de la sociedad. y que
'por ello merece una consideracin poltica, el problema inicial del poder debe refe-
rirse al grupo humano que lo ejerce.
Por ello, el conocimiento de la cuestin lo obtendremos a partir del estudio del
. ,grupo de burcratas, su composicin y conformacin especfica, las relaciones que
mantiene y su insercin en la sociedad. Lgicamente esto tambin ser muy variable
de unas sociedades y Estados a otros. En todo caso procediendo de este modo el
:.tema de la burocracia queda desposedo de su viejo esoterismo. No hay ningn mis-
,terio en la burocracia, ya que se trata del poder ejercido por un grupo de personas
en una sociedad determinada.
Naturalmente, esto no resuelve todos los problemas. Es necesario individualizar
: ('en cada caso al grupo dentro del conjunto ms amplio de la funcin pblica, a partir
:.... de unos parmetros de poder, que son asimismo variables segn los Estados y las
;'sociedades. El grupo se encuentra siempre en una posicin ambivalente, resultado
'deJa impersonalidad del poder desde la desaparicin de la monarqua absoluta. Por
una parte, los burcratas estn en el Estado y lo sirven, pero por otra, dada la tem-
, poralidad en el poder de los polticos, al menos en los pases democrticos, son ellos
mismos el Estado. Es sta la ambigedad a partir de la cual tiene fundamento la teo-
ra marxista de la alienacin, ya que con frecuencia se confunden los intereses esta-
tales con los del grupo, al menos por los mismos burcratas.
Por ltimo, resulta una simplificacin excesiva referirse a los burcratas como
.un solo grupo con caractersticas e intereses homogneos. Los sectorializacin de los
asuntos pblicos en una sociedad compleja y diversificada hace que normalmente
se trate de una constelacin de grupos permanentemente en lucha por el poder, entre
s, y con los dems elementos del sistema poltico. Particularmente existen dos gru-
pos que siempre presentan una peculiaridad y que no pueden tratarse homognea-
mente con el resto. Se trata de los burcratas militares y judiciales, depositarios del
poder de coaccin del Estado 3 y que mantienen con el resto de la sociedad unas re-
laciones de dominacin muy especficas, al tiempo que se someten a unas pautas de
organizacin formal especialmente rgidas.
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11. LA BUROCRACIA COMO SISTEMA DE ORGANIZACION.
BUROCRACIA, SOCIEDAD Y ESTADO
1. LAS IMPLICACIONES DEL SISTEMA DE ORGANIZACIN
Enunciada ya la distincin entre burocracia y burcratas, hay que volver ahora
sobre ella profundizando en cada uno de sus elementos y presentando un cuadro ge-
neral de relaciones de la funcin pblica y los burcratas con la sociedad y el Estado.
En cuanto a la brocracia como tipo de poder hay que insistir en que se trata
del vinculado a la organizacin formal. Es decir, se trata del tipo de poder que se
fundamenta en que el sujeto que lo ejerce (1os burcratas) est encuadrado en aque-
lla organizacin y dispone formalmente del poder de la misma, de acuerdo con la
legalidad. A ello debe aadirse que este tipo de poder se refiere ms bien a las rela-
ciones permanentes y habituales de la vida cotidiana que a las grandes cuestiones
polticas, aunque ya se ha insistido en que es muy tenue la distincin entre unas y
otras.
En definitiva, la burocracia no es sino el tipo de poder peculiar de los Estados
liberales prolongado hasta nuestro tiempo, en cuanto se deduce de las pautas de or-
ganizacin formal propias de la poca. Vinculada necesariamente al Estado, consis-
te en el poder que cotidianamente ejerce ste como instrumento de dominacin de
la sociedad, que se justifica hoy da normalmente por la necesidad de atender a los
intereses esenciales de esta sociedad y a su subsistencia adecuada y digna.
Pero hay que tener en cuenta que este tipo de poder se proyecta en la sociedad
en la poca actual de una manera particularmente compleja, precisamente porque
lo son las pautas de organizacin formal. No se trata slo del tipo de poder que se
ejerce de modo directo y simple, desde los Ministerios subordinados al Gobierno,
sobre los distintos sectores sociales. El poder o, mejor dicho, su conformacin espe-
cfica, viene modulado a su vez por la configuracin de las redes orgnicas territo-
riales y las relaciones con los entes locales, amn de por las organizaciones separadas
y las empresas pblicas, que ofrecen un vehculo de penetracin en la sociedad y de
colaboracin con los sectores poderosos de la misma. De ah las dificultades surgi-
das cuando cambia el criterio que vena siguindose habitualmente, como sucede cuan-
do el.tipo de poder, conformado para ejercer la dominacin sobre los sectores eco-
nmicos y sociales, debe enfrentarse con problemas de organizacin territorial 4.
2. BUROCRACIA, SOCIEDAD Y ESTADO.
EL DOBLE EJE DE PODER DE LAS SOCIEDADES ACTUALES
De todas formas, dicho lo anterior y sin perder de vista esa complejidad, convie-
ne referir este tipo de poder a las condiciones contemporneas para la mejor com-
prensin de cmo acta, as como para situar en las coordenadas precisas la actua-
cin del sujeto que lo ejerce, de los burcratas como grupo.
Se propone para ello la consideracin de un doble eje de poder en las sociedades
avanzadas actuales. De una parte existe una divisin que podramos llamar vertical,
de carcter formal, que separa al Estado y al grupo de sus funcionarios de todo tipo
del resto de la sociedad. Atendiendo a este hecho, todos los funcionari(;)s tienen po-
4 Como sucedi en Italia para la creacin de las regiones de estatuto comn, ha sucedido en Francia
con motivo de la gran operacin poltica de descentralizacin, y sucede desde luego en Espaa respecto
al Estado de las autonomas.
BUROCRACIA, BUROCRATAS Y PODER
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. der en cuanto participan formalmente del poder del Estado y se hallan encuadrados
en su organizacin, aunque como se ver de inmediato no es el mismo poder el de
unos funcionarios que el de otros.
Pero junto a esta divisin, que se ha llamado vertical, existe otra que podra de-
J' nominarse horizontal, que separa a los burcratas y a los poderosos de la sociedad,
los pequeos funcionarios y el resto de la poblacin.
t, El poder formal que se proyecta desde el mbito de la organizacin estatal sobre
resto de la sociedad, se entrecruza as con las relaciones materiales de dominacin
entre el grupo con el mximo poder (burcratas y poderosos de la sociedad) y el res-
de los ciudadanos, entre ellos los modestos y pequeos funcionarios. Es decir,
desde luego un grupo dominante y otro dominado, de modo que, paralela-
de una parte los burcratas dominan dentro del aparato de la organizacin
fjI':al resto de los funcionarios, mientras que los grandes empresarios dominan a los tra-
..bajadores, todos ellos bajo la cpula comn del poder poltico. Pero, junto a sto,
ia):hay unas relaciones de dominacin especficas que ejercen los burcratas sobre los
:i;;\':empresarios, al menos desde el punto de vista formal. Finalmente, los pequeos fun-
1i\',ionarios tambin ejercen poder sobre el resto de la sociedad, aunque se trata de un
:peqtieo poder, el que est a su alcance, concretado en las demoras, rutinas y colas
ante las ventanillas, as como la frecuente exigencia legal pero importuna de dobles
:Illpresos, certificados y plizas ..
:'/ Este ltimo tipo de poder es el que conoce el comn de los ciudadanos, por ser
,lque directamente les afecta, y el que viene a identificarse con la acepcin vulgar
'el trmino burocracia. Se trata de algo que puede resultar molesto por darse con
.casin de contactos humanos, pero que tiene una virtualidad insignificante en el
,onjunto, de las relaciones sociales. Las que tienen verdadera importancia son, desde
ego, las que se dan entre burcratas y poderosos de la sociedad en general.
Se entiende que esta propuesta aclara algunos extremos de inters en cuanto a
s relaciones de los burcratas y funcionarios con el resto de la sociedad, pero al
alorarla no debe olvidarse que unos y otros no se sitan fuera de aquella. Evidente-
ente, mientras que hay muy altas probabilidades de que socialmente los grandes
u:rcratas provengan del grupo de los poderosos, los dems funcionarios en las so-
;edades contemporneas provienen de las clases medias y modestias. No es imposi-
le:Jo contrario, pero ello depender de la movilidad social, si bien la que se d en
:sociedad en general no tiene por qu corresponderse rigurosamente con las posibi-
qades dentro de la Administracin pblica.
Por lo dems no puede excluirse que exista una identidad parcial entre unos y
1(OS grupos, y ello no slo porque las mismas personas puedan desempear dife-
"ntes roles sociales en momentos distintos 5, sino adems porque, sobre todo en
l/,caso de los altos burcratas, nada obsta para que a ttulo personal tengan un gran
:.()der como consecuencia de su origen social. Pero desde luego en modo alguno pue-
'", eafirmarse en trminos rotundos esa identidad, ni siquiera como identidad parcial,
se dar o no segn las circunstancias de cada sociedad y cada Administracin
concreta.
Lo que sucede, desde luego, tanto respecto a los altos funcionarios como respecto a los medios y
fuera de su trabajo se encuentran en muchas circunstancias de la vida en la posicin de
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111. LOS BUROCRATAS COMO GRUPO DOMINANTE. PODER DE
LOS BUROCRATAS EN EL APARAT ESTATAL Y EN LA SOCIEDAD
1. Los BURCRATAS COMO GRUPO DOMINANTE
A) La individualizacin del gr!-lpo. Burcratas y funcionarios.
Si venimos a ocuparnos de los burcratas como grupo humano a partir de las
consideraciones anteriores, el primer problema que se plantea es el de su individuali-
zacin. Desde luego sta siempre habr que hacerla dentro del grupo ms amplio
de los funcionarios pblicos, es decir, de las personas incorporadas formalmente de
modo pleno a la organizacin, lo que excluye al resto del personal que trabaja para
la Administracin (contratados administrativos y laborales).
De acuerdo con laque se viene diciendo el criterio a utilizar para esta in-
dividualizacin ha de referirse necesariamente al poder. En este sentido se ha-
ba pronunciado desde hace aos la doctrina, aunque no con demasiado rigor. As
se haba propuesto por SAUVY 6, distinguir entre bureaucrate y burelain. Traducien-
,do el sentido de las expresiones, ello equivaldra a distinguir entre el que manda en
la oficina y el que simplemente va a la oficina. Este ltimo sera el trabajador de
cuello blanco en el sector pblico, prcticamente desprovisto de poder. Pero no hay
que olvidar que, como se ha dicho, todos los funcionarios tienen poder en alguna
medida aunque en grados diferentes. Se trata, precisamente, de individualizar cules
son los que tienen poder en el ms alto grado, que son los verdaderos burcratas.
Naturalmente, en consecuencia con la nocin contingente de la Administracin
pblica que se viene manteniendo, no se puede establecer a priori un criterio vlido
para todos los Estados y pases. Dicho criterio ha de ser necesariamente variable.
Por tanto, en cada caso habr que establecerlo segn las circunstancias concretas.
Sin embargo, al menos puede intentarse hallar una orientacin. Para obtenerla,
posiblemente el mtodo ms vlido sera referirse al nivel educativo, en cuanto que
el grado mximo de poder en una organizacin profesional se vincula casi siempre
con unos conocimientos especializados, que requieren una educacin superior 7. Sin
embargo, esta orientacin tiene slo un valor Quizs no puede mantenerse
con rigor para todos los pases y, en todo caso, debe ir acompaada de criterios com-
plementarios.
B) La pluralidad de grupos burocrticos
Este grupo individualizado empleando los criterios que sean vlidos en cada so-
ciedad y Estado, no debe contemplarse como un todo unitario. Sin perjuicio de que
6 Vase SAUVY, La burocracia, Eudeba, Buenos Aires, 1965.
7 Con el tema de la especializacin se relaciona la espinosa cuestin de la tecnocracia y los tecncra-
tas y la de su relacin con los burcratas, que han dado lugar a bastantes equvocos. Al tema se ha referi-
do ampliamente NIETO, op. cit., en especial pp. 859 Yss.
Entiendo que en toda la cuestin se parte de un malentendido. Desde luego es posible hablar correcta-
mente de tecnocracia si se entiende por tal un sistema de direccin (quizs mejor de dominacin) basado
sobre supuestos tcnicos o representaciones tcnicas de las cosas. Se trata de una de las posibles acepcio-
nes que destaca NIETO (p. 861), siguiendo a GARCA PELAYO, Burocracia y tecnocracia, Alianza, Madrid,
1974. No es correcto, en cambio, hablar del dominio o poder de los tcnicos o expertos como cosa distin-
ta del de los burcratas, pues el poder de stos se basa precisamente en su especializacin unida a su vin-
culacin formal a la organizacin. Si se trata del dominio de expertos o grupos no vinculados con sta,
ya no se trata de burocracia ni de tecnocracia. Se tratara a lo sumo del poder de los expertos reclutados
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"us miembros presenten caractersticas comunes, suele aparecer vertebrado en diver-
S colectivos, plantendose as la cuestin de la estructura del grupo burocrtico.
"",,: Es claro que dicha estructura depender tambin de la situacin concreta de cada
;s, pero de todas formas conviene hacer algunas advertencias al respecto. La pri-
'(era se deduce ya de esta diversificacin de los burcratas, que conduce a verlos
Lomo una autntica constelacin de grupos que tienen su sede en la organizacin
.formal y que, generalmente, se encuentran en conflicto ms o menos latente por el
)poder. Desde luego, su situacin est lejos de ser esttica en sus relaciones mutuas,
'como veremos de inmediato.
,:'. Otra cuestin que debe advertirse es que, sin perjuicio de las peculiaridades de
pas, en alguna medida la especializacin profesional define siempre algunas
:;:iQaractersticas de los subgrupos burocrticos. Ya se ha mencionado el caso de los
0II1ilitares y los jueces, depositarios del poder de coaccin. En cuanto a estos ltimos,
pesar de las dudas que puedan surgir gracias a la independencia del poder judicial,
lmenos en el sistema continental europeo siguen las pautas generales de los grupos
;'1" burocrticos. Advirtase que no se est afirmando que todos los militares y todos
jueces sean burcratas. Por el contrario, dentro de la organizacin militar y de
jffi:(l.l. judicial, ya peculiares de por s, habr que detectar los respectivos grupos buro-
1: CIticos, que a su vez presentan peculiaridades respecto a sus colectivos 8.
J&: Otros grupos que suelen presentar peculiaridades son los de aquellos funciona-
J ros cuya misin habitual no es ejercer funciones de direccin en las oficinas pbli-
cas, sino prestar servicios directamente a los particulares. No cabe duda de que entre
I ellos pueden existir colectivos que renan las caractersticas fijadas para individuali-
zar a los burcratas (mdicos, profesores de nivel superior). En este caso debe man-
tenerse el carcter de burcratas de estas personas, sin perjuicio de que se trate de
,I un grupo burocrtico peculiar. Nada obsta para que proyecten su poder sobre la so-
' ciedad, sobre todo si se trata de grupos prestigiosos, pero adems hay que tener en
(;' cuenta que entre ellos suelen elegirse los directivos de los establecimientos corres-
pondientes (mdicos directores de hospitales, profesores rectores de Universidad),
por lo que los miembros de estos grupos son potencialmente protagonistas del po-
der, aunque no sea exactamente el ejercido desde las oficinas de los Ministerios Y.
Debe destacarse que estos grupos peculiares, quizs precisamente por esa pecu-
liaridad, suelen presentar una nota comn. Sin perjuicio de que se consideren a s
mismos servidores del Estado, todos ellos (militares, jueces, profesores, mdicos) tie-
nen una bajsima percepcin de su condicin, no ya slo de burcratas, sino incluso
de funcionarios. Espontneamente, al menos en el lenguaje comn, rechazan esta
condicin, afirmando su especializacin profesional frente a la que consideran el tr-
mino funcionario o burcrata como relativamente despectivo.
Por ltimo, debe destacarse otro aspecto importante de la estructura burocrti-
ad hoc, lo que nos acerca a las tesis de TOFFLER, en su popular obra El shock del futuro. Por otra parte,
no es raro, al menos en nuestro pas, que los expertos reclutados sean burcratas, aunque pertenezcan
a un subgrupo cualificado (docentes) o no se encuentren en activo en sus Cuerpos de origen.
8 Para el caso de Espaa, vase OLMEDA, La burocracia militar en Espaa. Un anlisis administrati-
vo, tesis doctoral todava desgraciadamente indita.
9 Pues en definitiva suele tratarse de organizaciones separadas. Entiendo, sin embargo, que este po-
der potencial justifica la consideracin de estos grupos como burocrticos, aunque se trate de grupos pe-
culiares.
Fuera de este supuesto, es decir, en su habitual y cotidiana actividad, las relaciones sociales que man-
tienen estos subgrupos quizs se explican mejor a partir de los modelos sugeridos por LITWAR como al-
ternativas al burocrtico. Vase la nota 43 del cap. anterior. En todo caso se trata de grupos en cuyo
anlisis es necesario profundizar mucho todava.
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ca. La distribucin interna est fuertemente vinculada a la pertenencia al subgrupo
de que se trate, hasta el punto de que la adscripcin a ste puede ser ms importante
que las condiciones personales. Por ello no es imposible la pertenencia mltiple al
grupo burocrtico, si se pertenece a la vez a varios subgrupos (poliburcratas). Sin
embargo, la posibilidad de que ello suceda de modo efectivo est subordinada una
vez ms a que as lo permita la legislacin de cada pas 10.
C) Grupos burocrticos y organizacin
La estructura burocrtica tiene adems una importancia considerable, en cuanto
que es ella la que suele influir sobre eldiseo de la organizacin y no a la inversa.
Es decir, en principio son los intereses de los subgrupos los que influyen sobre la
organizacin, aunque modulados por las decisiones polticas. Los polticos pueden
tomar decisiones que afecten fuertemente a la organizacin, pero la ejecucin de es-
tas decisiones se llevar a efecto adaptndola a los intereses de unos grupos burocr-
ticos u otros, logrndose el equilibrio despus de una temporada durante la que se
produce esa adaptacin. Ello se debe a que, como antes se ha dicho, el poder del
grupo es algo mucho ms importante que la organizacin misma y la desborda am-
pliamente.
Ntese, sin embargo, que se est aludiendo a los criterios concretos de organiza-
cin en un Estado y en un momento dados, y no a las pautas generales de organiza-
cin formal. Cualesquiera que sean las reformas emprendidas, no por ello dejar
de existir esta organizacin jerarquizada y basada en la profesionalidad y la legali-
dad.
2. EL PODER DE LOS BURCRATAS EN EL APARATO ESTATAL
Precisada de este modo la nocin de burcrata, interesa referirse de inmediato
a cul es el poder que en concreto ejercen el grupo burocrtico y los diversos subgru-
pos en que se articula. Como se ha dicho, este poder es doble, proyectndose al mis-
mo tiempo en el interior de la organizacin y en la sociedad.
A) Pollticos y burcratas
En cuanto a la organizacin estatal, no puede olvidarse en ningn momento que
los burcratas comparten el poder con los polticos, a los que estn formalmente
subordinados. Pero, sin perjuicio de que esto sea cierto, y de que opere plenamente
en la prctica, se trata de una cuestin delicada en la que es necesario introducir nu-
"merosas matizaciones, que suavizan o relativizan esta subordinacin.
Ante todo, debe tenerse en cuenta que la diferencia entre ambos grupos humanos
no es ni mucho menos tan ntida. La gestin de los asuntos pblicos en una sociedad
avanzada requiere conocimientos tcnicos especializados, lo que da lugar de una parte
a que, como se ha dicho repetidas veces, todos los partidos tengan burcratas en
10 Ello depende de como est configurada la legislacin de incompatibilidades y, sobre todo, de su
cumplimiento efectivo. En todo caso la doble pertenencia a un subgrupo burocrtico refuerza el poder
de la persona a causa de los contactos informales, incluso aunque en uno qe los subgrupos no se est
en activo. .
11 Como simples ejemplos y sin nimo alguno de agotar la materia, vase para Francia SULEIMAN,
Les hauls fonctionnaires el la politique, Seuil, Paris, 1974, y ms recientemente LOCHAK, La haute fonc-
{ion publique el la polilique, Presses Universitaires de France, Pars, 1986; y para Inglaterra, en la biblio-
grafa ms reciente, FORTIN, Madame Thatcher et la politisation des echelons superieurs deTAdminis-
tration centrale en Grande Bretagne (1979-1984), mythe ou realit, Revista International de Ciencias Ad-
ministrativas, n. o 4, 1984, pg. 337 Yss. Vase adems la bibliografa sobre funcin pblica citada en
el cap. V, especialmente sobre Francia.
sus cuadros, que son promovidos a puestos de mando cuando su partido llega al po-
der. De otra parte, no es imposible que se nombre para puestos de confianza poltica
a burcratas de prestigio, aunque no pertenezcan al partido gobernante.'Por ltimo,
es posible que algunos burcratas, particularmente bien preparados para ello por
su conocimiento de los asuntos pblicos, se lancen a una carrera poltica participan-
do en las elecciones y sean nombrados luego para puestos directivos.
En todos estos casos no puede pensarse, por supuesto, que todos los cargos pol-
ticos estn ocupados por funcionarios. Se trata slo de una identidad parcial, si bien
sta se da con frecuencia en diversos pases europeos 11. Pero de todos modos ello
tiene importantes repercusiones en la relacin entre polticos y burcratas. Los que
tienen esta condicin y han sido nombrados para puestos de confianza, a travs de
relaciones informales, crean una corriente de comunicacin entre los polticos puros
por as decirlo y sus compaeros de profesin.
J unto a esta parcial identidad y saliendo ya de los aspectos relativos a ella, hay
que tener en cuenta que la profesionalidad juega a favor de los burcratas y en con-
tra de los polticos, ya que implica la permanencia de los primeros y la temporalidad
de los segundos. Con frecuencia viejos y avezados burcratas ven pasar por los puestos
directivos a lo largo de su carrera profesional a decenas de Ministros y Directores
generales.
Pero tan importante como estos factores y quizs ms es la consideracin, por
otra parte obvia, de que los burcratas intervienen activamente en las decisiones de
los polticos. En primer lugar, estas se basan en las informaciones que los burcratas
han acopiado tras aos de permanencia y experiencia y que slo ellos conocen y ma-
nejan. Pero anes ms importante su intervencin en la adopcin misma de las deci-
siones y en su ejecucin posterior.
Delimitada una finalidad poltica que deba expresarse en una medida determina-
da, frecuentemente existen varias alternativas posibles para lograr los fines persegui-
dos. Rara vez estudia personalmente el poltico estas diversas posibilidades, agobia-
do corno est normalmente por sus tareas representativas. Por tanto, confa a los
burcratas dicho estudio. Como consecuencia, es perfectamente posible que, exis-
tiendo varias alternativas vlidas, el burcrata se abstenga de presentar al poltico
algunas de ellas, por preferencias personales o porque son ms perjudiciales que otras
para los intereses de su propio grupo burocrtico. Se produce as lo que se ha llama-
do el veto decisorio de la burocracia.
En cuanto a la ejecucin, no se trata de las gestiones necesarias de carcter m t ~
rial, sino de las medidas de organizacin y ordenacin necesarias para que se lleve
a la prctica la decisin poltica adoptada.
Estas medidas, que forman parte del trabajo de direccin, corren a cargo de los
burcratas, los cuales pueden no tomarlas o retrasar su aplicacin, con objeto de
demorar indefinidamente las consecuencias de la decisin poltica. Se nabla enton-
ces del veto paralizante de /a burocracia.
Todos estos factores modulan fuertemente la relacin entre polticos y burcra-
tas, que de todas formas es siempre de subordinacin formal. Sin embargo, en vir-
tud de ella los burcratas participan de diversos modos en el poder poltico, siendo
BUROCRACIA, HUROCRATAS Y PODER 441
442 CURSO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
ste un dato a tener en cuenta al valorar su posicin en el interior de la organizacin
administrativa.
B) El dominio reservado y el manejo de los medios burocrticos
Con todo, no se trata slo de que participen en un poder que no les corresponde
formalmente. La cuestin bsica es que por derecho propio corresponde a los bur-
cratas el poder administrativo como esfera propia.
En primer lugar, su influencia en la legislacin es mayor de lo que normalmente
se supone. Son los burcratas los que preparan los textos de los Anteproyectos de
Ley, en los que introducen numerosas precisiones tcnicas, aunque ciertamente pue-
den ser modificadas en la discusin parlamentaria. Pero, sobre todo, ellos preparan
ntegramente los reglamentos, que luego formalmente sern aprobados por el Go-
bierno o por los polticos titulares de los cargos. En uno y otro caso, adems de in-
troducir en los textos nociones tcnicas ciertamente indispensables, pero que slo
ellos conocen y manejan bien, ejercen la influencia correspondiente sobre las deci-
siones polticas que los textos consagran.
Por otra parte, el esquema formal de distribucin de competencias que se eorres-
ponde con la articulacin en niveles jerrquicos, hace que oiertos actos de poder sean
dictados por los burcratas por derecho propio, salvo en el caso anmalo de que
la legislacin permitiese la avocacin por los superiores. Es claro que estas potesta-
des se ejercen bajo la direccin de los polticos. Sin embargo, aunque se trate de me-
didas secundarias de implementacin de la decisin poltica, los burcratas tienen
un considerable margen de maniobra para llevar a cabo la ejecucin de un modo
u otro. ~ otra parte, puede tratarse de actuaciones en las cuales los polticos no
estn interesados de modo directo y entonces los burcratas interpretan a su enten-
der las leyes y reglamentos 12.
'Todo ello por lo que se refiere a los tipos formales de actuacin. Pero ms im-
portante an es que el ejercicio de dichos poderes tiene lugar respecto a y en el mbi-
to de una zona de la organizacin que se corresponde con los conocimientos tcnicos
y la especializacin profesional de cada grupo o subgrupo burocrtico. Es decir, existe
una correspondencia entre los conocimientos profesionales de los burcratas y la com-
petencia respecto a una zona de la organizacin estatal. En la prctica, esto lleva
a que cada subgrupo burocrtico se apropie de dicha zona producindose lo que ha
llamado GARCA DE ENTERRA la patrimonializacin de la organizacin estatal 13
Dicha situacin rara vez existe de forma pacfica. Por el contrario, hay una lucha
permanentemente abierta para conservar la zona de poder, ampliarla o conquistar
otras, en un enfrentamiento c,ontinuo con los dems subgrupos burocrticos. Cual-
12 Como puede verse me aparto en este punto de la posicin de NIETO, para el que existen tres nive-
les de participacin de los burcratas en el Gobierno: la posibilidad de que cumplan las decisiones de
los gobiernos, la posibilidad de que fijen adems e independientemente sus propias reglas, y la de que
se apropien de la competencia para establecer las reglas. NIETO, La burocracia. l. El pensamiento buro-
crtico, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976, pp. 828-829.
El primer supuesto es, en definitiva, el clsico del veto paralizante de la burocracia mencionado en
el apartado anterior. El segundo resulta obvio al tener los burcratas su propio mbito. En cuanto al
tercero se da prcticamente siempre cuando los burcratas desempean puestos para los que se requiere
un nombramiento poltico efectuado con criterios de confianza. Entiendo que este supuesto es el verdade-
ramente significativo y el que se da en la prctica, y no la existencia de supuestas conspiraciones tenebro-
sas de los burcratas para desplazar a los polticos.
13 GARCA DE ENTERRA, La organizacin y sus agentes. Revisin de estructuras, en La Adminis-
tracin espaola, Alianza, Madrid, 1972, pp. 101 Yss.
BUROCRACIA, BUROCRATAS y PODER 443
quier mediano conocedor de la Administracin en la prctica, sabe que por ello est
permanentemente abierta la lucha por las competencias, que se produce a propsito
de cualquier Anteproyecto de Ley, cualquier reglamento, y cualquier decisin polti-
ca importante.
Pero tratndose de un subgrupo burocrtico relativamente asentado, siempre existe
una zona de la organizacin y la competencia estatales que se posee como dominio
reservado. Cualquier decisin de poder que se tome en esta zona es adoptada por
el subgrupo o requiere una intervencin activa de ste, si se trata de altas decisiones
polticas.
An ms. El subgrupo apoya y fortalece su poder manejando los recursos mate-
riales, financieros y personales de la organizacin estatal, oficialmente destinados
al ejercicio de las competencias. En este s.entido es particularmente importante la po-
testad en materia de personal, en relacin con la organizacin misma. Los subgru-
pos se reservan los puestos de mando y son ellos normalmente los que, a travs del
control del ingreso, administran el crecimiento del propio subgrupo. Por ello puede
hablarse con propiedad de una autorregulacin y un autorreclutamiento de la buro-
cracia.
Fcilmente se comprende, sin embargo, que el manejo de los recursos no supone
un dominio absoluto de los mismos. Las reglas de la organizacin establecen meca-
nismos de control interno y reconocen competencia en esta materia para toda la or-
ganizacin a determinados subgrupos. De ah la excepcional importancia de los servi-
cios del Ministerio de Hacienda y de los competentes con carcter general en mate-
ria de personal.
C) La potestad jerrquica
Por ltimo el poder de los burcratas en el interior de la organizacin adminis-
trativa, se manifiesta en las potestades jerrquicas que ejercen respecto a los dems
funcionarios.
Desde luego juegan en este sentido las pautas formales de organizacin. La reser-
va de los puestos de mando a favor de los miembros de los subgrupos burocrticos,
hace que puedan estarles subordinados pequeos ejrcitos de funcionarios medios
y modestos, que realizan las tareas de gestin y ejecucin y que son los que estn
en contacto con el pblico y proyectan sobre l su mucho ms pequeo poder. Esta
subordinacin formal est reforzada adems porque el manejo de los recursos per-
sonales por los burcratas hace que sean ellos quienes' decidan sobre el crecimiento
de los subgrupos de funcionarios subordinados.
Pero no se trata slo de una subordinacin formal. Ms all del orden jerrquico
de los puestos desempeados, acta una jerarqua informal entre los burocrtas y
los dems colectivos de funcionarios. Estos tienen a veces una especializacin de ni-
vel menor, que puede determinar el dominio de una zona de ejecucin. En este caso
juega prcticamente siempre el dominio reservado de la especializacin superior, por
lo que el grupo ms modesto est subordinado como colectivo al de mayor poder,
independientemente de los puestos desempeados.
Ntese, por otra parte, que al hablar de especializacin no se est hablando slo
de los conocimientos reales. El tipo de titulacin exigido para el ingreso y el de las
tareas desempeadas por los funcionarios medios y modestos son, la mayor parte
de las veces, tan decisivas como aquellos.
444 CURSO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
3. EL PODER DE LOS BURCRATAS EN LA SOCIEDAD
Este poder de los burcratas en la organizacin se corresponde desde luego con
el que tienen en la sociedad, lo que se debe tanto a factores generales como a la pro-
yeccin social del dominio reservado donde ejerce su poder cada subgrupo burocr-
tico.
A) La identificacin parcial con los grupos dominantes
Ante todo, como se ha dicho antes, no existe una distincin real (como opuesta
a la formal) entre los burcratas y los grupos poderosos de la sociedad. Sin que sea
correcto hablar de una identificacin, s puede afirmarse una identidad parcial, al
menos como hecho general. Ello se debe tanto a la proveniencia social, como a la
doble o mltiple pertenencia de los burcratas a su propio grupo y a otros podero-
sos, y a su presencia en los mbitos de poder.
En cuanto al primer punto, ya se ha dicho que la posible proveniencia de los bu-
rcratas de las clases modestas depende lgicamente de la movilidad social en una
sociedad concreta. Sin embargo, el factor de la educacin ejerce una influencia deci-
siva. Las modernas Administraciones necesitan cada vez ms especialistas de nivel
superior, lo que exige a su vez una educacin superior universitaria o tcnica. Sin
excluir, ni mucho menos, la existencia de burcratas por tradicin sin grandes me-
dios econmicos familiares y de personas favorecidas por el sistema de becas, como
hecho social general hay que mantener una correspondencia entre el acceso a la edu-
cacin superior y la pertenencia a las clases acomodadas. Por tanto, en principio
hay que afirmar que la generalidad de los burcratas proviene de estas clases, lo que
adems crea unas pautas culturales comunes entre ellos y sus compaeros que eligie-
ron una solucin profesional en el sector privado.
Pero nada excluye por otra parte que el burcrata acte simultneamente en el
sector pblico y en el privado. Si la legislacin lo permite o incluso si lo prohbe pero
no se es muy riguroso en su cumplimiento, es posible que ejerza privadamente su
profesin, aunque ello no lo cualifica necesariamente como miembro de un grupo
poderoso. Ms importancia tiene la posibilidad de que por razones de herencia o
de vinculacin matrimonial pertenezca al grupo de los grandes empresarios o, mejor
dicho, de los grandes propietarios de empresas. No hay que olvidar que stos se en-
cuentran en una relacin continua con los subgrupos burocrticos competentes en
el sector de la organizacin estatal al que se refiere su actividad.
Por ltimo conviene recordar, aunque sin insistir en ello porque ya se ha dicho
en apartados anteriores, que los burcratas se encuentran particularmente bien si-
tuados para la obtencin de puestos polticos y ello aunque personalmente no tengan
un gran poder econmico. Naturalmente sus posibilidades se refuerzan en caso de
tenerlo. Ello implica, desde luego, la parcial identificacin con el grupo de poder
de que se ha hablado ms arriba.
B) El dominio reservado y su proyeccin social
Los hechos anteriores no constituyen, sin embargo, ms que el trasfondo general
del poder social de los burcratas. El fundamento de ste, se encuentra en la proyec-
cin en la sociedad del poder que ejercen en su zona de dominio reservado de la or-
ganizacin administrativa.
BUROCRACIA, BUROCRATAS Y 'PODER
445
En este sentido debe recordarse que, como ya se ha dicho, y dejando aparte la
titularidad formal del poder, ninguna gran empresa puede subsistir sin una ayuda
yuna colaboracin constante de la Administracin. Esto afecta sobre todo a los em-
presarios que actan en los sectores' econmicos clave, que se corresponden con la
competencia de los Ministerios econmicos. Sin embargo, se da tambin, aunque
quizs en menor medida, en las restantes zonas de la organizacin (sanidad, educa-
cin, cultura) por la influencia de la Administracin en general sobre el sistema eco-
nmico, como protagonista y como cliente.
Los contactos mutuos entre burcratas y empresarios crean una continua comu-
nicacin entre los grupos, favorecidos por la parcial identidad a'ntes citada. Pero so-
bre todo colocan a los poderosos delsector privado en una situacin de dependencia
.... "..."'1"11"'\11'1 respecto a los grupos o subg'rupos de burcratas. Dependencia formal, cier-
. LClJLIJ.'-'J..lL.'.... , ya que se plantea entre colectivos que se solapan uno y otro y entre los que
comunicacin es continua. Por ello, no es raro que los burcratas terminen su
...."" ....... 1> ..,,&_ en el sector privado, cuyas remuneraciones para los puestos ms altos son
';;"'.ri"\1"'\rt3 superiores a las del sector pblico 14.
este modo, como se ha repetido tantas veces, la burocracia se proyecta fuerte-
en la sociedad y la situacin de los burcratas es un factor clave para COffi-
el sistema de dominacin social en los pases avanzados. Por ello, una refor-
que afecte a los burcratas tiene unas fuertes repercusiones sociales y supone una
:;",:..::VL:J""J"IL4""J,'-'J"J,. poltica de primersima importancia.
-a4: Ello se debe al sistema de valores de la sociedad capitalista (vase el cap. IV de esta obra), pero
propiciado por los contactos entre burcratas y propietarios de grandes empresas. Sin duda el
se encuentra en mucho mejores condiciones para encontrar un empleo en una empresa privada
"Q:la que tuvo relaciones desde el poder o en otra del mismo grupo econmico o financiero, que si busca
en el mercado de trabajo en general, es decir, si trata de obtenerlo en una empresa cualquiera.