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ISSN 0034-7612

A contribuio da logstica integrada s decises de gesto das polticas pblicas no Brasil*


Jos Carlos Vaz** Gabriela Spanghero Lotta***

S U M R I O : 1. Introduo: a logstica fazendo perguntas gesto de polticas pblicas; 2. Contextualizao: as novas exigncias para o Estado encontram-se com novos desenvolvimentos da logstica; 3 . Logstica e servios pblicos; 4. A logstica das polticas pblicas; 5. As polticas pblicas de base logstica; 6. Consideraes nais. S U M M A RY : 1. Introduction: logistics asking questions to public policy management; 2. Contextualization: the new requirements for the state meet with the new developments in logistics; 3. Logistics and public services; 4. The logistics of public policies; 5. Logistics-based public policies; 6. Final remarks. P A L AV R A s - C H AV E : polticas pblicas; logstica integrada; cadeia de suprimentos; logstica pblica. K E Y W O R D s : public policy; integrated logistics; supply chain management; public sector logistics. Neste artigo buscamos identicar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas pblicas, analisando como as decises logsticas so centrais e, ao mesmo tempo, especcas para se pensar a melhoria do Estado e dos servios pblicos.

* Artigo recebido em maio de 2010 e aceito em dez. 2010. Parte de verso preliminar deste artigo foi utilizada para elaborao de prova do concurso pblico elaborado pela FGV Projetos e promovido, em 2010, pela Fundao Oswaldo Cruz, para o cargo de Analista de Gesto em Sade. ** Mestre em administrao pblica e doutor em administrao de empresas pela Fundao Getlio Vargas (SP); professor do curso de Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo (Each-USP). Endereo: Universidade de So Paulo, Escola de Artes, Cincias e Humanidades. Av. Arlindo Bttio, 1000 Ermelino Matarazzo CEP 03828-000, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: vaz@usp.br. *** Administradora pblica e doutora em cincia poltica pela USP. Endereo: Rua Grana, 379/apto 12 Vila Uberabinha CEP 04514-001, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: gabriela. lotta@gmail.com.

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Alm disso, buscamos identicar como essas decises logsticas, do ponto de vista da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de suprimentos, podem ser consideradas, nos processos decisrios da gesto de polticas pblicas, como instrumento de promoo da ecincia e de impactos signicativos nos prprios resultados da administrao pblica. Para tanto, este artigo identica e classica uma srie de decises logsticas essenciais que caracterizam a ideia de logstica no setor pblico. Tambm analisa algumas experincias e casos que demonstram a importncia e especicidade dessas discusses para as polticas pblicas. The contribution of integrated logistics to public policy management decisions in Brazil This article aims to identify and classify the logistics aspects of the management of public policies, examining how logistics decisions are essential to improve the state organizations and public services performance. Adopting integrated logistics and supply chain management point of view we seek to identify how these logistics decisions can be considered in decision making processes of public policy management as a tool to promote efciency and signicant impacts on results of public organizations management. Therefore, this article presents a series of essential decisions that concern the central idea of logistics in the public sector. It also discusses some experiences and cases that demonstrate the importance and specicity of these discussions to public policy.

1. Introduo: a logstica fazendo perguntas gesto de polticas pblicas


Este artigo parte de um questionamento inicial a respeito das especicidades das decises logsticas no setor pblico. evidente, e j h muito explorado por vrios autores (Costa, 1998; Starks, 2006; Aberdeen Group, 2004), que as funes logsticas de uma organizao pblica tm peculiaridades que as distinguem de suas correlatas no setor privado. Entretanto, essas diferenas no apagam as semelhanas. Operaes logsticas no setor pblico ou na implementao de polticas pblicas continuam a ser operaes logsticas. Assim, parece razovel supor que seja possvel encontrar na gesto das polticas pblicas a necessidade de identicar as dimenses logsticas de seu processo decisrio. Ou, dito de outra forma: gerenciar uma poltica ou servio pblico requer tambm um componente logstico, nem sempre valorizado na literatura sobre gesto das polticas pblicas, mesmo nos estudos mais relacionados implementao de polticas. Ao longo deste artigo procuramos identicar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas pblicas, analisando como as decises

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logsticas so centrais e, ao mesmo tempo, especcas para se pensar a melhoria do Estado e dos servios pblicos. Este o primeiro objetivo deste trabalho. Um segundo objetivo desenha-se a partir da evoluo do conhecimento e das prticas gerenciais ocorrida no campo da logstica. As ltimas dcadas trouxeram notveis desenvolvimentos, especialmente no mbito empresarial (Bowersox et al., 2007:3, Starks, 2006). Esses desenvolvimentos deveram-se, basicamente, ao acirramento da competitividade em nvel internacional e vertiginosa expanso das aplicaes da tecnologia da informao para a gesto das organizaes. A excelncia das operaes logsticas de uma empresa passou a ser um elemento vital para sua sobrevivncia em mercados cada vez mais internacionalizados, competitivos e oligopolizados. A maneira como a produo de bens passou a ser organizada articulou-se a transformaes radicais nas prticas tradicionais de aquisio, transporte, estocagem, armazenamento e embalagem. O sentido geral dessas mudanas na teoria e na prtica da logstica o da busca de elevados nveis de integrao entre operadores e entre servios logsticos. Dele derivam os conceitos de Logstica Integrada e Gesto da Cadeia de Suprimentos. Este processo coloca uma nova questo: seriam eles teis apenas para o setor privado, ou esses novos desenvolvimentos do pensamento e das prticas logsticas podem ser usados na gesto e implementao de polticas pblicas? Para enfrentar esse segundo desao, procedemos a uma anlise das decises centrais relacionadas logstica nos processos decisrios das polticas pblicas. Nesse movimento, buscamos identicar como essas decises logsticas, do ponto de vista da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de suprimentos, podem ser consideradas, nos processos decisrios da gesto de polticas pblicas, como instrumento de promoo da ecincia e de impactos signicativos nos prprios resultados da administrao pblica (Starks, 2006). Este o segundo objetivo deste trabalho.

As escolhas sobre mtodo, dados e informaes


Para dar conta desse duplo objetivo (identicar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas pblicas; identicar como os princpios da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de suprimentos podem ser considerados nos processos decisrios da gesto de polticas pblicas), este artigo combina o recurso literatura consolidada e observao emprica de diversos campos de atuao do setor pblico e das polticas pblicas.
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O artigo no pretendeu discutir conceitos no campo da logstica integrada e da gesto da cadeia de suprimentos, de per si. Assim, renuncia a fazer uma extensa reviso bibliogrca sobre o tema, concentrando-se em snteses que tragam informaes pertinentes para a reexo sobre os elementos logsticos da gesto de polticas e servios pblicos, permitindo identicar situaes concretas de aplicao do conhecimento e das tcnicas no setor pblico. Tambm no foi objeto do trabalho reproduzir ou avanar na discusso sobre as transformaes recentes do Estado brasileiro. Por isso, o artigo retoma esse debate de maneira sucinta, de forma a contextualizar e tornar evidente o crescimento da importncia da logstica integrada e da gesto da cadeia de suprimentos para o aperfeioamento do funcionamento das organizaes estatais e ampliao do alcance das polticas pblicas. Para dar conta dos objetivos do trabalho, o mtodo adotado baseou-se em uma dupla categorizao. Do ponto de vista terico-conceitual, utiliza categorias para sistematizar as principais decises logsticas, fundamentadas na literatura sobre o tema. Essa categorizao foi aplicada s polticas e servios pblicos, permitindo identicar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas e servios pblicos, inclusive apontando situaes concretas de aplicao. Os resultados deste trabalho esto apresentados na seo 3 deste artigo. A segunda categorizao adotada baseou-se na pesquisa emprica em sites de rgos pblicos, documentos, bases de dados de experincias de gesto pblica e na prpria experincia pessoal dos pesquisadores (que tambm foram teis para o trabalho apresentado na seo 3). Com base nessas fontes, construiu-se uma categorizao das polticas pblicas tendo como ponto de referncia o papel das decises logsticas em cada uma delas. Duas sees do artigo trazem o produto destas reexes: a seo 4 apresenta os componentes logsticos presentes na gesto das polticas pblicas, mesmo aquelas cujas atividades centrais no so de natureza logstica. A seo 5 traz as polticas pblicas de base logstica, ou seja aquelas cujas decises requeridas so predominantemente decises de integrao logstica e de gesto da cadeia de suprimentos. A seo 6 naliza o artigo, trazendo concluses e apontando possibilidades de investigao futura.

2. Contextualizao: as novas exigncias para o Estado encontramse com novos desenvolvimentos da logstica
As questes levantadas neste artigo so bastante oportunas, no contexto atual do Estado brasileiro. Ao longo das ltimas duas dcadas, as organizaes
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pblicas e as polticas por elas implementads tm passado por uma srie de transformaes que buscaram responder a questes estruturais, como uma forte crise scal, o esgotamento do modelo de desenvolvimento que era baseado no nanciamento externo, os problemas sociais crescentes, a m distribuio de renda e a incapacidade governamental de coordenar e implementar polticas pblicas que pudessem, de fato, transformar esse contexto (Bresser Pereira e Spink, 1998). Alm disso, a Constituio Federal de 1988 levou tambm o Estado a ter de repensar seu funcionamento com base na reconstruo democrtica e aumento signicativo da participao dos movimentos sociais no processo de tomada de deciso governamental. Nesse contexto, trs foras direcionaram a evoluo do servio pblico brasileiro, de acordo com Vaz (2006): a racionalizao do uso de recursos crescentemente escassos; a demanda por um novo patamar de qualidade dos servios e; a presso da sociedade por participao, transparncia e controle social sobre as aes dos agentes pblicos. Esse movimento de transformao foi paralelo a um movimento internacional de debates a respeito do papel e dimenses do Estado. Este movimento, baseado na ideia de Estado mnimo e reformas neoliberais, privilegiavam o enxugamento da mquina com a diminuio da participao governamental na economia atravs das privatizaes , extino de organizaes pblicas, descentralizao de prestao de servios pblicos para a sociedade ou mercado e redimensionamento dos prprios quadros e tipos de contratao da administrao pblica (Bresser Pereira e Spink, 1998). Neste contexto, um novo grupo de medidas de reorganizao do aparato estatal comea a ser pensado no incio dos anos 1990, buscando conciliar o enxugamento do Estado, com as privatizaes, com uma nova agenda de reformas administrativas. Essa nova onda de reformas tinha como pontos centrais a ideia de ecincia e de substituio da organizao burocrtica, baseada no controle, hierarquia e detalhamento, para uma perspectiva gerencial, baseada na melhoria dos resultados das organizaes (Bresser Pereira, 2005). Com relao ecincia, essas medidas buscam cortar gastos do Estado considerando sua grau de prioridade para a ao estatal. Alm disso, buscam um enxugamento dos recursos pblicos buscando melhoria da forma de execuo das aes, tendo como foco os resultados a serem atingidos. neste sentido que as chamadas reas-meio do Estado comeam a ser priorizadas como pontos centrais para a melhoria dos prprios resultados da ao governamental, considerando-se que a busca da qualidade e da efetiviRAP RIO DE JANEIRO 45(1):107-39, jAN./FEV. 2011

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dade dos servios pblicos depende de como as organizaes se estruturam internamente para darem respostas rpidas e adequadas s necessidades e demandas dos cidados. No mbito desse movimento de reformas, as experincias da iniciativa privada desde o princpio foram valorizadas e adotadas como paradigma. Nos ltimos anos, cresceu o entendimento de que as especicidades da administrao pblica devem ser observadas para que as reformas faam sentido e gerem resultados positivos (Paula, 2005). A importncia atribuda aos processos que interferem diretamente na ecincia das organizaes e polticas pblicas abriu um espao para que atividades de cunho logstico fossem objeto de maior ateno dos gestores pblicos. Como veremos a seguir, funes logsticas bsicas como suprimentos passaram a ser objeto de intervenes signicativas no sentido de garantir um objetivo perseguido pela logstica tambm nas empresas privadas: maior integrao dos servios logsticos e controle sobre as cadeias de suprimento (Starks, 2006). No setor privado, o desenvolvimento da noo de logstica integrada e gesto da cadeia de suprimentos assentou-se na ideia de que o processo integrado da criao de valor deve ser alinhado e administrado desde a compra da matriaprima at a entrega do servio ao consumidor nal. Nesse ponto de vista,
a perspectiva da cadeia de suprimentos muda os arranjos tradicionais de canais, que deixam de ser grupos com ligaes frgeis entre empresas independentes [] e passam a ser uma iniciativa coordenada por administradores para aumentar o impacto no mercado, a ecincia geral, a melhoria contnua e a competitividade. (Bowersox et al., 2007:6).

A transposio desse enunciado para a gesto das polticas pblicas possvel, desde que se compreendam adequadamente as especicidades do setor pblico no que toca produo dos servios e polticas pblicas. Baseadas em servios, mas muitas vezes comportando a produo e distribuio de bens, as polticas pblicas dependem da movimentao de materiais, tm clientes e fornecedores claramente denidos e podem ser decompostos em diversas atividades que podem ser organizadas em uma cadeia de suprimentos. O servio ou poltica pblica, para ser distribudo e frudo pelos cidados-usurios, depende de uma organizao que envolva as vrias etapas e processos, cuja responsabilidade desempenhada pelos agentes estatais. Mesmo quando atua de maneira delegada, o Estado assume, naturalmente, o papel de organizador da cadeia de suprimentos.
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Entretanto, as restries de ordem legal, a fragmentao das responsabilidades derivada do funcionamento do sistema poltico e os obstculos decorrentes de disfunes burocrticas so muito presentes na gesto do setor pblico (Aberdeen Group, 2004). Podem ser considerados naturais ou no totalmente evitveis e, muitas vezes, se sobrepem a critrios de ordem logstica na tomada de deciso. Esta situao faz com que os agentes pblicos no sejam capazes de assumir em plenitude a tarefa de organizar e controlar a cadeia de suprimentos de um dado servio ou poltica pblica, reduzindo seu nvel de integrao e, por consequncia, o patamar de ecincia atingido e o nvel de servio nalmente ofertado. Analisando, a seguir, as dimenses logsticas das decises centrais na gesto de polticas pblicas, buscaremos observar como elas podem e devem ser consideradas para ampliar o nvel de integrao logstica, de acordo com a concepo acima exposta, em que os gestores pblicos devem procurar assumir o papel mais central possvel na organizao das suas cadeias de suprimentos.

3 . Logstica e servios pblicos


Certamente, h uma grande diferena entre as atividades de gesto logstica de uma empresa e do setor pblico. Por outro lado, preciso recordar que a logstica componente essencial da gesto de polticas pblicas, uma vez que grande parte das polticas pblicas depende da movimentao de materiais, documentos, informaes e pessoas. Some-se a isso outro elemento de necessidade: as aquisies de bens e servios so um importante gargalo na implementao e operao de polticas pblicas. No entanto, a importncia da logstica para a gesto de polticas pblicas no advm somente de fatores de necessidade. Um poderoso fator de oportunidade tambm se impe: o setor pblico gerencia simultaneamente distintas cadeias de suprimentos das vrias polticas pblicas, o que lhe abre grandes possibilidades de integrao e otimizao de esforos, elemento central neste novo paradigma de gesto pblica. Um quarto argumento pode ser levantado em favor da importncia da logstica para as polticas pblicas: ao privilegiar a otimizao das vrias etapas da cadeia de suprimentos com foco no cliente, a abordagem e as ferramentas da logstica contribuem para a ampliao do repertrio do gestor pblico na busca de ecincia e qualidade dos servios. Neste sentido, ainda, vale atentar para a importncia que a discusso de logstica apresenta em conseguir conectar as estratgias, e resultados desejados
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da organizao, com a prtica organizacional, promovendo a integrao entre as varias reas das organizaes e, especialmente, o nvel mais estratgico e o operacional das organizaes como um todo (Braga, 2010; Starks, 2006) Sabemos que, embora a discusso sobre logstica seja central para as polticas pblicas e que os referenciais da gesto empresarial podem servir de parmetro interessante, h uma srie de elementos exclusivos e diferenciais na discusso de logstica no setor pblico. Essas diferenas se norteiam por um enfoque diferenciado, considerando que, no caso das organizaes privadas, a discusso sobre logstica aparece como uma nova forma de cortar custos e, portanto, aumentar lucro. J no caso das organizaes pblicas, o foco tambm no corte de custos, mas devendo ser assegurados elementos como: garantia de direitos, promoo do acesso da populao e garantia da legalidade nos procedimentos que regem a gesto pblica (Costa, 2000; Starks, 2006). Como arma Starks (2006), neste sentido, the major impetus for public agencis adopting a supply chain focus is to align withs supplyers and improve service to costumers. Assim, para compreender como as discusses sobre a logstica no setor pblico podem auxiliar estes processos de mudana e melhoria da gesto, levantamos uma srie de decises que so tpicas do setor pblico e que norteiam a discusso sobre a logstica em polticas pblicas. Para analisar como a logstica pode ser relevante e suas especicidades para a gesto pblica, utilizamos uma caracterizao dos principais tipos de decises logsticas apontados na literatura, tomando como referncia principal a classicao de Bowersox e Closs (2001), alm de outros autores como Mentzer et al. (2001), Wanke (2001), Christopher (2007), Stevens (1993) e Bowersox et al. (2007). Essas decises foram, ento, relacionadas a situaes concretas do setor pblico, com as quais os gestores de polticas pblicas defrontam-se no processo de formulao e na implementao e operao de polticas.

3.1 Decises de posicionamento logstico e desenho da rede


As decises de posicionamento logstico e desenho de rede so decises centrais no desenho de uma poltica pblica, pois materializam as opes bsicas para a estruturao da produo e distribuio de um bem ou servio ofertado no mbito da poltica pblica. Essas opes bsicas estruturadoras demandam respostas em termos das principais funes logsticas.
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a) Coordenao de uxo de produtos


Decidir sobre a coordenao de uxo de produtos signica denir a fonte do andamento dos processos no interior da cadeia de suprimentos de uma poltica pblica. Trata-se, portanto, de responder pergunta: qual o estgio da cadeia produtiva que aciona o uxo de materiais e/ou servios? (Wanke, 2001). Na terminologia logstica, diz-se que o uxo puxado se as etapas da cadeia de suprimentos, especialmente as da produo propriamente dita, orientam-se a partir de pedidos de clientes. Nesse caso, a cadeia de suprimentos deve organizar-se para oferecer uma resposta rpida s demandas, o que signica que o uxo ser acionado pelo elo mais prximo ao cliente. Em contrapartida, utiliza-se o termo uxo empurrado quando a cadeia de suprimentos orienta-se a partir da produo: os produtos e servios so levados at o cliente, e o uxo acionado pelo elo mais prximo da produo do servio. Dois critrios presidem esta deciso. Um primeiro questiona sobre a visibilidade da demanda, de forma a observar se os clientes da organizao so conhecidos e conseguem ser bem delimitados. Um segundo questionamento analisa os tempos necessrios para ressuprimento e distribuio, observando se e quanto tempo o cliente pode esperar. As duas possibilidades de uxo podem ocorrer nas polticas pblicas. A dispensao de medicamentos em um hospital enfrenta um contexto de baixa visibilidade da demanda, na medida em que, por mais que seja possvel conhecer os padres de consumo, impossvel prever com exatido as necessidades. E, certamente, o paciente em uma sala de cirurgia no pode esperar o medicamento chegar. Neste sentido, necessrio que este processo assuma o formato de um uxo empurrado. A gesto da dispensao deve concentrar-se, portanto, em produzir a disponibilidade permanente de medicamentos para os vrios setores do hospital, e oferecer-lhes esta disponibilidade, coordenando esse uxo para garanti-la. Assim como no caso de medicamentos, a compra de material de consumo frequente em outros setores tambm obedece lgica do uxo empurrado.

Embora algumas correntes recentes chamem os cidados de clientes de polticas pblicas, neste texto consideramos como clientes aqueles que recebem os resultados das aes realizadas pela organizao. Neste sentido, os clientes de uma organizao ou servio podem de fato ser os cidados mas, se a organizao realiza aes meio ou internas, seu cliente so outras organizaes pblicas e no diretamente os cidados.


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O trabalho do corpo de bombeiros, no entanto, apresenta outro comportamento. Ao receber a chamada, o servio de recebimento de chamadas coleta informaes que descrevem a situao e permitem enviar equipamentos, materiais e pessoal adequados demanda e localizados mais proximamente a ela: no se enviar uma guarnio completa, com equipamentos e materiais contra incndio, para retirar um gatinho do telhado de uma casa, por exemplo. Assim, a partir da demanda (que vem por meio da chamada), o produto montado pela ponta mais prxima ao cliente (o que, logicamente, exige padronizao na medida em que, nesse caso, o cliente tambm no pode esperar). Trata-se, portanto, de um uxo puxado.

b) Poltica de ritmo de produo


Outro tipo de deciso importante a denio do ritmo de produo. preciso escolher entre realizar a produo contrapedido ou para estoque. Produzir contrapedido signica postergar ao mximo as atividades relacionadas produo, aguardando o acionamento da demanda pelo cliente. Por isso, a produo contrapedido normalmente associada a uxos puxados. J a produo para estoque baseia-se na realizao das atividades de produo previamente ao surgimento da demanda, para que esta possa ser satisfeita o mais rpido possvel. Normalmente, a produo para estoque associa-se a uxos empurrados. No entanto, possvel que tambm seja utilizada em uxos puxados, garantindo a disponibilidade de produtos ou servios com baixo tempo de resposta. Os critrios utilizados para a tomada desta deciso so trs. Primeiramente, h que se considerar os custos unitrios: quanto maiores os custos unitrios, menos aconselhvel manter estoques, por conta da imobilizao de recursos. As caractersticas do processo produtivo tambm precisam ser consideradas: quando a produo contnua, favorece-se a formao de estoques e a distribuio contnua; quando a produo se d em uxo discreto ou por montagem, torna-se mais fcil vincul-la demanda e organiz-la contrapedido. O terceiro critrio a velocidade de obsolescncia ou a vida til: evidentemente, produtos de fcil obsolescncia ou vida til curta no podem ser estocados por muito tempo. A produo de vacinas para programas regulares de vacinao um exemplo de produo para estoque. As doses so produzidas pelos laboratrios e encaminhadas para estoques dos servios de sade em vrias localidaRAP RIO DE JANEIRO 45(1):107-39, jAN./FEV. 2011

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des. Entretanto, vacinas para doenas de incidncia pouco comum e fora dos programas regulares de vacinao so produzidas apenas quando um surto irrompe e sero encaminhadas apenas para localidades afetadas. Um exemplo interessante de reviso do estoque para diminuio de custos foi adotado pelo Grupo Hospitalar Conceio, do Rio Grande do Sul. Buscando diminuir custos com estoques, o hospital adotou ferramentas e sistemas que evitavam o aumento dos estoque a partir de requisio vinculada ao nvel mnimo de produtos armazenados. Alm disso, foi realizado um levantamento para evitar a aquisio de produtos que no tivessem movimentos h mais de seis meses e adotada uma prtica de redistribuio do excesso de estoque entre outras unidades hospitalares (Brasil, 2002). No caso dos servios, eles so naturalmente no estocveis e no se pode falar de produo para estoque. Entretanto, servios de consumo coletivo tendem a ser produzidos e tornados disponveis independentemente do consumo (por exemplo, o policiamento preventivo ou um sistema telefnico de atendimento ao cidado). Servios de consumo mais personalizado e de baixa padronizao tendem a ser produzidos contrapedido (por exemplo, a realizao de cirurgias em um hospital).

c) Alocao de estoques
A deciso sobre alocao de estoques uma das mais conhecidas decises logsticas. Manter estoques signica um conjunto de custos que no agregam valor. No mant-los pode signicar deixar de atender a uma demanda, com altos impactos negativos para a organizao (Christopher, 2007). A primeira pergunta relativa alocao de estoques : quanto deve ser mantido em estoque?. As respostas implicam a denio de estoques mnimos ou de segurana e pontos de pedido ou reposio. A segunda pergunta, que se aplica quando a rea de cobertura ampla, : o estoque deve ser centralizado ou descentralizado?. Ou seja, deve-se manter todo o estoque em uma nica instalao e distribu-lo conforme a necessidade s vrias localidades ou pontos de origem de demanda; ou deve-se distribuir o estoque em unidades localizadas junto a esses pontos? Normalmente, manter um estoque centralizado reduz o volume total em estoque e a descentralizao do estoque reduz o tempo e os custos de reposio. As respostas exigidas por essas perguntas podem ser construdas atravs da aplicao dos seguintes critrios:
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Primeiramente, preciso considerar a densidade de custos. Itens com maior densidade de custo justicam a centralizao para reduzir o volume do estoque, reduzindo assim a imobilizao. Em direta associao densidade de custos, deve-se considerar o custo de estocagem e armazenamento como outro critrio essencial. Produtos que demandam condies especiais de armazenagem, incluindo-se conservao e segurana, como vacinas, materiais radioativos ou perigosos, devem ter seus estoques minimizados e centralizados. Um terceiro critrio a previsibilidade do consumo. Em situaes em que o consumo pouco previsvel, mais aconselhvel manter estoques descentralizados. Tambm preciso considerar os riscos associados falta de itens em estoque: quanto maiores as perdas geradas pela falta de estoques, mais necessrio manter estoques descentralizados. Neste ponto central a discusso sobre o tempo de reposio, ou seja, quanto tempo necessrio para repor a matria-prima e insumos e qual a necessidade de rapidez dessa reposio. No caso das organizaes pblicas deve-se considerar que o tempo de reposio deve considerar o tempo de realizao de processos licitatrios o que, necessariamente, gera um tempo maior de reposio (Costa, 2000). A distribuio de medicamentos de baixa densidade de custos tende a utilizar estoques descentralizados nas unidades bsicas de sade. J a distribuio de medicamentos de alto custo e de doenas de menor incidncia tende a apoiar-se em estoques centralizados. No caso de alguns servios (por exemplo, policiamento), pode-se tratar as equipes e recursos disponveis como um estoque de capacidades. Manter todo o contingente em um nico local e distribu-lo conforme as chamadas pode aumentar o risco de ocorrncias graves no atendidas adequadamente. Distribu-lo regionalmente tende a exigir um estoque de capacidades maior (comando, instalaes, viaturas), mas reduz estes riscos.

d) Poltica de transporte
As decises sobre a poltica de transporte normalmente focalizam a escolha de modais e servios. Em geral, so associadas s decises sobre estocagem. O custo do transporte a principal varivel que preside este tipo de deciso. Custos unitrios de transporte mais elevados, por exemplo, podem exigir a consolidao de cargas em volumes elevados para gerar economia de escala. Entretanto, o custo do transporte no pode ser visto isoladamente,
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pois associado a seu desempenho. Quanto melhor este, mais caro tende a ser o servio. O desempenho do servio de transporte envolve tempo de entrega, variabilidade do prazo e nvel de perdas e danos nas operaes de transporte. O nvel de desempenho desejado tambm est associado s caractersticas do produto e da demanda. Quanto maior o custo do produto, menor a tolerncia exposio a danos. Se o impacto da falta do produto muito alto, a conabilidade do prazo fundamental. Outro critrio importante a densidade de custo dos produtos: quanto menor a densidade dos custos, menor ser a convenincia de recorrer a servios de custos mais elevados. A distribuio de livros didticos e material escolar, por exemplo, requer um servio de transporte que garanta uma data de entrega que no prejudique o andamento das atividades didticas. O volume total dos materiais a transportar permite a consolidao de cargas para economia de escala e, devido grande diversidade geogrca brasileira, exige diversos tipos de modais. J a distribuio de urnas eletrnicas e materiais para a votao exige uma poltica de transporte que priorize a segurana e integridade dos volumes transportados.

3.2 Decises sobre o nvel de delegao da produo de bens e servios


A produo de bens e servios para a implementao e operao de polticas pblicas faz com que o Estado recorra a fornecedores, concessionrios e organizaes do terceiro setor em diferentes graus. Nas ltimas duas dcadas, os paradigmas dominantes na gesto pblica tm abordado a ideia de que pode haver uma descentralizao na realizao de alguns servios pblicos, especialmente aqueles considerados no essenciais ou exclusivos. Assim, a execuo direta, em geral, utilizada para a realizao de atividades tpicas do Estado (scalizao, policiamento), de atividades onde maior controle requerido ou desejado, ou de atividades onde a formulao e a execuo so indissociadas. Bens e servios de alto valor estratgico podem ser produzidos diretamente pelo governo, independentemente de outros critrios (tecnologia nuclear, vacinas). O fornecimento e a descentralizao para a administrao privada se d quando produtos e servios no contnuos so adquiridos pelo Estado ou pelas
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organizaes envolvidas na implementao e operao das polticas, conforme sua necessidade. Na terceirizao, o contratante benecia-se da experincia e economias de escala do prestador de servios especializado, delegando-lhe permanentemente a realizao de atividades ou etapas da cadeia de suprimentos, mas no abre mo das decises de organizao da produo dos servios (Bowersox, 2007:246). Na concesso ou na privatizao, a responsabilidade pela organizao da produo dos servios pblicos transferida para terceiros (empresas estatais ou privadas, terceiro setor). Independentemente das disputas de cunho mais ideolgico, sobre a dimenso desejvel do aparato estatal, e das crticas a processos de delegao por conta de consequncias negativas (corrupo, ineccia, enfraquecimento da capacidade de interveno do Estado etc.), possvel formular alguns critrios que podem orientar decises no campo da delegao de servios ou atividades logsticas. As decises sobre o nvel de delegao da produo podem ser tomadas em funo das seguintes caractersticas da poltica:

a) Estrutura de remunerao pelos servios


Ao analisar o componente de estrutura e remunerao pelo servio considera-se, em primeiro lugar, que, na medida em que haja facilidade em relacionar a remunerao ao custo e/ou unidade de servios/bens produzidos, mais fcil deleg-lo ou descentraliz-lo, j que o controle e processo de pagamento so claros. A ideia de descentralizao ou delegao tambm facilitada no caso de servios que podem ser remunerados diretamente pelos usurios como nos casos de distribuio de energia ou transporte coletivo, por exemplo , ou nos casos em que a remunerao parcial e h algum tipo de subsdio. Nesses casos, o controle destes servios deve exigir regulao e scalizao como nos exemplos da distribuio de energia no restrita apenas ao fornecimento do servio ao usurio nal, mas tambm sobre o processo de produo de servios. No caso de servios ou produo de bens cujo usurio nal seja o prprio governo pode haver tambm terceirizao, desde que seja possvel a remunerao vinculada produo. Normalmente, recorre-se terceirizao para servios que correspondem a atividades de suporte ou atividades-meio, de baixa inuncia sobre o servio pblico nalmente oferecido como servios de limpeza, vigilncia, frotas etc. O controle exige o acompanhamento da entrega dos produtos/prestao de servios no tempo, quantidade e qualidade previamente denidos (Costa, 2000).

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b) Propriedade dos ativos


Na discusso sobre a propriedade dos ativos, h diversas modalidades possveis. Os bens e servios pblicos podem ser fortemente vinculados a ativos pblicos e so produzidos diretamente pelo governo ou sob concesso como no caso das estradas. Ao mesmo tempo, os bens e servios podem depender de ativos de menor valor e/ou importncia estratgica e, nestes casos, mais fcil delega-los o caso, por exemplo, dos servios de coleta de resduos slidos. Por m, a amortizao dos investimentos privados deve ser especialmente considerada, j que, no caso de ser remunerada pelo usurio dos servios, ir encarecer as tarifas para os cidados.

c) Determinaes legais quanto titularidade dos servios


As normas legais, especialmente a Constituio Federal, determinam as competncias de cada ente federativo (sejam elas exclusivas ou concorrentes), qual o nvel de governo responsvel, quais so as possibilidades de delegao a terceiros e quais servios so obrigatrios ou facultativos.

d) Caractersticas dos recursos humanos


H tambm distintas conguraes relacionadas s caractersticas dos recursos humanos. Alguns bens e servios tm uma produo que demanda mo de obra intensiva e de baixa qualicao e, neste caso, tendem a ser mais delegveis como nos servios de limpeza pblica, por exemplo. J outras atividades necessitam de recursos humanos de qualicao muito especca e demanda constante, de forma que, muitas vezes, exigem a internalizao da equipe. Quando a demanda por um tipo de prossional no regular e existe oferta no mercado, tende a ser melhor contratar o servio como no caso de organizao de eventos, ocinas culturais, entre outros. Por m, h atividades com demanda de pessoal para o qual no h mercado de trabalho no setor privado e, neste caso, exige-se a internalizao dos recursos humanos.

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e) Possibilidades e necessidades de controle e regulao pelo poder pblico


Para que as organizaes pblicas passem a produo ou gesto dos servios para terceiros essencial construir sistemas e ferramentas de controle e regulao das aes que so implementadas. Neste sentido, mais uma vez, a legislao pode ser um limitador para a ao estatal, principalmente na elaborao dos contratos, mas o cumprimento das regras e normas o que garante legalidade e, portanto, a necessidade de controle e regulao (Costa, 2000). O processo de implementao da poltica pblica deve estar adequado aos resultados desejados e, assim, a construo dos mecanismos de regulao e scalizao devem acompanhar essas expectativas (Costa, 2000; Braga, 2010). A implementao e operao de determinada poltica pblica pode valer-se de diferentes mecanismos de regulao e scalizao, adequados aos distintos bens e servios produzidos ( o caso, por exemplo, da poltica cultural e da poltica de sade). No caso das polticas pblicas, uma das questes centrais a necessidade inerente de haver scalizao quando h delegao, o que inuencia a prpria deciso sobre a capacidade, ou no, para delegar. Ao mesmo tempo, a deciso sobre delegao da produo de um bem ou servio pblico est associada ao grau de controle e regulao possvel e/ou necessrio. Sem capacidade de scalizar e regular, pode ser muito arriscado delegar a prestao de um servio sob a forma de concesso. Ainda, servios produzidos por delegao e que envolvem pagamento pelos usurios exigem maior capacidade de regulao (transporte de passageiros). Quanto maior o controle requerido sobre as etapas do processo de produo do bem ou servio, menor nvel de delegao ser possvel e, quanto mais o foco do controle puder ser concentrado nos resultados (produtos), ser mais fcil delegar.

3.3 Decises de integrao logstica na gesto das cadeias de suprimentos em polticas pblicas
A busca de integrao logstica na gesto da cadeia de suprimentos objetiva otimizar os resultados produzidos ao longo da cadeia, para maximizar o valor dos bens e servios oferecidos. No caso do setor pblico, a criao de valor pblico por ser caracterizada quando ocorre pelo menos um dos fenmenos a seguir: aumento da quantidade ou qualidade dos servios pblicos produzidos
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por recurso despendido; reduo dos custos, em termos nanceiros e de nvel de esforo organizacional, para alcanar os nveis de produo correntes; ampliao da capacidade de identicao e satisfao das necessidades e aspiraes dos cidados; aumento da justia e da equidade na prestao e no acesso aos servios pblicos e; elevao da capacidade de inovao das organizaes pblicas (Moore, 2002). O desao fundamental da integrao logstica redirecionar a tradicional nfase na funcionalidade em um esforo para se concentrar na realizao do processo: o menor custo do processo no signica o menor custo em cada uma das etapas (Bowersox et al., 2007:7, 281). A gesto da cadeia de suprimentos exige o estabelecimento de relaes colaborativas ao longo da cadeia (Stevens, 1993), o que signica organizar a gesto do relacionamento com fornecedores, concessionrios e organizaes do terceiro setor encarregadas da implementao e operao de polticas pblicas e deve-se considerar que relaes de longo prazo aumentam a conabilidade das cadeias de suprimentos (Costa, 2000; Starks, 2006). Tambm relevante organizar a gesto do relacionamento com clientes (cidados-usurios dos servios pblicos) promovendo, para tanto: avaliao dos servios, consultas pblicas, participao dos cidados na formulao e no desenho das etapas de implementao (Souza, Carvalho e Liboeiro, 2006). Espera-se que a integrao logstica produza benefcios como: aumento da capacidade de resposta e da velocidade das etapas da cadeia de suprimentos; reduo ao mnimo da varincia na oferta dos produtos e servios; otimizao de estoques e custos de transporte; melhoria da qualidade dos servios (Starks, 2006). As polticas pblicas oferecem um grande leque de possibilidades de integrao logstica, entre os quais pode-se destacar o compartilhamento de instalaes (abertura de escolas no m de semana para atividades de lazer da comunidade); a utilizao de equipamentos pblicos integrados (como os CEUs, unidades educacionais da Prefeitura de So Paulo que integram educao, cultura e lazer; ou como as centrais de atendimento ao cidado); o compartilhamento da rede logstica (uso do correio para distribuio de material escolar; uso da rede de agentes comunitrios de sade para programas sociais; transmisso de dados via rede eltrica); o compartilhamento de informaes (cadastros nicos e/ou integrados); a integrao intermodal em polticas de transporte e a integrao de sistemas de informao e desenvolvimento de sistemas interorganizacionais a exemplo das informaes do Sistema nico de Sade que so integradas entre os diversos entes federativos; o exemplo de hospitais que integram a gesto e as informaes a partir de tecnologias de
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informao (Souza, Carvalho e Liboeiro, 2006) e a exemplo dos sistemas que integram toda a cadeia de suprimentos e auxiliam na gesto do estoque, como adotado pela Universidade Federal de Santa Maria (Brasil, 2002).

3.4 Trade-offs logsticos em polticas pblicas


As decises logsticas em polticas pblicas normalmente envolvem a escolha entre alternativas combinando distintas possibilidades de custo; qualidade (especicada e/ou percebida); velocidade; externalidades positivas ou negativas (impactos sociais, ambientais, atendimento ou descumprimento a normas legais e administrativas etc.).

a) Custo versus qualidade


A opo por maior qualidade dos servios prestados gera presso sobre os custos, ou seja, normalmente, a qualidade dos servios prev que eles tenham custos maiores (seja para produo, para pagamento da mo de obra melhor qualicada ou para a prpria compra de matrias-primas). Neste sentido, vale tambm a ideia de que, na gesto pblica, a lei de licitao (Lei 8.666/93) prev que, ressalvando-se algumas excees, as compras (principalmente de matrias-primas e insumos) devem privilegiar o menor custo, o que acaba, portanto, comprometendo a prpria ideia de qualidade, muitas vezes.

b) Custos versus velocidade


Atender a demanda mais rapidamente tambm gera uma presso nos custos. Por exemplo, para fazer com que o usurio espere menos pelo nibus necessrio aumentar a frequencia de nibus em uma dada linha, o que exige mais veculos, mais pessoal, mais combustvel etc.

c) Velocidade versus qualidade


Em muitos casos, produzir mais rapidamente um servio ou produto pode exigir reduo na sua qualidade, e vice-versa. A educao um exemplo deste trade-off: reduzir o tempo de formao de um mdico para dois anos forosa-

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mente levar a uma oferta de mdicos de menor qualicao. A sade tambm um exemplo disso na medida em que consultas mdicas muito rpidas (e, portanto, mdicos produtivos) tambm pode ser indcio de m qualidade no servio.

d) Nvel de servios versus externalidades negativas


A produo de bens e servios leva criao de externalidades negativas (degradao ambiental, poluio, perda de patrimnio histrico ou cultural etc.). Quanto maior a demanda por velocidade, qualidade a servios agregados, maior a possibilidade de se criar presso geradora de externalidades negativas.

e) Custos versus reduo de externalidades negativas


Por outro lado, tambm existe o custo da responsabilidade scio-ambiental. Produzir servios com poucas externalidades em geral tambm gerar presso sobre os custos. Ao mesmo tempo, muitas vezes a busca por menor preo e por potencializar os custos logsticos tambm pode ter impactos negativos e causar externalidades na produo econmica e na gerao de renda. o caso, por exemplo, da compra de insumos em grande volume, que seria possvel a apenas poucos fornecedores e tira a possibilidade de pequenas empresas participarem do processo licitatrio. Nesse caso, acaba-se limitando a prpria capacidade do Estado de induzir desenvolvimento, gerao e distribuio de renda.

3.5 Aspectos econmico-nanceiros das decises logsticas em polticas pblicas


As decises logsticas tm implicaes econmico-nanceiras, diretamente relacionadas aos trade-offs. As decises de logstica podem contribuir para a minimizao de ociosidade de recursos e uso mais eciente deles, de forma a liber-los para aplicao em outros ns (Aberdeen Group, 2004). Decises entre custos xos e custos variveis so um problema clssico. Um exemplo a escolha entre a utilizao de frota prpria e a contratao de frete. Uma variao muito conhecida a escolha entre aluguel e compra de instalaes para a rede logstica da cadeia de suprimentos da poltica. Alugar

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reduz o investimento em ativos imobilizados e o desembolso imediato. Entretanto, exige a incorporao de um custo varivel permanente. Comprar exige investimento, mas pode signicar uma reduo dos custos variveis e ganhos aps estarem amortizados os investimentos. Soma-se a isso a necessidade de que este tipo de deciso deve sempre privilegiar a legalidade das aes e, portanto, seguir as regras de compras e aluguel o que, por vezes, at limita a capacidade de escolha do gestor. Quando um gestor opta por uma determinada congurao de sua rede logstica, incorre em uma combinao de custos de estocagem e transporte que podem ter inuncia no somente nos custos propriamente ditos, mas no uxo de caixa das operaes. Outra importante deciso diz respeito s formas de cobrana e remunerao por servios pblicos delegados. O oferecimento ou no de subsdios tem enorme impacto econmico e nanceiro, assim como a contratao de fornecedores ou instituies executoras de servios e os critrios de amortizao de investimentos.

4. A logstica das polticas pblicas


A maioria das polticas pblicas depende fortemente de operaes logsticas para sua operao. No campo dos suprimentos, as polticas pblicas dependem do suprimento de bens de diversas naturezas, envolvendo: aquisio, distribuio, estocagem, armazenamento, manuseio de materiais. Tambm demandam operaes de suprimento de servios, o que signica atividades de: aquisio, contratao e gerenciamento de contratos. O transporte de pessoas e materiais necessrios operao das polticas e funcionamento das organizaes outro tipo de funo logstica do qual as polticas no podem prescindir. Da mesma forma, servios de apoio e infraestrutura so essenciais para o funcionamento das organizaes e para a execuo das polticas. A seguir so apresentadas em maior detalhe as principais funes logsticas requeridas para a implementao e operao de polticas pblicas.

4.1 Suprimentos
Toda poltica pblica envolve algum tipo de operao logstica de suprimentos. O sucesso das polticas, em termos de ecincia e de eccia, depende

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da superao de problemas como a demora nos processos de aquisio (especialmente no caso em que h necessidade de licitao); elevados custos de aquisio; aquisio de produtos e servios inadequados; e perdas e faltas de materiais de estoque. Em seguida, apresentaremos os principais elementos relacionados gesto de suprimentos e que buscam minimizar esse tipo de problema.

4.1.1 Aquisio, distribuio, estocagem, armazenamento, manuseio de materiais


A gesto de polticas pblicas demanda operaes envolvendo aquisio, distribuio, estocagem, armazenamento, manuseio de materiais, em mltiplas situaes. O suprimento de materiais de uso comum supe a realizao de operaes tradicionais envolvendo compra (licitao), estocagem e distribuio de materiais de uso comum (material de consumo, escritrio, limpeza etc.). Normalmente, realizado atravs de processos licitatrios, com expanso recente do uso de prego presencial ou eletrnico (Costa, 2000). J o suprimento de materiais especcos para a prestao de servios compreende a aquisio, estocagem, armazenamento e distribuio de suprimentos necessrios s atividades-m, como suprimentos hospitalares, materiais escolares etc. Em geral, as operaes deste tipo implicam a aquisio e estocagem em larga escala e decises de polticas de estocagem e armazenamento, com a escolha entre centralizao e descentralizao de estoques, nveis de estoques de segurana e estoques mnimos etc. O atendimento a especicaes um ponto crtico destas operaes, por conta das limitaes da legislao de licitaes (Costa, 2000).

4.1.2 Distribuio de materiais para usurios nais


Diversas polticas promovem a distribuio de materiais diretamente aos cidados benecirios. o caso da distribuio de alimentos, medicamentos, livros, materiais e uniformes escolares. Alm da aquisio, a operao deste tipo de poltica exige a distribuio dos itens adquiridos a benecirios nais dispersos no territrio. Estas polticas exigem um cuidadoso desenho da rede logstica e o estabelecimento de estruturas de distribuio que podem envolver vrios agentes:

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fornecedores, correio, armazns intermedirios, outros nveis de governo, entidades lantrpicas etc.

4.1.3 Merenda escolar


O fornecimento de merenda escolar um tipo particular de distribuio de materiais para usurios nais. Pode comportar o fornecimento de alimentos adquiridos centralizadamente ou descentralizadamente (por municpios ou pelas escolas individualmente), incluindo sua distribuio rede escolar, seu manuseio e processamento (produo dos alimentos em instalaes centralizadas ou nas prprias escolas). Tambm inclui armazenagem e estocagem de alimentos. O grande nmero de itens e a diversidade de fornecedores, somados necessidade de impedir a deteriorao e a falta de produtos, tornam mais complexos os processos necessrios ao fornecimento de merenda escolar. Uma das sadas para diminuir os problemas logsticos ligados merenda e, ao mesmo tempo, promover gerao e distribuio de renda a adoo de polticas de merenda regionalizadas. Neste sistema, amplia-se o nvel de delegao na cadeia de suprimentos e estimula-se a compra de produtos perecveis dos pequenos produtores locais, o que melhora o sistema de distribuio de alimentos, garante a qualidade dos mesmos e ainda promove a gerao de renda na rea rural do municpio (Paulics e Maluf, 2000).

4.1.4 Aquisio, contratao e gerenciamento de contratos de servios


Boa parte das aquisies ao longo do ciclo das polticas pblicas envolve prestao de servios. Estas operaes no envolvem manuseio signicativo de materiais, mas demandam alta capacidade de monitoramento e scalizao dos servios prestados. A preparao da contratao pode envolver trabalho signicativo, por conta das necessidades de correta especicao dos servios. A gesto de contratos de fornecimento de servios uma tarefa fundamental para seu sucesso. A experincia desenvolvida pela Secretaria de Educao do Governo do Estado de So Paulo tem conseguido avanar nessa discusso. Buscando melhorar a qualidade dos servios de limpeza prestados nas escolas pblicas, a secretaria criou um sistema que envolve a elaborao de um contrato, com participao e gesto das unidades escolares (clientes e scais) que assumem
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a responsabilidade de monitorar o trabalho de limpeza e comunicar Diretoria Regional de Ensino os problemas decorrentes do servio. Essa experincia permite descentralizar o processo de contratualizao e de gesto dos servios, garantindo acompanhamento mais constante e prximo entre os clientes e os prestadores (Prmio Mario Covas, 2008). No caso da contratao de servios especializados em carter eventual, em funo de demandas especcas (consultoria, elaborao de projetos, elaborao de publicaes etc.). Dependendo da complexidade do servio, o processo de preparao da aquisio (termos de referncia, editais etc.) pode ser muito longo, o que exige capacidade de planejamento da aquisio. Um problema comum neste tipo de operao que, diferentemente do caso das organizaes privadas que podem selecionar seus fornecedores por diversos critrios, no caso da administrao pblica as licitaes nem sempre selecionam os fornecedores com maior qualidade tcnica, por conta da impessoalidade dos editais e da prevalncia dos critrios de menor preo na legislao brasileira (Costa, 2000; Brasil, 1993). J a contratao de servios terceirizados garante o suprimento de servios de carter permanente delegados a terceiros. Requer contratos padronizados e com mecanismos objetivos de scalizao e controle da prestao do servio. Por sua vez, a contratao de obras pblicas exige licitaes elaboradas com bastante antecedncia e que garantam a qualidade tcnica dos contratados. Dependendo da complexidade e porte da obra, sua produo envolve uma cadeia de suprimentos com mltiplos fornecedores, direta ou indiretamente contratados.

4.2 Transporte
As polticas pblicas podem exigir a movimentao de pessoas, animais ou materiais em algumas etapas da sua operao. O transporte pode ser realizado diretamente pelas organizaes executoras das polticas pblicas, ou por prestadores de servios terceirizados, tendncia que tem crescido nas ltimas dcadas, por reduzir custos, eliminar imobilizado e custos de propriedade e esforos de gerenciamento, com a terceirizao de mo de obra e frotas. Os servios de transporte interno atendem a variadas demandas de deslocamento de pessoas e movimentao de materiais necessrios operao das polticas: vistorias, scalizao, reunies, movimentao de equipamentos, compras de emergncia etc. Em geral, tm alta previsibilidade e baixa complexidade.
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Os servios de transporte regular de benecirios de polticas pblicas so necessrios quando a prestao de servios de transporte utilizada como instrumento de garantia do acesso dos cidados aos servios prestados. Exemplos disto so o transporte escolar e transporte de pacientes para tratamento em outras localidades. Esses servios so realizados tanto diretamente como por operadores terceirizados. Podem existir tambm servios de transporte sob demanda, que atendem demandas especcas de transporte dos cidados, providas pelo Estado como parte de polticas pblicas: servios de ambulncia (remoo e emergncia), transporte de portadores de decincias. Exigem capacidade de resposta com prontido e normalmente operam em ambiente de baixa previsibilidade.

4.3 Servios de apoio e infraestrutura


A implementao e operao das polticas pblicas demanda um conjunto de servios de apoio e infraestrutura para suprir demandas de atividades-meio. Esses servios, ainda que no sejam, em geral, diretamente prestados aos cidados, asseguram as condies necessrias para o funcionamento das organizaes envolvidas na implementao e operao das polticas. Os servios de organizao de eventos exigem o fornecimento coordenado de bens e servios necessrio realizao de eventos. Normalmente envolve distintos fornecedores. Outro servio de infraestrutura bastante relevante o servio de protocolo, movimentao e arquivo de documentos. A administrao pblica gera um grande volume de troca de documentos e necessita que seu uxo atenda s necessidades do servio. Esse uxo, desde a entrada at o arquivamento nal, precisa ser rastreado permanentemente, e demanda uma movimentao de volumes que pode ser expressiva, em algumas situaes, requerendo processos especcos de transporte, em determinados casos ligando distintas localidades (malotes). O uso de sistemas de informao para o rastreamento e controle de protocolos e documentos tem sido cada vez mais comum na gesto pblica, somado ideia de digitalizao de documentos para diminuio de necessidade de transporte e melhoria no manuseio dos mesmos. Um exemplo interessante da digitalizao e integrao de documentos tem sido desenvolvido pelo INSS, que, durante o processo de reestruturao, passou a integrar todos os documentos (de todos os entes federativos) que tivessem relao com o processo de execuo da aposentadoria. Assim, em vez de o cidado ter de juntar seus documentos para solicitar os benefcios, a prRAP RIO DE JANEIRO 45(1):107-39, jAN./FEV. 2011

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pria administrao pblica gerencia os documentos dos cidados integrando as bases de informao (Brasil, 2009b). Outro exemplo o Infoseg, do Ministrio da Justia, que promoveu a integrao das bases criminais dos estados brasileiros com atualizao online e consulta constante (Portal Infoseg, 2010). A manuteno de instalaes e equipamentos outro elemento que requer decises de ordem logstica com alto impacto no desempenho das organizaes, servios e polticas pblicas. Utiliza equipes (terceirizadas ou prprias) e insumos que podem requerer um esforo signicativo em termos de programao, planejamento de aquisies e estocagem. A manuteno de redes de servios pblicos (escolas, postos de sade) pode gerar economias de escala, se corretamente programada, alm de aumentar a disponibilidade e o padro de qualidade dos servios. A formulao, implementao, operao e avaliao de polticas pblicas demanda o deslocamento de pessoas (dirigentes e tcnicos governamentais, consultores, funcionrios de organizaes envolvidas etc.) para outras localidades. Dadas as dimenses do Brasil, muitas viagens ocorrem por via area. necessrio dispor de processos especcos para agendamento, aquisio e controle de gastos com hospedagem e passagens areas, alm de outros gastos com viagens. Normalmente, as organizaes mantm contratos com agncias de turismo. H tambm casos em que as organizaes integram seus processos de emisso de passagem em sistemas de informao que automatizam as atividades como no caso da experincia desenvolvida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, do Governo Federal (Portal MPOG, 2010).

5. As polticas pblicas de base logstica


Algumas polticas pblicas so, em essncia, polticas cujo objeto so operaes logsticas ou de infraestrutura que incidem diretamente sobre as prticas e decises logsticas dos cidados e dos agentes econmicos. Nesses casos, o poder pblico pode ocupar-se parcial ou totalmente dos servios, assumindo tarefas na organizao, administrao, produo e prestao direta e/ou regulao e scalizao dos servios e infraestruturas. Vale uma ressalva aqui de que as diferentes polticas podem ter responsabilidades e competncias diferenciadas, alm de graus de complexidade distintos, se pensarmos nos diferentes entes federativos. A seguir so apresentadas, de maneira sucinta, essas polticas de base logstica. No objetivo deste artigo analis-las em detalhe, mas caracteriz-las como objeto de decises logsticas.
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5.1 Polticas de logstica urbana


Certas polticas pblicas so vitais para o funcionamento das cidades e para a qualidade de vida exatamente por proverem solues logsticas para problemas urbanos. Seu objeto principal uma operao logstica com impacto na dinmica urbana. Embora sejam, em geral, de responsabilidade dos governos municipais, polticas estaduais e federais no campo da logstica urbana podem ser desenvolvidas em apoio ao dos governos locais.

5.1.1 Resduos slidos


As polticas neste campo focam-se no oferecimento de normas e servios para a coleta, transporte e destinao nal dos resduos slidos gerados em dado municpio. Incluem polticas para resduos slidos domiciliares e de pequenos produtores comerciais; resduos slidos industriais; resduos slidos comerciais de grande volume; resduos perigosos; resduos de servios de sade; limpeza de logradouros pblicos; entulho e resduos domiciliares de grande volume (bagulhos). Estas polticas exigem decises em termos de otimizao de rotas, tradeoffs entre nvel de servio, impacto ambiental e custo e seleo entre tecnologias (Almeida, 2000).

5.1.2 Transporte e mobilidade urbana


A poltica de transporte e mobilidade urbana tem como objetivo atender as necessidades de deslocamento dos cidados de uma cidade. Requer vrias polticas, de acordo com os vrios modais possveis, como: poltica de transporte coletivo (que pode utilizar vrios modais); poltica de transporte pblico individual (txis); poltica de transporte no motorizado (a p ou bicicletas); poltica de vias pblicas; poltica de trnsito. Para cada uma das polticas existem distintas formas de interveno dos atores estatais, vericando-se combinaes entre responsabilizao direta, terceirizao e delegao de servios. Os principais trade-offs vericados envolvem custos, nvel de servio e impactos ambientais. Normalmente os trade-offs manifestam-se em escolhas entre diferentes modais, incluindo-se decises entre transporte individual e
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coletivo e, ao mesmo tempo, as escolhas entre os vrios modais reetem a disputa pela apropriao do espao urbano por diferentes setores sociais (Moreira, 2000).

5.1.3 Manuteno urbana


A manuteno urbana inclui atividades de manuteno de vias e logradouros pblicos, mobilirio urbano, arborizao pblica, parques e jardins. Envolve programao, deslocamento de equipes e maquinrios, planejamento de aquisies e estocagem, alm de logstica reversa (como a retirada de resduos de poda de rvores). A manuteno pode gerar economias de escala, se corretamente programada. Os servios normalmente so realizados por equipes prprias ou por empresas terceirizadas. Em menor grau, os servios so desempenhados por empresas parceiras dos governos municipais, em troca de publicidade ou como ao de responsabilidade social, ou por concessionrias de mobilirio urbano, em troca de publicidade.

5.2 Polticas de infraestrutura logstica


O objeto de algumas polticas pblicas um conjunto de infraestruturas pblicas de grande abrangncia e com alto impacto no desenvolvimento econmico. So extremamente relevantes porque tm elevado impacto sobre as decises e operaes logsticas dos agentes econmicos.

5.2.1 Infraestrutura de transportes


As grandes infraestruturas pblicas de transporte tm impacto direto na atividade econmica. So compostas por vias, instalaes de embarque, desembarque, transbordo e armazenagem, equipamentos e sistemas de controle e infraestrutura institucional de gesto, scalizao e regulao. O Estado pode oper-las diretamente ou delegar total ou parcialmente sua operao a empresas privadas ou estatais. A delegao exige criao de capacidade de regulao no interior do Estado. A integrao entre modais permite ganhos de escala, otimizao de uxos e reduo de custos para os agentes econmicos. As principais polticas

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e infraestruturas de transporte so navegao martima, lacustre e uvial e infraestrutura porturia; transporte areo de cargas e passageiros e infraestrutura aeroporturia; transporte terrestre de passageiros e cargas e infraestrutura rodoviria, ferroviria e dutoviria, alm de instalaes para operaes intermodais.

5.2.2 Correios
Os servios de correios, alm de seu carter social e de promoo da integrao nacional, tm alta relevncia para as atividades econmicas, considerando o transporte relacionado a documentos comerciais; correspondncia bancria; encomendas nacionais e de exportao.

5.2.3 Energia
A produo e distribuio de energia, nas distintas modalidades previstas na matriz energtica do pas, constitui uma infraestrutura fundamental para a atividade econmica. Essas aes envolvem pensar, alm da produo da energia propriamente dita, em sua transmisso e distribuio; no armazenamento e transporte de matrias-primas para gerao de energia (petrleo e derivados, gs, carvo, combustvel nuclear); no armazenamento e transporte de combustveis. Ainda que boa parte das operaes seja realizada por empresas privadas ou estatais, o componente regulatrio um elemento vital para o sucesso das polticas energticas. A regulao constitui-se em um instrumento privilegiado de organizao da cadeia de suprimentos no setor energtico.

5.2.4 Telefonia e telecomunicaes


A capacidade de comunicao e transmisso de informaes distncia um componente essencial da competitividade da economia de um pas. Trata-se de um fator locacional de carter eliminatrio nas decises dos agentes econmicos. A quase totalidade das operaes , atualmente, realizada por empresas privadas, o que faz com que as decincias na regulao comprometam o desempenho das polticas neste campo. Alm da telefonia xa e mvel, tambm

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devem ser objeto de poltica pblica o acesso internet e a infraestrutura de transmisso de dados. Assim como a energia, tambm neste caso os instrumentos de regulao convertem-se na principal ferramenta para que o Estado cumpra seu papel de organizador das cadeias de suprimentos dessas polticas.

6. Consideraes nais
Este artigo inscreve-se em um necessrio esforo de aprofundamento da insuciente discusso sobre logstica no setor pblico, a partir da premissa de sua relevncia e, ao mesmo tempo, conta com elementos exclusivos e diferentes da discusso de logstica no setor privado. Por conta disso, o artigo objetivou identicar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas pblicas. Objetivou, ainda, identicar como os princpios da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de suprimentos podem ser considerados nos processos decisrios da gesto de polticas pblicas. Ao longo do artigo apresentamos uma srie de decises que norteiam a questo logstica no servio pblico, demonstrando quais so as preocupaes centrais com as quais os gestores lidam e quais so as particularidades que tangem s organizaes pblicas baseadas essencialmente em critrios de legalidade na ao. Como pudemos ver, a discusso sobre a logstica pode ter impactos signicativos em termos de acesso e qualidade dos servios pblicos, alm de ter reexos importantes na questo de ecincia e de controle de gastos no servio pblico. Ao mesmo tempo, as decises logsticas so centrais para garantir que as polticas pblicas possam de fato ser implementadas e possam alcanar os resultados, garantindo os direitos da populao. Assim, para alm da prpria discusso de ecincia e melhoria no uso dos recursos centrais no novo pensar do Estado , aqui est presente a ideia de que as decises logsticas podem impactar na efetividade das aes pblicas. Sendo, portanto, essenciais e centrais na reforma da gesto pblica, devem tomar maior centralidade no prprio olhar e atuao dos gestores pblicos que desejem ampliar os direitos de cidadania pelo oferecimento de polticas pblicas mais abrangentes e efetivas. Pela prpria natureza dos seus objetivos, ca evidente a necessidade de aprofundamento de vrios tpicos, o que no era, em nenhuma hiptese, objetivo deste trabalho.
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Algumas possibilidades de avano nas pesquisas soam inegveis. As vrias polticas pblicas aqui identicadas, cujo sucesso depende de servios logsticos, podem ser objeto de estudos posteriores sob uma chave comum. Essa chave de anlise o entendimento das possibilidades de decises logsticas em cada uma delas, compreendendo adequadamente critrios decisrios e modelos de prestao de servios logsticos no setor pblico. Tambm aparece como relevante compreender os requisitos para que suas cadeias de suprimentos possam assumir um alto grau de integrao e sejam efetivamente apropriadas pelo poder pblico como seu organizador. Fica evidente que o desempenho adequado do papel do Estado como organizador das cadeias de suprimentos dos servios e polticas pblicas aumenta sua capacidade de interveno e impede que as polticas pblicas sejam capturadas por interesses particulares.

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