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TEXTO PARA DISCUSSO No 1482

AS CARREIRAS NO SERVIO PBLICO FEDERAL BRASILEIRO: BREVE RETROSPECTO E PERSPECTIVAS


Ronaldo Dias
Braslia, abril de 2010

TEXTO PARA DISCUSSO No 1482

AS CARREIRAS NO SERVIO PBLICO FEDERAL BRASILEIRO: BREVE RETROSPECTO E PERSPECTIVAS*


Ronaldo Dias**
Braslia, abril de 2010

* O autor agradece o apoio de Renato Les Moreira, essencial realizao deste trabalho. ** Tcnico de Desenvolvimento e Administrao, lotado na Presidncia do Ipea.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

TEXTO PARA DISCUSSO


Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao) Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL J30

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO 2 ANALISANDO O PROBLEMA 3 PROPOSTA DE PROCESSO DE AVALIAO DE CARGOS E DESENHO DE CARREIRAS 4 ASPECTOS MOTIVACIONAIS 7 CONCLUSES REFERNCIAS 7 7 26 30 35 37

SINOPSE
As formas como se definem as carreiras e cargos pblicos, no Brasil e nos demais pases, so derivadas das concepes acerca do Estado e de seu papel em determinado momento histrico. Este estudo procurar levantar o estado da arte das carreiras e cargos pblicos no servio pblico federal brasileiro, particularmente no Poder Executivo, suas determinantes histricas, as discusses que permeiam a determinao das carreiras, e as prticas extremamente diversas utilizadas nestes setores, ao longo do tempo, para definies de cargos e salrios. A metodologia empregada para a determinao da hierarquia de cargos ser examinada, e far-se- uma primeira tentativa de se estabelecerem parmetros mais modernos e precisos para a determinao das variveis envolvidas. A comparao de fatores, mtodo utilizado at aqui, alm de no ser de formulao transparente para os agentes pblicos e para a sociedade, anacrnico e extremamente sujeito a vises parciais e momentneas do poder estabelecido. Apesar de as atuais autoridades gestoras destes sistemas terem combatido historicamente a organizao das carreiras a partir dos rgos, de fato desta forma que tm agido, sem que se descortine qual o critrio utilizado para a hierarquizao das funes e sem a participao efetiva de quaisquer entidades representativas dos trabalhadores ou mesmo dos prprios rgos envolvidos. Neste momento, imprescindvel propor os critrios para proceder-se descrio e anlise dos cargos implicados na administrao, avanando-se para a descrio e estudo das diversas fases pelas quais um determinado cargo deve passar, os cursos e treinamentos internos e externos a serem realizados, e o tempo exigido em mdia para cada progresso. Acrescente-se a isto a determinao de um sistema de pontos isento de vcios e a gerao de um sistema de avaliao sistemtica e contnua dos cargos com a implantao na administrao, possivelmente no prprio Ministrio do Planejamento, Organizao e Gesto (MPOG), de uma central de estudos de carreiras regulamentada e com participao dos sindicatos, associaes e entes pblicos implicados. O modelo atual, aparentemente emprico e certamente autoritrio, caminha contra os anseios da sociedade e do Estado brasileiro.

ABSTRACT i
The way we define careers and positions in a country (in Brazil and all other) is derived from the conception of State and its role in a historic moment. This study will try to show the "state of the art" of careers and public positions in federal public service, particularly in the executive sector, its historical determinants, the discussions that permeate the determination of careers and the very different practices used over time for defining positions and salaries in these sectors. The methodology used for determining the hierarchy of positions will be examined, and a first attempt to establish more modern and accurate parameters for the determination of these variables will be done. The comparison of factors, method used so far, in addition to not being transparent to public agents and to Society, is obsolete and extremely susceptible to partial and momentary visions of each government administration. Despite the fact that the current managers of these systems have historically fought the organization of careers considering its departments, thats the way theyre actually proceeding, without revealing which criteria was used to prioritize the

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

functions and without effective participation of either the organizations representing the workers, or yet of the departments themselves. The criteria to proceed to the description and analysis of the careers involved in public administration, moving up to the description and study of the various stages that a career must go through, the courses and internal or external training that must be made, the average time needed for each stage, the determination of a system of scores free of defects, the generation of a method of continuous and systematic evaluation of careers, with the implement in the administration (possibly in the MPOG) of a center of studies in careers, with regulation and participation of the unions and associations, as well as the public entities involved, is essential at this point, because the current process, apparently empirical and certainly authoritative, goes against the wishes of the Society and the Brazilian State.

1 INTRODUO
Este trabalho pretende, essencialmente, fazer uma proposta tcnica de tratamento do assunto cargos e carreiras no servio pblico federal, bem como explorar diversos outros aspectos vinculados administrao de pessoas neste mbito. H uma grande carncia de estudos sobre este assunto, o que se traduz, nos diversos fruns de discusso tcnica e poltica, em certa diversidade de nveis de compreenso acerca dos problemas e propostas tcnicas e administrativas que esto em jogo. Em todas as faces da administrao pblica nacional est presente certa ambiguidade e mesclas entre legislaes, mtodos e vises muitas vezes antagnicas, que convivem e geram frutos sui generis geralmente problemticos. Atualmente, h uma grande concentrao de posies a favor da administrao gerencial, participativa, moderna, sinrgica etc., porm, ainda h grande concentrao de prticas mecanicistas. Esta dualidade se reflete nas prprias regras do jogo, bastante variveis, dependentes do que e de quem se trate, beneficie ou prejudique. A questo das carreiras passa tambm, como ser assinalado, por este tipo de contradio, sempre permeada, ainda, por uma boa dose de poltica e jogos de poder. No h como se evitarem injunes polticas no que se decide nesta rea; afinal, importa em oramento, diviso de poder toda uma srie de fatores nos quais tal mediao inevitvel e no necessariamente negativa. No entanto, a falta de clareza e de processos tecnicamente defensveis de definio torna o ambiente extremamente turvo e dificulta a participao adequada dos agentes polticos no jogo. Quando tais regras no so definveis e a arena de negociao movedia, os atores do processo tendem a ficar ao sabor do arbtrio. No caso brasileiro, difcil inclusive definir a titularidade deste arbtrio. Pode ser da figura mxima do executivo ou de algum servidor de segundo escalo que detenha poder sobre informaes e processos, e por isso consiga impor suas opinies. Discutir estas questes de forma ampla e participativa, gerando melhoria nos processos tcnico-administrativos referentes rea, essencial para que se possa avanar na qualidade do servio pblico, tanto no que diz respeito aos servios prestados populao quanto formulao de polticas pblicas e ao desenvolvimento da democracia. O que se pretende tratar o servidor pblico com dignidade e justia, e contribuir para que tal comportamento se reflita na sociedade. Alm desta introduo, o trabalho composto das partes assim intituladas: Analisando o problema; Proposta de processo de avaliao de cargos e desenho de carreiras; Aspectos motivacionais, organizacionais e salariais; e Concluses. Na primeira, procura-se fazer um breve retrospecto histrico e uma contextualizao do tema, para nos captulos posteriores poder-se desenvolver uma proposta mais organizada, participativa e tecnicamente defensvel dos vrios aspectos cargos, carreiras, salrios, comunicao etc. O tratamento que se d ao servidor tambm uma poltica pblica e assim deve ser concebida em um pas democrtico. o que se procurar desenvolver adiante.

2 ANALISANDO O PROBLEMA
Para se poder contextualizar o assunto em pauta, existe a necessidade de se avanar na compreenso dos processos do servio pblico no Brasil, para entender-se o

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comportamento do fenmeno das carreiras. Inicialmente, se tratar dos conceitos das funes do Estado, a fim de se melhorar o panorama da discusso posterior. Na obra Estrutura e Organizao do Poder Executivo, Andrade e Jaccoud (1993) identificam as funes possveis do Estado moderno, listadas a seguir. i) Funes de Estado stricto sensu: manuteno da ordem interna, defesa do territrio, representao externa, provimento da justia, tributao e administrao dos servios que presta. ii) Funes econmicas: criao e administrao da moeda nacional, regulamentao dos mercados e promoo do desenvolvimento (planejamento, criao de incentivos, produo de bens de infraestrutura e insumos estratgicos etc.). iii) Funes sociais: provimento universal dos bens sociais fundamentais (sade, educao, habitao), cobertura dos riscos sociais, proteo dos setores mais carentes etc. Alm dessas funes, poder-se-ia acrescentar outra, a qual no do Estado mas se realiza dentro dele, que a de integrao, realizada pelo detentor do poder, quando todas estas atividades so direcionadas em concordncia com um projeto poltico de pas. Este direcionamento tanto mais significativo, em determinada fase histrica, quanto mais relevantes so as alteraes das orientaes sobre os aspectos administrados. Esta funo realizada pela coordenao poltica do sistema, e acaba sendo responsvel pelas nomeaes discricionrias, no mbito da administrao pblica, de servidores alinhados com as posies vencedoras na esfera poltica, com as mudanas na filosofia oramentria e com as alteraes de nfase e orientao. Evidentemente, ocorre a manuteno de nomeaes tcnicas no mbito da administrao que favorecem os detentores de cargos pblicos. O chamado presidencialismo de coalizo, realidade inconteste na democracia brasileira, acaba por forar certos tipos de arranjo caso dos cargos de livre nomeao, parte importante deste processo de integrao. Santos (1996), em sua dissertao de mestrado, esclarece que as funes stricto sensu so intransferveis, logo, tpicas, exclusivas e permanentes do Estado. O Estado agiria a por meios prprios, em especial os da burocracia. As funes econmicas so parcialmente transferveis. Somente no o seriam as atividades regulatrias, inclusive o papel do Banco Central. Estas tambm seriam, assim, tpicas, exclusivas e permanentes do Estado, portanto passveis de incluso naquele primeiro tipo. Seriam necessrias mais algumas observaes neste caso. As atividades de planejamento so tambm atividades com este tipo de vinculao. Dizer-se que se podem contratar consultores para desempenhar esta tarefa falsear a questo, uma vez que seria possvel contratar consultores tambm para tributao ou defesa do territrio. A definio do planejamento tambm competiria exclusivamente ao Estado. Ao lado disso, as atividades de avaliao das polticas pblicas, oramento, finanas, arrecadao e fiscalizao no so passveis de terceirizao. Finalmente, as funes sociais so exercidas tanto pelo Estado quanto pelo setor privado: embora constituam responsabilidade ltima do Estado, a descentralizao por colaborao comum e recomendvel. 2.1 O QUE SO CARREIRAS E CARGOS PBLICOS Entende-se por carreira o processo necessrio para se atingir a senioridade individual em um cargo, no mbito de uma empresa ou instituio. No caso do servio pblico,

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as carreiras esto vinculadas geralmente a uma instituio, sem que haja regras definitivas. Elas deveriam ser elaboradas a partir de estudos aprofundados sobre os cargos, seus fatores constitutivos, o tempo suficiente para que se atinja determinado nvel, os conhecimentos exigidos para que se chegue a cada fase do processo, o que se pretende com o desenho do cargo no mbito da instituio, que tipo de procedimento de desenvolvimento de pessoal se faz necessrio para tal meta etc. O processo deveria ser totalmente transparente, para que se pudesse tornar pblica a filosofia dos gestores no tratamento da questo, os vnculos das carreiras com o planejamento de Estado e a conjuntura. O procedimento administrativo envolvido no assunto deveria pressupor o reestudo e a atualizao do conhecimento sobre as carreiras e as exigncias de dinamizao dos processos e atualizaes de remunerao diferenciada e absoluta de cada cargo. O estudo e a atualizao das necessidades de treinamento e dos critrios para se atingir a senioridade deveriam ser constantes, de forma a no permitir a estagnao. Inversamente, cargos isolados seriam cargos cujo preenchimento, pela instituio, se faria j muito prximo daquilo que se pretende no desenho dos mesmos. No se exigiria elaborao de processos muito sofisticados de desenvolvimento de pessoal, existindo, no mercado, formao acadmica ou escolar suficiente e necessria para o desempenho das atribuies, com poucos procedimentos de adequao. A descrio do cargo deveria ser atualizada em perodos predeterminados, para absorver as modificaes de tecnologia, mtodos e processos ocorridos no intervalo. Ao mesmo tempo, seria necessria uma avaliao constante dos diferenciais avaliativos relativamente aos demais cargos, a fim de se corrigirem os desvios que porventura viessem a ocorrer. 2.2 BREVE RETROSPECTO DAS CARREIRAS NO BRASIL As carreiras no servio pblico esto todas, pelo menos formalmente, vinculadas s reas fins dos rgos que as possuem. Em todos estes rgos, um grande nmero de servidores vinculados s suas carreiras de rea fim trabalha em rea meio, operando em atividades tpicas como compras, contabilidade, finanas, pessoal, alm das reas mais nobres, como gesto do conhecimento, qualidade etc. Grande nmero de instituies no esto estruturadas em carreiras, sendo suas estruturas compostas por plano de cargos gerais, o conhecido PGPE (Plano Geral de Cargos do Poder Executivo), ou por planos especiais de cargos. As ltimas medidas na rea de remunerao tenderam a gerar a concentrao de pagamento por subsdio a todos os cargos includos nas instituies pertencentes s atividades tpicas e/ou exclusivas de Estado, havendo ainda a ausncia de regulamentao sobre o que exatamente isto. Alguns cargos destas entidades no foram includos nesta modalidade de pagamento por no serem de reas fins, entendidas como tais aquelas diretamente ligadas aos produtos ou servios que sero prestados pelo rgo. Cria-se, assim, a dualidade entre situaes de fato e de direito; enquanto diversos servidores pertencentes s carreiras tpicas trabalham em rea meio de forma at explcita (os concursos so feitos especificamente para rea meio como informtica, RH etc.), ficando com os benefcios desta modalidade de pagamento particularmente o recebimento de aposentadorias integrais em um momento no qual

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o governo busca formas para reduzir a aposentadoria futura dos novos servidores , os demais cargos de rea meio destes e dos demais rgos ficam sem tais benesses. Alguns casos de rea meio includos em carreira, mas no no sistema de recebimento por subsdio a exemplo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) , so interessantes, uma vez que dois cargos so da rea de gesto, esto orientados como carreira, mas foram transformados por lei em rea fim. O governo enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei no 3.952/2008, o qual criava um cargo tpico de rea meio estruturado em carreira. Tratava-se do cargo analista executivo, que tinha um desenho estritamente administrativo, sem ater-se s reas mais sofisticadas de gesto, mas reconhecia a necessidade de se orientar tal cargo como carreira, conforme especificado nos pargrafos 3 e 4 do referido projeto de lei, transcritos a seguir:
Pargrafo 3 Com efeito, a falta de uma estrutura de carreira que propicie a constituio de um quadro permanente e qualificado nessa rea tem gerado entraves para a gesto pblica. Nesse sentido, a Carreira de Analista Executivo ir se constituir em eixo a partir do qual as unidades executoras dos sistemas auxiliares e as demais unidades administrativas passaro a dar suporte execuo dos programas e aes de governo. Pargrafo 4 A Carreira de Analista Executivo ser composta de 2.190 cargos de mesma denominao e estruturada em quatro classes subdivididas em vinte padres de vencimento. Inicialmente, os cargos integraro a lotao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e sero redistribudos essencialmente para rgos da administrao direta e para aquelas entidades da administrao indireta que no tiverem institudas carreiras de atribuies similares, em funo das necessidades e prioridades do governo.

Aparentemente o governo mudou de opinio no processo de negociao posterior, uma vez que na Lei no 1.907/2009 fez modificao no PGPE, incluindo cargos similares, mas isolados e no em carreira. Sobre isto comentar-se- mais frente. Alguns tericos, entre os quais Abrcio (1996), identificam na formao das carreiras mais um fruto de poder e fora corporativa que resultado de estudos sobre a necessidade de criao de um processo de senioridade. Na maior parte, tais cargos no tm nem mesmo definies de momentos de transio, como os encontrados, por exemplo, no SIDEC (Sistema de Desenvolvimento da Carreira) do atual sistema de avaliao. No h uma anteviso do que se pretende com o desenho da carreira, aonde se quer que o servidor chegue, na sua linha de senioridade, para ocupar altos cargos. 2.3 COMO SE ENQUADRA O ASSUNTO NA DISCUSSO SOBRE O ESTADO BRASILEIRO A forma como se organiza o servio pblico tem grande vinculao com a histria do Estado. H alguns tericos que chegam a ilaes bastante vlidas sobre o tipo de contexto histrico e o tipo de burocracia existente. Assim, explicam por que h uma burocracia mais tipicamente weberiana em alguns pases e outro tipo, chamado de gerencial, em outros, como nos casos de Inglaterra e Estados Unidos. Silberman (1993), por exemplo, defende que o tipo de burocracia formada depende, em cada momento histrico, do nvel de incerteza poltica gerado pela vida da sociedade. Haveria maior propenso para a formao de uma burocracia weberiana onde

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houvesse pouca incerteza poltica, certa previsibilidade sobre a ocorrncia dos eventos, e mais para o gerencial quanto maior a incerteza. Desta forma, o dirigente tenderia, em casos de grande incerteza, a formar equipes com um sentido de administrao mais imediatista, com uma viso mais de aes emergenciais ou de projetos e programas diferenciados. No caso brasileiro, no haveria tanta previsibilidade; no entanto, a existncia de partidos mais regionais daria elite dominante a viso de uma falta de projeto global alternativo para o pas, sendo este, por isso, mais administrvel a partir do centro; desta forma, exigiria a constituio de um aparelho pblico capaz de prover o atendimento das demandas bsicas da populao de forma homognea, tarefa considerada inevitvel ao processo de industrializao e desenvolvimento gerados pela poltica de substituio de importao em curso no momento da formao da burocracia, no caso, a poca de Getlio Vargas. Um rpido olhar pela histria da administrao pblica, no entanto, demonstra que, de fato, nunca houve uma verdadeira inteno dos detentores do poder de que se gerasse um sistema meritocrtico puro, com ocupao de cargos pblicos a partir de concursos, carreiras estruturadas de forma adequada, desenho cientfico dos cargos e carreiras etc. J a partir de Getlio Vargas, o qual se inspirou na doutrina de Max Weber, houve a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), cuja modelao era nitidamente do tipo burocrtica. Por que Vargas no adotou para toda a administrao o mesmo modelo? Ele contava com forte apoio poltico e popular, mas sentiu a necessidade de haver algo a mais para permitir a operacionalizao do poder. A sociedade brasileira j era muito diversa, com realidades regionais bastante peculiares e determinantes de polticas especficas, as quais influenciariam o poder central, correndo-se o risco de uma administrao central tornar-se simplesmente intil. Vargas percebeu a necessidade de um forte grupo de integrao que congregasse e administrasse estes quereres regionais de forma centralizada. Certa permeabilidade tornaria a gesto do aspecto poltico mais vivel. A premncia de racionalizao era uma reivindicao dos centros mais dinmicos da sociedade brasileira, mas sempre houve grande poder real concentrado nos ncleos tradicionais. Desta mescla de necessidade de dinamizao do servio pblico e sistema patrimonialista tradicional surgiu o Estado Novo. Alguns tericos, como Nunes (2003, apud Azevedo e Loureiro, 2003), acreditam que as medidas adotadas por Vargas representaram tendncias contraditrias. De um lado, o universalismo de procedimentos por meio da reforma do servio pblico e do estabelecimento do mrito. De outro, o insulamento burocrtico das autarquias e a manuteno do clientelismo, agora concentrado na esfera federal. Para ele, o prprio DASP combinava o universalismo de procedimentos para a contratao e promoo de servidores com o insulamento. Pelo primeiro, logrou-se modernizar a administrao e, a partir do segundo, promoveu-se a centralizao excessiva, o que acabou identificando o DASP com a ditadura. Assim, a racionalizao da administrao pblica no eliminou as prticas clientelistas, ao contrrio, institucionalizou estas trocas, centralizando-as no governo federal (op. cit.). Na verdade, ao invs de uma contradio, acredita-se que esta foi a principal forma de manuteno de poder de Vargas. A leitura de que o Brasil precisaria, para ser administrado, de um mecanismo mais complexo que a mera racionalidade administrativa, foi, sob o ponto de vista ttico, a certa. Sociedades mais organizadas e

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com processos histricos mais homogneos poderiam ter gesto eficaz sob a forma burocrtica. Os interesses convergiriam para os servios ofertados, a formalizao to fundamental no capitalismo seria alcanada e tudo iria bem. No Brasil, o capitalismo era e ainda , em grande parte, mltiplo; havia a convivncia de sistemas agrrios semimedievais, agricultura monocultora, atividades extrativistas, industrializao de substituio de importaes, e quase nenhuma indstria de base. Bresser Pereira (2008) sustenta que o Decreto Lei no 200, de 1967, foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerado um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Defende, ainda, que toda a nfase foi dada descentralizao, mediante a autonomia da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada. O decreto-lei promoveu a transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situao que j se delineava na prtica. Instituram-se enquanto princpios de racionalidade administrativa o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas e em parte da administrao direta foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento era de grande expanso das empresas estatais e das fundaes. A partir da flexibilizao de suas administraes, buscava-se uma maior eficincia nas atividades econmicas do Estado e na prestao de servios sociedade, e se fortalecia a aliana poltica entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe empresarial. De fato, esta viso basicamente otimista e deixava de lado as consequncias destas formulaes. O prprio Bresser identifica que
(...) o decreto, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar, que, ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto nvel selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais.

crtica de Bresser acrescente-se que as formulaes polticas dos militares foram exatamente no mesmo sentido das de Vargas, com as devidas adaptaes em funo das realidades histricas diferenciadas. J havia uma burguesia desenvolvida no pas, a industrializao aparecia como a sada do subdesenvolvimento e o projeto caminhava neste sentido. No entanto, as realidades regionais econmicas e polticas da poca de Vargas permaneciam quase a-historicamente presentes. A necessidade de se ter uma estrutura dinmica estatal e ao mesmo tempo um lugar onde acolher os tradicionais aliados para fins de integrao poltica geraram esse mix, que redundaria nas dificuldades que se verificaram posteriormente com as estatais. Quando Bresser assevera que o ncleo estratgico foi enfraquecido, pode-se defender que de fato ele foi deslocado para as estatais e entes descentralizados. Estes passaram a ter o poder regulador de fato, sem a necessidade de decretos nem de leis. Meras resolues, instrues normativas ou s vezes aes empresariais geravam

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as mudanas pretendidas. Os investimentos passaram a ser definidos sob a tica das estatais e os favores passaram a ser feitos tambm, e principalmente, a partir da e no mais do antigo centro estratgico. As primeiras peas oramentrias razoavelmente bem estruturadas foram elaboradas a partir de rgos descentralizados, na administrao indireta, o que mostra o poder destas entidades. Bresser Pereira (1996) defende que a Constituio de 1988 ser uma volta aos ideais burocrticos dos anos 1930 e, no plano poltico, uma tentativa de volta ao populismo dos anos 1950. O captulo da administrao pblica da referida constituio , para ele, o resultado de todas estas foras contraditrias. uma reao ao populismo e ao fisiologismo que recrudescem com o advento da democracia. Por isso ela ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo, centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta. A implantao de um regime nico para todos os servidores pblicos civis da administrao pblica direta e das autarquias e fundaes foi uma forma de defender os servidores, dando estabilidade para faxineiros, agentes de portaria e todos os demais. A estabilidade rgida, que, para Bresser, um instituto criado para defender o Estado, utilizada para dar benefcios extremos a todos os cargos envolvidos. Ao mesmo tempo, retira toda a autonomia das autarquias e fundaes pblicas. Bresser defende ainda que este retrocesso burocrtico da Constituio de 1988 foi uma reao ao clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tambm foi uma afirmao de privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com o ethos burocrtico. Como grande formador das opinies dos gestores contemporneos brasileiros, Bresser institucionaliza um preconceito que permanece at hoje. Tratar-se- melhor deste assunto quando da anlise sobre os falsos servidores pblicos, mas cabe adiantar que a reao intelectual s realizaes da constituio de 1988 gerou uma atitude ambgua da administrao pblica. De um lado se rende aos ditames legais, de outro reage contra o que foi formulado e gera reaes idiossincrsicas, o que se expressa no texto de Bresser. O autor considera um absurdo que
(...) faxineiros e professores, agentes de limpeza e mdicos, agentes de portaria e administradores da cultura, policiais e assistentes sociais (...) sejam tratados de forma igual (...) de um s golpe, mais de 400 mil funcionrios celetistas das fundaes e autarquias se transformassem em funcionrios estatutrios, detentores de estabilidade e aposentadoria integral.

Ora, esta foi a determinao legal, foi o que a Constituio determinou. Agir posteriormente contra estas determinaes e sem mudana no texto constitucional gerar uma ambiguidade administrativa sem fim. Analisando o perodo Itamar Franco, quando a sociedade haveria comeado a perceber os problemas na administrao pblica, Andrade e Jaccoud (1993) assim se posicionam:
A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de formulao, informao, planejamento, implementao e controle das polticas pblicas. O rol das insuficincias da administrao pblica do pas dramtico. Os servidores esto desmotivados, sem perspectivas profissionais ou existenciais atraentes no servio; a maior parte deles no se insere num plano de carreira. Os quadros superiores no tm estabilidade funcional. As instituies de formao e treinamento no cumprem seu papel. A remunerao baixa.

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Sobre o assunto, Bresser Pereira (1996) defende que o mal maior a atacar seria o intenso e generalizado patrimonialismo no sistema poltico. Sob esta tica, o documento da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (1994, apud Bresser Pereira, 1996), que rene os gestores governamentais pblicos, afirmava: o verdadeiro problema a ser enfrentado a pesada herana de um processo de recrutamento e alocao dos quadros marcado simultaneamente pela falta de critrios, clientelismo e heterogeneidade na sua constituio. Fica aqui a questo: este um problema a ser enfrentado, e, portanto, deve ser vencido. Em outros termos, a administrao deve encontrar maneiras de fazer com que estes quadros inadequados, admitidos pela lei dentro de um sistema que deveria ser meritocrtico, saiam dele e sejam discriminados, ou este um problema que deve ser suportado? Aparentemente um problema que deve ser suportado, a menos que se modifique a lei. De fato, as alteraes so o passado, no possvel super-las, pois h que considerar o instituto do direito adquirido e o mero bom senso. Ademais, pode-se indagar: qual o estudo aprofundado acerca da adequao ou no dos profissionais recepcionados? Afinal, estes 400 mil recepcionados foram os que levaram suas instituies ao estgio em que se encontram, e fizeram, de acordo com os conhecimentos atuais, todos os trabalhos que levaram o pas adiante nos perodos da ditadura, e mesmo antes, sob Juscelino, alm de faz-lo em perodos mais recentes. Um grande nmero deles foi dirigente de instituies essenciais, outros ainda esto em servio, operando em alto nvel. Enfim, faltam dados mais refinados sobre esta populao e sua utilidade para a administrao pblica. Para adensar mais esta discusso, ficam as evidncias de que a gerao de empregos por clientelismo e patrimonialismo no cessaram no servio pblico. Funes de livre nomeao compem, majoritariamente, a parte de integrao dos governos, uma vez que h nomeaes muitas vezes fora dos quadros do servio pblico ou fora dos rgos administrados. Estes fatores, clientelismo e patrimonialismo, no so gerados no servio pblico, mas oriundos da instncia poltica. O uso do termo patrimonialismo nas cincias sociais tem sua origem nos trabalhos de Max Weber, e caracteriza uma forma especfica de dominao poltica tradicional, na qual a administrao pblica exercida como patrimnio privado do chefe poltico. Mas ela remonta diferena estabelecida por Maquiavel entre duas formas fundamentais de organizao da poltica, uma mais descentralizada, do prncipe e seus bares, e outra mais centralizada, do prncipe e seus sditos. Por sua vez, o clientelismo, de modo geral, indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de favores pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de votos positivos a projetos do governo no Congresso. As necessidades de composio de cargos, oramentos etc., para sustentao da governabilidade, determinam tais realidades. No se lutar contra elas tentando-se resolver a questo dentro do servio pblico. A funo de integrao, evidente j na poca de Getlio, continua sendo obrigatria na poltica nacional, tendo em vista a fraqueza do legislativo e dos partidos polticos, o frgil quadro das instituies e das redes sociais. preciso discernir qual a reforma realmente necessria.

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2.4 O PROBLEMA DOS FALSOS SERVIDORES PBLICOS A Constituio de 1988 determina que somente adquiram estabilidade os servidores admitidos sem concurso em perodo anterior a cinco anos antes da promulgao da Carta. Desta forma, diversos servidores de ministrios e fundaes, admitidos depois de 1983 por meio da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), passaram para o Regime Jurdico nico (RJU) por fora da lei, e no em funo de uma opo pessoal, e ficaram em uma espcie de limbo jurdico. Estes servidores tm efetividade, mas no estabilidade. Na verdade, somente aps a promulgao da Lei no 8.112/1990 que os rgos passaram para o referido regime. Desta forma, todos os que foram admitidos de 1983 at 1990 nos moldes tradicionais de empresas e rgos da administrao indireta, com provas, entrevistas, anlise de curriculum, ou seja, de qualquer forma que no o concurso, ficaram numa situao peculiar. Foram admitidos na forma da lei, mantidos em seus trabalhos aps as promulgaes dos instrumentos legais por deciso da administrao, que viu neles condies de continuidade, mas passaram a ser considerados falsos servidores, sendo os primeiros em caso de dispensa de pessoal por excesso de despesa e no podendo fazer parte de carreiras. Caso a categoria a que pertenam seja caracterizada como de carreira, passam para um quadro em extino, no tendo direito aos reajustes dados categoria em funo de negociao com o governo. Note-se: todas as admisses que ocorreram no perodo em questo o foram na forma da lei, particularmente daquela lei que tinha vigncia at ento. De fato, se o indivduo quisesse trabalhar nas entidades descentralizadas, no o conseguiria por meio de concurso, e sim por outros processos. Se a Constituio e lei posterior o converteram ao Regime Jurdico nico, foi por convenincia do Estado. O que se procurava era desfazer a autonomia total de que gozavam estas instituies, retroagindo-se situao de submisso ao poder central que havia na dcada de 1930 no governo Vargas. Como pode a lei prejudicar retroativamente o servidor? Neste caso, imaginando-se que a Constituio soberana, havia a oportunidade de dispensarem-se todos os que estavam nesta situao; ao no faz-lo, a administrao julgou conveniente e oportuno mant-los, conforme lhe permitia a lei. Assim, todos que esto nesta condio foram admitidos e mantidos na forma da lei, no havendo por que discrimin-los. H outra situao de purgatrio administrativo gerado no passado. Diversos rgos, na administrao indireta e direta, faziam a redistribuio de seu pessoal em funo de solicitaes ou de mudanas de prioridades, tanto de concursados quanto de no concursados. Esta flexibilidade permitia um melhor aproveitamento da fora de trabalho a servio do pblico, racionalizando e reaproveitando foras que estavam anuladas ou diminudas pela pouca necessidade em seus rgos. Os servidores que foram redistribudos e tiveram, por causa desta redistribuio, seus cargos corrigidos em funo da similaridade com os cargos dos rgos receptores, passam pelo mesmo problema. Por exemplo, se aps 1988 um administrador de um determinado rgo redistribudo para outro onde o cargo equivalente analista administrativo, renomeado e enquadrado na respectiva faixa salarial. Este servidor, concursado ou no, tambm no pode ser enquadrado em carreira, e se o cargo de lotao o for, ele

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passar a compor um quadro em extino e arcar com todas as consequncias deste fato. Novamente a administrao, no uso de seu poder discricionrio, remove um servidor para outro lugar, d-lhe outras tarefas adequadas ao seu conhecimento e depois o considera fora do parmetro legal. Se houve algum erro, foi do administrador da ocasio da redistribuio e no do servidor. Este no pode ser responsabilizado por um ato discricionrio com consequncias danosas futuras. O fato que as redistribuies com enquadramento eram normais antes da Constituio e o gestor federal insurgiu-se contra o processo por enxergar nele uma forma de provimento derivado indevido, uma forma de promoo do servidor para cargos superiores sem concurso pblico. Nestes casos, concursados ou no, eles no tm responsabilidade sobre o erro, se houve. As redistribuies foram atos administrativos perfeitos, efetuados pela administrao pblica e mantidos posteriormente. Note-se o julgamento do mandado de segurana abaixo:
Mandado de segurana. Servidor. Ato de redistribuio. Discricionariedade administrativa. I - O ato de redistribuio de servidor pblico instrumento de poltica de pessoal da Administrao, que deve ser realizada no estrito interesse do servio, levando em conta a convenincia e oportunidade da transferncia do servidor para as novas atividades. II -O controle judicial dos atos administrativos discricionrios deve-se limitar ao exame de sua legalidade, eximindo-se o Judicirio de adentrar na anlise de mrito do ato impugnado. Precedentes. Segurana denegada. (MS 12.629/DF, Rel. Ministro FELIX FISCHER, TERCEIRA SEO, julgado em 22.08.2007, DJ 24.09.2007 p. 244)

Evidencia-se pelo exemplo que no h responsabilidade de ningum que no seja o prprio servio pblico no ato da redistribuio. de se esperar que as eventuais consequncias sejam arcadas por quem tomou a medida. Passadas vrias dcadas dos eventos em questo, no resta dvida de que os mesmos foram homologados na forma da lei, e ao terem homologao passaram a ser de responsabilidade do poder pblico. O ato discricionrio da poca, revestido de carter jurdico, no foi contestado em nenhum momento. Como contest-lo depois de tanto tempo e aps tantos efeitos j realizados? A Lei no 8270/1991, ainda em vigor, estabelece as condies para a transposio legal dos cargos, quando as atribuies forem coincidentes, delineando, em seu Artigo 7o, as formas de enquadramento nas estruturas de cargos e carreiras dos rgos receptores. Eis sua redao:
Art.7 Sero enquadrados nos Planos de Classificao e Cargos dos rgos da Administrao Federal direta das autarquias, includas as em regime especial, e das fundaes pblicas federais os respectivos servidores redistribudos de rgos ou entidades cujos planos de classificao sejam diversos daqueles a que os servidores pertenciam. 1 Mediante transformao dos respectivos cargos, os servidores sero includos nas classes ou categorias cujas atribuies sejam correlatas com as dos cargos ocupados na data de vigncia

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desta lei, observada a escolaridade, a especializao ou a habilitao profissional exigida para o ingresso nas mesmas classes ou categorias. 2 Os servidores sero localizados em referncias, nveis, ou padres das classes ou categorias a que se refere este artigo, determinados mediante a aplicao dos critrios de enquadramento de pessoal estabelecidos nos planos de classificao e retribuio de cargos dos rgos ou entidades a que pertencerem.

O pargrafo 5o do mesmo artigo definia ainda o que fazer no caso de no haver similaridade entre os cargos, problema que a administrao teria que virtualmente solucionar. O pargrafo foi revogado em 1998, mas vigeu at aquele ano. Desta forma, o legislador estabeleceu, com muita sabedoria, que se houvesse algum problema na redistribuio por um ato discricionrio da administrao, ela no poderia atingir os direitos do servidor. A revogao em 1998 no pode retirar os efeitos da lei e usurpar direitos dos servidores no futuro. Assim, se determinado cargo foi redistribudo, acatado em outro rgo, inserido em sua estrutura de cargos e salrios, e este cargo depois for transformado em tpico de Estado, por exemplo, no h como negar-se o mesmo direito ao distribudo. Nos prprios julgamentos do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre o assunto, fica evidente que em caso de similaridade de cargos no h ilegalidade na transposio e a maioria dos juristas aceita e adota esta posio. Se adicionado o fato de que o texto, na ocasio em que ocorreram as redistribuies, tinha outro carter, fica claro que no havia nenhuma inconsistncia jurdica. Em funo da revogao do pargrafo 5o, em 1998, que se estabelece a polmica acerca de adquirirem-se novos direitos sobre coisa passada. Parece que, ao utilizar o poder discricionrio para resolver seus problemas de pessoal redistribuindo parte dele a bem do servio pblico, o governo agiu dentro da lei e da lgica gerencial; mas, ao faz-lo, acolheu em novas estruturas servidores que so, legal, moral e praticamente iguais aos do rgo receptor. 2.5 CARREIRAS TPICAS Conforme j descrito no item 2.1, as funes realizadas pelo Estado podem ser divididas em alguns tipos. Para efeito da percepo de carreiras tpicas so importantes dois deles, descritos a seguir. Funes de Estado stricto sensu: manuteno da ordem interna, defesa do territrio, representao externa, provimento da justia, tributao e administrao dos servios que presta. Estas funes seriam intransferveis, de acordo com os analistas, e por esta razo consideradas tpicas de Estado. H, aqui, uma srie de cargos e funes includas, e alguns comentrios a serem feitos. Os cargos de polcia, de qualquer tipo, estariam definidos como tpicos, alm do Exrcito, Itamarati, Justia, Receita Federal, fiscalizao tributria etc. H de se esclarecer que, ao se falar em administrao dos servios que presta, aparentemente estar-se-ia incluindo todas as tarefas de gesto de todo o servio pblico. No este o sentido dado ao termo. Trata-se das funes da alta administrao pblica as tarefas de controle interno, avaliao de polticas pblicas, administrao oramentria, finanas pblicas etc.

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Alm dessas funes, retomando-se, tambm, o que est descrito no item 2.1, h outras que precisariam ser comentadas e cujas caractersticas parecem se aproximar das anteriormente citadas, conforme abaixo discriminadas. Funes econmicas: criao e administrao da moeda nacional, regulamentao dos mercados e promoo do desenvolvimento (planejamento, criao de incentivos, produo de bens de infraestrutura e insumos estratgicos etc.). Sobre estas funes, pode-se acrescentar que algumas delas tambm so intransferveis. A criao e administrao da moeda nacional, planejamento e regulao dos mercados so essencialmente tarefas do Estado, tanto quanto as anteriormente descritas. As tarefas de produo de bens e insumos evidentemente so efetuadas por deciso estratgica momentnea do governo, obedecendo a necessidades da sociedade que podem e, provavelmente, sero passadas para a atividade privada. Talvez as funes precisassem ser reclassificadas em dois tipos, as econmicas propriamente ditas e as de regulao, tanto financeira quanto econmica. Estas ltimas seriam tarefas idnticas s exclusivas.

H de se discutir, ainda, o caso dos diversos cargos que pertencem rea social, mas que esto vinculados a avaliao, controle, oramento, planejamento e outras reas tcnicas. No seriam tais funes tambm obrigao e exclusividade de cargos de Estado? Pode-se deixar o planejamento de sade e da educao nas mos da iniciativa privada, por exemplo? Outro problema a ser verificado o que fazer com os cargos de administrao/gesto, pertencentes s instituies consideradas tpicas de Estado, que no esto includos como carreiras. As reas fins no so capazes, per se, de gerar a cultura organizacional necessria ao desenvolvimento das funes pblicas. Sem a construo de uma liderana e uma expertise tambm nas reas meio no h possibilidades de se gerar o caldo cultural, o clima organizacional, a difuso do conhecimento e todas as demais atividades essenciais ao bom funcionamento das instituies. A discusso deve centrar-se nas evidncias de se um determinado cargo ou grupo de cargos uma carreira ou no, se seus requisitos de desenvolvimento e senioridade so caractersticos de uma ou de um cargo isolado. Ser tpica de Estado se a instituio o for, e no o cargo. 2.6 AS DETERMINAES HISTRICAS DA BUROCRACIA ATPICA DO BRASIL Aps o desenvolvimento de uma gesto do tipo weberiana com traos de administrao gerencial na verdade frutos da exigncia da funo de integrao, por Getlio Vargas, quando alm de se estabelecer critrios meritocrticos deixou-se margem para cargos de livre nomeao, preservando a possibilidade tanto de se nomear tcnicos necessrios para o direcionamento das atividades quanto os afiliados polticos houve, nos governos seguintes, um caminho da gesto tendente mais ao modelo gerencial, sempre contemplando a possibilidade de absoro de apadrinhados. Assim, Juscelino formou os grupos executivos promovendo a abertura do pas ao capital estrangeiro e os militares promoveram estatizao acelerada da atividade econmica, transferindo o foco regulador para estas entidades. Houve,

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enfim, uma srie de desenvolvimentos no sentido de se minimizar o papel da burocracia meritocrtica, passando a central decisria para fora deste aparelho. A Constituio de 1988 veio a reverter totalmente esta tendncia ps-getulista. Aps este marco, em funo de suas determinaes e da falncia do modelo estatal, houve um vigoroso processo de privatizaes, fuses de alguns rgos, extino de outros, enfim, um completo rearranjo do Estado brasileiro. A expanso do Regime Jurdico nico inclusive para atividades da administrao indireta veio, ao mesmo tempo, gerar a subordinao das entidades descentralizadas ao mesmo regime das entidades originais. Este processo de fuses, extines etc. ocasionou uma grande movimentao e redistribuio de servidores entre os rgos. As determinaes de que somente houvesse admisses a partir de concursos pblicos passaram a ser vlidas para toda a administrao pblica, e isto veio a acontecer a partir de ento. Um primeiro grupo de servidores atpicos foi gerado pela determinao constitucional de que somente teriam estabilidade os que na data da promulgao da constituio contassem com pelo menos cinco anos completos de servio pblico. Aqueles que no o tivessem ficaram numa espcie de limbo, sendo preferenciais para o caso de reduo de quadro e disponibilidade, ficando impedidos de pertencerem a uma carreira, caso seus cargos sejam transformados para esta modalidade. Neste caso, passariam a compor um quadro de cargos em extino. Outro grupo de servidores atpicos desenvolveu-se a partir do processo de redistribuio ocorrido em funo das modificaes no seio da administrao pblica aps a Constituio. As determinaes exaradas da Lei no 8112/1990 estabeleceram os critrios para enquadramento dos servidores redistribudos. Legislao posterior veio a elucidar alguns casos, alm de diversos procedimentos judiciais terem redimensionado o problema. Alguns casos de enquadramento realizaram-se luz desta legislao, outros procedimentos foram extremamente licenciosos, enquadrando certo nmero de servidores de nvel primrio em cargos de nvel mdio, outros de nvel mdio em cargos de nvel superior, gerando-se uma grande confuso na percepo de quais procedimentos foram corretos e quais no. Mais recentemente, com a transformao da forma de pagamento das carreiras tpicas de Estado, houve o recrudescimento do assunto e as consequncias atingiram tanto servidores erroneamente enquadrados anteriormente quanto os que tiveram processos conformes. A administrao demonstrou nos encaminhamentos das Medidas Provisrias 440 (convertida na Lei no 11.890, de 29 de agosto de 2008) e 441 (convertida na Lei no 11.907, de 02 de fevereiro de 2009) sua disposio de colocar em extino um grande nmero de cargos com o enquadramento duvidoso, sendo a includos outros cujos processos foram regulares. Esta situao levar algum tempo ainda entre procedimentos administrativos e judiciais para ser acertada. 2.7 QUAL O PROBLEMA? As formas de tratamento do problema dos cargos, carreiras e suas implicaes salariais encontram-se esgotadas. No momento que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) declara que doravante no haver mais mudanas significativas, cristalizam-se os problemas insolveis que a falta de transparncia e o excesso de centralismo geram na administrao pblica. Diferenas inexplicveis de tratamento,

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definio de carreiras em funo de atributos desconhecidos, proposta de inchamento de alguns rgos em detrimento de outros, falta de definio dos investimentos exigveis para o estabelecimento de procedimentos de desenvolvimento de pessoal, enfim, uma imensa gama de problemas no tratados que se transformaram na negao dos processos que foram desencadeados. A dialtica dos eventos no deixar de cobrar seus tributos, dadas as falhas e contradies desenvolvidas. De outro lado, a anlise da situao permitir que se proponham solues eficazes que, ao mesmo tempo, tratem dos pontos obscuros e das falhas que se encontrarem. O prximo captulo passar a detalhar os pontos mais agudos que demandam ateno. 2.8 H CARREIRAS NO BRASIL? No sentido verdadeiro do tema, tm-se somente as carreiras das foras armadas e das relaes exteriores. Qual seria o verdadeiro sentido? Seria o de haver um procedimento padronizado de formao de todos os membros do quadro, fases e treinamentos especficos, graduais, crescentes em dificuldade e complexidade, que tendam ao desenvolvimento da senioridade nos cargos e funes pblicas destinadas a estes profissionais. H, ainda, um comeo de estabelecimento de carreira nas determinaes da Medida Provisria 440 (convertida na Lei no 11.890, de 29 de agosto de 2008), que acertadamente estabeleceu para todos os cargos em carreira do Ciclo de Gesto, Receita Federal, e outras entidades, uma hierarquia crescente ponderando tempo de trabalho e obteno de conhecimentos e habilidades a partir de obrigatoriedade de se vencerem certas barreiras, como participao em eventos de treinamento, obteno de mestrado, doutorado etc. H uma grande carncia, ainda, no servio pblico, de disponibilizarem-se os recursos suficientes para que os servidores alcancem as metas estabelecidas. No h planos de desenvolvimento de pessoal adequados para as carreiras, no h disponibilidade de cursos necessrios nas escolas federais de administrao pblica, no h planejamento de rgos especficos sobre quase nada neste sentido, havendo, quando muito, algumas aes isoladas e encaminhamento para cursos encontrados no mercado. As entidades, quase sempre, liberam seus servidores em tempo parcial para que cursem mestrado ou doutorado, mesmo quando os temas ou matrias no se vinculem s atividades do rgo. Alguns rgos nem isto fazem. A hiptese central para esse problema parece ser o fato de que os concursos tendem a selecionar os mais bem dotados intelectualmente que h no mercado de emprego, o que libera os rgos de recursos humanos (RH) da responsabilidade sobre os outros aspectos do processo de ingresso, como a integrao do novo servidor, a adequao e conformao de cada um ao seu trabalho, os aspectos ambientais e motivacionais essenciais ao bom andamento do trabalho, e demais fatores de adequao humana. Todo ambiente de RH no servio pblico, tanto no tratamento dos cargos em carreira quanto dos cargos isolados, essencialmente de processamento dos sistemas de pessoal, concesso de benefcios e uma ou outra atividade vinculada estratgia do rgo. Alis, esta funo estratgica de RH raramente tratada no servio pblico.

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Podemos concluir que no servio pblico temos cargos que so tipicamente encarreirveis, mas os procedimentos e estruturas necessrias para que as carreiras tenham concretude so de pequena monta. Em algum momento do futuro ser imprescindvel tambm estudar em profundidade o instituto do concurso pblico. Este, que d uma transparncia inquestionvel ao processo de recrutamento e seleo do servio pblico, tambm responsvel por um alto ndice de mortalidade infantil dos processos e srios gravames ao ambiente no servio pblico. Pesquisas de clima organizacional recentes demonstram que grande parte dos servidores est descontente em seu trabalho, uma grande parte espera apenas se aposentar e outra parte usa o trabalho como trampolim para outros concursos de maior dificuldade e complexidade. o caso, por exemplo, dos advogados que ingressaram na Polcia Federal e l esto estacionados espera de serem aprovados nos concursos para a Advocacia Geral da Unio ou para os tribunais. Este levantamento foi realizado na rede interna da Polcia Federal, no havendo nenhum vis na pesquisa. Assim, deve-se trabalhar para que se possa fazer um recrutamento adequado a cada entidade, e no simplesmente uma corrida de obstculos em que o vencedor torna-se um derrotado organizacional. meritocracia deve-se opor ou ainda adicionar-se a adequacionocracia e tentar-se tirar uma sntese disto. Este assunto merecer, certamente, um trabalho especfico no futuro. 2.9 OS SISTEMAS DE CARGOS E CARREIRAS ENGESSAM A GESTO PBLICA? Sempre esteve presente a discusso da adequao ou no dos atuais sistemas de cargos e carreiras, alm dos sistemas remuneratrios existentes no servio pblico, para atividades no continuadas como as de projetos, planos de interveno, emergncias e, tambm, para as novas formas de articulao de trabalhos. No entanto, per se, a existncia de planos de cargos e carreiras no pode ser responsabilizada por algum engessamento do servio pblico. O que pode engessar uma viso extremamente rgida do desenho dos cargos, impossibilitando que estes sejam utilizados em atividades que no as estritamente previstas em lei. De outro lado, havendo definies muito rgidas da burocracia estatal, o indivduo prende-se e s vezes esconde-se atrs da afirmao de que ao servidor pblico dado fazer somente o que a lei determina. Abrcio (2005) defende que h de haver um nvel de servidores que se localizem entre os burocratas tradicionais e os ocupantes de cargos de livre nomeao, exatamente para que haja a possibilidade de dinamizar o servio e estabelecer uma ponte entre estes dois estratos. Seria um tipo de gerente pblico, formado no final das carreiras com desenvolvimento especfico para tal, que seriam similares aos gestores presentes na Inglaterra, Frana e Alemanha. Estes gerentes seriam a memria da administrao, procurariam conciliar a funo de integrao com os servidores comuns e teriam um determinado poder que lhes permitisse evitar as descontinuidades administrativas. Outra caracterstica responsvel pelo engessamento a falta de permeabilidade de grande parte do servio pblico com a sociedade. Geralmente os membros do governo desconfiam dos representantes da sociedade e vice-versa. Os eventuais conselhos de representantes da sociedade civil em alguns rgos ou entidades do mesmo tipo so geralmente consultivos e pouco deliberativos. A administrao

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pblica muitas vezes autofocalizada e seus trabalhos so mediados pela viso corporativa dos problemas a serem enfrentados. Talvez a constituio de palcos de negociao mais abrangentes, como se faz, por exemplo, na sade, com conselhos tripartites (representando municpios, estados e a rea federal) e representativos em escala nacional possam diminuir este fosso. Sugere-se que haja uma flexibilizao progressiva medida que a funo pblica se distancie do centro estratgico. Assim, as agncias reguladoras teriam mais autonomia que as instituies tpicas de Estado, a sade e educao mais que as reguladoras. As atividades estratgicas seriam o ncleo duro do sistema e, neste caso, haveria de reinar a maior rigidez possvel, com o aumento da dificuldade de se manipular qualquer das funes a localizadas. No entanto, o assunto muito extenso e dever ser tratado em estudo mais especfico. 2.10 VISO HOBBESIANA DOS GESTORES DOS SISTEMAS: CENTRALISMO E AUTORITARISMO Todas as citadas necessidades de flexibilizao dos cargos, de desenhos mais adequados para as novas realidades e, enfim, tudo o que se est discutindo neste trabalho esbarra, ainda, no perfil dos atuais gestores de RH no executivo nacional. O excessivo legalismo destes no d margem razoabilidade e proporcionalidade, muito menos ao avano para o que possa se chamar bem do servio pblico. O leviat que o corpo funcional formado sob a gide da burocracia weberiana reage instintivamente s necessidades de modificaes e desenvolvimentos, no dando margem ao bom senso. Por sua vez, categorias profissionais guindadas ao controle deste monstro relutam em abrir mo do poder concentrado e das suas possibilidades discricionrias. Reina a absoluta falta de transparncia nas decises e nos desenvolvimentos tcnicos que ocorrem, ficando sob suspeio todo o arcabouo e estrutura de cargos e carreiras hoje vigentes. Do mesmo modo que tantas caixas pretas tiveram que ser abertas no processo de democratizao, tambm esta ter que ser desvelada. O poder discricionrio concentrado na Presidncia da Repblica e a inutilidade de discusso dos assuntos nos fruns polticos do pas, como a Cmara e o Senado, sob o risco constante da inconstitucionalidade por vcio de iniciativa, torna basicamente autoritrias as decises sobre um assunto de natureza to essencial administrao pblica. Autores de obras e textos importantes sobre o assunto, pertencentes ao quadros pblicos, quando no exerccio do poder assumem estas mesmas posies, enquanto em suas obras defendem perspectivas mais ajustadas aos tempos modernos. O exministro Mangabeira Unger, em artigo veiculado pela Agncia Estado em 09/02/2009, muito bem afirmou que o Brasil est numa camisa de fora de instituies, prticas e dogmas que suprimem a nossa vitalidade em vez de instrumentaliz-la. No mesmo artigo, Jorge Gerdau Johannpeter estima que podemos alcanar padres de crescimento dos pases mais desenvolvidos do mundo com flexibilidade e inteligncia dos gestores do setor pblico e privado. No se desenvolver a inteligncia com centralismos e autoritarismos. J passou da hora de se gerar uma agenda sria para tambm este aspecto.

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2.11 A FALTA DE CARREIRAS DE GESTO/ADMINISTRAO Excetuados os servidores que esto enquadrados em carreiras como sendo pertencentes a atividades fim, mas que na verdade esto operando atividades meio o que ocorre em quase todos os rgos que tiveram cargos enquadrados como carreira , h uma grande restrio do MPOG e da Casa Civil em considerar carreiras os cargos administrativos ou de gesto. As reas de suporte no teriam, assim, especificidades. Em todos os rgos todos os trabalhos de rea meio seriam absolutamente iguais, no havendo necessidade de maturao em determinadas linhas de funes. Treinamentos rpidos seriam suficientes para adequar os concursados selecionados em todas as funes administrativas e de gesto, gerar-se-iam naturalmente todos os ocupantes de chefias intermedirias e superiores sem grandes problemas. A natureza das tarefas de gesto/administrao tem passado por grandes alteraes ao longo das ltimas dcadas. Grande parte das antigas tarefas executada por sistemas federais que unificam os procedimentos e mecanizam os processos, sendo, salvo excees, alimentados por servidores de nvel mdio ou terceirizados. O que cabe aos servidores de nvel superior so as anlises, crticas, avaliao e desenvolvimento dos processos e tarefas assemelhadas. O verdadeiro trabalho dos atuais gestores e administradores do setor pblico est vinculado aos processos, suas conformidades e convenincias de modificao. Alm disso, as necessidades de transparncia e de comunicao, o desenvolvimento da qualidade da prestao de servios, os estudos de eficincia e efetividade dos trabalhos da rea fim, o desenvolvimento de sistemas de tecnologia da informao, a gesto do conhecimento enfim, toda uma gama de trabalhos de alto nvel , geraram novos perfis de servidores a serem buscados pelas instituies, como se pode notar pelas exigncias presentes em concursos realizados atualmente. Ao mesmo tempo, os antigos ocupantes de tais cargos tiveram que evoluir em funo destas novas demandas, quase sempre comandando os processos em suas instituies. Tais cargos tm, em grande parte das vezes, curvas de senioridade e maturidade iguais ou superiores s reas fins dos rgos. Em qualquer avaliao sobre o assunto, esta a principal caracterstica das carreiras. A produo de determinado rgo fruto de diversos fatores, mas decorre principalmente do clima organizacional. Todos os cargos so importantes para que determinada tarefa seja realizada. Imagine-se um exemplo. Quando a Receita Federal do Brasil multa um determinado contribuinte, o auditor fiscal recebe uma informao do sistema, analisa as indicaes do mesmo e procede ao lanamento, o qual encaminhado para processamento da administrao; esta, por sua vez, faz os controles, envia a cobrana, faz o follow-up, faz o planejamento financeiro... At que o auditor recebe a informao do fim do processo. O que se pode notar que quem aplica a referida multa o rgo inteiro, no apenas o auditor. A funo pblica do rgo, e no do cargo. O cargo ser pertencente a uma carreira se ele tiver os requisitos para tal em funo de suas caractersticas intrnsecas, como explanado anteriormente. Quanto ao posicionamento do mesmo nas esferas do servio pblico, este tambm pertence ao rgo. A atividade tpica de Estado, por exemplo, realizada por todos os cargos do rgo classificado executante de funo tpica de Estado. Estes cargos podem ser de carreira ou no, a independentemente do rgo.

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Tendo em vista que grande parte das nomeaes feitas pertence rea administrativa/gesto, parece que h forte presso para que este estado de coisas seja mantido, favorecendo a apropriao patrimonialista das funes que tm a responsabilidade principal no ordenamento das despesas, organizao dos oramentos e demais reas essenciais. 2.12 OS MTODOS DE ANLISE DE CARGOS E CARREIRAS EM USO No h informaes muito precisas sobre quais os procedimentos de anlise e avaliao dos cargos e carreiras em prtica no pas. O que se sabe que os cargos so analisados em funo de critrios ditos tcnicos pelas descries constantes em manuais de administraes das entidades. Estas descries no so atualizadas, foram feitas com pouco critrio tcnico, mostram-se inapropriadas para a avaliao de desempenho e de desenvolvimento de pessoal e mesmo para o recrutamento dos novos servidores, havendo uma concepo hobbesiana de que o cargo imutvel em sua descrio, podendo, quando muito, haver pequenos incrementos em sua composio. Os concursos pblicos tm avanado nos critrios para seleo, ampliando e modernizando as bases de questes, de modo a avaliar os candidatos em funo de uma projeo de presente para os cargos recrutados. Todavia, descries de trs dcadas atrs fundamentam resolues atuais quanto s faixas salariais, ao pertencimento carreira, e a outros aspectos tcnicos essenciais administrao de pessoal no servio pblico. Quanto aos mtodos para anlise dos cargos, existe a informao de que se usa a comparao de fatores, apesar de no haver escalas definidas publicadas com os fatores utilizados e seu peso , e no h leis, decretos, manuais ou documentos disponveis que comprovem ser isto verdade. De fato, no se consegue visualizar muita lgica nas definies nesta rea; parecem mais frutos de negociaes e imposies que qualquer outra coisa. No entanto, caso seja mesmo esta a tcnica utilizada, ela menos precisa que a avaliao por pontos, utilizada pela grande maioria das empresas privadas e por grande parte dos governos do mundo. Basicamente, consta de um trabalho de escalonamento dos cargos, em funo de alguns fatores, feito por tcnicos ou comits de avaliao ou o que for escolhido pela organizao. Assim, por exemplo, escalonam-se todos os cargos em funo de cada um destes fatores e depois se agrega tal escalonamento em uma tabela que permite perceber a posio relativa de todos os cargos. um processo razoavelmente sofisticado, mas que resulta insuficiente para a definio das diferenas relativas, por usar, geralmente, poucos fatores de avaliao, e tambm no comportar a visualizao de todos os cargos, sendo necessria uma escolha de cargos-chave para a avaliao. Todavia, se houver algum vis na escolha dos fatores ter-se-ia um erro forado nas equivalncias. Suponha-se que se escolha o fator riscos, junto responsabilidade por segurana, mais outros fatores como desgaste fsico etc.: acabar-se-ia considerando-se os cargos de polcia e militares os mais importantes, e assim por diante. Como se ignora quais so os fatores envolvidos, fica o risco de existirem vieses.

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2.13 HIERARQUIZAO DO SERVIO PBLICO Da forma como so tomadas as decises salariais, parece que em um primeiro momento o governo faz uma avaliao de quais rgos so os mais importantes para ele, naquele momento, e define os benefcios salariais em funo desta hierarquizao. Desta forma, os membros da Polcia Federal, da Receita Federal, Defensoria e Advocacia e do Ministrio Pblico so beneficiados, em detrimento de outros, particularmente aqueles da rea social. Certas ilaes tornam-se ento inevitveis. No entanto, para o caso presente, o que interessa que esta hierarquia acaba sendo reflexo de um pequeno nmero de fatores de avaliao ou de duas perguntas, a saber: o que mais importante para mim?; e quem eu quero agradar? Uma vez que todas as decises passam por mecanismos tradicionais, no seria de se estranhar que tambm estas fossem fruto da viso ttica do governante. De que o governante mais precisa? Ter dinheiro para gastar com seus planos, ter segurana fsica e jurdica, poder de represso, e em seguida aspectos por ele considerados de menor relevncia. Ademais, fica claro que as definies salariais passam, quase sempre, pela viso que se tem da instituio e no dos cargos em si. Mesmo as igualdades estabelecidas o so em funo de realidades polticas a exemplo do que ocorre com os cargos e carreiras do ciclo de gesto, os quais so extremamente diversos, mas mantm igualdade de valores. A Medida Provisria 440 (convertida na Lei no 11.890, de 29 de agosto de 2008) traz em seu bojo um sistema de acompanhamento e avaliao chamado Sistema de Desenvolvimento na Carreira (SIDEC). Para cada carreira h uma escala quase sempre anloga de ascenso. 2.14 DESESTMULO SALARIAL E MOTIVAO Bem se sabe que os fatores higinicos no so motivadores do trabalho. No entanto, os diferenciais entre ocupaes similares ou as inverses que frequentemente ocorrem no servio pblico so causa de grande desmotivao. A percepo que os servidores tm de sua remunerao deve ser de que h justia no que se recebe. Desta forma, quanto mais transparente for o processo de avaliao dos cargos, mais participativo o modelo de gesto de pessoal e mais correto o desenho dos cargos e a dinmica de senioridade estabelecida, menor ser o descontentamento causado pelo fator salarial. Por sua vez, a percepo de qual o caminho individual a trilhar para chegar-se senioridade essencial para que o servidor programe-se neste sentido. Acrescente-se que nas mais diversas reas de atuao h maneiras de organizar-se o trabalho de forma a se evitar a excessiva rigidez, o empobrecimento dos cargos e atividades. A tendncia de armaremse cipoais de controle deve ser combatida, e mtodos leves e eficazes devem ser obsessivamente perseguidos. Toda simplificao deve ser bem-vinda. As opinies devem ser acolhidas, discutidas e rebatidas ou no, mas sempre consideradas. O agente pblico deve ter a percepo de que est trabalhando pelo bem comum e de que tudo o que fizer neste sentido ser valorizado e apreciado por todos. Os coordenadores, gerentes e diretores tm que passar por treinamento para bem gerenciar suas equipes. Motivar dar motivos, e todos devem estar preparados para fazer isto com as pessoas com as quais trabalha. Os servidores que exercem liderana tcnica por sua capacidade intelectual devem ser incentivados e, sempre que possvel,

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remunerados por tal liderana (ver ideias para diviso de cargos, a seguir). A motivao implica fatores individuais, ntimos, mas no h como o assunto deixar de ser tratado e pensado por quem quer que exera um cargo de chefia. Este deve ter atributos de liderana e desenvolver suas percepes sobre as pessoas e fontes de motivao. Tais fatores devem ser essenciais no processo de admisso tambm dos DASs superiores, de livre nomeao. Esta liberdade quanto nomeao deve ser relativizada. O profissional a assumir um cargo de alta direo deve ter a formao adequada, tcnica, administrativa e motivacional para ser de fato til administrao. Deve-se planejar para algum tempo, algo em torno de dez anos, um processo de adequao de procedimentos para que os gestores indicados por livre nomeao passem ao longo do primeiro ano de sua gesto por processo de treinamento intensivo junto com as tarefas que desempenham, a menos que j tenham passado por tais procedimentos anteriormente, e tenham boa avaliao em procedimento cruzado com os servidores. Os servidores devem ser avaliados pelos chefes e estes pelos servidores, sendo este feedback amplo essencial para que as organizaes avancem. Parodiando o antigo processo de formao de supervisores, o TWI (training within industry), o qual defende que se o aprendiz no aprendeu porque o supervisor no ensinou, aqui, no caso em tela, se o servidor no avanou porque o chefe no motivou. Motivar uma tcnica e todos os que possuem cargo de mando tm que possu-la. Mecanismos de adequao dos chefes devem ser criados; o fato de ser livremente nomeado no deve ser garantia de permanncia na funo gratificada.

3 PROPOSTA DE PROCESSO DE AVALIAO DE CARGOS E DESENHO DE CARREIRAS


3.1 A DESCRIO COMPLETA DE CARGOS, OS DESENHOS DOS CARGOS E A VARIABILIDADE A descrio de cargos deve ser completa, contendo todos os detalhes e implicaes de seu desenho atual. mister que se estabeleam as atividades bsicas dos cargos, a variao encontrada dentro da organizao, a escala de dificuldades enfrentada pelos ocupantes dos cargos, a responsabilidade por valores ou processos, os conhecimentos exigidos em cada fase da vida profissional do ocupante do cargo, as atitudes e habilidades a serem desenvolvidas. Para cada fase deve ficar claro o que se pretende do ocupante do cargo quanto sua produo qualitativa e quantitativa. Todo o trabalho deve procurar estabelecer qual a curva de senioridade, ou seja, o modo pelo qual o cargo deve nascer e se desenvolver at que o ocupante tenha condies de exerc-lo com mxima percia e desempenho. Deve-se, tambm, determinar quais os limites hierrquicos para os servidores. A viso deste parmetro ajudar na determinao da senioridade. Eventuais problemas no desenho do cargo em funo de determinaes do passado, ou procedimentos anacrnicos, devem ensejar propostas de alterao. No servio pblico existe uma tendncia de se considerar imutvel o desenho do cargo, gerando diversos problemas, como os apontados no item 2.7. As descries devem ser refeitas de preferncia a cada cinco anos, no mximo a cada dez, uma vez que as condies tecnolgicas, as alteraes dos processos, as

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mudanas na legislao ou nas tcnicas administrativas podem causar mutaes significativas nas necessidades do Estado. No h razo para, em funo disto, causar a destruio de um sem-nmero de cargos somente para manter-se a ideia hobbesiana do posto fixo e imutvel. Os cargos mudam, inevitvel. H pouco mais de 15 anos, no havia a utilizao de microinformtica, mal se falava de gesto do conhecimento, desenvolvimento de habilidades, planejamento estratgico, trabalho em redes etc. Atualmente, o profissional que no possuir pelo menos noes acerca das inovaes citadas est absolutamente obsoleto. , ainda, desejvel que o servidor se atualize para melhor atuar, gerando resultados superiores, maior eficincia, eficcia e efetividade, tudo a servio do bem pblico. Este, alis, o motivo de qualquer mudana que se venha a fazer nos cargos e carreiras. Se h o entendimento de que os cargos so imutveis, ele deve ser repensado. De certa forma, a burocracia tipicamente weberiana padece um pouco, na essncia, deste problema. Aproxima-se da viso clssica de gesto, e, em consequncia, da viso hobbesiana. Seria natural tambm que tal viso fosse absorvida na poca da Nova Repblica de Getlio, quando o essencial era estabelecer uma base mnima de racionalidade no servio. No entanto, como visto, mesmo ele tratou de relativizar estas determinaes. 3.2 O EMPREGO DE CONSULTORIAS Para se efetuar essa grande massa de trabalho descritivo necessria a contratao de algumas consultorias, que seriam coordenadas no seu trabalho por uma central do governo. Por uma questo de segurana das informaes, seria conveniente que cada cargo fosse tratado por mais de um tcnico, e os levantamentos comparados pelas equipes, para que se homogeneizassem as informaes. Quo mais detalhadas as descries e as propostas de redesenho, melhores as proposies de anlise posterior. Assim, um rigoroso controle de qualidade do trabalho dever ser realizado a partir do governo. De outro lado, os trabalhos serem feitos por algum de fora do governo essencial para que se possa ter a menor influncia de preconceitos ou prejulgamentos. Os servidores, seus superiores e toda a rede de mando devem ter conhecimento dos contedos descritos, para que no haja rudos na hora do processamento das informaes. 3.3 OS FATORES A SEREM AVALIADOS Em princpio, os fatores sero analisados por um comit de avaliao, que estudar, mediante um procedimento, o peso e a entrada de cada um deles. Os fatores que compem a anlise dos cargos geralmente so: escolaridade exigida (bsica); experincia interna; nvel de dificuldade; nvel de complexidade; riscos ao errio; riscos individuais; condies e salubridade do trabalho; necessidade de contatos externos ao rgo; necessidade de contatos internos ao rgo; relevncia para o clima organizacional; relevncia para a determinao/mudanas de polticas, processos ou atividades; e outros que sero elencados em funo da leitura e pr-anlise dos cargos. Em princpio, seria fundamental que se estabelecessem dois grupos de fatores, um para cargos e carreiras de nvel mdio e outra para nvel superior. No existe a

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necessidade de uma escala para carreira e outra para cargos. O que se vai avaliar sero somente os cargos, compondo ou no carreiras. 3.4 O CRITRIO DE AVALIAO POR PONTOS E SUA ADEQUAO AO MOMENTO Mesmo sabendo-se que escalas de avaliao sociais no so escalas razo, as caractersticas do uso de uma escala por pontos determinam a vantagem de gerar um instrumento que operacionaliza a lgica interna de um determinado conjunto de fenmenos. No caso de cargos, estabelece uma lgica que, dentro da escala, reflete as diferenas relativas entre eles, utilizando-se todos os fatores constitutivos relevantes, sendo a prpria escala avaliada e relativizada politicamente no mbito da entidade, empresa ou, no caso em tela, do governo. Assim, utilizando-se o processo adiante explicitado, a escala uma resposta tcnica que reflete a mdia das opinies tcnicas dentro do governo, desde que se estabelea o critrio adequado de representatividade dos avaliadores entre aqueles atores aos quais o tema interessa. 3.5 O COMIT DE AVALIAO E SUA FORMAO. A INCLUSO DE SINDICATOS E ASSOCIAES. O grupo de avaliadores deve ser composto de um nmero representativo de membros. Em princpio, este nmero deve ser algo em torno de 100 membros (estabelecendo-se um erro mximo permitido de 10%). Deve haver uma concentrao de elementos com formao tcnica de nvel superior mesmo entre os sindicatos e associaes. Um rol de fatores possveis de avaliao, acrescidos de todas as descries dos cargos, sero entregues a todos, que aps leitura faro elenco individual de fatores de avaliao em dois turnos, sendo que no primeiro se escolhem os 15 fatores constitutivos e no segundo se re-hierarquizam todos para que se encontrem os pesos relativos. Nenhum item poder ter mais de 15% e menos de 3% de representatividade no total ponderado das notas. As hierarquizaes sero pontuadas de forma que o primeiro colocado tenha o maior nmero de pontos (por exemplo, caso haja 15 itens escalares, o primeiro colocado de uma determinada hierarquizao receber 15 pontos, o segundo 14 e assim por diante). Estes membros realizaro trabalhos de hierarquizao de fatores de avaliao, em primeiro lugar, e de determinao de distncia social entre os itens escalares, conforme ser definido mais adiante. Estes trabalhos devero ser, em princpio, no remunerados. Os fatores de avaliao sero hierarquizados por todos os participantes do processo, havendo corte de notas atpicas com utilizao de critrios estatsticos (intervalo de confiana). Dever o grupo ser formado por cerca de 40 tcnicos de RH das principais instituies envolvidas, 30 representantes da academia preferencialmente professores renomados de administrao pblica , e 30 representantes de entidades sindicais ou associaes de servidores. No caso de haver uma quantidade maior de entidades, sero definidos os que mais sejam representativos de grupos de entidades. A preferncia deve recair sobre as centrais sindicais, as quais devem, necessariamente, ser representadas, caso o queiram.

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3.6 A AVALIAO DOS ITENS ESCALARES Os fatores de avaliao so hierarquizados em itens escalares. Assim, por exemplo, um fator como escolaridade necessria pode ser dividido em: nenhuma, ensino fundamental incompleto, ensino fundamental completo, ensino mdio incompleto etc. Em determinado grupo de cargos nem se precisar definir tal exploso neste nvel, uma vez que a tendncia existirem duas escalas de avaliao, uma para cargos de nvel superior e outra para os demais casos. Assim, em cargos de nvel superior o fator no se aplica, sendo necessrio o estudo dos outros fatores constitutivos no mesmo item, como psgraduao, cursos internos etc. Ainda assim, nos fatores que tenham a referida exploso, surge a necessidade de se avaliar a distncia social entre eles. Nesse sentido, o grupo de avaliadores refletir e pontuar cada item escalar em trabalho a ser organizado pelos tcnicos de coordenao. Desta forma, a diferena na pontuao total de cada item ser, quase sempre, diferente de 1. Por exemplo, o total de pontos do cargo que exija somente quatro anos completos de estudo, sendo x, contra o total de pontos de outro cargo que exija primrio completo sendo y, ter a diferena entre os citados valores diferente de 1, em funo da avaliao da distncia social entre estes itens feita pelos avaliadores. Os mesmos critrios estatsticos de crtica das respostas devero ser usados e a pontuao relativa de cada item escalar de cada fator de avaliao ser determinado. 3.7 A AVALIAO DOS CARGOS Um grupo de dez tcnicos ser selecionado entre os 100, em funo da definio de cada subgrupo. Assim, se ter quatro representantes das instituies eleitos no seu grupo, trs dos sindicatos e associaes e trs das universidades. Estes seriam contratados para realizar a avaliao dos cargos em funo dos fatores determinados da forma acima e das descries detalhadas j realizadas. Alm de aplicarem a escala, faro a discusso e a determinao de quais cargos devem ser tratados como carreiras e quais como cargos isolados, em funo de suas caractersticas e das definies expressas anteriormente. Os trabalhos realizados, as notas dadas, as definies de carreiras ou no devero ser apreciadas em consulta pblica, sendo os questionamentos tratados pelo grupo de anlise via gestores governamentais do processo, para que se garanta sua lisura e transparncia. Em princpio, estar em carreira no deve ser garantia de nenhuma variao remuneratria. Isto ser determinado pela totalizao dos pontos escalares conseguidos e pelo sistema de equivalncias a ser criado posteriormente. 3.8 A FORMAO DE CLASSES, CARREIRAS E PLANOS DE CARGOS Em razo da pontuao recebida por cada cargo e da sua definio como tipicamente de carreira ou no, sero formadas as classes de cargos para carreiras ou classes de cargos para planos de cargos. Assim, o sistema de desenvolvimento de cada cargo no ser similar a toda a classe qual este cargo pertencer. No h como determinar feixes de cargos neste critrio. O tratamento individual do cargo determina a poltica a ser proposta para cada cargo em carreira. Assim, as classes de carreiras serviro para determinar as equivalncias salariais e no os procedimentos de desenvolvimento das

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carreiras. Quanto aos cargos, estas evidentemente se prestaro apenas determinao das equivalncias salariais. Os estudos podero verificar se h similaridades evidentes em determinados cargos e, em funo de suas caractersticas, poder ser feita proposta de unificao em um grupo de rgos, ou mesmo em todo um setor do servio pblico. Neste caso, seria necessrio determinar a possibilidade da existncia de uma carreira tpica para todo o setor, ou a estruturao em cargos isolados comuns nestes rgos. Isto ser determinado pelas caractersticas de tais rgos, conforme defendido neste trabalho. Pode-se avanar na possibilidade de intercmbio entre os ocupantes dos cargos para a evoluo na carreira, uma vez que a multiplicidade de experincias de extrema importncia para o servio pblico. Quanto distribuio dos servidores ocupantes de cargos de carreira entre as diversas classes, dever-se- elaborar um rol de regras que determine que esta diviso deva tender curva normal. No entanto, isto ser vlido em carreiras que tenham uma constante movimentao em seu bojo, com processos seletivos constantes e aproximadamente homogneos. Para os casos em que haja instituies cuja lotao tenha outros perfis, regras de flexibilizao devero ser discutidas entre os gestores de RH e os respectivos rgos. Como se pode notar, haver a tendncia a remunerar os cargos em funo de seus atributos intrnsecos e no em funo da fora poltica que tenha determinado rgo, ou pelo papel de certas reparties s quais o governo atribua mais importncia. Ao mesmo tempo, os atributos de cada rgo passam a ter importncia apenas para a definio de seus papis. Um rgo pode ser parte do centro estratgico do governo e ter cargos menos refinados que outros rgos, por exemplo, da rea social. O fato de serem estratgicos no implica que tais cargos devam ser mais bem remunerados que outros. evidente que grande parte das atribuies dos principais cargos passa a ser vinculada funo do rgo, tendendo tambm estes a serem elevados s principais posies. No entanto, isto deve ser uma determinao tcnica e no poltica. Isto evita certo neopatrimonialismo, que ocorre quando a prpria burocracia, que sempre questionou avaliaes no tcnicas, passa a fazer concesses em funo de status dos rgos e sua importncia para os ocasionais detentores do poder. O que seria isto, seno uma forma de patrimonialismo? A comparao de fatores acaba propiciando este tipo de problema, e da maneira pela qual conduzido o processo no interior da mquina do governo, sem transparncia e sob alegao de que so realizados altos estudos sobre cargos e carreiras, apresenta-se mais ainda enquanto uma nova forma no baseada no mrito.

4 ASPECTOS MOTIVACIONAIS
4.1 A PARTICIPAO DOS SERVIDORES NOS PROCESSOS DA INSTITUIO As alteraes de rumo frequentemente feitas no mbito do governo criam uma srie de questionamentos e rudos nos ambientes de trabalho. Tais alteraes so naturais e necessrias, tendo em vista as convenincias de atendimento de novas demandas surgidas no processo de administrao e na vida da populao. Novos produtos, novas

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polticas e procedimentos precisam ser gerados e disseminados pela sociedade e, evidentemente, h um processamento poltico das questes da decorrentes, o que acaba gerando posicionamentos contrrios e resistncias. Assim, a discusso honesta e sem mediaes, explicitando-se todas as vertentes dos novos processos e procedimentos, precisa ser feita para que se minorem os rudos e aumente a chance de os processos serem eficazes e efetivos. A vertente poltica dos processos tambm deve ser esclarecida; necessrio que o servidor saiba que um processo est sendo feito de determinada forma porque h uma questo de rumo que o governo pretende tomar. Sabendo disto pode participar de forma crtica, mas contributiva, na construo dos novos padres. A relao de troca ambiental, mesmo que se trate de uma troca forte de posies, melhor que o processo de desgaste causado pelas resistncias surdas, as maledicncias, delaes, fofocas e outras formas de comportamento desestruturador de ambientes. Muito se tem falado sobre administrao gerencial, administrao participativa, empoderamento e termos similares, sem que seus verdadeiros sentidos sejam de fato colocados em prtica. Geralmente, a administrao do rgo estabelece um rol de suas prioridades, os limites de participao, os pontos considerados imutveis, definindo, enfim, tudo que essencial e, com estas barreiras, passa a tentar gerar participao dos servidores, o que um processo desmotivador e um desvirtuamento da verdadeira doutrina da nova administrao. necessrio avanar para que se viabilizem amplos processos de planejamento estratgico dos rgos, com participao incisiva dos servidores desde o incio, abrindo-se as questes referentes poltica a ser desenvolvida e s motivaes e pretenses do governo, quais as grandes orientaes, a filosofia implcita, a ideologia por trs das decises e, a partir da, passar-se construo dos processos. O servidor deve estar preparado para orientar os trabalhos, rotinas e atividades em funo dos rumos traados pelos gestores do pas. A constante falha nestes processos de integrao com os servidores que tem favorecido a distribuio de grande nmero de cargos de comando a partidrios. Este aparelhamento acaba sendo mais uma necessidade ttica dos coordenadores dos rgos para conseguir realizar as polticas determinadas por sua ideologia. como se as caractersticas dos servidores pblicos impedissem que tais intenes se realizassem. Um profissional que tem estabilidade e sente-se insulado quanto sua participao no h de se deixar convencer de coisa alguma que no seja seu interesse. Assim, abdica-se da tarefa de gerar a participao a partir do seio das instituies, e passa-se a gerar um mnimo de coeso com o aparelhamento patrimonialista dos rgos. Ora, se no h nada escuso nos propsitos da administrao, se h lgica nas polticas que se pretende implantar, se h base racional para o entendimento, o processo precisa ser modificado e reverter-se totalmente o que se faz no desenvolvimento da montagem das equipes. No fundo, o aparelhamento dos cargos das instituies reveste-se de um carter autoritrio, uma vez que se dispensa o trabalho de convencimento dos coordenadores intermedirios e se conta com uma grande massa de manobra alienada para realizar o que se pretende. Consequentemente, os aspectos motivacionais perdidos acabam retirando do servio pblico toda a produtividade, a sinergia e a pujana que um corpo funcional altamente qualificado poderia ter na construo de um pas melhor.

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4.2 A COMUNICAO As pessoas em posio de mando devem preocupar-se com a qualidade da mensagem que desejam transmitir, pois a eficcia de uma comunicao determinada pela compreenso que se tem dela. A eficcia da comunicao se deve ideia de que a comunicao interpessoal precisa ser convincente, eficiente, objetiva, positiva, afirmativa, honesta, condies para que atinja o objetivo e o pblico alvo. Montana e Charnov (2000, p. 285) afirmam que a comunicao eficaz " absolutamente essencial para o sucesso gerencial e organizacional": se o lder no conseguir se comunicar com seus subordinados, as funes de liderana tero pouco sucesso. A comunicao corporativa deve procurar ser um instrumento de desenvolvimento de pessoal, na medida em que visa, alm de informar tempestivamente sobre os planos e as situaes por que passa a instituio, conduzir mudana de comportamento dos seus membros em decorrncia da mensagem que se transmite. Conforme Stoner, Freeman e Edward (1995), a comunicao organizacional um processo a partir do qual os administradores exercem as funes de planejar, organizar, liderar e controlar as aes da organizao. Assim, nada do que ocorre no mbito da instituio pode prescindir de comunicao. O processo em si a maneira pela qual a informao repassada organizao e dela para os seus membros. A origem da comunicao o planejamento estratgico e toda ela deve se referir tcita ou expressamente a esta fase da vida da organizao. Trabalhando neste sentido no haver rudo na comunicao, e mais facilmente se conseguir atingir os objetivos das medidas. Evidentemente qualidade do planejamento estratgico depende, em grande medida, do nvel de participao das pessoas nos processos e discusses e do grau de empatia conseguido neste desenvolvimento. Os procedimentos de comunicao devem atingir toda a equipe da organizao, sendo, desta forma, pertinente que se faa uso de todas as formas necessrias e disponveis para esta finalidade. Circulares, e-mails, comunicaes pela internet ou intranet, jornais corporativos, reunies, palestras, seminrios e simpsios podem ser utilizados, uma vez que tais procedimentos se adquem ao propsito que se tem. A comunicao , desta forma, uma ao absolutamente estratgica no mbito do servio pblico. Expandindo-se estes conceitos ao mbito da administrao pblica como um todo, os mesmos princpios devem ser obedecidos. Quando se fala na construo de uma sociedade democrtica, certo que esta passar pela democratizao da comunicao. 4.3 REMUNERAO Os estudos para chegar-se ao conhecimento da realidade salarial do servio pblico devem ser aprofundados. Mais recentemente, as pesquisas salariais esto sendo norteadas para terem uma pequena resenha sobre a avaliao de cada cargo, solicitando-se ao entrevistado/pesquisado tambm uma avaliao dos seus cargos dentro da escala que se escolhe. Assim, a pesquisa deve ser voltada para a pontuao do cargo e no somente para a descrio bsica. Os processos de

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clculos de regresso podem estabelecer com muita facilidade as relaes entre os pontos e os valores alcanados nestes casos. Os cargos pblicos, j escalonados de acordo com o critrio descrito anteriormente, sero comparados a cargos da iniciativa privada, preferencialmente de grandes empresas, estados e grandes municpios. A amostra da pesquisa deve gerar robustez dos dados obtidos, sendo mais conveniente que tal servio seja feito por consultoria especializada, com a coordenao de uma central tcnica do governo. Os diferenciais salariais para cargos de chefia, gerncia de nvel mdio ou superior e diretoria devem ser analisados. Os benefcios recebidos, penses, fatores extrassalariais e incentivos por cada estrato, alm dos procedimentos quanto ao desenvolvimento profissional dos trabalhadores nestas amostras devero ser pesquisados, tabulados e condensados. A comparao dever levar em conta o peso da estabilidade relativa do servio pblico em relao a todas estas remuneraes diretas e indiretas, para que se possam visualizar as discrepncias e se planejarem as alteraes necessrias. O estudo das boas polticas de RH tambm importante para que se possa visualizar os diferenciais de processos. Este trabalho de pesquisa deve ser refeito de forma abreviada a cada cinco anos, e de forma completa a cada dez. 4.4 IDEIAS PARA A DISTRIBUIO DE DAS (REMUNERAO DO GRUPO DE DIREO E ASSESSORAMENTO SUPERIORES) E GRATIFICAES TCNICAS A concesso de DASs para servidores no integrantes do rgo ou para no servidores deve ser limitada aos cargos polticos. Assim, somente para os DASs 4, 5 e 6 se poderia ter este procedimento, sendo que as coordenaes tcnicas, vinculadas rea fim do rgo, s poderiam ser preenchidas por servidores do rgo, a menos que no houvesse esta opo. Todos os demais cargos deveriam ser ocupados por servidores do rgo. Uma nova gratificao, criada com os valores das atuais e de outras parcelas existentes, deveria ser destinada queles servidores que chegaram senioridade e exercem liderana tcnica, mesmo sem poder formal. Assim, um tcnico ou um gestor preparado ao longo do tempo, que fosse um formador de pessoas e tivesse o perfil de reserva moral e tcnica da instituio, deveria ser remunerado por realizar tarefas de disseminao de tecnologia e conhecimento. Talvez, consoante sugesto de Abrcio (2007), se pudesse criar um grupo de servidores com este perfil, os quais funcionariam como memria da administrao (e claro, tambm das reas fins), e que, quando no exercendo cargo de confiana, mantivessem algum tipo de diferencial para permanecerem ativos, motivados e com papel de destaque mesmo em uma administrao que no os utilizasse em funes de comando. Tratando-se de uma primeira proposta, sabe-se que h uma grande dificuldade em se estabelecerem parmetros funcionais para que o servio pblico trabalhe, em algumas ocasies, por projeto. A burocracia demasiadamente pesada e seus membros tm dificuldade para absorver esta cultura ou operar com duas culturas ao mesmo tempo. Os lderes tcnicos e administrativos, conforme definidos acima, teriam esta incumbncia. Liderando projetos, programas e desenvolvimento de novos sistemas em funo do planejamento estratgico da instituio, coordenariam

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os servidores e consultores contratados e seriam responsveis pela dinamizao da instituio. Poderiam formar um escritrio de projetos de desenvolvimento da instituio que, entre outras funes, fariam o estudo das melhores prticas no servio pblico, propostas de alterao de padres de atendimento a necessidades dos clientes internos e externos do rgo, enfim, toda uma gama de trabalhos que utilizaria sua expertise e manteria sua motivao. Em funo de sua posio no escritrio de projetos, receberia valores equivalentes aos DASs 1, 2 ou 3, sem que isto significasse algum poder formal. O coordenador deste escritrio deveria ser um membro da alta administrao com flexibilidade para comandar uma rea de mltiplo foco e torn-la efetiva no mbito da instituio. 4.5 O AVANO DO SISTEMA DE MRITO SEM IDIOSSINCRASIAS Os procedimentos de avaliao de cargos e de salrios descritos permitiro que se avance no sistema de mrito com uma larga participao dos envolvidos, de forma tcnica e politicamente correta. Decises tomadas em um ambiente democrtico so mais demoradas e difceis, mas tm resultados perenes e estveis. Havendo uma dinmica de acompanhamento das mudanas e um palco de negociao constante entre governo e servidores, permitindo-se que as necessidades de ajustes sejam perceptveis e realizveis, haveria, como consequncia, uma grande diminuio da presso interna do sistema de recursos humanos do executivo. De outro lado, estes procedimentos podero ser base para os trabalhos dos estados e municpios, alm dos outros poderes da Unio. Ao mesmo tempo, h de se considerar que, dentro da realidade poltica atual do pas, os mecanismos de integrao, que definem o presidencialismo de coalizo, continuaro a existir. Os cargos em comisso continuaro a ser ocupados em funo das realidades de negociao poltica e so mecanismos que s cessaro com uma sria mudana no panorama partidrio e institucional. Assim, o que se pode fazer estabelecer, gradualmente, critrios para definir como estes cargos sero ocupados. preciso limitar esfera dos cargos polticos a concesso para dirigentes de outros rgos ou instituies, e criar, junto ao governo, mecanismos que exijam determinadas virtudes, conhecimentos e habilidades do indicado para os cargos e limitem o poder discricionrio do mandatrio. Seria interessante que se criassem listas mltiplas para cada indicao, a exemplo do que ocorre no judicirio. Desta forma, se daria escolha pelo menos um carter gerencial, quando no semimeritocrtico. necessrio acrescentar que o processo de integrao, descrito neste trabalho, acaba sendo o principal obstculo ao desenho adequado das carreiras no pas. Em um sistema de carreiras, como no Ministrio Pblico, Exrcito e Judicirio, no admissvel o aparelhamento das instituies. Desta forma, o processo de senioridade ocorre naturalmente e independentemente da orientao poltica do governante do momento, e os mandatrios sempre pertencero aos seus prprios quadros. Evidentemente, ao presidente da Repblica dada a opo de escolher os seus preferidos para dirigir os rgos; no entanto, estes devem pertencer ao corpo funcional da instituio. Tambm evidente que quando a instituio gestada desta forma h pouco espao de manobra e mudana drstica de rumo, o que, se por um

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lado limita o poder discricionrio do governante, por outro empresta maior estabilidade funo pblica. Quanto maior for a experincia democrtica no pas, maior ser a efetividade dos sistemas de carreiras, uma vez que elas so frutos e causa da estabilidade das instituies, o que somente se alcana com o avano da participao poltica. Com relao aos servidores, imprescindvel, aps fechada uma pgina de mudana institucional com a incorporao de muitos antigos celetistas ao regime jurdico nico, normalizarem-se as relaes destes com o Estado. Passados mais de 20 anos da nova Constituio, no h porque permanecerem os velhos conceitos e idiossincrasias institucionais. O esprito da constituio de 1988 cidado, de acolhimento e de superao de uma fase de totalitarismo. No h porque manter-se m vontade no trato com o servidor que teve sua situao modificada de forma discricionria pelo governo. No existem falsos servidores, e portanto no procede a escolha de alvos prioritrios em casos de reduo de despesas estas configuram atitudes nefastas ao ambiente funcional. H de se institurem leis que terminem com as dvidas sobre enquadramentos e outras realidades do passado. H muito que caminhar para a superao do autoritarismo e do subdesenvolvimento.

5 CONCLUSES
A instituio de sistemas de carreiras bem definidos tecnicamente, e possuidores ainda da qualidade de terem sido democraticamente desenvolvidos, essencial para a melhoria da qualidade do servio pblico. O imenso patrimnio humano obtido ao longo das dcadas no pode ser depreciado e subutilizado, como tem sido em muitas ocasies. O servidor visto, por alguns, enquanto parte das despesas desnecessrias, valores a serem minimizados, gente que no serve para quase nada. No entanto, o servidor que atende ao cidado desassistido, ao carente. Se no ele, quem far o atendimento e trabalhar pela soluo dos problemas da populao? A sociedade civil, mesmo se organizando da melhor maneira, no tem sido capaz de dar conta de todos os imensos transtornos e consequncias advindas da pobreza e da falta de capital humano, para usar uma expresso ao gosto dos tericos moderninhos. Cabe ao Estado e aos rgos estatais executarem esta tarefa. De outro lado, alguns estudos mais aprofundados sobre despesas e quantidade de servidores com relao populao demonstram que o Brasil tem uma das menores quantidades de servidores per capita do mundo para atendimento dos problemas do povo. Isto se evidencia quando constatamos as necessidades de ampliao dos sistemas de sade, as dificuldades de obteno de professores mais bem qualificados em virtude das baixas remuneraes, as carncias de pessoal nas diversas reas de fiscalizao e assim por diante. O eventual excesso de despesas pblicas advm, de fato, das despesas financeiras com a dvida pblica. O pas tem arcado com as maiores taxas de juros do planeta e, entre amortizaes e juros, se gasta o equivalente a diversas vezes o valor dos dispndios com pessoal. O trabalho de Garcia (2008) sobre as despesas correntes, no texto para discusso (TD) no 1319, do Ipea, absolutamente esclarecedor sobre este assunto. Utilizando-se de dados mais atualizados, o Comunicado da Presidncia de nmero 19, do Ipea, enfatiza estas

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constataes, comparando pases quanto aos percentuais de funcionrios em relao s suas populaes economicamente ativa e total, e cotejando os percentuais de gastos pblicos em cada pas em relao ao respectivo PIB. H de se desenvolver polticas de valorizao do servio pblico, campanhas de esclarecimento junto opinio pblica quanto ao papel do servidor, das dificuldades que encontra e da importncia que tem no cmputo geral das atividades do pas. Ao mesmo tempo, h necessidade de se ampliarem os mecanismos de participao da sociedade em todos os assuntos estatais, atendendo aos princpios da transparncia e accountability. O desenvolvimento das carreiras pblicas um destes aspectos. Os efeitos prticos de uma histria de desenvolvimento econmico e social sui generis devem ser suportados e deve-se planejar o futuro para que tais efeitos sejam administrados e superados. As tcnicas administrativas mais modernas e eficientes de tratamento de cargos e salrios devem ser absorvidas pelo Estado, sob risco de se perpetuar a m gesto de recursos humanos. Melhorar os desenhos dos cargos, os processos de trabalho e a permeabilidade social so essenciais para a efetividade do servio pblico. Velhos conceitos de imutabilidade dos cargos, inflexibilidade administrativa, autoritarismo e centralismo exacerbados somente tornaro o governo mais distante da sociedade e o pas mais afastado de todas as suas potencialidades econmico-sociais. Os aspectos motivacionais devem ser aperfeioados e tratados com inteligncia pelo gestor pblico. H muitos tericos que defendem o fim da estabilidade como um grande passo para se alcanar a qualidade, eficcia e eficincia do servio pblico. Resta a seguinte questo: para tais objetivos seria mais importante ter o risco de perder o emprego ou a possibilidade de desenvolver uma vida profissional digna? Ser que no se estaria correndo o risco de que em algum momento um administrador mais afoito, premido por fatos conjunturais, viesse a destroar todos os esforos de formao de quadro de pessoal na administrao pblica? A resposta a estas questes definir o tipo de administrador que se tem.

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