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Luiz Henrique Urquhart Cademartori

A LEI 8429/92 E SEUS ASPECTOS POLMICOS Luiz Henrique Urquhart Cademartori1

RESUMO: O presente trabalho diz respeito a uma anlise da lei de improbidade administrativa (lei 8429/92) considerando as principais questes polmicas que esta norma e o prprio tema suscitam. Estas se referem aos seus pressupostos de interferncia nos mbitos poltico, moral e jurdico, bem como aos argumentos de inconstitucionalidade que a lei 10.628/02 que alterou preceitos fundamentais da lei de improbidade apresenta. Palavras-chave: improbidade, moral, direito, poltica, (in) constitucionalidade

ABSTRACT: The present paperwork concerns an analysis of the Law of Administrative Improbity (law 8429/92) considering the main polemic issues which this rule and the subject itself arouse. These refer to their presuppositions of interference in the political, moral and legal range as well as to the arguments of unconstitutionality that the law 10,628/02 which altered fundamental precepts of the law of improbity presents.

Key (un)constitutionality.

words:

improbity,

moral,

Law,

politics,

Dentre os instrumentos jurdico-polticos de controle externo do Poder Executivo e, mais alm, assecuratrios da prpria observncia ao que

O autor Mestre e Doutor em Direito Pblico pela Universidade Federal de Santa Catarina, professor do curso de Mestrado e graduao em Direito da Universidade do Vale do Itaja UNIVALI; consultor do INEP e SESu MEC para avaliaes institucionais de cursos de Direito no territrio nacional; autor de diversas obras e artigos em Direito Pblico.

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constitui o Estado Democrtico de Direito, a lei 8429/92 batizada no jargo jurdico administrativo como lei da improbidade administrativa - representou significativo avano a complementar os mecanismos e instituies de controle, j existentes tais como o Tribunal de Contas. As razes para tanto, ocorreram, fundamentalmente, pelo fato de que a lei de improbidade administrativa ps em questo certos mitos institucionais a respeito dos limites de interferncia entre as esferas de atuao poltica, jurdica e moral no mbito dos poderes do Estado. Isto ocorreu na medida em que deu margem a possibilidades de entrecruzamento entre tais instncias visando efetivar, a partir da possibilidade de punio do descumprimento de seus preceitos, um conjunto de diretrizes vinculantes, e permeadas por tais fatores, a orientar a atuao de todos os agentes estatais. Isso ocorreu na medida em que tal lei instituiu uma paridade entre essas esferas (poltica, moral e jurdica) no que se refere a um efetivo controle quanto observncia dos princpios constitucionais implcitos e explcitos2 - que regem a atividade administrativa do Poder Pblico, equiparando para efeitos de sujeio aos seus preceitos os assim chamados agentes pblicos, vale dizer, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo (...) - art. 2 da Lei 8429/92 - em quaisquer dos rgos ou entidades do Estado. Necessrio se faz destacar que, para efeitos da lei de improbidade, a moralidade pblica coloca-se como elemento central do qual a probidade, ou seja, a honestidade no trato da coisa pblica uma das suas decorrncias, tendo como feixes de irradiao, os deveres dos agentes pblicos de lealdade s instituies; o zelo e a dedicao s atribuies do cargo; a fiel observncia s normas legais e regimentais, dentre outras sujeies, tal como o exemplifica o art. 116 da Lei 8112/90 que, embora
Sobre o tema atinente aos princpios constitucionais implcitos e explcitos e sua aplicao, conferir CADEMARTORI, Luiz Henrique. Discricionariedade Administrativa no Estado Constitucional de Direito. Curitiba: Juru. 2001, p. 84-117.
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normatize a atividade dos servidores pblicos stricto sensu da Unio, serve como parmetro para inmeras outras leis a reger outras atividades funcionais, necessrias ao bom andamento da Administrao Pblica. Entretanto, o que se quer chamar a ateno para efeitos deste estudo, diz respeito ao que foi inicialmente comentado, vale dizer, ao que se constitui como o ncleo simblico que engloba a lei 8429/92 e que se refere, precisamente, sua dimenso moral, poltica e jurdica. Tal aglutinao de mbitos no passou despercebida ou mesmo ilesa quanto a mudanas e mesmo s intensas polmicas que suscitou em vrias ocasies. A ttulo de exemplo, destaca-se, para efeitos deste trabalho, a Reclamao n 2138-6/DF, encaminhada ao Supremo Tribunal Federal em via recursal e que teve como relator o Ministro Nelson Jobim. A referida pea jurdica originou-se em virtude de uma ao de improbidade administrativa impetrada pelo Ministrio Pblico Federal contra o Ministro da Cincia e Tecnologia da gesto governamental passada (governo FHC). A infrao apontada refere-se ao uso indevido de aeronaves da FAB Fora Area Brasileira para transporte particular do ministro e de terceiros, sem vinculao, tal uso, s suas atividades funcionais. O Ministrio Pblico argiu infrao do caput e incisos IX e XIII do artigo 10 da lei de improbidade administrativa, alm da infrao ao caput e inciso I do artigo 11 da mesma lei. Entretanto, no se tratar, aqui, de analisar em detalhes o mrito do pedido do Ministrio Pblico quanto ao caso que desencadeou a ao de improbidade. O que se pretende analisar so alguns dos argumentos centrais, tecidos no relatrio da citada reclamao, os quais suscitam questes de significativa relevncia quanto natureza, alcance e observncia constitucional da lei de improbidade administrativa. Adentrando, ento, na anlise dos argumentos que informam a citada reclamao, afirma o relatrio que os chamados agentes polticos3

Segundo a doutrina brasileira, os agentes polticos so espcies do gnero agente pblico e designam, os agentes que ocupam suas atribuies na cpula dos poderes do Estado, sem subordinao hierrquica e, portanto, com independncia de atuao o que, portanto,

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(como por exemplo, Presidente da Repblica ou ministros) no podem submeter-se regncia da lei de improbidade, posto que, a seu respeito j haveria regime normativo prprio no mbito dos chamados crimes de responsabilidade os quais so previstos na Lei 1.079/50 tambm conhecida como lei do impeachment. Com efeito, o artigo 9 da citada lei de 1950 prev hiptese de crime de responsabilidade contra a probidade administrativa, o qual, no seu item 7 contempla como causa de punio, a conduta de proceder de modo incompatvel com a dignidade, a honra e o decoro do cargo . Por ser assim, conclui o relator, Ministro Jobim, os crimes de responsabilidade, tanto se referem a crimes propriamente ditos, como tambm a infraes poltico administrativas. Com isso, a lei dos crimes de responsabilidade de 1950 define condutas de ordem administrativa e poltica que podem levar a conseqncias semelhantes s previstas na lei de improbidade de 1992. Ante tal situao, a forma de preveno do chamado bis in idem pelo relator, deveria ser o critrio hermenutico da especialidade, vale dizer, para agentes polticos se aplicaria integralmente e exclusivamente a Lei 1079/50 e no uma lei que abrange todos os agentes do Estado tal como o caso da Lei 8429/92 o que, na poca do relatrio, acarretaria o foro especial de julgamento ao contrrio da lei de improbidade - tpico das condutas penais atribuveis a alguns dos agentes polticos, tal como o prev o artigo 102, I alneas a e c da Constituio Federal e tambm j previsto na Lei 1.079/50, recepcionada pela Constituio. Analisando-se tais argumentos com uma ateno maior, no h razo para entender-se que certas condutas no possam ter previso punitiva em mais de uma lei e para os mesmos agentes, desde que a natureza do processo, o mbito de aplicao e as conseqncias punitivas sejam

tambm os diferencia dos chamados agentes administrativos ou servidores pblicos stricto sensu os quais desempenham atividades profissionais sob uma estrutura hierarquizada de atuao. Cf. MEIRELLES, Ely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1992, p.72-74.

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diferentes e considerando-se, tambm, que as hipteses das normas, dificilmente sero idnticas de forma absoluta o que levar a optar por aquela que de forma mais precisa, descreva a conduta a ser regulada. o que ocorre, a ttulo de exemplo para o caso em apreo no relatrio, com respeito ao enquadramento legal pedido pelo Ministrio Pblico para regular a conduta do ento Ministro de Cincia e Tecnologia e a resposta dada pelo Ministro Relator Nelson Jobim. Se, de uma parte, a Lei 1.079/50 fala em observncia da probidade administrativa e pune seu descumprimento, como o citado item 7 da mesma menciona, atravs da vaga expresso, proceder de modo incompatvel com a dignidade, a honra e o decoro do cargo, a Lei 8429/92 bem mais precisa na descrio da hiptese sujeita a sano para o caso em questo, pois os seus artigos 10, XIII e 11, I descrevem, respectivamente: permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades e: praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia Ainda na esteira do problema de normas diversas tratarem de condutas punitivas semelhantes para os mesmos agentes, o que ocorre, por exemplo, com relao s condutas tidas como infraes administrativas disciplinares, segundo o artigo 117 e seus incisos, da Lei 8112/90 (estatuto dos servidores pblicos da Unio) e as condutas capituladas como crimes segundo o Ttulo XI do Cdigo Penal (Dos Crimes Contra a Administrao Pblica). Mais precisamente quando se observam as coincidncias em previses tais como a de Advocacia Administrativa segundo a terminologia da doutrina e jurisprudncia penais prevista no seu artigo 321, a saber: Patrocinar, direta ou indiretamente, o interesse privado perante a administrao pblica, valendo-se da qualidade de funcionrio e, de outra parte, os incisos IX e XI do artigo 117 da Lei 8112/90, ao tratar, respectivamente, do uso da funo pblica visando obter proveito pessoal ou Revista Eletrnica de Cincias Jurdicas. RECJ.01.01/04 www.pgj.ma.gov.br/ampem/ampem1.asp 5

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de outrem e a vedao de atuao como procurador ou intermedirio junto a reparties pblicas. Ainda a ttulo de exemplo, observe-se, tambm, a previso de corrupo passiva prevista no artigo 317 do Cdigo Penal que estabelece: solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem e a previso do artigo 117, XII, que veda: receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie em razo de suas atribuies Ora, o que se percebe aqui que em ambos os casos (da lei penal e do estatuto dos servidores federais), embora as condutas descritas sejam quase idnticas, trata-se de processos punitivos de natureza diversa, os quais no se confundem e nem se excluem mesmo quando incidem sobre o mesmo agente. Tanto assim, que o artigo 125 da Lei 8112/90 prev que as sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo independentes entre si. O que legitima tal cumulatividade punitiva so, precisamente, as diferenas entre a natureza penal exercida no mbito de um processo judicial, no caso das disposies do Cdigo Penal, e a natureza administrativa disciplinar das condutas previstas na Lei 8112/90. Alm disso, as sanes penais, nos casos citados, implicam privao de liberdade e/ou imposio de multa ao infrator, enquanto que, na esfera administrativa, as sanes so, conforme a gravidade ou circunstncias do caso e do agente: advertncia; suspenso, demisso; destituio ou cassao de aposentadoria ou disponibilidade, portanto, diversas nas suas conseqncias e passveis de cumulao com as sanes penais. No caso da Lei 8429/92, observa-se que ela contempla rito processual prprio, previsto nos seus artigos 14 a 18, tendo tambm conseqncias punitivas que lhe so prprias (suspenso dos direitos Revista Eletrnica de Cincias Jurdicas. RECJ.01.01/04 www.pgj.ma.gov.br/ampem/ampem1.asp 6

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polticos; perda da funo pblica; indisponibilizao de bens e obrigao de ressarcimento ao errio do que foi desviado) segundo o seu artigo 12 e incisos, dentre outras sanes. Pelas razes apontadas, no h que se identificar as sanes por improbidade com sanes de natureza penal ou mesmo poltico-penal, como no caso da Lei 1.079/50. A esse respeito, a Constituio Federal suficientemente clara quando afirma no preceito que gerou a lei de improbidade, ou seja, no seu artigo 37, 4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica (...) sem prejuzo da ao penal cabvel (grifo acrescido). Pelo que se depreende do artigo, basta uma simples interpretao literal dos termos estatudos na norma constitucional para eliminar qualquer dvida quanto excluso de uma suposta natureza penal de tal lei. No bastasse a Lei Maior, j ter esclarecido tal questo, qual seja, a separao dessas instncias punitivas, a prpria Lei 8429/92 deixou claro a especificidade prpria de suas sanes, as quais se apresentam como diversas, inclusive, das sanes civis e administrativas, conforme se ver. Cabe ressaltar antes que, a despeito da afirmao de que a ao de improbidade uma ao civil com forte contedo penal conforme argumenta o Ministro Relator Nelson Jobim, citando, para tanto, o Ministro Gilmar Ferreira Mendes, os quais entendem que a natureza da ao com base na Lei 8429/92, a de ao civil de improbidade tratando de delitos que, teoricamente seriam crimes de responsabilidade (remetidos, ento, Lei 1.079/50) e no crimes comuns, h que se questionar tal argumento. Entende-se como mais coerente o argumento de que a lei de improbidade tem especificidade prpria quanto sua natureza jurdica, diversa, ento, das esferas penal, administrativa ou civil com base, inclusive, no que j foi descrito, vale dizer, na j existncia de normas punitivas nos mbitos penal e administrativo, alm da responsabilizao civil prevista em legislao ainda mais antiga, todas elas coexistindo harmonicamente, Revista Eletrnica de Cincias Jurdicas. RECJ.01.01/04 7 www.pgj.ma.gov.br/ampem/ampem1.asp

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inclusive para efeitos processuais e seguindo ritos independentes, com possibilidades de conexo, tambm previstas em lei, quando as circunstncias o exigem. Cite-se como exemplo, o artigo 125 da Lei 8112/90 que estatui: As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo independentes entre si porm, segundo o artigo seguinte, 126: A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria. No mesmo diapaso, a Lei 8429/92 estabelece a sua especificidade, de ao de improbidade, diferente das demais, ao afirmar no seu artigo 12 que: Independentemente das sanes penais, civis e administrativas (grifo acrescido), previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes (...). Ressalte-se, ainda que, o peculiar processo de encaminhamento da ao de improbidade prevista na Lei 8429/92, tambm prev conexes com o processo administrativo disciplinar (no seu artigo 14, 3) e com o processo civil (no seu artigo 16, 1). Cabe ainda discutir as conexes da lei de improbidade com os campos da Poltica e da Moral, eis que, precisamente o mbito poltico o qual, em franca convergncia com o mbito jurdico, suscita a afirmao do Ministro Nelson Jobim de que a ao de improbidade uma ao civil de forte contedo penal (e se acrescentaria, tambm moral) com

incontestveis aspectos polticos. Tal afirmao vem para embasar o argumento de que no seria possvel atribuir competncia a juzes de primeira instncia, para processar e julgar agentes polticos com base na Lei 8429/92 no deixando claro a argumentao, se apenas se consideram como instncias polticas e, portanto, competentes para adentrar em tal mbito de apreciao, os tribunais superiores ou estaduais ou somente o Supremo Tribunal Federal. Resulta questionvel tal argumento pelo fato de que, em primeiro lugar, os sistemas do Direito, Moral e Poltica so passveis de Revista Eletrnica de Cincias Jurdicas. RECJ.01.01/04 www.pgj.ma.gov.br/ampem/ampem1.asp 8

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entrecruzamento de forma legtima, a partir da observncia de regras procedimentais prprias que tornam o acoplamento incidental entre tais sistemas possvel e, com base em processos de ao comunicativa, permeveis ao discurso moral. Sob essa dinmica, tais processos perpassam os discursos dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.4 Assim que, tal questo remete-se a um problema de equacionamento das relaes e conexes entre os discursos desses poderes ao invs da possibilidade de atuao nos campos moral e poltico, dos seus rgos componentes (tais como as diversas instncias do Judicirio, por exemplo) posto que, ao resolver-se o problema das possibilidades de conexes legtimas entre os discursos moral, poltico e jurdico nas esferas de atuao legislativa, executiva e judiciria, resolve-se tambm, o problema da legitimidade dos seus rgos integrantes quaisquer que sejam suas instncias - quando tratam de questes, j sejam, polticas, morais ou jurdicas. Inicialmente, ressalte-se que a independncia e harmonia entre os poderes proclamadas no artigo 2 da Constituio Federal, no pode ser interpretada enfatizando-se a noo de independncia como uma forma de conceber os poderes estatais encerrados em compartimentos fechados e impenetrveis na sua competncia de atuao, na medida em que a prpria condio de harmonia deve pressupor formas de abertura sistmica entre os poderes, visando uma troca de dados ou informaes a qual revela-se fundamental para sua prpria subsistncia. Tal orientao, tambm tem o mrito de no comprometer uma apropriada concepo de independncia, a qual no pode ser considerada como sinnimo de isolamento e sim de respeito s atividades precpuas de cada poder, dentro das atribuies de competncias previstas na

Para mais detalhes sobre esse tema, conferir: CADEMARTORI, Luiz Henrique. As Relaes Entre Direito, Moral e Poltica sob as perspectivas procedimental-comunicativa e sistmica: as vises de Habermas e Luhmann in DULTRA, Rogrio (org) Direito e Poltica. Porto Alegre: Sntese, 2004. No citado artigo, tenta-se buscar, entre outras coisas, certos elementos de convergncia entre as teorias de Habermas e Luhmann a serem adaptados ao contexto jurdico brasileiro.

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Constituio. Somente dessa forma, ambas as expresses independncia e harmonia - podem ser conciliadas em uma mesma diretriz. por essa razo que se entende que a clssica teoria da Separao de Poderes, idealizada por Aristteles e, mais tarde, desenvolvida por Locke e, finalmente consagrada, por Montesquieu, necessita, hoje, de um redimensionamento na sua compreenso na medida em que a verso clssica da tripartio de poderes, interpretada de forma rigorosamente literal, historicamente descontextualizada e sem um vis pragmtico, resulta incompatvel com os atuais sistemas polticos constitucionais onde cada um dos poderes estatais, alm das suas funes precpuas, tambm desempenham atividades tpicas dos outros poderes, tais como ter iniciativa de leis que lhes so prprias ou levar a efeito processos administrativos ou polticos. A inter-relao entre os campos da Moral, Poltica e Direito nos atuais contextos institucionais, pode ser visualizada a partir de uma configurao de tais campos como sistemas que, embora fechados na sua lgica de atuao e fundamentao interna, admitem a troca de informaes ou dados os quais so processados, quando advindos de outro sistema, a partir dos seus prprios critrios procedimentais. Tome-se como exemplo disto, tratando dos sistemas Poltico e do Direito, a permanente exposio do sistema jurdico, aos impulsos polticos, quando so criadas novas leis, as quais so equacionadas pelo sistema jurdico seguindo as regras da prpria legislao, a qual, por sua vez, no tolera tudo o que seria desejvel no plano poltico. No campo da poltica, tal sistema pode tolerar mais facilmente as perturbaes no interior do seu sistema, produzidas sob a forma de decises judiciais tais como a declarao de inconstitucionalidade de determinada lei (politicamente importante) e, mais precisamente, para efeitos do tema deste estudo, os casos de improbidade administrativa ou ainda crimes de responsabilidade fiscal ou poltica, cujo carter de interferncia e regulao dos mbitos moral, poltico e econmico consideravelmente alta. Revista Eletrnica de Cincias Jurdicas. RECJ.01.01/04 10 www.pgj.ma.gov.br/ampem/ampem1.asp

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Em realidade, o mecanismo institucional que torna possvel o entrecruzamento de esferas tais como a poltica e jurdica a prpria Constituio por deter um carter simultaneamente poltico, moral e jurdico, servindo como interface de acoplamento entre tais sistemas sem acarretar a perda de legitimidade ou especificidade funcional para nenhum deles. Situando, ento, tais conexes, a partir do marco jurdico, podese entender que no se verificam problemas de legitimidade para o Judicirio, seja qual for a sua instncia, a respeito da possibilidade de adentrar no campo poltico a partir de regras processuais pertinentes visando resguardar os valores morais constitucionalmente proclamados e que, no caso da Lei 8429/92, encontram-se, em parte, regulamentados. Foram, precisamente, argumentos contrrios a estes,

desenvolvidos na Reclamao 2138/DF e acima questionados, que, em parte, contriburam para a edio da Lei 10.628/02 a qual terminou por instituir o foro privilegiado para os agentes polticos, j abrangidos por tal prerrogativa nos casos de crimes comuns ou de responsabilidade nos termos dos artigos 102, I, b e c; 105, I, a; 108, I, a e 125, 1 todos da Constituio Federal. Mais precisamente, a nova lei alterou o artigo 84 do Cdigo de Processo Penal, determinando na nova redao do seu caput que: A competncia pela prerrogativa de funo do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia, dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justia dos Estados e Distrito Federal, relativamente s pessoas que devem responder perante eles por crimes comuns e de responsabilidade., j os seus pargrafos 1 e 2 estabelecem respectivamente que: A competncia especial por prerrogativa de funo, relativa a atos administrativos do agente, prevalece ainda que o inqurito ou a ao judicial sejam iniciados aps a cessao do exerccio da funo pblica e ainda: A ao de improbidade administrativa de que trata a Lei 8429 de 2 de junho de 1992, ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o

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funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em razo do exerccio de funo pblica, observado o disposto no 1. Pelo que se pode observar do teor de tais disposies, a nova lei agravou, ainda mais, a suposta identificao de cunho sancionatrio entre a improbidade administrativa e os crimes de responsabilidade. Se antes do advento desta nova lei, parte do Supremo Tribunal Federal, conforme j se comentou, entendia problemtica a equivalncia de natureza jurdica de sanes tais como as previstas nos artigos 9, item 7 da Lei 1.079/50 e os artigos 9 caput e incisos IV e XII; 10, IX e XIII e 11, I da Lei 8429/92, tendo-se demonstrado, neste estudo como incongruente tal afirmao, mesmo que se aceitasse tal tese, a Lei 10.628/02 teria, ento, acentuado o referido (na Reclamao 2138/DF) bis in idem punitivo, ao determinar, inclusive, o mesmo foro (especial) para julgar originariamente os crimes comuns e de responsabilidade somando a eles, os atos de improbidade administrativa. Alm deste problema, a nova lei, sem maiores razes para tanto, estendeu a prerrogativa de funes, dos agentes polticos por ela abrangidos, para efeitos de responsabilizao judicial, mesmo aps a cessao do exerccio da sua funo pblica. Outro ponto polmico trazido pela Lei 10.628/02 foi a desvinculao do conceito de agente poltico daquele que, originariamente, se depreendia da Lei 8429/92, qual seja, o de agente poltico sendo espcie do gnero agente pblico conforme se l no artigo 2 da Lei 8429/92, j transcrito e comentado. Ocorre que foi, precisamente, a abrangncia do conceito de agente pblico que veio a facilitar o controle, para efeitos de atos de improbidade, dos atos praticados pelos mais variados sujeitos que, sob diversos regimes de atuao: estatutrios, celetistas ou especiais, com ou sem prerrogativas especiais, desempenham atividades, direta ou indiretamente vinculadas ao Estado. Com tal entendimento legal, a lei de improbidade tornou paritrio o status funcional de todos eles, para efeito de foro Revista Eletrnica de Cincias Jurdicas. RECJ.01.01/04 12 www.pgj.ma.gov.br/ampem/ampem1.asp

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competente (comum) na propositura e julgamento de aes de improbidade, em perfeita consonncia com uma efetiva concepo republicana de Estado Democrtico de Direito, consoante o artigo 1 da Constituio Federal, a qual no mais demanda a sua observncia em carter apenas formal mas, acima de tudo, substancial. Com relao a uma suposta caa s bruxas que de forma desenfreada e visando os holofotes da mdia poderiam ser perpetradas pelos representantes do Ministrio Pblico oficiando em instncias inferiores do Judicirio, como um dos rgos legitimados a propor aes de improbidade, a Lei 8429/92 foi previdente ao estabelecer, no seu artigo 19, sanes para denncias contra pessoa que se sabe inocente como nica previso de carter penal prevista nos seus dispositivos. Caso se quisesse melhor precisar as medidas preventivas contra pessoas sob as quais no estivessem a pesar claros indcios, bastaria alterar ou aperfeioar a redao do artigo 19 da lei. Por todas essas razes, entende-se relevantes as argies de inconstitucionalidade que foram levantadas contra a Lei 10.628/02, as quais passam, a seguir, a serem analisadas.5 Argumenta-se, em primeiro lugar, que as competncias de atuao e julgamento atribudas ao Supremo Tribunal Federal; Superior Tribunal de Justia e tribunais regionais federais, foram enumeradas em carter taxativo e, portanto, de forma exaustiva pela Constituio Federal. Isto equivale a dizer que no possvel contrariar os artigos 102,105 e 108 da Constituio, entendendo-se que uma lei federal possa ter a prerrogativa de definir, ampliar ou reduzir competncias j estabelecidas no ordenamento constitucional.

Cf. a respeito dos argumentos de inconstitucionalidade da Lei 10.628/02: BUENO, Cassio Scarpinella. O Foro Especial para as Aes de Improbidade Administrativa e a Lei 10.628/02 in BUENO, Cssio Scarpinella e PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende (coordenadores) Improbidade Administrativa Questes Polmicas e Atuais. So Paulo: Malheiros, 2003.

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Para arrematar tal concluso, cite-se o artigo 93 do Cdigo de Processo Civil, o qual, pelo que j foi argumentado, teria maior pertinncia para tratar a respeito de aes de improbidade, posto que estas no possuem natureza penal e se instauram via ao civil pblica. Este dispositivo processual estabelece que: Regem a competncia dos tribunais as normas da Constituio da Repblica e de organizao judiciria. A competncia funcional dos juzes de primeiro grau disciplinada neste cdigo. A propsito disto, tambm chama a ateno o fato de que as alteraes lei de improbidade tenham decorrido de uma lei que alterou dispositivo do Cdigo de Processo Penal. Embora no se encontre, no ordenamento jurdico brasileiro, nenhuma sano para o caso de alterar-se norma de determinado campo do Direito, atravs de lei oriunda de outro campo jurdico, do ponto de vista de tcnica legislativa, comete-se no caso das alteraes advindas com a Lei 10.628/02, visvel erro. Isso ocorre em funo de que, a Lei Complementar 95/98 que regulamenta o artigo 59 da Constituio Federal, ao disciplinar o processo tcnico de elaborao de leis, no seu artigo 7, estatui que: O primeiro artigo do texto indicar o objeto da lei e o respectivo mbito de aplicao, observados os seguintes princpios: (...) II a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo. (...) IV o mesmo assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqente se destine a complementar lei considerada bsica, vinculando-se a esta por remisso expressa. Pelo que se pode observar da Lei 8429/92, ela possui procedimento prprio (procedimento especial, nela incorporado pela Medida Provisria 2.225-45/2001) possuindo conexes mais estreitas com a lei Revista Eletrnica de Cincias Jurdicas. RECJ.01.01/04 14 www.pgj.ma.gov.br/ampem/ampem1.asp

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processual civil e a este respeito vale a remisso ao artigo 17, quando seu caput faz referncia ao rito ordinrio da ao principal sendo que esta ao principal, guarda estreitas conexes com a ao cautelar civil, explicitada no artigo 16, ambos da Lei 8429/92. Por todas as razes neste trabalho enfocadas, pode-se concluir que: 1 Embora a Lei 8429/92 tenha necessrias conexes com os mbitos civil e administrativo-disciplinar, possui natureza procedimental e material prpria como ao de improbidade, no se confundindo, pois, com uma ao penal, civil ou administrativa. 2 O seu conceito abrangente, previsto no seu artigo 2, de agente pblico no pode ser descaracterizado pela ciso do conceito-gnero de agente poltico, posto que o dispositivo em questo (artigo 2 da Lei 8429/92) no abre nenhuma exceo para tais efeitos e o Cdigo de Processo Penal, luz da Lei Complementar 95/98 e da Constituio Federal, no , tecnicamente ou juridicamente, fonte de estabelecimento de foro especial para agentes polticos no ajuizamento de aes de improbidade administrativa. 3 Os aspectos polticos e de moralidade da Lei 8429/92 respeitam os devidos limites de tolerncia na interferncia entre os mbitos da Moral, Poltica e Direito, a partir do marco constitucional como interface de conexo entre tais esferas e sob as regras procedimentais da Lei 8429/92 que asseguram suficiente legitimidade s diversas instncias do Judicirio no julgamento de aes de improbidade contra qualquer agente do Estado.

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Administrativa Questes Polmicas e Atuais. So Paulo: Malheiros, 2003. CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart. Discricionariedade

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