Universidade de Braslia

Instituto de Cincias Humanas

Departamento de Servio Social
Programa de Ps-graduao em Poltica Social

O Programa Bolsa Famlia: Uma anlise de seu impacto

e alcance social

Camile Sahb Mesquita

Braslia, maro de 2007

II

Camile Sahb Mesquita

OProgramaBolsaFamlia:Umaanlisedeseuimpactoe
alcancesocial

DissertaoapresentadaaoProgramadePs
GraduaoemPolticaSocialdoDepartamento
de Servio Social da Universidade de
Braslia/UnB,comorequisitoparcialobteno
do grau de Mestre em Poltica Social, sob a
orientao da Professora Doutora Potyara
AmazoneidaPereiraPereira.

Braslia, maro de 2007

III

P436Mesquita, CamileSahb.
Oprogramabolsafamlia:umaanlisede seuimpactoe
significadosocial/CamileSahbMesquita2006.
139p.:il.30cm.
Orientador:PotyaraAmazoneidaPereiraPereira.
Dissertao(mestrado)UniversidadedeBraslia,Programa
dePsGraduaoemPolticaSocial,2007.
1.Transfernciade renda.2.Direitossociais.3.Rendabsica.
4.Famlia.5.Programabolsafamlia.I.Pereira,Potyara
AmazoneidaPereira.II.UniversidadedeBraslia.Programade
PsGraduaoemPolticaSocial.III.Ttulo.

IV

CAMILE SAHB MESQUITA

OProgramaBolsaFamlia:Umaanlisedeseuimpactoe
alcancesocial

Dissertaoaprovadaem16demarode2007.

Banca Examinadora:

________________________________
Prof.Dr.PotyaraAmazoneidaP.
Pereira
OrientadoraSER/UnB

________________________________
Prof.Dr.MarleneTeixeira
MembroTitularSER/UnB

________________________________
Prof.DrLucianaJaccoud
MembroTitularIPEA

________________________________
Prof.DrMariaAuxiliadoraCsar
MembroSuplenteSER/UnB

V
AGRADECIMENTOS

A Deus,pelavida.
Aos dois Arys, o pequeno e o grande, por existirem e compartilharem comigo mais
essemomento.Amovocs!
Aos meus pais,pelosensinamentosdecoragemedeterminao.
Nalva e Ellen,que,aotomaremcontadetudoque meucomcarinho ezelo,me
deramatranqilidadeparaestudar.
sminhasamigas, Genay e Danieli,pelatorcidadesempre.
querida Lcia Lopes,portodoincentivoe,principalmente,pelapacinciacarinhosa
comquetantasvezesmeexplicou(ereexplicou)diversostemas...Devograndeparte
domeucrescimentointelectualavoc.
Professora Potyara Pereira,por tudoque aprendinosseuslivros e textos, pelas
crticasesugestesqueenriqueceramenormementeestetrabalhoepelosmomentos
deconvivncia.
Amlia Cohn, quem primeiro me aguou nessa empreitada, pelo carinho,apoioe
contribuies.
Ana Fonseca,peloapoioeincentivoinicialaesseprojeto.
Claudia Baddini,pelaamizadeedisponibilidadeemcontribuir.
s Professoras Marlene Teixeira e Luciana Jaccoud pelas contribuies
fundamentaisnomomentodaqualificaodestetrabalho.
Ao MDS,napessoade Rosani Cunha,pelaconfianaemmimdepositadaeportodo
oapoiooferecidoaomeucrescimentoprofissionaleintelectual.
Aos amigos da SENARC (cada um), pelo exemplo de superao e dedicao ao
trabalho e pelo compromisso com um programa to importante para mais de 40
milhesdepessoas.Emespecial,a Lcia Modesto, Ricardo Dutra, Rubens Arajo,
Adriana Lima, Cleyton Moura, Maria Maia, Letcia Bartholo, Srgio Monteiro,
Flvio Andrade e Anderson Brando pela generosidade em compartilhar
informaesedados.
Aoamigo Valdomiro Sousa,pelaapostanaminhacapacidade.
Aos professores e colegas do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social,
pelas trocasediscusses vivenciadasesempremuitoricasdeinformao.
Aos servidores do Departamento de Servio Social, pela disponibilidade em
resolverproblemaseapoioduranteaminhapermanncianocurso.

VI
RESUMO

Esta dissertao propese a investigar a contribuio do Programa Bolsa Famlia

para asatisfao de necessidades humanas bsicas. Esta satisfao considerada
condio primordial para a vida saudvel e para a ao humana livre e crtica.
Portanto, sade fsica e autonomia formam o conjunto objetivo de necessidades
bsicas que todos os seres humanos, em qualquer contexto social, cultural,
econmico e poltico, devem ter assegurado. Tal delimitao chocase frontalmente
com a tica liberal que prefere a concepo de preferncias de necessidades,
apostando nas estratgias individuais, via mercado, para a sua satisfao. Admitir a
existncia denecessidadeshumanas bsicas significa ampliar anoodecidadania
paraalmdosdireitosindividuaiscivisepolticos.Estesdireitossocaracterizados
por liberdades asseguradas a partir da ausncia de atuao do Estado, e, por isso,
denominadas liberdades negativas. Mas, no mbito das desigualdades inerentes ao
capitalismo, essas liberdades negativas no se configuram uma liberdade real para
todos.necessrioquecondiesmateriaissejamasseguradaspormeiodosdireitos
sociais, que traduzam uma obrigao positiva do Estado de atuar em favor de
determinados setores, sendo tambm conhecida como liberdade positiva. Entre as
condies que contribuem para a satisfao das necessidades humanas bsicas e
para a ampliao da liberdade de atuao dos indivduos destacase a garantia de
uma renda monetria. No Brasil, o Programa Bolsa Famlia a iniciativa mais
abrangente de transferncia de renda j realizada. Atende mais de 11 milhes de
famlias em todo o territrio nacional. O benefcio, que varia entre R$ 15,00 e R$
95,00, de acordo com arenda ea composiofamiliar,tem papelfundamentalpara
queessasfamliasencontremsuasnecessidadesvitaissatisfeitas.Proporciona42,6%
deaumentodarendafamiliarecobrecercade17%dacestadeconsumo,composta
poralimentao,aluguel,luz,gua,gs,medicamentoeoutrasdespesas,informada
no momento do cadastramento dessas famlias. O recebimento desse benefcio
proporcionaaindaumadietamaisdiversificada,aumentodaautoestimadasmulheres
e da sua participao no planejamento oramentrio familiar. Por associar ainda o
benefcioaocumprimentodecontrapartidasnasreasdeeducaoesade,contribui
paraamanutenodascrianaseadolescentesdeat14anosdeidadenaescola.

Palavras Chave: Transferncia de renda, direitos sociais, renda bsica, famlia,

ProgramaBolsaFamlia.

VII
ABSTRACT
ThisdissertationaimstoinvestigatethecontributionoftheBolsaFamliaProgramme
to thesatisfaction ofhuman basic needs. This satisfaction is considereda primordial
conditionforahealthylifeandforacriticalandfreehumanaction.Thus,thephysical
healthand autonomyformtogethertheobjectivegroupofbasicneedsthat allhuman
beings,inanysocial,cultural,economicalandpoliticalcontext,havetherighttohave.
Such delimitationis against to the liberal pointofview that prefers the conception of
preferencesintheplaceofneeds,bettingontheindividualstrategies,bythemarket,to
their satisfaction. Admitting the existence of human basic needs means amplify the
notionofcitizenshipbeyondtheindividual rightscivilandpolitical.Theserightsare
characterized by given liberties due the absence of the action of the State, and,
because of this, are called negative liberties. But, in the scope of the inequalities
inherenttocapitalism,thesenegativelibertiesdonotformareallibertytoeverybody.It
is necessary that material conditions should be a guarantee obtained by the social
rightsthat maketheState toact,asapositiveobligation,infavortospecificsectors.
Thisobligationisalsoknownaspositiveliberty.Amongtheconditionsthatcontribute
to the satisfaction of human basic needs to the widening of the liberty of action of
individuals, the guarantee of a monetary revenue outstands. In Brazil, the Bolsa
Famlia Programme is the biggest initiative of revenue transference ever done. It
covers more than 11 millionfamilies in all national territory. The benefit, that ranges
fromR$15,00toR$95,00,accordingtothehouseholdrevenueandcomposition,has
a fundamental role that make possible, for these families, to have their vital needs
satisfied. It increases the family income in 42.6% and covers about 17% of the
consumption basket, composed by food, rent, electricity, water, gas, medicines and
other expenses. This benefit helps for a more diversified diet, the increase of self
esteemofwomenandoftheirparticipationinthefamilyexpensesplanning.Becauseof
theassociationofthebenefitwiththefulfillmentofeducationalandhealthcounterparts,
itcontributestothemaintenanceinschoolofchildrenand adolescentsuptofourteen
yearsold.

Keywords: Cash transfer, social rights, basic income, family, Bolsa Famlia
Programme.

VIII
LISTA DE TABELAS, QUADROS E FIGURAS
TABELA1EstimativadeIndigentesePobres,segundounidadedafederao...... 101
TABELA2Nmerodefamliasatendidas,porunidadedafederao..................... 102
TABELA 3 Porcentagem do aumento de renda proporcionado pelo recebimento do
benefcio,porregio ................................................................................................. 108
TABELA 4 Porcentagem do aumento de renda proporcionado pelo recebimento do
benefcio,porregio,segundofaixasdepobreza..................................................... 108
TABELA 5 Porcentagemdefamlias que ultrapassaram alinha depobreza (at R$
120,00)edeextremapobreza(atR$60,00)........................................................... 110
TABELA 6 Comparao entre o custo da cesta bsica nacional com o valor do
benefcio ................................................................................................................... 112
TABELA 7 Comparao entre o valor do benefcio do Programa Bolsa Famlia, o
salriomnimonominaleosalriomnimonecessrio. ............................................ 113
TABELA8ComparaoentreasdespesasinformadasnaPOF20022003(faixade
rendimentoatR$400,00pordomiclio)enoCADNICO....................................... 116
Quadro1ComparaoentreRendaMnimaeaRendaBsicaUniversal ................58
Quadro2CritriodeelegibilidadeeBenefciosdoProgramaBolsaFamlia.............70
Quadro3ComparaoentreaRendaBsicaeoProgramaBolsaFamlia..............88
FIGURA1Porcentagemdoaumentoderendaproporcionadopelobenefcio ........ 109

IX
LISTA DE GRFICOS

GRFICO1Evoluodenmerodemunicpioscominformaodacondicionalidade
desade.....................................................................................................................75
GRFICO 2 Evoluo do acompanhamento da condicionalidade de sade, por
famlia.........................................................................................................................76
GRFICO 3 Evoluo do acompanhamento da condicionalidade de sade, por
criana ........................................................................................................................76
GRFICO 4 Evoluo do nmero de municpios com acompanhamento da
freqnciaescolar.......................................................................................................77
GRFICO 5 Evoluo do nmero deescolas com acompanhamentodafreqncia
escolar ........................................................................................................................77
GRFICO6Evoluodonmerodecrianaseadolescentescomacompanhamento
dafreqnciaescolar..................................................................................................78
GRFICO 7 Distribuio das instncias de controle social do Programa Bolsa
Famlia,pororigem.....................................................................................................79
GRFICO 8 Distribuio das instncias de controle social designadas para o
ProgramaBolsaFamlia,porreadeatuao. ...........................................................79
GRFICO 9 Distribuiodos beneficiriosde programas de transferncia derenda
porquintilderenda .....................................................................................................90
GRFICO10Distribuiofsicaporregiogeogrfica(jun/06) .............................. 103
GRFICO 11 Porcentagem de famlias pobres atendidas por regio geogrfica
(jun/06) ..................................................................................................................... 103
GRFICO12Distribuiofsicaporvalordobenefcio(ref.jun/06)........................ 104
GRFICO 13 Distribuio do gasto das famlias por tipo de despesa, por porte de
municpio .................................................................................................................. 114
GRFICO 14 Percentual do item de despesa no total de consumo da famlia, por
portedemunicpio. ................................................................................................... 114
GRFICO 15 Comparao entre o benefcio e a despesa familiar, por porte de
municpio .................................................................................................................. 115

X
LISTA DE SIGLAS
ACSAgenteComunitriodeSade
AGENDEAesemGnero,CidadaniaeDesenvolvimento(UnB)
BIDBancoInteramericanodeDesenvolvimento
BIRDBancoInternacionalparaaReconstruoeoDesenvolvimento
BPCBenefciodePrestaoContinuada
CadSUSCadastroNacionaldeUsuriosdoSistemanicodeSade
CadnicoCadastronicodosProgramasSociaisdoGovernoFederal
CAIXACaixaEconmicaFederal
CEAMCentrodeEstudosAvanadosMultidisciplinares/UnB
CGPANCoordenaoGeraldaPolticadeAlimentaoeNutrio/MS
CGUControladoriaGeraldaUnio
CNASConselhoNacionaldeAssistnciaSocial
CPFCadastrodePessoaFsica
CRASCentrodeRefernciadaAssistnciaSocial
DIEESEDepartamentoIntersindicaldeEstatsticaeEstudosSocioeconmicos
DFIDDepartamentodeDesenvolvimentoInternacionaldoGovernoBritnico
DISOCDiretoriadeEstudosSociais/IPEA
ENAPEscolaNacionaldeAdministrao
FEDReservaFederal/EUA
FNDEFundoNacionaldeDesenvolvimentodaEducao
FMIFundoMonetrioInternacional
FPMFundodeParticipaoMunicipal
GESSTGrupodeEstudosePesquisasemSeguridadeSocialeTrabalho
IBGEInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatstica
ICSInstnciadeControleSocial(BolsaFamlia)
IDHndicedeDesenvolvimentoHumano
IGDndicedeGestoDescentralizada
INPCndiceNacionaldePreosaoConsumidor
IPEAInstitutodePesquisasEconmicasAplicadas
LOASLeiOrgnicadaAssistnciaSocial
MDSMinistriodoDesenvolvimentoSocialeCombateFome
MECMinistriodaEducao
MSMinistriodaSade
NEPPOSNcleodeEstudosePesquisasemPolticaSocial
NISNmerodeIdentificaoSocial
NOB/SUASNormaOperacionalBsicadeAssistnciaSocial
OITOrganizaoInternacionaldoTrabalho
ONGOrganizaoNoGovernamental
PAIFProgramadeAtenoIntegralFamlia

XI
PBFProgramaBolsaFamlia
PETIProgramadeErradicaodoTrabalhoInfantil
PGRFMProgramadeGarantiadeRendaFamiliarMnima(Campinas)
PNADPesquisaNacionalporAmostradeDomiclios(IBGE)
PNASPolticaNacionaldeAssistnciaSocial
RMVRendaMensalVitalcia
SAGISecretariadeAvaliaoeGestodaInformao(MDS)
SECADSecretariadeEducaoContinuada,AlfabetizaoeDiversidade(MEC)
SERDepartamentodeServioSocial(UnB)
SENARCSecretariaNacionaldeRendadeCidadania(MDS)
SISVANSistemadeVigilnciaAlimentareNutricional
SNASSecretariaNacionaldeAssistnciaSocial(MDS)
SUASSistemanicodeAssistnciaSocial
TCUTribunaldeContasdaUnio
UnBUniversidadedeBraslia
UNESCOOrganizaodasNaesUnidasparaaEducao,aCinciaeaCultura

XII
SUMRIO
INTRODUO............................................................................................................13
CAPTULOI................................................................................................................21
NECESSIDADESHUMANAS:OQUEESTEMJOGO?.......................................21
1.1Sobreasnecessidadeshumanasbsicas...................................................22
1.2Direitosindividuaisesociais:acomplementariedadenecessrianotratodas
necessidadeshumanas.......................................................................................31
CAPTULOII...............................................................................................................37
TRANSFERNCIADERENDACOMODIREITOEMEIOPARAASATISFAO
DENECESSIDADESHUMANASBSICAS ...........................................................37
2.1Obomeomaupobre.............................................................................37
2.2Acessorenda:liberdadeejustia.............................................................47
2.3Aoriginalidadedarendabsicauniversal .....................................................56
CAPTULOIII..............................................................................................................60
OPROGRAMABOLSAFAMLIA............................................................................60
3.1AconcepodoProgramaBolsaFamlia....................................................61
3.2SobreadistribuioecontroledoBolsaFamlia.........................................69
3.3SobreosprogramascomplementaresaoBolsaFamlia.............................81
CAPTULOIV .............................................................................................................83
ASNOVASPOLTICASSOCIAIS:FOCALIZAOEFAMLIA..............................83
4.1OBolsaFamlianocontextodacontraposioentreosprincpiosda
universalizaoedafocalizao.........................................................................83
4.2Famliacomoclculoparaaproviso .........................................................91
CAPTULOV ............................................................................................................ 106
OQUEMUDANAVIDADASPESSOASCOMOPROGRAMABOLSAFAMLIA?
............................................................................................................................. 106
5.1Oimpactoeconmico............................................................................... 107
5.2Paraalmdobenefcio:outrosimpactos..................................................... 116
CONCLUSO ........................................................................................................... 126
Refernciasbibliogrficas......................................................................................... 132

13
INTRODUO

O tema da pobreza e da desigualdade scioeconmica ocupa as mentes (e

coraes) de pesquisadores e gestores pblicos em vista dos elevados ndices de
iniqidades sociais que vm se impondo em quase todo o mundo. Em pases com
taxas de desigualdades to elevadas, como o Brasil, as possibilidades de o
crescimento econmico isoladamente superar a pobreza e a desigualdade so
limitadas.Istoporque,osefeitosdessecrescimentonoalcanamascamadasmais
pobres da populao, fazendose necessria a implementao de outras medidas
diretasdecombatepobreza.
To atual quanto, est o desafio de construo de uma sociedade justa,
assentada em critrios de equidade social e o mais igualitria possvel, no limite do
sistemacapitalista.Emoutrostermos,estempautaaconstruodeumasociedade
em que osindivduos tenham acesso,pelo menos emparte,s riquezas produzidas
socialmente,criandocondiesdeampliaodacidadania.
Os programas de transferncia de rendatm se colocado no cenrio pblico
contemporneo como um dos instrumentos de reduo da desigualdade e de alvio
imediato da pobreza. Desde a chamada crise dos Estadosde Bem Estar Social, na
dcada de 1970, muitosespecialistasacreditamque novas redes deproteosocial
podemserestabelecidasapartirdagarantiaderendaquelesque,peloseuprprio
esforo e por limitaes inerentes ao modelo de acumulao capitalista, no
conseguemproversuaprpriasubsistncia.NoBrasil,iniciativasdessanaturezavm
sendoimplementadasdesdeainstituiodaRendaMensalVitalcia(RMV),nosanos
1970, e ganham fora, nos anos 1990, com a regulamentao da Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS) e com a criao inicialmente em mbito municipal e,
depois,nacional dediversosprogramasdetransfernciaderenda,queassociam a
manuteno do pagamento do benefcio ao cumprimento de contrapartidas pela
famlianasreasdeeducaoesade.
Em2004,foicriadooProgramaBolsaFamlia(PBF),ampliandooescopodo
atendimento, bem como dos valores dos benefcios, dos programas federais
anteriormente existentes Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto
Alimentao constituindose no maior programa de transferncia condicionada de
renda daAmricaLatina. Tal programa traz uma inovao: oatendimentoafamlias
com renda per capita que no ultrapasse o valor definido em lei, independente da

14
idadeousituaoativadeseusmembros.Noentanto,nohcomonegarseucarter
compensatriodevidoaoscritriosdeseletividadevinculadosaumdeterminadonvel
de renda familiar e exigncia de cumprimento de contrapartidas, mesmo que
vinculadas

direitos

sociais

assegurados

constitucionalmente,

alm

do

estabelecimentodeestimativasmunicipaisparaoatendimentodopblicobeneficirio.
Basicamente, programas de transferncia de renda, condicionados ou no,
constituemmnimossociais,comoobjetivoltimodecontribuirparaoatendimentode
necessidades sociais bsicas da populao.Entre essasnecessidades,e paraalm
dadimenso biolgica, considerase nesta pesquisaa autonomia,entendida como a
capacidade do indivduo eleger objetivos e crenas, de valor-los com discernimento
e de p-los em prtica sem opresses(PEREIRA:2000,p.70).Odesenvolvimentoe
manuteno da autonomia, a partir do fato de que se vive em uma sociedade
monetarizada,passapelagarantiadeumarenda,queproveja,almdemeiosparaa
sobrevivncia,possibilidadesdeparticipaoeconvivnciasocial.Narealidade,essa
parece ser a grande discusso do momento: o acesso renda como realizador de
direitos.
A partir desse entendimento, a pergunta que constituiu o fio condutor da
investigaorealizadaparaefeitosdestaDissertao,foi:quaisaspossibilidadesdeo
ProgramaBolsaFamliaatendernecessidadessociaisbsicasdapopulaoatingida,
comvistasapermitirlhes,pelomenos,odesenvolvimentodeautonomiadeao?
Mesmo se tratando de Programa compensatrio, com critrios seletivos de
entradaepermanncia,limitadosporrestriesoramentriasedeofertadeservios,
aosquais sevinculam as contrapartidasindividuais,a hiptese deste trabalho : de
que o benefcio financeiro concedido pelo Programa Bolsa Famlia s famlias
extremamente pobres, asseguralhes proteo bsica necessria ao vislumbre de
possibilidadesdeexercciodaautonomiadeao.
A pesquisa, na sua concepo e desenvolvimento, levou em conta aspectos
objetivos e subjetivos, caractersticos do mtodo histricoestrutural, que serviu de
guia anlise da implementao e operacionalizao do Programa Bolsa Famlia,
desdeasuacriao,emoutubrode2003,atjulhode2006.
Como define Demo (1995), as condies objetivas so aquelas dadas
externamente ao homem ou sem sua opo prpria, enquanto que condies
subjetivassoaquelasdependentesdaopohumana,dacapacidadedeconstruira
histria em parte, no contexto das condies objetivas. Chamase aateno, como
tambm o faz Demo, para a expresso em parte. Isto significa que o homem tem

15
limitaesnoseuagirdadasexatamentepelocontextosocioeconmicoepolticoem
queestinserido,ouseja,ascondiesobjetivas.
No se entende por condies subjetivas a supervalorizao do
homemcomoatorpoltico,nosentidodequefazahistriaquequer,
decide o que quer, inventa do nada, pe e dispe a seu talante. O
ator poltico tambm condicionado,como qualquercomponente da
realidade social, de tal sorte que, mesmo tendo a capacidade
histrica de conscincia reflexa, no inventa sua conscincia de
qualquer maneira. Assim, o estar dotado de conscincia uma
condio objetiva, porque um dado da condio de existncia
humana nahistria.Acondiosubjetivaestacontextualizada,no
sentido preciso de que no inventa a possibilidade de conscincia
histrica, masarealizanos seuscontedospossveis(DEMO,1995,
p.94).

Neste caso, as condies objetivas ou estruturais como insinua o prprio

nome do mtodo adotado so a desigualdadesocial e a pobreza, a existncia de
necessidadesbsicassociaisearestriooramentriagovernamental.Igualmente,
as condies subjetivas associadas ao histrica dos sujeitos, tambm implcitas
na denominao do mtodo so a escolha de um programa de transferncia
condicionadaderendacomoinstrumento polticoparaoenfrentamentodascondies
objetivas,bemcomoparaaobtenodeefeitospositivosapartirdessainterveno.
Ou,comopreferePereira(2000),paraaobtenodeencadeamentospositivos,para
frenteeparatrs,movidospelaimplementaodoProgramaBolsaFamlia,tantona
realidade social como econmica. Com isso, pretendese trazer tona as
contradiesintrnsecasspolticassociaise,nocasoespecficodestapesquisa,dos
programas de transferncia de renda que, para uns caracterizamse como ao
paternalista inibidora da autosuficincia individual, por mritos prprios, e, para
outros,constituiumprrequisitoessencialaolegitimoexercciodacidadaniasocial.
Sem deixar de lado as fontes estatsticas e de estudos dos rgos oficiais
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Instituto de Pesquisas
EconmicasAplicadas(IPEA)asprincipais fontesdepesquisaconsistiramnosdados
doCadastronicoparaProgramasSociaisdoGovernoFederalCadnico(sistema
utilizado para a concesso dos benefcios do Programa Bolsa Famlia), e nos
relatrios de pesquisas realizadas pela Secretaria de Avaliao e Gesto da
InformaodoMinistriodoDesenvolvimentoSocialeCombateFome(MDS)sobre
osimpactos doProgramaBolsa Famlia,em especiala Pesquisa O Programa Bolsa
Famlia e o enfrentamento das desigualdades de gneroeaPesquisa Primeiro Ano do

16
Programa Bolsa Famlia: O Impacto do Programa Bolsa Famlia nas condies de vida
dos beneficirios. Alm disso, foram consultados textos normativos, como Leis,
decretos e portarias, bem como manuais e cartilhas sobre o Programa, para o
entendimentodesuaoperacionalizaoedosprincpiosqueoregem.
OCadnicoumabasededadossocioeconmicosdasfamliasquepossuem
renda mensal per capita at meio salrio mnimo. Possui os seguintes grupos de
informao: (1) identificao da famlia e dos indivduos que a compem (2)
caractersticasfamiliares(3)identificaodaresidnciaedesuascaractersticas(4)
renda da famlia (5) gastos da famlia e (6) informaes sobre propriedades rurais,
participao em organizaessociais,empregoe perdasna agricultura, participao
emprogramassociais.Entreesses,tiveramespecialrelevnciaparaestapesquisaas
informaesquetratamdasdespesasrealizadaspelasfamliasearendaauferida.A
partir da identificao dos gastos das famlias com alimentao, moradia,
medicamentos,luzegua,permitidapelo Cadastro,procedeuse comparaocom
osvaloresdosbenefciosrecebidos.Essasinformaespermitiramtambmverificaro
incrementonarendadasfamliasproporcionadopelobenefcio,bemcomoidentificar
emqueregiesesteProgramamaissignificativodopontodevistaeconmico.
Nesse ponto, fazemse necessrias algumas consideraes quanto
qualidade das informaes inseridas no Cadnico. As atividades de identificao e
cadastramento das famlias so realizadas por agentes municipais, que recebem
poucoounenhumtreinamentoparatal.Almdisso,umoutrofatorquecomprometea
veracidade das informaes o fato dessa coleta de dados estar vinculada
concessodeumbenefcioqueutilizaumdeterminadocortederendacomocritriode
elegibilidade. Isso faz com que, por estratgia de sobrevivncia, muitas famlias
omitam ou subdeclarem algumafontede rendimento. Importanteainda ressaltar que
as informaes so autodeclaradas, no se fazendo necessrio nenhum tipo de
comprovao.Noobstanteessascaractersticas,desde2004,osdadosdoCadastro
nicoestopassandoporum processo consistente deatualizao equalificao de
dados,viabilizandoautilizaodessafontedeinformaoparafinsdessapesquisa.
Tal como foram pensadas nesse trabalho, as necessidades bsicas so
bastante abrangentes e impactam diversas reas da vida humana. Uma verificao
sobre a satisfao de necessidades extremamente complexa, devendo levar em
contaaspectosobjetivos,medidospormeiodeindicadoresdeeducao,sade,taxa
de emprego, como tambm aspectos culturais que definem o que uma determinada
comunidade acredita ser uma necessidade e o padro mnimo para tla satisfeita.

17
Nofoiintenodeste trabalhofazer uma auditoria paramediro nvel de satisfao
dasnecessidadesbsicasdasfamliasatendidaspeloPBF.Nemmesmoentrouseno
mrito da questo da forma e da qualidade do provimento dessas necessidades. A
anlise foi realizada a partir da identificao dos componentes do Programa que
contribuemparaasatisfaodessasnecessidades.Foramconsideradososregistros
demonitoramentodascondicionalidadesexigidaspeloPBF,nasreasdeeducaoe
sade,bemcomoosresultadosdepesquisasdeopinioedeimpactorealizadoscom
beneficirios pelo Ministriodo Desenvolvimento Sociale Combate Fome eoutros
organismosinternacionais.Procedeuse,ainda,buscadedepoimentosdasfamlias
queparticipamdoProgramadivulgadosemjornaiserevistas,comoobjetivodecobrir
alacunadeentrevistasdiretascom osprpriosbeneficirios.Foiverificada,ainda,a
importncia econmica do benefcio, tendo por base o gasto monetrio informado
pelas famlias, no momento do cadastramento, com determinadas despesas:
alimentao,moradia,gua,luz,gsemedicamentos.
Apesardoesforodejuntaromximodeinformaespossvel,natentativade
seobterumavisoglobaleprecisa,aanliserealizadanosepretendeexaustiva.Ao
contrrio, seus resultados devem ser aprofundados na medida em que o Programa
Bolsa Famlia se consolide como poltica pblica, reconhecida pela populao como
umdireitoaserreivindicadoeasseguradopelopoderpblico.
As categorias analticas implcita ou explicitamente contidas na questo de
partida da investigao e na hiptese de trabalho referidas so: necessidades
humanas bsicas autonomia de ao, como prcondio para a autonomia crtica
renda bsica e famlia como base de clculo para a proviso. Tais categoriasforam
definidas e explicitadas nesta pesquisa ao longo dos cinco captulos que compem
estaDissertao.
OprimeirocaptuloapresentaateoriadesenvolvidaporLenDoyaleIanGough
sobre necessidades humanas bsicas, assentada em critrios objetivose universais.
Para esses autores, dois conjuntos de necessidades devem ser concomitantemente
satisfeitasparaquetodosossereshumanospossamefetivamenteseconstituircomo
tais e realizar qualquer outro objetivo ou desejo socialmente valorado (PEREIRA,
2000, p. 68), quais sejam: sade fsica e autonomia. Como se pode depreender, o
conceito de necessidades bsicas trabalhadas por esses autores vai alm da
dimenso biolgica, incluindo aspectos mais sutis referentes livre participao
humana,representadospelanoode autonomia.DoyaleGoughadmitemnveisde
autonomia,denominandoomaiselementarde autonomia de agncia,ou de aoe,o
maisavanado, de autonomia crtica.Basicamente,aautonomiadeagnciadifereda

18
autonomiacrticapelacapacidadedemudanaqueestaltimapermite,ouseja,pela
possibilidade que engendra de, no apenas permitir ao indivduo a compreenso e
ao livres, mas tambm o questionamento e a participao transformadora das
pautas e regras sociais que fazem parte do mundo em que esse indivduo est
inserido.
O entendimento da existncia de um conjunto de necessidades humanas
bsicas, que inclui algo alm de carecimentos vitais ou naturais, torna legtima a
exigncia de que estas sejam asseguradas a todas as pessoas, como direitos
genunosdecidadania.Esseentendimentoconfrontasecomaconcepoliberalque
sevaledanoodenecessidadescomoprefernciasindividuais,deixandoacargode
cada um a sua satisfao. O que est embutido nesse raciocnio aidia sagrada
para a doutrina liberal de liberdade negativa, isto , a liberdade de no sofrer
interfernciasnaesferaprivada.Mas,emumasociedademarcadapeladesigualdade,
pode tal liberdade ser realmente usufruda sem que condies adequadas sejam
disponibilizadas?AquisecompartilhadavisodeRaymondPlantdequealiberdade
spodeserexercidaseexistiremalternativaspossveisdeescolhaemeiosparaasua
efetivao. Partindo dos argumentos utilizados pela teoria liberal de defesa da
liberdade negadora da proteo social pblica como direito, Plant mostra suas
incoerncias e ressalta a importncia da garantia de direitos associados liberdade
positiva que requer interveno e bsica proviso pblicas. Para ele, a liberdade
tambm est estreitamente ligada ao conceito de aquisio de habilidades e de
possibilidadesdeao,senonohaversentidoemserlivre.Emoutrostermos,ser
livresignificaconcretamentepoderfazerescolhaseissoimplicatercapacidadepara
tanto. Sendo assim, o componente subjetivo das necessidades humanas bsicas, o
das escolhas, valorizado pelos liberais, deve ser garantido por meio de polticas
pblicas adequadas. Comesse raciocnio,Plantapresentaas razes pelasquais os
direitossociaissogenunos,entreelesoacessorenda.Aodiscutiressesdireitos,
associa a quantidade de escolhas disponveis a uma pessoa qualidade e
legitimidade da sua liberdade. Assim, se no h escolha, no se pode falar em
liberdade. E a renda um meio legtimo que permite a concretizao de escolhas
graasaquisiodecapacidadesehabilidadesqueelapodepermitir.
O segundo captulo apresenta a renda monetria como um importante
componente da cidadania nas sociedades capitalistas. Tratase de uma concepo
quepercebearendabsicacomodireitoecondiolegtimaparaseparticipardeuma
sociedade mais justa e igualitria, em que o ideal de liberdade seja realmente
vivenciado. O problema que, desde a crise dos anos 1970, em que os pilares do

19
plenoempregoedokeynesianismoforamabalados,arendaoriundadotrabalhoest
cadavezmaisraraparaumagrandeparceladapopulao.Dessemodo,umaantiga
tensoentreassistnciaetrabalhoaflorada,fortalecendoaidiadanecessidadede
garantiadeumarendadissociadadomundodotrabalho.
Os princpios desenvolvidos por John Rawls, no clssico Uma teoria de
Justia,de1971,sotrabalhadosporPhilippeVanParijs,paradefenderainstituio
da rendabsicade cidadania. Embora Rawls sejaum liberal, suas anlises sobre o
princpiodadiferena,oqualditaqueasdesigualdadessociaiseeconmicasgeradas
noquadroasinstituiesdevemterporobjetoomaiorbenefciodosmembrosmenos
favorecidos,tmsustentadoteoricamenteadefesadaequidadenasrelaessociais.
nesse mesmo princpio que Van Parijs se apia para compor a sua defesa em
relao renda bsica universal que seria a proposta que garante uma condio
socialmaisjustaparaasociedade,evitandoinclusiveasarmadilhasdodesempregoe
dapobrezaaquenormalmenteestoexpostosoutrossistemasdegarantiaderenda.
A renda bsica difere da proposta de renda mnima fundamentalmente pelo seu
aspecto incondicional. Ao contrrio da renda mnima, a renda bsica no associa o
recebimento do recurso aceitao de um emprego ou participao de uma
capacitao e, por isso, no se restringe apenas queles que querem trabalhar.
Tambm est disponvel ex ante,no estando sujeita atestesdemeios nos quais
avaliadaasuacondioscioeconmica,inclusiveadesuafamlia.
NoBrasil,adiscussodessagarantiaderendaacontecedemodoconfuso.Ao
mesmotempoemqueumaLeipublicadaparainstituirarendabsicadecidadania,
criaseumprogramadetransfernciaderendacondicionadaoBolsaFamlia ,ele
prpriosubmersoempolmicasedisputasemdiversossetoresdasociedade.sobre
odesenhoeaimplementaodesseProgramaquetrataocaptulotrs.
O quarto captulo trabalha duas tendncias das polticas sociais em tempos
neoliberais: focalizao e famlia. Ambas refletem o reposicionamento do papel do
Estado e o enfoque residual das polticas sociais. A primeira corresponde ao
entendimentoqueosgastoseserviossociaisdevemsercanalizadosexclusivamente
para os comprovadamente pobres. J a segunda marca o retorno da famlia como
agente de bem estar, implicando renncia do Estado na prestao de servios em
basesuniversais.Nessecontexto,apresentaseapreocupaodosurgimentodeuma
ondaconservadorarefletidanaresponsabilizaodafamliae,porconseqncia,da
mulher,enareduodaofertadeserviossociaisporpartedoEstado.Assim,tendo
emvistaqueoProgramaBolsaFamliavalesetantodafocalizaoquantodafamlia

20
como unidade de proviso de renda, fundamental uma reflexo sobre esses dois
temas.
Porfim,oquintoeltimocaptuloanalisaoimpactodoProgramaBolsaFamlia
na satisfao das necessidades bsicas das pessoas por ele atendidas. So
estudadososefeitosdastrsdimensesdoPrograma atransfernciaderenda,as
condicionalidades e a articulao com outras polticas , mas o foco principal a
transfernciaderenda.Apesardamaioriadosresultadosecomparaesestarcontida
nestecaptulo,muitasinformaesquecorroboramahipteseapresentadaeauxiliam
a entender a importncia do Programa esto distribudas em todo o trabalho, em
especialnocaptulotrsequatro.
Com base nos resultados da pesquisa, acreditase que os efeitos da
transferncia pblica de recurso financeiro vo alm da reduo da pobreza e da
desigualdade. Pensase que essa transferncia constitui um instrumento de
construo de autonomia da populao atingida, favorecendo sua capacidade de
escolha e ao. Ao se pretender fazer uma incurso nas possibilidades de o PBF
satisfazernecessidadeshumanasbsicasecontribuirparaaconstruodaautonomia
de ao de seus beneficirios, buscase acrescentar aos argumentos da eficincia,
baixocustoefocalizao,outrosquemostremoseuimpactopositivonaqualidadede
vidaedecidadaniadaspessoasatendidas.
Com essa disposio, acreditase que seja realmente necessrio ampliar o
focododebateemtornodastransfernciasderenda,tendoemvistaqueadefesado
acessorendacomodireitodetodosconstituiumvalorpeloqualvaleapenalutare
pautaraatuaogovernamental.Paraisso,nohqueseperderdevistaquesevive
nummundocujosinteressessocontraditrioseosconflitosestosemprepresentes,
permeandodeformaindelvelodesenhodaspolticassociais,queacabamporrefletir
umiderioeummarcoconceitualespecfico,quasesempreodaclassedominante.
preciso,pois,agregarvaloresparaqueseconquisteespaoeavanosnosentidoda
promooeampliaodosdireitossociais,pormaisdifcilqueissoseja,poissetrata
deabraaracausadosquemaisnecessitamdessesdireitos.

21
CAPTULO I
NECESSIDADES HUMANAS: O QUE EST EM JOGO?

Definiroqueequaissonecessidadeshumanasbsicasdevitalimportncia
para a ampliao e concretizao de direitos sociais. Essa delimitao, entretanto,
no trivial, constituindose um espao terico de disputas ideolgicas, polticas,
culturais, econmicas e jurdicas. Central a essa abordagem que, a partir da
definiodenecessidades,encontramsejustificativaseparmetrosconfiveisparaa
produodediversaspolticassociaisouparaasuanoproduo.
A perguntaque aprimeira parte deste captulobuscaresponder: existe um
conjunto bsico de necessidades humanas? Adiantase que sim. E na sua
determinao, para alm da dimenso fisiolgica, unanimidade para todos, incluise
um componente essencialmente humano, presente em todas as formas de agir dos
homens e que fundamentalmente o difere do restante dos seres vivos: o
discernimento. Desse modo,as condies paraa manutenode uma vida, no em
quaisquercircunstncias,masdeumaforma saudvel,eacapacidadedeescolha,o
quedenominase autonomia,soas necessidadeshumanasbsicasconsideradaspor
essetrabalho.
Assim definidas, as necessidades bsicas encerram um desafio para a
atualidade no sentido de assegurar a todos a sua satisfao como direito social.
Expem,ademais, o confronto entre a concepo dedireitos emumavisoliberal e
em umavisosocialistaou,pelomenos,socialdemocrata. Confrontoque sepensou
equacionado dentro dos limites do capitalismo, quando o Estado assumiu um
compromissoticoecvicocomaigualdadeeajustiasocial,noperododosegundo
psGuerraMundial,expandindo anoodecidadaniaparaalm dosdireitoscivise
polticos.Equehoje,comoretornovitoriosodosideaisliberais,mostraseaindamais
vigoroso,poisexpetodaadesigualdadequeseapresentacomomodernidade.
sob o signo dos princpios liberais e socialdemocratas, e das suas
respectivasconseqnciasparaagarantiadasatisfaodasnecessidadeshumanas
bsicas,quesedesenvolverareflexoaseguir.

22
1.1 - Sobre as necessidades humanas bsicas

Existeumrelativoconsensodequenohvidadigna,nemautorespeito,nem
possibilidade de exerccio de capacidades individuais e coletivas sem que
determinadas condies bsicas estejam satisfeitas. A discusso gira em torno de
quaiscondiesseriamessas.Trataseapenasdecomer,beber,dormir,abrigarse?
Sem dvidaque no,poisessassatisfaesapenasgarantem aohomem condies
para a sua sobrevivncia biolgica. Por isso, admitilas como suficientes seria o
mesmo que comparar os homens aos animais, que certamente tambm necessitam
dessas mesmas coisas para se manterem vivos. As necessidades humanas, ao
contrrio, requerematendimentos para alm da dimenso biolgica ou natural. Para
oshomens,asnecessidadesdecomer,beber,dormir,abrigarseno constituemum
fimem si mesmo. Envolvem, entreoutrosaspectos,a produo deinstrumentos em
um processo que se d permeado de interaes sociais, diviso de tarefas,
organizao do espao. So, pois, muito pertinentes as palavras de Heller quando
afirma,emrelaoasnecessidadeshumanas,queomododesatisfazlasmodificaa
prpria necessidade (HELLER: 2000, p. 32). Com isso se quer dizer que o
atendimento s necessidades humanas engloba tambm aspectos psicolgicos,
culturaisesociais.
Entretanto,adificuldadeemnomeartaisnecessidadestemabertoespaopara
que influncias intelectuais de uma Nova Direita (neoliberais e neoconservadores)
reforcem o entendimento sobre a impossibilidade da demonstrao de que todosos
seres humanos tm as mesmas necessidades, no importam os seus contextos
territoriaiseculturais.Paraessalinhadepensamento,maiscoerenteemoralmente
seguro, comparar necessidades com preferncias, de modo que os indivduos
decidam as estratgias e as prioridades para satisfazlas. Pereira assim resume a
lgicaembutidanessatica:
Se no h necessidades comuns que sejam vivenciadas
coletivamente e que sirvam de parmetro para a formulao e
implementao de polticas pblicas, no haver melhor mecanismo
para satisfazlasdo que o mercado. o mercado que se apia no
individualismo possessivo, nas aspiraes subjetivas de interesses
(wants)e,porisso,estmaisaptoqueoEstadoaatenderdemandas
que nem sempre refletem necessidades sociais, mas preferncias,
desejos,vcios,compulses,sonhosdeconsumo(PEREIRA:2000,p.
39).

23
Aosprincpiosliberais/conservadoresdaconceposubjetivadeinteresses(s
osindivduossocapazesdefazerescolhasacertadas)edasoberaniaprivada(so
consumoprivadoeasprefernciasindividuaisdevemdeterminaroqueseproduzire
comodistribuir),aNovaDireitaacresceoriscoquepodeadvirdeumEstadoregulador
epaternalista,comooEstadoSocial.
Tal approachconsideraperigoso,porimplicarautoritarismo,ofatode
instituies pblicas estabelecerem regras a serem seguidas pelos
indivduos, a partir de definies de necessidades coletivas e de
formasinstitucionalizadasdesatisfazlas(PEREIRA,2000,p.42).

Doyal e Gough (1991) no estranham esse posicionamento naqueles que

defendem o capitalismo livre de quaisquer restries. Porm, demonstram sua
admirao quando encontram tambm entre socialistas uma aproximao com o
relativismo adotado pelos liberais no trato das necessidades humanas ou sociais.
1
Assim,se,porumlado,Marx, emsuaeloqentedennciadosabusospraticadospelo

capitalsobreotrabalho,deixaclaraasuacrenaemnecessidadescomunsatodosos
homens,poroutro,tambmtransparecesuacompreensodequenecessidadesso
produtodomeioedaculturaemquevivemesseshomens.
Aextensodaschamadasnecessidadesimprescindveiseomodode
satisfazlas so produtos histricos e dependem, por isso, de
diversosfatores,emgrandepartedograudecivilizaodeumpase,
particularmente, das condies em que se formou a classe dos
trabalhadores livres, com seus hbitos e exigncias peculiares
(MARX:1988,p.191).

DoyalandGough(idem, ibidem)tentamexplicaresseparadoxopelaprioridade
que Marx e grande parte dos socialistas do ao aspecto econmico na dinmica do
ambiente social, exercendo influncia direta sobre as expectativas e imaginao
humanas, especialmente no que os indivduos acreditam queprecisam e tm direito
deexigir.
Esses autores, assim como Pereira (2000), apresentam outras abordagens
(democratas radicais, fenomenlogos, culturalistas) que tambm rejeitam o
individualismo exacerbado da Nova Direita, mas tm em comum o mesmo
entendimentodo marxianismodequeaidentidadeindividualdeveserapreendidaem
um contexto social, portanto improvvel de uma formulao objetiva e universal. A
1

Apesar de utilizar o conceito de necessidades bsicas para a construo de elementos

fundamentais para a sua teoria, como a explicao da mercadoria, Marx em nenhuma das suas obras
definiuoudescreveuseuentendimentosobreelas.Paramaisdetalhesdosignificado denecessidades
bsicasparaMarx,verHeller(1998).

24
resistncia dos movimentos sociais encontra, igualmente, eco nessas postulaes
medidaqueassociamnecessidadescompoder.Aquiseafirmaqueasnecessidades
so definidas por aqueles que partilham mais ativamente o poder, ou seja, homens,
brancos, ricos, pessoas sem deficincia, heterossexuais, tornandose fonte de
opresso para os grupos minoritrios: mulheres, negros, pobres, deficientes,
homossexuais.
Emtodasessasabordagens,DoyaleGough(idem, ibidem)apontamfraquezas
e contradies que os levam a trabalhar no sentido de identificar um conjunto de
necessidades bsicas comuns. Em defesa dessa identificao, esclarecem que
mesmo a Nova Direita, que estabelece o primado do mercado sobre o Estado, na
satisfaodenecessidades,reconhecequeesteagentepolticonopodeserevitado,
configurandose at necessrio criao de condies adequadas ao
2
desenvolvimento do mercado . O papel regulador do Estado incluir, assim, a

constituiodeuma rede deproteo(safety net)contraapobrezaabsolutaeisso,

evidentemente, seassentaemalgumanooobjetivadenecessidade.Combemdiz
Plant:
The neoliberal takes the view that needs is an openended, elastic
concept which has no consensual hold in society, but their own view
ofpovertyas anabsolutestandardofneed,orofwelfareasmeeting
thisabsolutestandard,presumesthatthereissomeclearconsensual
3

standardofneed(PLANT apudDOYALandGOUGH,1991,p.27) .

Tornase tambm importante ressaltar que o prprio princpio da soberania

privada,segundooqual cadaum sabe deque necessitaedoquelheconvm to
valorizadopelosneoliberais e neoconservadores pode ser consideradoum sofisma
quandolevadasemcontaaslimitaesdeconhecimentoeinformaodosindivduos
separadamente. Aceitar isso como verdadeiro no admitir o fato de que muitas
pessoas, devido a dificuldades insuperveis de existncia, reduzem o arco de seus
desejoseseconformamcomoquetm(PEREIRA:2000). Aestratgiaderelacionar
necessidades com estados de nimo e, portanto, subjetivas, embute a discusso
sobrealegitimidadedosdireitossociaisque,aprincpio,sejustificampelaexistncia
2
Polanyi j havia denunciado que os mercados no poderiam funcionar por conta prpria.
Mesmoaquelesque desejavamardentementelibertaroEstadodetodosos deveresdesnecessrios,e
cujafilosofiaglobalexigiaarestriodasatividadesdoEstado,notinhamoutraalternativasenoconfiar
a esse mesmo Estado os novos poderes, rgos e instrumentos exigidos para o estabelecimento do
laissezfaire.(POLANYI:1980,p.172)
3
O neoliberal tem a viso de que necessidade um conceito elstico e sem consenso na
sociedade,masseuprpriopontodevistasobreapobrezacomoumestadoabsolutodenecessidade,ou
dobemestarcomooprovedordessasnecessidades, presumequeexistealgumpadroconsensual de
necessidades.(T.A).

25
denecessidadesbsicasobjetivas,mensurveiseconstatveisporseremelementos
fundamentaisdarelaodosindivduoscomomeioqueoscircundamesuacondio
devida.Asegundaseodestecaptulovoltaaesseaspecto.
Aotratardasabordagensmaisesquerda,Pereira(2000)atribuiadificuldade
do estabelecimento de necessidades universais ter sido contornada com a
identificao, na prtica, da explorao das classes subalternas e da opresso das
minorias sociais, a partir daquilo que essas classes e grupos tm em comum no
sistema capitalista: a violao das suas necessidades bsicas e dos direitos
correspondentessatisfaodessasnecessidades.
Nestepontojplausvelassumiraexistnciadenecessidadeshumanasde
formaobjetiva.Odesafioqueseapresentaodeidentificarquaissoelas.Otermo
necessidade tem sidoutilizado em muitos sentidos, dificultando essa tarefa. Doyal e
Gough,partindo dosignificado equivocadodenecessidadecomocompulso,desejo,
sonho de consumo, vo acrescentando elementos para nomear as verdadeiras
necessidadeshumanasbsicas,comosendoobjetivaseuniversais.
Necessidade como compulso (as drive), dizem eles, significa uma fora
impulsionadorainstigada por um estado dedesequilbrio outenso devido aalguma
falta.Esteenfoquednfasedimensobiolgica,tendotalvezinspiradoaobramais
conhecida sobre necessidades bsicas, a de Maslow. Este autor elencou cinco
categorias de necessidades em ordem de prioridade: fisiolgicas, de segurana, de
afeto, de status e estima e de autorealizao. E, enquanto as primeiras no forem
satisfeitas,oindivduonotermotivaoparasatisfazerasseguintes.
Doyal e Gough discordam dessa linearidade apresentada por Maslow, pois o
que pode ser uma falta para algum, no o para outrem. Some people seem far
moreconcernedwiththeirselfactualisationthantheirsafetymountainclimbers,for
4
example (DOYALeGOUGH:1991,p.36).OutroaspectoquefazemDoyaleGough

discordar do significado de necessidade estritamente como drive pode ser assim

exemplificado: uma pessoa pode ter uma compulso por consumir bebida, enquanto
outra pode ter necessidade de fazer exerccio. A questo que o simples fato de
algum ter uma falta mesmo considerando que a falta de lcool para um viciado
podedeixlodoente,noquerdizerqueissojustifiqueasuasatisfao.
Doyal e Gough retiram dessa reflexo a concluso de que as necessidades
tambm esto ligadas a aspectos psicolgicos. Ignorar isso seria, como j visto,

4
Algumaspessoasparecemestar maispreocupadascomseuautoconhecimentoquenasua
seguranaosescaladoresdemontanhas,porexemplo(T.A.).

26
compararoshomensaosanimais. Esta,alis,amesmaposiodePereira(2000)
paraquemoconceitodenecessidadeshumanascertamenteextrapolaoconceitode
necessidadesnaturais,vitaisoudemerasobrevivnciaatporqueasnecessidades
naturais dos homens no so as mesmas dos animais. E isso no s porque os
homens no comem carne crua e sem condimentos, mas porque, para sobreviver,
elesprecisamdealgomais:abrigo,vesturio,instrumentosdecaaepescaetc,que
tm um contedo humano e um carter social (PEREIRA: 2000, p. 58). Para ela,
reduzirasnecessidadesbsicasanecessidadesnaturais,vitaisoudesobrevivncia,
admitircomoverdadeiraateseneoliberaldoprovimentodosmnimosdesubsistncia.
Tomese agora o significado de necessidade como metas (as goals) que
devem ser universalizadas. Neste sentido, necessidades so contrastadas com
preferncias(wants)quetambmsoentendidascomometas,masnaticaindividual.
Considerando que podemos ter necessidades to distintas quantouma boa nutrio
paraumaboasade,ouumaparelhodesom,quepermiteaproveitarmosoprazerda
msica,DoyaleGough(idem, ibidem)procuramdistinguirentrenecessidadesbsicas
enobsicaseentrenecessidadesepreferncias.
Pereira(2000),baseadaem DoyaleGough(idem, ibidem),identificaachave
dessadistinocomosendoaocorrnciaounodesriosprejuzosvidamaterial
doshomenseatuaodestescomosujeitos,casoessasnecessidadesnosejam
satisfeitas.Emoutrostermos,necessidadeshumanasbsicassoaquelasquedevem
sersatisfeitascomocondionecessriaparaevitarsrioseprolongadosprejuzos
sadefsicaecidadania,fatoquenoocorrecomanosatisfaodepreferncias.
Emvistadaassociaoentrenecessidadeshumanasbsicasesriosprejuzos,cabe
definirestesltimos.
Srios prejuzos so impactos negativos cruciais que impedem ou
pem em srio risco a possibilidade objetiva dos seres humanos de
viver fsica e socialmente em condies de poder expressar a sua
capacidadedeparticipaoativaecrtica.So,portanto,danoscujos
efeitos nocivos independem da vontade de quem os padece e do
lugaroudaculturaemqueseverificam(PEREIRA:2000,p.67).

Dessadefinio,umaspecto serevelacomo muitorelevante:sobrevivncia,

no apenasnosentidofsico,mastambmsocial.Assim,chegaseaosignificadode
necessidades como o dficit de condio para a vida e para a ao humana livre e
crtica.
O homem, dizem os autores referidos, no apenas o que seus genes
determinam.Umcomportamentonopodeserentendidonasuatotalidadeapenaspor

27
um olhar biolgico ou qumico. A ao de correr, por exemplo, pode ter vrios
significados, como a realizao de uma atividade fsica, a urgncia para pegar o
nibus, etc... Qualquer que seja o motivo, o indivduo responsvel por essa ao
exercesuaautonomiapararealizla.umresultadodasuainteraocomomundo
no qual est inserido. Devese providenciar, portanto, as condies para que essa
interao acontea, isto , as condies que permitam minimamente a participao
social dos indivduos como agentes conscientes e partcipes de um coletivo social.
Semdescobrirtaiscondies,noseestaraptoparaprestarcontasdaexistnciade
uma moral significativa que se deseja imputar s necessidades bsicas (DOYAL e
GOUGH: idem, ibidem). Especificamente, tratase do exerccio da capacidade de
escolha dos indivduos para realizar esta ou aquela tarefa, deste ou daquele modo.
Tratase,emsuma,deautonomiacomonecessidadehumanabsica.
Desse modo, chegase ao conjunto de necessidades humanas bsicas,
existentes em qualquer tempo e lugar, cuja satisfao fundamental para que os
homens possam desempenhar suas atividades e viver da forma como escolherem:
sadefsicaeautonomia.
Since physical survival and personal autonomy are the preconditions
foranyindividualactioninanyculture,they constitutethe mostbasic
humanneedsthosewhichmustbesatisfiedtosomedegreebefore
actors can effictively participate in their form of life to achieve any
5

othervaluedgoals.(DOYALandGOUGH:1991,p.54) .

Em relao sade fsica, parece no haver dvidas de que esta uma

necessidade humana bsica, natural e transcultural. Sem ela, os homens esto
impedidos, inclusive, de viver. Porm, no se trata apenas de sobrevivncia, mas
principalmentedepossuircondiescapazesdeevitaraincidnciadedoenas,como
condiesadequadasdehabitao,guaeesgoto.Evitardoenas,portanto,ameta
universalaserperseguida.
Jfoi ditovriasvezes queaaohumanano est condicionada apenas a
suaintegridadefsica.Elatambmresultadodeaspectospsicolgicosmaissutise
associados autonomia das pessoas para que estas possam agir e fazer escolhas
conscientes. Assim, importante explicitar o significado de autonomia e do sentido
queelatemparaestaanlise.

Desde que sobrevivncia fsica e autonomia pessoal so prcondies para qualquer ao

individual em qualquer cultura, elas constituem asmais bsicas necessidades humanas aquelas que
devemsersatisfeitasemalgumnvelantesqueosatorespossamefetivamenteparticiparnasuaformade
vidaparaatingirquaisqueroutrosobjetivosquetenhamvalor.(T.A.)

28
Autonomia a capacidade dos indivduos de formular estratgias para a
consecuodeseusobjetivoseinteresses,conscientementeidentificadose,ainda,de
coloclasemprticasemopresses.Talsignificadoenvolveoreconhecimento,pelo
indivduo e pelos outros, de ele ser capaz de realizar algo e responsabilizarse por
essa ao o que Doyal e Gough (1991) chamam de agency, inspirados em Plant
(2002). Nesse sentido, trs atributos so fundamentais para o exerccio pleno da
autonomia: habilidade cognitiva, sade mentale oportunidade de participao.
A habilidade cognitiva referese exatamente capacidade do indivduo de
entender o mundo a sua volta e as regras sociais estabelecidas pela cultura a que
pertence.
Asademental,porseuturno,significaacondionecessriaparaqueaao
se d em condies racionais,pois umdficit de sademental criarinaptido para
lidar com coisas particulares e coletivas de forma autnoma e discernida. A loucura
seriaoextremodessedficit.
J a oportunidade de participao envolve o grau em que a autonomia pode
serincrementadaapartirdenovasopesdeao,socialmenterelevantes.Todosos
seres humanos, em qualquer cultura, so instados a desempenhar papis sociais
comuns, como ode pais, donos de casa, trabalhadorese cidados (BRAYBROOKE
apud DOYALand GOUGH,1991).Ampliar esse lequede competnciasdependede
oportunidades,ouseja,dedisponibilidadedemeiosobjetivosparatanto.
Desse modo, importante ainda que se estabelea o entendimento entre
autonomia de ao e autonomia crtica. Para definir autonomia, novamente
recorremosaDoyaleGough:
Constituiograudecompreensoqueumapessoatemdesimesma,
desuaculturaedoqueseesperadelacomoindivduodentrodessa
cultura a capacidade psicolgica que a pessoa possui de formular
opes para si mesma e as oportunidades objetivas que lhe
permitam atuar, como conseqncia (DOYAL e GOUGH apud
PEREIRA:2000,p.71).

Esta definio est centrada nas condies necessrias para as pessoas

participarememqualquerformadevida,noimportaquoautoritriosejaocontexto.
Doyal e Gough (idem, ibidem) exemplificam com a questo referente queles
submetidosescravido.Avidaqueeleslevamestsujeitaaumasriederegrasem
relao s quais eles no podem se opor nem opinar. Todavia, apesar de toda
coero e rigidez, muita criatividade freqentemente demonstrada no sentido de

29
levaravidadamelhorformapossvel,mantendoadignidadepessoaleapoiandoade
outrospelosquaissoresponsveis.Mas,emverdade,sealiberdadedessaopresso
poucoprovveleilusria,fazpoucosentidolutarcontraessasituao.claroquea
escravido um exemplo extremo. Porm, podese, por analogia, dizer que as
pessoasem condies severasdepobreza tambm tm a sua autonomia limitada a
umnvelsubhumano.
A situao colocada acima ressalta a importncia poltica da liberdade de
agncia dos indivduos, mesmo em situaes em que a opresso no permita
mudana substantiva. Nesse contexto de restrio, Doyal e Gough (idem ibidem)
acham mais exato utilizar o termo liberdade de agncia (freedom of agency) e no
exatamente autonomia. Verificase, portanto, que a autonomia individual obviamente
pode ter diversos nveis, comeando com o mais elementar que a liberdade de
agncia ou ao. Contudo, onde houver oportunidade para questionar e participar,
concordando com ou procurando mudar as regras estabelecidas, possvel que os
atores incrementem a sua autonomia at um espectro impensvelpara aqueles que
esto em condio de opresso.A esse nvel de autonomia, osautoresdenominam
autonomia crtica. Ou, em outros termos, a autonomia crtica distinguese da
liberdadedeagnciaporqueestassentadaemumprocessodereflexoquepodeou
nosignificarmudanasnasregrassociaisestabelecidas.
Significantautonomyisamatterofdegree.Apersonmaybemoreor
less autonomous. (Signifcantly) autonomous persons are those who
can shape their life and determine its course. They are not merely
rational agents who can choose between options after evaluating
relevant information, but agents who can in addition adopt personal
projects, develop relationships, and accept commitments to causes,
through which their personal integrity and sense of dignity and self
respect are made concrete. In a word, significantly autonomous
agentsarepartcreatorsoftheirownmoralworld.(RAZ apudDOYAL
6

andGOUGH, idem,p.67e68) .

Entretanto,importantefrisarquemesmonaliberdadedeagncia,halguma
reflexocrtica,sendoqueoqueestreduzidoapossibilidadedeparticipao.por
isso que um contexto democrtico, que permita e estimule a participao,
6

Autonomia significativa um problema de grau. Uma pessoa pode ser mais ou menos
autnoma. Pessoas (significativamente) autnomas so aquelas que podem moldar suas vidas e
determinaroseucurso.Elasnosomerosagentesracionaisquepodemescolherentreopiniesdepois
de avaliarem informaes relevantes, mas agentes que podem tambm adotar projetos pessoais,
desenvolverrelacionamentoseaceitarcompromissoscomascausas,pormeiodasquaissuaintegridade
e senso de dignidade e respeito prprio so concretizados. Em poucas palavras, agentes
significativamenteautnomossopartecriadoradoseuprpriomundomoral.(T.A.)

30
fundamentalparaodesenvolvimentodaautonomiacrtica.Almdisso,oexerccioda
autonomiapressupeumagamadegarantiasinseridasnombitodosdireitossociais,
que hoje vm sendo questionados como uma interferncia indevida do Estado. Na
prximaseo,trataremosdesseassunto:dasgarantiasmateriaisdevidas,traduzidas
nos direitos sociais ao exerccio da autonomia, em contraposio s garantias
assumidaspelosdireitosindividuais.
Emresumo,aspessoasdevemtercapacidadesfsicas,mentaiseemocionais
parainteragirsocialmente.Aperdadasadeoudaautonomiasignificaprejuzopara
criar e usufruir o seu prprio conceito de boa vida. E, embora se tenha elencado a
sade fsica e a autonomia como necessidades bsicas universais, importante
ressaltardoisaspectosdouniversalismodessasnecessidades.
O primeiro que sua identificao no invalida o fato de alguns grupos
especficos,minoriaseoprimidos,reivindicaremoatendimentossuasnecessidades
particulares por meio de polticas pblicas prprias. No entanto, importante frisar,
umavezmais,queasadefsicaeaautonomia,bemcomoascondiesnecessrias
para a sua concretizao (satisfiers), so iguais tambm para esses grupos. Por
exemplo, o fato de as mulheres serem responsveis pela reproduo da vida tem
conseqnciasdiretasnasuaexistncia,nasuainseronomercadodetrabalhoeno
seupapelsocial.Controlarsuavidareprodutivafundamentalparaasuaautonomia
(PEREIRA:2000).
O segundo aspecto relativo s estratgias para a satisfao dessas
necessidades. A existncia de necessidades comuns no significa estratgiasiguais
para a sua satisfao. Sade fsica e autonomia podem ser obtidas de diversas
formas. Como indicam Doyal e Gough (1991), h uma srie de bens, servios e
relaes sociais, que em maior ou menor extenso, so capazes de satisfazer as
necessidades bsicas. Emvistadisso,taisautores passamaidentificar um conjunto
denecessidadesintermediriasque,satisfeitas,contribuemparaoaumentodasade
fsica e da autonomia. Denominadas pelos autores como satisfiers, elas so em
nmerodeonze:
1.alimentaonutritivaeguapotvel
2.habitaoadequada
3.ambientedetrabalhoseguro
4.ambientefsicosaudvel
5.cuidadosapropriadosdesade

31
6.proteoinfncia
7.relaesprimriassignificativas
8.seguranafsica
9.seguranaeconmica
10.educaobsica
11.educaoparaoplanejamentofamiliar,prepsnataladequados
Nohumaordemdeimportnciaparaos satisfiersacimalistados.Todosso
essenciais para a garantia da sade fsica e da autonomia. Em alguns, como
alimentao e moradia, as especificidades culturais e de respostas a eles
endereadossofatoresimportantesmasofatoque seelesno forematendidos
causaro srios danos sade fsica e mental das pessoas, prejudicando seu
desenvolvimento e participao sociais, de forma ativa e crtica. Neste trabalho,
abordaremosmaisespecificamenteoaspectodaseguranaeconmica,pormeioda
anlisedoProgramaBolsaFamlia.Naprximaseo,asatisfaodas necessidades
humanas ser discutida como direito social bsico e, portanto, como dever de
prestao por parte do Estado e direito de crdito dos cidados necessitados
(PISN:1998).

1.2 - Direitos individuais e sociais: a complementaridade necessria no trato das

necessidades humanas

Aosefalardaquestodosdireitosdohomemdifcilnocairnadicotomiaentre
a teoria e a prtica. Teoria que j formalizou em diversos documentos, tratados,
normas, declaraes e at Constituies nacionais, as condies e garantias
necessrias para uma sociedade mais justa e igualitria. Prtica, no entanto, que
ainda no viu na sua totalidade a concretizao dessas garantias no mbito das
relaessociaisequeseguecadavezeaindamaismarcadapelasdesigualdades.
7
Dentreostrsconjuntosclssicosdedireitos civis,polticosesociais,o

ltimoqueevidenciamaisfortementeessadissociao.Enomuitodifcilentender
7

Correntemente,classificaseosdireitosemgeraes,deacordocoma ordemcronolgicado
seusurgimentoereconhecimento.TalabordagemfoiformalizadapelaprimeiravezporT.H.Marshallem
suaobraCidadania, Justia e ClasseSocial(1967). Assim,poressa classificao, compema primeira
gerao os direitos civis, a segunda gerao, os direitos polticos, e a terceira, os direitos sociais.
Atualmente,falaseaindaemumaquartagerao,osdireitosdifusos,assimdenominadospornoterem
uma titularidade certa. Essa cronologia no aconteceu nessa ordem em todos os pases. No Brasil,
conformemostraCarvalho(2004),osdireitossociaisforamimplementadosantesdoscivisepolticos.

32
oporqu.AefetivaodosdireitossociaisdependedaintervenoativadoEstado,
influenciando a organizao dos servios pblicos e conformando uma rede de
proteosocialquedelimitaumnovotipodeEstado,comprometidocomobemestar
social. Tal movimento exatamente a contramo da teoria neoliberal, em que a
exignciaticadajustianeutralizadapelosimperativosdaeficciaeracionalidade
tcnica da economia, determinando tambm uma ordem pblica que exclui a
participao(TELLES:1999).
O problema que as necessidades humanas bsicas, tal como foram aqui
definidas,emespecialnoquedizrespeitoaoseucomponentedeautonomia,somente
podem ser concretizadas por meio de um conjunto de garantias que engloba os
direitos civis e polticos, mas principalmente os direitos sociais. Chegou, portanto, o
momentodetratardosprincpiosqueencerramcadaumdessesconjuntosdedireitos.
Em primeiro lugar, apresentamse os direitos civis e polticos. De cunho
individualista, constituemse no direito vida e integridade fsica e moral na
liberdade de expresso na liberdade de associao na liberdade de religio na
liberdadedepensamentonodireito propriedade privada no direito aparticipar da
vida poltica. No momento especfico de seu surgimento, representavam a luta da
burguesiacontraaopressodoEstadoAbsolutistaeodogmatismodaIgreja,tendo,
ainda, o desenvolvimento do capitalismo como panode fundo. Desse modo, tinham
comoobjetivoestabelecerlimitesatuaodoEstadonaesferaprivada.Expressamo
conceitodeliberdadenegativa,quevemaserliberdadecomoausnciadecoao,
liberdadequeimplicaainexistnciadedomniodeunssobreosoutros,deumpoder
que restrinja (PISN: 1998, p. 26). O Estado Liberal formado com base nesses
princpiosmarcadodesteseusurgimentopelanegatividade,pelofatodenopoder
atuar j que isso implicaria o risco de interferir nos direitos e liberdades individuais.
PisndefineesseEstadocomoumEstadoPolciacujafunoprincipaladereprimir
aesdeterceirosqueatentemcontraaordemestabelecida.
Contudo, a realidade mostrou que esse Estado Liberal no foi capaz de
garantir a todos os homens os direitos civis e polticos em que estava assentado,
instaurando,segundoPisn,umsistemadeopressoeescravidotocrueloumais
que oanterior(osantigosregimesautoritriossuplantadosporele)(1998,p.27).O
desfrute dos direitos e das liberdades individuais ficou restrito aos proprietrios,
comprovandoaidiadequeoEstadoLiberalhaviaselimitadoaumreconhecimento
meramente formal desses direitos. Essa constatao, aliada complexidade das
relaes sociais que se desenvolviam no bojo do capitalismo, revelou que para dar
contadasexignciasdavidaedasobrevivnciadoshomensnobastamapenasos

33
direitos de liberdade. Acrescentase, pois, os direitos sociais, cujo surgimento e
crescimento, ao contrrio dos direitos individuais, assentados na crena de direitos
naturais pela simples condio de ser humano, independente de qualquer
considerao histrica (jusnaturalismo), possuem uma clara relao com a
transformao da sociedade. no contexto das desigualdades produzidas pela
economiaedaslutasdostrabalhadoresparaumlimiteexploraodocapitalqueos
direitos sociais devem ser entendidos. Assim, enquanto o pilar dos direitos civis e
polticosaliberdade,digaseliberdadenegativa,paraosdireitossociaisopilara
igualdadequeregeasuaimplementao,semfalardaliberdadepositivadeseexigir
doEstadoasprecondiesessenciaisaoexercciodaautonomia.
Assim, se, de um lado os direitos civis e polticos tratam de garantir aos
cidados liberdade de atuao, que no deve ser perturbada por terceiros, sejam
outras pessoas ou o Estado, de outro os direitos sociaispromovem a integrao do
homem sociedade, permitindo que a liberdade seja usufruda efetivamente por
todos.
Por fundaremse na constatao da existncia de necessidades humanas
bsicas, os direitos sociais buscam corrigir os desequilbrios causados pelas aes
individuaisnombitodomercado,demodoagarantirquetodostenhamacessoauma
vida saudvel e autnoma. Dessa forma, eles devem ser entendidos como
complementares aos direitos civis e polticos, pois criam as condies para a
consolidao de uma democracia material, e no apenas formal. Com base nesse
entendimento Pisn (1998) identifica uma diferena primordial entre o conjunto de
direitoscivisepolticoseosdireitossociais.Paraesteautor,osprimeirossefundam
naliberdadevindade(from)eosltimosnaliberdadepara(to).
H,portanto,umaconexodosdireitossociaiscomaliberdade.Masnocom
uma liberdade que recusa terminantemente o compromisso do Estado com o bem
estar do cidado, e sim com a liberdade configurada na igualdade que pressupe
obrigaopositivadoEstadodeatuaremfavordedeterminadossetores,sendo,por
isso,tambmconhecidacomodeverdeprestao.Emcontrapartida,osnecessitados
possuiro direito de crdito prestao devida pelo Estado visto que constituem
credores legtimos de dvidas sociaisno saldadas. De fato, o reconhecimento dos
direitossociaisfezsurgir,aoladodohomemabstratoougenrico,personagensantes
desconhecidos nas declaraes dos direitos de liberdade: homens, mulheres,
crianas,deficientes,idosos(BOBBIO:1992),quepassam atermelhorescondies,
porintermdiodepolticassociaiseeconmicas,deexerceremasualiberdade.

34
Esse enfoque contrape ao conceito de liberdade negativa o de liberdade
positiva que muito bem trabalhado por Plant (1998 2002) para rebater a recusa
neoliberaldaproteosocialdoEstadocomodeverdecidadania.Paraestepensador
a pergunta central : por que se deseja ser livre? Essa pergunta imediatamente
evidenciaarelaoentreliberdadeecapacidadeparaexercla.Ouseja,aidiade
estarlivredecoeressfazsentidoseseampliaronmerodeatividadespossveis
deserem realizadasnesseambienteprotegido.Dessemodo,oquefazdaliberdade
um valor social o que ela permite realizar. nesse sentido que Plant defende os
direitossociaiscomorequisitonecessrioparaaconcretizaodaliberdadeque,nos
termosliberais,apenasformal.Essadefesapartedaprpriacrticaelaboradapelos
liberaiscontraoreconhecimentodo statusdedireitodosdireitossociais.Sodoisos
principaispontos.
8
O primeiro relativo idia de escassez. Sendo os direitos sociais

realizados por meio de uma atuao positiva do Estado, sua realizao envolve
custos,quasesempreminguados.MasparaPlantissotambmverdadeiroparaos
direitos civis e polticos. Para ele, falsoo entendimento de que os direitos civis e
polticos,porsecaracterizarempelanointerfernciadoEstado,porumcerto laissezfaire, no esto associados disputa de recursos. O problema disso que esses
direitos no ocorrem assim to naturalmente como faz crer a doutrina liberal. H
todo um aparato voltado para a aplicao dessas garantias, constitudo de polcias,
judicirio, sistema prisional, etc. Alm disso, por serem direitos, existe um direito
positivo a proteo dos direitos negativos(PLANT:1998,p.64,grifodoautor).
A questo dos custos estar sempre associada a uma disputa poltica pela
quantidadederecursosnecessriosgarantiadosdireitos.Nessesentido,osliberais
apontam que as obrigaes advindasda aplicaodos direitos civis e polticos so
clarasedelimitadas,restritasabstenodeaoeinterfernciasnaesferaprivada,
portanto, sem custos relevantes associados, ao passo que as obrigaes devidas
pelos direitos sociais so sempre onerosas e pouco objetivas. Plant mais uma vez
aponta a incoerncia dessa alegao ao citar que a garantia dos direitos de
privacidade e de segurana, por exemplo,deveenvolver, alm daforapolicial,um
aparatotecnolgicoimportanteparadarcontadetodasasnovasformasdeviolao
dessesdireitos,semprereinventadas.Assimsendo,nemdireitoscivisepolticos,nem
direitossociaisestoisentosdanegociaoejulgamentosnaarenapoltica.Sque
8

concreto que as sociedades se defrontam com escolhas difceis no momento de alocar

recursos entre seus membros, dada a sua escassez. Santos (1998) fala do carter trgico que essas
escolhasassumemquando,porumlado,adistribuiodeumbemimplicagrandesofrimentooumesmo
amortedeumindivduoquenoorecebee,poroutro,afaltadessebemouocustodeoportunidadede
oferecloatodososnecessitadostambmacarretaumasituaotrgica.

35
os gastos com segurana causam muito menos controvrsias polticas que os que
sodestinadoseducaoesade.
Seguindo no argumento da escassez de recursos disponveis, chegase
noodenecessidadeshumanasbsicas.Comojsediscutiu,osliberaisassociam
asnecessidadesbsicasesferadasprefernciasindividuais,negandoaexistncia
de um conjunto universal de necessidades e, conseqentemente, a legitimidade de
proviso de servios para a sua satisfao. Notese que mesmo o direito vida,
defendidonolequededireitoscivisepolticos,odireitodenosermorto.Nemesse
direito fundamental est explicitamente ligado s condies mnimas de
sobrevivncia. Quando no seadmite um conjunto objetivo denecessidades, no
possvelmediroquantosuficienteparaasuasatisfao,fazendocomquecadavez
mais novas necessidades sejam criadas, comprometendo indefinidamente o
oramento pblico, promovendo at um aumento da cobrana de impostos, algo
inaceitvelparaosliberais. Plantexemplifica:adescobertadenovastcnicasparao
tratamento de doenas cardacas tem criado uma srie de novas necessidades na
rea da sade a inveno do computador, na reade educao. No entanto, essa
tendncia de expanso no uma exclusividade dos direitos sociais. O mesmo
avano cientifico e tecnolgico traz inovaes tambm nas formas de violao dos
direitos de segurana, exigindo seu enfrentamento com novos investimentos nessa
rea. O avano tecnolgico tem apontado diversas novas formas de perigos que
devem ser enfrentados com novos investimentos na rea de segurana. Assim,
sempre se pode fazer mais, tanto nos direitos sociais, quanto nos direitos civis e
polticos,etodosenvolvemrecursos.
O segundo ponto que Plant traz tona na defesa dos direitos sociais como
requisito aoexerccio daliberdade positiva o prprio debate dejustia social.Esta
pressupe a distribuio de determinados bens primrios de modo a minorar as
desigualdades socialmente produzidasnobojode um modeloeconmicoespecfico.
Dopontodevistadosliberais,nohinjustianadistribuiodebensnombitodo
mercado,vistoquenohintencionalidadesnessadistribuioessepodefalarem
justiaquandoumaintenoidentificada.ParaPlantessaargumentaonopode
ser considerada verdadeira, pois o julgamento no deve ser feito em termos da
existncia ou no de motivao, mas das provveis conseqncias envolvidas
principalmente em termos de desigualdades, pobreza e vulnerabilidades, que
restringem e at mesmo impedem o exerccio da liberdade e a satisfao de
necessidades bsicas. Assim, embora essas conseqncias no sejam intencionais,
soprevisveis,porqueintrnsecasaomercadoe,portanto,devemser,porprincpios

36
ticos e morais, enfrentadas por meio de uma proviso pblica, responsabilizando,
inclusive,todaasociedade.
Nessemomento,emquedifcildissociardireitoseperdas,importanteno
esquecer que os direitos sociais so mais que simples resposta s necessidades e
carnciasaqueestosendoreduzidos.Elesfizeram,eaindafazem,partedoidealde
uma sociedade mais justaeigualitria pela qual homens e mulhereslutaram em um
perodo histrico muito recente. A idia de um conjunto de necessidades humanas
bsicas,vinculadasmanutenodavidafsicaeaodesenvolvimentodaautonomia,
confirmaaindamaisaidiadedireitosquedevemsergarantidos.Noprximocaptulo,
ser abordada a garantia de uma renda como instrumento para satisfao das
necessidadeshumanasbsicas.

37
CAPTULO II
TRANSFERNCIA DE RENDA COMO DIREITO E MEIO PARA A SATISFAO DE
NECESSIDADES HUMANAS BSICAS

Seaseguranaeconmicaumanecessidadehumanacomosemostrouno
captulo anterior e o recebimento regular de rendimentos monetrios a forma mais
usualdessaseguranaeconmica,emboranoanica,quaissoasformasdeobt
la? E na falta deste rendimento, a alternativa da assistncia social legtima?
Trabalho e assistncia so excludentes ou complementares? O Estado deve
responsabilizarse por transferir renda para os que no trabalham? Em quais
argumentos a defesa pela garantia de uma renda no proveniente do trabalho se
apia?Estassoasquestesquenortearoessecaptulo,comoobjetivodesituaro
debatesobreatransfernciaadministradaderendacomoumdireitodecidadania.

2.1 - O bom e o mau pobre.

Emtodosostempos,ohomeminteragiucomanaturezaparaaproduode
coisas que o ajudassem a sobreviver. Nesse processo, e de modo consciente,
transformaoambienteemqueviveparaasatisfaodesuasnecessidadesnaturaise
sociais, criando e agregando valordeuso a objetos j existentes ou socialmente
idealizados.Nessesentido,Marxentendeotrabalhocomoindispensvelexistncia
humana, posto que, por meio dele, o homem tambm se transforma. Da o seu
argumento de que quaisquer que sejam as formas de sociedade, necessidade
natural e eterna de efetivar o intercmbio material entre o homem e a natureza, e,
portanto,demanteravidahumana(Marx,1988,p.50).
Entretanto, apesar de o trabalho ser elemento estruturante da sociabilidade
humanaeumselodistintivodossereshumanosemrelaoaosdemaisseres(SILVA:
2006),nascondiesemqueesteserealizanasociedadecapitalistahsempreuma
parcela da populao que no contribui com seu trabalho para a sociedade. Entre
estesestoaquelesquenopodemexercernenhumaatividadeporcondiesfsicas
e mentaisincapacitantes osdoentes einvlidos ouporestarem em determinada
fase do ciclo de vida as crianas e idosos. As mulheres, mes de crianas
pequenas, muitas vezes tambm se enquadram a. A esses dois grupos, somamse
ainda os que mesmo aptos atividade laboral, no o fazem por limites do prprio

38
sistema capitalista, que no oferece postos de trabalho suficiente para todos. A
identificaodessessegmentospopulacionaisimportante,paracompreensodotipo
deatenoaelesdestinadapelasaespblicaseprivadasdeproteosocial,como
veremosposteriormente.
Semdvida,grossomodo,aexistnciadepessoasquemesmocapazesde
trabalhar no o fazem, pode ser encarada como uma determinao do seu livre
arbtriodeviverforadoscrculosdeintegraosocialestabelecidopelotrabalho.Mas,
a proporo de indivduos que vivenciaram essa condio aps a decadncia do
feudalismo, da posterior urbanizao e do desenvolvimento do capitalismo na era
modernaesuasdiferentesfeiesnavidacontemporneasuscitaasuposiodeque
a sua determinao de outra ordem: a de que essa excluso do trabalho
assalariadofoiconstrudasocialmente.Dessemodo,reflexessonecessriasparaa
devida compreenso dos fatores determinantes do desemprego na sociedade
capitalista.
Emprimeirolugar,temosqueodesenvolvimentodocapitalismocomomodo
de produo dominante fez da atividade laboral a sua principal fonte geradora de
riqueza,modificandoa relaodohomem com otrabalho.Estedeixadeserapenas
necessriocomo atividademodificadora danatureza tendoem vista aviabilidade da
vida

humana

satisfao

de

necessidades

bsicas,

para

se

tornar

predominantementecriadoradevalordetroca(mercadorias)evalorizadoradocapital
medianteaproduodemaisvaliaeapropriaodolucropelosdetentoresdosmeios
deproduo.Nessacondio,maisapropriadofalaremforadetrabalhodoquede
trabalhoemsentidogenrico.
Sob a tica de Marx (1988), so dois os significados do trabalho,
materializadosnoprodutosocialmenteobtidoeusufrudo:odecriadordevaloresde
uso (trabalho til, ou concreto) e de valoresdetroca (trabalho abstrato). Ambos
exigem dispndio de esforo humano, mas enquanto o primeiro significado traduz o
emprego de fora de trabalho sob forma especial, dirigida a um fim previamente
planejado pelo trabalhador para atender necessidades humanas, o segundo, gera
valoresquedevemsertrocadosparaatendernecessidadesdocapitaldesereproduzir
eseampliarcustadotrabalho.
Assim,nasociedadecapitalista,otrabalhorealizasesobaformadetrabalho
assalariado, sendo que a fora de trabalho nesse modo de produo constitui a
principalmercadoriapelacapacidadedeproduzirmaisvaliaprincipalfundamentodo
capitalismo. Esse modo de produo caracterizase pela existncia de duas classes

39
sociaisfundamentais:umaquedetmosmeiosdeproduoecontrolaoresultadodo
trabalho(aclassedominante)eoutraquedetmapenasaforadetrabalho,aqual
comercializada como meio para a sua reproduo e garantia de renda. Mas, nem
sempreessafora de trabalho comercializada devido a prpria restrio de vagas
estabelecida por esse modo de produo, como forma de manter uma populao
sobrante,comoformadecontrolaroscustosdaproduoeexpandiroslucros.
Em suma,o mododeproduo capitalista separa a classe trabalhadora em
dois grupos. O primeiro representa os trabalhadores necessrios e envolvidos no
processode acumulao de capitale,portanto,integradosao sistema. O segundo
constitudo pelos trabalhadores que sobram, chamados por Marx de exrcito
industrialdereservaousuperpopulaorelativa.Essegrupoexcedentepossuipapel
fundamentalparaaregulaodonveldesalrios,maximizandoaproduodamais
valia pelos capitalistas. Formado a partir da explorao do primeiro grupo, com o
aumentodaproduodesteedaampliaodosmeiostecnolgicos,essecontingente
de pessoas est fadado s ocupaes temporrias ou intermitentes, criadas nos
9
momentosdeexpansodosmercados ou,nasuamaiorparte,aodesemprego.

Portanto,abasedesustentaodasociedadecapitalistasoasrelaesde
exploraoquesedesenvolvemapartirdarelaoentreocapitaleotrabalho.Nesse
processo, a populao economicamente ativa, excedente capacidade de absoro
da produo capitalista, parte imanente desse modo de produo e condio de
supervalorizaodocapital.
Nessa perspectiva, tendo como guia a viso marxiana, expomos as
determinaes objetivas que levam um enorme contingente de pessoas ao no
trabalho. A partir de agora, mostraremos como essaparcela da populao foi vista
pelasociedadeemtermosdeproteosocialparaasuavidaeparaacoesosocial.
10
Aopercorreroscaminhosdosurgimentodosocial, Castel(1998)identifica

cinco caractersticas por meio das quais o socialassistencial se desenvolveu. A

anlisedessascaractersticaspermitiuaoautorafirmarqueosocialassistencialtenta

9
nesses perodos que esse exrcito industrial de reserva cumpre o seu papelno processo
ampliadodeacumulao docapital. Se nohouvesse pessoasdisponveisparaseremincorporadasao
processo produtivo, o valor da modeobra j em uso subiria enormemente, diminuindo a margem de
criaodamaisvalia,oquenointeressaaocapitalista.NostermosdeMarx:Assim,aleidaofertaeda
procura de trabalho fica mantida nos trilhos certos, a oscilao salarial confinada dentro dos limites
convenientes explorao capitalista e, finalmente, garantida a imprescindvel dependncia social do
trabalhadorcomocapitalista,umarelaodedependnciaabsoluta(MARX,1998,882).
10
Utilizamosaquiotermo socialnaacepodadaporCastel,isto,configuraoespecficade
prticasquenoseencontramemtodasascoletividadeshumanas(CASTEL: 1998, p.48).Adiferena
fazseemrelaoaotermo societal,qualificaogeraldasrelaeshumanasenquantoserefereatodas
asformadeexignciacoletiva(Ibidem,p.48)

40
preencher um vazio que foi aberto nas relaes comandadas pela sociabilidade
primriaeafastarosriscosdedesfiliaoqueeleacarreta(CASTEL:1998,p.59).
Aprimeiracaractersticaasuafunoprotetoraeintegradora,exercidapor
meio da participao de grupos sociais que se organizam para prestar atendimento
11
assistencial, configurando o que Castel chama de sociabilidade secundria. A

construo desta sociabilidade secundria leva segunda caracterstica que diz

respeito a um determinado grau de especializao para uma profissionalizao
posterior.Nosotodosqueparticipamdessaatividade,apenasdeterminadosgrupos
e pessoas que tmo mandato parafazer o social. A delimitao deuma esferade
interveno social suscita, assim, a emergncia de um pessoal especfico para
instrumentalizla.oesboodaprofissionalizaodosetorsocial(CASTEL,1998,
p.58).Talespecializao,porsuavez,levaaumatecnicizao,naqualaquelesque
esto aptos a intervir devem saber os critrios para fazlo, selecionar aqueles que
merecem o auxlio e definir regras de conduta para a sua atuao. Essa
especializaoaterceiracaractersticaidentificadaporCastel.Aquartamostraque
oatendimentoscioassistencialpodeserrealizadointrainstitucionalmente, comono
caso de hospitais, abrigos, ou extrainstitucionalmente, como no atendimento no
prpriodomiclio. Porltimo, temse aprpria seletividadedo social, queestabelece
basicamente dois critrios para atuar: o pertencimento comunitrio e o da inaptido
paraotrabalho.
Tendoemvistao ltimo critrio,podemos afirmarque,desde sempre,
uma tenso entre assistncia e trabalho esteve presente na institucionalizao do
social.ComoCastelapresenta:
A pobreza e at mesmo a completa indigncia no fornecem,
absolutamente, ttulos suficientes para se obterem os benefcios da
assistncia. So atendidos principalmente aqueles que no podem,
por si mesmos, suprir suas necessidades, porque so incapazes de
trabalhar. A desvantagem, em sentido amplo (enfermidade, doena,
mas tambm a velhice, infncia abandonada, viuvez com pesadas
cargasfamiliaresetc.),poderemeteraumacausafamiliarousocial,
a uma ruptura acidental das redes primrias de assistncia, assim
como a uma deficincia fsica ou psquica. Mas, alm dessas
ocorrncias, um critrio discriminante essencial para ser assistido ,

11

Porseuturno,asociabilidadeprimriaaqueladefinidaporumsistemaderegrasqueligam
diretamenteosmembrosdeumgrupoapartirdeseupertencimentofamiliar,davizinhana,dotrabalhoe
quetecemredesdeinterdependnciasemamediaodeinstituiesespecficas(Castel,1998,p.48).
Em nota de rodap, Castel esclarece que as duas expresses sociabilidade primria e sociabilidade
secundriaforamtomadasemprestadasdeAlainCaill.

41
realmente, o reconhecimento de uma incapacidade para trabalhar
(CASTEL:1998,p.86).

Podemosencontrarnosfundamentosreligiosos,emqueporsculososocial
foiinspirado,aorigemdaoposioentreassistnciaetrabalho.Castel(1998)mostra
como,dentrodospreceitoscristos,aassistnciainseresenoqueeledenominoude
economia da salvao, que significava a utilizao dos pobres como instrumento de
salvaodosricos,pormeiodacaridade.Essalgicaatendeemcertamedidaosdois
lados,pobresericos,etambmserveparajustificaraprpriaexistnciadapobreza:a
salvaodoshomensricos.Deuspoderiaterfeitoricostodososhomens,masquis
que houvesse pobres para que os ricos pudessem, assim, redimirse de seus
pecados(CASTEL:1998,p.64).
Mas no so todos os pobres que servem para a caridade dos ricos.
Segundooautor,aeconomiadasalvaocriaumavisodiscriminatriadospobres
que podem ser assistidos. Antesdequalquer coisa,ospobres devem ser mansose
conformadoscomasuaposio.Aquelesqueserebelamsoconsideradosheregese
podem sofrer todo tipo de perseguio. Ainda, devem ter as marcas da pobreza no
seu prprio corpo, com a exposio de toda a misria, de todo tipo de ferida e
deformao.Issolevariaaumacertasublimaodapobreza,aproximandoospobres
da imagem de Cristo flagelado e levando a uma santificao ideolgica da sua
condio. A incapacidade fsica, a velhice, a infncia abandonada, a doena de
prefernciaasinsuportveisaoolhar:sempreforamosmelhorespassaportesparase
tornarumassistido(CASTEL:1998,p.68).
Portanto,sumtipodepobrezapodeseraceitaeassistida,aquelabaseada
na incapacidade para o trabalho. Isso levou a uma srie de prticas repressivas,
materializadas em regulamentaes, para com aqueles que, aptos, no trabalhavam
para o seu sustento. Boschetti, apoiada em Castel, elenca os princpios comuns
dessaslegislaesdecartercoercitivo,quaissejam:
Estabeleceroimperativodotrabalhoatodosquedependiamdeseus
braos para sobreviver, obrigar o pobre a aceitar o primeiro trabalho
quelhefosseoferecido,proibiraretribuioaotrabalhoefetuado,ou
seja,opobrenopoderianegociarformasderemunerao,proibira
mendicncia dos pobres vlidos, obrigandoos a se submeter aos
trabalhosoferecidos(BOSCHETTI,2003a,p.54).

Entre essas normas, destacamse em importncia as Leis dos Pobres que,

apesardottulo,tratavaderegularavidadaspessoassituadasmargemdotrabalho,
voluntria ou involuntariamente. Para Pereira (2000), esse conjunto de leis era mais

42
punitivo que protetor, esprito esse explicitado pelas workhouses, criadas com o
objetivodeeducarospobresparaotrabalho,deacordocomocompromissosocial,
no exatamente de assistir, mas de integrar ao mercado de trabalho quem dele
pudesseparticipar.verdade,porm,quemesmodemaneiraresidualemuitasvezes
violenta, com essas medidas os pobres aptos ao trabalho passaram tambm a ser
assistidos, desde queo critriodadomiciliaoestivesse presente. Polanyi (1980) e
Castel (1998) reconhecem que asLeisdosPobres exerceram afunode mantero
tecido social intacto e ileso, cumprindo o papel de proteo da sociedade frente
pobrezageneralizadaentoexistente.
Assim, a primazia do trabalho estava devidamente justificada pelo preceito
bblico de que ganhars a vida com o suor do teu rosto e o social praticamente
restrito pobreza, que deveria ser visvel na flagelao do corpo para justificar a
incapacidadedoexercciodotrabalho.Negandoseoutrasmanifestaesdapobreza,
faltavase tambm com o atendimento a elas. A pobreza dos que trabalhavam, mas
viviam no limite da indigncia, sofrendo uma srie de privaes, no fazia parte do
escopodaassistncia.Essamisriatrabalhadora(CASTEL: idem),noentanto,com
a decadncia do feudalismo, da urbanizao e do desenvolvimento do capitalismo,
no pde mais ser ignorada. A revoluo industrial ocorrida na Inglaterra agudizou
ainda mais esse quadro, gerando o fenmeno do pauperismo, que se tornaria o
grandedesafiodaproteosocial.
A consolidao do capitalismo industrial trouxe consigo a contradio que
encerra o surgimento do pauperismo naquele tempo: a da escassez ante a
abundncia. Nas palavras de Netto: a pobreza crescia na razo direta em que
aumentava a capacidade social de produzir riquezas (NETTO: 2001, p. 42).
Configuravase, assim, a chamada questo social, cuja gnese encontrase no
cartercoletivodaproduo,contrapostoapropriaoprivadadaprpriaatividade
humana otrabalho ,dascondiesnecessriasasuarealizao,assim,comode
seusfrutos(IAMAMOTO:2001,p.16).
Castelfazvriosregistrosdapreocupaocrescentedasautoridadescoma
situao de precariedade daqueles que trabalhavam j em tempos anteriores era
industrial.Mas,mesmoaconscinciadavulnerabilidadeadiferenaentreapobreza
eaindignciasdependedeumfiozinho(CASTEL:1998,p.227),nofezampliar
oslimitesdasprticassociais.Oscritriosdeacessoassistnciapermaneceramos
jconhecidos:aincapacidadeeadomiciliao.Anotese,noentanto,queessesocial
sai do mbito da caridade e passa a ser financiado e organizado como um servio
pblico. Quanto aos vlidos, permanece aidia de que a via para o seu sustento

43
exclusivamentepeloseutrabalho.Entretanto,dentrodospreceitosliberaisdeento,o
acesso atividade laboral deveria ser facilitado, extinguindose qualquer forma de
amarrasasuaofertaeprocura.Assim,afunomaiordoEstadoeraadepromovera
desregulamentao do mercado, permitindo que o trabalho se manifestasse
livremente, onde fosse necessrio. Mas, ao mesmo tempo em que o emprego se
colocava no apenas como uma necessidade material, mas tambm moral, a sua
garantia no era assegurada como um direito. o que nos conta Castel: o livre
acesso ao mercado de trabalho no , enquanto tal, um direito ao trabalho. Cabe a
quemreclamaempregofazeroesforodeencontrarum trabalho(Ibidem,pp.246e
247).Claramente,nofinaldosculoXVIII,vsperadaRevoluoIndustrial,haviauma
confianadequeotrabalhoexistiaparatodosaquelesqueoprocurassem,oque,na
realidade,noseconfiguroupelanecessidadeinerenteaocapitalismodeformaode
excedentedemodeobra.
O fato que a assistncia social no se ampliou, mantendose restrita aos
incapazes,visto que aproteo social aos trabalhadoreseraprecria.Permaneciam
de fora desse esquema precrio os aptos que no trabalhavam, muitas vezes no
porquenoqueriam,masporquenoencontravamocupaonomercadodetrabalho,
engrossando as fileiras do exrcito industrial de reserva. No mbito da proteo ao
trabalhador, as medidas que compunham a legislao fabril foi o incio de algumas
12
conquistas no sentido de impor limites explorao desenfreada da era industrial.

Porm, o caminho percorrido pela classe operria at que algumas garantias

trabalhistaslhefossem asseguradasfoi longoepenoso. Gomes(1979) ao retratar o
processo de desenvolvimento desse novo tipo de proteo social ao trabalhador,
observaqueasuatrajetriafoibastantedesigualnomundo,apesardequasesempre
as medidas terem sido implementadas de forma gradual. Segundo essa autora, os
pasesondeoliberalismopoucoseestruturouevigorouregimesautoritriosforamos
quemenosoposioimpuseramasnovasregulamentaes,comoaAlemanha.Jem
pasescomoosEstadosUnidoseInglaterra,comfortepenetraodaideologialiberal,
apolticasocialtevequeenfrentarmuitasresistncias.Destaca,portanto,aautora,o
papeldoEstadonaconduododesenvolvimentodocapitalismo,tambmidentificado
porPolanyi(1980).Paraeste,olivremercadoumautopiaesuaexistnciaspode
ser viabilizada pelo Estado para garantir as condies necessrias ao seu
funcionamento, dentre as quais a proteo contra a explorao do capital que se
deixadototalmentelivresedestruir.

12

VerLegislaoFabrilemMarx,Karl.OCapital.LivroI,VolumeI.1988.

44
NofinaldosculoXIX,comearamaseinstalarsistemasdeproteosocial
inspirados no modelo de seguros, posto pela primeira vez em prtica na Alemanha,
em 1883, pelo governo conservador de Otto Von Bismarck. Apesar de ter como
objetivos o controle poltico do operariado, desmobilizandoo do seu movimento de
aproximaocomosocialismo,eacriaodelaosdelealdadeentretrabalhadorese
Estado, o sistema contemplava proteo s adversidades do trabalho: desemprego,
doena e acidentes. A limitao desse sistema, conhecido como bismarckiano, era
que estava voltado estritamente para os trabalhadores, mediante contrato e
contribuio prvia. Foi somente durante a Segunda Guerra Mundial, na Inglaterra,
que umaimportanteinovaoocorreunocampodaproteosocialcomainstituio
do Plano Beveridge, que daria origem Seguridade Social, para alm do seguro.
Pereira (2000) revela que esse modelo, apesar de privilegiar o seguro social,
caracterizouse por ser unificado e universal, abrangendo no s os trabalhadores,
mastodosque,porumaquestodedireito,deveriamterasuasnecessidadesbsicas
satisfeitas. Possua, assim, uma vertente no contributiva que se aproximava da
assistnciasocial,garantindomnimossociaisatodosemcondiodenecessidade.
Conjugada multiplicao de modelos beveridgianos nos pases do
capitalismoavanado,tambmseobservaaemergnciadepolticaseconmicasde
carter intervencionista que buscavam o pleno emprego. H praticamente uma
unanimidadeem indicaroperododo segundopsguerracomoosanosdeourodo
capitalismo,ondeocrescimentoeconmicofoivigorosoeoidealdopleno emprego,
13
perseguidopelapolticaeconmicakeynesiana, foiquasealcanado,permitindoque

muitosacessassemasproteesadvindasdomundodotrabalho.nessemomento
14
que os Welfare States so formados, garantindo uma srie de direitos aos

trabalhadores.ComodizBoschetti(2003a),namaioriadasvezesessasproteesso
direitos dotrabalho,nodosindivduosem si.Assim,mesmo nesseperodoureoo
critrio de inaptido ao trabalho continuou a prevalecer para o acesso a polticas
sociaismaisvalorizadas.
Noentanto,oinciodosanos1970,numaconjunturaqueapontavaparaacrise
estruturalaocapitalismo,indicaoesgotamentodomodeloeconmicokeynesianopara
regular as distores desse modo de produo. Silva elenca as principais
caractersticasdessemomento:
13

Modeloeconmicoqueassociavacrescimentoeconmico,viapromoodoplenoemprego,e
intervenoestatalparaaregulaodaeconomia.
14
TermocunhadopelobispoinglsWilliamTempleparaexpressarasmudanaseconmicase
polticasqueestavamtransformandoasociedadecapitalista(PEREIRA,2000b).Outrasterminologiasso
utilizadas,comoEstadoSocialeEstadoProvidncia,eseussignificadosestoligadoshistoricidadede
cadanaoemqueforamnomeados.Sobreotema,verBoschetti,2003b.

45
A elevao das taxas de inflao, a crise financeira e do comrcio
internacional, a recesso econmica, com os seus elementos
constitutivos (desemprego, baixo crescimento econmico, baixa
lucratividade,etc.),aguadapelochoqueda elevaodospreosdo
petrleo em 1973, so algumas das manifestaes da crise do
capitalismoiniciadanosanos1970(SILVA:2006,p.54).

Para essa autora, o enfrentamento da crise resultou da mobilizao de

15
diversosatores eteve como conseqncia areestruturaoprodutiva, que por sua

vezlevoua
um novo modo de organizar a produo, com base em novos
mtodos e processos de trabalho, fundados na automao de base
microeletrnicanovospadresdegestoeenvolvimentodamode
obra

relaes

condies

de

trabalho,

baseadas

na

desregulamentao dos direitos trabalhistas. Tudo isso, associado

financeirizaodocapitaleaosnovosmodosdeofertasdosservios
financeiros e s novas formas de comercializao, baseadas em
tecnologias avanadas, teve repercusses gigantes para a classe
trabalhadora. Repercutiu na obsolescncia de atividades e
qualificaes na exigncia de um perfil de trabalhador polivalente,
capaz de operar vrias mquinas e utilizar de modo mais intenso a
sua capacidade intelectual na reduo da criao eofertadenovos
postos de trabalho na crescente cooptao do movimento sindical,
pelas formas denominadas de sindicalismo de participao na
reduo dos laos de solidariedade no mbito do trabalho numa
maior heterogeneidade da classe trabalhadora, entre outras
repercusses(Ibidem,p.55).

Percebese,pois,queomundodotrabalhofoidiretamenteatingido,mediante,o
aprofundamento do desemprego, da precarizao das relaes e condies de
trabalho, da automao em base microeletrnica dos processos de trabalho, da
flexibilidade dos salrios, da diminuio do nmero de sindicalizados, entre outros
aspectos(SILVA:2006).Aspolticassociaisforamreduzidas,passandoatercarter
focalizado na extrema pobreza em contraposio aos ideais universalizantes
propugnados nos anos precedentes. A reestruturao produtiva e a corroso das
bases do chamado Welfare State, com todas as garantias colocadas a seu cargo,
trazemnovamenteaquestodequeoplenoempregoestancou.Daoenigma:como
15

Silvaesclareceoseuentendimentosobreareestruturaoprodutivacomosendoabuscapor
umnovoequilbrioinstvel,quereorganizatantoaesferadaproduo,quantoaesferasocial.Segundo
indicaodessaautora,verMota,AnaElizabete. Cultura da crise e seguridade social.SoPaulo:Cortez,
1995.

46
assegurarasobrevivnciadaspessoasseotrabalho,comoprodutorderiqueza,no
disponvelatodos?
No Brasil, a oposio entre assistncia e trabalho tambm est expressa no
modelo de seguridade proposto pela Constituio Federal de 1988. A exemplo do
modelo beveredgiano, a seguridade social brasileira congrega trs polticas com
caractersticas eformasdeacessodiferenciadas previdncia, sadee assistncia,
que teoricamente visam totalidade da populao. A previdncia baseada em
contribuiesprviasedcoberturaquelesinseridosnomercadoformaldetrabalho,
oucontribuintesvoluntrios,em situaesdedoenaeaposentadoria,bemcomode
desemprego. A sade segue oprincpioda universalidade, sendo garantida a todos.
J a assistncia dirigida para aqueles que dela precisarem. Mas Boschetti mostra
queessapremissaescondeocarterrestritivoqueosobjetivoscolocadosparaessa
16
polticarevela:

Ao desdobrar seus objetivos, entretanto, o texto estabelece uma

distino na aplicao do direito entre aqueles que so ou no
capazes de trabalhar. Observese que a proteo, o amparo, a
habilitao e a garantia de uma renda mnima destacamse
especificamente queles cuja situao no lhes permite trabalhar:
maternidade,infncia,adolescncia,velhice,deficincia.quelesque
noseinseremnestassituaes,oobjetivooutro:noassistir,mas
promoveraintegraoaomercadodetrabalho(BOSCHETTI,2003a,
p.45e46).

O desenho integral e unificado da seguridade social brasileira nunca se

estabeleceudefato.Aspolticassetoriaisdecortesocialsotratadasseparadamente,
sendovisvelumafragmentaonaorganizao,gestoedesenvolvimentodastrs
polticas que a compem (BOSCHETTI, 2003b, p.19). Alm disso, importante
chamaraatenoparaumaspectotemporal.AConstituiobrasileirafoipromulgada
em1988ej,noinciodadcadaseguinte,psseemprticaumasriedemedidas
neoliberais no bojo do ajuste da economia interna, no rastro da reestruturao
produtiva ocorrida em todo mundo, priorizando a poltica social para o combate da
pobreza.Aesserespeito,CardosoJr.eJaccoudregistram:
bemverdadeque, desdea dcadade1980, aomesmotempoem
que tinha incio um ciclo de reformas dos programas sociais
brasileiros, avanava a crtica legitimidade da proposta de
incorporao social pela via dos direitos sociais. Reforavase
novamente a interpretao que assenta na trajetria profissional a
16

Verart.203daConstituioFederalde1988.

47
responsabilidade pela proteo social e pelo acesso a grande parte
dos bens e servios sociais. Entretanto, diferentemente do antigo
modelo,anovapropostadistanciasedeumprojetodeexpansoda
proteosocialfundadanoassalariamentoeapiasenavelhaidia
da suficincia do mercado para a garantia de proteo social
parcelamajoritriadapopulao(CARDOSOJR.eJACCOUD:2005,
p.195).

Assim,comacrisecapitalistados1970,falhaemtodoomundoatentativade
generalizao da proteo social por meio do trabalho. Novamente, explicitase a
encruzilhada do social, qual seja: a de assegurar direitos de cidadania, sem que o
trabalhosejaoeixoestruturador.Nessecontexto,aspropostasdegarantia derenda
dissociada do trabalho ganham relevncia. O consenso que no mais possvel
associarodireitorendaaodireitoaotrabalho.Gorzcolocaodebatenosseguintes
termos:
Quando o processo de produo exige cada vez menos trabalho e
distribui cada vez menos salrios, esta evidncia, progressivamente,
impese a todos: no possvel reservar o direito a uma renda
apenas s pessoas que ocupam um emprego, nem sobretudo,fazer
depender o nvel de renda da quantidade de trabalho fornecida por
cadaum.(GORZ,2003,p.200).

sobre o tema da garantia de uma renda desvinculada do trabalho que

refletiremos nas prximas sees, problematizando principalmente as propostas de
rendamnimaedealocaouniversal.

2.2 - Acesso renda: liberdade e justia

O tema da renda garantida atual, porm noinovador. Van Parijs (2006) e

Suplicy(2002,2006)fazemomesmopercursohistrico,maisoumenosdetalhado,e
identificamnaobradeThomasMore(14781535), Utopia(1516),aprimeirasugesto
de uma garantia de renda. Nela, o viajante Rafael em dilogo com um cardeal
arcebispo sobre a pena de morte argumenta em favor da renda mnima como
instrumentodecombatecriminalidade:
Emvezdeinfligiressescastigoshorrveis,seriamuitomelhor prover
todos de algum meio de sobrevivncia, de tal maneira que ningum
estaria se submetendo terrvel necessidade de se tornar primeiro
umladroedepoisumcadver (SUPLICY:2006,p.32)

48
Porm, Johannes Ludovicus Vives (14921540) quem consistentemente
sistematiza a proposta no seu livro De Subventione Pauperum (1526), no qual
defende a legitimidade da assistncia aos pobres como dever dos poderes
municipais. As medidas sugeridasporeleincluam: cuidadose ajuda aosdoentes e
invlidos,ensinodeumofcioscrianaspobresedistribuiodeauxliosafamlias
sem emprego ou que no ganhassem o suficiente para garantir a sobrevivncia
(CASTEL:1998).
A Speenhamland Law, de 1795, tambm lembrada por Van Parijs (2006)
comoumadasprimeirasexperinciasderendamnimamasPolanyi(1980)quem
analisaosefeitosdessalei,cujoobjetivoeragarantirodireitodeviver,pormeioda
concesso de abonos, em aditamento aos salrios, de acordo com uma tabela que
dependia do preo do po. Polanyi (2006) enftico ao afirmar que, se a
Speenhamland Law comportava uma inovao social o direito de viver sua
implementao, naquele contexto histrico, teve o efeito exatamente oposto. Ao
garantir certo nvel de salrios, custeados pelos fundos pblicos, fez com que os
trabalhadores notivessem motivao materialparao trabalhoesgotanteda poca,
nem os empregadores para pagar melhores salrios pois, por menos que eles
pagassem,osimpostosgarantiamaelevaodarendaatonveldatabeladopo.
Sob a Speenhamland Law, a sociedade se debatia entre duas
influnciasopostas:aqueemanavadopaternalismoequeprotegiaa
modeobra dos perigos de um sistema de mercado, e a que
organizava os elementos de produo, inclusive a terra, sob um
sistemademercado,afastandogentecomumdoseu statusanterior,
compelindoa a ganhar a vida oferecendo seu trabalho venda
enquanto, ao mesmo tempo, privava esse trabalho do seu valor de
mercado (POLANYI:1980,p.103)

Apesar das especificidades histricas apontadas por Polanyi (1980),

principalmente a ausncia de um mercado de trabalho livre, parece que nos
deparamos pela primeira vez com o que Van Parijs (2006) e Suplicy (2002, 2006)
apontamcomoaarmadilhadodesempregoequeserabordadamaisadiante.
Noentanto,emThomasPaine(17371809)queVanParijs(2006)encontra
oembriodarendabsica.Painedefendeaconcessoincondicionaldeumadotao
modestaeprefixadaatodohomemoumulherquechegueidadeadulta,assimcomo
uma penso modesta de aposentadoria. Na realidade, para Paine essa concesso
era,emltimainstncia,umaindenizaopelaapropriaodeumrecursonatural,no
caso a terra, que, em seu estado bruto, no cultivado, era e continuaria a ser,

49
propriedadedetodos.onotrioproblemadaapropriaooriginal,aoqualosliberais
17
trouxeram respostas diferentes . Paine prope a criao de um fundo nacional

financiado pelo pagamento de um aluguel pela apropriao da terra que produziria

rendimentos que seriam pagos na forma de dividendos iguais para todos, a fim de
compensar a perda daquela herana natural (SUPLICY: 2002). Van Parijs (2006)
ressalta que para Paine essa indenizao no se tratava de caridade, nem de
solidariedade,masdejustiaededireito.
Seguese a Paine, Joseph Chalier (18161896) que, segundo Van Parijs
(2006),aparececom aprimeirapropostadeabonouniversalnocontinenteeuropeu.
Nasuaobra Soluo do problema social(1848),Chalierinsistenofatodequetodos
oshomenstmdireitoagozarosrecursosnaturaiscriadospelaProvidnciaparaque
possamproversuasnecessidades.Assimsendo,aquelesqueseapropriaramdesses
recursosdevempagarumataxacujomontantereflitaoseuvalorcalculadocombase
novalorquelhesfossefixadoporummercadoplenamenteconcorrente.Omontante
da receita assim obtida deveria ser redistribudo, mensal ou trimestralmente, entre
todos,consistindoemummnimogarantido(VANPARIJS:2003,2006).
Vse, assim, que j se encontra em Charlier a preocupao, sempre
presentenascrticasrendabsica,quantodistoroqueagarantiadeummnimo
de renda pode causar, tornandose um bnus de encorajamento preguia (VAN
PARIJS:2006).Maselerechaaessapreocupaodaseguinteforma:
Tantopiorparaospreguiosos:estesficaroreduzidosporoque
lhescabe.Odeverdasociedadenovaialmdisso: garantiracada
um a sua justa participao no gozo dos elementos que a natureza
colocouaseu servio,semusurpar aalgunsembenefciodeoutros

(CHARLIER apudVANPARIJS:2003,pp.4849)
No segundo psguerra, a idia da garantia de uma renda novamente
retomada, como uma proposta dos Estados de Bem Estar Social. Segundo Esping
Andersen(1991),os Welfare Statessocomumentedescritoscomoresponsabilidade
estatal no sentido de garantir o bem estar bsico dos cidados. Entre os critrios
utilizadosporesteautorparaanalisarosmodelosde Welfare State,encontraseode
desmercadorizao (decommodification). De acordo com ele, a desmercadorizao
17

Alguns defendem a idia do primeiro a chegar ser o primeiro a se servir, tornandose

imediatamente, sem nenhuma condio, proprietrio de qualquer objeto natural. Outros, como Robert
Nozick e Baruch Brody, complementam esse princpio com a clusula lockiana, por ter inspirao em
Locke, na qual a apropriao s legtima se aqueles que dela no se beneficiam recebem uma
compensao ou uma participao eqitativa nos ganhos decorrentes de cada apropriao. Por fim, a
idiadePaine, queafirmaodireitode cadaumaumaparte igualdos recursosnaturais(VANPARIJS,
1997).

50
significaoafrouxamentodo statusdoindivduodepuramercadoriaeainstauraode
polticas sociais encaradas como direito, criadoras de capacidades para que esse
indivduo possa manterse sem necessariamente ter de participar do mercado. Tal
concepoestfortementeligadaaoconceitodenecessidadesbsicas,medidaque
precisogarantirummnimo,nonosentidodemenos,masnosentidodeassegurar
dignidadeexistnciahumana.
Para EspingAndersen (1991), no entanto, a simples instituio da
previdnciaoudaassistnciasocialnoproduznecessariamentedesmercadorizao.
Ele mostra que, seosbenefciosforempoucoseassociadosaumestigma social, o
sistemadeajudacontinuaforandoatodosaparticiparemdomercado.necessrio,
portanto, levar em considerao as regras e prcondies correspondentes, que
ditam a extenso em que os programas de bem estar social oferecem alternativas
genunas dependncia do mercado. A desmercadorizao significa proporcionar
poder aos trabalhadores que passam a no depender unicamente desse mercado,
conseguindoummaiorgraudemobilizao.Emcontrapartida,paraosempregadores
significa maior negociao para utilizar a mo de obra ou seja, o custo de
oportunidadedostrabalhadoresemofertarasuaforadetrabalhoaumenta.Pode,no
entanto, resvalar no risco de ser apropriada pelos empregadores no sentido destes
sentiremse desobrigados com a manuteno de um nvel de vida digno aos seus
empregados.
Entreosdireitosdesmercadorizantespodeselistarosegurodesemprego,o
auxlio doena, a licena maternidade e a licena educacional, a garantia de uma
renda apesar do mercado de trabalho. Uma definio mnima de Welfare State
desmercadorizante seria aquela que envolve a liberdade do indivduo de parar de
trabalhar, sem que isso signifique a perda potencial de trabalho, rendimentos e
benefciossociais.SegundoEspingAndersen(1991),nenhumanaoalcanouesse
nvel de desmercadorizao. Mesmo naquelas que chegaram mais prximo, em
algumas, atestados mdicos so necessrios para a obteno do benefcio em
outras,oprazodeesperaparaorecebimentodobenefciodemoradoouoperodo
deduraocurto.
Como se viu, desde sempre o debate sobre o acesso a uma quantia
determinadaderenda,sejapelaviadadefesadagarantiadascondiesdignasde
sobrevivncia,sejapelaviadoscritriosdejustianoacessopropriedade,antigo
e traz,desde a suaorigem, questesno pouco polmicas.Essedebate parece ter
no seu centro a questo da satisfao das necessidades humanas bsicas, em
especialaautonomiadocidado.Conformejapresentado,umhomemspodeser

51
consideradoautnomonamedidaemquenoestsujeitoavontadedeningum.Isto
implicaconsiderarqueumagentecompletamenteautnomoquandoautosuficiente
paraescolheraformadevidaquedesejater,desdequeissonointerfiranaescolha
deoutrapessoa.
No captulo anterior,falouse do conceitodeliberdade positivaapresentado
por Plant (1998 2002) em oposio ao de liberdade negativa, de teor neoliberal,
tomandose como central o fato de a primeira ser condio para a existncia desta
ltima.Aoproporumavisomaisqualitativadaliberdadehumana,Plantdefendeque
os direitos que asseguram a liberdade devem tambm garantir as capacidades
necessriaspara o seuexerccio. Nesse sentido, o autor claramente seposiciona a
favordarendacomoumdireitosocialquepodeviabilizaroexercciodaliberdade.E,
se a renda considerada uma necessidade para a realizao da liberdade, ento
deveserum direito.Esteomesmo posicionamentodeDoyaleGough(1991)que
elencamcomo satisfiersaseguranaeconmicae,portanto,comoumanecessidade
intermediriaquedeveseratendidaparaagarantiadasadefsicaedaautonomia.
Lembremos rapidamente da perspectiva liberal de necessidades como sinnimo de
prefernciase,portanto,domercadocomoo lcusprivilegiadoparaasuasatisfao,
abertoparaquetodosdeleparticipem.Oproblemadesseraciocnioquealiberdade
paraarealizaodessasescolhasestcondicionadaexistnciadecertaquantiade
renda.
Nasuadiscussosobreoacessorendacomodireito,Plant,entretanto,no
deixa claro se est falandode renda mnima garantida ou da proposta mais radical
defendidaabertamenteporVanParijsarendabsicauniversal.
Pondo tambm em relevo a contradio inerente abordagem tica e
econmicadosliberais,paraaqualaliberdadeumvalorabsoluto,VanParijs(1997)
apresenta o exemplo de uma ilha em que de maneira legtima um nico habitante
tornouseseuproprietrio.perfeitamentepossvelqueosoutroshabitantestenham
outraopoquenoadetrabalhardezesseishoraspordiaparaoproprietriodailha,
em troca de um pequeno salrio. Alm disso, o proprietrio pode ainda decidir que
paratrabalharnassuasterrasosindivduosdevemusarchapuvermelho,assobiara
Marselhesaeabstersedepronunciarapalavraliberdade.Mesmoassim,oprincpio
da liberdade no estaria sendo violado. Nada os obrigaria a trabalhar, ou mesmo
permanecer nailha, s ofatode noterem outros meios deencontrar nailha outra
fontedesubsistncia,nemdeconstruirumbarcoparaafuga.

52
Posta dessa forma, a liberdade existente na ilha uma plena liberdade
formal. Sem os meiosindispensveis parao seu efetivoexerccio, um direito sem
alcancereal.Paraessateoria,oprincpiodaliberdadenoestviolado,seotrabalho
noforfeitosobameaadeviolnciafsicaoudeoutrascoeres,mesmoseoqueo
motivaocuidadodeescolheramenosmdasopeslivrementedisponveis,qual
sejaademorrerdefome(ibidem).
Ela (a liberdade) no uma questo de direito de fazer o que se
deseja nesse sentido. Ela tambm uma questo de meios. por
serem privados desses meios mesmo desfrutando desse direito
que os habitantes desfavorecidos de nossa ilha no podem levar a
vida como pretendem, que no so livres no sentido real, e no
puramenteformal,queoquenosimporta(VANPARIJS:1997,p.

191).
VanParijs(1997,2006)valesedosprincpiosdesenvolvidosporJohnRawls
na obra Uma teoria de justia, em que os ideais de igualdade e liberdade so
18
combinados para a existncia de uma sociedade justa. Na concepo de Rawls,

umasociedadejustaumasociedadecujasinstituiesrepartemosbensprincipais
sociaisdemaneiraeqitativaentreseusmembros,levandoemconta,principalmente,
o fato de que estes diferem uns dos outros em termos de bens principais (VAN
PARIJS:2003,p.69).
Rawls distingue ento dois eixos de bens principais para a formulao das
exigncias de justia. So eles: os bens principais naturais (sade e talentos) e os
bens principais sociais, nos quais esto includas as liberdades fundamentais e as
oportunidadesdeacessosposiessociais(vantagenssocioeconmicasrendae
riqueza, poder e prerrogativas ligadas posio social e bases sociais do respeito
prprio).
Em linhas gerais, a teoria de Rawls baseiase em dois princpios, que na
verdadesedesdobramemtrs:
1 Princpio de igual liberdade: o funcionamento das instituies deve ser
tal, que toda pessoa tenha direito igual ao conjunto mais extenso de liberdades
fundamentaisiguais,quesejacompatvelcomumconjuntosemelhantedeliberdades
paratodos.

18

Este trabalho no tem a pretenso de reproduzir a teoria desenvolvida por John Rawls
detalhadamente, procedendo a sua anlise. Bastanos contextualizar os princpios de justia social em
que se baseia de modo a identificar as condies para o estabelecimento de arranjos sociais mais
eqitativos.

53
2 As eventuais desigualdades sociais e econmicas geradas no quadro
dessasinstituiesdevemsatisfazerduascondies:
a)

Princpio dadiferena: elas devem ter por objeto o maior benefcio

dos membros menos favorecidos dasociedade.

b)

Princpiodaigualdadeeqitativadasoportunidades:elasdevemser

unidasafuneseposiessquaistodostenhamacesso,consideradosostalentos.
Estes princpios obedecem a uma ordem de prioridade, na qual o primeiro
deve ser totalmente satisfeito, para que os outros dois possam ser observados.
Tambm, o princpio da igualdade eqitativa tem precedncia sobre o princpio da
diferena. Esse cuidado de Rawls busca evitar a troca de liberdades bsicas por
ganhos econmicos e sociais. Desse modo, o primeiro princpio e o da igualdade
eqitativa de oportunidades tornamse a condio necessria para a justia social
(FIGUEIREDO:1997).
Oprincpiodaigualdadeeqitativadeoportunidadesreforaqueasmesmas
oportunidades devem ser asseguradas independentemente da posio social dos
indivduos. Isto porque seria injusto que pessoas mais dotadas, mas em piores
condiessocioeconmicas,notenham chancessemelhantesdemelhorardevida.
Paratanto,RawlsadmitequeopapeldoEstadoemdeterminadoperododetempo
fundamental, tanto na proviso de servios, quanto na distribuio de meios e na
intervenodosetorprivado,estimulandoalivreconcorrnciaeoplenoemprego.
Alm de manter os tipos usuais de capital social, o governo tenta
assegurar oportunidades iguais de educao e cultura para pessoas
similarmentedotadasemotivadas,sejasubsidiandoescolasprivadas
ou estabelecendo um sistema de escola pblica. Dever tambm
aplicar e subscrever a igualdade de oportunidades nas atividades
econmicas e na livre escolha de ocupaes. Isso conseguido
atravsdopoliciamentodacondutadasempresasedasassociaes
privadas, e evitando o estabelecimento de restries e barreiras
monopolsticas s posies mais desejveis. Finalmente, o governo
garante um mnimo social seja atravs de dotaes familiares e
pagamentos especiais por doena e desemprego, seja mais
sistematicamente atravs de recursos tais como um suplemento de
renda(RAWLS apudFIGUEIREDO:1997,pp.8485).

Mas, aaplicaodoprincpiodaigualdade eqitativade oportunidadesno

resolve o problema das dotaes diferenciadas de talentos individuais, pois as
posies vantajosas, ainda que abertas a todos, sero preenchidas pelos mais

54
talentosos.,portanto,oprincpiodadiferena,formuladonosentidodemaximizara
distribuio dos bens sociais principais aos menos favorecidos j que os naturais
esto a priorideterminados quecontm o carterdistributivo da teoria de Rawls e
permite garantir as condies indispensveis e os meios gerais para que cada um
busque realizar a sua concepo de vida boa: renda e riqueza, poderes e
prerrogativasebasessociaisdoautorespeito(VANPARIJS:1997).
Desse modo, notase que o incremento dos bens sociais , de regra,
realizadopelaviadaspolticaspblicas,notadamenteasdeeducaoesadeede
benefcios monetrios, previdenciria ou assistencial, que alteram as condies
iniciaisdedesigualdadeeampliamaspossibilidadesdeparticipaodosmaispobres
na riqueza produzida socialmente. No entanto, a criao e, principalmente, a
distribuio de bens sociais dependem tambm de arranjos produtivos especficos
que busquem incorporar a modeobra ociosa. Notese que essa interveno
fundamental,jque,deixadosdinmicacomumdomercado,osobjetivosdejustia
19
socialnoseconcretizam.

ConformelembraFigueiredo(1997),Rawlsdistingueoprincpiodadiferena
do princpio da compensao, indicando que este tem por fim assegurar a genuna
igualdadedeoportunidadeparatanto,desigualdadesdenascimentoedotesnaturais
devem ser compensadas, por exemplo, com um aporte de recursos maior para a
educao daqueles menos inteligentes. Em compensao, no h esse tipo de
preocupao ou inteno no princpio da diferena, pois este requer apenas a
maximizaodaposiodosmenosfavorecidos(maximin).
Pereira (2000) apresenta uma sntese das principais crticas comumente
dirigidas teoria de Rawls tanto oriundas da esquerda, quanto da direita. Da
esquerda, ressalta a de MacPherson que evidencia a subordinao do conceito de
justia econmica rawlsiano s normas sociais e valores ticos, sobrepondo as
relaes de produo capitalista ao seu princpio de distribuio. Desse modo,
estabelecelimitesrgidosparaessadistribuio,quedemaneiraalgumadeveforar
maiorescobranasdeimpostos,poisissopoderiaafetarospreceitosdeeficinciae
competitividadedaeconomiademercado.
A direita, por seu turno, conforme Doyal e Gough (1991), apresenta
basicamente duas consideraes crticasa Rawls. A primeira diz respeito ameaa
que a nfase rawlsiana na defesa dos direitos positivos pode trazer paraa clssica
autonomiaindividual,tocarateorialiberal.Istoporquedesdequebenseservios
19

VerDelgadoeTheodoro,2005.

55
devem serofertados, mesmo sem um prvio pagamento,osimpostos devem cobrir
essescustos. Como o pagamentodeimpostos no pode ser refutado,h, portanto,
umacoeroe,conseqentemente, umaviolaodosdireitosnegativos.Asegunda
crtica, bastante ligada primeira, trata do custo associado implementao e
manuteno dos direitos positivos (polticas pblicas distributivas). Os liberais
acreditamqueosdireitosnegativos(deexpresso,deprivacidade,depropriedade,de
segurana,etc.) nopossuem custos vinculados, o que,naverdade, umafalcia.
Plant (2002), como j visto, apresenta o raciocnio de que para que os direitos
negativos sejam assegurados o Estado tambm ter de utilizar considerveis
recursos.
Devoltaaoprincpiodadiferenaelevandoemcontaapenasoitem renda
da lista de vantagens socioeconmicas apresentada por Rawls, qualquer forma de
garantiaderendapoderiacumprirafunodistributivadesejada.Masaoobservaros
outrostermos,taiscomoasbasessociaisdorespeitoprprio,noqualquermodelo
queseajusta.
essencial que ela (a renda) seja distribuda de uma maneira que
noestigmatize,nohumilheosbeneficiriosequeessadistribuio
se faa em particular, sem controle dos recursos e sem controle da
vida privada (requerido para verificar, por exemplo, o status de
solitriooudecohabitante) (VANPARIJS:1997,p.178).

Alm disso, o modelo deve evitar cair na armadilha do desemprego e na

armadilha da pobreza. A primeira expressa o fato de que o salrio a ser recebido
pelotrabalhosejainferioraoquesetemmesmosemotrabalho.Jasegunda,releva
o fatoda oferta dobenefcio requerer que o beneficirio mantenhase naindigncia
parasermerecedor.Tambmodireitorendamnimanodeveestarassociadoao
dever de trabalhar porque levaria o seu beneficirio a aceitar qualquer trabalho,
distorcendoovalordotrabalho.Resguardadososfatoshistricos,essesobstculosj
estavam presentes na experincia de Speenhamland, no sc. XVI. Se a pessoa
estiverconsiderandoiniciarumaatividadequevairepresentarumganhoeconmico,
eogovernotiverderetirarobenefciofinanceiroquandoelainiciarotrabalho,ento
estapessoapoderserdesestimuladaainiciaraatividadee,assim,cairnaarmadilha
dapobrezaedodesemprego.Naoutrapontadoprocesso,LavinaseVarsano(1997)
apresentam ainda outra distoro que tambm pode ocorrer com a implantao de
programasdegarantiaderendamnima,qualseja:aprefernciadoempregadorpor
aqueles beneficirios de algum programa dessa natureza. Por j ter assegurada
alguma remunerao, esses podem aceitar um valor de salrio mais baixo. Tal

56
situao poderia levar inclusive extino do salrio mnimo definido por lei e
refernciaimportanteparadeterminarascondiesmnimasdevidadotrabalhador.
Esse risco tambm est associado renda bsica universal, como apresenta Gorz:
esta renda de base arrisca, alis, servir de pretexto multiplicao de pequenos
empregosedeempregosdebaixossalrios,concebidoscomofontesdeumarenda
extrapelosempregadores(GORZ:2003,p.206).
Assim, para Van Parijs, a renda bsica universal apresentada mais
detalhadamente naprxima seo omodelo que mais seajustaimplantao da
justia social, que para ele guarda relao direta com os meios para que todos
tenham a mesma possibilidade de desenvolver suas capacidades individuais,
exercendo efetivamente a sua liberdade. Mas, deixa claro que a renda bsica no
extingue o fato de que entre duas pessoas, a despeito de receberam a mesma
quantia de renda, uma delas, por ter um complexo de oportunidades muito diverso,
podefazertudoque aoutrafazemuitomaisainda.Nocasoem queapessoano
consegueteracessoquiloquenecessrioparaasuasobrevivncia,transferncias
especficas devem ser realizadas aos menos capacitados custa da renda bsica
universal.Emsociedadespobres,dizoautor,possvelqueissosignifiquereduzira
zero a renda bsica. (...) somente com respeito a sociedades que se livraram da
fome,ouqueclaramentepodemfazlosemviolaopropriedadedesimesmo,que
valeapenafalaremrendabsica(VanParijs,1994,p.81).
Ataquitentamosmostrarosignificadododireitoaumarendadissociadodo
trabalho. Nesses termos, mais que garantir condies dignas de sobrevivncia, o
acessorendasignificaautonomiaepoderdeescolha.Traduzseemliberdadereal
para cada indivduo em oposio liberdade negativa, que pode muitas vezes
mostrarse uma falcia. ainda condio para o incremento de bens sociais,
proporcionando os meios para a construo de uma sociedade mais igual.
Trataremos a seguir das caractersticas dos dois principais modelos de garantia de
renda:arendamnimagarantidaeaalocaouniversal.

2.3 A originalidade da renda bsica universal

A partir dos anos 1940, ganha corpo a proposta de uma renda mnima
garantidaatodosaquelesquenoconseguemproverseuprpriosustento,sejapela
impossibilidadedetrabalhar,sejapelodesemprego,sejaaindapelosalrioreduzido.
Tratase de estabelecer o piso monetrio que todos devero perceber. A renda

57
mnimagarantida,portanto,umvalorcomplementarentreessepisoestipulado ea
somadosrecursospercebidos.Normalmenteoclculofeitoembasesfamiliares,ou
seja, o benefcio definido por unidade familiar, bem como o montante da renda
considerada para a determinao do valor a ser transferido a soma do que
percebidoportodososmembrosdafamlia.
Embora a renda mnima possa assumir caractersticas diversas de um
modelo para o outro, podendo ser mais ou menos restritivas na seleo do seu
pblico alvo, diferir naforma dofinanciamento, no estabelecimento de prazo parao
recebimentodobenefcio,etc.,LavinaseVarsano(1997)identificam oquepodeser
considerado comum a todas as propostas. Em comum apontam:o carter universal
para todos aqueles que se encontram em situao de necessidade, decorrente da
insuficinciaderendaconcessofeitacombasenademandadoprpriointeressado,
configurandoseumdireitosubjetivoexistnciadecertasprerrogativase,emalguns
casos,contrapartidasevalormoduladopelomontantedasdemaisprestaessociais
epelarendaindividualoufamiliar.
Arendabsicauniversaldiferedarendamnimaexatamentenessescritrios
apresentados. Por renda bsicade cidadania entendeseuma renda paga por uma
comunidade poltica a todos os seus membros, em termos individuais, sem
comprovaoderenda,nemexignciadecontrapartidas(VANPARIJS,2006,p.35).
Desse conceito, importante frisar alguns elementos. Primeiro o da
universalidade, que visa exatamente combater a discriminao que modelos
focalizadospodemacarretar,rotulandoseusbeneficiriosdeincapazesdesatisfazer
asprpriasnecessidadesourestringindoobenefciosomentequelesqueaceitamas
condiesimpostas.Anoexignciadecomprovaoderendaumaconseqncia
doprimeiroelemento,jqueemummodelouniversal,noqualtodospodemreceber,
no h necessidade desta comprovao. Esse procedimento, aliado ao fato de o
benefcio ser pago em termos individuais, sem a anlise prvia das condies
familiaresoudeseuestadocivil,tambmpreservaousurionosentidodenotera
sua vida privada invadida pelo poder pblico. Por fim, a incondicionalidade do
benefcio,ouseja,onoexercciodenenhumcontrolesobreainserodoindivduo,
quernomercadodetrabalho,querematividadesvoluntrias.Essaincondicionalidade
o mecanismo que faz com que a renda bsica no caia na armadilha do
desemprego e da pobreza. Sem a ameaa de perda do benefcio, mesmo com a
possibilidadedeumtrabalhoremunerado,aspessoassempreprocuraromelhoraro
seunvelderenda,noselimitandoapenasaoquerecebempelobenefcio.Arenda

58
bsica configurase, pois, como algo que todos podem contar a priori, podendo ser
complementadaporoutrasrendas,sejadotrabalho,dapoupana,domercado.
So,portanto,marcantesasdiferenasentreumeoutromodelo,ressaltadas
noquadro1.
QUADRO 1
Comparao entre Renda Mnima e a Renda Bsica Universal
Renda
Renda
MnimaConvencional BsicaUniversal
Contribuioprvia?

No

No

Comprovaoderenda?

Sim

No

Observacritriosindividuais?

No

Sim

Cumulativo com a renda do trabalho,

independentedoteto?

No

Sim

Sim
(normalmente)

No

Exignciadecontrapartida?

importante notar que tal como foi apresentada aqui, no h nenhum

elemento que vincule a renda bsica a mnimos sociais. Na realidade, a idia da
rendabsicaconcretizaraliberdade,devendoexatamenteporissoserincondicional
e o mais elevada possvel para garantir a propriedade de si mesmo e resguardar a
capacidadedoindivduodeescolheravidaquequerter,queaautonomia. E,por
isso,aquestodasnecessidadesvitaisjdeveestarresolvida.
Gorz (2003)lembra que a propostadeuma renda garantida temadeptos
esquerdaedireitae,portanto, suadefesadeveserfeitalevandoemconsiderao
essasdiferenasdeabordagem.Deacordocomoautor,direita,agarantiaderenda
20
atuacomoumremdioparaasituaodemilharesdesupranumerrios emquese

encontra uma parcela da populao. Serve para tornar aceitvel a condio de

excluso determinada pela aplicao da ordem do capital. Nessa perspectiva, o
estigma da preguia e do parasitismo est sempre presente, porque no h a
proposta de alterao da dinmica social a permitir que se abram novos horizontes
para aqueles que no trabalham. O Estado, ator responsvel por tomar daqueles
que trabalham para dar aos que no o fazem, procurar justificarse estabelecendo
controlesecritriosdeentradaemanutenodobenefciomaisoumenosvexatrios.
20

TermocunhadoporCastel(1998)paradesignarparcelasdapopulaoquenoseencontram
ligadasanenhumaestruturadasociedade.

59
Doladodosbeneficiriosdessarendagarantida,haversempreomedodequeuma
revoltafiscalouumamudana polticalhe retire oudiminua o montante recebido. A
diferenaprincipalnaspropostasdegarantiaderendasobaperspectivadeesquerda
deve ser o seu compromisso com a extino das condies que conduziram
necessidade desse benefcio. No apenas uma medida para tornar tolerveis o
desempregoeasformasdemarginalizaoqueacarreta.NaspalavrasdeGorz:
No a garantia de uma renda independente de qualquer trabalho
quedevesercentralnoprojetodaesquerda,maso lao indissolvel
entre o direito renda e o direito ao trabalho. Cada cidado deve ter
o direito a um nvel de vida normal; mas cada um e cada uma deve
ter tambm a possibilidade (o direito e o dever) de fornecer
sociedade o equivalente-trabalho daquilo que ele ou ela consome: o
direito,emsumadeganharavidaodireitodenodependerparaa
sua subsistncia da boa vontade daqueles que tomam decises
econmicas(GORZ:2003,p.202).(grifosdoautor).

Assim,Gorztrazapblicoopapelfundamentalqueotrabalhopossuicomo
refernciamaterial,psicolgicaeculturalparaasociabilidadehumana.
NoprximocaptuloapresentaremosoProgramaBolsaFamliaque,embora
no represente nem um programa de garantia de renda mnima, nem de alocao
universal, significa a proposta brasileira mais abrangente de uma garantia de renda
paraasuapopulao.

60
CAPTULO III
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

NoBrasil,odebateacercadodireitorendatemcrescidonosltimosquatro
anos. Em 8 de janeiro de 2004, depois de uma longa tramitao no Congresso
Nacional, foi promulgada a Lei n. 10.835, que institui a renda bsica de cidadania.
Essa medida constituise no direito de todos os brasileiros residentes no Pas e
estrangeiros residentes h pelo menos cinco anos no Brasil, no importando sua
condio socioeconmica, receberem, anualmente, um benefcio monetrio (art. 1,
Lei10.835/04).
Na lei, os elementos da renda bsica so destacados direito de todos os
brasileiros (universalidade), igual valor para todos, que seja suficiente para atender
despesasmnimasdecadapessoacomalimentao,educaoesade,pagamento
em parcelas iguais e mensais e contrastam com a flexibilidade dada ao Poder
Executivo para a sua implementao, condio exigida para sua aprovao no
Congresso. A renda bsicade cidadania dever (e no, poder!) ser alcanada em
etapas, priorizandose as camadas mais necessitadas da populao. Mas, esse
dispositivo fere a clusula da universalidade que inspira e legitima a renda bsica
universal.Quantoaisso,Lavinas(2004)destacaaexcepcionalidadedaLei10.835no
contextointernacionalpoucospasespossuemumanormalegaldessanatureza e
oseuparadoxoantespolticassociaisbrasileirasque,noarcabouolegal,tendem
universalidade,massooperadasdemodofocalizado.
Osarts.2.e3.dareferidaLeiestabelecemcompetnciaaoPoderExecutivo
para a definio do valor do benefcio, desde que observada a Lei de
Responsabilidade Fiscal, devendohaver dotaooramentria suficiente para, jno
exercciode2005,implementaraprimeiraetapadoprojeto.
Curiosamente, em 9 de janeiro de 2004, um dia aps a criao da renda
bsica de cidadania, foi promulgada a Lei no. 10.836, que instituiuo Bolsa Famlia,
programa de transferncia condicionada de renda para as famlias com renda per
capita at R$120,00,queatendeatualmente pouco mais de11 milhes defamlias
emtodoterritrionacional.Naprimeiraseodestecaptulo,apresentaseodesenho
doprograma,permeadodecontradies,quesepoderesumiremquatrodicotomias:
1) alvio imediato da pobreza x incentivo ao capital humano 2) assistncia
permanente x portas de sada 3) incentivos x desincentivos ao trabalho 4) direito
universalaobenefcioxcondicionalidades.Nasoutrasduassees,seroabordadas

61
a questo da seletividade dos programas de combate pobreza e da famlia como
unidadedeprovisoderenda.

3.1 - A concepo do Programa Bolsa Famlia

AcriaodoProgramaBolsaFamliafoideterminadaessencialmentepordois
aspectos.Oprimeirodeordempoltica.Em2003,ogovernofederalhavialanadoo
Fome Zero, que consistia na articulao de um conjunto extenso de polticas,
estruturantes e emergenciais, em torno do objetivo tico de combater a fome.
Entretanto,quaseumanoapsseulanamento,nohaviaresultadosconcretospara
mostrar. Sua face mais visvel, o Programa Nacional de Acesso Alimentao
Carto Alimentao, patinava, cercado de controvrsias relacionadas gesto do
ProgramapormeiodosComitsGestoreseaocontroledosgastosdosbeneficirios,
21
obrigatoriamentecomalimentos .

O segundo aspecto, de ordem tcnicagerencial, decorre de uma avaliao

realizada durante o perodo de transio dos governos de Fernando Henrique
Cardoso para o de Luiz Incio Lula da Silva, em 2002, aps as eleies, que
registrava a fragmentao administrativa dos programas de transferncia
condicionada de renda e a sobreposio do pblicoalvo. De fato, desde 2001,
conviviam quatro importantes programas desse tipo: o Bolsa Escola, o Bolsa
Alimentao, o Auxlio Gs e o Carto Alimentao, todos operando com cotas de
atendimento, reduzido valor dos benefcios, que se voltavam somente para um dos
membrosdogrupofamiliar,erevelavamsoleneignornciaarespeitodaexistnciade
programas similares conduzidos por estados e/ou municpios (COHN e FONSECA,
2004).
O Bolsa Escola, pertencente ao Ministrio da Educao, tinha como pblico
22
alvo famlias com renda mensal per capita de at R$ 90,00 e com crianas e

adolescentesentre7e14anosmatriculadosnarederegulardeensino.Obenefcio,
novalordeR$15,00porcrianae/ouadolescente,atolimitedetrsporfamlia,era
21

OCartoAlimentaofoiinspiradonosFoodStampsamericanoquebuscaconjugaroacesso
produo de alimentos, ampliando os efeitos da transferncia de renda. Do mesmo modo, o Bolsa
Famlia, ao estabelecer condicionalidades na educao e sade, cria, por seu turno, a necessidade de
ofertadessesservios.Asfamliaspassamaprocurarativamenteporeles,comotambmopoderpblico
passa a identificar os locais de baixa cobertura. Outro encandeamento para a frente produzido pelo
ProgramaBolsaFamliaoseuefeitodinamizadornaseconomiaslocais.Comparaesentreomontante
de recursos transferidos s famlias e aqueles transferidos obrigatoriamente por fora da Constituio,
como o Fundo de Participao Municipal (FPM), mostram a relevncia do aporte financeiro nos
municpios.TodossoencadeamentospositivosdoProgramaBolsaFamlia.
22
Em2001,estevaloreraequivalenteameiosalriomnimo.

62
pagomensalmentepormeiodecartomagnticoeseurecebimentoestavaassociado
freqnciaescolar,superiora85%dasaulasministradas.23
O Bolsa Alimentao, do Ministrio da Sade, adotou o mesmo patamar de
renda para a seleo de seus beneficirios. No entanto, o segmento que este
Programa se props atender era constitudo decrianas deat sete anos deidade,
nutrizesegestantes.Obenefcio,tambmdeR$15,00,ecomamesmarestriodo
nmero de beneficirios por famlia, era associado ao cumprimento por parte da
famlia de compromissos na rea de sade: mantera carteira de vacinao em dia,
acompanharodesenvolvimentonutricionaldascrianase,nocasodasgestantes,de
realizaremconsultasdeprnatal.
J o Auxlio Gs, criado pelo Ministrio das Minas e Energia, em 2002,
propunhaseatransferirR$15,00acadadoismesescomosubsdioparaacomprade
botijo de gs s famlias que j eram beneficiarias do Bolsa Escola e/ou Bolsa
Alimentao, ou que se apresentavam como beneficirias potenciais destes
programas.Noexigiacontrapartidas.Amotivaoparaaimplementaodestaao
foidecertaformaadecompensarasfamliasdebaixarendapeloaumentonaquele
anodopreodobotijodegs,aproximandosemaisdeumsubsdiodoquedeuma
polticaderendamnima,fatoinclusiveexplicitadonalegislaodesteprograma.
Por fim, o Carto Alimentao, do extinto Ministrio Extraordinrio da
Segurana Alimentar e Combate Fome. O benefcio, no valor de R$ 50,00,
destinavasequelesgruposemsituaoderiscoalimentare,depoisdeumagrande
polmica em que intelectuais, mdia e governo se enfrentaram, mantevese a
imposioparaasfamliasdecomprovaodegastoscomacompradealimentos.
A proposta do Bolsa Famlia , pois, unificar todos esses quatro programas,
buscando maior racionalidade administrativa e decustos. Entendese, noentanto, a
suaoriginalidadeemoutrosentido.Atentonohavia,noBrasil,nenhumbenefcio
paraasfamliaspobres,desvinculadodotrabalhooudacondiodedeficinciae/ou
velhice,bemcomodaexistnciadecrianasouadolescentesnogrupofamiliar.

23

Em 1996, o governo federal criou o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI),

comopartedaestratgiadecombateaotrabalhodecrianas,quetransfererecursosfinanceirosparaas
famlias cujos filhos esto submetidos a situaes intolerveis de trabalho. Por seu turno, as famlias
devemmanterascrianasna escolaenaJornadaAmpliadaqueenglobaatividadeseducativasforado
horrioescolarproporcionadaspelaprefeitura.Inicialmenteimplantadocomoprojetopilotonascarvoarias
doestadodeMatoGrosso,estendeusedepoisparaosisalnaBahia,asplantaesdelaranjanoRiode
JaneiroeasolariasnoPar.Apenasem1999,oPETIfoireformuladoparaatendertambmascrianase
adolescentes da zona urbana. Atualmente, est em processo de unificao com o Bolsa Famlia. Ver
PortariaGM/MDSn666/05.

63
Apesardeno integrarformalmenteaPolticaNacionaldeAssistnciaSocial
(PNAS), concebese o Programa como uma ao de proteo bsica, de natureza
assistencial, formada por programas, servios e benefcios que visam prevenir
situaesderiscopormeiododesenvolvimentodepotencialidadeseaquisies,bem
comoofortalecimentodevnculosfamiliaresecomunitrios.Essaproteodestinase
populao que vive em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza,
privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre
outros) e/ou fragilizao de vnculos afetivos (PNAS, 2005). Sendo o Bolsa Famlia
um instrumento de segurana de rendimento com, acreditase, impacto tambm na
autonomia de seus beneficirios, claramente ele se coloca entre os objetivos de
proteo bsica preconizadospela Poltica de Assistncia social. Vale ressaltar que
estaPolticadefine seguranade rendimento como a garantia deque todostenham
uma forma monetria de manter a sua sobrevivncia, independentemente de suas
limitaesparaotrabalhooudodesemprego,enoapenascomoumacompensao
do salrio mnimo inadequado. E nessa garantia esto includos pessoas com
deficincia, idosos, desempregados, famlias numerosas, famlias desprovidas das
condiesbsicasparaasuareproduosocialem padrodigno ecidado(PNAS,
2005).
Como jfoiapresentando no Captulo 2,a Constituio Federalde 1988,ao
incluir a poltica de assistncia social como integrante da Seguridade Social,
estabelece uma ruptura significativa, do ponto de vista formal, com o tradicional
clientelismo social e com o escudo da benemerncia para os brasileiros sem
capacidade monetria de acesso aos produtos oferecidos pelo mercado. Por isso,
admitesequeainstitucionalizaodaproteosocialnocontributivacomodireito
objetoemritodaPolticaNacionaldeAssistnciaSocial.
Nessesentido,arelaodoBolsaFamliacomapolticadeAssistnciaSocial
uma realidade, seja porque os gestores locais so os mesmos, seja porque o
pblicoalvoidntico.Essaconstatao,porm,noassimtobviaepacfica.
Em primeiro lugar, devido ao prprio histrico de implementao do programa que
trilhou um caminho apartado da assistncia social que, no seu comeo, ainda
24
mostravase organizacionalmente frgil . Mas, no s isso. Prevalecia uma viso

limitadadapotencialidadedeintervenodessarea.OBolsaFamliafoiformuladoe
inicialmenteoperadoporumaSecretariaExecutivaligadaPresidnciadaRepblica.
EmesmodepoisdasuatransfernciaparaoMinistriodoDesenvolvimentoSociale
24

Apesar de ter sido elevada ao status de poltica pblica em 1988, a Lei Orgnica de
AssistnciaSocial(LOAS)sfoipublicadaem1993e,apenasem 2004,oSistemanicodeAssistncia
Socialfoicriadoecomeouaserimplantado.

64
CombateFome(MDS),aSecretariaNacionaldeAssistnciaSocialaindanotem
ingerncia sobre o mesmo, estando ele sob a coordenao de uma secretaria
especficaaSecretariaNacionaldeRendadeCidadania(SENARC).
Alm disso, o entendimento prevalecente em algumas reas do prprio
governodequeoProgramaummeiodeviabilizarodireitohumanoalimentaoe,
portanto, um campo de disputa com a rea de segurana alimentar e nutricional, o
tem afastadoda Assistncia. Talviso tem acarretado um dos pontos de polmica
relativo ao desenho do Programa que prev condicionalidades , o que ser
retomado mais adiante. O fato que so essas duas reas, assistncia social e
segurana alimentar e nutricional, que buscam articular uma rede de servios e
benefcios para a populao pobre. Independente das disputas polticas, o Bolsa
Famliaoelementointegradorentreelase,talvez,poresseraciocnio,nodevesse
estarrealmenteligadodiretamenteanenhumadelas.
Tanto que, por ter tido origem na unificao de programas oriundos de
diversas reas, o Programa no estabelece relao unvoca com nenhuma delas,
como o Bolsa Alimentao e as Secretarias Municipais de Sade, por exemplo.
Somente em meados de 2006, aps o processo de adeso dos municpios ao
25
Programa o MDS pde identificar o lcus institucional do Bolsa Famlia, que para

80%dosmunicpiosencontraseexatamentenareadeassistnciasocial.Asoutras
reasqueapareceramcomogestorasdoProgramaforamaeducao(8%),asade
(5%). Na realidade, no Brasil, as aes de transferncia direta de renda do tipo do
BolsaFamliaforamestruturadasforadoeixodaassistncia,implementadasemuma
tica distinta da Lei Orgnica de Assistncia Social, como polticas focalizadas de
combatepobreza.Oriscodeseentenderessastransfernciascomoalternativas
polticaenocomomedidacomplementarintegrantedeumapolticamaisamplade
satisfaodenecessidadessociaisbsicas.
A maioria das crticas unificao dos programas Bolsa Escola e Bolsa
Alimentao ao Programa Bolsa Famlia assentase no afastamento dos objetivos
setoriais que esses programas encerravam em relao educao, sade e
alimentao. No entanto, devese considerar que mesmo quando esses eram
programas geridos pelo Ministrio da Sade (MS) ou pelo Ministrio da Educao
25

Os municpios que desejassem formalizar sua adeso ao Programa Bolsa Famlia e ao

Cadnico deveriam cumprir dois requisitos: a indicao de uma pessoa responsvel pela execuo do
Programa naquela localidade e a constituio da instncia de controle social. Ver Portaria GM/MDS n.
246, de20demaiode 2005.Oprogramaprev aindaoutroinstrumentodeparceria comosmunicpios
utilizado para a integrao de programas de transferncia de renda municipais ou estaduais ao Bolsa
Famlia. Tal processo conhecido como pactuao e formalizado por meio de um Termo de
Cooperao. A idia que no haja sobreposio ecompetio entre as esferas governamentais,mas
simconjunodeesforos.Sobreotema,verMesquita,2006.

65
(MEC), tratavase de medida assistencial. A rigor, o Bolsa Escola no podia ser
considerado uma poltica educacional apenas por estar localizado no MEC, pois
baseavasenomesmoprincpioemquehojesesustentaoBolsaFamliavoltadopara
aqueles beneficirios que tm filhos: transferncia de renda como apoio para as
famliasmanterem seusfilhosnaescola.Atransfernciadagestodeum Ministrio
paraoutro(nocaso,doMECparaoMDS)nomudaofatodequeapermannciada
criana/adolescente na escola s ter efeito, no mdio e longo prazo, se houver
investimento na qualidade da educao bsica, na infraestrutura das escolas, na
melhoria salarial dos professores, entre outros. E isso, sim, no cabe ao Bolsa
Famlia. Ademais, para o MEC tomar essas providncias no precisa,
necessariamente, do Bolsa Famlia, pois j conta com instrumentos de avaliao
prprios.Issoquerdizerque,diantedessascrticas,fundamentalteremmenteque
acontribuiodoPrograma,sejacomoBolsaEscola,sejacomoBolsaFamlia,ocorre
apenas no incentivo manuteno das crianas e adolescentes na escola. A
qualidadeeaeficciadoensinoassuntodeoutraordem.
Portanto, a resistncia contra o Bolsa Famlia no encontra abrigo na
concepo do Programa em si, que preserva os mesmos princpios dos programas
anteriores, configurados na manuteno das condicionalidades nas reas da
educao e da sade. Tambm no est calcada na questo dos controles do
acompanhamentodessascontrapartidasque,digasedepassagem,nuncaforamto
eficazesquantonoatualmomento,oquesermostradomaisfrente.Narealidade,o
principal problema diz respeito ao afastamento dos tcnicos e profissionais dessas
reas na implementao do Programa, embora a responsabilidade pelo
acompanhamento das condicionalidades esteja atribuda legalmente s pastas
setoriais correspondentes. O Senador Cristvam Buarque (PDT/DF) afirma com
freqnciaque
Quando a me do Bolsa Escola recebia no final do ms esse
dinheiro, ela pensava: eu recebo esse dinheiro para que meu filho
estude, e graas ao estudo ele vai sair da pobreza e eu tambm.
Agora, quando ela recebe o Bolsa Famlia ela pensa: eu recebo
esse dinheiro porque sou pobre e eu no posso sair da pobreza
porque seno eu vou perder esse dinheiro. A Bolsa Escola era
emancipadora e o Bolsa Famlia assistencialista. (entrevista ao
BLOGTligadonapoltica,em07denovembrode2006).

Entretanto, vale ressaltar que esta fala contm uma falcia explicitada na
diferena que o Senador estabelece entre os dois programas. Isso porque, tanto o
BolsaEscola,quantooBolsaFamliasoprogramasquedefinemumcortederenda

66
como critrio de entrada. Portanto, na viso dos dois Programas sair da pobreza
significa igualmente sair do amparo dos referidos Programas. Alm disso, cabe
reiterarqueoBolsaFamlianoabriumodacondicionalidadereferenteinclusoe
manutenonaescoladascrianasporelebeneficiadas.
Um ponto que sempre aparece quando o Programa Bolsa Famlia est em
foco,equetambmpodeserobservadanafaladoSenadorCristovamBuarque,a
relaoentreobenefcioeotrabalho,contradiojapresentadanocaptuloanterior.
Umprogramadessanaturezacapazdepromoveralgumaalteraonaestruturado
mercado?ComungamoscomSuplicy(2006)quandoafirma:
na medida em que tiver uma renda garantida e suficiente para
assegurarasuasobrevivncia,otrabalhadorterummaiorpoderde
barganha para decidir se aceita ou no as condies de emprego
que lhe esto sendo oferecidas. Tipicamente para os trabalhadores
noBrasilque,emplenosculo21,aindasosujeitoscondiode
trabalho escravo, a existncia de uma renda garantida lhes permite
dizer no a qualquer condio de trabalho que possa significar
humilhao, risco sade ou desrespeito a sua condio de ser
humano(SUPLICY:2006,p.84).

OJornalOGlobo,dodia12deagostode2006,abordaessaquestoporoutra
tica em reportagem cuja manchete Programa gera dependncia e desestmulo
paraotrabalho.Interessantenotaratensosocialquepodeadvirdaimplementao
de uma ao como essa e que tem estreita ligao com o antagonismo de classes
prpriodo sistema capitalista. De um lado, h aqueles que demandam modeobra
baratae criticam o benefcio porque cria acomodaonas pessoas, afastandoasdo
trabalho,inclusivevil.oqueexpressaasfalasabaixo,ambastranscritasdareferida
reportagem:
Com o Bolsa Famlia, muitas [mulheres] se acomodaram e a queda
na produo de 25%. O pior que o fenmeno j no ocorre
apenas no perodo de safra (quando muitas mulheres iam para a
lavoura), durante o ano todo (Rosa Maria Galindo, dona da
empresaRendadeAgulha)
Elas trabalham menos, principalmente as jovens. Quando tm o
auxlio se escoram muito (Rosa Oliveira, conhecida como Rosa
Rendeira,lderdeumncleodeproduo).

Paraesses,oproblemadapobrezaestrelacionadoaproblemasdaspessoas
individualmente:ospobressopobresporsuaprpriaconta,porserempreguiosose

67
acomodados ou por no terem sorte. H um entendimento perversamente moral
nessa percepo de pobreza, segundo a qual a condio de necessidade deveria
funcionar como mola propulsora para o engajamento pessoal no trabalho como a
nicapossibilidadenobredemanteravida,noimportaseem nveisdeexplorao
moralmentecondenveis.Comoadefesaadotrabalhogeradorderiquezaparao
proprietrio dos meios de produo, em geral no h, nessas crticas,
questionamentos sobre os aspectos estruturais que fazem a pobreza surgir e
aprofundarse,exigindoprogramasdessetipo,comovimosnocaptuloanterior.
No lado oposto dessa relao, esto os trabalhadores beneficirios do
programa, que com a proteo proporcionada pela renda regular aumentam sua
capacidadedeescolhaedereavaliarvaloressociais.Paraesselado,noestmais
emjogoasobrevivncia.AfaladaSra.CremildaBezerra,moradoradomunicpiode
Passira/PE,utilizadapelamesmareportagemparaconfirmaratesedaacomodao,
bastantesignificativa:
Eu trabalhavademadrugada,demanh,detardee denoite.Agora
sobratempoparaensinaratarefaaosmeninos(CremildadeSouza,
39anos,mede9filhos).

Ao confrontar as duas falas, a reportagem parece chegar a uma concluso

oposta ao anunciado na sua manchete. Uma ambigidade que permeia o debate
sobre o assunto, isto , a transferncia de renda efetuada por um programa dessa
natureza,provocadependnciaedesestmuloaotrabalhoouampliaaspossibilidades
departicipaosocial(rumoautonomiacrtica)dobeneficirio?Nocasodoexemplo
citado, o benefcio teria possibilitado o exerccio do papel de me? E o que mais
importante ou moralmente condenvel: a explorao por meio de um trabalho vil e
semtrguas,quemantmobeneficirioprisioneirodepretensa liberdade negativaou
as oportunidades abertasparaaparticipaosocialeao exerccioda autonomia de
agncia com a perspectiva de desenvolvimento da autonomia crtica, graas ao
emprego da liberdade positiva de que fala Plant? claro que isso vai depender da
ticaemqueoBolsaFamliaanalisado.
Em verdade, as duas vises apresentadas, a ttulo de exemplo, apiamse,
basicamente, na empiria. Sem dvida,h aqueles que no desejam mais trabalhar,
em que pese o baixo valor do beneficio. E essa situao pode ser reforada pela
inexistncia de um prazo determinado de permanncia no programa, o que muitos
acreditam ser um fator que leva a acomodao. Mas tambm h aqueles que se
sentem mais aptos, mais apoiados e valorizados para participar do mercado de
trabalho.SoareseSoares(2006),aoanalisarempesquisasdeimpactodoprograma

68
mexicano de transferncia de renda nos moldes do brasileiro, o Progressa
(atualmenteOportunidades),identificamqueomesmonoexerceuinflunciasobrea
ofertadetrabalhodeadultos,reduziuotrabalhoinfantileapobreza.Paraeles,noh
basefactualparaacrenadequeapreguiaumefeitouniversaldeprogramasde
transferncia de renda. E de modo irnico, afirmam: mas isso ocorreu no Mxico.
Talvez os brasileiros pobres sejam mais sujeitos preguia que os mexicanos.
BuscandoapoionaPNADparaacomprovaodesuatese,osautoresinvestigaram
seataxadeparticipaonomercadodetrabalhoparapessoasnomesmoestratode
renda menor para aquelas que vivem em domiclios e tm renda proveniente do
componente de outras rendas do que para as que vivem em domiclios que no
26
auferem esse tipo de renda. Como resultado, concluram que, se o Bolsa Famlia

causasse desestmulo ao trabalho, seria esperado que a taxa de participao de

domiclios nos estratos mais pobres da distribuio de renda fosse menor entre
aquelaspessoasquerecebemrendaprovenientedestecomponente.
Osdadosmostramque,considerandoumapopulaoemidadeativade18a
65 anos, observase que para os 10% maispobres, ataxadeparticipao dos que
vivememdomicliosquetmrendimentosoriundosde"outrasrendas"4%maiordo
que a taxa dos que no recebem. Entre os 10% mais ricos, ao contrrio, os
moradores de domiclios que recebem outras rendas, e neste caso o peso desse
componente deveser dejuros, tm uma taxa de participao de 1% menor do que
aquelesquenoasrecebem.Emvistadisso,osautoresconcluem:
Observaseassimque,seas"outrasrendas"tmumefeitonegativo
sobreomercadodetrabalho,esteefeitoocorreentreosmaisricos.
Talvez o "efeitopreguia" no seja observado entre os mais pobres
que recebem a "esmola" do Bolsa Famlia, mas sim entre os mais
ricos que recebem "as esmolas" dos juros sobre suas aplicaes
financeiras(SOARESeSOARES:2006).

OlhandoparaasinformaesdasfamliasnoCadastronico,aparecemcerca
de1,2 milho defamliascom rendazero.Nosepodeafirmarcom certezaseisso
significarealmentenenhumarendaousehouveerrodepreenchimentodoformulrio.
Dequalquermodo,essedadoindicaqueagrandemaioriadasfamliasdoPrograma
possui alguma outrafonte de renda, reforandoo cartermeramentecomplementar
dessebenefcio.Contudo,se,porumlado,podemosespecularqueoProgramamuda
ovalordotrabalho,poroutro,depreendesequeesseefeitomuitolimitadoemesmo
26
AvariveloutrasrendasutilizadapelaPNADcaptatodososcomponentesderenda
provenientesdetransfernciasgovernamentais,comooProgramaBolsaFamliaeosegurodesemprego,
dividendosejuros.

69
improvvel.Istoporque,emborasejaumbenefcioqueseproponhauniversaldentro
dafaixaderendaquepretendeatender,excluiaquelesque,comrendafamiliaracima
de R$ 60,01, no tenham filhos. E mais: sendo o patamar de universalizao to
27
restrito,ouseja,ocortederendatobaixoapenas34%dosalriomnimoatual ,

haver ainda uma parcela miservel da populao que no ser alcanada pelo
Programa e que estar disposta a participar do mercado de trabalho sem
questionamentoesempoderdebarganha.
Entretanto,oBolsaFamliaapropostamaisampladetransfernciadiretade
rendajimplementadanoBrasil,residindoaasuarelevncia.MesmooBenefciode
Prestao Continuada (BPC), da Poltica de Assistncia Social, com 1.138 mil
beneficiriosidosose1.260pessoascomdeficincia(dadosdejulhode2006)no
to expressivo na sua abrangncia, apesar do valor do benefcio ser bem mais
elevado, equivalente a um salrio mnimo. Ambos os programas tm em comum o
fatodeseremaesdemassa,comcritriosobjetivosdeparticipao,rompendocom
ospadresclssicosdeimplementaodepolticassociaisatentovigentesnopas
(porexemplo,anointermediaodogovernolocalnadistribuiodosrecursos).Em
relao ao PIB, os dois programas representam, cada um, 0,4%, com o oramento
anual,em2006,daordemdeR$8.3bilhes.MasoBolsaFamliaabarcacercade50
milhesdepessoas.

3.2 - Sobre a distribuio e controle do Bolsa Famlia

O benefciodistribudo pelo Programa calculado observandose critrios de

renda e composio familiar, conforme ilustrado no quadro 2. Este mostra que o
Programa estabelece duas linhas de corte para a entrada de beneficirios, que
delimitamtambmovalordobenefcioaserpercebido.Assim,famliascomrendade
atR$60,00recebemumbenefciobsiconovalordeR$50,00eattrsbenefcios
variveis no valor de R$ 15,00 cadaum, dependendo da existncia de crianas ou
adolescentesat15anosnasuacomposio.AsfamliascomrendaentreR$60,01
eR$120,00recebemapenasosbenefciosvariveis,tambmatolimitedetrs.Os
benefciosvariam,portanto,entreR$15,00e95,00,sendoovalormdiodeR$61,00
emjulhode2006.

27

Emjaneirode2007,ovalordosalriomnimoeradeR$350,00.

70

QUADRO 2
Critrio de elegibilidade e Benefcios do Programa Bolsa Famlia
Critrios de elegibilidade
Situao das
famlias
Situaode
pobreza

Situaode
extrema
pobreza

Renda
Mensal per

Ocorrncia
de crianas
e/ou
adolescentes
de 0 a 15
1membro

DeR$60,01a 2membros
R$120,00
3ou+
membros

AtR$60,00

Sem
ocorrncia
1membro
2membros
3ou+
membros

Quantidade e
tipo de
benefcios

Valores dos
benefcios
(R$)

(1)varivel

15,00

(2)varivel

30,00

(3)varivel

45,00

Bsico

50,00

Bsico+(1)
varivel
Bsico+(2)
varivel
Bsico+(3)
varivel

65,00
80,00
95,00

Fonte:SENARC/MDS

A seleo feita por meio do Cadnico, em um processo exclusivamente

tcnicoeimpessoal,oquemuitasvezesvistocomoumavirtudee,emoutrasvezes,
como uma distoro. Aqueles que o consideram virtude apiamse no combate
tradioclientelsticadaspolticassociais,emqueosgestoresmunicipaiscostumam
negociar com os cidadosdireitos devidosemtrocade ganhopoltico. Adistoro
diz respeito ao fato de que muitas vezes famlias em situao de necessidade
extrema, ou de renda no to desfavorvel, mas em estado de vulnerabilidade no
sejamselecionadasjque oprincipalcritriodeelegibilidadebaseadounicamente
narendafamiliar.
Oprocessodeconcessopodesersinteticamentedescritodaseguinteforma:
mensalmente, a Caixa (Caixa Econmica Federal), agente operador do Cadnico e
doPBF,realizaumapesquisanabasenacionaldoCadnicoeidentificaasfamlias
28
que atendem aos critrios de elegibilidade do Programa. As informaes so

organizadas por municpio e encaminhadas para a SENARC, que far a concesso

dos benefcios baseada na estimativa de famlias pobres, na cobertura atual do
programa frente a essa estimativa, bem como no planejamento das metas mensais
elaborado em funo da disponibilidade oramentria e financeira existente. Vale
28

OscritriosdeelegibilidadedoBolsaFamliapodemserresumidosassim:1)afamliaprecisa
estarincludanabasenacionaldoCadnico, isto, orgomunicipalresponsvel pelocadastramento
devetransmitirasinformaesdafamliaparaaCaixaeesperaroretornopositivodoprocessamentoe2)
rendafamiliardeatR$60,00porpessoaourendafamiliarentreR$60,01eR$120,00porpessoapara
aquelesquetenhamfilhos.

71
ressaltar que a estimativa de pobreza pode ser flexibilizada para cada municpio,
permitindo a incluso de famlias acima desse limite. As famlias oriundas dos
programasanteriorestmprioridadesobreasfamliasnovas,demodoacumprircom
oobjetivodeunificao.Ainda,asfamliasmarcadasnoCadnicocomoindgenase
quilombolastmacessoprioritrio.ASENARCdevolvearelaoparaaCaixacomo
nmero de famlias a serem includas, que dever ser sempre menor ou igual
quantidade originalmente pesquisada, para que sejam tomadas as providncias
relativas gerao de folha de pagamento, emisso de carto, etc. Todo esse
procedimentobaseadoem nmerodefamliasenoemquaisfamliasdevem ser
includas.
O Programa Bolsa Famlia vincula o benefcio pago ao cumprimento de
contrapartidasporpartedasfamliascontempladas:freqnciaescolardascrianase
adolescentesentre6e15anossuperiora85%,acompanhamentodesadeparaas
crianasentre0e6anoseconsultasdeprnatalparaasgestantes.Estabelecese,
nessa associao entre o alvio imediato da pobreza e as condicionalidades, uma
solidariedade intergeracional, ou seja: por meio do alvio imediato da pobreza
proporcionado pela transferncia de renda, aumentase a possibilidade para que a
novageraodesenvolvacapacidades,pormeiodoacessoescolaeaosservios
desade.NaspalavrasdeCohneFonseca,
seu objetivo (das condicionalidades) associar o complemento de
renda assegurado pelo programa ao acesso das crianas e
adolescentes educao bsica, sua permanncia na escola,
insero dos grupos familiares na rede de sade, com especial
nfase nas crianas, gestantes e nutrizes, e na rede de proteo
social,almdegarantiadequeascrianasnoseroexpostasao
trabalhoinfantil(COHNeFONSECA:2004,p.14)

Interessante notar que, ao contrrio dos programas de garantia de renda

mnima europeus, as condicionalidades impostas s famlias pelo PBF esto
associadas a polticas de carter universal educao e sade e garantidas
populao constitucionalmente como um direito. Esse mais um paradoxo? Os
dirigentes do Programa tm respondido a essa pergunta negativamente,
argumentando que o monitoramento das condicionalidades, antes de ter como
objetivo alguma repercusso no benefcio da famlia, so indicadores de
vulnerabilidade.

72
A regulamentao do Programa prev um longo caminho at a retirada da
29
famliadesuaproteo. Aoprimeirodescumprimento,afamliaadvertidapormeio

decorrespondnciaqueainformadoscompromissoscomafreqnciaescolarecom
a saude. Em seguida, est previsto um bloqueio temporrio do beneficio, sendo o
desbloqueio automtico j no ms seguinte e o recebimento da parcela anterior.
Persistindo a situao de descumprimento, o benefcio suspenso por dois meses.
Mas,essasanopodeseraplicadaatduasvezes.Apenasento,seaindaafamlia
novoltararegularizarasuasituao,obeneficiocancelado.Oprocessodemora
praticamenteumano.
Cancelar um benefcio por descumprimento de condicionalidades
significa o fracasso de todo o poder publico. Sabemos o nome, o
endereo, o responsvel legal pela criana e sabemos que no est
indo escola. preciso resgatar essa criana. Investigar o porqu,
ouosporqus, dasuaausncia.Precisamoscriar mecanismos para
trazladevolta.(GestordaSENARC/MDS)

Otemadascondicionalidadessempremuitocontroverso.Muitosdosqueas
criticamofazempordoismotivosprincipais.Oprimeirovemdaquelesquemilitamna
readosdireitoshumanos.Paraestes,ascondicionalidadessignificamumaameaa
aopleno exerccio dos direitos,em especialdodireitohumano alimentao,a ser
assegurado pelo simplesfato de existirem como seres humanos, j que o benefcio
seriaaviaderealizaodessedireitoparaquemnopodeterassuasnecessidades
mnimas satisfeitaspelos seusprprios meios.Nesse sentido, oPrograma deve ser
visto,eleprprio,comoumdireitodecidadaniaindisponvel.
O segundo motivo compreende a crtica de que a existncia de
condicionalidades no programa partedanoodeque aspessoas noacessam os
serviosdesadeedeeducaoporquenoqueremounosoorientadasafaz
lo, ressaltando o equvoco desse entendimento na prpria insuficincia dessas
polticas em todo o territrio nacional e a realidade de excluso em que vivem as
famlias. A insuficincia de que fala esse argumento, no entanto, parece ser uma
justificativa bastante importante para a implementao de condicionalidades no
sentidodeforarumabuscaativapelosservios.Ora,apesardeestarmosfalandode
polticasuniversais,sabemosdosproblemasdeofertaedemandaexistentes.Desse
modo, fundamental identificar as lacunas de servios e fazer isso a partir de um
pleito da prpria populao. Vale dizer que na legislao o descumprimento das
condicionalidadesporfaltadeofertadoservionopenalizado.
29

VerPortariaGM/MDSn.551,de09denovembrode2005.

73
Percebese,pois,queavisoquepredominaarespeitodascondicionalidades,
daqualcompartilhamos,adequeoProgramaatuacomoumpromotordeacessoa
direitos. Assim, ao induzir a utilizao de servios, constitucionalmente garantidos a
todos, o PBF contribui para criar sujeitos de direitos. Nessa viso, destacase a
concepo contratual das condicionalidades: tanto o poder pblico, quanto as
famlias, devem cumprir seus papis. Sobre isso, Cohn e Fonseca (2004)
argumentam:
As condicionalidades so concebidas como um contrato entre as
partes, para que as famlias invistam naquilo que permitir o
desenvolvimento de suas capacidades para que possam, com a
presena de polticas governamentais de natureza mais estrutural,
dispor de condies mnimas necessrias para garantir para si a
possibilidadedeumprocessodeinclusosocialsustentvel(COHNe
FONSECA:2004,p.14)

Convm observar que essa relao assimtrica e, desse modo, o Estado

deveassumirmaisresponsabilidades.Noentanto,aprticamostraqueonuspelo
cumprimentodas condicionalidades recai sobreafamlia, tendo como conseqncia
concretaa perda do seu benefcio,no havendo nenhuma sanoaopoderpblico
casoaofertadoserviosejainsuficiente.Oproblema,portanto,norecaiexatamente
naconcepodascondicionalidades,masnaformacomoestassoimplementadas.
Umadasgrandesvirtudesdascondicionalidadesadeprovocarumaprtica
intersetorial na gesto do Programa, pois, de fato, so as antigas reas setoriais
educao e sade que se encarregam do acompanhamento, monitoramento e
informaodobenefcio.Talprticaaindaincipiente,porquedifcildeserpraticada.
A experincia de articular reas distintas, que no se integravam, tem se mostrado
muito positiva para o estabelecimento de complementariedades entre polticas
pblicassociais.
Do ponto de vista da intersetorialidade, as polticas sociais se
complementam:oalunoassistemelhoraula seestiveralimentado,
se sua casa tiver luz e gua, se usar de meio de transporte para
chegar escola, se sua sade estiver cuidada e se tomar os
remdiosnecessrios(SPOSATI,2004,p.39).

Dentro da estrutura administrativa do MS, a rea responsvel pelo

acompanhamentodascondicionalidadesdasadeaCoordenaoGeraldaPoltica
deNutrioeAlimentao(CGPAN),doDepartamentodeAtenoBsica(DAB),da
Secretaria de Ateno Sade (SAS). O acompanhamento realizado

74
semestralmentepormeiodoSistemadeVigilnciaAlimentareNutricional(SISVAN),
que acessado pelas Secretarias Municipais e Estaduais de sade via internet. O
sistemadisponibilizaarelaodasfamliasbeneficiriasdoPrograma BolsaFamlia
com perfil de acompanhamento pela sade. A equipe municipal tem a opo de
imprimiresseformulriojcontendoosnomeseendereosdosbeneficiriosaserem
acompanhados. Nesse mesmo formulrio deve ser registrado o dado de vacinao
das crianas e o prnatal das gestantes identificadas. Aps preenchidos pelos
agentes de sade ou equipes da Sade da Famlia, os formulrios devem ser
digitadosnosistema.Osnmerosdoacompanhamentodacondicionalidadedesade
vmsendoincrementadosregularmente,isto,perodoporperodo.Socercade9,5
milhes de famlias e 5,6 milhes de crianas a serem acompanhadas, das quais
cercade33%e40%,respectivamente,oforamdefatoem4.764municpios.
O controle da freqncia escolar responsabilidade da Secretaria de
EducaoContinuada,AlfabetizaoeDiversidade(SECAD)doMEC.Deacordocom
a Portaria Interministerial MDS/MEC n. 3.789, de 17 de novembro de 2004, as
Secretaria municipais de Educao deveriam informar a freqncia escolar a cada
bimestre, mas devido a problemas operacionais o controle vem sendo realizado
trimestralmente.OregistrofeitonoSistemadeControledaFreqnciaEscolar,via
Internet, acessado por meio da pgina da Caixa, que o rgo responsvel pelo
desenvolvimento desse aplicativo. A cada perodo, as Secretarias Municipais de
Educao acessam a lista de alunos que devem ter sua freqncia registrada e a
encaminham para as escolas correspondentes, que devero retornar com a
informaoparaadevidadigitaonosistema.Noltimoperododeapurao,11,4
milhes de crianas/adolescentes (70%) do total de 16,2 milhes tiveram sua
freqnciainformada pela quase totalidade dosmunicpios, 5.329, equase90% das
escolas. Destas, apenas 549 mil (4,8%) no cumpriram com os 85% de freqncia
exigida.
A realizao do acompanhamento das condicionalidades exige dos trs
Ministriosenvolvidosumgrandeesforodemobilizaodosgestoresmunicipais.Em
2006,aSENARCdesenvolveuondicedeGestoDescentralizada(IGD),naqual50%
do valor composto pelos resultados obtidos no acompanhamento das
30
condicionalidades. Com basenesse ndice, o municpio passou areceber recursos

financeirosparaseremutilizadosnagestodoPrograma.Osgrficos1a6mostramo
histrico dos resultados do acompanhamento das condicionalidades nas reas da
sadeeeducao.Em relao freqncia escolar (grficos4a6), percebeseum
30

VerPortariaMDS/GMn.148,de27deabrilde2006.

75
incrementobastantesignificativodoacompanhamentodessacondicionalidadeapartir
da sistemtica implantada pelo Programa Bolsa Famlia emoposio s estatsticas
do Programa Nacional de Bolsa Escola. Entretanto, ambos os programas possuem
duas deficincias ainda no solucionadas. A primeira o nmero de crianas no
localizadas sem nenhum registro de freqncia, normalmente associada falta de
atualizao cadastral. O PBF tomou algumas providncias para minorar esse
problema,destacandoseapossibilidadedeatualizaodaescolaedasriedoaluno
no prprio sistema que realiza o controle, repercutindo tambm no Cadnico. Outra
providnciaanfasenaatualizaocadastral,quetambmcompeoIGD.
Aoutradeficinciaolapsodetempoexistenteentreaocorrnciadafalta,o
perodo de apurao e a devida repercusso sobre o benefcio. Isso faz com que a
atuaodoEstado, apartirdainformaododescumprimento,sejamuitoretardada,
podendo at mesmo comprometer o ano letivo da criana ou do adolescente
implicado,casooseuretornossalasdeaulanoaconteaemprazohbil.

GRFICO 1
Evoluo de nmero de municpios com informao da condicionalidade de
sade
Municpios com informao de sade
(nmeros absolutos e %)

6.000
5.000
4.000

3.979
71,5 %

4.548
81,7 %

4.764
85,6 %

3.000
2.000

1.000

1.671
30,0 %

0
1s em/05

2s em/05

1s em/06

2s em /06

Fonte:SistemadeVigilnciaAlimentareNutricionalSISVANGesto/BolsaFamliaMS

76

GRFICO 2
Evoluo do acompanhamento da condicionalidade de sade, por famlia
Acompanhamento Sade - Evoluo famlias
emmilhares
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0

9.494
7.339
5.540

6.040

5.751

5.177

4.420

3.868

2.809
1.797

2.795

3.172
3.156

1.714

335
313

1Sem/05
2Sem/05
Beneficirias
Noacompanhadas

1Sem/06
2Sem/06
Acompanhadas
Cumpriramcondicionalidades

Fonte:SistemadeVigilnciaAlimentareNutricionalSISVANGesto/BolsaFamliaMS

GRFICO 3
Evoluo do acompanhamento da condicionalidade de sade, por criana
Acompanhamento Sade - Evoluo Crianas
em milhares
6.000

5.659
5.000

4.083
4.000

3.694

3.898
3.378

3.806
3.000

2.363

2.000

1.331

2.282

2.217
1.681

2.270

1.673
1.323

1.000

277
0

275
1Sem/05

2Sem/05

Beneficirias
Noacompanhadas

1Sem/06

2Sem/06

Acompanhadas
Cumpriramcondicionalidades

Fonte:SistemadeVigilnciaAlimentareNutricionalSISVANGesto/BolsaFamliaMS

77

GRFICO 4
Evoluo do nmero de municpios com acompanhamento da freqncia
escolar

Municpios
com Acompanhamento da Frequncia Escolar - N
6.000

5.547
5.500

5.320

5.000

5.519

5.382

5.510
5.389
5.558

4.500

4.045

4.000

3.622

3.872

3.500
3.000

2.820

3.197

2.500
2.000

2.519

2.320

1.500

1.670

1.000
500
0
2
3
4
1
2
3
4
Outa Feva Maia Agoa Outa Feva Maia Agoa
Tri/02 Tri/02 Tri/02 Tri/03 Tri/03 Tri/03 Tri/03 Nov/04 Abr/05 Jul/05 Set/05 Nov/05 Abr/06 Jul/06 Set/06

Fonte:SistemadeAcompanhamentodaFreqnciaEscolardoBolsaFamlia/MEC
Osdadosdo2Trim/02ao4Trim/03referemseaoProgramaNacionaldeBolsaEscola.

GRFICO 5
Evoluo do nmero de escolas com acompanhamento da freqncia escolar

Escolas
com Acompanhamento da Frequncia Escolar - %

100%

87,0%

90%

92,8%
90,5%

80%

79,9%

70%

85,9%

89,8%

80,7%

60%

55,2%
50%
40%
30%

19,0%

20%

13,0%

10%

10,0%
0%
2Tri/03

3Tri/03

4Tri/03

Outa
Nov/04

Feva
Abr/05

Maia
Jul/05

A goa
Set/05

Outa
Nov/05

Feva
A br/06

Maia
Jul/06

A goa
Set/06

Fonte:SistemadeAcompanhamentodaFreqnciaEscolardoBolsaFamlia/MEC
Osdadosdo2Trim/03ao4Trim/03referemseaoProgramaNacionaldeBolsaEscola

78

GRFICO 6
Evoluo do nmero de crianas e adolescentes com acompanhamento da
freqncia escolar
Acompanhamento Educao - Evoluo Frequncia Escolar
emmilharesdecrianas eadolecentesde6a15anos beneficiriosdoPBF
16.500
16.278

15.000
14.485

13.500
12.000

13.393

13.353

10.353

12.975

13.363

10.170

10.055

9.875

11.433

12.393

10.500
8.831

9.000
7.500

13.640

7.971
6.302

10.342
8.887

10.884
9.864

8.590

8.563
7.796

6.000
6.024

4.500
3.000
1.500

277

175

268

298

294

296

478

549

Outa
Nov/04

Feva
Abr/05

Maia
Jul/05

Agoa
Set/05

Outa
Nov/05

Feva
Abr/06

Maia
Jul/06

Agoa
Set/06

AlunosPerf ilEducao

ComRegistro

Freq.>=85%

Freq.<85%

Fonte:SistemadeAcompanhamentodaFreqnciaEscolardoBolsaFamlia/MEC

Do ponto de vista da fiscalizao e controle, o PBF aposta basicamente em

duas estratgias. A primeira a constituio, prevista em lei, das instncias de
31
controle social (ICS). Essas instncias devem contar na sua composio com a

participao de representantes da sociedade civil e do governo, devendo ser

observada a intersetorialidade, ou seja, os seus membros devem atuar
preferencialmente nas reas de assistncia social, educao, sade, segurana
alimentar e criana e adolescente. Mas no h necessidade da criao de uma
estruturanova.Acritriodopoderpblicomunicipal,podesedesignarumainstncia
j existente, desde que observados os critrios de paridade e intersetorialidade.
Desse modo, conforme observamos nos grficos 3 e 4, abaixo, cerca de 58% dos

31

Em nota de rodap, Demo (2003) diz que, sociologicamente, controle social conceito
formulado para interpretar a tendncia social de exercer sobre os indivduos presso de controle,
sobretudo por meio de normas, valores sanes, papis. Portanto, nada tem a ver com a habilidade
possveldapopulaodecontrolardemocraticamenteseusmandantes,instituiessociais,emparticular
oEstado.Nessesentido,otermomaisapropriadoseriacontroledemocrtico.

79
municpios escolheram a primeira opo, sendo que 87% delegaram ao Conselho
32
MunicipaldeAssistnciaSocialocontrolesocialdoprograma.

GRFICO 7
Distribuio das instncias de controle social do Programa Bolsa Famlia, por
origem

41,61%

58,39%

ICSdesignadasparaPBF

ICScriadasparaPBF

Fonte:SENARC/MDS.Ref.:Out/2006.

GRFICO 8
Distribuio das instncias de controle social designadas para o Programa
Bolsa Famlia, por rea de atuao.

0,4%

12,0%

1,0%

87,0%

AssistnciaSocial

Educao

Outro

Fonte:SENARC/MDS.Ref.:out/2006.

32

VerInstruoNormativaMDSn01,de20demaiode2005.

Sade

80
Analisando as atribuies das Instncias de Controle Social definidas na
Instruo Normativa MDS n 1/2005, percebemos que o foco da atuao dos
conselheiros a fiscalizao e o acompanhamento da gesto municipal do PBF no
municpio. Teoricamente, o estabelecimento desses espaos na estrutura municipal
comopossibilidadedeparticipaoecontrolesocialfundamentalparademocratizar
e republicanizar a esfera local. H dvidas, no entanto, sobre a efetividade dessa
iniciativa, principalmente por dois motivos. O primeiro, devido possvel cooptao
dos membros dessas instncias pelo poder pblico, inclusive a partir da nomeao
dosprpriosconselheiros,oquecomprometeaatuaodosmesmos.Nessesentido,
positivaaopotomadapelosprefeitosdedelegaressaatribuioaconselhosou
comits j existentes, com procedimentos j formatados e testados. O segundo a
faltadeinformao,demaneirasistemtica,tantosobreapopulaobeneficiria,mas
principalmentesobreofuncionamentodoprprioPrograma.Semqueissoseresolva,
as instncias de controle social no cumpriro seu papel, que deve ir alm da
fiscalizao da atuao municipal. No se diminui o mrito e a importncia dessa
fiscalizao, mas devese envolver tambm a participao dos conselheiros na
definiodediretrizesdoPrograma,promovendoaapropriaodeseusvalorespela
sociedade local. Ressaltamse algumas iniciativas, embora tmidas, por meio da
realizaodeeventos,emparceriacomestadosemunicpios,emtodasasunidades
da federao, para a mobilizao desses atores, bem como a veiculao de
informativos via Internet destinados a esse pblico. De modo geral, por parte da
populao, muitos relatamnem saberdaexistncia desses Conselhos,muito menos
de suas atribuies. A Pesquisa Nacional com Beneficirios do Programa Bolsa
33
Famlia mostra que apenas 2,1% dos beneficirios identificaram a instncia de

controlesocialcomoorgoqueprocurariamemcasodeproblemascomobenefcio
oudedenncia.
A outra estratgia de fiscalizao e controle utilizado pelo PBF configura a
Rede Pblica de Fiscalizao, que consiste em uma parceria entre os rgos
governamentaisde controleinternoe externo do poderexecutivo. Assim,integram a
RedeaControladoriaGeraldaUnio(CGU),oTribunaldeContasdaUnio(TCU),o
MinistrioPblico Federaleos MinistriosPblicosestaduais. Formalizadapor meio
de Convnios de Cooperao Tcnica entre a Unio, por intermdio do MDS, e os
demaisrgoscitados,aparceriafundasemuitomaisemtrocadeinformaesede
expertise que propriamente em aes articuladas de auditoria, j que cada uma
dessas instituies tem um papel especfico a ser cumprido. A constituio dessa
33

VerCaptulo 4,quetrazexplicaessobreametodologiautilizadanestapesquisa,realizada
pelaPolisPesquisa,deBeloHorizonte,sobasupervisodaSAGI/MDS.

81
Rede tampouco desobriga o MDS de realizar fiscalizaes prprias e tomar as
medidascabveisparaainvestigaodedennciasaeledirigidas,apesardapequena
estruturadisponvelquepossuiparaoexercciodessaatividade.

3.3 Sobre os programas complementares ao Bolsa Famlia

Sobaexpressoprogramascomplementaresanteriormentejfoiutilizadaa
expresso portas de sada , enxergase, muitas vezes, a diretriz de articulao
entreaescongneres,voltadasparaomesmopblicoalvo,e,em outrasvezes,a
prpria oferta de outros bens e servios pblicos tendo as famlias beneficirias do
Programacomoprioritrias.Acomplementaodeprogramasconstitui,portanto,um
grande desafio no que o acompanhamento das condicionalidades, ou mesmo a
transferncia de renda no o sejam considerando a magnitude dos nmeros
envolvidos. Tendo em vista que os referidos programas podem compreender
incontveis medidas, a Cmara de Polticas Sociais, rgo da Presidncia da
Repblica, limitou o seu escopo, definindo os tipos de ao que devem ser
desenvolvidos, dando preferncia alfabetizao, emisso de documentos,
geraodetrabalhoerendaeaoacessoaomicrocrdito.
Mas,aqui,cabeaquiumaindagao:Sobolemadacomplementaridade,no
se estaria tratando o principal como complementar? Em outras palavras: a
transferncia de renda no deveria ser complementar s aes de gerao de
trabalho e renda, de alfabetizao e de obteno de documentos bsicos para a
formalizaodacidadaniacivilmaiselementar?Almdomais,seriaaofertaemesmo
aarticulaoentreiniciativasjemcursotarefadeumnicoprogramaedeumnico
Ministrio?Pararesponderaessasquestes,novamente,precisoquesetenhaem
mente o limite do PBF. Com efeito, a oferta de programas definidos como
complementares deve ser projeto de toda a estrutura de governo e parte de um
modelo de desenvolvimento mais inclusivo, porque no aceitvel, por exemplo, a
multiplicao de aes para a capacitao profissional que no tenham valor de
mercado. Isso desafio para todo o setor pblico, includa, a, e principalmente, a
rea econmica. O desafio pode fundamentalmente ser colocado por estar se
pensando em articular programas j existentes, pensados com lgicas diversas e
escalaincompatveiscomamagnitudedoPBF.OProgramaBolsaFamliajtemuma
preciosacontribuioparadarquandodisponibilizaasinformaesdoseucadastro,
commaisde13milhesdefamliasregistradas.Dequalquermodo,podemos,ainda

82
de forma muito discreta identificar aes que podem fazer uso do Cadastro nico
paraaconvergnciadepolticaspblicasvoltadasparaosbeneficiriosdoPrograma.
o caso do Programa Luz para Todos, do Ministrio das Minas e Energia do
34
Programa Brasil Alfabetizado, do Ministrio da Educao e da Tarifa Social de

EnergiaEltrica,daAgnciaNacionaldeEnergiaEltrica.
Sobre o Bolsa Famlia, at aqui j se falou, sem se furtar das polmicas
existentes,sobreatransfernciamonetria,oscritriosdeelegibilidade,oprocessode
concessodosbenefcios,oacompanhamentodascondicionalidades,afiscalizaoe
o controle pblico. No esforo de possibilitar uma viso o mais completa possvel
sobreaconcepoefuncionamentodestePrograma,restaaindaabordarostemasda
sua relao com os princpios da universalidade e da focalizao e da eleio da
famlia como referncia de clculo para proviso. Mas, isso ser visto no prximo
captulo.

34

VerResoluoCD/FNDE/n.22,de20deabrilde2006.

83
CAPTULO IV
AS NOVAS POLTICAS SOCIAIS: FOCALIZAO E FAMLIA

Desde a constituio dos Welfare States, as polticas sociais tm

desempenhado um papel fundamental para a diminuio da pobreza e da
desigualdade surgidas no seio do capitalismo. No mbito do antagonismode classe
prpriodessemodelodeproduo,soelasquemuitasvezesapaziguamosconflitos
entre o capital e o trabalho, servindo ora aos interesses de um, ora aos do outro.
Assimsendo,oresultadodesseembate,noqualdemandassociaissoexplicitadas,
que, em ltima instncia, define a abrangncia das polticas sociais e a sua
capacidadecomorealizadoradosdireitossociais.
Por marcarem conquistas das classes trabalhadoras contra a lgica da
maximizaodolucro,aspolticassociaissempreforamalvodedescontentamentoda
classe capitalista, que cr na livre atuao do indivduo no mercado como via de
excelnciaparaaconstruodobemestarcoletivo.Aimplantaodepolticassociais
,pois,umprocessohistrico,noqualocapitalismoprimeiroresiste,depoisforado
arecuarefazerconcesses,semnuncadeixardetentarinstrumentalizaraseufavor
(oumesmosuprimir,comoatualmenteocorre)osdireitosconquistados(COUTINHO,
1997,p.159).
Defato, aopo que osgovernosdepraticamente todoo mundo fizeram,no
decnio de 1980, pela implantao de polticas neoliberais tem provocado muitas
mudanasnaspolticassociais.Entreelas,destacaseareduodoseuescopo,por
meiodefocalizao,eadesresponsabilizaodoEstado,comnfasenosetorprivado
enafamlia.sobreessasnovasfeiesdapolticasocialqueessecaptuloversa.

4.1 - O Bolsa Famlia no contexto da contraposio entre os princpios da

universalizao e da focalizao

Nestetrabalho,essencialqueseretomeodebateacercadauniversalizao
versusfocalizao daspolticas sociais,aindaque de modo sucinto. Essa antinomia
apresentase como uma das polmicas reiteradamente associadas instituio da
rendabsicauniversaledoProgramaBolsaFamlia.
O enfrentamento da crise econmica dos anos 1970, que se pautou na
reestruturaoprodutivabaseadaemusointensivodetecnologiaeinternacionalizao
da produo e dos mercados consumidores, levou a desestruturao dos Estados

84
Nacionais, reduzindo a capacidade de sua interveno no campo econmico e
35
social. Especificamente no que se referes polticas sociais, esseperodo levou a

umatensoentreoquesedenominanestetrabalhodefocalizaoeuniversalizao,
com o ambiente ideolgico totalmente favorvel ao primeiro princpio, como o
instrumentoideolgicodarestriodoescopodaspolticassociaispblicas,conforme
serrecuperadomaisfrente.
Os organismos financeiros internacionais tm difundido uma viso de
focalizao fundada na centralizao dos gastos pblicos em servios sociais
exclusivamenteparaos(comprovadamente)pobres.Aparentemente,essemecanismo
estdeacordocomosprincpiosdejustiadebatidosnocaptulo2,segundoosquais
osmaisdesfavorecidosdeveriamserpriorizadosnoacessoaosbenspblicose,por
isso, teria uma conotao positiva por entenderse como um instrumento de
nivelamentosocialcontribuindo,assim,paraareduodadesigualdadesubstantiva.A
realidade, porm, que a focalizao na pobreza extrema das polticas pblicas,
notadamente das polticas sociais, nos moldes da agenda neoliberal, traz em si um
forte componente ideolgico, sendo a motivao da sua aplicao meramente
econmica, j que programas focalizados so mais baratos. Muitas vezes sob a
justificativademanteraqualidadedosserviossemocorrespondenteincrementode
custos que uma poltica universal exigiria, a proposta da focalizao aparece como
opoparamanteroatendimentodosmaisvulnerveis. Medeiros(1999)argumenta,
noentanto,queessaanlisedeficiente,poisnoconsideraavarivelpolticano
v que normalmente em um processo de focalizao a classe mdia sentese
prejudicadae retira seu apoio s polticas sociais, provocando um desmoronamento
dessasaes,pois os maispobresnopossuem capitalpolticopara sustentarem a
manutenodaofertaedaqualidadedevidos.Nessesentido,aspalavrasdeSoares
traduzemosignificadodestafocalizao:
No mbito das polticas sociais, a estratgia da focalizao o
correlato da individualizao da fora de trabalho e da possibilidade
estruturaldaexclusodeumapartedeladomercadodetrabalho,ou
seja,daformalegtimadeacessarosrecursos(SOARES,L.:2002,p.
79).

35

Muitosestudiososacreditam que, adespeitodoressurgimento vitoriosodomodeloliberalde

Estado Mnimo e da supremacia do mercado, os Welfare States no conseguiro ser desmantelados
integralmente,poissuasestruturasdebenefciosestointimamenteligadassestruturassociaisqueos
configuraram.Defato,temse apontadonooseufime,sim, suareconfigurao.Jcomeamasurgir
[as] novas tendncias desse novo modelo, em que o Estado no mais o principal agente, se no o
nico,masapenasmaisumagente,dividindoaresponsabilidadepelagarantiadebemestarcomoutros
setoresdasociedadecivil.Paramaisinformaesebibliografia,verPereira,2000b.

85
Soares (2002) e Laurell (2002) so enfticas ao falar do significado desse
mecanismo para a negao da cidadania e dos direitos sociais conquistados pela
populaoaolongodelutashistricasedaresponsabilidadedoEstadoemprovertais
servios. Laurell (idem) fala inclusive do uso poltico dos programas focalizados
desenvolvidospelosgovernosdaAmricaLatina.Paraela,humobjetivoocultode
assegurar uma clientela poltica em substituio ao popular baseado em um amplo
pactosocial,impossveldeseestabelecernopadrodaspolticasneoliberais.Aponta
tambmainsuficinciadosrecursosalocadosnessasaesfocaisfrentemagnitude
da pobreza que pretendem enfrentar. Por sua vez, Soares L. denuncia o carter
discriminatrio e a ineficcia da focalizao em um pas, como o Brasil, em que os
pobres apresentamse como os grandes usurios dos servios sociais bsicos. O
resultado tem sido, ao evitar a incluso dos no pobres, a excluso dos prprios
pobres(SOARES:2002).
Para muitos autores, polticas sociais universais esto diretamente ligadas
noo de cidadania e, desse modo, necessariamente a uma atuao positiva do
Estado.
Defender uma distribuio de servios e recursos baseada nos
princpiosdacidadaniaafirmarqueascondiesindividuaisdevida
devem ser protegidas por decises polticas que garantam nveis
aceitveis de cuidados mdicos e sociais, de educao, de renda e
assimpordiante,independentementedopoderdabarganhadecada
indivduo. Todos teriam os mesmos direitos de compartilhar de tudo
aquilo que fosse fornecido, nos mesmos termos que qualquer outra
pessoa. (...) A idia de cidadania implica que nenhum estigma seja
associado ao uso dos servios sociais, quer seja por atitudes
populares de condenao da dependncia, quer originados de
prticasadministrativasoupadresinferioresdeprevisodeservios.
A qualidade dos servios pblicos teria de ser a melhor possvel,
levandose em conta a escassez dos recursos pblicos (PARKER
apudCOIMBRA:1998,p.85).

Por isso, Pereira (2003) diferencia focalizao de seletividade. A primeira

restritiva, no amplia acesso aos direitos, exige testes de meios (comprovao de
pobreza) e pautasepela reduo e residualidade do atendimento das necessidades
sociais.Aseletividade,porseuturno,significaadiscriminaopositivaem direoa
grupos especficos (negros, ndios, mulheres, idosos e crianas) no sentido da
ampliaodoacessoaservioseaessingularesparaasatisfaodenecessidades
especficas,mantendo,portanto, umarelaocomosprincpiosdauniversalizaoe

86
daequidade,visandoampliaodacidadania.Outrosautores,entreelesBoschetti,
utilizamostermosseletividadeefocalizaocomsignificadosopostos,mastraduzindo
as mesmasidias. Neste trabalho,as polticas de combate pobreza, consideradas
umadimensodaspolticassociais,sovistaspelaticadaseletividadeapresentada
porPereira.Taispolticasjustificamseparaultrapassaroslimitesdaspolticassociais
convencionais(vistoque tmperspectivauniversalizante)que asimpedem deatingir
os ncleos mais resistentes da misria, excludos das relaes afetivas e de trocas
sociaisecomchancesdeacessoabenseserviosbastantereduzidas,formandoum
cicloviciosomedidaqueosrecursoscapazesderetirlosdessacondionoesto
disponveis porque integrantes da prpria ordem social e econmica da qual esto
36
excludos(ABRANCHES:1998).

Percebemosqueodebatesobrefocalizao versusuniversalizao,colocado
em meados dos anos 1990, trazia em si um contedo ideolgico muito forte. Esse
mecanismo era a explicitao na rea social do pacote de ajuste fiscal promovido
pelospasesemdesenvolvimento,decunhoneoliberal.Noseestavafalandoapenas
de polticas seletivas, para melhor atender quem mais precisasse, conforme o
princpio da equidade, ou da ampliao da cidadania, mas sim da estratgia da
criao de um Estado mnimo, de um no investimento nas polticas sociais e da
reduodestasaoatendimentodapobrezaextremada.
Os efeitos produzidos pelas polticas neoliberais, sob as diretrizes do
37
Consenso de Washington permitem, na atualidade, um debate mais consistente

sobre o tema da focalizao e da universalidade. No h como negar o carter

seletivodaspolticasdecombatepobrezacomoaoparaainclusodecamadas
da populao sem possibilidade de integrarse plenamente sociedade. Essas
polticaspodemsignificaraampliaodascondiesdecidadaniaparaaquelesque
atualmente tm acesso reduzido ou nulo riqueza produzida socialmente, em
decorrncia do modelo econmico concentrador de riquezas e que deixa mngua
numerosa parcela da populao. Abranches (1998) diz que combater a pobreza
significa discriminar positivamente,definindo como beneficirios apenas aqueles em

36

Oriscodeapropriaopelasclassesmaisfavorecidasdaspolticassociaisdenominadapor
Moreno(2000)deEfeitoMateusemalusoaoevangelhodeSoMateus,o(13:12),segundooqualao
quetem,selhedareteremabundncia,masaoquenotemsertiradoatmesmooquetem.
37
Expresso emblemtica que traduz o conjunto de reformas econmicas que, na viso das
principaisburocraciaseconmicasnorteamericanas(BIRD,BID,FMI,FED),eramnecessriasparaque
a Amrica Latina encontrasse o caminho do desenvolvimento: desregulamentao dos mercados,
especialmenteofinanceiroeotrabalhista,privatizao,aberturacomercial,reduodosgastospblicos,
entreoutrasmedidasdecarterneoliberal.

87
situaodemisria,geralmenteassociadainsuficinciaderendaparaaprovisode
necessidadesbsicas.
Aspolticascontraapobrezasoespecficas,tmduraolimitada
ainda que prolongada combinam aes sociais compensatrias,
aspectos das polticas sociais permanentes e elementos da poltica
macroeconmica e setorial, sobretudo nos campos fiscal, industrial,
agrcola e do emprego. So parte da interveno social do Estado,
em muitos casos se superpem s polticas sociais, mas tm uma
identidade,umacoernciaeumaestratgiaprprias(ABRANCHES:
1998,p.15).

Inicialmenteesteposicionamentopodeparecercontraditriocomadefesada
universalizao do acesso renda feita no captulo anterior e com a viso dos
programas de transferncia de renda como polticas de combate pobreza e,
portanto, seletivas. Tratase, porm, de coisas distintas. Acreditamos que todo
cidado tem o direito de participar da riqueza da nao em que vive e que esse
recurso permiteaosindivduosa possibilidade do exerccioda liberdade real. Desse
modo, no hdvidadequea transferncia derendaum direitoa serviabilizado
para que outros possam ser efetivamente exercidos. Outra coisa a questo da
pobrezaeoseuenfrentamento.Seoinstrumentoescolhido,entrevriosoutros,a
transfernciade renda, no hlgicaem pensla comouma poltica universal,sob
pena de desvirtuarse do seu objetivo, mostrandose ineficaz para o combate
pobreza. A transferncia de renda como combate pobreza deve, assim, ser
transitria e, como j dito anteriormente, deve estar associada a propostas de
mudanano modelo econmico queinclua essespobres no processode produo.
Issosurgequeaspolticasseletivassonecessriasedevidas.Entretanto,preciso
que se destaque reiteradamente que no podem ser nicas. Junto com ela
necessrio um conjunto de intervenes, no s na rea social, mas tambm na
38
econmica .

Fica,ento,apergunta:oProgramaBolsaFamliaoinciodaimplementao
da Renda Bsica de Cidadania? Por vcio de origem, cremos que no. O desenho
desseprogramaprevfocalizao,observnciadasituaosocieconmicadafamlia
e contrapartidas, aspectos que no se apresentam na proposta de renda bsica. O
quadroaseguirilustraasprincipaisdiferenasentreoBolsaFamliaearendabsica
38

Abranches (1998) indica trs eixos que as polticas de combate pobreza devem ter: 1)
reorientaodoprpriomodelodedesenvolvimentoparacorreodeproblemasestruturaisquegerama
pobreza permanente 2) ampliao das condies de acesso aos bens essenciais e oportunidades de
insero nomercado de trabalho 3) alvio imediato dos efeitosmais perversos da situao de pobreza
pormeiodepolticasassistenciais.

88
universal. A focalizao do programa explicitase de duas formas. A primeira
verificada nocortederendaestabelecidoparaaentradano Programa.Sabeseque
noBrasilnoexisteumalinhaoficialdepobreza,adotandose,emgeral,ovalorde
39
salriomnimocomoum parmetroaserseguido. Essevalornuncafoiobservado

pelo PBF, que quando da sua implantao estabelecia um corte de R$ 100,00

enquanto o salrio mnimo na poca j era de R$ 240,00. A outra forma em que a
focalizaoseestabelecenoPBFofatodequeasfamliascomrendamensalentre
R$60,01eR$120,00apenassoincludassetiveremnasuacomposiocrianas
ouadolescentesat15anos.
QUADRO 3
Comparao entre a Renda Bsica e o Programa Bolsa Famlia
RendaBsica
Universal

ProgramaBolsa
Famlia

Contribuio
anterior?

No

No

Comprovao
derenda?

No

Sim

Observa
critrios
individuais?

Sim

No

Cumulativo
comarenda
dotrabalho,
independente
doteto?

Sim

Sim

Exignciade
contrapartida?

No

Sim

Sendo um programa focalizado, o Bolsa Famlia tornase vulnervel a

armadilhasdodesempregoedapobreza,discutidasnocaptulo2,entreoutrosriscos.
No Brasil, essas armadilhas transfiguramse em fraudes ou omisses quanto
realidadedasituaoeconmicadafamlia,reforadapelaenormeinformalidadedo
mundodotrabalho,principalmentenacamadadapopulaoatendidapeloPrograma.
Assim, o Bolsa Famlia lida constantemente com denncias de diversas ordens, de
certaformaapoiadoseincentivadospelopoderpblicoeaimprensa,ecomataques
a sua eficincia e efetividade. Podemos associar tal situao falta de tradio no

39

Tratase de uma linha arbitrria, em que no h garantia que seu valor possibilite o
atendimento das necessidades bsicas, quaisquer que sejam elas e a sua forma de determinao.
Existem linhas de pobreza que se baseiam na estrutura de consumo das populaes de baixa renda,
como investigado em pesquisas de oramentos familiares. Sobre o assunto, entre outros, ver Rocha
(2003).

89
Brasil de se lidar com a linguagem dos direitos sociais, deslocando a atuao das
polticaspblicas,emespecialasdeassistnciasocial,docampodacidadaniaparao
da ajuda, onde o demandante de um servio deve apresentarse como portador de
umafalta(SPOSATIetall,1989).Istosemfalarnasprticasclientelsticasaindato
presentesnaspolticassociaisbrasileiras.
NobojodessafocalizaodestacaseoCadastronico,instrumentoutilizado
paraaidentificaodasfamliaselegveisaobenefciodoProgramaBolsaFamlia.
Constatasequeodebatesobreocadastroestsujeitospolmicas
de fundo sobre as polticas sociais. Para os que entendem as
polticas sociais como algo residual, tratase fundamentalmente de
focalizar ao mximo a sua abrangncia. Para os que entendem as
polticas sociais como um direito, tratase de retratar todas as faces
da pobreza e confrontlas com as diversas polticas pblicas,
permitindo a avaliao do que cada ente governamental faz ou
planejafazer para darconta da dvida social brasileira (FONSECA e
ROQUETE:2005,p.141).

Desse modo, o potencial desse cadastro bem maior que a simples

identificao das famlias do Programa Bolsa Famlia e, na nossa opinio, no foi
ainda explorado na sua plenitude. Isto pode ser atribudo ao fato de usualmente a
gesto do cadastro e a responsabilidade pela sua realizao estarem normalmente
sob responsabilidade de uma rea especfica, na grande maioria dos municpios,
como j vimos, a da Assistncia Social. Ademais existem resistncias quanto ao
modocomoasinformaessocolhidaseaoseucarternocomprobatrio.Mas
importantesalientarquesomentecomseuusoqueosdadospoderoservalidados
equalificados.
OBancoMundial,apartirdosdadosdaPNAD2004,temrealadoosucesso
do Cadastro nico como instrumento de identificao do pblicoalvo do Programa
Bolsa Famlia. Para esse organismo internacional, o PBF o programa de
transferncia de renda melhor focalizado dentre todas as iniciativas de carter
focalizadoremcursonopas,comcercade80%dosbenefciossendodirigidospara
apopulaonosdoisquintisderendamaisbaixa,conformeogrfico9.

90
GRFICO 9
Distribuio dos beneficirios de programas de transferncia de renda por
quintil de renda - Brasil

% of benefits from each transfer

that are received by each quintile

ABSOLUTE INCIDENCE - PNAD 2004

80%
70%
CCTPNAD

60%
50%

BFPPNAD

40%
30%

PETIPNAD

20%
10%

Merenda(715)
PNAD

0%
Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Fonte:SENARC/MDS.
BIRD

OCadnicotambmtrazumaspectoimportanteparaavidadasfamlias.Ele
dvisibilidade asua condio socioeconmica,revelando suas necessidades.Estar
includonocadastrosignificatersidoidentificado peloPoderPblico,queagorano
pode mais ignorar a sua existncia. Alm disso, o acesso ao cadastro pressupe a
necessidade de um documento de identificao, certido de nascimento ou de
40
casamento, carteira de identidade, CPF ou ttulo de eleitor. A obteno de um

documento tem significado simblico fundamental para a vida dessas pessoas,

representandoumaportadeentradaparaacidadania.Retomaremosaesseaspecto
no Captulo 5. Importante, porm, ressaltar que o MDS tem incentivado, inclusive
com apoio financeiro, os estados, por meio das Coordenaes Estaduais do
Programa Bolsa Famlia, a realizarem aes de mobilizao para a emisso de
documentos para as famlias pobres. Essa iniciativa inserese no esforo que vem
sendoempreendidopelaSENARCparaaqualificaodoCadnico,estendendoseu
41
acessoatodosaquelesquedevemserincludosnessabasedados.

40

At2005,eramaceitosqualquertipodedocumentoparaoregistrodasfamliasnoCadnico.
A partir desse ano, com a publicao da Portaria GM/MDS n. 360/2005, passouse a exigir do
responsvel pela famlia a apresentao de um documento de base nacional, como o CPF ou ttulo de
eleitor.Paraosdemaismembrosdafamliaqualqueroutrodocumentoaceito.
41
AorientaorepassadapeloMDSaosmunicpios,responsveis pela identificaoeregistro
dasfamliasnoCadnico,quetodasasfamliascomrendafamiliarpercapitadeatsalriomnimo
devem ser includas no cadastro. Isso muitas vezes gera confuso, pois a famlia associa o ato do
cadastramento garantia do benefcio,mas este sser devido queles com rendafamiliar de atR$
120,00porpessoa.

91
A prxima seo traz uma breve discusso sobre famlia, pois por meio
dessainstituio,unidadedopblicoalvodoprograma,queomesmoprocuraatingir
seusobjetivos.

4.2 - Famlia como clculo para a proviso

Tendoemvistaqueo Programa Bolsa Famliautiliza afamlia como unidade

privilegiada de seu pblico alvo, questeschave sobre o papel da famlia na
implementaodepolticaspblicasdevemserlevantadasetematizadas.
Podeseseparar,mesmoqueanaliticamente,arelaoentreEstado,Mercado
e Famlias? O comportamento de um no influencia diretamente o comportamento
dos outros dois? Provavelmente ningum ousaria dizer que so independentes. No
entanto,Moreno(2000)eEspingAndersen(2000)parecemconcordarqueosestudos
referentesspolticassociaisdosEstadosdeBemEstardomaisnfaseaoEstadoe
ao Mercado, analisando apenas superficialmente Famlia. Moreno (2000) arrisca
indicar as causas dessa preferncia. Para ele, as famlias e os lares so caixas
pretas dasquais difcilse obterdados operacionais contrastveis. Desse modo, a
cincia, que d demasiado valor aos enfoques quantitativos, no estuda o que no
podesersistematizadoemedidopormeiodeindicadoresobjetivos.
importante ter em mente que a relao Estado, Mercado e Famlias de
interdependente, ou seja, as medidas de regulao da sociedade e do mercado
promovidaspelo Estadoafetam a organizao socioeconmica, bem como as redes
desolidariedadedesenvolvidaspelasfamliasquedesempenhampapelrelevantepara
ofuncionamento das polticas sociaisedo mercado,aotempoque a capacidadedo
mercadoemsuprirasnecessidadesdasociedadedefineaabrangnciadaspolticas
sociais requeridas para as famlias. Medeiros (2000) diz que, seja qual for a
capacidadeprodutivadeumindivduo,semprehavernecessidadedebenseservios
que no podem ser materializadospelo mercado. Desse modo, afamliae o Estado
constitueminstituies essenciais,ou complementares, que participamdadiviso do
trabalho e da distribuio de recursos na sociedade, possibilitando aos indivduos o
provimentodesuasnecessidades,sejapormeiodepolticassociais,sejapormeiode
mecanismosdesolidariedadefamiliar.
Carvalhochamaaateno,entretanto,paraofatodequeduranteosanosde
expanso dos regimes de bemestar social, a famlia pareceu descartvel para o
modelogestadonospasescentrais.

92
A proteo e reproduo social transformouse em misso quase
total de um Estado social de direito dos cidados. Parecia que o
indivduo promovido a cidado podia trilhar sua vida apenas
dependente do Estado e do trabalho, e no mais das chamadas
sociabilidadescomunitriasefamiliares(CARVALHO:2003,p.16).

Comefeito,decertomodo,apostavasenadesfuncionalizaodafamliaena
individualizao das pessoas, tendo ainda como pano de fundo um processo
acelerado de urbanizao e transformaes tecnolgicas. Esse processo histrico
implicou uma readaptao da forma de compartilhar riscos dentro da sociedade,
partindo de microsolidariedades localistas para burocracias complexas (ESPING
ANDERSEN:2000).
Entretanto, EspingAndersen reflete que a idia dos Estados de BemEstar
Social de abandonar a famlia como produtora de bemestar no se concretizou
totalmente. Em sua opinio, a afirmativa de que os Estados de BemEstar Social
substituramousubstituiriamafamliaumerro.Setalafirmativaforfeitatendocomo
baseoperododosegundopsguerra,elaequivocadaparatodosospases.Seo
perodoconsideradoforoatual,elaincorretaparaamaioria.Istoporque,osregimes
debemestarsocialdosegundopsguerrabasearamseemtransfernciaderendae
somente subsidiariamente ocuparamse de ofertar servios famlia, com exceo
dosdesade.
Elcompromisodetodoslosestadosdelbienestardelaposguerrase
vioestrictamentelimitadoalaasistenciasanitariayelmantenimiento
de los ingresos: atravs de las transferencias de dinero, la politica
social ayud a reembolsar una parte de los costes adicionales que
supona el hecho de tener hijos o cuidar de parientes ancianos
(ESPINGANDERSEN:2000,p.78).

Athoje,namaioriadosEstadosdebemestarsocial,predominaomodelode
transfernciaderenda,nodeservios,eapenasem algunspaseshdefatouma
reduo da carga assistencial das famlias. Nesse sentido, podese falar em graus
diferenciados de desfamiliarizao das responsabilidades sociais ligadas ao bem
estar,masnoemausnciadasfamliasnessaproviso.
Emsuma,aoprocuraranalisaremquemedidaasfamliasabsorvemosriscos
sociais, Esping Andersen (2000a) prope pensar graus de familismo ou de
42
desfamiliarizao dos regimes de bemestar social. Um sistema familista aquele

42
EspingAndersen faz um paralelo interessante entre o conceito de desfamilirizao e o de
desmercadorizao.Segundoele,oprimeiroseriacondioparaamercadorizaodasmulheres.

93
que exige(!)queasunidadesfamiliaresarquemcomaresponsabilidade principalde
bemestar social de seus membros. J um sistema desfamilirizador aquele que
desobrigaafamliaereduzadependnciadebemestardosindivduosaoparentesco.
Notese que o conceito de desfamilirizao no tem um contedo pejorativo, anti
famlia. Ao contrrio, referese ao grau com que o Estado ou o Mercado retira da
famlia responsabilidades quanto ao provimento de bem estar aos seus integrantes
(ESPINGANDERSEN, 2000a). A idia no maximizar a dependncia da famlia,
mascapacitaraindependnciaindividual.
Outro aspecto que deve ser abordado na anlise da famlia no contexto dos
regimes de bemestar social a condio feminina. Tanto Moreno (2000) quanto
Esping Andersen (2000a) apontam o vis machista com que a famlia tem sido
pensada pelos Estados de BemEstar Social. O modelo de famlia em que esses
Estados se baseiam o do homem como o responsvel pelo sustento do lar e da
mulher como a responsvel pela reproduo humana e pela prestao de servios
domsticos,noremunerados.medidaqueosEstadosdeBemEstarnoassumem
a carga de servios sociais adequada para suprir as necessidades familiares
(cuidados com filhos menores, velhos e deficientes), cabe aos ncleos domsticos,
especialmentesmulheres,fazlo.
EspingAndersen(2000a)mostraaindaqueospasesqueadotamomodelode
bemestarvinculadoaotrabalho,tendemareforaropapeldohomemcomoocabea
da casa, pois, estando os benefciosvinculadosao trabalho, as mulheres tm mais
dificuldadedeacesslos.
Dado que la adscripcin de las mujeres al trabajo asalariado resulta
generalmente ms dbil, en estos sistemas sus derechos sociales
tiendenaderivarsedelosdelmarido.Comoconsecuencia,cuandoel
matrimonio se hace menos estable, el acceso de las mujeres a la
proteccin social puede sofrir, especialmente cuando se les excluye
deunarelacinlaboralpermanente(ESPINGANDERSEN: 2000a,p.
73).

Josmodelosbaseadosnacidadaniasoosmaisbemsucedidosemgarantir
s mulheres um mnimo de independncia econmica, facilitando sua insero no
mercado de trabalho, ao oferecer servios de cuidados a crianas e idosos, por
exemplo.Nessescasos,asmulheressoliberadasdasobrigaesfamiliaresmuitas
vezes incompatveis com o exerccio de uma profisso. Em sua opinio, o modelo
socialdemocrata cumpre essa tarefa, pois assume responsabilidade direta no que
tocaaocuidadodecrianas,idososedeficientes.

94
Uma concluso possvel para o trato diferenciado da mulher pelos Welfare
States enxergar o pleno emprego em que esses Estados de Bem Estar Social se
baseavam comoessencialmentemasculino,jqueerafundamentalque asmulheres
ficassem em casa na realizao dos servios domsticos. Entretanto, vrios fatores
culturais e estruturais interagiram com esse modelo. Entre eles, destacase a
revoluosexualdosanos1960eacriseeconmicamundialdofimdosanos1970.
A descoberta da plula anticoncepcional permitiu s mulheres o controle da
natalidade, escolhendo o nmero de filhos que desejam ter. Do ponto de vista da
inseroda mulher no mercadodetrabalho,esse poder deescolhafoifundamental.
EspingAndersen(idem)comentaqueemrecenteestudonaAlemanhafoiidentificado
queasmescomfilhosmenoresdetrsanosdestinam30%amaisdetempoparao
trabalho domstico no remunerado. Isto implica claramente srias restries
quantidadedetrabalhoremuneradopossveldeserrealizado.
J a crise econmica mundial forou um encolhimento dos benefcios
oferecidospelosEstadosdeBemEstarSocial,diminuindoaindamaisaschancesde
compatibilizarasobrigaesfamiliaresdasmulherescomumacarreiraprofissional.Ao
mesmo tempo, anova organizao econmica globalizada, resultante dessamesma
crise, fez com os salrios diminussem e o acesso ao trabalho dificultado, sendo
necessrio que as famlias aumentassem o ingresso de renda por meio de novas
estratgias,entreelasotrabalhodasmulheres.
Surge,da,oqueMoreno(2000),baseadonospasesdosuldaEuropa,chama
de super mulher. O papel ambivalente dessas mulheres, conciliando obrigaes
domsticas com o desenvolvimento profissional, produziu muitas transformaes
sociais. Uma delas, j rapidamente apontada acima, foi a diminuio do nmero de
filhos per capita. Entretanto, Moreno (2000) ressalta que esse decrscimo no est
necessariamente relacionado com o desinteresse pela maternidade, mas a diversos
outrosfatores, como a sua prpriaposio nomercado de trabalho. Defato, temse
verificadoqueadiminuiodonmerodefilhosvemacontecendocommaisincidncia
entre mulheres com mais possibilidade de obter empregos estveis e melhor
remunerados,ouseja,entreaquelascom maiorgraudeinstruo.Amdiadefilhos
paramulherescom estudossuperiores,segundoMoreno(2000),de0,72filhosper
capita,enquantoque,paraasmulheresmenosescolarizadas,essamdiasobepara
3,19.

95
interessante tambm anotar a preferncia das mulheres por postos de
trabalho estatais, devido s caractersticas de estabilidade e de concesso de
seguridadenosperodosdeinterrupodetempodeserviopormotivodegravidez.
Alm daalteraona concepodohomem comoapessoade referncia da
famlia,outros movimentosimportantes esto acontecendoao seuredor. Asfamlias
nucleares,tidascomoconededesenvolvimentosocial,aosubstituiremasfamliasde
linhagem intergeracional, esto dando lugar a novas composies, destacandose o
43
arranjomonoparental.

EspingAndersen (2000a) contesta, no entanto, esse ar de novidade em

relaoaessemodelodefamlia.Desdeoperodoprindustrial,dizele,eracomum
uma criana ser criada por apenas um dos pais. claro que os motivos desse fato
tinham origem diferente dos que tm hoje. O divrcio tomoulugar da morte como a
causa mais comum para o surgimento de famlias monoparentais. Ele incisivo ao
afirmarquelafamiliaintegradaporummaridoqueganaeldineroyunamadecasa
parece haber sido una excepcin histrica antes que una institucin un fugaz
interludiodemedadosdelsigloXX(ESPINGANDERSEN:2000a,p.77).
Focando o debate no caso brasileiro, notamse as mesmas modificaes na
estruturafamiliar. Pesquisas recentesinformamque em maisde 29% dasfamliasa
mulher a pessoa de referncia. Esse nmero chega a 40% em algumas cidades
brasileiras como Salvador e Recife. Ainda mais, em 20% dos casos, a pessoa de
referncia possui mais de 60 anos, refletindo alm do prprio envelhecimento da
44
populao,aimportnciadarendaoriundadaaposentadoriaparaafamlia .

EmrelaoorganizaodoEstadodebemestarsocialbrasileiro,observase
apartilhadaresponsabilidadepblicacomoprovimentodebemestarrealizadopelas
famlias.SegundoCarvalho,
no Brasil, as sociabilidades sciofamiliares e as redes de
solidariedadeporelasengendradasnuncaforamdescartadas.que
elas foram e so, para as camadas populares, a sua condio de
resistncia e sobrevivncia. A famlia alargada, o grupo de
conterrneos, por exemplo, so possibilidades de maximizao de
rendimentos,apoios,afetoserelaesparaobteremprego,morada,
sade(CARVALHO:2003,p.17).

43

Famlias nucleares so aquelas formadas por pai, me e filhos. Famlias de linhagem

intergeracionalsoformadaspelapresenadosavsetios,almdopai,meefilhos.
44
Fonte:PNAD/2004.IBGE.

96
Essa importncia da famlia na sociedade brasileira est expressa na prpria
Constituio Federal, que assume a famlia como base da sociedade, cabendo ao
Estadopromoverasuaproteo.Em2004,aPolticaNacionaldeAssistnciaSocial
definiu como um dos eixos estruturantes do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS) a matricialidade sciofamiliar, ao lado da descentralizao poltico
administrativa e da territorializao. A nfase na famlia dada por essa poltica est
assentada no reconhecimento de que para a famlia prevenir, proteger, promover e
incluir seus membros necessrio, em primeiro lugar, garantir condies de
sustentabilidadeparatal(PNAS,2004).
Considerando,no entanto,que o discurso emtornodaimportncia dafamlia
ainda nofoi concretizado em polticas sociaisintegrais e complementares,voltadas
para o fortalecimento das famlias, devese ficar atento ao risco de
desresponsabilizaodoEstadodesuasfunesdegarantireassegurarasatenes
bsicas de proteo, desenvolvimento e incluso social de todos os cidados
(CARVALHO:2003).Almdisso,precisoenxergarafamliasempoesiademasiada:
aomesmotempoemqueelapodeserolugardoamorincondicionalegratuito,pode
tambm ser o espao de horrores, de agresso e violncia. Soares, L. considera o
retornofamliaeaosorgosdasociedadecivilsemfinslucrativoscomoagentesdo
bemestar social um retrocesso histrico. Na sua opinio, isso vem implicando a
renncia explcita do Estado em assumir sua responsabilidade na prestao de
serviosembasesuniversais.Aopopelosmecanismosdeautoajudasedmais
pela ausncia de impacto financeiro sobre o setor pblico do que pelos mritos
organizativoparticipativosdasociedade(SOARESL.:2002,p.80).
Atualmenteexisteumagrandequantidadedeprogramassociaisqueutilizama
relao entre renda e famlia como proxy de bem estar e indicador de elegibilidade
paraoseuacesso.NaopiniodeRocha,
desdequeseconsideremtambmasfamliasunipessoais,aadoo
dafamliacomounidadeestatsticapossibilitaseromaisabrangente
possvel em relao populao como um todo e levar em conta a
estratgia de sobrevivncia normalmente adotada pelas pessoas:
recorreraosindivduosquetmrendimentosparaoatendimentodas
necessidadesdaquelessemrendimentonafamlia(ROCHA:2003,p.
36).

Para levar em considerao que o mesmo nvel de rendimento proporciona

padres diferenciados de bem estar para as famlias inversamente proporcionais ao
seu tamanho, utilizase o rendimento familiar per capita, que consiste na diviso do

97
rendimentofamiliarpelonmerototaldepessoasnafamlia(ROCHA:2003).Apartir
dessaprtica,algumascontradiessoevidentes.
Na realidade, no existem teoria e conceito que dem conta de toda a
complexidade da dinmica familiar atual. Para estudiosos e especialistas parece
consensualfalaremfamliasnoplural,isto,no apenasemumtipo,respeitandoa
sua diversidade. Porm, no campo das polticas pblicas isso no to trivial,
principalmente quando o conceito adotado define critrios de seletividade para o
acesso aos programas. Desse modo, algumas reflexes acerca dessa diretriz so
pertinentes,principalmentedopontodevistaoperacionaldacoletadeinformaes.
NoMinistriodaSade,porexemplo,oManualdoCadSusdefinequefamlia
o conjunto de pessoas ligadas por laos de parentesco, dependncia domstica ou
normas de convivncia, que residem na mesma unidade domiciliar. Inclui
45
empregado(a) domstico(a) que resida no domiclio, pensionistas e agregados . Ou

seja, h uma ntida relao da famlia com o domiclio ocupado. Cada domiclio
correspondeaumafamlia.
J o Programa Bolsa Alimentao, unificado ao Bolsa Famlia, trata famlia
como unidadenuclearformadapelospais efilhos, aindaque, eventualmente, possa
ser ampliadapor outrosindivduoscom parentesco, queforme um grupo domstico,
vivendo na mesma moradia e que se mantenha economicamente com renda dos
46
prpriosmembros ,destacandoaconsanginidade.Tendoemvistaqueatoutubro

de 2003 esse programa era operado pelo Ministrio da Sade, duas concepes
existiamnomesmorgo.
Na Pesquisa de Oramento Familiar de 20022003, realizada pelo Instituto
BrasileirodeGeografiaeEstatstica(IBGE),otermofamliaconsideradoequivalente
UnidadedeConsumo.Segundoessainstituio,unidadedeconsumocompreende
um nico morador ou conjunto de moradores que compartilham a mesma fonte de
alimentao, isto , utilizam um mesmo estoque de alimentos e/ou realizam um
conjuntodedespesas alimentares comuns. Noexistindoestoque dealimentosnem
despesas alimentares comuns, a identificao ocorre por meio das despesas com
moradia.Nessecaso,nohcoincidnciacomoconceitodedomiclio,admitindosea
existncia de vrias unidades de consumo no mesmo domiclio. O nmero de
unidades de consumo estabelecido pelo nmero de fontes de alimentao
independentesexistentesoucombasenasdespesascommoradiaocorridasdeforma

45
46

ManualdoCadSus.MinistriodaSade.
ManualdoProgramaBolsaAlimentao.MinistriodaSade.

98
47
compartilhada ou individualizada . Essa identificao de unidades de consumo

independentes,noentanto,pareceumpoucocomplexaprincipalmentequandosetem
em menteo nvel tcnicodosentrevistadoressociais, quenamaiorparte dasvezes
noomesmodosdoIBGEenempossuemomesmotreinamentoequalificao.
Aobuscar uma definiopara aidentificaode famliano Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS), percebese que no h preocupao com um conceito
formal,apenasindicativo.Podemosdizerqueestamosdiantedeumafamliaquando
encontramosumconjuntodepessoasqueseachamunidasporlaosconsangneos,
afetivoseoudesolidariedade,dizaPNAS(2004,p.41)
A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) ressalta a necessidade de
encararosdiversosdesenhosqueseapresentam(famliasmenores,monoparentais,
reconstitudas,etc)easdemandasenecessidadesparticularesdecadaarranjo.Indo
mais alm, esse documento diz que a referncia de tempo e de lugar foi superada
paraacompreensodafamlia.
Almdisso,aPNAS(2004)consideraqueodireitoconvivnciafamiliar,uma
das garantias da proteo social, supera o conceito de famlia como unidade
econmica, mera referncia de clculo de rendimento per capita, e a entende como
ncleo afetivo, vinculado por laos consangneos, de aliana ou afinidade, que
circunscreve obrigaes recprocas e mtuas, organizadas em torno de relaes de
geraoegnero.
Entretanto, ao lado dessa moderna concepo de famlia, no mbito do
Benefcio de Prestao Continuada (BPC), operacionalizado pela mesma rea do
MDS responsvel pelo SUAS, a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS),
48
utiliza o conceito de famliaprevidncia, definido pelo art. 16 da Lei n 8.213/91 .

Assim, a famlia composta pelos cnjuges, acompanheira, o companheiro, o filho

no emancipado menor de 21 anos ou invlido pelos pais e pelo irmo no
emancipado menor de 21anos ou invlido. Este conceito extremamente restritivo,
baseado na famlia mononuclear, por consanginidade ou por aliana, e ainda com
limitedeidade.Noentanto,resolveoproblemadaidentificaodoncleofamiliarde
que estamos falando. No obstante essa clareza, essa definio tambm causa
distoresquandoconsideradaparacritriodeelegibilidade,poisumfilhode22anos,
mesmo que contribuapara a manutenodafamlia, notersua renda computada
parafinsdeverificaodarendafamiliar,subdimensionandooclculodarenda.Por
47

NotasTcnicas.POF20022003.IBGE.
ALei n9.720/98deunovaredaoaoart.20daLei8.742/93(LeiOrgnicade Assistncia
Social),introduzindooconceitodefamliaprevidenciriaparafinsdeconcessodoBPC.Dessemodo,a
definiotrazidapelaLOASficouprejudicada.
48

99
outrolado,umfilhode22anos,semmeiosdefontederenda,tambmnoincludo
comomembrodafamlia,aumentandoovalorpercapitadarenda.
Alm do mais, a utilizao do conceito previdencirio como base para a
definiodefamliafazcom queno sejapossvelacomparaoentreonmerode
famlias recebendo o BPC e o nmero de famlias com o perfil desse pblico alvo
medidosporrgosoficiais,comooIBGE.Issoalmdenopermitirumplanejamento
de metas realstico, contribui para aumentar a desconfiana da sociedade com os
programasdetransfernciaderenda,poisacomparaofeitasobbasesdiferentes,
concluindose sobre a existncia de fraudes e reforando a idia da mgesto
pblica,emespecialnareasocial.
A dificuldade da identificao da famlia tal como definida nos instrumentos
legaisdaspolticaspblicasfoiidentificadaporFonseca(2001)empesquisasobreo
Programa deGarantia de RendaFamiliar Mnima(PGRFM) em Campinas.Segundo
ela,aversodafamliadoPGRFMcompletamentealheiaadasfamliasaosquais
elesedirige.Paraosbeneficirios,afamliavaialmdaconsanginidadeeafinidade,
incluindo laos de parentesco fictcios, no sentido de que no derivam de vnculos
legais e/ou biolgicos, mas de uma rede de relaes de reciprocidade que opera
segundoumalgicadedireitoseobrigaes(FONSECA:2001).
Finalmente,aspesquisadecampomostramquenoexisteafamlia.
As entrevistas perante o PGRFM de Campinas desenham famlias.
Asfamlias,oucadaumadasentrevistadas,operam comumcdigo
de lealdades e de obrigaes recprocas completamente alheias a
lgicacolocadapeloPGRFM.Nestesentido,adefiniodafamliado
programa e a transferncia de recursos financeiros de modo a
contemplar, exclusivamente, os integrantes previamente definidos
umaimpossibilidade(FONSECA:2001,p.221).

Apesardoreconhecimentodasdificuldadesdesetrabalharoquefamliaeda
grande diversidade de arranjos familiares existentes, o estabelecimento de uma
definio imprescindvel para a operacionalizao do Programa Bolsa Famlia,
optandoseporconsiderarfamliacomoumgrupodepessoasquetemumarendaem
comum. Nos termos da Lei 10.836/04, famlia a unidade nuclear, eventualmente
ampliada por outros indivduos que com ela possuam laos de parentesco ou de
afinidade, que forme um grupo domstico, vivendo sob o mesmo teto e que se
mantmpelacontribuiodeseusmembros.Aqui,ocentralarenda.Essecritrio
to flexvel e abrangente quanto o do IBGE, tornando possvel a identificao de
ncleos familiares conviventes, formados por afinidade e que compartilhem renda e

100
despesa. Permanece, porm, a questo de como identificar os diversos ncleos
familiares.
Tomemos, por exemplo, a seguinte composio: mulher, companheiro, com
uma filha de 4 anos do casal. O homem tem um outro filho de 18 anos de unio
anteriorquemoranamesmacasa.Essefilhopossuiuma companheiraque tambm
moranomesmolocal.Nomomento,entreessascincopessoas,anicaquetrabalha
ofilhode18anos,sendoele,portanto,oresponsvelportodasasdespesas.Quantas
famlias existem nesse domcilio? Uma ou duas? Pela definio posta na Lei
10.836/04,essegrupoformariaapenasumafamlia.Mas,asnecessidadesdoprimeiro
casalsoasmesmasdocasaljovem?Devemserconsideradosumncleonico?Se,
por acaso, o pai arranjasse um trabalho remunerado e passasse a constituir uma
renda, haveria ainda solidariedade nos pagamentos? Seria na mesma proporo?
Esse nico caso mostra quo difcil pode ser a caracterizao de um grupo familiar
baseadonocritriodoProgramaBolsaFamlia.
A despeito dessas dificuldades, como j dito anteriormente, essa definio
compatvelcomautilizadapeloIBGE,oquepermiteutilizarosdadosdaPNAD2004e
do censo 2000 para a estimativa de famlias a serem atendidas pelo PBF. A
metodologiado clculodessa estimativafoidesenvolvidoem um Grupode Trabalho
comrepresentantesdo MDS, do IPEA, do IBGE eda Casa Civil, chegandosea um
total nacional de 11,1 milhes de famlias, com desdobramento de estimativas por
49
cadamunicpiobrasileiro. Atabela1apresentaaestimativaporestado,enquantoa

tabela 2 mostra a distribuio das famlias atendidas pelo Programa, tambm por
estado,totalizando,emjunhode2006,11.166.924famlias.Registreseapresenado
Bolsa Famlia nos 5.564 municpios brasileiros. Os grficos 10 e 11 permitem
visualizar a distribuio do atendimento por regio geogrfica e o percentual de
famlias pobres atendidas em relao estimativa apresentada na tabela 1,
respectivamente.Segundoogrfico10,oNordesteconcentraquase50%dasfamlias
atendidas pelo Programa Bolsa Famlia, sendo seguido pela regio Sudeste, com
26,14%. Numericamente, o grfico 10 e a tabela 1 guardam coerncia entre si, ou
seja,adistribuiodoatendimentodoProgramaBolsaFamliaestdeacordocoma
distribuiodaestimativaexistentedefamliaspobres.Aanlisedogrfico11revela
que o atendimento doprogramana regioSul cerca de 14%superiorestimativa
paraestaregio,enquantonaregioNortede93,4%.OcasodoSulpodeensejar
errodefocalizaodoPrograma,ondefamliasquenodeveriamreceberobenefcio,

49
AmetodologiadesenvolvidaparaesseclculoestexplicadanaNotaTcnicaconjunta
SENARCMDS/DISOCIPEA,de19deabrilde2006.

101
orecebem.JocasodoNortefazsuspeitaraexistnciadeerrodeexclusoemque
asfamliasquedeveriamestarsendoatendidaspeloProgramanoofazem porno
terem sido cadastradas. Devese levar em conta que o nmero de famlias pobres
utilizado pelo Programa Bolsa Famlia apenas uma estimativa baseada nas
informaesdaPNADe,comoestimativa,podecontererroparamaisouparamenos.
SegundoaSENARC,nosmunicpiosemqueoatendimentoestabaixodaestimativa,
temsidofeitoumtrabalhodesensibilizaojuntoaosgestoresparaocadastramento
das famlias em reas de difcil acesso, estimulandoos a uma busca ativa das
famlias. Nas localidades em que a cobertura do Programa muito diferente da
estimativaexistente,tantoparamais,quantoparamenos,aSENARCcogitafazeruma
contageminlocoparaprecisaronmerodefamliasquedevemserbeneficiadaspelo
Programa.
TABELA 1
Estimativa de Indigentes e Pobres, segundo unidade da federao
Famlias

Pessoas
UF

Indigentes

Pobres

Indigentes

Pobres

AC

120.682

287.515

21.345

55.399

AL

894.182

1.734.286

165.849

360.317

AM

515.227

1.271.289

80.094

224.843

AP

82.517

228.968

13.879

39.327

BA

2.911.607

6.627.748

581.112

1.408.210

CE

2.024.326

4.262.821

397.944

896.882

DF

152.884

416.554

37.191

95.964

ES

241.512

871.164

53.559

199.237

GO

263.489

1.132.600

64.840

263.482

MA

2.010.078

3.520.429

391.336

718.909

MG

1.577.474

4.796.493

337.708

1.044.403

MS

144.035

507.397

29.920

110.118

MT

163.664

578.100

35.636

127.695

PA

962.269

2.710.875

169.699

529.382

PB

862.058

1.857.454

174.043

395.090

PE

1.994.399

4.154.850

409.130

909.028

PI

781.056

1.630.566

166.137

352.128

PR

537.673

1.740.784

128.407

402.439

RJ

664.090

2.212.578

174.373

539.160

102
RN

627.723

1.333.629

127.793

291.160

RO

96.628

411.171

22.551

93.732

RR

90.260

183.398

17.867

37.520

RS

584.631

1.736.731

135.399

402.963

SC

132.635

572.258

29.536

121.632

SE

295.453

782.319

55.887

167.315

SP

1.603.353

5.373.213

400.006

1.212.950

TO

191.911

489.057

38.202

103.478

20.525.816

51.424.247

4.259.443

11.102.763

Brasil
1

Notas: RendaatR$60,00. RendaatR$120,00.

Fonte:SENARC/MDS

TABELA 2
Nmero de famlias atendidas, por unidade da federao
(Ref.: jun/2006)
Bolsa Famlia
REGIO

CENTROOESTE

UF

DF
GO
MS
MT

NORTE
SUDESTE

ES
MG

83.644
264.098
118.445
142.596
608.783

102
417
184
217
223
185
222
167
75

343.799
1.415.090
919.135
713.854
424.526
868.551
365.606
309.911
192.399
5.552.871

22
62
16
143
52
15
139

56.005
203.222
20.928
495.880
93.343
31.309
109.743

449

AC
AM
AP
PA
RO
RR
TO

1
246
77
139

1.792

AL
BA
CE
MA
PB
PE
PI
RN
SE

NORDESTE

NORTE

Famlias

463

CENTRO OESTE

NORDESTE

Municpios
atendidos

1.010.430

78
853

193.790
1.189.525

103
RJ
SP

92
645

421.553
1.127.353

1.668

2.932.221

399
496
293

462.367
455.739
144.513

SUL

1.188

1.062.619

Total Geral

5.560

11.166.924

SUDESTE
SUL

PR
RS
SC

Fonte:SENARC/MDS

GRFICO 10
Distribuio fsica por regio geogrfica (jun/06)

Nordeste
49,77%

CentroOeste
5,48%

Norte
9,10%

Sudeste
26,14%
Sul
9,51%

Fonte:SENARC/MDS

GRFICO 11
Porcentagem de famlias pobres atendidas por regio geogrfica (jun/06)

120,00%

114,07%
101,97%

100,65%

100,00%

93,38%

97,04%

80,00%

60,00%
40,00%
20,00%
0,00%
CentroOeste

Fonte:SENARC/MDS

Nordes te

Norte

Sudes te

Sul

104
O grfico 12 apresenta a distribuio das famlias por valor de benefcio. a
esse respeito, duas consideraes so importantes. A primeira trata do prprio
avanorepresentadopeloProgramanombitodaproteosocialsfamliasqueno
possuam crianas ou adolescentes na sua composio. Cerca de 11,4% dos
beneficirios no possuem filhos, percebendo o valor de R$ 50,00. Lembrese que
essas famlias no cumprem nenhuma condicionalidade para o recebimento do
beneficio.Asegundaconsiderao,relativaaogrfico12,opercentualde72%que
percebemobenefciobsico.Essenmerorepresentaototaldefamliascom renda
at R$ 60,00 portanto, aquelas que integram o conjunto de extremamente pobres.
Essenmeromuitomaiorqueoesperadoquandoseconsideraaestimativade38%
de extremamente pobres do total de famlias pobres. A explicao para essa
discrepnciaestassociadaaofatodequequandoasfamliassocadastradasest
em jogo o recebimento de um benefcio e estar em um ou outro grupo significa o
recebimento de um montante razoavelmente superior, estimulando, desse modo, a
subdeclaraodarendafamiliar.Tratase,pois,deestratgiadesobrevivncia.
GRFICO 12
Distribuio fsica por valor do benefcio (ref. jun/06)
65Reais
20,43%
80Reais
20,50%

50Reais
11,38%

45Reais
5,52%
30Reais
10,59%

95Reais
20,43%
15Reais
11,16%

Fonte:SENARC/MDS

Antes de passarmos ao prximo captulo para a anlise da contribuio do

ProgramaBolsa Famlianoqueconcernesatisfaodenecessidadesbsicasdas
famlias por ele atendidas, importante que saibamos quais so as caractersticas
socioeconmicas dessas famlias, o que faremos de forma breve, baseados em
informaescolhidasnoCadnico.

105
50
Das famlias atendidas , cerca de 67,7% moram na rea urbana. Cerca de

68% dos beneficirios declaramse pardos ou pretos e 31%, brancos. A mdia

nacionaldepessoasporfamliade4,1.Dosdomicliosqueparticipamdoprograma,
63,2% so atendidos por rede pblica de abastecimento de gua, 35,4% de
esgotamento sanitrio e 85,7% tem acesso energia eltrica. Em relao
educao, 37,9% dos beneficirios acima de 5 anos tm at a 4 srie do ensino
fundamentalcompleta,21%da5a8sriecompletaeapenas0,3%tiveramacesso
ao ensino superior. O ndice de analfabetismo de 25% entre os beneficirios. Os
responsveis pela famlia so na sua grande maioria mulheres (92%) e, destas,
76,3%tmat44anos.Entreeles,oanalfabetismode17%,40%completaramat
a4sriedoensinofundamentale24%,entrea5e8srie.Sobreotrabalho,51,5%
dosresponsveislegaisdizemnotrabalhar,8,6%soautnomossemprevidnciae
8%soassalariados,masapenas3%possuemcarteiraassinada.
Vse,portanto,que osbeneficiriosdoProgramaBolsaFamliasofamlias
em situao de vulnerabilidade, sem acesso s polticas pblicas de infraestrutura
bsica, com baixo ndice de escolaridade, submetidas ao trabalho precrio e sem
proteoprevidenciria.

50

Fonte:Senarc/MDS(Cadnico:31/07/06eFolhadepagamentos:set/06).

106
CAPTULO V
O QUE MUDA NA VIDA DAS PESSOAS COM O PROGRAMA BOLSA FAMLIA?

ODecreton.5.209,de17desetembrode2004,queregulamentaoPrograma
BolsaFamlia,emseuart.4,elencaosobjetivosbsicosquepermeiamaexecuo
dessaao:
-

promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade,

educaoeassistnciasocial

combaterafomeepromoveraseguranaalimentarenutricional

estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de

pobrezaeextremapobreza

combaterapobrezae

promoveraintersetorialidade,acomplementariedadeeasinergiadasaesdo
PoderPblico.
Comosepodedepreender,asatisfaodenecessidadesbsicasoumesmoa

garantiademnimossociaisnoestnoescopodosobjetivosdessePrograma.Desse
modo,aanliseque serfeitadeveobservaressalimitao.Noseestfalandode
umProgramaformuladoparadarcontadoatendimentodasnecessidadesbsicasdos
brasileirosde baixa renda ou de prover mnimos sociais. Tampouco, tratase de um
Programaderendamnimanostermosemquefoidiscutidonocaptulo2.Noentanto,
quando se observa o segundo e terceiro objetivos, vse um compromisso com a
segurana alimentar e nutricional, bem como com a promoo da autonomia da
populaoatendidaporele.E,mesmoquediretamenteforadoseuescopo,podese
inferir que o PBF tenha alguma contribuio para a satisfao das necessidades
humanas.
Como se viu nos captulos 3 e 4, a concepo do Programa busca articular
trs dimenses com objetivos de curto, mdio e longo prazos: o alvio imediato da
pobreza,pormeiodatransfernciaderendaoinvestimentoemcapitalhumanodas
novas geraes papel atribudo s condicionalidades e o desenvolvimento social
das famlias, por meio da articulao com outras aes sociais j em curso pelas
demaisreas do governofederal edemais esferas governamentais. Emvista disso,
perguntase:comoessapropostaserefletenavidadasfamlias?Qualaimportncia
do benefcio para a renda dasfamlias epara as despesas queestas realizam? H

107
alteraesnograudeautonomia,aomenosdeagncia,dessaparceladapopulao?
Estasquestesforamabordadasnastrsseesemqueseestruturaestecaptulo.

5.1 - O impacto econmico

A anlise do impacto econmico produzido na vida das famlias com o

recebimentodobenefciodoProgramaBolsaFamliaedesuasconseqnciasparaa
satisfao das necessidades humanas bsicas, ser feita em dois momentos. No
primeiro ser trabalhado o significado do benefcio para a composio da renda
familiareaproporodeacrscimoderendaqueelerepresenta.Nosegundo,ofoco
o gasto informado pelas famlias e, dentro dessa cesta de consumo, o papel do
benefcio.
Paraessaanlise,utilizouseasinformaescontidasnoCadnico,em31de
julho de 2006, de todos os beneficirios do Programa Bolsa Famlia existentes na
folha de pagamentos do ms de setembro de 2006. Basicamente foram usados os
camposderendaedespesadasfamliasdoformulriodecadastamento.
Paraoestudodoimpactodoladodasrendas,somouseovalordobenefcio
ao valor da renda familiar edividiuse o resultado pelo valor da renda familiar. Isso
permitiu identificar o percentual de aumento do benefcio em relao renda
informada.Nessecaso,oimpactocausadopeloProgramanooramentodomstico
surpreendente. O aumento da renda proporcionada pelo benefcio da ordem de
40,52%. Quandoabrimos esse resultadoporfaixa de renda tabela 3 se percebe
que o maior impacto observado na faixa dosextremamente pobres, que recebem
benefciobsiconovalordeR$50,00.Assimsendo,arendafamiliaraumenta8,85%
para os pobres e 61,20% para os extremamente pobres, com destaque para as
regiesNorteeNordestecomosmaiorespercentuaisdeelevaodarendaemtodas
as situaes, principalmente entre os extremamente pobres, 69,37% e 70,74%,
respectivamente.

108

TABELA 3
Porcentagem do aumento de renda proporcionado pelo recebimento do
benefcio, por regio

Regio

Mdiade%doaumento
derendaproporcionado
pelorecebimentodo
benefcio

Centrooeste

25,00

Nordeste

53,65

Norte

47,65

Sudeste

25,91

Sul

24,68

Brasil

40,52

Fonte:SENARC/MDS(Cadnico:31/07/06eFolhadepagamentos:set/06).

TABELA 4
Porcentagem do aumento de renda proporcionado pelo recebimento do
benefcio, por regio, segundo faixas de pobreza
%doaumentoderenda
proporcionadopelorecebimento
dobenefcioparafamliasnafaixa
depobreza

%doaumentoderenda
proporcionadopelo
recebimentodobenefciopara
famliasnafaixadeextrema
depobreza

Centrooeste

8,92

47,98

Nordeste

8,94

70,74

Norte

9,05

69,37

Sudeste

8,43

49,26

Sul

8,57

47,12

Brasil

8,85

61,20

Regio

Fonte:SENARC/MDS(Cadnico:31/07/06eFolhadepagamentos:set/06).

Afigura1permiteidentificarnomapaemquaisregiesesseaumentofoimais
significativo

109
FIGURA 1
Porcentagem do aumento de renda proporcionado pelo benefcio

%0,52 ta %0,0 eD
%0,05 ta %0,52 ed amicA
%0,57 ta %0,05 ed amicA
%0,57 ed amicA

Atabela5,porsuavez,mostraqueobenefciomuitosignificativoparafaixa
deextremapobrezasendocapazdealavancarsuasadadessegrupo.Issoocorreem
49% dos domiclios atendidos, chegando a 68% na regio CentroOeste e 63% na
regioSul.Asfamliasnordestinas,apesardeseremasquearendafamiliaraumenta
maiscomorecebimentodobenefcio,soasquemenosconseguemultrapassaressa
linha apenas 39%.Paraogrupoclassificado como pobre,ovalordeatR$ 45,00
no suficientepararetirlosdessasituao,oqueaconteceem apenas1,25dos
domiclios. Esses resultadoscorroboram o quejvem sendodivulgado por diversos
outrosestudosdoIPEAedeoutrasinstituiesdequeosprogramasdetransferncia
51
derendacontribuemparadiminuiraintensidadedapobreza.

51

Entreoutros,verSoares,Soares,MedeiroseOsrio,2006Jaccoud,2006eBarros,Carvalho,Francoe
Mendona,2006.

110

TABELA 5
Porcentagem de famlias que ultrapassaram a linha de pobreza (at R$
120,00) e de extrema pobreza (at R$ 60,00)

Centro
oeste

Domicliosacimadalinhade
pobreza

Nmerode
domiclios

Regio

Domicliosacimadalinhade
extremapobreza

Nmerode
domiclios

SomadeTotal
dedomiclios

Sul
Brasil

1,99

599.135

2.174.301

38,88

47.235

0,84

5.592.966

41,57

7.357

0,82

897.922

1.774.811

61,75

53.591

1,86

2.874.305

63,72

17.109

1,62

1.053.361

5.405.909

Sudeste

11.924

671.165

Norte

68,82

373.310

Nordeste

412.323

49,07

137.216

1,25

11.017.689

Fonte:SENARC/MDS(Cadnico:31/07/06eFolhadepagamentos:set/06).

Mas,apesardesseimpacto,vlidoperguntar:oqueessebenefciocapaz
de suprir para essas famlias? Para responder a esta questo, realizamos algumas
comparaes.Aprimeiradelasentreovalormdiodobenefciocomocustodacesta
bsicanacionaleovalordosalriomnimo.
Nobojodaregulamentaodasleistrabalhistasbrasileiras,quecomearama
se formar no decnio de 1930, o salrio mnimo foi definido como a remunerao
mnimadevidaatodotrabalhadoradulto,semdistinodesexo,pordiadenormalde
servio e capaz de satisfazer, em determinada poca, na regio do pas, as suas
necessidades normais de alimentao, habitao, vesturio, higiene e transporte.
Desdeento,iniciouseumdebatesobreaquantiamonetriadevidaparaqueessas
necessidades normais fossem satisfeitas. Em 1938, foi publicado o Decreto Lei n.
399, que, entre outros, estabelecia as provises mnimas de alimentao que
deveriam ser asseguradas a um trabalhador adulto, o que ficou conhecida como
52
Cesta Bsica Nacional (Rao Essencial Mnima). Tratase de uma cesta bsica

normativa, baseada unicamente em quantidades calricas, e, apesar de no

representar necessariamente o perfil de consumo da populao atual, seus itens
53
ainda hoje compem a base da alimentao de grande parte da populao. Em

52

Acestabsicacompostade13alimentos:carne,leite,feijo,arroz,farinha,batata,tomate,
po,caf,banana,acar,leo,manteiga.
53
Os principais pontos negativos desse tipo de definio de cesta bsica so: 1) no permite
inferircomprecisoograudeacessibilidadenutricionaldapopulaoquetemumadiversidadealimentar
bemmaior2)nopermiteidentificarhbitosalimentaresregionais,porquelistaapenasostrezeprodutos
estipulados paraacesta e3)rigidezdapautaque no incorporainovaes.(VerBoletimSISVANn.5,
Dezembro/2006)

111
1940, por meio do Decreto Lei n. 2.162, foram fixados os valores desse salrio
mnimo.
Includocomodispositivoconstitucionaljem1946,osalriomnimointegraa
ConstituioFederalde1988,noart.7,incisoIV:
Art.7Sodireitosdostrabalhadoresurbanoserurais,almdeoutrosque
visemmelhoriadesuacondiosocial:
IVsalriomnimo,fixado em lei,nacionalmenteunificado,capazdeatender
as suas necessidadesvitais bsicas es desuafamlia commoradia, alimentao,
educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com
reajustes peridicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua
vinculaoparaqualquerfim(...)
Aimportnciadosalriomnimoseexpressacomoremuneraobsicapara
milhes de brasileiros e como valor de referncia nos pisos e nas negociaes
salariais do mercado informal. Noentanto, seuvalor atualencontrase muitoaqum
do que a Constituio define como seu objetivo. Em vista disso, como instrumento
tcnico para a reivindicao da recomposio do salrio mnimo, de modo a que
possa cumprir suafinalidade, o Departamento Intersindical deEstatstica e Estudos
Socioeconmicos(DIEESE)pesquisamensalmenteovalordaCestaBsicaNacional,
tal como definida pelo Decreto Lein.399/1938,em 16 capitais brasileiras. Partimos
daquipara uma primeiraanlisedoimpactoeconmico do Programa Bolsa Famlia.
Comparouse o valor do benefcio mdio nas capitais que compem a pesquisa da
cesta bsica do DIEESE. Os resultados esto mostrados na tabela 3. Entre as
capitais pesquisadas, o valor do benefcio mais representativo para as Regies
Norte e Nordeste, chegando a 15,6% do custo da Cesta Bsica Nacional em
Recife/PE. J nas capitais do Sul, Centro Oeste e Sudeste, onde o custo da cesta
bsica mais alto, o benefcio corresponde a 11,3% desse valor, sendo em So
Paulo/SPapenasde10,2%.Emtodasascapitaispodeseobservarqueaproporo
dobenefcioem relaoaocustodacestabsicadiminuiuaolongodotempo.Para
isso,doisfatorespodemserapontados:obenefcionotersidoreajustadoemfuno
dainflaodoperodoeoaumentodarendafamiliarpelaprpriapolticadereajuste
do salrio mnimo. Notese que as 16 capitais integrantesda pesquisa do DIEESE,
com exceo de Porto Alegre/RS, possuem benefcio mdio menor que a mdia
nacionaldeR$61,77.

112
TABELA 6
Comparao entre o custo da cesta bsica nacional com o valor do
benefcio
out/03
Cesta
Bsica
(R$)

PBF
(R$)

out/04

Cesta
Bsica
(R$)

PBF
(R$)

out/05

Cesta
Bsica
(R$)

PBF
(R$)

out/06

Cesta
Bsica
(R$)

PBF
(R$)

Braslia

462,90

83,51

18,0

507,69

55,08

10,8

494,31

54,65

11,1

490,68

55,95

11,4

Goinia

406,50

51,44

12,7

441,69

51,80

11,7

420,81

50,28

11,9

431,22

47,75

11,1

BeloHorizonte

445,53

49,67

11,1

506,28

58,95

11,6

472,74

57,73

12,2

516,81

57,83

11,2

RiodeJaneiro

458,94

85,00

18,5

501,63

66,61

13,3

493,41

62,87

12,7

500,25

58,90

11,8

SoPaulo

487,74

66,58

13,7

531,42

59,46

11,2

524,31

56,41

10,8

539,22

55,12

10,2

Vitria

411,90

52,07

12,6

455,52

61,19

13,4

458,34

57,69

12,6

473,73

56,66

12,0

Curitiba

467,10

56,47

12,1

488,76

56,96

11,7

493,71

56,65

11,5

495,15

53,06

10,7

Florianpolis

448,50

85,15

19,0

495,90

63,89

12,9

488,79

60,59

12,4

520,08

59,09

11,4

PortoAlegre

496,86

64,40

13,0

539,46

67,53

12,5

505,02

63,58

12,6

537,21

62,23

11,6

Aracaju

391,20

59,71

15,3

394,47

55,86

14,2

400,20

56,78

14,2

410,88

55,16

13,4

Belm

412,50

95,00

23,0

447,24

66,15

14,8

439,35

66,00

15,0

442,20

65,68

14,9

Fortaleza

383,49

68,70

17,9

382,23

59,15

15,5

389,76

57,55

14,8

384,00

56,60

14,7

JooPessoa

372,42

71,88

19,3

408,27

62,76

15,4

394,05

57,86

14,7

409,86

58,86

14,4

Natal

397,53

65,43

16,5

398,22

61,13

15,4

395,13

58,00

14,7

402,69

56,18

14,0

Recife

369,30

60,61

16,4

371,43

55,40

14,9

394,32

56,52

14,3

391,86

61,01

15,6

Salvador

387,78

68,17

17,6

376,47

61,06

16,2

373,17

59,46

15,9

403,71

58,14

14,4

Nota: ODIEESE calcula a cesta bsica para uma pessoa adulta. Nestatabela, o valor da cesta bsica foi
calculadotendoemvistaumafamliadedoisadultoseduascrianasque,porhiptese,alimentamsecomo
umadulto.EssahipteseamesmaconsideradapeloDIEESEparaoclculodosalriomnimonecessrio.
Fontes:SENARC/MDSDIEESE

O DIEESE calcula ainda o salrio mnimo, que corresponde ao valor

necessrio para atender s necessidades bsicas vitais do trabalhador e de sua

113
famlia, 54 como moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene,
transporte e previdncia social, conforme o preceito constitucional (art. 7 da
ConstituioFederal/88).

TABELA 7
Comparao entre o valor do benefcio do Programa Bolsa Famlia, o
salrio mnimo nominal e o salrio mnimo necessrio.
Mdiado
benefcio

Salrio
Minmo
nominal

Salrio
Minmo
necessrio

out/03

73,67

240,00

30,70

1.391,37

5,30

out/04

68,13

260,00

26,20

1.510,67

4,51

out/05

64,02

300,00

21,34

1.468,24

4,36

out/06

61,77

350,00

17,65

1.510,00

4,09

Fonte:SENARC/MDS
DIEESE

Em relao ao salrio mnimo nominal, o benefcio, que em out/2003,

significava30%dessevalor,trsanosapsoseusurgimento,vale,em2006,cerca
de17%.bemverdadeque,nesseperodo,apolticadereajustedosalriomnimo
concedeu um aumento de 46%, enquanto a inflao nesse perodo foi de
55
aproximadamente20%, ouseja,um aumentorealde26%.Assim,seaplicarmoso

valor da inflao nesse perodo ao benefcio mdio, o mesmo deveria ser de R$

74,12,cercadeR$13,00maior,oquerepresentaria21%dovalordosalriomnimo.
E,em relaoaosalrio mnimonecessrio,obenefcio no passados 5,3%. Aqui,
nesteponto,destacaseumafragilidadedoProgramaBolsaFamlia.Atualmente,no
existenenhumaregraautomticadecorreomonetriadobenefciofinanceiro,nem
pelo salrio mnimo, nem por outro ndice de reajuste, fazendo que isso seja um
eventode disputa polticae diminuindoo lastrodo programa no campo dos direitos
sociais.
Olhandoagoraparaasdespesasinformadaspelasfamlias,montouseoque
seria o gasto mdio das famlias com os itens de aluguel, alimentao, gua, luz,
transporte, medicamentos, gs e outras despesas. Esse clculo foi feito com base
apenasnosdomicliosqueinformaramovalordesseitemdedespesanomomentodo
cadastramento. Vse que as despesas maisimportantes para essasfamlias so o
54

A famlia considerada so dois adultos e duas crianas, que por hiptese consumem o
equivalente a um adulto. Para o clculo, utilizase o valor da maior cesta, dentre as 16 capitais que
pesquisamaCestaBsicaNacional,emultiplicandosepor3,obtmseogastoalimentardeumafamlia.
55
MedidapelondiceNacionaldePreosaoConsumidor(INPC).Fonte:IBGE.

114
aluguel e a alimentao, chegando os dois juntos a quase 60% do gasto familiar.
Vejamseosgrficosabaixo.
GRFICO 13
Distribuio do gasto das famlias por tipo de despesa, por porte de municpio
140,00
Aluguel

120,00

Alimentao

100,00

Agua

80,00

Luz

60,00

Transporte
Medicamentos

40,00

Gs

20,00

Outras

0,00
De010.000 De10.001a De50.001a Acimade
hab
50.000
100.000hab 100.000hab

Brasil

Fonte:SENARC/MDS(Cadnico:31/07/06eFolhadepagamentos:set/06).

GRFICO 14
Percentual do item de despesa no total de consumo da famlia, por porte de
municpio.
100%
90%

Outras

80%

Gs

70%

Medicamentos

60%

Transporte

50%
40%

Luz
Agua

30%

Alimentao

20%

Aluguel

10%
0%
De0
De10.001a De50.001a Acimade
10.000hab
50.000
100.000hab 100.000hab

Brasil

Fonte:SENARC/MDS(Cadnico:31/07/06eFolhadepagamentos:set/06).

O benefcio do PBF representa cerca de 17% do gasto familiar, conforme

indicado pelo Grfico 15. Nos municpios com mais de 100 mil habitantes, essa

115
proporodiminuipara14%,chegandoaquase20%nosmunicpioentre10e50mil
habitantes.
GRFICO 15
Comparao entre o benefcio e a despesa familiar, por porte de municpio
450,00
400,00
350,00

Reais

300,00

341,35

420,35
324,49

363,24

351,36

250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
0,00

61,64

64,09

D e010.000
D e10.001a
hab
50.000

61,63

58,41

D e50.001a
100.000hab

Valordobenefco

61,55

A cim ade
100.000hab

B rasil

Totaldespesa

Fonte:SENARC/MDS(Cadnico:31/07/06eFolhadepagamentos:set/06).

A anlise dos nmeros acima permite afirmar que o benefcio pago pelo
Programa Bolsa Famlia tem um impacto econmico importante na renda familiar,
sendoumcomplementofundamentalparaasatisfaodasnecessidadesbsicasda
parceladapopulaoatendidaporele.Noentanto,interessantenotarque,apesar
de contribuir para um aumento mdio de 61,2% na renda familiar, representa, em
mdia,apenas17%dasdespesasfamiliares.Issofazcomqueselevanteahiptese
de que essas famlias no devem ter suas necessidades bsicas atendidas na
ntegra,vivendosituaesdeinseguranaevulnerabilidade,atmesmoalimentar. O
BolsaFamlia,portanto,umprogramanecessrio,porminsuficienteparasupriras
necessidadesbsicasdapopulaoqueatende.
De modoaverificar a consistncia dosdados sobre despesasconstantesna
base do Cadnico, comparouse as mdias encontradas com as da Pesquisa de
Oramentos Familiares (POF) 20022003 na faixa de rendimento de at R$ 400,00
pordomiclio.Atabela8mostraqueadespesamedidapelaPOF11%maiorquea
doCadnico,portanto,osvaloressomuitoprximos.Adiferenapodeseratribuda
diferenacomqueosdadossocoletadosporumeoutroinstrumento,sendobvio
quePOFconstituisemetodologicamentemaisconsistenteparaessaaferio.

116

TABELA 8
Comparao entre as despesas informadas na POF 2002-2003 (faixa de
rendimento at R$ 400,00 por domiclio) e no Cadnico
Itensdedespesa
Alimentao
1
Habitao
Transporte
Outrasdespesas
Total

POF20022003
148,59
168,92
37,08
18,24
372,83

Cadnico
116,44
162,60
18,57
33,90
331,51

%
78,4
96,3
50,1
185,9
88,9

Nota: 1 A POF considera no item Habitao as despesas realizadas com aluguel, servios e taxas do
domiclio (energia eltrica, gua e esgoto, gs, acesso internet, TV por assinatura, condomnio e
taxas adicionais de condomnio, outras despesas com locao de imvel, seguros sobre o imvel e
taxas de servios em geral), incluindo as tambm todas as despesas referentes a manuteno do
domiclio, artigos de limpeza, mobilirios, eletrodomsticos,
equipamentos e artigos do lar;
manuteno e consertos de eletrodomsticos. Desse modo, para efeitos de comparao, no caso do
Cadnico, somou-se os itens luz, gua e gs ao item aluguel.
Fonte:SENARC/MDS
POF20022003/IBGE

5.2 Para alm do benefcio: outros impactos

O Programa Bolsa Famlia d liberdade para que as famlias gastem o

benefcio com o que bem quiserem. Isto d autonomia s famlias, permitindo que
elas utilizem odinheironaquiloque no momento constitui asua maiornecessidade.
Contudo, tal discricionariedade no uma questo pacfica para a sociedade e
gestores,principalmenteosmunicipais.Fonseca(1998)relataduasestriasbastante
interessantesqueocorreramquandodoseuestudosobreoProgramadeGarantiade
renda mnimafamiliar em Campinas que se tomou emprestado para ilustrar esse
assunto.Aprimeiradelasdizrespeitoaumamequeutilizouobeneficiorecebidona
compradeumadentaduraparaquepudessevoltarasorrir.Acrtica,nessecaso,foia
utilizaodorecursoquedeveriaserinvestidoemproldetodafamliaembeneficio
deumanicapessoaemais:deumapessoaquetemopoderdedecisosobreele.
Masnolegitimoterumadentaduraquetenhaumsignificadosimblicoimportante?
Issonopoderajudarapessoanasuasociabilidadeeatmesmonabuscaporuma
posionomercadodetrabalho?Aoutraestria,tambmdizrespeitoaumamulher,
responsvelpelorecebimentodorecursoquecomodinheiropagoutodasasdvidas
do marido. Segundo ela, toda avizinhana conhecia as dvidas e, desse modo, era
necessrio resgatar o respeito e autoestima daquele homem. Ou seja, nem s de
comidaviveahumanidade.

117
Para felicidade de muitos e a favor do programa, diversos estudos, desde a
poca dos programas Bolsa Escola e Bolsa Alimentao, mostram que o gasto
principal das famlias com a alimentao. A pesquisa de opinio realizada com
beneficiriosdoBolsaFamliapelainstituioPolisPesquisa,deBeloHorizonte,com
financiamento do MDS, formulada pela Secretaria de Avaliao e Gesto da
56
Informao, chegoua mesma concluso. Os resultados mostram que asdespesas

com alimentos lideram a lista dos itens mais consumidos com o benefcio do
Programa,sendocitadopor48,7%dosresponsveispelafamlia,seguidopormaterial
escolar (18%), roupas e calados (14,3%), remdios (10,1%), gua/luz/gs (5,2%) e
material de limpeza (1,5%). Os demais itens so citados por menos de 1% dos
beneficirios. Em relao qualidade da alimentao, 82,4% dos domiclios
participantes do programa declaram que a alimentao da famlia melhorou depois
quecomearamareceberobenefcio,17,4%dizqueaalimentaocontinuouiguale,
apenas,0,2%dosdomicliosafirmamqueaalimentaopiorou.
AmelhoriadaalimentaoumfatorqueaCoordenaoGeraldePolticada
Alimentao e Nutrio (CGPAN) tambm identificou como um dos aspectos
relacionadoscomosprogramasdetransfernciaderenda.Desdede2002,ainda no
mbito do Programa Bolsa Alimentao, essa unidade, em conjunto com as
UniversidadesFederaisdaBahia(UFBA)edePernambuco(UFPE)realizaestudosde
impacto dos programas de transferncia de renda na alimentao e nutrio de
57
famlias de baixa renda. Os estudos indicam que, em mdia, entre 50 e 55% dos

benefcios recebidos so destinados para a aquisio de alimentos. A CGPAN

observouaindaqueentreasfamliasoriundasdoProgramaBolsaAlimentaoesse
ndice chega a 62,6%, tendo sido tambm registrada que estas possuem uma dieta
maisdiversificadaqueadasfamliasqueingressaram diretamentenoBolsaFamlia,
ou oriundas dos outros Programas de transferncia de renda. Desse modo, aquela

56

Pesquisaquantitativa,naqualforamrealizadas2.317entrevistas,sendoque,nasregiesSul,
Sudeste,CentroOesteeNorte,ototaldeentrevistasemcadaumafoide400e,naregioNordeste,717,
devido ao maior nmero de beneficirios existente nessa regio. A seleo das unidades amostrais
(famlias beneficirias) se deu em mltiplos estgios. No primeiro estgio, foram selecionados 86
municpios aleatoriamente, estratificados por regies do Pas e portes de 1 a 6. A partir da lista de
refernciadasfamliasbeneficiriasdoProgramafornecidapeloMinistriodoDesenvolvimentoSocial,foi
feitaseleoaleatriadasfamliasdebeneficiriosnessesmunicpios.Aseleodasunidadesamostrais
considerou listas de substituio para aqueles casos em que a famlia beneficiria selecionada foi
localizada no endereo indicado, casos de recusas, morte do beneficirio e outras situaes, alm de
casos em que, aps dois retornos ao domiclio em horrios diferentes, o responsvel legal no foi
encontrado.Olevantamentodecampofoirealizadonoperodocompreendidoentre10desetembroa04
deoutubrode2005.
57
Estudorealizadoemquatromunicpios, asaber: TeotnioVilela(AL), Mossor(RN),Itabuna
(BA) e Teixeira de Freitas (BA). Nos anos de 2002 e 2003, os impactos analisados referiramse ao
ProgramaBolsa Alimentao pormeio de levantamento de campo aos 6 e24meses de transferncias
monetrias s famlias. O ltimo levantamento, realizado entre julho e agosto de 2005, j contempla a
incorporaodoProgramaBolsaAlimentaoaoProgramaBolsaFamlia.

118
Coordenao Geral ressalta a importncia da vinculao dos programas de
transferncia de renda com o cumprimento de condicionalidades para aquisio de
capacidadesepoderdeescolha.
No entanto, muitos gestores e conselheiros questionam o governo federal
sobreautilizaoderecursosepelofatodeousoindevidodorecursonosercausa
para o cancelamento daquela famlia. Muitos relatam o uso de lcool e cigarro
adquiridoscomodinheirodobenefcioeficamchocadosquandoarespostaquea
sua utilizao de responsabilidadedafamlia.Os casos deuso de lcool ououtra
droga,legalizadaouno,devesertratadacomodevidoencaminhamentodaquelepai
oumeparaumtratamentoque contecomoapoiodeassistentessociais,mdicos,
terapia,etc.Maisumavezsemostraaimportnciadeumamaiorintegraoentreas
reassociais.Nessesentido,oPBFtembuscadoumaaproximaocomoPrograma
deAtenoIntegralFamlia(PAIF),sobaresponsabilidadedaSecretariaNacional
de Assistncia Social (SNAS). O PAIF desenvolve aes e servios bsicos
continuados para famlias em situao de vulnerabilidade social nas unidades dos
58
Centros de Refernciada Assistncia Social (CRAS) , que representam a porta de

entrada dos usurios rede deproteo socialbsica doSUAS.Essa aproximao

do PBF ao PAIF encontra alguns obstculos. O mais bvio que os CRAS, onde
necessariamente os PAIFs so implementados, no esto totalmente disseminados
noterritriobrasileirocontantocomapenas3.248 unidadesem2.625municpios,de
acordocomaSNAS/MDS.Comoforma detentardiminuiraassimetriadedimenso
59
existente entrea capacidadedeatendimento dos dois programas, a integrao do

PBF com o PAIF tem como ponto de interseo as famlias em situao de

descumprimento de condicionalidades, o que nos faz retomar a idia desta
contrapartida como indicador de vulnerabilidade da famlia, dando nfase ao
entendimento de gesto de condicionalidades em um sentido mais amplo, que vai
alm da mera repercusso financeira, nem sempre compartilhado pelos gestores
municipais e pela sociedade que a enxergam estritamente como contrapartida que
deveserpunidacasonosejaobservada.
58

O CRAS um equipamento estatal que tem como objetivos ser uma referncia local da
assistnciasocialeseraconcretizaodosdireitossocioassistenciais,ofertandoecoordenandoemrede
os servios, programas e projetos que previnam situaes de risco por meio do desenvolvimento de
potencialidadeseaquisies,edofortalecimentodevnculosfamiliaresecomunitrios(Brasil,2006).
59
OProgramaBolsaFamlia,emsetembrode2006,atendiacercade11milhesdefamlias.J
oCRAStemacapacidadedeatendimentocalculadaporreadeabrangnciadesseequipamento.Assim,
o CRAS em territrio referenciado por at 2.500 famlias tm capacidade de atendimento de at 500
famliasporano.OsCRASemterritrioreferenciadoat3.500famlias,750famliasporano,eosCRAS
emterritrioreferenciadoporat5.000famliastmcapacidadedeatendimentodeat1.000famliaspor
ano. A Norma Operacional Bsica de Assistncia Social (NOB/SUAS) define o nmero de famlias
referenciadasaumdeterminadoCRASlevandoemconsideraooporteeataxadevulnerabilidadedo
municpio.

119
Otrabalhointegradodessesprogramaspodetrazerbenefciosparaambos.Do
lado do Bolsa Famlia, um maior engajamento das famlias no cumprimento das
condicionalidades do Programa, como garantia de direitos. Do lado do PAIF, o
desenvolvimentodevnculos do CRAS com a comunidade. Asfamlias tambmso
beneficiadas,pois o trabalho visa a mobilizao da comunidade para a melhoria da
sua qualidade de vida e realizao de direitos, bem como o fortalecimento dos
vnculoscomunitrios.
De modoa apoiar osprofissionaisque atuam localmente nesses programas,
as duas secretarias elaboraram material especfico que traduz os princpios que
60
devem ser abordados no trabalho com as famlias. Nesta dissertao no cabe a

explicao detalhada da metodologia proposta, mas importante destacar os trs

eixosemquesebaseia:
-

disseminao de informaes sobre direitos, em forma dialogada,

semprequepossvel

desenvolvimento do conhecimento sobre a comunidade, o territrio e

osserviossociaise

apoioaaesdeinteraoculturalentreasfamlias.

Embora no seja objeto desta dissertao a avaliao dessa iniciativa, cabe

registrar que alguns indcios possibilitam qualificla como ainda muito incipiente,
alm das restriesconcretasexistentesparaaocorrncia dessaintegrao. Ofato
que que alm dessa iniciativa, h muito pouco para se apontar em termos de
estmuloparticipaodasfamliasnoprograma.Deveseconsiderarnessaanliseo
fato de que o Programa exige dos municpios um esforo grandioso para a sua
operacionalizao, principalmente em atividades ligadas ao cadastramento e ao
acompanhamentodascondicionalidades,restringindosobremaneiraacapacidadedas
Prefeiturasdeplanejamentoeexecuodeatividadesespecficasparaamobilizao
socialdasfamlias.Asinformaessobreoprogramatambmnosodisseminadas
para os beneficirios, em que pese o esforo da SENARC na elaborao de uma
cartilha (Agenda de compromissos da famlia) na qual apresenta os objetivos do
Programa,oscompromissosassumidos,aimportnciadascondicionalidadesnavida
da famlia, informaes sobre o direito de receber o benefcio em dinheiro, sem a
exignciadecompraralgumamercadorianolocaldaretiradaeoutrasorientaesde
cunhomaisoperacional,comoocuidadocomosigilodasenha.Podeseafirmarque
60

Ver Orientaes para o acompanhamento das famlias beneficirias do Programa Bolsa

Famlia no mbito do Sistema nico de Assistncia Social SUAS e Refletindo com as famlias.
Atividadeldica.

120
asfamliasaindanoentendemoPrograma,nosabemcomorealizadooacessoa
ele e a quem buscar no caso de se sentirem injustiadas desconhecem as regras
paraoclculodoseubenefcioe,dessemodo,porquesuavizinhaganhaR$65,00e
elasomenteR$15,00.
Emrelaodisseminaodeinformaes,recentementeaCGPANelaborou
o Manual de Alimentao e Nutrio para as famlias do Programa Bolsa Famlia,
destinado aos Agentes Comunitrios de Sade que traz informaes de sade e
nutrio, monitoramento do estado nutricional, controle e preveno de carncias
nutricionais e, sobre, o funcionamento do Programa. A importncia dessa iniciativa
deve ser apontada, pois parte do pressuposto que como so esses agentes e as
equipes de Sade da Famlia os responsveis pelo acompanhamento das
condicionalidades de sade das famlias beneficirias do PBF, tendo um contato
muito prximo com elas e, por isso, atuam como promotores de valores no s da
readenutrio,mastambmdosdoPrograma.
J se olhou o impacto do programa para a rea da sade materializada em
uma alimentao com mais quantidade e mais diversificada. Na rea da educao,
tambmpossvelapontarfatoresafavordeumprogramadetransfernciaderenda
como oBolsaFamlia. Em2004,a PNAD captou aspectos complementaressobrea
educaodecrianaseadolescentes,quepossibilitamconheceralgunsaspectosque
podemrefletirnoaproveitamentodoensinoouquemotivamouimpedemafreqncia
escolar.Assimsendo,verificouseumantidarelaoentreataxadeescolarizaoe
de freqncia creche com o nvel do rendimento mensal domiciliar per capita:
quanto maior o nvel desse rendimento, menor era a proporo de crianas e
adolescentesquenofreqentavamescolaoucreche.Nafaixaderendimentomensal
domiciliar de at do salrio mnimo, na qual se encontra opblico do PBF, 5,1%
das crianas e adolescentes de 7 a 14 anos de idade no freqentavam a escola.
Essendicebemsuperiormdianacionalde2,9%que nofreqentamaescola
nessa faixa etria. Alm disso, nos domiclios sem rendimentos, nos quais esto
includos aqueles cujos componentes receberam somente benefcios, essa taxa
chega a 7,5%, sendo 16,6% no Norte e 8,9% no Nordeste. Vse, portanto,
importncia da contrapartida na rea de educao para esse pblico, ficando
esvaziada a crtica de que o programa promove a freqncia escolar em uma faixa
etriaemqueoacessojfoiuniversalizado.verdadequeficaemabertooproblema
daescolaridadedosjovensentre15e17anos,oquepodesignificarumainserono
mercadodetrabalhoaindamaisprecria.Ressaltesequeondicedepessoasnessa

121
faixa de idade fora da escola de 18,5%, chegando a 27% nos domiclios com
rendimentoatdosalriomnimoeaespantosos35%naquelessemrendimento.

TABELA 9
Percentual de pessoas que no freqentavam a escola na populao de 7
a 4 anos, por Grandes Regies, segundo as classes de rendimento mensal
domiciliar per capita 2004.

7a14anos
At1/4SM
Maisde1/4a1/2
SM
Maisde1/2a1SM
Maisde1a2SM
Maisde2SM
(1)
Semrendimentos

Brasil
2,9
5,1
3,5
2,6
1,1
0,6
7,5

Norte Nordeste Sudeste

5,0
3,9
1,9
6,9
5,0
4,4
5,0
4,6
3,1
1,4
16,6

3,9
3,2
0,9
0,7
8,9

2,4
2,1
0,8
0,3
6,4

Sul
2,2
3,5

Centro
Oeste
2,8
5,4

3,6
2,0
1,3
1,0
3,9

4,1
2,6
1,6
0,3
4,0

(1)Inclusiveasinformaesdosdomiclioscujoscomponentesreceberamsomentebenefcios.
Fonte:PNAD,2004

UmadimensomuitoimportanteparaserobservadanombitodoPBFade
gnero.OperfildosbeneficiriosdoProgramaBolsaFamliamostraque,emrelao
aosresponsveispelafamlia,77,5%possuementreat44anos,sendoque92%so
do sexo feminino. A incidncia de mulheres, bastante considervel, como
responsveis pela famlia no PBF, no coincidncia. Na realidade, a legislao
desse Programa manteve a orientao dos programas por ele unificados que
estabeleciaqueobenefciodeveserpagopreferencialmentemulher,refletindose,
portanto,naestatsticaanterior.Podeseinferirqueessadeterminaobaseiaseno
relativo consensodeque as mulheres so maisapegadas famliae,desse modo,
maisengajadasnocumprimentodosobjetivosdoprograma.Aoladodessezelopela
utilizao dobenefcio,htambm um reconhecimentodas diferenasdegnero e,
mesmo que no intencional, verificase uma estratgia, mesmo que incompleta, de
reparao. Do ponto de vista do empoderamento da mulher, esse um ponto
interessante.
Culturalmente,ospapisentrehomensemulheressobemestabelecidos:as
mulheressoresponsveispelaeducaodomsticadascrianasepeloscuidados
de adultos dependentes, como idosos e deficientes, e os homens, pelo sustento
financeirodacasa.Aotratardessetema,Coote,HarmaneHewitt(1998)enfatizama
condiodeinferioridadedasmulheresfrenteaoshomens,descrevendoumciclode

122
61
dependnciadeterminadoporconvenessociais.Opapeltradicionaldecuidadora

exercidopelasmulhereslevaaumafaltadeeducaoecapacitaoparaomercado
detrabalho,oque,conseqentemente,reduzseusganhosem relaoaoshomens,
fazendo com que dificilmente assumam a posio de chefes de famlia. Com o
nascimento dos filhos, ento, faz sentido que permaneam em casa para que seus
companheiros continuem trabalhando para o sustento de todos, j que a vantagem
salarialmaior.Afastandosedomercadodetrabalho,aschancesdasmulheresde
umafuturainseronessemercadodiminuem.Osempregadoresjustificam,assim,a
prefernciapeloshomensporquesoelesosresponsveispelafamlia.Dessaforma,
asmulherescontinuamdependendodoshomensporgrandepartedasuavida.Esse
ciclo de dependncia no diz respeito apenas a aspectos financeiros. Tratase
tambmdequemtomaasdecises.
Women who are economically dependent cannot easily decide to
make changes in their lives. For instance, if the family money isnt
theirs they dont feel free to spend it on child care or training
course, so that they can repair their prospects of earning a living.If
they depend on a man for support, they cannot without risking
considerablehardshipchoosetoleavehim,evenifheisviolentor
prone to other unreasonable behaviour. Their dependency may
encourage them to swap one unsatisfactory partner for another, as
the only way of escaping poverty (COOTE, HARMAN e HEWITT,
62

1998,p.110).

verdadeque algumas mudanas esto sendooperadasna condio social

dasmulheres,principalmentedaquelaspertencentessclassesmaisaltas,como as
queforamidentificadasporMorenoeEspingAndersenejdiscutidasanteriormente.
Noentanto,ociclodedependnciadescritoporCoote,HarmaneHewittpareceser
verdadeiro para a maioria das mulheres das classes baixas, provveisbeneficirias
doProgramaBolsaFamlia.
O impacto do recebimento dos benefcios pelas mulheres nas relaes de
poder entre os gneros, no padro de relacionamento familiar e nas tomadas
61

SuarezeLibardoni(2006)utilizamaexpressomaternagemcomoodesempenhodopapelde
cuidardecrianas,sejanaqualidadedeme,sejanademesubstituta.Estabelecemaindaadiferena
entreesseconceitoeodematernidade,ligadomaisaoaspectobiolgicoerestritoaoscuidadoscomos
prpriosfilhos.
62
Mulheres que so economicamente dependentes no podem facilmente decidir sobre
mudanasemsuasvidas.Porexemplo,searendafamiliarnodelas,elasnosesentemlivrespara
gastlocomascrianasoucursosdecapacitao,entoelasnopodemreconstruirseusprospectosde
ganhar a vida. Se elas dependem do homem para sustentlas, elas no podem, sem um risco
considerveldeterquesuportarcondiesextremasdenecessidades,escolherdeixlo,mesmoqueele
sejaviolentoouapresentealgumoutrocomportamentoirrazovel.Estadependnciaencorajaasatrocar
umcompanheiroporoutro,comoonicocaminhoparaescapardapobreza(T.A.).

123
decisesnolarfoiabordadoporAguiareArajo(2003)emestudorealizadosobreo
63
programa Bolsa Escola . Segundo eles, pesquisas elaboradas pela Unesco, OIT,

BIRD e Misso Criana (ONG) tiveram resultados semelhantes no sentido de

evidenciaratransformaodaposiodamulhernafamlia,medidaqueelapassa
asergestoradeumacomplementaodarendafamiliar.
Os autores ainda apontam os seguintes efeitos imediatos sobre o
empoderamento, a autoestimaea perspectivadefuturodas mulheresbeneficirias
dosprogramasdetransfernciaderenda:
-

amereforasecomoadministradoradasnecessidadesdolar

amepassaaservistacomoimportantenaeconomiadafamlia

amedesenvolveracionalidadenousododinheiro

desenvolvimentodeumnovoanseiodeascensosocial

possibilidade do desenvolvimento de um planejamento familiar na

aplicaodosrecursos.

Todas essas melhorias tambm foram percebidas pelo estudo desenvolvido

pelaAesem Gnero, Cidadaniae Desenvolvimento (AGENDE), sob asuperviso
da SAGI e financiamento do Departamento de Desenvolvimento Internacional do
GovernoBritnico(DFID),em2006,combeneficiriasdoProgramaBolsaFamliaem
dez municpios brasileiros, utilizando a perspectiva de gnero para examinar os
64
65
efeitosdoprograma. Aspesquisadorasdestacamtrspontos. Oprimeirotratado

ganhodevisibilidadedasbeneficiriascomoconsumidoras,quepassamatercrdito
napraaeaseremvistascomoclientesconfiveis.oaspectovisveldasegurana
econmica que o recebimento de uma quantia monetria, mesmo que pequena,
pormcerta,traz.Osegundopontorefereseafirmaodaautoridadedamulherno
espao domstico. O fato de serem as responsveis pelo carto magntico que d
direito ao recebimento do benefcio transfere poder de deciso na utilizao dos
recursosrecebidosedosrendimentosfamiliarescomoumtodo,jqueessedinheiro,
namaioriadasvezes,onicoquechegacomregularidadeaodomiclio.Porfim,o
terceiro ponto diz respeito ao fato de as mulheres passarem a se sentir cidads
63

TratasedoProgramaBolsaEscolaimplementadopeloGovernodoDistritoFederalnoperodo
de1995a1998,peloentoGovernadorCristvamBuarque.
64
Osmunicpiosqueparticiparamdapesquisa,realizadaduranteosmesesdemaroajunhode
2006,so:Belm(PA),Floriano(PI),Riacho(MA),SoLuis(MA),Aracaju(SE),Candeias(BA),Passo
do Camaragibe (AL), Belo Horizonte (MG), Chapado do Norte (MG) e Ecoporanga (ES). Os critrios
levadosemconsideraoparaaseleodessesmunicpiosforamoIDHmunicipal,oaltopercentualde
nobrancos(agregaascategoriaspreto,pardo,indgenaeamarelo)entreapopulao,oaltopercentual
decoberturadoPBFeaproporodepopulaourbanoerural.
65
VerSurezeLibardoni,2006.

124
brasileiras. Surez e Libardoni indicam esse aspecto como o mais importante de
todosporsignificaraprimeirapercepodequepertencemaumespaosocialmais
largo que vai alm da vizinhana e do bairro. Isso porque as duas pesquisadoras
identificam a sociabilidade dessas mulheres restrita aos cuidados com os filhos,
prprios ou no, que acontecem basicamente no espao da casa e da vizinhana,
impedindoas delevar umavidaem articulao poltica com os outros (SUAREZe
LIBARDONI, 2006, p. 9). Ademais, h tambm que se considerar a segregao
residencialqueaorganizaodoespaourbanoimpeaospobres,concentrandoos
emreasdepoucasoportunidadesdeempregoedepoucoacessoinformao.Os
resultados da pesquisa quantitativa (PolisBH) com os beneficirios do Programa
indicamque cercade 98,3% dos responsveispelasfamlias possuem registro civil,
de nascimento ou casamento. Esse percentual bem menor quando se trata de
documentos como carteira de identidade, CPF e ttulo de eleitor, cujas taxas de
beneficirios que declaram possuir tais documentos so de 61,3%, 55,5%e 55,5%,
respectivamente.Noteseque,desdede2005,estesltimossoosdocumentosque
devemserobrigatoriamenteapresentadosparaocadastramentodoresponsvelpela
famlia.
Outro ponto citado tanto por Aguiar e Arajo (2003), tanto por Suarez e
Libardoni(2006),tratadacorrelaoentreoganhodeautoestimaecidadaniacoma
diminuiodaviolnciapraticada contra a mulher, reduzindoos ndicesdeviolncia
domstica. Buscando esclarecer o entendimento sobre essa violncia domstica,
Suarez e Libardoni captaram em conversas com as mulheres que estas se
referenciam a fatos muito concretos como a falta de independncia, a baixa auto
estimaeaimpossibilidadedeseseparardomarido.
A despeito da contribuio do Programa na construo da cidadania da
populao atendida, a idia do benefcio como ajuda prevalece sobre a idia do
direito, tanto para os gestores, quanto para os beneficirios e para a sociedade em
geral. A garantia de uma renda s famlias pobres deve ser considerada uma
conquistadosistemadeproteosocialbrasileiro,masanoodeajudareforada
por diversos fatores. H um receio entre as famlias do Programa que o benefcio
possa cessar a qualquer momento, por mudanas no cenrio poltico ou na sua
prpria condio socioeconmica. Em relao a esse ltimo, necessrio
desenvolver mecanismos para que a armadilha da pobreza seja evitada, permitindo
queasadadessasfamliasdoProgramaocorradeformaseguraesustentvel,oque
pode ser feito permitindo uma variao da renda familiar sem que esta gere
repercussonobenefcio.Tendoemvistaqueanooentredireitoeajudadepende

125
em grande parte do acessoinformao,a poucanfase dadapelosgestores,dos
trsnveisdegoverno,emprocessosdeparticipaoquepropiciemaosbeneficirios
esociedadeemgeralaabsorodosignificadodeumarendadecidadaniauma
lacuna que deve rapidamente ser preenchida, at como forma de aumentar a
institucionalidade desse Programa. Nesse sentido, as instncias de controle social
devem ser fortalecidas e sua atuao estimulada como forma de disseminao de
informaodosvaloressociaisembutidosnoPrograma.Ainda,podeseidentificarque
oprocessodeconcessodobenefciodescritonoCaptulo3,queincorporaaspectos
subjetivos(dotaooramentria,estimativasdepobreza,metas,etc),colaborapara
essanoodeajuda.
TudoquefoidiscutidoataquisoindciosdaimportnciadoProgramaBolsa
Famlia para a vida de milhares de famlias, contribuindo significativamente para a
construodeumaautonomiadeao,demodoqueessasfamliaspossamavanar
no desenvolvimento de capacidades de participao e interveno social, ou seja,
autonomia crtica. E, diante dessa constatao, preciso que essa iniciativa
amadurea como poltica pblica e, principalmente, como direito de cidadania,
institucionalizandosecomomaisumamedidadeproteobsicadasfamliaspobres.

126
CONCLUSO

EstetrabalhobuscouidentificaraspossibilidadesdeoProgramaBolsaFamlia
atender as necessidades sociais bsicas da populao beneficiada, com vistas a
permitirlhes,pelomenos,odesenvolvimentodeautonomiadeao.Tomandosepor
hiptese que o benefcio financeiro desse programa assegura sim s famlias
extremamente pobres proteo bsica necessria ao vislumbre do exerccio dessa
autonomia, percorreuse um caminho no qual foi possvel a teorizao de diversos
temas, entre eles o dos direitos sociais, das necessidades humanas bsicas e das
polticassociaisnocapitalismoatual.
Nombitodasnecessidadeshumanas,ograndedesafioadeterminaode
um conjunto de necessidades comuns objetivas e universais que possam ser
vivenciadas por todos, independentemente do contexto poltico, social e econmico
em que seencontrem.Taldeterminaoservedepressupostoparaaformulaode
polticas sociais consistentes com as necessidades a serem satisfeitas. Inserese,
pois, em um campo de disputas ideolgicas, no qual a esquerda, de um lado,
reivindica ampliao da cidadania baseada na legitimidade dessa determinao, e
uma nova direita (neoconservadores e neoliberais), de outro, descr da prpria
existncia denecessidadesbsicas,tomandocomoverdadeirasapenaspreferncias
quedevemsersatisfeitasindividualmentenomercado.
No intuito de delimitar o conjunto de necessidades humanas bsicas, Len
Doyal e Ian Gough consideramquea satisfao dessas necessidadesdeveria sera
condio indispensvel para seevitarsrios eprolongadosprejuzosvida material
doshomenseatuaodestescomosujeitos.Falase,portanto,deaspectosfsicose
sociais. Partindose, do pressuposto de que em qualquer atividade humana dois
fatores,sadeeautonomia,seapresentamcomoessenciais,osautoresosdeclaram
necessidades bsicas que devem ser atendidas para uma vida saudvel e livre de
constrangimentos. E para que tanto a sade como a autonomia sejam garantidas,
umasriedebens,servioserelaessociaisdeveserprovidacomodireitosociala
saber: saneamento bsico, alimentao nutritiva e gua potvel, moradia adequada,
ambientefsicosaudvel,seguranafsicaeeconmica,entreoutros.
Da estreita ligao entre direitos sociais e satisfao das necessidades
humanas bsicas sade e autonomia , estabelecese a centralidade da atuao
estatal para que todos tenham acesso a condies bsicas de vida. Esse
entendimento chocase diretamente com as idias liberais que negam os direitos

127
sociais,poisestesviolamasleisdomercadoemantmoshomenspresostutelade
umEstadoautoritrio.Essavisodemundoadmiteapenasosdireitoscivisepolticos
baseados em uma liberdade negativa, ou seja, aquela liberdade que no aceita
qualquerintervenonaesferaprivada.Mas,oquenoestexplcitoquenemtodos
podem ter acesso a essa liberdade e, enquanto dissociada de suportes materiais
assumidos pelo Estado, que so os prprios direitos sociais, tratase apenas de
liberdade formal. Isso quer dizer que, se algumas condies devem ser garantidas
para que essa liberdade seja concretizada como um bem universal, apenas alguns
poucosusufruirodela.
Assim, o conceito de liberdade negativa deve ser substitudo pelo o de
liberdadepositiva,deacordocomoqualaatuaodoEstadomaisquedesejvel
um compromisso com a construo de uma sociedade mais justa e igualitria.
Lembresequesfazsentidoestarlivresehampliaodolequedecoisaspossveis
de serem realizadas, se essa liberdade leva a uma integrao social baseada na
participaodetodososindivduos.
Entreascondiesnecessriasparaasatisfaodasnecessidadeshumanas
bsicas, encontrase a segurana econmica que pode ser provida por meio de
rendimentosmonetrios.Aquestoquesetemcolocadoatualmentecomogarantir
queparcelascadavezmaioresdapopulaotenhamacessoaumaquantiaderenda,
se a via do trabalho cada vez mais restrita. Sabese que, para o sistema de
produocapitalista,oplenoempregonuncafoiumobjetivopossvelenatural,poisa
formao de um excedente de mo de obra condio sine qua non para a
maximizao do lucro. Surge da que a pobreza e a desigualdade so constituintes
dessemododeproduo.E,apesardisso,aspessoasem condiodepobrezano
podem ser assistidas porque devem estar dispostas a trabalhar para a sua prpria
sobrevivncia. Nalgica capitalista, aassistncia social s legtima aosincapazes
paraotrabalho.
Porm, o fenmeno do pauperismo, aprofundado no bojo da Revoluo
Industrial,fezemergiroparadoxoemqueasociedadeestavainscrita:apesardetoda
a riqueza que vinha sendo produzida, do desenvolvimento tecnolgico nunca antes
visto, parcelas enormesda populao, trabalhadores eno trabalhadores,viviam no
limitedaindigncia.Configuravaseaquestosocialcomoacontradioentrecapital
e trabalho, dando origem s lutas pelos direitos sociais que, mais tarde, no ps
SegundaGuerraMundial,contriburamparaosurgimentodoWelfareState.

128
O Welfare State prosperou por cerca de 30 anos. Durante esse perodo,
vivenciouse,pelaviadoplenoempregoedaintervenoestatalnaeconomiaenas
relaessociais,aexperinciamaisconsistentedeampliaodacidadanianombito
do capitalismo.Entretanto,nodecnio de1970,uma criseeconmicainstalouseno
mundo, cujas manifestaes levaram a modificar toda a ordem produtiva, com
repercusses polticas e sociais. No meio dessa crise, os ideais liberais ressurgem
colocando em xeque todo o sistema de garantia de direitos e a atuao do Estado
paraasatisfaodasnecessidadesbsicas.Asconseqnciasdessareestruturao,
naproduoenopapeldoEstadoaliadafinanceirizaodocapitalmaterializaram
se no agravamento do desemprego e na precarizao das condies e relaes do
trabalho, levando pobreza milhares de pessoas antes relativamente protegidas
contraessasituao.pobrezaestrutural,somavaseumanova.
Diantedosefeitosnomundodotrabalhodetodaessacrise,agarantiadeuma
renda dissociada do trabalho comea a ganhar novamente espao como alternativa
para assegurar meios adequados para uma vida saudvel e autnoma. Mais que
garantir condies dignas de sobrevivncia, o acesso renda significa poder de
escolha. Traduzse em liberdade real para cada indivduo em oposio liberdade
negativa, que muitas vezes uma falcia. ainda condio para o incremento de
bens sociais, proporcionando os meios para a construo de uma sociedade mais
igual. Mas importante que se diga que a transferncia de renda por si s no
suficienteparaareduodasdesigualdadesedapobreza.Eladeveserpartedeuma
estratgiamaisampladedesenvolvimentoeconmicoesocial.
Arendabsicauniversalmostrasecomoapropostadegarantiaderendamais
democrticajapresentada.Temcomoelementosconstituintesopagamentodeuma
parcelamonetriaatodososmembrosdeumasociedade,independentedecondio
social,sexoeraaesemexignciadecontrapartidas,decomprovaoderendaede
contribuio anterior. Contra esse modelo, conta o fato de ele ainda no ter sido
implementado largamente. At hoje, apenas um pas, o Alasca, vivencia essa
experincia.
NoBrasil,apesardejtersidoprevistaemLei,essamodalidadedepolticade
satisfaodenecessidadesaindanofoicoladaemprtica.Emseulugar,foicriadoo
Programa Bolsa Famlia (PBF), programa de transferncia condicionada de renda,
voltadoparafamlias pobres eextremamente pobres,entendidas comoaquelas com
renda familiar de at R$ 120,00 por pessoa. O desenho do Programa prev o
cumprimentoporpartedasfamliasdecontrapartidasnasreasdesadeeeducao
como condio para a manuteno do benefcio financeiro. Os benefcios pagos

129
variamentreR$15,00eR$95,00,deacordocomarendaeacomposiofamiliar.
precisolembrarque oprogramaunificouquatroprogramasanteriores (Bolsa Escola,
Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao) que, operados de forma
dispersapordiferentesministrios,causavam sobreposiodecustosoperacionaise
depblicoalvo,almdecompetiointergovernamental.
AmagnitudedoBolsaFamlia,sejaemtermosoramentriosefinanceiros(da
ordemdeR$8,3bilhes),sejaemtermosdasuaabrangnciasocial(commaisde11
milhesdefamliasatendidasemtodooterritrionacional)ocolocanocentrodeum
grandedebatesobreessetipodeiniciativa.vistopormuitossetoresdasociedade
como uma interveno negativa do Estado que, com a concesso de benefcios
monetrios, impede as pessoas de buscaremalternativas para se autosustentarem.
Por outro lado, visto como um instrumento para a realizao de direitos humanos
como o da alimentao, e, nesse caso, a crtica quanto existncia de
condicionalidades.Entretanto,aquestocentralquesecolocaparaoProgramase
elecapazdedesenvolvercapacidadesouseatmacriarascondiesdeacesso
para as que j existem. Em outras palavras, o Bolsa Famlia capaz de ensinar a
pescarouestsomentedandoopeixe?
Emgeral,programasdetransfernciasderendaestosujeitosacairnoque
caracterizado comoarmadilhadapobreza,isto,podemestimularosbeneficiriosa
permaneceremna condioem quese encontram para que continuem merecedores
do benefcio. Mas, contraditoriamente, podem desencadear um ciclo virtuoso no
sentido de gerar ganhos e at despertar a populao para o fato de que elas tm
direito a ter suas necessidades bsicas satisfeitas e exigir dos governantes essa
proviso como um direito de cidadania. Apostando, assim, nessa potencialidade do
Programa Bolsa Famlia, apontase alguns indcios que corroboram essa idia e a
hiptesedessetrabalho.
Dopontodevistadoimpactoeconmico,obenefciomonetriomdiodeR$
61,77proporcionaumaumentomdiode40,5%narendafamiliar,chegandoa60,1%
no caso das famlias extremamente pobres, ou seja, aquelas que se encontram na
faixaderendaatR$60,00.Issopermitequecercade49%dessasfamliassaiamdo
grupo de extrema pobreza. A porcentagem, porm, de famlias que com o benefcio
ultrapassam a linha de pobreza do Programa (renda familiar de at R$ 120 por
pessoa)muitopequena,apenas1,25%dasfamliaspobres.
De acordo com os gastos com alimentao, aluguel, gs, gua, luz e outras
despesas informadas pelasfamlias no momento do seu cadastramento,verificouse

130
queessacestacustaemmdiaR$363,24,umvalorprximodosalriomnimodeR$
350,00,masmuitolongedoqueoDIEESEcalculacomoaquantidadenecessriapara
um trabalhador e sua famlia. Tendo em vista esse valor, o benefcio equivale a
aproximadamente17%dessasdespesas.Issoressaltaocartercomplementardessa
transferncia monetria. O principal gasto das famlias com a alimentao que
consome recursos da ordem de R$ 120,00, 33% do total. Como se v, o benefcio
sozinhonocapazdedarcontadoqueasfamliasdizemgastarcomalimentos.No
entanto, pesquisas apontam que com esse item, alimentao, que as famlias
gastamobenefcio.Almdisso,mostramqueobenefcioproporcionaumadietamais
diversificadaparaafamlia.
Oaumentoderendaassociadocontrapartidanaeducaotambmaumenta
aschancesdapermannciadascrianaseadolescentesentre7e14anos.APNAD
identificouumaestreitarelaoentrerendaefreqnciaescolar.Seamdianacional
defreqnciaparaapopulaonafaixaetriareferidade2,9%,nosdomicliosonde
arendadeatdosalriomnimo,verificasequeessataxasobepara5,1%.Nos
domicliossemrendimentos,includosaaquelesquereceberamapenasbenefciosdo
governo, a taxa sobre para 8,9%. Portanto, associar a transferncia de renda
permanncia na escola importante para estimular o desenvolvimento de
capacidades.
Paraalmdatransfernciaderenda,outrosimpactossosentidosnavidados
beneficiriosdoPBF,especialmenteasmulheres.AdeterminaolegaldoPrograma
depagarobenefciopreferencialmentesmulheresverificadanaprtica,vistoque
cercade91%dosresponsveispelorecebimentodobenefciodosexofeminino.Ser
responsvelporumarendamonetriatemumsignificadofundamentalnavidadessas
mulheres, o que, segundo estudo especfico, possibilita aumento de autoestima e
afirmao da sua posio no mbito familiar, perante os filhos e o companheiro.
Muitasvezes,obenefcioanicarendaregulardodomiclioeserresponsvelpor
elesignificadeterpoderdecisriosobreoplanejamentooramentriodafamlia.
Umaspectoquetambmchamaaatenoavisibilidadequeosbeneficirios
do Programa Bolsa Famlia passam a ter para os governantes. Sua condio scio
econmica evidenciada no momento do cadastramento, passando a ser fonte de
informao para a integrao de outras aes j em curso. E mais: a exigncia da
apresentao de um documento para a realizao do cadastro tem levado muitas
mulheresabuscaremesseprimeiroinstrumentodecidadania.

131
Apesar de todos essesaspectos positivos,devese apontarpelo menosduas
deficincias do Programa Bolsa Famlia. A primeira a pouca participao dos
beneficirios na sua implementao e operacionalizao. As prprias instncias de
controlesocialassumemumcarterfiscalizadordaatuaodopoderpblicoe,muitas
vezes, no so nem conhecidas (e reconhecidas) pelas famlias como um locus de
participao. Se, por um lado, o Governo Federal, muito centrado em questes de
eficinciaeefetividadedoPrograma,noprestigiaovalordaparticipao,poroutro,
os municpios encontramse atolados em procedimentos operacionais para o
cadastramento e acompanhamento das condicionalidades, o que inviabiliza a
execuo de atividades voltadas para o empoderamento dessa populao. A outra
deficinciaaserapontada,muitoligadaprimeira,acomunicaoinsuficientecom
os beneficirios, que tm duvidas bsicas sobre o funcionamento do Programa, o
clculodovalordobenefcio,suasresponsabilidades,quevoalmdocumprimento
das contrapartidas, mas que passa tambm pela atualizao cadastral, bem como
seus direitos e garantias para o recebimento do benefcio. Esses dois pontos
colaboramparaaidiadequeobenefcioapenasumaajudadogovernoenoum
direitoaquefazemjus.
Diante do quefoiexpostoediscutido, acreditase quea hiptese de ondese
partiufoiconfirmada,ficandoexplcitaacontribuiodoProgramaparaasadefsica
dos seus beneficirios e ampliao da possibilidade do exerccio da autonomia de
ao como precondio da autonomia crtica dos mesmos. O PBF cobre, ademais,
uma exigncia tica e moral de proteo de direitos, devendo ele prprio ser
consolidadocomoumdireitodecidadania.Aconstruodeumasociedademaisjusta
e igualitria certamente incorpora programas dessa natureza na sua estratgia de
desenvolvimento.

132
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