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Publicado originariamente em ingls sob o ttulo WorldDevelopment
Report1997pela Oxford University Press para o Banco Mundial.
1997 Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento-
Banco Mundial
1818 H Srreet, N.W., Washington, D.e. 20433, EUA
Todos os direitos reservados. Nenhum trecho desta publicao pode ser
reproduzido, armazenado em sistema de recuperao de dados ou transmitido
sob qualquer forma ou por qualquer meio eletrnico ou mecnico, por
fotocpia ou outra modalidade, sem prvia autorizao do Banco Mundial.
Produzido nos Estados Unidos da Amrica
Primeira edio: setembro de 1997
Diagramao e Composio: Barton Marheson Willse & Worthington
Este volume foi produzido por funcionrios do Banco Mundial e as opinies
nele expressas no refletem necessariamente os pontos de vista da Diretoria
Executiva ou dos pases por ela representados. O Banco Mundial no garante a
exarido dos dados contidos nesta publicao, nem aceita responsabilidade
alguma por qualquer conseqncia do seu uso. Asfronteiras, cores, denomi-
naes e demais informaes contidas nos mapas desta publicao no impli-
cam qualquer juzo por parte do Banco Mundial a respeito da situao jurdica
de qualquer territrio, nem endosso ou aceitao dessas fronteiras.
ISBN 0-8213-3777-7
Impresso em papel reciclado de qualidade correspondente ao padro Z39.48-
1984 (Padro Americano de Resistncia de Papel Impresso para Bibliotecas).
,
PREFACIO
O
RElATRI O SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDI AL
1997, O vigsimo desta srie anu al, dedicado ao
papel e eferividade do Estado: o que o Estado deve fazer,
como deve faz-lo e como faz-lo melhor num mundo que
se est tran sformand o rapid amente.
Essas questes esto no topo da agenda dos pases em
desenvol vimento e industriai s. Para muitos, a lio dos
lt imos anos a de que o Estado no podia cumprir suas
promessas: as economias em transio viram-s e foradas a
fazer uma dr stica transio para a economia de mercado e
grande parte do mundo em desenvolvimento teve de fazer
face ao fracasso das estratgias de desenvolvimento domi-
nadas pelo Estado. Mesmo as economias mistas do mundo
industrializado , em resposta s deficincias da int erveno
governamenta l, optaram por uma decidida mudana a
favor dos mecani smos de mercado. Muitos acharam que o
ponto final lgico de todas essas reformas seria um Estado
minimalista. Esse Estado no faria mal, mas tampouco
poderia fazer muito bem.
O Relatrio explica por que essa viso extrema est em
cont radio com a evidncia dos casos bem- sucedidos de
desenvolvimento no mundo, quer se trat e do desenvolvi-
mento das atuais economias industrializadas no sculo
XIX, quer dos "milagres" de cresciment o do leste asitico.
Longe de sustent ar um enfoque minimalista do Estado,
esses exemplos demonstram que o desenvolvimento requer
um Estado efetivo, que desempenhe papel catalisador e
facilit ador, incentivando e complementando as atividades
das empresas privadas e dos indivduos. No h dvida de
que o desenvolvimento dominado pelo Estado fracassou.
Mas tambm fracassou o desenvolvimento sem Estado -
mensagem que se estampa claramente na agonia dos povos
de pases como a Libria e a Somlia, onde o Estado se de-
sint egrou. A histri a tem mostrado repetidamente que um
bom governo no um luxo, mas uma necessidade vital.
Sem um Estado efetivo, impossvel o desenvolvimento
sustent vel, tanto econmico quanto social.
A histri a e a experincia recente ensinaram tambm
que o desenvolvimento no consiste apenas em obter os
insumos econ rnicos e tcni cos apropriados. Inclui tam-
bm o contexto institucional subjacente: as normas e cos-
tumes que determinam a utili zao desses insumos. Como
demonstra este Relatrio , a compreenso do papel desem-
penh ado pelo Estado nesse contexto - por exemplo, a sua
capacidade de aplicar a lei para apoiar as transaes do
mercado - ser essencial para lev-lo a contribuir de
maneira mais eficaz para o desenvolvimento.
Os caminhos que levam a um Estado efetivo so mlti-
plos e variados. Este Relat rio no procura oferecer uma
receita nica para a reforma do Estado em tod os os pases.
Oferece, contudo, uma estrutura para guiar esses esforos,
na forma de uma dupla estratgia:
Primeiro, focalizar as ati vidade s do Estado para ajust-Ias
sua capacidade. Muitos Estados procuram fazer demais
com poucos recursos e reduzida capacidade. Levar os
governos a se concentrarem mais nas atividades pblicas
que so cruciais para o desenvolvimento aumentar a sua
eficincia.
Segundo, buscar meios de melhorar a capacidade do
Estado mediante o revigoramento das inst itu ies pbli-
cas. O Relatrio d especial nfase aos mecani smos capa-
zes de incenti var os servido res pblicos a melh or ar o seu
desempenh o e a agir com mais flexibilidade, mas que
tamb m incluam controles para coibir os comportamen-
tos arbitrrios e corruptos.
Baseando-se em exemplos de Estados bem-sucedidos e
malsucedidos, assim como da reforma governamental em
todo o mundo, o Relatr io descreve essa dupla estratgia e
mostra como pode ser impl antada a partir de diversas posi-
es iniciais. Significativo o fato de que, embora haja
enorme di versidade de contextos, os Estados efetivos tm
alguns aspectos em comum. Um deles a forma pela qual
o governo estabeleceu regras para as rransaes privadas e a
sociedade civil em termos mais gerais. Outro a forma pela
qual o prpri o governo tem seguido as regras do jogo,
atuando de maneira confivel e previsvel e cont rolando a
corrupo.
No ser fcil criar um Estado mais efetivo para apoiar
o desenvolvimento sustentvel e a reduo da pobreza. Em
qualquer situao, muitas pessoas tero interesse em man-
ter o Estado tal como , mesmo que isso traga maus resul-
tados para o bem-estar de todo o pas. Para superar essa
oposio, ser preciso tempo e esforo poltico. Mas o
Relatrio mostra que possvel abrir oportunidades para a
reforma, com a ajuda de uma seqncia cuidadosamente
ordenada de reformas e mecanismos para compensar aque-
les que saem perdendo. Mesmo nas piores situaes, passos
ainda que mui to pequenos rumo a um Estado mais eferivo
podem ter um grande impacto no bem-estar econmico e
social. Ao nos aproximar mos do sculo XXI, o desafio para
o Estado consiste no em encolher-se at se tornar insigni-
ficant e, nem em dom inar os mercados, mas em dar esses
pequenos passos.
James D. Wo lfensohn
President e do Banco Mundial
30 de maio de 1997
Este Relatrio foi preparado por uma equipe chefiada por Ajay Chhibber e composta de Simon Commander,
Alison Evans, Harald Fuhr, Cheikh Kane, Chad Leechor, Brian Levy, Sanjay Pradhan e Beatri ce Weder. As
seguintes pessoas ofereceram contribuies valiosas: Jean-Paul Azam, Ed Campos, Hamid Davoodi, Kathleen
Newland, Kenichi Ohno, Dani Rodrik, Susan Rose-Ackerman, Astri Suhrke e Douglas Webb. A equip e recebeu
assistncia de Ritu Basu, Gregory Kisunko, Une Lee, Claudia Sepulveda e Adam Michael Smith. Stephanie
Flanders foi a editora principal. O trabalho foi realizado sob a direo geral do falecido Mi chael Bruno, Lyn Squire
e Joseph Stiglitz.
A equipe foi assessorada pelos seguintes especialistas externos: Masahiko Aoki , Ela Bhart , Kwesi Botchwey,
Peter Evans, Atul Kohli , Klaus Knig, Seymour Martin Lipset, Douglass North, Emma Rorhschild, Graham Scott
e Vito Tanzi.
Muitos outros, dentro e fora do Banco Mundial, proporcionaram comentrios, escreveram documentos
bsicos, deram outras cont ribuies e participaram das reunies de consulta. Os nomes desses colaboradores e
participant es encont ram-se na Nota Bibliogrfica. O Departamento de Economia Internacional contribuiu para o
apndice de dados e foi responsvel pelos Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial.
A equipe de produo incluiu Amy Brooks, Valerie Chisholm, Kathryn Kline Dahl , Joyce Gates, Stephanie
Gerard, Jeffrey N. Lecksell e Michael Treadway. Rebecca Sugui atuou como assistente execut iva da equip e e Daniel
Archison, Elizabete de Lima, Michael Geller e Thomas Zorab como assistentes da equipe de produo. Maria
Ameai atuou como oficial administrativa.
Este Relatrio dedicado memria de Mi chael Bruno, Vice-Presidente Snior e Economista-Chefe do
Banco Mundial de 1993 e 1996, cujo trabalho , inclusive este documento e as edies anteriores do Relatrio sobre
o Desenvolvimento Mundial contribuiu imensamente para nossa compreenso do desenvolvimento.
IV
,
INDICE
PANORAMA GERAL
PRIMEIRA PARTE A REMODELAO DO ESTADO EM TODO O MUNDO
1 A Evoluo do Papel do Estado 19
2 A Nova nfase na Efetividade do Estado 30
SEGUNDA PARTE AJUSTANDO O PAPEL CAPACIDADE
3 A Implantao dos AJicerces Econmicos e Sociais 43
4 Promoo dos Mercados: Liberalizao, Regulamentao e Poltica Indusrrial , . . . . . . . . . . . . 64
TERCEIRA PARTE FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE INSTITUCIONAL
5 Fortalecimento Institucional para um Seror Pblico Capaz 83
6 O Controle da Ao Arbitrria e da Corrupo do Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 104
7 Um Estado Mais Prximo do Povo 116
8 Facilitando a Ao Coletiva Internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,,8
QUARTA PARTE REMOVENDO OS OBSTCULOS MUDANA
9 O Desafio: Iniciar e Sustentar Reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
10 AAgenda da Reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
Not a Tcnica .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Nota Bibliogrfica 187
Apndice: Alguns Indicadores das Finanas Pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
INDICADORES SELECIONADOS DO DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 213
QUADROS
1 O caminho para um Estado mais eficiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2 Credibilidade, investimento e crescimento .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3 A agenda regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
VI R ELATRIO SOBRE O DESENVOLVIME N T O MUNDIAL 19 97
1.1 Estado e governo: alguns conceitos 20
1.2 Aes do governo dos Estados Unidos em apoio ao desenvolvimento do mercado: exemplos 21
1.3 Evoluo do papel do Estado na fndia: os ltimos 50 anos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.4 Justificativa econmica da interveno do Estado e algumas definies 26
2. 1 A formao da Internet: um exemplo contemporneo de interao frutfera entre os
setores pblico e privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.2 Medindo o Estado - seu tamanho, suas polticas e sua capacidade institucional 34
3. 1 A fraqueza dos alicerces cerceia as empresas em todo o mundo 44
3.2 Enfrentando o crime em Cali, Colmbia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.3 Os cont ratos e o sistema judicirio no Brasil 48
3.4 Evoluo dos dficits fiscais e da inflao no mbito internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.5 Compromisso versus flexibilidade na zona do franco CFA SS
3.6 Proviso privada de servios sociais: uma perspectiva histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
3.7 O novo plano de seguro-desemprego do Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
3.8 Reduo da pobreza na Indonsia: como a assistncia social complementa o crescimento de base ampla GJ
4. 1 O czar da desregulamentao do Mxico 66
4.2 Seis objees privatizao e como rebat-las. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.3 Como a supervisodo governo evitou uma catstrofe financeira na Malsia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
4.4 Regulamentao das telecomunicaes na Jamaica 74
4.5 Arivismo ambiental em Yokohama (lapo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
4.6 O grande avano da indstria metalrgica no Japo aps a guerra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.1 Os alicerces da burocracia: as reformas Norrhcote-Trevelyan no Reino Unido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
5.2 Austrlia: mecanismos para a formulao de polticas transparentes, competitivas
e orientadas para resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
5.3 A exploso do governo de Bangladesh 91
5.4 O sistema de vales e a seleoda escola 94
5.5 Bolvia: contratando ONG para melhoria do ensino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
5.6 Cultivando os melhores e os mais brilhantes: sistemas de mandarinato x sistemas abertos . . . . . . . . . . . . . . . 100
5.7 Fomentando a dedicao do servidor: boa governao no Cear I()3
6. 1 Como a participao popular fortaleceu os direitos de propriedade e a soluo de conrrovrsias no Peru .. . . 106
6.2 Mquinas polticas urbanas nos Estados Unidos e sua reforma 111
6.3 A luta contra a corrupo em Uganda 112
6.4 Uma comisso independente de combate corrupo em Hong Kong 113
7.1 A opinio pblica e o Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11 7
7.2 A administrao de sociedades mulri rnicas na Malsia e em Maurcio 119
7.3 importante o capital social? 122
7.4 Pesquisas de usurios para motivar a melhoria dos servios na ndia, Uganda e Nicargua 124
7.5 A participao melhora o desempenho do projeto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 125
7.6 Ciladas nas relaes intergovernamenrais: as experincias do Brasil e da China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
7.7 O clculo dos subsdios de equalizao fiscal U4
8.1 A Organizao Mundi al do Comrcio - um mecanismo inrernacional para a credibilidade
das polticas nacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
8.2 A pesquisa agrcola inrernacional tambm beneficia os doadores 144
8.3 Os desafios da mudana do clima global para a cooperao internacional 145
8.4 Compartilhando os cUStos da proreo ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 146
N D I C E VII
8.5
9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
10. 1
10.2
A quanto sobem os dividendos da paz mundial? .
Considerao dos custos e benefcios polticos da reforma .
O Estado predador da dinastia Duvalier no Haiti .
A reforma sob ameaa externa: a restaurao Meiji no Japo .
Espanha: os Pactos de Mondoa .
O programa de reformas da Venezuela (1989) e a sua reverso .
O colapso do Estado na Soml ia e suas conseqncias .
Os fundamentos econmicos do conflito: o caso da Libria .
147
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F I G U RA S
I O Estado cresceu em toda parte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
2 Vrios mecanismos podem forralecer a capacidade do Estado 8
3 Fatores associados corrupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
4 Um nmero maior de servidores muitas vezes significa salrios governamentais mais baixos 10
5 Pases com boas polt icas econ micas e forre capacidade institucional crescem mais . . . . . . . . . . 14
1.1 Um mundo, mais e mais Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.2 Os governos em todo o mundo se expandira m desde 1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.3 Aumentaram as transferncias e pagament os de juros 23
2. 1 O Estado, as instituies e os result ados econ micos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.2 O bom governo ajuda a explicar a diferena da renda entre o leste da sia e a frica 33
2.3 Insti tuies confiveis fazem um Estado confivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2.4 A credi bilidade e o desempenho econrnico andam juntos ;. . ... . . . .. . . . 39
3.1 A sndrome da ilegalidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
3.2 As negociaes com funcionrios do governo podem ser uma tarefa rdua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
3.3 Os pases esto descobrindo as vantagens do imposto sobre o valor agregado .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
3.4 Ao contr rio da Nigria, a Indonsia soube contro lar prudentemente os efeitos
das rendas extraordinrias do petrleo 52
3.5 Boas instituies orament rias ajudam a evitar grandes dficits 53
3.6 No Viern, o atendiment o hospitalar favorece os grupos mais ricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3.7 O balano entre ensino pblico e privado difere muito entre os pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3.8 As penses e out ras transferncias tm aumentado gradativamente nos pases industr ializados . . . . . . . . . . . . 60
3.9 Nos pases em desenvolvimento, os subsdios habitacionais nem sempre beneficiam os mais carentes 62
4.1 As crises bancrias so muito comuns e tm enorme custo fiscal 72
5. 1 As metas de poltica e as alocaes de gastos da Guin no se entrosam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
5.2 Na Ucrnia , a superposio de responsabi lidades emperra o processo decisrio 90
5.3 A maioria das firmas d notas baixas aos servios do governo, mas alguns servios tm melhores
notas do que outros 91
5.4 T rs estratgias para melhorar a prestao de servios pelo governo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
5.5 A seleo e a promoo de pessoal por mrito melhoram a capacidade burocrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
5.6 Filipinas: a falta de meritocracia e os baixos salrios do servio pblico reduziram a sua capacidade. . . . . . . . 99
5.7 Na frica, com o aume nto do emprego pb lico, os salrios caram 101
6.1 Altos nveis de corrupo imprevisvel afetam os investimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 108
6.2 Alguns fatores associados corrupo 110
7.1 O mundo democratizou-se muito mais desde 1980 118
7.2 Organizaes no ponto de interseo entre o Estado, os mercados e a sociedade civil 123
V II I RE LATRIO SOBRE O DESENVOLVIM ENTO MUND IAL 1997
7.3 Normas verticais e incentivos horizontais moldam a capacidade dos governos locais. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 129
8.1 Muiros pases esto relaxando os conrroles sobre o capital internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 142
8.2 Levas de refugiados na frica, sia e Europa 148
8.3 Ms polticas anulam o efeito da ajuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
9.1 A reforma do sistema de penses prejudicar os rrabalhadores mais idosos, mas beneficiar os mais jovens . . 1SS
9.2 Mltiplos pontos de veto ajudam os pases a resistir a presses para expandir a assistncia social .. . . . . . . .. 157
TABELAS
1.1 Funes do Estado .
3. 1 Seguro social, assistncia social e programas de reduo da pobreza nos pases em desenvolvimenro:
caracter sticas e lies .
3.2 Dvida impl cit a a rrulo de penses em alguns pases .
4.1 Estimativas dos benefcios proporcionados pela desregulamentao nos Estados Unidos .
4.2 Diversas opes de regulamentao .
5.1 Mecanismos para melhorar a prestao de servios .
7.1 Mudanas no financiamento subnacional em alguns pases .
7.2 Caractersticas da demanda e da oferta de bens pblicos locais e nacionais .
7.3 Possveis disrribuies de imposros e gasros por nvel de governo .
7.4 Princpios e melhores prticas na planificao de subsdios .
7.5 Equiparao da estratgia de descentralizao capacidade do governo .
9.1 AJinhamenro de grupos de interesse, cusros polticos e seqenciament o ttico das reformas,
por tipo de reforma .
9.2 Estimativa de ganhos em eficincia com a privatizao de servios pblicos na Argentina .
9.3 Reformas de primeira e segunda gerao .
Definies e Notas Explicativas
17

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61
65
70
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128
128
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156
137
1';4
155
161
Foram utilizadas as seguintes abreviaturas:
que deixaram o planejamenro central, salvo indicao
em contrrio.
Ascifras em dlares representam dlar corrente dos
EUA, salvo especificao em contrrio
Um biLho =mil milhes; um triLho =mil bilhes
A lista dos pases includos nos agrupamentos por
regio e renda utilizados neste Relatrio (exceto no
que se refere pesquisa do setor privado) encontra-se
na tabela de Classificao das Economias no final
dos Indicadores Selecionados do Desenvolvimento
Mundial. As classificaes de renda baseiam-se no
PNB per capita; os limites de classificao segundo a
renda podem ser encontrados na Introduo aos Indi-
cadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial.
As mdias de grupo indicadas nas figuras e tabelas,
salvo indicao em contrrio, so mdias no ponde-
radas dos pases que compem o grupo.
O emprego do termo "pases" em relao s
economias no implica juzo do Banco em relao
situao jurdica ou outra condio de determinado
territrio. As estatsticas referentes a "pases em
desenvolvimento" incluem economias em transio
ECO
CEI
PIB
PNB
FMI
ONG
OCDE
PPA
Europa Central e Oriental
Comunidade de Estados Independentes
Produto interno bruto
Produto nacional bruto
Fundo Monetrio Internacional
Organizao/es no-governamental!ais
Organizao de Cooperao e
Desenvolvimento Econmico
Paridade do poder aquisitivo
E
M TODO O MUNDO, O ESTADO O CENTRO DAS ATEN-
es. Os transcendenrais acontecimentos da econo-
mia globaJ levam-nos a revisar algumas questes bsicas
sobre o governo: qual deve ser a sua funo; o que pode e
no pode fazer; e qual a melhor maneira de faz-lo.
Os ltimos 50 anos mostraram de maneira clara tanto
os benefcios quanto as limitaes das aes do Estado,
especialmente na promoo do desenvolvimento. Os
governos ajudaram a realizar substanciais melhorias na
educaoe na sade, assim como reduesna desigualdade
social. Mas as aes dos governos tambm deram resulta-
dos nefastos. E mesmo nos casos em que os governostive-
ram uma boa aruao, existe o receio de que no sejam
capazes de se adaprar s demandas da economia mundial
globalizada.
So muiras e variadas as novas indagaes e preocupa-
essobre a funo do Estado, mas quatro acontecimentos
recentes lhes deram ainda mais destaque:
A desintegrao das economias planejadas da ex-Unio
Sovitica e da Europa Oriental
A crise fiscal do Estado previdencirio na maioria dos
pases industriais
A funo importante do Estado no "milagre" econ-
mico do lesteda sia
A desintegrao de Estados e a exploso de emergncias
humanitrias em vrias partes do mundo.
Este Relatriomostra que o fator determinante por trs
desses acontecimentos a eficincia do Estado. Um Estado
eficiente vital para a proviso dos bens e servios - bem
como das normas e instituies- que permitem que os
mercadosfloresam e que as pessoas tenham uma vida mais
saudvel e feliz. Sem isso, impossvel o desenvolvimento
sustentvel, tanto econmico como social. Muitos disse-
ram a mesma coisa h 50 anos, mas a tendncia naquela
poca era dar a entender que competia ao Estado a provi-
so do desenvolvimento. A nova mensagem um pouco
diferente: o Estado essencial para o desenvolvimento eco-
nmico e social, no como promotor direro do cresci-
mento, mas como parceiro, catalisadore facilitador.
O que confere eficincia ao Estado varia consideravel-
mente entre pases em diferentes estgios de desenvolvi-
mento. O que funciona nos Pases Baixos ou na Nova
Zelndia, por exemplo. pode no dar certo no NepaJ.
Mesmo entre pases com o mesmo nvel de renda. o
tamanho, a composio tnica. a cultura e o sistema pol-
tico do a cada Estado um car ter nico. essa mesma
diversidade, porm, que enriquece a anlise de duas ques-
tessuscitadas neste Relatrio: por quee como alguns Esta-
dos obtm melhores resultados do que outros nas tarefas de
manter o desenvolvimento, erradicara pobrezae responder
s mudanas.
Redefinio do Estado emtodoo mundo
O mundo est mudando, e com ele a nossa concepo do
papel do Estado no desenvolvimento econmico e sociaJ.
O intenso foco que atualrnente se concentra na funo do
Estado traz lembrana uma outra era, quando o mundo
estava emergindo da destruio da Segunda Guerra Mun-
dial e muitos pases em desenvolvimento estavam ainda
ganhando a sua independncia. O desenvolvimento pare-
cia ento um desafio facilmente supervel - e principal-
mente tcnico. Bons assessores e peritos tcnicos formula-
riam boas polticas, que seriam implantadas por bons
governos para o bem da sociedade. A interveno do
Estadoconcentrava-se nas falhas do mercado e atribua ao
governo um papel central na sua correo. Mas as suposi-
es institucionais implcitas nessa cosrnoviso eram por
demais simplistas, como todos reconhecem hoje em dia.
Atribua-se uma posio elevada flexibilidade na imple-
mentao das polticas formuladas pelos tecnocratas. E a
2 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 1 O Estado cresceu em toda parte
Nota: Os dados dos pases da OCDEreferem-se ao governo
centr al e local . incluindo gastos de previdncia social. Ver
det alhes na Nota Tcnica. Fontes: Tanzi e Schuknecht 1995;
OCDE. vrios anos; FMI. vrios anos (b).
prestao de contas mediant e dispositivos de cont role era
encarada como um empecilho.
Em alguns pases, as coisas efetivamente funcionar am
mais ou menos como os tecnocratas previam. Em grande
nmero deles, porm, os resultados foram muito diferen-
tes. Os governos adoraram esquemas fant asistas. Sem con-
fiana nas polt icas ou na firmeza dos lderes, os investido-
res privados se retra ram. Di rigentes poderosos atuaram de
maneira arbitrria. A cor rupo tornou-se endmica. O
desenvolvimento falhou e a pobreza perdurou.
Nos lt imos cem anos, aumentaram enormemente o
tamanho e o alcance do governo, sobretudo nos pases
industrializados (Figura 1). A expanso ant erior Segunda
Guerra Mundial foi gerada, ent re outros fatores, pela
necessidade de corrigi r os danos causados nos sistemas eco-
n rnicos e sociais pela Depresso. No ps-guerra, a con-
fiana no governo gerou exigncias de que este fizesse ainda
mais. As economias industrializadas foment aram a expan-
so do Estado previdencirio e mu itos dos pases em de-
senvolviment o adotaram estratgias de desenvolviment o
dominadas pelo Estado. O resultado foi uma enorme
expanso do tamanho e do alcance dos governos em todo
o mundo. Os gastos do Estado absorvem atualment e quase
metade da receita tot al nos pases industrializados e cerca
de um quarto nos em desenvolvimento. Mas esse mesmo
aumento da influncia do Estado fez tamb m com que a
nfase passasse do aspecto quantitativo para o qualitativo,
do mero tamanho do Estado e do alcance das suas inter-
venes para a sua eficcia no atendimento das necessida-
des dos cidados.
Como nos anos 40, o foco atual sobre a funo do
Estado foi inspirado por acont ecimentos excepcionais na
economia global, que alteraram fund ament alment e o con-
texto em que os Estados atuam, A integr ao global das
economias e a expanso da democracia reduziram a mar-
gem para formas de comportament o arbitrrias e incons-
tantes. Os impostos, as norm as para investimento e as
polt icas econ micas devem corresponder cada vez mais
aos parmetros de uma economia mundi al globalizada. A
transformao tecnolgica abriu novas oportunidades para
desmembrar os servios e atribuir um papel maior aos mer-
cados. Essas mud anas trouxeram ao governo novos e dife-
rent es papis, no s como provedor, mas tambm como
facilitador e regulamentador. Os Estados viram- se sujeitos
a presses, mesmo nos casos em que os governos pareciam
ter um bom desempenho. Mu itos pases industrializados
viram-se s voltas com um Estado previdencirio que se
tornou difcil de manejar e forados a tomar decises di f-
ceis quanto aos servios e benefcios que o pbl ico deve
esperar do governo. Os mercados - int ernos e globais -
e os cidados inconformados com as deficincias do Estado
passaram a insistir, muitas vezes atravs de organizaes de
base e outras entidades no-governamentais, na transpa-
rncia na conduta do governo e em outras medidas para
fortalecer a capacidade do Estado de atingir seus objetivos.
Os reclamos por uma maior eficincia do governo atin-
giram propores de crise em vrios pases em desenvolvi-
mento, onde o Estado no logrou proporci onar sequer bens
pblicos fundamentais, como direitos de propriedade,
estradas e servios bsicos de sade e educao. Formou-se
um crculo vicioso: em resposta deteriorao da funo
pbl ica, indi vduos e empresas sonegam impostos, o que
causa ainda maior deteriorao dos servios. Na ex-Unio
PANORAMA GERAL 3
Quadro 1 O caminho para um Estado mais
eficiente
Um Estado mais capaz pode ser mais eficiente, mas
eficincia e capacidade no so sinnirnos. O termo
capacidade, conforme aplicado aos Estados, a capa-
cidade de promover de maneira eficiente aes cole-
tivas, em reas tais como lei e ordem, sade pblica
e infra-estrutura bsica; eficincia o resultado que se
obtm ao utilizar essa capacidade para atender
demanda daqueles bens por parte da sociedade. Um
Estado pode ser capaz mas no muito eficiente se a
sua capacidade no for utilizada no interesse da
sociedade.
O caminho para um Estado mais eficiente,
embora no seja linear, provavelmente representar
um processo em duas etapas. Primeiro, o Estado
deve concentrar a sua capacidade nas tarefas que
pode e deve executar. Ao fazer isso, poder concen-
trar-se ento na aquisio de mais capacidade. Como
ilustra a figura, os pases da Zona I desenvolvem
uma ampla gama de atividades de uma forma desfo-
cada, apesar da reduzida capacidade do Estado, e
seus esforos revelam-se ineficientes. Mas os pases
no podem passar para a Zona III da noite para o dia
- a aquisio de capacidade leva tempo. O
caminho para uma eficincia maior leva primeiro
concentrao nas tarefas fundamentais e ao aprovei-
tamento da capacidade limitada do Estado mediante
parcerias com as empresas e a sociedade civil (Zona
II) . Depois, os pases podem passar gradualmente
para a Zona III , fortalecendo a sua capacidade ao
correr do tempo.
Sovitica e na Europa Cent ral e Oriental, foi o prolongado
descumpriment o das promessas feitas pelo Estado que
levou sua derrubada. Mas a desintegrao do planeja-
mento cent ral criou problemas prprios. No vcuo resul-
tante, os cidados por vezes ficam privados de bens pbli-
cos bsicos tais como a lei e a ordem. Em casos extremos,
como no Afeganisto, na Libria e na Somlia, o Estado se
desintegrou tot almente, deixando indivduos e organismos
internacionais a tent ar desesperadament e juntar os pedaos.
Uma estratgia dupla
Como sair do labirinto de questes e presses que atual-
ment e se abatem sobre os Estados? Aqui no sugerimos
nenhuma receita ou molde nico para um Estado eficiente.
As diferenas ent re os Estados so demasiadamente gran-
des. Este Relatrio oferece, antes, um contexto amplo para
a anlise da questo da eficincia do Estado no mbito
mundial. Indi ca vrias maneiras de reduzir a crescente dife-
rena ent re as exigncias feitas ao Estado e a sua capacidade
de atend-Ias. Levar as sociedades a aceitar uma redefinio
das responsabilidades do Estado apenas uma parte da
soluo. Esta h de incluir uma seleo estratgica das
aes coletivas que os Estados procuraro promover, junta-
ment e com maiores esforos para reduzir a carga imposta
ao Estado, fazendo com que os cidados e as comunidades
participem da prestao dos bens coletivos essenciais.
Mas a histria da reforma no pode terminar com a
reduo ou diluio do papel do Estado. Mesmo com uma
seletividade maior e uma participao maior do corpo
cvico e da empresa privada, para atender de maneira mais
eficaz a toda uma srie de necessidades coletivas, ser pre-
ciso que as instituies cent rais do Estado funcionem me-
lhor. Para foment ar o bem-estar humano, preciso que a
capacidade do Estado - definida como a capacidadederea-
lizar epromover aes coletivas de maneira eficiente - seja
aumentada.
Esta mensagem bsica traduz-se numa estratgia dic-
toma para fazer de cada Estado um parceiro mais confivel
e eficiente no desenvolvimento do pas:
O primeiro element o dessa estratgia ajustar afUno
do Estado suacapacidade. Nos casos em que fraca a
capacidade do Estado, preciso avaliar cuidadosamente
de que maneira - e em que lugares - deve ele intervir.
Mui tos Estados empenham-se em fazer demasiado com
poucos recursos e pouca capacidade e muitas vezes aca-
bam gerando mais danos do que benefcios. Se o Estado
se concentrar mais nos elementos fundament ais, a efi-
cincia aumentar (Quadro 1). Aqui, porm, no se
trata apenas de escolher o que fazer e o que no fazer -
mas tambm de que modo.
Mas a capacidade no algo predestinado. Assim, o
segundo elemento da estratgia consiste em aumentar a
Mais
efici ente
Menos
eficiente
Desfocado Menos capaz
4 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
capacidade do Estado revigorando as instituies pblicas.
Isso significa elaborar normas e cont roles eficazes, coibir
aes arbitrrias do Estado e combater a corrupo arrai-
gada. Significa sujeitar as institui es pbl icas a uma
concorrncia maior, a fim de aumentar a sua eficincia.
Significa melhorar o desempenho das inst ituies, me-
lhorando os salrios e incent ivos. E significa fazer com
que o Estado seja mais sensvel s necessidades da popu-
lao, aproximar mais o governo do povo, mediant e
uma maior participao e descentralizao. Assim, o
Relatrio no s dir ige a ateno para a redefinio do
papel do Estado, mas tambm mostra como os pases
podem comear o processo de fortalecimento da capaci-
dade do Estado.
Ajustando as funes capacidade
Ajustar a funo capacidade no uma mensagem que se
traduz simplesmente na desarticulao do Estado. Em algu-
mas reas, h urgent e necessidade de um foco muito mais
int enso para aume ntar a efetividade: essencial escolher o
que fazer e o que deixar de fazer. Mas preciso tambm
decidir como fazer - como prestar servios bsicos, pro-
porcionar infra-estrutura, regulamentar a economia - , e
no apenas o que fazer. As opes aqui so mltiplas e
devem-se ajustar s circunstncias de cada pas.
Aprimeira tarefa dos Estados: estabelecer bons fundamentos
No centro da misso de cada governo, encont ram-se cinco
tarefas fundamentais sem as quais impossvel obter um
desenvolviment o sustentvel, comum e capaz de reduzir a
pobreza:
Formar uma base jur dica
Ma nter polticas no-distorcioni stas, inclusive a estabili-
dade macroecon mica
Investir em servios sociais bsicos e infra-estrutura
Proteger os grupos vulnerveis
Proteger o meio ambiente.
Embora a impo rtncia desses elementos fundamentais
tenha sido amplamente aceita desde h mui to tempo, esto
surgindo algumas idias novas sobre a combinao apro-
priada de atividades do mercado e do governo para efetiv-
los. Ainda mais important e a percepo atual de que os
mercados e os governos so compl ement ares: o Estado
essencial para a implantao dos fundamentos institucio-
nais apropriados para os mercados. E a credibilidade do
governo - a previsibilidade de suas normas e polt icas e a
constncia da sua aplicao - pode ser to importante
para atrair investimentos privados quanto o contedo des-
sas normas e polticas.
Uma pesquisa ent re empresrios (formais e informais)
em 69 pases, realizada especialmente para este Relatrio,
mostra que muitos pases no dispem das estruturas insti-
tucionais bsicas necessrias para o desenvolviment o do
mercado (Quadro 2). O alto ndi ce de criminalidade e vio-
lncia pessoal e um sistema judicirio imprevisvel combi-
nam-se para prod uzir o que este Relatrio define como a
"sndrome da ilegalidade". O problema agravado pelo
compo rtame nto imprevisvel e inconstante de instituies
pbl icas fracas e arbitrrias. Longe de promover o cresci-
ment o dos mercados, essas aes abalam a credibilidade do
Estado e prejudi cam o desenvolviment o dos mercados.
Para que o desenvolvimento seja estvel e sustentvel, o
Estado tem de estar atento para os fundamentos sociais.
Em geral, a ilegalidade relaciona-se com um senso de mar-
ginalizao: na verdade, pode parecer que somente infrin-
gindo a lei que os marginalizados podem fazer-se ouvir.
Embora as polticas pbli cas possam assegurar que o cres-
cimento seja compartilhado e que contri bua para reduzir a
pobreza e a desigualdade, isso somente acontecer se os
governos colocarem os fundamentos sociais no topo da
lista de prioridades.
Co m mu ita freq ncia, as polti cas e programas des-
viam recursos e servios daqueles que mais necessitam
deles. A influncia polt ica dos elementos mais ricos da
sociedade s vezes leva o governo a gastar mui to mais com
estudantes abastados e de classe mdia que freqentam
un iversidades do que no ensino bsico para a maioria e em
bolsas de estudo para os que tm menos recursos. Em
muitas regies, a pobreza e a desigualdade muitas vezes
afetam de maneira desproporcional as minorias tnicas, as
mulheres e as reas geogrficas desfavorecidas. Marginali-
zados do debate pbl ico e excludos da econo mia e da
sociedade, esses grupos so um campo frtil para a violn-
cia e a instabilidade, como cada vez mais numerosos pases
esto constatando.
As polticas e programas pbli cos devem no s gerar
crescimento, mas tambm assegurar que sejam com-
partilhados os benefcios do crescimento foment ado pelo
mercado, part icularment e por meio de investimentos em
servios bsicos de educao e sade. Alm disso, devem
oferecer proteo contra a insegurana material e pessoal.
Nos casos em que a pobreza e a marginalizao econ mica
decorrem de diferenas tnicas e sociais, preciso que as
polt icas sejam cuidadosamente elaboradas para fazer face a
essas diferenas, como foi feito na Malsia e em Maurcio.
A regulament ao imposta pelo governo no a nica
resposta poluio. Existe hoje um crescente jogo de
incent ivos inovadores e flexveis para forar os poluidores a
atuar com limpeza. Embora no haja como substituir uma
estrutura regulamenrar e informaes significativas sobre o
meio ambiente, esses novos instrumentos, que se assentam
na persuaso, nas presses sociais e nas foras do mercado
para ajudar a promover um comportamento ambiental
melhor, muitas vezes logram xito onde falha a regulamen -
PANORAMA GERAL 5
Quadro 2 Credibilidade, Investimento e crescimento
Uma pesquisa feita junto a empresas locais em 69
pases mostra que muitos governos no esto execu-
tando bem as suas funes bsicas: no esto garan-
tindo a lei e a ordem, nem protegendo a propriedade
nem aplicando normas e polticas de maneira previs-
vel. Os investidores no tm mui ta confiana nesses
Estados, o que acaba prejudicando o crescimento e o
investimento.
Solicitou-se s firmas que classificassem vrios indi-
cadores numa escala de 1 (problema extremo) a 6 (ne-
nhum problema). Se tomarmos a mdia das respostas,
como faz o quadro esquerda para cada regio, teremos
um indicador global da confiabilidade da estrutura ins-
titucional (normalizada neste caso segundo os pases de
alta renda da OCDE) conforme vista pelas empresas
privadas - o que chamamos de credibilidade. Asoutras
duas figuras mostram que, uma vez descontadas as dife-
renas de renda e educao e as distores de polticas,
existe uma forte correlao entre a credibilidade dos
pases e o seu desempenho em termos de crescimento e
investimento. As classificaes segundo a credibilidade
baseiam-se na percepo da parte dos investidores. Essas
percepes, porm, que determinam o comporta-
mento investidor.
Investimento bruto (%do PIB)
18
16
14
12
10
8
6
4
2
O
Alto Mdio Baixo
Nvel de credibilidade
Crescimento do PIBper capita
(percent. anual)
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
0,0
Oriente ECO frica
OCDE Sul e
Amrica CEI
(renda Sudeste
Mdio e Latina e Subo
alta) da sia
Norte da Caribe saariana
frica
0,8
0,4
1,0
Pases de renda alta da OCDE = 1,0
ndice de credibilidade
0,2
0,6
Alto Mdio Baixo
Nvel de credibilidade
Nota: Ondice de credibilidade (figura da esquerda) um indicador resumido que combina as medidas da Figura 2.3. Nas duas figuras da
direita , cada barra corresponde ao ndice mdio de credibilidade de um grupo de pases. Os grficos baseiam-se em regresses do crescimento
do PIB no perodo 1984-93 (32 pases) e do investimento (33 pases), levando em conta a renda, a educao e a distoro devida a polticas.
Tanto o Sul e o Sudeste da sia como o Oriente Mdio e o Norte da frica so representados por apenas trs economias. Fontes: Clculos do
Banco Mundial baseados em dados da pesquisa do setor privado realizada para este Relatrio, e Brunetti, Kisunko e Weder, documentos
bsicos.
6 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
rao, Os pases esto usando esses instrumentos em qua-
tro reas, com resultados promissores:
Cap tando o poder da opinio pbl ica
Tornando mais flexveis os regulamentos
Aplicando mecanismos auto-reguladores
Escolhendo instrumentos efetivos, baseados no mercado.
Alm do bsico: no preciso queo Estadoseja o
nico provedor
Reconhece-se cada vez mais que os monoplios pblicos de
infra-estrutura, servios sociais e outros bens e servios em
muitos pases no tm condies para fazer um bom tra-
balho. Ao mesmo temp o, as inovaes tecnolgicas e orga-
nizacionais criaram novas oportunidades para provedores
privados competitivos, em arividades at agora reservadas
ao setor pbl ico. Para aproveitar essas novas oportunidades
- e ut ilizar melhor a escassa capacidade pblica - , os
governos esto comeando a separar o financiamento da
infra-estrutura e servios da sua prestao e a isolar os seg-
mentos competitivos dos servios pblicos dos segmentos
monoplicos. Os reformadores esto tamb m tratando de
separar os programas de seguro social, destinados a fazer
face aos problemas de sade e desemp rego de toda a socie-
dade, dos programas de assistncia social, que visam ajudar
somente os grupos mais pobres.
FAZENDO FACE INSEGURANA NAFAMlIA. J est pro-
vado que o Estado pode ajudar as famlias a fazer face a cer-
tos riscos sua segurana econmica: pode oferecer um
seguro contra a pobreza na velhice mediant e o pagamento
de penses, contra as doenas devastadoras mediante
seguro-sade e contra a perda de emprego mediant e o
seguro-desemprego . Mas a idia de que o Estado deve arcar
sozinho com esse nus est mudando. Mesmo nos pases
industrializados, o Estado previdencirio est sendo refor-
mado. As economias emergentes do Brasil e da Chi na no
podero arcar mesmo com uma verso reduzida do sistema
europe u, especialment e em face do rpido envelhecimento
da populao. Para obter maior segurana a um custo
menor, preciso encontrar solues inovadoras, que envol-
vam as empresas, os sindicatos, as famlias e os grupos
comunitrios. Isso especialmente import ant e para os pa-
ses em desenvolviment o que ainda no esto amarrados a
solues caras.
REGULAMENTAO EFETIVA. Um sistema normativo
bem elaborado pode ajudar a sociedade a influenciar os
resultados do mercado para fins pblicos. Os regulament os
podem ajudar a proteger os consumidores, os trabalhado-
res e o meio ambiente. Podem promover a concorrncia e
a inovao e restringir ao mesmo tempo o abuso do poder
monoplico. Graas s reformas normativas implantadas
no incio dos anos 80, a indstria de telecomunicaes do
Chile tem contado com um fluxo constante de investirnen-
tos privados, melhoria da qualidade do servio, maior con-
corrncia e preos menores. Por outro lado, at a recente
introduo de algumas reformas, uma regulament ao
inadequada levou a indstria de telecomunicaes das
Filipinas - h muito em mos do setor pr ivado - a
subinvestir. O resultado foi um servio deficiente e caro,
impondo um alto custo aos cidados e s empresas. Para
fazer o melhor uso das novas opes de prestao privada
de servios sociais e de infra-estrutura, preciso contar com
uma boa estrut ura normativa.
POlTICA INDUSTRIAL. Quando os mercados so subde-
senvolvidos, o Estado pode s vezes reduzir problemas de
coordenao e falhas de informao e incentivar o desen-
volvimento dos mercados. Muitas das mais antigas econo-
mias industrializadas de hoje ut ilizaram vrios mecanismos
para estimular o crescimento dos mercados nas etapas ini-
ciais do desenvolvimento. Mais recentemente, o Japo, a
Repbl ica da Coria e outros pases do leste asitico uti li-
zaram diversos mecanismos de fortalecimento do mercado,
alm de firmar os fundamentos econmicos, sociais e ins-
titucionais. Em certos casos, essas intervenes foram bas-
tant e complexas: por exemplo, o uso altamente estratgico
de subsdios. Outras vezes, acusaram menor int ruso,
tomando a forma de promoo das exportaes e incenti -
vos especiais para infra-estrutura. O essencial, porm, a
capacidade de escolher a melhor interveno e ut iliz-Ia de
maneira eficaz; a adoo de polticas mal fundamentadas
de comrcio, crdito e desenvolvimento industrial pode
custar caro aos pases. Os que lograram xito com uma
poltica industrial ativista no poderiam ter obtido esse
resultado sem uma fort e capacidade institucional.
GESTO DA PRIVATIZAO. Uma regulamentao bem
elaborada e out ras iniciativas governamentais de car ter
ativo podem fomentar o crescimento dos mercados. Mas
em muitos pases isso pode levar tempo, por estar a inicia-
tiva privada presa a uma herana de antagonismo nas rela-
es entre o Estado e o mercado. E com freqncia, empre-
sas estatais ineficientes representam uma sangria para as
finanas do Estado. A privatizao oferece uma soluo
bvia. Em geral, mais fcil vender os ativos do Estado
uma vez estabelecidas condies favorveis ao desenvolvi-
mento do setor privado. Assim, as economias da Chi na,
Co ria e Taiwan (China) optaram no por dar prioridade
privatizao, mas por permitir que o setor privado se de-
senvolvesse em torno do setor estatal. Contudo, possvel
que os pases no possam escolher essa alterna tiva quando
o nus fiscal elevado e quando a presena de empresas
estatais deficitrias impede a urgent ement e necessria rees-
truturao global da economia.
A experincia demonstra que o resultado final depende
muito da maneira pela qual implantada a privat izao.
Os fatores essenciais so a transparncia do processo, a con-
quista da aquiescncia dos funcionrios, a gerao de uma
propriedade de base ampl a e a reforma normativa apro-
priada. Nos pases onde foi gerida cuidadosament e, a pri-
vatizao j est dando resultados positi vos, como, por
exemplo, no Chile e na Repblica Tcheca. A sua impor-
tncia na estratgia de promoo dos mercados pode
variar , mas, para muitos pases em desenvolvimento que
querem reduzi r o tamanho de um Estado que cresceu
demais, a pri vatizao deve ter prioridade. Um processo de
privatizao administrado com cuidado gera benefcios
econ micos e fiscais muito positivos.
Conhecendoos limites do Estado
A chave de uma implementao previsvel e constante de
polticas um bom ajustamento entre a capacidade institu-
cional do Estado e as suas aes. Os Estados bem desenvol-
vidos geralmente tm acentuada capacidade administrativa
e os dispositivos de controle institucionalizados restr ingem
as aes arbitrrias, muito embora proporcionem s orga-
nizaes governamentais a flexibilidade necessria para
cumprir seus mandatos. Por out ro lado, possvel que os
Estados com instituies fracas precisem pender mais para
a reduo da flexibilidade e a aplicao de mais restri es.
Isso pode ser feito de duas maneiras:
Mediante regras autolimitadoras, que especifiquem com
exatido o cont exto da poltica e a enquadrem em meca-
nismos difceis de reverter. Os acordos region ais sobre
moedas comuns, como a zona monetria da Co muni-
dade Financeira Africana ou as quase-juntas mon etrias
da Argentina, so exempl os desse tipo de mecani smos
no campo da poltica monetria. Os contratos de com-
pra irrevogveis com produtores de energi a independen-
tes desempenham uma funo semelhante na regula-
mentao de servios pblicos.
Mediante o trabalho em parceria com empresas e indi-
vduos. Por exemplo, na poltica ind ustri al, o Estado
pode promover a colaborao de empresa a empresa no
setor pri vado. No campo da regulamentao finance ira,
pode dar incentivos aos banqueiros para que atuem de
maneira prudente. E no da regulamentao ambiental ,
pode utili zar a difuso de informaes para incenti var as
comunidades a apresentar suas prprias iniciativas.
Os pases em transio enfrent am um repto especial:
esto mudando no soment e os papis em conseqncia da
adoo de sistemas baseados no mercado, mas tambm as
capacidades. Alguns pases em transio retm capacidades
inerentes na forma de pessoal habilitado e equipamento
utilizvel , no estando, porm, organizados para desem-
penhar seus novos papi s. Encontram-se exemplos isolados
de excelnci a em pases onde a efetividade global foi afe-
rada. A tarefa de melhorar a efetividade , neste caso, algo
mais fcil e, em certos aspectos, mais difcil : mais fcil
PANORAMA GERAL 7
porque a capacidade no parte da base mais baixa, e mai s
difcil porque a edificao de capac idade impl ica a
mudana de atitudes. Reformar no simplesment e atri-
buir novas responsabilidades s pessoas.
Revigoramento dasinstituies estatais
O fato de se reconhecer que a capacidade do Estado fraca
no significa que se deva aceitar isso como algo imutvel.
A segunda tarefa da reforma consiste em revigor ar a capa-
cidade institucional do Estado, proporcionando incentivos
para que os funcionriospblicos melhorem oseu desempenho
e controlando asaes arbitrrias.
Os pases lut am por edificar as institu ies necessrias
para um setor pblico eficiente. Uma das razes da dificul-
dade dessa tarefa o contexto poltico. Por exemplo, pode
haver forte interesse no sentido de manter um status quo
desigual e ineficiente, enquanto que os prejudicados por
essa situao podem no ter condies para exercer sufi-
ciente presso para mud-la.
Mas o problema da contnua ineficincia , ou da corrup-
o, no inteiramente poltico. Muitas vezes, os polticos
e funcionrios pblicos tm fortes incentivos e sincero
interesse em melhorar o desempenho do setor pblico.
Mas a gesto da funo pblica complexa e no aceita
solues claras e inequvocas. De fato, fortalecer as institui-
es para um setor pblico eficiente impe o equaciona-
mento de uma srie de fatores de conduta subjacentes que
distorcem os incentivos e acabam produzindo maus resul-
tados. Para combater esses problemas mai s profundos e
aument ar a capacidade, pode-se fazer uso, em diversas
situaes, de trs mecani smos bsicos (Figura 2):
Normas e restries efetivas
Maior presso competitiva
Maior participao e parceria com o corpo cvico.
Normase restries efetivas
A longo prazo, para que o Estado seja mai s responsvel,
geralmente se fazem necessrios mecani smos limitadores
forma is, estribados em instituies bsicas. O poder pode
ser dividido, seja ent re o judicirio, o legislativo e o execu-
tivo, seja ent re uma autoridade cent ral e autoridades pro-
vinciais e locais. Quanto maior a separao de poderes,
maior o nmero de pontos de veto que podem controlar a
ao arbitrria do Estado. Mas os pontos de veto so uma
espada de dois gumes : podem fazer com que seja igual-
mente difcil alterar as normas prej udiciais e as benficas .
Em muitos pases em desenvolvimento, fraca a super-
viso do legislativo e do judicirio sobre o executivo. A
fixao de met as e os vnculos com as polticas necessrias
para atingi-I as so s vezes mal definidos; os corpos legisla-
tivos so afetados por falta de informao e capacidade
limitada; e a independncia do judicirio est comprome-
B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 2 Vrios mecanismos podem fortalecer a capacidade do Estado
tida. Um judi cirio independent e vital para assegurar que
as autoridades legislativas e executivas sejam plenamente
responsveis perant e a lei, bem como para int erpretar e
aplicar os dispositivos da constituio. A preparao das
leis a parte mais fcil; para que um pas desfrut e dos bene-
fcios de um estado de direito merecedor de crdito, pre-
ciso que as leis sejam aplicadas. As instituies de controle
levam tempo para se estabelecer, mas os mecanismos de
compromisso internacional, como a adjudicao interna-
cional ou as garant ias de organismos internacionai s, podem
servir como substitutos de curto prazo.
Um aspecto importante de qualquer estratgia eficaz
para revigorar o setor pbl ico ser a diminuio das opor-
tun idades de corrupo, mediant e uma poda da autoridade
discricionria. As polti cas que reduzem os cont roles sobre
o comrcio externo, elimin am as barreiras ent rada de
novas ind strias e privatizam empresas estatais de uma
forma que assegure a concorrncia ajudam a combater a
corrupo (Figura 3). Essas reformas no devem ser aplica-
das pela metade: a reforma que abre oportunidades para a
empresa pr ivada em setores fechados da economia, mas
deixa essa ent rada a critrio de autoridades pbl icas, em vez
de estabelecer processos abertos e competitivos, tambm
abre uma margem enorme para a corrupo. Os dispositi-
vos formais de cont role tambm podem ajudar a reduzir a
corrupo oficial, mas nem sempre bastam. A reforma da
funo pblica, a conte no do clienteli smo polt ico e a
melhori a da remunerao dos servidores pblicos tambm
reduzem a corrupo, porque do aos funcionrios mais
incent ivo para obedecer s regras.
Nos casos em que a corrupo est profund ament e
enraizada, ser preciso realizar esforos mais vigorosos.
Esses esforos devem- se concentrar numa superviso maior
dos aros oficiais - tanto pelas institui es quanto pelos
cidados - e na pun io dos faltosos utilizand o os tribu-
nais. Um exemplo bem-sucedido dessa estratgia a comis-
so independente contra a corrupo, de Hong Kong
(China a part ir de Iode julho de 1997). Assim tambm, as
reformas recent ement e adota das em Uganda incorporam
vrios elementos da estratgia anricorrupo aqui descrita,
com alguns resultados ani mado res. Poder-se-iam aplicar os
mesmos mecanismos em todo o mundo: a corrupo, ape-
sar das alegaes em contrrio, no especfica de uma cul-
tura. A sua reduo exigir uma abordagem mltipla, que
h de incluir o setor privado e a sociedade civil. O subor-
nador tem tant a respon sabilidade quant o o subornado; a
aplicao de penalidades eferivas a empresas nacionais e
internacionais deve fazer parte da soluo.
Sujeitando o Estado a maior concorrncia
Os governos podem aumenta r sua capacidade e eficincia
medi ant e a introduo de maior concor rncia em vrias
PANORAMA GERAL 9
Figura 3 Fatores associados corrupo
ndice de corrupo
5 r-- ----- - -------,
4
3
2
1
Baixo Mdio Alto
ndice de distoro devida a polticas
ndice de corrupo
5r-----------------,
ndice de corrupo
5r------------- --,
4
3
2
1
Baixo Mdio Alto
ndice de previsibilidade do judicirio
ndice de corrupo
5 r------- ------- --,
4
3
2
1
4
3
2
1
Baixo Mdio Alto
ndice de seleo de pessoal por mrito
Baixo Mdio Alto
Relao entre salrios no servio pblico e
na indstria manufatureira
Nota: Cada ndice representa a mdia de um grupo de pases. Ver na Nota Tcnica os detalhes e as definies dos ndices . A ocorrncia de
valores mais altos no ndice de corrupo denota mais corrupo. aplicando-se o mesmo s outras variveis. O grfico superior esquerda
baseia-se numa correlao simples de 39 pases industr ializados e em desenvolvimento no perodo 1984-93 (ndice de distoro devida a
polticas) e em 1996 (ndice de corrupo). O da direita baseia-se numa regresso utilizando dados de 59 pases industr ializados e em desen-
volvimento em 1996. O grfico inferior esquerda baseia-se numa regresso utilizando dados de 35 pases em desenvolvimento durante
1970--90. O da direita baseia-se numa correlao simples de 20 pases industr ializados e em desenvolvimento do final dos anos 80 ao incio
dos anos 90 ; os dados sobre salrios so mdias . Fonte: Clculos do Banco Mundial.
reas: na contratao e promoo, na formu lao de polti-
cas e na maneira de prestar servios.
PROMOO DA CONCORRNCIA NA FUNO PBLICA.
Seja para formular polticas, seja para prestar servios ou
administrar contratos, a fora vital de um Estado eficiente
um quadro de servidores capazes e mot ivados. Pode-se
mot ivar o servidor pbl ico a amar eficientemente fazendo
uso de uma combinao de mecanismos para incent ivar a
concorrncia int erna:
Um sistema de seleo de pessoal baseado no mrito e
no no favoritismo
Um sistema de promoo interna baseado no mrito
Remunerao adequada.
A partir do sculo XIX, todos os pases atualmente
industrializados util izaram esses pri ncpios para formar
burocracias profissionais modernas. Mais recentemente,
eles foram aplicados em vrios pases do leste asitico, que
1 D RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
transformaram burocracias fracas, corruptas e dominadas
pelo clientelismo em sistemas que funcionam razoavel-
mente bem. Mas muitos pases em desenvolvimento no
precisam procurar modelos no exterior ou na histria: eles
existem dent ro de suas prprias fronteiras . Em muitos
casos, por exemplo, os bancos centrais conti nuam traba-
lhando eficientemente e mantm a sua capacidade de con-
corrncia mesmo depois que todas as out ras inst ituies
se deterioraram. Aqueles organismos trabalham bem por
todas as razes j indi cadas. So menos sujeitos a int erfe-
rncia poltica, tm objetivos limitados mas claros, dis-
pem de recursos e treinament o adequados, e pagam a seus
funcionrios salrios geralmente melhores que os de outros
rgos do governo.
Dados de vrios pases mostram que as burocracias com
prticas mais compet itivas de seleo e promoo de pes-
soal, baseadas no mrito e em melhores salrios, so mais
eficientes. Em vrios pases (Filipinas, Qunia) generali-
zada a prtica de nomeaes polt icas, mas outros, como a
Coria, se beneficiaram de um sistema de seleo e promo-
o altamente compet itivo, que recompensa o mrito.
Reformas em curso nas Filipinas, num esforo para melho-
rar a capacidade burocrtica, esto examinando essas ques-
tes. Em geral, os pases cujos dispositivos de controle so
fracos precisam adorar sisremas mais transparentes e com-
petit ivos. O caso de algumas economias muito bem-sucedi-
das do leste asitico tambm mostra que a meritocracia e as
recompensas a uma longa carreira ajudam a formar um
esprit decorps ou um compromisso para com as metas cole-
tivas. Isso reduz os custos transacionais da aplicao de con-
troles internos e fortalece as parcerias internas e a lealdade.
Em mui tos pases, os salrios dos funcionrios pbli cos
se deterioraram em virt ude da expanso do funcionalismo
de mais baixa categoria e de rest ries fiscais folha salarial
(Figura 4) . O resultado foi uma significativa compresso da
estrutura salarial e o pagament o de salrios muito pouco
compet itivos aos funcionrios de nvel mais alto, dificul-
tando o recrut ament o e a reteno de pessoal capaz. Alguns
pases, como Uganda. esto adorando amplas reformas
para reduzi r o excesso de servidores, aumentar o salrio
mdio e descomprimir a estrut ura salarial. Mas em mui tos
pases esses problemas ainda no foram equacionados.
MAIOR CONCORRNCIANAPROVISO DE BENS ESERVI-
OS PBLI COS. Em muitos pases em desenvolviment o, a
prestao de servios precria ou inexistent e. Os polticos
muitas vezes int ervm nas operaes dirias dos rgos
pblicos e os administradores dispem de pouca flexibili-
dade. A responsab ilidade pelos resultados limitada. E, em
muitos pases, o setor pblico assumi u o monoplio da
prestao de servios, eliminando a presso por um desem-
penho melhor.
A formao de um setor pblico eficiente nessas condi-
es implicar a abertura das instituies cent rais do
Figura 4 Um nmero maior de servidores
muitas vezes significa salrios
governamentais mais baixos
Nota: Os dados referem-se a 96 pases industrializados e em
desenvolvimento durante vrios anos no incio da dcada de
90. Fonte: Schiavo-Campo. de Tommaso e Mukherjee, docu-
mento bsico.
governo a fim de melhorar os incentivos em reas h mui to
monopolizadas pelo setor pblico. Vrios pases das Am-
ricas, da Europa e da sia aproveitaram as transformaes
tecnolgicas e introduziram a concor rncia nas telecomu-
nicaes e na gerao de energia eltrica. Isso resultou em
menores custos u t ~ r o s e rpida expanso do servio. A
concorrncia tambm est sendo fomentada pela terceiriza-
o dos servios mediant e licitaes e leiles competit ivos.
Trata-se de uma tendncia importante nos pases indus-
trializados (o Reino Un ido e o Estado de Victoria, na Aus-
trlia), mas tais mecanismos esto sendo ut ilizados tambm
para aume ntar a eficincia nos pases em desenvolvimento
(por exemplo, conservao de estradas no Brasil). A braos
com uma capacidade admi nistrava fraca, alguns pases
(Bolvia e Uganda) esto transferindo a prestao de servi-
os sociais a organizaes no-governamentais .
H uma crescente tendncia criao de rgos pbli-
cos especializados, baseados no desempenho, com objeri-
vos mais claros e maior responsabilidade administrativa
pelos resultados ou produ tos. Entre os pases de renda alta,
a Nova Zelndia oferece o mais expressivo exemplo. Ali, os
ministrios conglomerados foram desdobrados em unida-
des empresariais, dirigidas por execut ivos com contratos
por prazo determinado e baseados nos result ados, com
autoridade para contratar, despedir e participar de negocia-
es colerivas, Cingapura h muito adotou um enfoque
semelhante , com suas diretorias estatutrias baseadas no
desempenho. Outros pases em desenvolvimento esto
fazendo o mesmo. A Jamaica, por exemplo, estabeleceu
rgos executi vos semelhantes ao modelo britni co.
Mas os pases com controles inadequados e pouca capa-
cidade devem proceder com cautela. Para esses pases, dar
maior flexibilidade aos administradores pbl icos servir
apenas para aument ar a arbitrariedade e a corrupo, sem
melhoria proporcional do desempenho. E a preparao e
aplicao de contratos, particularmente para produtos
complexos, requer capacidades especializadas que so escas-
sas em muitos pases em desenvolvimento. Esses pases pre-
cisam, primeiro, fortalecer o cumprimento das normas e a
responsabilidade financeira no setor pblico (como fizeram
a Argentina e a Bolvia), definir mais claramente o prop-
sito e as tarefas e int roduzir medidas de avaliao do desem-
penho (como na Co lmbia, no Mxico e em Uganda) .
medida que se fortalecem a avaliao da produo e os con-
troles dos insumos, os rgos podem ter mais flexibilidade
em troca de maior responsabilidade pelos result ados.
Maior aproximao entre o Estado e opblico
Os governos so mais eficientes quando escutam as empre-
sas e os cidados e trabalham em parceria com eles na deci-
so e implementao das polti cas. Quando lhes faltam os
mecanismos de escut a, os governos no so sensveis aos
inte resses da populao, especialment e das minori as e dos
pobres, que geralment e lutam para se fazer ouvir nos corre-
dores do poder. E nem mesmo o governo mai s bem-inten-
cionado conseguir satisfazer eficientemente as necessida-
des coletivas se no souber quais so essas necessidades.
DANDO VOZ AO POVO. Uma parceria requer que a voz
dos pobres e dos grupos marginalizados seja levada ao pr-
prio cent ro do proce sso de formul ao de polticas. Em
muitos pases, h tanta desigualdade na distr ibu io da voz
quanto na da renda. H necessidade vital de mais informa-
o e maior transpar ncia para que haja um debate pblico
bem informado e para aumentar o crdito e a confiana
popular no Estado, quer na fixao de prioridades de gas-
tos, quer na elaborao de programas de assistncia social,
quer na gesto dos recursos florestais e outros recursos. As
pesquisas de clientes (na ndia, Nicargua e Tanznia) e os
estatutos do cidado (na Malsia) esto proporcionando
novas opes para que aquel as vozes sejam ouvidas.
Um bem estabelecido mecani smo para dar voz aos cida-
dos a urna eleitoral. Em 1974, soment e 39 pases - um
em cada quatro no mundo todo - eram democracias
independentes. Arualmente, 117 pases - quase doi s em
PANORAMA GERAL 11
cada trs - util izam eleies abertas para escolher seus
lderes. Mas a votao peridica nem sempre implica uma
sensibilidade maior do Estado. So necessrios outros
mecanismos para assegurar que as preocupaes das mino-
rias e dos pobres estejam refletidas nas polticas oficiais. A
participao de organizaes intermedirias credenciadas
nos conselhos responsveis pelas polticas um passo ini-
cial importante para articular os int eresses dos cidados na
formulao de polti cas. Essas organizaes, ainda mais efi-
cazes no governo local e provincial, tornaram-se recente-
mente muito ativas nos pases em desenvolvimento -
especialmente onde no tem sido bom o desempenho do
Estado e onde essas organizaes gozam de liberdade.
AUMENTANDO A PARTICIPAO. Acumulam-se as indi-
caes de que os programas governament ais funcionam
melhor quando buscam a parricipao dos usurios e
quando aproveitam a reserva comunitria de capital social,
em vez de trabalhar contra ela. Os benefcios se traduzem
em implementao mais escorreita, maior susrentabilidade
e melhor feedback para os rgos do governo . Exemplos
como o maior rendimento de obras de saneamento em
Recife (Brasil), os planos habitacionais para os pobres em
Port Elizabeth (frica do Sul ), os esforos de gesto flores-
tal no Estado de Gujarar (ndia) e a aten o de sade em
Cartum (Sudo) atestam o pod er da parceria - a partici-
pao da comunidade local - , em contraste com as estra-
tgias verti cais, que geralmente fracassam.
Nos pases bem-sucedidos, as polticas so formuladas
mediante processos de consulta que do opor tunidades de
parti cipa o e superviso sociedade civil, aos sindicatos e
s empresas. No leste asitico, os conselhos deliberarivos
pblicos/p rivados - como as reunies mensais para pro-
moo de expo rta es na Coria, o Comit Consultivo
Conjunt o Pbli co e Privado da Tailndi a e o Conselho
Empresarial da Malsia - representam mecani smos de
feedback, intercmbio de informaes e coordenao.
CUIDADO NA DESCENTRALIZAO DO PODER. O tpico
pas em desenvolvimento tem um governo mai s cent rali-
zado do que o tpico pas industr ializado. Co m algumas
excees significativas, por m, observou- se nos ltimos 30
anos uma cena transferncia do pode r de determinar as
despesas pbli cas nos pases em desenvolvimento, do nvel
nacional para nveis mais baixos. Nas economias industria-
lizadas observou- se uma tend ncia inversa, ou seja, uma
transferncia desse poder para o cent ro. Evidentemente,
nenhuma dessas observaes leva em conta a descentraliza-
o implcita nas recentes reformas do mercado, que redu-
ziram o poder dir eto e os recursos do governo cent ral em
toda uma srie de pases.
A descentralizao est produzindo muitos benefcios
na China, na ndi a, em grande nmero de pases latino-
americanos e em muitas outras panes do mundo. Ela pode
melhorar a qualidade do governo e a representao dos
12 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
interesses das empresas e da popul ao. E a concorrncia
ent re provncias, cidades e localidades pode estimular o
desenvolviment o de polti cas e programas mais efetivos.
Mas h trs grandes ciladas que devem ser evitadas:
Aumentoda desigualdade. A diferena ent re regies pode
aumentar - o que d margem a preocupaes na
China, na Rssia e no Brasil. A mobilidade da mo-de-
obra oferece uma soluo parcial, que nem sempre
fcil, especialmente em pases com diversidade tnica
onde os migrant es nem sempre so bem recebidos.
Instabilidade macroeconmica. Os governos podem per-
der o controle da polti ca macroeconmica se a indi sci-
plina fiscal local e regional forar o governo cent ral a vir
freqent emente em seu socorro, como ocorreu no Brasil.
Risco de captura local. Um grave perigo o de que os
governos locais caiam na esfera de influnci a de interes-
ses especiais, levando m util izao dos recursos e do
poder coercivo do Estado.
Esses perigos mostram uma vez mais que os governos
cent rais sempre desempenharo um papel vital na susten-
tao do desenvolviment o. O desafio consiste em encon-
trar a diviso certa de trabalho entre o centro e os out ros
nveis de governo.
Opes estratgicas para a reforma
Para a edificao de um Estado mais sensvel preciso tra-
balhar com mecanismos que aumente m a abert ura e trans-
parncia, dem mais incenti vos parti cipao nos negcios
pbli cos e, conforme seja apropriado, diminuam a distn-
cia entre o governo e as comunidades a que deve servir. Isso
traz baila quatro imperati vos para as auto ridades:
Quando apropriado, assegurar um amplo debate
pb lico das orientaes polti cas e prioridades essenciais.
No mnimo, isso incluiria a divulgao de informaes
de int eresse pblico e o estabelecimento de mecanismos
de consulta - como os conselhos deliberativos e comi-
ts de cidados - para captar as opinies e dar a conhe-
cer as preferncias dos grupos afetados.
Incenti var, quando exeqvel, a parti cipao direra dos
usurios e outros beneficirios na formulao, implanta-
o e monitorao dos bens e servios pbl icos.
Quando a descentralizao considerada desejvel, ado-
tar uma abordagem cuidadosamente escalonada e/ou
serorizada da descentralizao em reas prioritrias.
Int roduzir fortes mecanismos de rnonitorao e certifi-
car-se de que existem slidas regras int ergovernamentais
para restringir as aes arbitrrias no mbito cent ral e
local.
No nvel local, concentrar-se em mecanismos - e
incent ivos hori zontais nas relaes do governo com o
resto da comunidade - capazes de promover a responsa-
bilidade e a concorrncia.
Evidentemente, uma estratgia baseada em maior aber-
tura e descentralizao tem seus perigos. Quant o mais
numerosas as oport unidades de parti cipao, maiores as
exigncias feitas ao Estado. Isso pode aumenta r o risco de
captura por atuantes grupos de interesse ou o de paralisa-
o. Fazer com que o governo se aproxi me mais de certas
pessoas no deve result ar em seu ainda maior afastamento
de out ras. Assim tambm, sem regras bem definidas que
imponham limitaes aos diferent es nveis de governo e
sem incentivos responsabilidade local, a crise de gover-
nana que aflige muitos governos cent ralizados simples-
ment e passar aos nveis inferiores. Mas h algumas manei-
ras seguras de dar partida ao processo, inclusive o uso de
comunicao e a formao de consenso, de maneira que os
cidados e as empresas possam ente nder a reforma, aumen-
tando assim as suas probabilidades de xito.
Alm das fronteiras nacionais: facilitando a ao
coletiva global
A globalizao uma ameaa aos Estados fracos ou gover-
nados de forma inconstant e. Mas tamb m abre o caminho
para que Estados eficientes e disciplinados promovam o
desenvolviment o e o bem-estar econmico e agua a neces-
sidade de cooperao inte rnacional na busca de ao cole-
tiva global.
Aceitando a concorrncia externa
O Estado ainda define as polti cas e regras aplicadas em sua
jurisdio, mas as suas decises so cada vez mais afetadas
pelos eventos globais e por acordos inte rnacionais. Hoje
em dia, o pbli co tem maior mobilidade, mais instruo e
melhor informado sobre as condies em outras part es do
mundo. E a part icipao na economia global aumenta as
restries aos atos arbitrrios do Estado, reduz a sua capa-
cidade de tributar o capital e submete as polti cas mon et-
rias e fiscais a um escrutnio mais rigoroso pelo mercado
financeiro.
A "globalizao" ainda no realment e global - falta-
lhe ainda tocar uma grande poro da economia mundial.
Aproximadamente metade das popul aes dos pases em
desenvolviment o ficou margem do propalado cresci-
ment o de volume do comrcio int ernacional e dos fluxos
de capital, a part ir do incio dos anos 80. Em part e, a relu-
tncia dos governos em se integra r economia mu ndial
compreensvel. A integrao economia global, como a
descentralizao do poder, tant o envolve riscos como opor-
tunidades. Por exemplo, pode tornar os pases mais vulne-
rveis aos choques dos preos externos ou a grandes e de-
sestabilizadoras variaes nos fluxos de capital. Isso torn a
ainda mais crucial o papel do Estado, tanto para manejar
esses choques quanto para ajudar os indi vduos e empresas
a aproveitar as oport unidades do mercado global. Mas no
devemos exagerar as dificuldades, part icularmente em com-
parao com o risco de ficar tot alment e fora do processo de
globalizao.
O custo da falta de abertura ser um aumento da dife-
rena de padres de vida ent re os pases que se integraram
e os que ficaram de for a. Para elevar a renda, os pases que
esto defasados tero que adorar pol ticas adeq uadas e for-
talecer a capaci dade do Estado . A integrao proporciona
decisivo apoio a essas polticas - e aumenta seus benef-
cios - , mas no pode tomar o seu lugar. Nesse sent ido, a
globalizao comea em casa. Mas as instituies multi-
laterais como a Organizao Mundi al do Co mrcio tm
um papel importante a desempenhar proporcionando aos
pases o incentivo para dar esse salto.
Promoo de aes coletiuas globais
A integrao global tambm imp lica o incremento da exi-
gncia de que os Estados colaborem no combate a ameaas
int ern acionais como o aqueci mento global. As di ferenas
econ micas, culturais e de outra natureza entre pases
podem dificultar essa cooperao, e s vezes torn-Ia
mesmo impossvel. Mas necessria uma cooperao mais
forte para fazer face a pelo menos cinco questes que trans-
cendem as fronte iras naci onais:
Controle de crises regionais. A ameaa de guerra nucl ear
entre as super potncias cedeu lugar a uma volumosa
srie de conflitos menores, acarretando caros probl emas
de assistncia e reabilitao de refugiados. No existe
uma estr ut ura inte rnacional slida para controlar esses
conflitos ou ajudar a evit-los. Ao formular a polt ica
econ mica e social, preciso contar com uma avaliao
mais int egrada de como as polti cas governamentais -
e a assistncia int ernacion al - ajudam a cont rolar os
conflitos nascentes.
Promoo da estabilidadeeconmica globaL Est aumen-
tand o a preocupao com os efeitos desestabilizadores
dos grandes e rpidos fluxos de capital de investimento ,
parti cularmente quando a crise de um pas pode afetar
outros mercados. Sugeriram-se vrios mecani smos inter-
nacion ais para evitar esses probl emas e o FMI recente-
mente criou um novo servio para ajudar os membros a
fazer face a crises financeiras repent inas. Mas a adoo
de polticas econ micas prudentes e sensveis a melhor
proteo que os pases pod em ter. O crescimento da
mobilidade internacional da mo-de-obra tamb m est
suscitando uma srie de probl emas que reclamam ao
coletiva inte rnacional.
Proteo do meio ambiente. As questes ambie nta is
urgentes compreendem a alterao do clima, a perda de
biodi versidade e a proreo das guas int ernacionais. A
PANORAMA GERAL 13
ao coletiva int ernacional pode ajudar, media nte me-
lhor coordenao, mai or conscientizao do pblico,
transferncia de tecnologia mais eficiente e melhor es
prticas nacionai s e locais. O progresso, cont udo, tem
sido lent o, suscitando a preocupao de que ser preciso
ocor rer uma grande catstrofe ambienta l para que os
pases resolvam agir em conjunto .
Promoo depesquisa bsica eproduo de conhecimentos.
O Grupo Co nsultivo sobre Pesquisa Agrcola Int erna-
cional, que est sendo revitalizado para enfrentar os
novos desafios da produo de alimentos, mostrou
como possvel criar e divulgar tecnol ogias at ravs da
ao coletiva internaci onal. preciso desenvolver meca-
nismos semelhant es para resolver outros problemas de
pesquisa nos campos da proreo ambienta l e da sade.
Aumentar a eficincia da assistncia internacional ao de-
senvolvimento. Para se tornar mais eficaz, preciso que a
ajuda externa se vincule mais estrei tamente s polt icas
dos pases beneficirios. Os organismos de assistncia
devem dar alta prioridade canalizao sistemtica de
recursos para pases pobres que ten ham ado rado boas
polticas e mostrem decidido empenho em levar a cabo
o fortalecimento inst itucional.
Eliminando os obstculos reforma do Estado
A histri a da reforma do Estado nos pases industrializados
oferece esperana aos pases em desenvolvimento, mas tam-
bm causa certa vacilao. At o sculo passado, mui tos dos
problemas que hoje parecem reduzir a eficincia do Estado
nos pases em desenvolviment o estavam em plena evidn-
cia na Europa, na Am rica do Norte e no Japo. Mas os
problemas foram resolvidos e surgi ram Estados modernos
com sistemas profissionais. Isso nos d esperana. Mas tam-
bm causa certa vacilao, porque o fortalecimento institu-
cional leva tempo. As reformas da restaurao Meiji, que
colocaram o Japo no cami nho do desenvolviment o, leva-
ram quase 25 anos para deitar razes. possvel criar um
Estado mais capaz, mas o processo ser lent o e exigir
imenso compromisso poltico. urgente agir logo.
Nos ltimos 15 anos, mu itos governos respondera m a
presses int ernas e externas iniciand o reformas de longo
alcance destin adas a melhorar seu desempenh o. Em geral,
as reformas de poltica macroeconmica - pertinentes
taxa de cmbio, polt ica fiscal e polt ica comercial -
ocorreram mais depressa. Essas reformas tm implicaes
pol ticas mas no exigem uma remo delao das inst itu i-
es. Podem ser empreendidas de maneira rpida, em geral
mediante decretos, por um pequeno grupo de tecnocratas
competentes. necessria apenas a deciso polti ca de rea-
lizar a reforma.
Mas outras reformas do Estado, relativas a regulame n-
tao, servios sociais, financiamento, infra-estru tura e
obras pblicas, no podem ser realizadas to rapidamente
14 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 5 Pases com boas polticas
econmicas e forte capacidade institucional
crescem mais
porque envolvem a mudana de estruturas institucionais
criadas para diferent es fins, para ajust-Ias a diferent es
regras. Esse tipo de reforma institucional envolve mudan-
as drsticas no modo de pensar e agir dos rgos do
governo e no raro uma completa reformulao de sistemas
de clientelismo e corrupo h mui to estabelecidos. Mas
essa reforma absolutamente essencial para que a capaci-
dade do Estado melhore. Os dois element os - boas pol-
ticas e institui es mais eficientes para impl ement -Ias -
produzem um desenvolviment o econmico muito mais
rpido (Figura 5).
Uma reforma ampla nesses moldes exigir muito temp o
e esforo na maioria dos pases em desenvolvimento; alm
disso, a agenda varia consideravelmente de uma regio a
outra (Quadro 3). A reforma tambm encont rar conside-
rvel oposio poltica. Mas os reformadores podem partir
de uma posio forte, fortalecendo os rgos centra is para
a formulao de polticas estratgicas, introduzindo maior
transparncia e concorrncia, separando arividades e rgos
cujos produtos possam ser facilment e especificados, bus-
cando mais feedback dos usurios sobre a prestao dos
Crescimento do PIB per capita
(percent agem anual )
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
Baixa capacidade
Muita distoro
devida a polticas
servios e colaborando com os sindicatos em programas
que incent ivem os trabalhadores a buscar segurana na
mudana em vez de segurana cont ra a mud ana.
Quando ocorrem as rejormas?
A existncia de profundos conflitos e restries distributivas
incrustadas nas institui es a principal explicao do fato
de que tant os pases no conseguem introduzir reformas.
Mas esses element os no so imutveis. No final, a
mud ana acontece quando os incent ivos para abandonar as
velhas polticas e estruturas institucionais se tornam mais
fort es do que os incent ivos para mant -Ias. Uma crise eco-
nrnica, uma ameaa externa ou um novo governo com
menos interesses adquiridos no velho sistema podem pro-
porcionar o impulso para a reforma. Esta, porm, pode ser
retardada se os detentores do poder se apegarem a polt icas
anti quadas porque isso do seu interesse (ou de seus alia-
dos). E o adiamento s vezes pode ser dolorosamente longo,
como no Haiti na poca dos Duvaliers e no Zaire de hoje.
Os pases vizinhos tambm podem ser um fort e incen-
tivo mudana. Observa-se nitidamente um efeito-
domin na onda de reformas que est ocorrendo no leste
asitico, na Amrica Latina e em grande parte da Europa
Oriental e da ex-Unio Sovitica. A ameaa de ficar para
trs pode levar os pases a melhorar o funcionamento de
suas burocracias. Mas os estudos ainda no explicaram por
que alguns pases respond em crise e outros no. Por que,
por exemplo, a tolerncia popular da inflao parece mui to
menor na sia do que na Amr ica Latina? E por que alguns
pases agentam longos perodos de declnio econmico
antes de reagir, enquanto outros tomam medidas muito
mais cedo?
Mu itas vezes, aps analisar os ganhadores e perdedores,
pode-se prever quando as reformas sero implantadas -
ou pelo menos se vo ser. As reformas tm pouco atrativo
se os ganhadores no podem compensar os perdedores.
Mesmo quando os ganho s pot enciais so suficientes para
permitir a comp ensao, pode ser difcil aplicar a reforma
porque os ganhos se dividem entre muitas pessoas,
enquanto os perdedores, embora em menor nmero, so
poderosos e convincentes. Outro problema que os bene-
fcios muitas vezes ocorrem no futu ro, ao passo que as per-
das so imediatas. Cont udo, s vezes as condies se dete-
rioraram tant o que os ganhadores so mais numerosos
do que os perdedores. Nesse caso, a reforma pode gerar
ganhos econmicos e polticos imediatos.
Nota: Cada taxa de crescimento a mdia de um grupo de
pases. Os result ados baseiam-se numa regresso utilizando
dados de 94 pases indust rializados e em desenvolvimento no
perodo 19 64-93 e levando em conta a educao, a renda e
outras variveis. Ver detalhes na Nota Tcnica. Fonte: Comman-
der. Davoodi e Lee. documento bsi co.
Como sustentar as rejormas?
Os lderes polticos e as elites de ment alidade reformista
podem acelerar a reforma tomando decises que ampliem
as opes do povo, enunciem claramente os benefcios e
assegurem que as polti cas sejam mais inclusivas. Nos lti-
mos anos, alguns lderes polt icos de viso transformaram
Quadro 3 A agenda regional
Adiante, resumem-se os principais aspectos e desafios
do aumento da eficincia do Estado nas diversas regies
em desenvolvimento . Trata-se, obviamente, de genera-
lizaes, e cada regio inclui vrios pases com experin-
cias muito diferentes.
Em muitos pases da frica subsaariana; o Estado est
passando por uma crise de capacidade. Como
medida prioritria urgente, seria preciso restabelecer
a eficincia do Estado mediante uma reformulao
das instituies pblicas, uma reafirmao do pri-
mado da lei e um crvel controle do abuso de poder
estatal. Nos casos em que so frgeis e subdesenvolvi-
dos os vnculos entre o Estado, o setor privado e a
sociedade civil, a melhoria da prestao de servios
pblicos e coletivos exigir uma colaborao mais
estreita com o setor privado e a sociedade civil.
A capacidade do Estado na maioria dos pases do leste
asitico no chega a constituir um problema. Mas a
capacidade dos Estados de mudar em face dos novos
desafios que a regio est enfrentando desempenhar
um papel crucial na manuteno do seu sucesso
econmico. .
O principal problema no sul dasia o excesso de
regulamentao, que tanto causa como efeito do
crescimento excessivo do funcionalismo pblico e
constitui o caminho mais certo para a corrupo. A
simplificao dos regulamentos e a reforma das
empresas pblicas, com a resultante contrao do
papel do Estado, ser uma tarefa complexa e politica-
mente difcil.
as opes abertas ao pbli co mediante a implant ao de
reformas decisivas. Foram bem-sucedidos porque mostra-
ram a todos os benefcios da reforma e formaram coalizes
que deram voz mais fort e aos geralmente silenciosos bene-
ficirios. Ta mbm foram bem-sucedidos - e isso crucial
- porque ofereceram sociedade uma viso de mais longo
prazo, permitindo aos indivduos enxergar alm da angs-
tia imediata do ajuste. O lder eficiente d ao pblico o
senso de que a reforma pertence ao povo e no foi impost a
de fora para dent ro.
A reforma do Estado requer a cooperao de todos os
grupos da sociedade. A compensao dos grupos por ela
afetados (que podem nem sempre ser os mais pobres) pode
ajudar a garanti r o seu apoio. Embora possa sair caro a
curto prazo, a compensao valer a pena a longo prazo. A
reforma pode ser tambm retardada por diferenas arraiga-
PANORAMA GERAL 15
A tarefa de fazer com que o Estado passe a "pilotar
em vez de remar" apenas teve incio na Europa Cen-
tral e Oriental Mas a maioria dos pases est pro-
gredindo e j comeou a aumentar a capacidade e a
responsabilidade.
A reduzida capacidade do Estado em muitos pases
da Comunidade de Estados Independentes um grave
e crescente obstculo a novos progressos na maioria
das reas de poltica econmica e social. A reorienta-
o do Estado ainda est numa etapa inicial e a falta
geral de responsabilidade e transparncia deu origem
a uma srie de graves problemas.
Na Amrica Latina, a descentralizao do poder e da
despesa, juntamente com a democra tizao, transfor-
mou consideravelmente o cenrio poltico, no que
alguns chamam de "revoluo silenciosa". Est sur-
gindo na regio um novo modelo de governo. Mas
preciso dar mais nfase reforma do sistema jurdico,
da funo pblica e das polticas sociais.
No Oriente Mdio eNorte dafrica, o desemprego ,
de longe, o maior problema econmico e social, o
que torna especialmente difcil o enxugamento do
governo. Dado que as dificuldades polticas e sociais
da reforma so considerveis, embora no insuper-
veis, uma abordagem promissora seria comear pela
descentralizao de determinados servios e concen-
trar-se na reforma das empresas estatais, preparando
ao mesmo tempo o terreno para reformas de maior
envergadura.
das e suspeitas mtuas entre os grupos. No existem solu-
es rpidas para inimizades tradicionais, mas os pactos
sociais, como os Pactos de Moncloa, na Espanha, e a Con-
ferncia Econmica Nacional, no Benin, podem ajudar.
H quatro maneiras pelas quais os organismos interna-
cionais podem ajudar a sustentar a reforma. Primeiro,
podem dar importante assistncia tcnica sobre o que fazer
e o que evitar. Essa assistncia em geral valiosa, especial-
ment e para os Estados menores, que no tm recursos
internos para atender a todas as questes tcnicas. Mas h
de ser complementada por tcnicos locais, capazes de adap-
tar as reformas s condies e institui es do pas. A Orga-
nizao Mundial do Comrcio desempenha um papel
importante na reforma comercial, a Organizao Mundial
da Sade nas questes sanitrias e a Orga nizao Int erna-
cional do Tra balho no tocante legislao trabalhista e
16 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
poltica de emprego. Segundo, os organismos int ernacio-
nais podem proporcionar um rico cabedal de experincias
de diversos pases sobre uma ampla gama de questes.
Muitas vezes, por terem funcionrios de vrias partes do
mundo, podem oferecer especialistas com experincias
diferent es. Em terceiro lugar, a assistncia financeira que
esses organismos prop orcionam pode ajudar os pases a
suportar o doloroso perodo inicial da reforma, at que os
benefcios comecem a surgir. Quarto, podem proporcionar
aos pases um mecanismo para assumirem compromissos
externos, torn ando mais difcil retroceder no processo
reformador. Cont udo, se alguma coisa nos ensina a hist-
ria da assistncia ao desenvolviment o, essa lio a de que
o apoio externo pouco pode realizar quando falta a dispo-
sio interna de reformar.
o bom governo no um luxo, mas uma necessidade
vital do desenvolvimento
O j prximo sculo XXI traz uma grande promessa de
mudana e mot ivos para ter esperana. Num mundo de
vertiginosas transformaes nos mercados, nas sociedades
civis e nas foras globais, o Estado est sendo pressionado
a se tornar mais eficiente, mas ainda no est se adapt ando
com suficiente velocidade para acompanhar esse ritmo.
No de surpreender que no exista um modelo nico e as
reformas muitas vezes sero lentas porque envolvem uma
reelaborao fundamental dos papis das institui es e das
interaes ent re os cidados e o governo. Mas as questes
suscitadas neste Relatrio j passaram a fazer parte int e-
grante da reformulao do Estado em vrias partes do
mundo e esto na agenda das organizaes internacionais
que lhes prestam assistncia.
Os povos sujeitos a um Estado ineficient e sofreram por
muito tempo as conseqncias em termos de adiament o do
crescimento e do desenvolvimento social. Mas um risco
ainda maior ameaa agora os Estados que esto adiando as
reformas: a inquietao poltica e social e, em alguns casos,
a desint egrao, com um custo tremendament e elevado em
termos de estabilidade, capacidade produtiva e vidas
humanas. O custo enorme da desint egrao do Estado
natur alment e chamou a ateno para a preveno, como
linha de ao prefervel e provavelment e menos dispen-
diosa - mas no existem atalhos. Uma vez iniciada a espi-
ral desint egradora, no h solues imediatistas.
Os casos de desint egrao do Estado so extremos e sin-
gulares, mas esto aumenta ndo. Co mo o Relat rio
demonstra, no se pode fazer generalizaes simples sobre
suas causas ou efeitos, nem h tampouco solues fceis
para a sua reconstruo; cada caso suscita seus prprios de-
safios para os pases, seus vizinhos e o sistema int ernacional.
Todavia, as conseqncias ateram quase uniformement e a
maior parte do grande pbl ico, ilustrando mais uma vez a
forma pela qual um Estado eficiente e sensvel fundamen-
tal para a sade e riqueza da sociedade, a longo prazo.
A busca de um Estado mais eficiente mesmo nos pases
firmement e industrializados indica que as melhorias adicio-
nais trazem muitos benefcios. Isso especialmente vlido
nos pases onde o Estado pouco eficiente. Ao longo do
tempo , mesmo os menores aumentos na capacidade do
Estado fazem uma grande diferena no padro de vida,
principalmente porque as reformas tendem a produzir o
seu prpri o crculo virtuoso. Pequenas melhorias na efi-
cincia do Estado geram melhoria dos padres de vida e por
sua vez preparam o caminho para mais reformas e mais
desenvolviment o.
Se observssemos as economias do mundo em 1997,
encont raramos inmeros exemplos de crculos virtuosos
em ao. Mas encontraramos tambm provas igualmente
abundantes do cont rrio: pases e regies presos no crculo
vicioso da pobreza e do subdesenvolvimento provocado
pela ineficincia crni ca do Estado. Esses ciclos podem
levar facilment e violncia social, ao cri me, corrupo e
instabilidade, que prejudi cam a capacidade do Estado de
apoiar o desenvolvimento - ou mesmo, simplesmente , de
funci onar. O desafio crucial que os Estados enfrentam o
de dar esses passos, pequenos e grandes, no sent ido de
obter um melhor governo , que coloque as economias
numa trajetria ascendente, ut ilizando a estrutura dupl a
sugerida neste Relatr io. A reforma das instituies do
Estado longa , difcil e politi cament e sensvel. Mas, assim
como temos agora uma noo melhor do tamanho do
desafio da reforma, tamb m estamos mais conscientes dos
custos com que teremos de arcar se deixarmos as coisas
como esto.
1 B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
que e como alguns Estados tm sido mais eficazes do que outros no desem-
penho de um papel catalisador e sustentvel no desenvolvimento econmico e
na erradicao da pobreza. Esta parte do Relatrio oferece uma ampla introdu-
o histrica e conceptual a essas questes (Captulo 1) e examina os dados re-
ferentes ao impacto das polticas e instituies do Estado no desenvolvimento
(Captulo 2). So trs as suas mensagens principais:
Sem um Estado efetivo, o desenvolvimento - econmico, social e sustent-
vel- impossvel. Reconhece-se cada vez mais que um Estado efetivo - e
no um Estado mnimo - essencial para o desenvolvimento econmico e
social, mais, porm, como um parceiro e facilitador do que como diretor. Os
Estados devem complementar os mercados, e no substitu-los.
Um grande volume de indicaes destaca a importncia de boas polticas
econmicas (inclusive a promoo da estabilidade macroeconmica), capital
humano bem desenvolvido e abertura economia mundial para um cresci-
mento sustentvel de base ampla e a reduo da pobreza. Mas, medida que
aumenta a nossa compreenso dos ingredientes do desenvolvimento, surgem
outras perguntas: por que algumas sociedades tiveram mais xito do que ou-
tras ao adotar essas medidas e como, em termos precisos, o Estado contri-
buiu para essa diferena de resultados?
A histria ensina a importncia de aproveitar as vantagens relativas do mer-
cado, do Estado e da sociedade civil para aumentar a efetividade do Estado. .
Isso implica uma dupla estratgia: ajustar o papel do Estado sua capacidade
e, depois, aumentar essa capacidade. Esses so os temas da Segunda e da
Terceira Parte, respectivamente.
-
A EVOLUAO
DO ESTADO
DO PAPEL
H
UM SCULO, UM AGRICULTOR DO CANAD E OUTRO
da Costa do Marfim provavelmente teriam pouca
ligao com seus governos e nenhuma entre si. O governo
afetava as suas vidas apenas na medida em que proporcio-
nava bens pblicos, como lei e ordem e infra-estrutura
bsica, e deles arrecadava impostos.
Hoje, o Estado se expandiu enormemente - e o mundo
encolheu. Os descendentes daqueles mesmos fazendeiros
mandam seus filhos a escolas mantidas pelo governo, rece-
bem tratamento mdico de clnicas pblicas, contam com
uma srie de servios proporcionados pelo Estado e podem
beneficiar-se do controle governamental dos preos das
sementes e fertilizantes que compram ou do trigo e do caf
que vendem. Assim, provvel que estas ltimas geraes
de canadenses e marfinianos provavelmente se preocupem
muito mais do que seus antepassados com a eficincia do
governo e com os dispositivos de controle das suas decises.
E provavelmente sero muito mais conscientes de como o
desempenho de seus governos se compara com os de outros
pases. A considervel expanso das comunicaes, do
comrcio e dos investimentos, o rdio e a televiso, amigos
e parentes que vo a terras distantes como turistas ou traba-
lhadores migrantes - tudo issod s geraescanadenses e
marfinianas de hoje uma idia muito melhor de como os
servios que recebem do governo se comparam com os de
outros pases. O comportamento do Estado e as conseqn-
cias desse comportamento esto sendo escrutinados como
nunca haviam sido antes.
Esse escrutnio pode levar a um governo melhor. Mas se
os Estados no puderem responder construtivamente aos
desafios que enfrentam, o resultado poder ser simples-
mente uma eroso ainda maior da sua credibilidade,
enquanto cresce ainda mais a diferena entre o que o
Estado pode fazer e o que o pblico dele reclama. A fase
terminal desse processo est visvel na agonia recente de
Angola, da Somlia e do Zaire. O Estado desintegra-se a
partir de dentro, deixando os cidados sem sequer as con-
dies mais comezinhas para uma existncia estvel: lei e
segurana, confiana nos contratos e um meio de troca
slido. Essas crises nos fazem lembrar o que Thomas
Hobbes escreveu no tratado Leuiat, em 1651: a vida sem
um Estado efetivo, capaz de manter a ordem, "solitria,
pobre, desagradvel, incivil e curta".
Este Relatrio procura mostrar como qualquer Estado,
seja qual for o seu ponto de partida, pode aumentar a sua
eficincia e se afastar ainda mais dessa viso apocalptica.
Para tanto, este captulo comea lembrando o caminho
percorrido at agora. Recapitulando a histria do Estado
desde os seus primrdios, ele mostra como a noo do
papel do Estado evoluiu at produzir, tanto nos pases
industriais quanto nos em desenvolvimento, uma tre-
menda expanso do Estado e, mais recentemente, at
transferir a nfase da quantidade para a qualidade do
governo. Depois, apresenta uma estrutura simples para
uma reformulao do Estado, introduzindo uma estratgia
dupla para aumentar a sua eficincia, que o resto do Rela-
trio aprofunda. A mensagem que o Estado pode ficar
altura dos desafios que enfrenta, mas isso somente se, pri-
meiro, ajustar o que procura fazer ao que capaz de fazer,
e, depois, aumentar o nmero de coisas que pode fazer
com habilidade, mediante o fortalecimento das instituies
pblicas.
Os primrdios do Estado
Desde tempos imemoriais, os seres humanos se juntaram
em associaes, comeando com a famlia e os grupos de
parentesco e se estendendo at o Estado moderno. Para
que os Estados existam, os indivduos e grupos tm que
ceder a um rgo pblico autoridade em certas reas
importantes, como a defesa. Esse rgo deve possuir poder
coercivo sobre todas as outras formas organizacionais den-
tro de determinado territrio.
20 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
H Estados de todas as formas e tamanhos, dependendo
de uma combinao de fatores que incluem cultura, recur-
sos naturais, oportunidades de comrcio e distribuio do
poder. O antigo Estado ateniense, por exemplo, era susten-
tado pela escravido e pela pilhagem colonial. Mais para o
leste, construram-se desde os primeiros rempos complexas
estruturas estatais baseadas na propriedade pblica das
terras ou, na ndia Mughal e na China imperial, sistemas
altamente desenvolvidos de administrao e arrecadao de
impostos. A combinao de propriedade pblica das terras
e burocracia complexa impediu por muito rempo o apare-
cimento nessas regies de economias modernas baseadas
no mercado.
Apesar dessa diversidade de origens, porm, o Estado
acabou adquirindo vrias caractersticas comuns em todo o
mundo. Os Estados modernos tm um territrio e uma
populao consolidados e desempenham dentro deles um
papel centralizador e coordenador. A autoridade soberana
geralmente abrange funes judicirias, legislativase execu-
tivas separadas (Quadro 1.1). A partir do sculo XVIII,
mediante conquistas e colonizao, os Estados nacionais
incorporaram aos seus territrios a maior parte do mundo.
Com a desintegrao dos imprios e a pretenso condi-
o de Estado por parte de grupos minoritrios, o nmero
de naes cresceu acentuadamente. De 50 pases indepen-
Quadro 1.1 Estado e governo: alguns conceitos
Entende-se por Estado, num sentido amplo, um con-
junto de instituies que possuem os meios de coero
legtima, exercida sobre um territrio definido e sua po-
pulao, denominada sociedade. O Estado monopoliza
a elaborao de normas em seu territrio por meio de
um governo organizado.
O termo governo utilizado com diferentes significa-
dos em diferentes contextos. Embora mantenhamos em
mente essas distines, tambm usamos os termos
Estado e governo coloquialmente e s vezes de maneira
intercambivel - como acontece com freqncia nos
debates e documentos escritos em todo o mundo.
Normalmente, considera-se que o governo consiste
de trs poderes, cada um com seu papel especfico: o le-
gislatiuo, cuja funo elaborar as leis; o executivo (tam-
bm por vezes chamado de "governo"), que respons-
vel pela execuo das leis; e o judicidrio, responsvel pela
sua interpretao e aplicao.
Embora sejam numerosas, as classificaes do go-
verno tendem a se concentrar em dois critrios: a dispo-
sio dos diversos rgos, cuja concepo mais es-
treita, e as relaes entre o governo e os governados. A
dentes em 1945, o nmero de membros das Naes
Unidas aumentou para 185 em 1996 (Figura 1.1).
Incio modesto
Embora a configurao dos Estados tenha variado muito
de um para outro continente e de um para outro sculo, os
argumentos sobre as funes apropriadas das esferas
pblica e privada sempre foram os mesmos. Seja no Prn-
cipe de Maquiavel, no Arthashastra de Kautiliya, nos escri-
tos de Confcio ou nos Prolegmenos de lbn Khaldoun, o
debate gira em torno dos direitos e obrigaes recprocas
dos Estados e dos cidados. Quase todas essas tradies
reservam ao Estado um papel na proviso de bens pblicos
bsicos (embora varie consideravelmente o peso atribudo
aos bens pblicos em contraposio aos privados). Nada
h de novo na utilizao de recursos do Estado para forne-
cer bens pblicos essenciais e aumentar a produtividade
privada.
Fora dessas funes mnimas, porm, observa-se muito
menos acordo quanto ao papel apropriado do Estado na
promoo do desenvolvimento. Os mercantilistas do
sculo XVII viam um papel importante para o Estado na
direo do comrcio. Somente depois que Adam Smith
escreveu A Riquezadas Naes, no final do sculo XVIII,
foi que se passou a reconhecer geralmente que o mercado
primeira classificao baseia-se na relao entre o execu-
tivo e o legislativo. Num sistema parlamentar, a conti-
nuidade do executivo no poder depende do apoio do le-
gislativo. Os membros do executivo geralmente so
tambm membros do legislativo. O primeiro-ministro
pode ser o membro mais poderoso do executivo, mas as
decises importantes geralmente so tomadas por um
grupo de ministros. Num sistema presidencial, o execu-
tivo independente do legislativo. Os membros do exe-
cutivo normalmente no so tambm membros do le-
gislativo e a responsabilidade final pelas decises
executivas cabe a uma pessoa, o presidente.
A segunda classificao concentra-se na distribuio
do poder entre os nveis do governo. Num Estado uni-
tdrio, toda a autoridade para elaborar leis cabe a um
legislativo supremo, cuja jurisdio cobre todo o pas.
Podem existir legislativos locais, mas apenas com a con-
cordncia do legislativo nacional. Num Estado federal,
os legislativos locais tm a garantia de pelo menos certa
capacidade decisria aurnorna. Numa confederao,
um grupo de Estados soberanos se junta com certos
propsitos, mas cada Estado conserva sua soberania.
Figura 1.1 Um mundo, mais e mais
Estados
Nmero de pases membros das Naes Unidas
200 ~
185
180
160
140
120
100
80
60
40
20
o
1945 1949 1959 1969 1979 1989 1996
Nota: Os dados so do fim do ano. Fonte: Dados das Naes
Unidas.
era o melhor instrumento para promover o crescimento e
aumentar o bem-estar. Segundo essa opinio, o Estado
deveria limitar-se a certas funes bsicas - proporcionar
bens pblicos como a defesa, garantir a segurana da pes-
soa e da propriedade, educar os cidados e impor o cum-
primento dos contratos - consideradas essenciais para o
florescimento do mercado.
Mesmo assim, porm, a interveno do Estado veio a
desempenhar um papel catalisador no desenvolvimento e
no crescimento dos mercados da Europa, do Japo e da
Amrica do Norte. Nos Estados Unidos, onde a participa-
o do Estado na economia sempre foi mais limitada do
que na Europa ou no Japo, o governo teve um papel fun-
damental na construo da primeira linha telegrfica, que
estimulou o desenvolvimento da indstria de telecomuni-
caes, bem como na pesquisa e extenso agrcola, que esti-
mularam o aumento da produtividade (Quadro 1.2).
No sculo XIX, o papel do Estado na redistribuio da
renda ainda era bastante limitado. Na Europa, a redistri-
buio ocorria principalmente atravs da caridade privada
e outras aes voluntrias . Os sistemas tributrios geral-
mente restringiam-se s tarifas alfandegrias e aos impostos
sobre consumo, monoplios e produtos primrios . A tribu-
tao da renda, introduzida na Frana e na Inglaterra no
A EVOLUO 00 PAPEL DO ESTADO 21
Quadro 1.2 Aes do governo dos Estados
Unidos em apoio ao desenvolvimento do
mercado: exemplos
Os Estados Unidos so um pas que criou e acredita
no seguinte axioma: "O melhor governo o que go-
verna menos." Enquanto em muitas partes do
mundo o papel do governo evoluiu gradualmente, o
dos Estados Unidos surgiu de uma revoluo. Os
criadores da Constituio se perguntaram: qual deve
ser o papel do governo?
Contudo, mesmo nos Estados Unidos, onde o
laissezjaire e a desconfiana para com o governo so
partes essenciais do papel do Estado na sociedade, as
aes do governo tm sido muitas vezesvitais para o
crescimento e desenvolvimento dos mercados. Por
exemplo:
A indstria mundial de telecomunicaes tem sua
origem no apoio dado pelo governo primeira
linha telegrfica entre Washington e Baltimore,
no incio da dcada de 1840.
O enorme aumento da produtividade agrcola nos
sculos XIX e XX pode ser atribudo ao apoio
federal a programa de pesquisa e servios de exten-
so que remontam Lei Morrill , de 1863.
As Ordenaes do Noroeste, de 1785 e 1787,
comprometeram o governo a apoiar a educao e
a dedicar a esse fim o produto da venda de certas
terras. Em 1863, o governo federal ajudou a esta-
belecer o sistema de universidades pblicas.
Em 1863, em plena Guerra de Secesso, o Con-
gresso reconheceu a necessidade de um sistema
financeiro nacional e aprovou a Lei Bancria
Nacional, que criou o primeiro rgo nacional
de superviso de bancos. Anos depois, o governo
criou o Sistema da Reserva Federal (o banco cen-
tral dos Estados Unidos), bem como uma srie de
intermedirias financeiras pblicas.
O sistema rodovirio interestadual e o apoio fede-
ral construo de ferrovias so exemplos de
participao pblica vital na infra-estrutura de
transportes, que ajudou a promover o desenvolvi-
mento dos mercados nos Estados Unidos.
final do sculo XVIII , no era uma fonte importante de
receita. Os primeiros sinais do Estado previdencirio
moderno foram observados na Alemanha, no final do
sculo XIX, quando o Chanceler Otto von Bismarck intro-
duziu o primeiro sistema nacional de seguro social.
22 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
A expanso do Estado nos pases industrializados . . .
Os Estados conti nuaram pequenos, pelos padres moder-
nos, at j bem dent ro deste sculo. Uma srie de aconteci-
mentos aps a Primeira Guerra Mu ndi al marcou a revira-
volta. O primeiro foi a Revoluo Russa de 1917, que levou
abolio da maior parte da propr iedade privada e ent re-
gou ao Estado o cont role de toda atividade econmica,
atravs do planejamento cent ral. O segundo foi a Depres-
so dos anos 30, que provocou no mundo no comunista
uma devastao econmica to grande que forou os Esta-
dos a experimentar polticas contracclicas para restaurar a
atividade econmica. O terceiro aconteciment o, provocado
pela Segunda Guerra Mundial, foi a rpida desintegrao
dos imprios europeus. Essa transformao geopoltica -
bem como os reclamos por seguro social nas economias
industr ializadas - marcou o incio de 50 anos de debate
em torno de um papel mais ativista para o governo.
O paradigma do ps-guerra aglutinou-se em torn o de
trs temas bsicos, em relao aos quais havia acordo
amplo, ainda que no uni forme. Esse trip consensual per-
maneceu prat icament e inalterado at o primeiro choque
dos preos do petrleo, em 1973. O primei ro tema era a
necessidade de proporcionar benefcios assistenciais aos
que sofressem perda temporria da renda ou outra priva-
o. O segundo era a convenincia de ter uma economia
mista pblica/privada, que muitas vezes impl icava a nacio-
nalizao de vrias indstrias estratgicas. O terceiro era a
necessidade de uma poltica macroeconmica coordenada,
a pretexto de que o mercado por si s no poderia produ-
zir resultados macroeconmicos estveis que fossem com-
patveis com os objetivos dos indivduos. Co m o tempo, as
metas da poltica macroeconmi ca tornaram-se explcitas:
pleno emprego, estabilidade dos preos e equi lbrio do
balano de pagamentos.
Assim, o Estado assumiu novos papis e ampliou as
funes que j vinha desemp enhando. Em meados do
sculo, a variedade de tarefas executadas pelas instit uies
pbli cas incluam no s uma ampla proviso de infra-
estrutura e servios pblicos, mas tambm apoio muito
maior aos servios de educao e sade. Nos t rs e meio
decnios de 1%0 a 1995, os governos dos pases industria-
lizados dupl icaram de tamanho (Figura 1.2) e grande parte
dessa expanso foi provocada por aumentos nas transfern-
cias e subsdios.
Na verdade, pode-se dizer que, no incio dos anos 90 a
maioria dos governos dos pases industrializados gastava
mais tempo moviment ando dinheiro na economia, na
forma de transferncias e subsdios, do que proporcio-
nando bens pbli cos tradicionais. Os gastos em defesa e em
manuteno da lei e da ordem caram para cerca de 10%
Figura 1.2 Os governos em todo o mundo se expandiram desde 1960
Oriente
Mdio e
Norte da
frica
Amrica
Latina e
Caribe
Sul da sia Leste da sia
e Pacfico
frica
Subsaariana
1960-64
1970-74
1980-84
1990-94
Todos os
pases em
desen-
volvimento
35
30
25
20
15
10
5
O
Pases da
OCDE
Gasto do governo central (percent agem do PIB)
40
Nota: Os dados referem-se a preos nacionai s correntes. No h dados disponveis sobre o Oriente Mdio e Norte da frica no perodo
1960-64. Fontes: FMI, vrios anos (a) e (b); dados do Bnco Mundial.
O L..L.-"-.L.....J"--_ .L.....J:.....L--"-_ --'--"-L.....J:'--_ L.....J:'-'--"-_ -'-..J:...J--"_ --'--"--'--"- --'
Nota: Os dados so mdias dos anos indicados. Fonte: FMI, vrios anos (a).
das despesas do governo geral e mais da metade de toda a
receita tributria era transferida a beneficirios individuais
(Figura 1.3). Fatores demogrficos explicam parte desse
resultado, pois o envelhecimento da populao provocou
aumento dos gastos com penses e ateno de sade.
Mas as preferncias nacionais tambm foram importantes.
Assim, a partir de uma quase equivalncia em 1960, o
Estado sueco passou a ter em 1995 o dobro do tamanho
do dos Estados Unidos , tanto em termos de gastos como
parcela da renda quanto de funcionalismo pblico como
percentagem da populao.
. . . e nos pases em desenvolvimento
Os governos dos pases em desenvolvimento tambm se
projetaram para novas reas. E tambm cresceram enor-
memente na segunda metade do sculo XX (Figura 1.2).
Inicialmente, grande parte do crescimento resultou da for-
mao de Estados e naes aps a queda do colonialismo.
Os altos e baixos nos mercados internacionais de produtos
primrios tambm tiveram impacto. Economias ricas em
recursos como o Mxico, a Nigria e a Venezuela utiliza-
ram a receita extraordinria proveniente do aumento dos
preos do petrleo e outros produtos primrios nos anos
70 para expandir o setor pblico, s vezes descuidada-
mente . Os pases importadores de petrleo, sob o impera-
tivo da austeridade fiscal, tinham menos condies de
aumentai seus gastos.
Talvez mais importante do que essasforas tenha sido a
mudana na concepo do papel do Estado ocorrida nos
ltimos 50 anos. A maioria dos pases em desenvolvimento
da sia, Oriente Mdio e frica saiu do perodo colonial
com uma forte crena no desenvolvimento dominado pelo
Estado. Este mobilizaria recursos financeiros e humanos e
os encaminharia para o crescimento rpido e a erradicao
das injustias sociais. Seguindo o exemplo da Unio Sovi-
tica, o controle do Estado sobre a economia era o eixo dessa
estratgia. (O Quadro 1.3 descreve como isso ocorreu na
ndia.) Muitos pases da Amrica Latina, Oriente Mdio e
frica tambm seguiram esse padro do ps-guerra, ado-
tando a industrializao atravs da substituio de impor-
taes sob o domnio do Estado.
Essa crena era reforada pela popularidade do ativismo
estatal em todo o mundo. A Depresso era encarada como
um fracasso do capitalismo e dos mercados, enquanto que
a interveno do Estado - o Plano Marshall, a gesto key-
nesiana da demanda e o Estado previdencirio - parecia
acumular xitos. O novo credo intervencionista tinha a sua
contrapartida na estratgia de desenvolvimento de ento,
adorada por muitos pases em desenvolvimento ao se tor-
narem independentes, que enfatizava a prevalncia das fa-
lhas do mercado e atribua ao Estado um papel central na
sua correo. O planejamento centralizado, as intervenes
corretivas na distribuio de recursos e a mo forte do
Estado no desenvolvimento da indstria eram parte inte-
grante dessaestratgia. Acrescentou-se mistura o naciona-
lismo econ mico, que seria promovido pelas empresas
estatais e pelo incentivo ao setor privado nacional. Nos
anos 60, os Estados participavam de praticamente todos os
aspectos da economia, administrando preos e regulamen-
tando os mercados cambial, financeiro e de trabalho.
24 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 1.3 Evoluo do papel do Estado na ndia: os ltimos 50 anos
Quando a ndia se tornou independente, em 1947, a
renda per capita estava estagnada havia meio sculo e a
indstria moderna era mnima.
Operodo Nebru, 1947-64. O Primeiro-Ministro Ja-
waharlal Nehru, o primeiro da ndia, considerava a in-
dustrializao como a chave para reduzir a pobreza e um
Estado poderoso com uma economia planejada como
essencial para que o pas se industrializasse rapidamente,
acelerasse a poupana pblica e o investimento, redu-
zisse o papel do comrcio externo e atingisse a auto-su-
ficincia. Ao contrrio de muitos pases do leste da sia,
que usaram a interveno estatal para criar uma forte in-
dstria privada, a ndia optou pelo controle do Estado
sobre as indstrias mais importantes. Acreditando que o
potencial da agricultura e das exportaes era limitado,
os governos da ndia decidiram tribut-la, distorcendo
contra ela as relaes de troca e enfatizando a substitui-
o de importaes. No seu modo de ver, a educao
tcnica era vital para a industrializao.
Garibi batao, 1966-77. No governo da Primeira-
Ministra Indira Gandhi, ocorreram duas mudanas
importantes no papel do Estado. Primeiro, reverteu-se
o descaso para com a agricultura, mediante o ativismo
do Estado, subsidiando sementes e fertilizantes, crdito
agrcola e eletrificao rural. A revoluo verde teve
incio e, em meados dos anos 70, a ndia era auto-
suficiente na produo de gros. A segunda mudana
foi o arrocho do controle estatal sobre todos os aspectos
da economia. Com o slogan garibi batao ("abolir a po-
breza"), os bancos foram nacionalizados, o comrcio ex-
terno ficou sujeito a restries cada vez maiores, impu-
seram-se controles sobre os preos de uma ampla gama
de produtos e reprimiu-se o investimento externo. O
Estado conseguiu dominar a economia. Mas o cresci-
mento do produto interno bruto (PIB) no se acelerou,
permanecendo em 3,5% ao ano durante esse perodo.
O arranco da despesa e os crescentes dficits fiscais,
1977-91. Entre 1977 e 1991, os controles sobre as
importaes e licenas industriais foram gradualmente
relaxados, estimulando o crescimento industrial. O go-
Ao ent rar a dcada de 70, os custos dessa estratgia esta-
vam comeando a se fazer sent ir. Os choques dos preos
do petrl eo foram os estertores finais para a expanso do
Estado. Para os exportadores de petrl eo, criaram um
surto de prosperidade que muitos aplicaram numa expan-
so ainda maior dos programas estatais. Enquanto os
recursos estavam entrando, as deficincias inst itucionais
verno ampliou os esquemas de combate pobreza, es-
pecialmente os programas de emprego rural, mas so-
mente uma pequena frao dos subsdios chegou aos
pobres. A cada eleio, a concorrncia entre partidos
polticos elevava os subsdios. Os vultosos dficits fiscais
resultantes (8,4% do PIB em 1985) contriburam para
um crescente dficit em conta corrente. As reservas
cambiais da ndia estavam praticamente esgotadas em
meados de 1991, quando assumiu o poder um novo
governo liderado por Narasimha Rao.
Afase de reforma, de 1991 atopresente. Devido aos
crescentes pagamentos de juros da dvida externa, nem
o governo central nem os governos estaduais podiam
continuar financiando os subsdios e o vultoso investi-
mento pblico. Os primeiros saram ganhando e o go-
verno comeou a cortejar o investimento privado e ex-
terno. Assim, a ameaa de falncia impulsionou o
processo de reforma e impeliu o Estado, que antes era o
principal investidor, a assumir o papel de facilitador da
iniciativa privada. Essa mudana deveria liberar mais re-
cursos pblicos para os gastos sociais, mas, na prtica, o
aperto fiscal impediu um aumento significativo.
O governo de Rao aboliu a maioria das licenas in-
dustriais e de importao, desvalorizou a rupia, reduziu
drasticamente as tarifas de importao e permitiu o in-
vestimento privado em reas antes reservadas ao go-
verno. O novo governo de coalizo que assumiu o
poder em 1996 manteve, de modo geral, essas reformas,
e o oramento de 1997 contm medidas muito positi-
vas nesse sentido.
Assim, no decorrer de uns poucos anos, o antigo
consenso nacional em torno do socialismo cedeu lugar
a um novo consenso em torno da liberalizao. Toda-
via, ainda restam tremendos desafios. Muito embora a
maioria dos partidos concorde quanto necessidade da
reforma, nenhum est disposto a reduzir a mo-de-obra
excedente, fechar fbricas inviveis ou cortar subsdios.
As reformas at agora realizadas constituem um passo
positivo, mas tero de ser aceleradas e ampliadas para
que a ndia possa alcanar os tigres asiticos.
ficaram escondidas. J os pases importadores de petr leo
viram-se apanhados numa esteira rolant e que os forava
a tomar emprestados petrodlares reciclados para manter
o crescimento do Estado . Os custos dessa estratgia de
desenvolvimento ficaram subitamente expostos quando
ocorreu a crise da dvida nos anos 80 e o preo do petr-
leo caiu.
o colapso da Unio Sovitica - que j no era ento
um modelo atraente - deu o toque de finados de uma era
de desenvolviment o. De repente, o fracasso do governo,
inclusive o das empresas estatais, parecia gritanteme nte
bvio por toda parte. Os governos comearam a adotar
polticas destinadas a reduzir o alcance da interveno do
Estado na economia. Os Estados dimi nuram a sua partici-
pao na produo, nos preos e no comrcio. Estratgias
favorveis ao mercado ganharam firmeza em grande parte
do mundo em desenvolvimento. O pndul o havia oscilado
do modelo de desenvolvimento dominado pelo Estados
dos anos 60 e 70 para o Estado minimalista dos anos SO.
Como freqentemente acontece com mudanas to
radicais de perspectiva, os pases por vezes se excederam.
Os esforos para reequilibrar os gastos e o endividament o
do governo eram descoordenados e muitas partes boas
foram cortadas junto com as partes ms. Para pagar juros,
os pases enterrados em dvidas submeteram ao arrocho
import ant es programas de educao, sade e infra-estru-
tura, com a mesma freqncia - seno mais - dos cortes
feitos em programas de baixa prioridade, nas fileiras
engrossadas de servidores pblicos e em empresas que
davam prejuzo. Os cortes ocorreram principalmente nos
oramentos de capital e, na frica, nos gastos de operao
e manut eno, reduzindo ainda mais a eficincia do inves-
timent o. O resultado, observado com mais nitidez na
frica, na ex-Unio Sovitica e mesmo em certas partes da
Amrica Latina, foi o descaso para com as funes vitais do
Estado, ameaando o bem-estar social e solapando as bases
para o desenvolviment o do mercado.
As conseqncias de uma rejeio do governo por
excesso de zelo transferiram a ateno do debate estril
sobre Estado versus mercado para uma crise mais funda-
ment al na efetividade do Estado. Em alguns pases, a crise
levou diretament e desint egrao do Estado. Em outros,
a eroso da capacidade do Estado levou as organizaes
no-governament ais e de base - a sociedade civil em geral
- a tent ar assumir o seu lugar. Ao abraar o mercado e
rejeitar o ativismo estatal, mui tos se perguntaram se o mer-
cado e a sociedade civil poderiam, em ltima anlise,
suplantar o Estado. Mas, aps pensar e repensar o papel do
Estado no desenvolviment o dur ant e meio sculo, a lio
mais nuana da. O desenvolvimento dominado pelo
Estado fracassou, mas assim tambm fracassaro desenvol-
vimento sem Estado. Sem um Estado efetivo, o desenvol-
vimento impossvel.
Umarcabouo para repensar o Estado
Uma das maiores dificuldades para a redefinio do papel
do Estado que o terreno em que se assenta est sempre
mudando. Se considerarmos a forma pela qual as foras
econmicas e sociais globais alteraram as concepes vigen-
tes do Estado, vemos clarament e que ele mantm um papel
A EVOLUO DO PAPEL DO ESTADO 25
caracterstico na proviso de bens pblicos que promovam
o desenvolviment o econmico e social. E as falhas do mer-
cado continuam oferecendo argumentos econmicos pode-
rosos a favor da interveno do Estado (Quadro IA). Mas
o avano tecnolgico est transformando o carter desse
malogro: por exemplo, na rea da infra-estrut ura, a tecno-
logia criou um novo mbito para a concorrncia em teleco-
municaes e gerao de eletricidade. E muitos dos mais
bem-sucedidos exemplos de desenvolviment o, passado e
recente, mostram Estados trabalhando em parceria com os
mercados para corrigir suas falhas, e no para substitu-los.
A igualdade conti nua sendo tambm uma preocupao
cent ral do Estado. Indicaes recent es, especialmente do
leste asitico, mostram que a troca de igualdade por cresci-
mento no inevitvel, como se pensava. A adoo de
polticas adequadamente formul adas nas reas de educao
e sade pode reduzir a pobr eza e aumentar a igualdade, ao
mesmo tempo que promove o crescimento econmico. O
descaso para com esses fundament os sociais do desenvolvi-
mento pode ser fatal. Mas o simples fato de haver falha do
mercado e outros problemas de desigualdade e insegurana
no significa que somente o Estado pode - ou deve -
resolver esses problemas. A autor idade coerciva do Estado
dent ro de suas fronteiras confere-lhe uma fora singular na
busca de soluo para esses problemas, mas tambm uma
debilidade singular. Os governos devem manter-se atentos
para ambas ao decidir se devem e como devem responder.
As foras especficasdo Estado esto na sua faculdade de
tribut ar, proibir, punir e exigir participao. A faculdade
tribut ria do Estado habilita-o a financiar a proviso de.
bens pblicos. A sua faculdade de proibir e pun ir permit e-
lhe proteger os direitos de segurana da pessoa e da pro-
priedade. E o seu poder de exigir participao permit e-lhe
minimizar os abusos: aqueles que se beneficiariam dos bens
pblicos podem ser forados a pagar a sua parte dos custos.
O mesmo poder pode ajudar a resolver problemas de ao
coletiva que, em out ras circunstncias, reduziriam os bene-
fcios sociais dos mercados de seguro ou impediriam a rea-
lizao de investimentos privados mut uamente comple-
mentares, para citar apenas dois exemplos.
Ao mesmo tempo, porm, o Estado enfrenta desafios
singulares, no que se refere tant o explicitao dos seus
objetivos como garant ia de que os funcionrios procura-
ro cumpri-los. Primeiro, muito embora as eleies e
outros mecanismos polticos facilitem a mediao entre os
cidados e o Estado, os mandatos dos cidados podem ficar
vagos - e poderosos interesses especiais esto sempre ten-
tando dirigir as aes do governo em seu benefcio.
Segundo, a moni torao do desempenho difcil em mui-
tas das atividades do governo, como o ensino primrio, a
proreo do meio ambiente e os servios preventivos de
sade. Isso pode dificultar o estabelecimento de padres ou
outros mecanismos para assegurar a responsabilidade.
26 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 1.4 Justificativa econmica da interveno do Estado e algumas definies
Baseia-se no malogro do mercado e na preocupao
com a eqidade a justificativa da interveno do
governo. Mas nada garante que essa interveno benefi-
ciar a sociedade. O malogro do governo pode ser to
comum quanto o do mercado. O desafio consisre em
assegurar que o processo poltico e as estruturas institu-
cionais recebam os incentivos certos, para que as suas
intervenes aumentem realmente o bem-estar social.
Entende-se por malogro do mercado o conjunto de
condies sob as quais uma economia de mercado no
logra distribuir os recursos de maneira eficiente. Deve-
se a muitas razes o malogro do mercado, que tem mui-
tos graus. As implicaes no que tange ao papel do
Estado e forma de interveno pblica podem ser bem
diferentes em cada caso.
Os bens pblicos so bens no-rivais (o consumo por
um usurio no reduz o estoque disponvel para outros)
e n o-excludentes (os usurios no podem ser impedidos
de consumi-los). Devido a essas caractersticas, invi-
vel cobrar pelo consumo de bens pblicos e, por isso
mesmo, o seror privado no dispe de incentivos para
fornec-los. Os bens pblicos nacionais, como a defesa,
beneficiam todo o pas; os bens pblicos locais, como as
estradas rurais, beneficiam reas menores. Os bens pri-
vados so rivais e excludenres, os bens de propriedade
comum so no-excludenres mas rivais (por exemplo,
irrigao com guas subterrneas) e os bens consorciados
(club goods) so no-rivais mas excludentes (rodovias
interurbanas e estradas de pedgio).
As externalidades ocorrem quando as aes de uma
pessoa ou empresa prejudicam ou beneficiam outros
sem que a pessoa ou empresa pague ou receba compen-
sao. A poluio um exemplo de uma externalidade
negativa, que impe sociedade custos no compensa-
dos. O benefcio mais amplo que uma populao alfa-
betizada representa para a sociedade uma externali-
dadepositivado ensino primrio. Os governos podem
reduzir as externalidades negativas e promover as posi-
tivas mediante regulamentao, tributao, subsdios ou
proviso direta.
Ocorre um monoplio naturalquando o custo unit-
rio da proviso de um bem ou servio para mais um
usurio diminui numa ampla rea de produo, redu-
zindo ou eliminando a margem de concorrncia. Mas,
se forem deixados a operar livremente, os monopolistas
podem restringir a produo para aumentar os preos e
lucros. Para resolver esse problema, o governo regula-
menta os monoplios privados ou fornece ele mesmo o
bem ou servio. O avano tecnolgico criou uma nova
margem para a concorrncia em servios outrora consi-
derados monoplios naturais, como as telecomunica-
es e a gerao de energia.
Os mercados incompletos e a infOrmao imperjeita ou
assimtrica so problemas difusos que podem resultar
em ineficincia. So incompletos os mercados que no
podem fornecer um bem ou servio, muito embora o
seu custo seja inferior ao que os indivduos se dispem
a pagar. A informao imperfeita por parte dos consu-
midores pode levar a uma subvalorizao sistemtica de
alguns servios, como o ensino primrio ou a ateno
preventiva de sade . A assimetria da informao -
quando os fornecedores sabem mais que os consumido-
res ou vice-versa - pode levar demanda excessiva ou
provocada pelo fornecedor, por exemplo, na proviso
do ateno mdica. Os problemas de seleo adversa e
risco moral podem levar ineficcia dos mercados de
seguros. A seleo adversa ocorre quando os comprado-
res de dado servio tendem a forar seu fornecedor a
pagar custos superiores mdia ou quando os vendedo-
res so capazes de excluir esses clientes de alto custo. O
seguro-sade um exemplo: aqueles que tm maior
probabilidade de necessitar de atendimento mdico so
os que mais provavelmente procuraro adquirir seguro
e tero maiores probabilidades de serem rejeitados pelas
seguradoras. O risco moral existe quando o segurado
tem um incentivo a provocar ou permitir que ocorra a
situao objeto do seguro. Um exemplo a tendncia
dos consumidores de ateno de sade a buscar e dos
provedores a fornecer mais tratamento do que necessi-
tam quando cabe a um terceiro, a seguradora, pagar a
maior parte do custo . Para resolver esses problemas, os
governos tm procurado assegurar uma ampla cober-
tura e manter baixos os custos, seja regulamentando o
seguro privado, financiando ou tornando obrigatrio o
seguro social, seja proporcionando eles mesmos a aten-
o de sade.
A eqidade pode dar ensejo interveno do
Estado, mesmo na ausncia de falha do mercado. Os
mercados competitivos podem distribuir a renda de
maneira socialmente inaceitvel. Algumas pessoas de
poucos meios podem ficar sem recursos suficientes
para lograr um padro de vida razovel. E pode tornar-
se necessria ao do governo para proteger os grupos
vulnerveis.
Devi do a esses dois problemas, a burocracia estatal pode
entrar na posse de uma ampla margem discricionria.
Quando isso acontece, as autoridades do governo em todos
os nveis podem seguir suas agendas particulares, em vez da
agenda da sociedade. O Hai ti na poca dos Duvaliers ofe-
rece um vvido exemplo do que pode acontecer quando o
poder ut ilizado arbitrariamente para o ganho pessoal, e
no para o bem social.
Em mui tos pases, o setor voluntrio assumi u a tarefa de
preencher algumas das lacunas da proviso de bens e servi-
os coletivos deixadas pelas falhas do mercado e do governo.
O setor voluntrio pe em jogo os seus pontos fortes, mas
tamb m as suas debilidades. Ele muito faz para aumenta r a
conscientizao do pbl ico, expressar as preocupaes dos
cidados e prestar servios. As organizaes locais de auto-
ajuda so s vezes os provedores preferidos de bens e servi-
os pbl icos, por conhecerem de perto as preocupaes
locais. Freqentemente, porm, o seu interesse se volta para
certos grupos religiosos ou tnicos, e no para a sociedade
em geral, a sua responsabilidade restrita e os recursos de
que dispem so limit ados. O desafio para o Estado con-
siste neste caso em aproveitar as vantagens relativas dos mer-
cados privados e do seror voluntrio e procurar ao mesmo
tempo melhorar a sua prpria capacidade institucio nal.
Todas essas consideraes levam a uma dupl a estratgia
para fort alecer a capacidade do Estado de aumentar o bem-
estar econ mico e social. A primeira tarefa seria ajustar o
Tabela 1.1 Funes do Estado
A EVOLUO DO PAPEL DO ESTADO 27
papel do Estado sua capacidade existente - a estabelecer
as regras e normas instit ucionais que o habilitem a fornecer
bens e servios de maneira eficiente. A segunda seria revi-
gorar a capacidade estatal por meio de regras, parcerias e
presses compet itivas fora e dent ro do Estado.
Ajustando o papel capacidade: o quefazem os Estados e
como ofazem
A Segunda Parte deste Relatr io exami na a primeira face
dessa estratgia: ajustar o papel do Estado sua capacida de,
para aumentar a eficcia e eficincia na uti lizao de recur-
sos pbl icos. Apresenta as manei ras pelas quais os Estados
podem prover os elementos fundame ntais do desenvolvi-
ment o, especialment e quando a capacidade reduzida
(Captulo 3). O Captulo 4 examina as funes que mais
exigem do Estado , como a regulamentao e a polt ica
industrial, e mostra por que obter o ajustamento adequado
entre papis e capacidades vital para aumentar a efetivi-
dade do Estado. A Ta bela 1.1, que apresenta um arca-
bouo para o exame dessas questes, classifica as funes
do governo numa srie contnua, das at ividades que nunca
seriam realizadas sem a interveno do Estado quelas em
que o Estado desemp enha um papel ativista na coordena-
o dos mercados ou na redistribui o dos ativos:
Os pases onde pequena a capacidade do Estado devem
concentrar-se primeiro nas funes bsicas: a pura pro-
Equacionando as falhas do mercado
Aumentando a
eqidade
Funes
mnimas
Funes
intermedirias
Funes
ativistas
2B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
viso de bens pblicos como os direitos de propriedade,
a estabilidade macroeconmica, o controle das doenas
infecciosas, a gua incua, estradas e a proteo dos des-
titudos. Em muitos pases, o Estado no proporciona
sequer esses bens. As reformas recentes tm enfatizado
os fundamentos econmicos. Mas os fundamentos
sociais e institucionais (inclusive jurdicos) so igual-
mente importantes para evitar distrbios sociais e asse-
gurar o desenvolvimento sustentado.
Alm desses servios bsicos, encontram-se as funes
intermedirias, como o controle de externalidades (por
exemplo, a poluio), a regulamentao dos monoplios
e a proviso de seguro social (penses, seguro-desem-
prego). Aqui tambm, o governo no pode deixar de
intervir; pode apenas escolher a melhor maneira de
intervir; e pode trabalhar em parceria com os mercados
e a sociedade civil para assegurar a proviso desses bens
pblicos.
Os Estados dotados de grande capacidade podem assu-
mir funes mais ativistas, promovendo a coordenao
para resolver o problema da inexistncia de mercados. A
experincia do leste da sia renovou o interesse no papel
do Estado como promotor de mercados por meio de
polticas industriais e financeiras ativas.
O ajuste do papel capacidade envolve no s o queo
Estado faz mas tambm como o faz. Reconsiderar as fun-
es do Estado significa sondar instrumentos alternativos,
existentes ou novos, que possam aumentar a efetividade do
Estado. Por exemplo:
Na maioria das economias modernas, o papel normativo
do Estado mais amplo e complexo do que nunca,
cobrindo reas como o meio ambiente e o setor finan-
ceiro, alm das reas mais tradicionais como os mono-
plios. A formulao de regulamentos deve ajustar-se
capacidade dos rgos fiscalizadores e sofisticao dos
mercados, e dar maior nfase responsabilidade pessoal.
Embora o Estado ainda tenha um papel central na pro-
viso garantida de servios bsicos - educao, sade e
infra-estrutura -, no bvio que deva ser o nico pro-
vedor, ou mesmo que deva ser provedor. Asdecises do
Estado em relao proviso, financiamento e regula-
mentao desses servios devem basear-se nas vantagens
relativas dos mercados, da sociedade civil e dos rgos
do governo.
Ao proteger os grupos vulnerveis, os pases devem dis-
tinguir mais claramente entre seguro e assistncia. O
seguro contra o desemprego cclico, por exemplo, ajuda
a tornar uniforme a renda e o consumo familiar durante
os inevitveis altos e baixos de uma economia de mer-
cado. A assistncia, como os programas de alimentos em
troca de trabalho e de subsdios para o preo do po,
procuram proporcionar um nvel mnimo de apoio aos
setores mais pobres da sociedade.
Revigoramento da capacidade do Estado
O revigoramento da capacidade do Estado - a segunda
parte, igualmente vital, da estratgia de reforma - o
tema da Terceira Parte. Consoante esse tema, tais melho-
rias s sero possveisse houver uma mudana nos incenti-
vos para a atuao do Estado e suas instituies. A melho-
ria da capacidade no fcil. Os modestos xitos e muitos
fracassos dos esforos de assistncia tcnica ao longo de
decnios destacam o fato de que se trata de mudar os
incentivos que determinam o comportamento tanto como
de proporcionar treinamento e recursos. O segredo con-
siste em encontrar regras e normas que criem incentivos
para que os rgos e as autoridades do Estado atuern no
interesse coletivo e, ao mesmo tempo, cobam as aes
arbitrrias. Para conseguir isso so necessrios:
Regras e restries. Os mecanismos que garantam o pri-
mado do direito, como um judicirio independente, so
fundamentos essenciais para o desenvolvimento susten-
tvel. Juntamente com uma separao apropriada de
poderes e a presena de rgos fiscalizadores, eles tam-
bm restringem o comportamento arbitrrio.
Presso competitiva. A presso competitiva pode vir da
burocracia estatal, mediante a seleo de servidores com
base no mrito; pode vir do setor privado nacional,
mediante a terceirizao de servios e a permisso para
que os fornecedores privados concorram direramente
com os rgos pblicos; ou pode vir do mercado inter-
nacional, mediante o comrcio e a influncia dos merca-
dos mundiais de obrigaes sobre as decises fiscais.
Voz eparceria. So muitos e variados os meios de lograr
transparncia e abertura na sociedade moderna, como os
conselhos empresariais, os grupos de inrerao e organi-
zaes de consumidores, para citar apenas alguns. A
colaborao institucional com grupos comunitrios
pode contribuir para aumentar a eferividade do Estado,
dando aos cidados uma voz mais forte na formulao
das polticas do governo. E as parcerias entre nveis do
governo e com organismos internacionais podem ajudar
na proviso de bens pblicos locais e globais.
Esses trs mecanismos so um tema recorrente da
Terceira Parte, que comea (no Captulo 5) examinando os
elementos bsicos de um seror pblico mais efetivo. A
nfase atribuda s regras e formas de concorrncia para
melhorar os trs elementos bsicos: formulao de polti-
cas, proviso de servios e o prprio sangue do setor
pblico, a funo pblica. Mas a histria nos ensina que,
para aumentar a confiana no governo - e, conseqente-
mente, a sua capacidade -, ser preciso impor limites s
aes arbitrrias. Essas questes so examinadas no Cap-
tulo 6, que analisa os dispositivos de controle na estrutura
constitucional do Estado e as melhores maneiras de cont ro-
lar a arbitrariedade e a corrupo.
Uma terceira camada, na qual se sustentam as out ras
duas, so os esforos para tornar o governo mais aberto e
sensvel. Um Estado distanciado e arrogante, cujas delibe-
raes no sejam transparent es, ter maior probabilidade
de cair na espiral do domnio arbitrrio e da eficincia
decrescent e. O Captulo 7 examina os benefcios que se
obtm quando o governo se aproxima do povo e este par-
ticipa mais da formulao e implant ao de polticas. E
mostra que, se for feita com cuidado, a descent ralizao -
a transferncia de poderes e recursos aos nveis inferiores
de governo - pode sustentar esse esforo. Finalmente, o
Captulo 8 lembra-nos que a ao coletiva cada vez mais
requer um exame para alm das front eiras nacionais. Exa-
minam-se nele as diversas maneiras pelas quais os governos
nacionais podem e devem cooperar no atendimento das
demandas que, embora internas, s podem ser atendidas de
maneira eficiente no mbito internacional.
Opes estratgicas: iniciando e sustentando
as reformas
Esta dupla estratgia para aumentar a eficincia do Estado
mais fcil na teoria do que na prtica. A difcil tarefa dos
A EVOLUO 00 PAPEL 00 ESTADO 29
reformadores seria no s elaborar o tipo acetado de refor-
mas, mas tambm combater a oposio dos que tm arrai-
gados interesses adquiridos no Estado antigo. Ajustar o
papel capacidade significa abrir mo de certos papis,
inclusive alguns que beneficiam grupos poderosos. Os pro-
ponentes de um Estado mais capacitado no tardaro a des-
cobrir que interessa a muita gente que ele cont inue fraco.
Cont udo, os polticos tm um incentivo para empreender
reformas quando estas resultarem em ganhos lquidos para
grupos important es. Vez por outra, abrem-se oportunida-
des em resposta a crises ou ameaas externas e uma lide-
rana poltica eletiva hbil na elaborao de estratgias
para formar consenso ou compensar os que saem perdendo.
A Quarta Parte examina o desafio que consiste em ini-
ciar e sustentar as reformas do Estado (Captulo 9). Seu
principal argumento que os impediment os reforma tm
car ter principalment e polti co e institucional. por isso
que a reforma institucional provavelment e pode levar
mui to tempo, muito embora surjam ou sejam criadas
oportunidades de reforma que devem ser aproveitadas.
Finalmente, o Captulo 10 apresenta as perspectivas de
mudana e a agenda de reforma para cada regio em de-
senvolvimento . A mensagem a de que a reforma ser dif-
cil e deve ser ajustada s circunstncias especficas, mas o
desafio especial dos Estados que se desintegraram repre-
senta um lembrete salutar dos riscos de fracasso.
A NOVA
'"
EN FAS E NA
EFETIVIDADE DO ESTADO
Os homens so impotentes paragarantir o[uturo: as instituies quefixam os destinos das naes.
-Napoleo I, Sance Imperial (7 de junh o de 1815)
H
5 ANOS, CHEGOU AO FIM A SEGUN DA GUERRA MUN-
dial e iniciou-se a reconstruo em grande parte da
Europa, da Unio Sovitica e do Japo. Mui tos pases em
desenvolviment o estavam comeando a emergi r do colo-
nialismo e o fut uro parecia mui to promissor. As dificulda-
des do desenvolviment o econmico ainda no nos estavam
assombrando. A melhoria do padro de vida parecia uma
meta vivel, uma simples questo de aplicar as idias, os
conhecimentos tcnicos e os recursos apropriados. E assim
ocorreu - em alguns casos. Em outros, porm, o pro-
gresso foi escasso. Apesar de cinco dcadas de esforo, per-
sistem enormes disparidades de padres de vida em todo o
mundo. Na verdade, medido por certos estales, o desnvel
entre ricos e pobres aumentou.
As explicaes dessas enor mes diferenas int ernacionais
de padres de vida mudaram ao longo dos anos. Durant e
sculos, o acesso aos recursos naturais - terra e mi nerais
- era considerado um pr-requi sito do desenvolviment o.
Grande parte da frica, da sia e das Amricas foi coloni-
zada para adquirir esses recursos e por eles naes ent raram
em guerra. Co nt udo, gradua lmente esse conceito foi
mudando e o capital fsico - mquinas e equipament os
- passou a ser a chave do desenvolvimento . "Industriali-
zado" torno u-se sinnimo de "desenvolvido" . Contudo,
em meados deste sculo os economistas se deram conta de
que mesmo essa idia tambm era excessivamente sim-
plista. Por trs das mquinas e equipament os, estava a tec-
nologia - conhecimentos e idias. Mas ningum era capaz
de explicar em termos simples por que a tecnologia se de-
senvolveu melhor e mais rapidament e em algumas partes
do mundo do que em outras.
Outros fatores, como o capital humano, passaram desde
ento a atrair muita ateno como possveis solues do
enigma. O investimento em capital humano tanto leva a
novos conhecimentos e idias como aument a a velocidade
com que so absorvidos, disseminados e utilizados. A par-
tir dos anos 80, o foco transferiu-se para o papel da adoo
de polt icas adequadas como explicao da razo pela qual
os pases acumulam capital humano e fsico a taxas diferen-
tes. Isso, por sua vez, levou a outra mudana de foco, que
se voltou para a qualidade das institu ies de um pas. Sur-
giram novas e mais complexas indagaes. Que disposies
institucionais melhor promovem o floresciment o dos mer-
cados? Qual o papel do Estado como agente direto (prin-
cipalmente na proviso de servios) e como art fice do con-
texto institucional em que os mercados funcionam? Como
as polticas e instituies interagem no desenvolviment o?
As respostas a essasquestes so essenciais para que pos-
samos entender as font es mais profundas das diferenas nos
resultados do desenvolviment o - e descobri r por que a
resposta reforma econmica muitas vezes varia tant o de
um pas a outro . Elas ajudariam a explicar, por exemplo,
por que o investimento e a arividade econmica se reaviva-
ram mais na Polnia do que na Rssia, depois que esses
pases abraaram a economia de mercado. Ta mbm aju-
dam a explicar por que mui tos pases da frica e da Am-
rica Latina ainda no viram a melhoria de padres de vida
prometida quando iniciaram as suas reformas econmicas
h um decnio.
O Estado tem mui to a ver com a adoo pelos pases de
instituies sob as quais o mercado possa florescer. Ele no
s o rbitro das regras, como tamb m, atravs de sua pr-
A NOVA NFA5E NA EFETIVIDADE DO E5TADO 31
pria atividade econmica, dita as condies para as empre-
sas e o resto da economia. Bem ou mal, o Estado que d
o tom.
Este captulo faz uma defesa emprica da mudana do
foco da nossa maneira de encarar o desenvolviment o para
a qualidade das institui es de um pas e a capacidade do
Estado - para colocar as institu ies no centro do nosso
dilogo sobre desenvolvimento. Essa tese encont ra apoio
em trs novos grupos de constataes:
Primeiro, os dados analisados para este Relatrio, abran-
gendo 30 anos e 94 pases industrializados e em desen-
volvimento, mostram que as polticas e a capacidade
institucional so importantes para o crescimento econ -
mico e para outros indicadores da qualidade de vida,
como, por exemplo, a mort alidade infantil .
Em segundo lugar, e levando a anlise um passo frente,
temos os resultados de uma pesquisa, realizada especial-
ment e para este Relatrio, sobre mais de 3.600 empre-
sas em 69 pases (inclusive filiais locais de empresas inter-
nacionais). Esses resultados tambm demonstram que a
capacidade institucional - ou a sua falta - tem um
grande impacto sobre o crescimento e o investiment o.
O terceiro conjunto de resultados examina as formas
pelas quais a capacidade institucional afeta no s o
ambiente para as empresas, mas tambm as condi es
gerais para o desenvolviment o de um pas. Utilizando os
resultados da pesquisa sobre a capacidade institucional ,
mostramos que as diferenas institucionais entre os pa-
ses ajudam a explicar grande parte da diferena nas taxas
de rent abilidade dos projetes de investimento.
O Estado, as instituies e os resultados econmicos
Que faz o Estado? Em primeiro lugar, estabelece as regras
formais - leis e regulamentos - que so parte int egrante
da estrut ura institucional de um pas (Figura 2.1) . Essas
regras formai s, juntamente com as regras informai s da
sociedade, so as instituies que arbitram o comporta-
mento humano. Mas o Estado no apenas um rbitro
que fica na lateral ditando e aplicando as regras; tambm
um parceiro, na verdade um parceiro domin ant e, no jogo
econmico. Todo dia, os rgos estatais investem recursos,
Figura 2.1 O Estado, as inst ituies e os resultados econmicos
~
~
,
.
'Y
.--------- ----- --.
---- ---.
-- - -- .
~
,
,
Cultura.
histria
Regras e normas
informais
Estrutura
institucional
Regras formais
{
Legislat iva
Estado Executivo
Judicirio
Comportame nto dos
rgos do Est ado
1
Estrutura de jj
incent ivos
(inclusive direi tos ;
de propriedade) :
- ~ ~ . ..
i ,
j ;
, Custos das :
! t ransaes !
! i
-' ~ - ~ . ~
o
Contratos
O
~ Tecnologia
Resultados econmicos
32 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
dirigem crdito, compram bens e servios e negociam con-
tratos; essas aes tm efeitos profundos sobre os custos das
transaes e as arividades e result ados econmicos, espe-
cialmente nos pases em desenvolviment o. Bem realizadas,
as arividades do Estado podem acelerar o desenvolvimento.
Mal realizadas, produziro estagnao ou, em casos extre-
mos, desint egrao econmica e social. O Estado acha-se,
portant o, numa posio singular: cumpre-lhe no s esta-
belecer, mediant e o processo social e polti co, as regras for-
mais que todas as outras organizaes devem seguir, como
tambm deve, como organizao, seguir essas regras.
No difcil encont rar exemplos de exerccio do poder
do Estado para melhorar o padr o de vida da populao.
Dos sistemas de gua e saneamento da Roma ant iga eli-
minao da varola neste sculo, as aes pblicas nas reas
de sade e saneament o produziram vrios avanos em ter-
mos de sade pbli ca. E os Estados sempre desempenha-
ram um papel vital, foment ando ganhos duradouros no
desenvolviment o, proporcionand o infra-estr utura, segu-
rana e um contexto macroeconmico estvel. A Int ernet
apenas o mais recente de uma longa srie de avanos cien-
tficos e tcnicos possibilit ados por significativo apoio
pblico nos seus primrd ios (Quadro 2. 1).
Se destilarmos as lies dos sculos, veremos que so
vrias as maneiras pelas quais o Estado pode melhorar os
result ados do desenvolviment o:
Proporcionando um ambie nte macroecon mico e
microeconmico com o conjunt o apropriado de incen-
tivos para uma atividade econmica eficiente
Quadro 2.1 A formao da Internet: um exemplo contemporneo de interao frutfera entre os setores
pblico e privado
O precursor do que hoje conhecido como Internet foi
lanado nos Estados Unidos em 1969 . Chamado
ARPANET, o sistema compreendia apenas quatro
computadores interligados. Em meados de 1996, a
Int ernet estava acessvel em 174 pases dos sete conti-
nentes, ligando quase 13 milhes de computadores hos-
pedeiros. No ano 2000, bem possvel que esse nmero
chegue a 100 milhes .
A ARPANET deve a sua existncia economia da
pesquisa de defesa nos anos 60. O seu propsito inicial
era ligar computadores do governo em locais muito dis-
tantes e assim evitar a duplicao de sistemas de infor-
mtica, que naquela poca custavam muito caro. Em
1968, o Departamento de Defesa dos EUA convidou
140 empresas a apresentar propostas para projetar e
construir os primeiros quatro processadores de mensa-
gens com interface, ou routers. Uma vez instalados, con-
tratos pblicos com universidades levaram ao desenvol-
vimento do conjunto crucial de protocolos que
permitiam ligar diferentes redes de computadores. Esses
protocolos que vieram a possibilitar a formao da
Int ernet.
O apoio financeiro pblico foi complementado pela
parceria entre universidades, empresas e rgos do
governo , encabeados pela National Science Founda-
tion (NSF) dos EUA. Inicialmente, essa parceria prepa-
rou a conexo dos departamentos de informtica das
universidades, mas a sua influncia logo se ampliou. Em
1990, a ARPANET foi substituda por NSFNET. Alm
de proporcionar financiamento crucial para uma infra-
estrutura de apoio (backbone) de alta velocidade para o
sistema, a NSF colocou fundos disposio das uni ver-
sidades para incentiv-las a formar redes regionais que
alimentassem o sistema. Mas as redes foram tambm
informadas de que deveriam tornar-se auto-sustentveis.
A parti cipao do setor privado cresceu com o correr
do tempo. A NSF incentivou os concessionrios comer-
ciais de correio eletr nico a se ligarem Internet. As
empresas tambm comearam a criar as suas prprias
instalaes de apoio e o nmero de firmas provedoras
de acesso Internet se multiplicou. Essas tendncias
aceleraram-se com a criao e rpido crescimento da
parte de multimdia da Internet, a World Wide Web.
Desenvolvida nos laboratrios da Organizao Euro-
pia de Pesquisa Nuclear, na Sua - outro rgo com
financiamento pblico -, a Web capto u o talento de
universidades e empresas, levando a outra exploso no
uso da Internet, de 130 sites em julho de 1993 para mais
de 230 .000 em junho de 1996.
Em 1995, a NSFNET foi substituda por um sis-
tema totalmente comercial. As grandes companhias
relefnicas hoje proporcionam aos seus usurios no s
instalaes de apoio como tambm acesso Internet. As
companhias de TV a cabo e por satlite tambm esto
entrando no mercado. O setor pblico ainda participa
de algumas pesquisas avanadas, mas o seu foco passou
a se concentrar na questo de como assegurar acesso
eqitativo (por exemplo , mediante normas de fixao
de preos) , liberdade de expresso, proteo contra
fraudes e privacidade.
A NOVA N F A S E NA EFETIVIDADE DO ESTADO 33
frica Subsaari ana
1992
Leste da sia
Fatores que
contriburam
para o
crescimento do
leste da sia
] Polltlcas
J
Tamanho e
capacidade
do Est ado
JInex plicados
]
Dif erena inicial
--;"-- I entre as rendas
2
3
1
PIS per capita
(milhares de d lares internacionais
de 1985)
4 r----------- --,
0 '-- - - - - - - - - - ---'
1964
Figura 2.2 O bom governo ajuda a explicar
a diferena da renda ent re o leste da sia e
a frica
Nota: Os resultados baseiam-se numa regresso de variveis
instrumentais do perodo 1964-93, levando em conta a renda
inicial, educao e outras variveis. "Polit icas" incluem os efei-
tos da abertura ao comrcio e investimento, preos sem distor-
es, relativa ausncia de gio no mercado negro de divisas e
altos nveis de educao e investimento. Ver a Nota Tcnica.
Fonte: Clculos de tcnicos do Banco Mundial com base em
dados apresentados em Commander, Davoodi e Lee, docu-
mento bsico.
para a crescente diferena de padres de vida do cidado
mdio entre aquelas duas partes do mundo (Figura 2.2) .
Ao considerar o efeito do tamanho do governo sobre o
crescimento, convm distinguir entre consumo pblico e
investimento pblico (Quadro 2.2) . Se o consumo do
governo muito grande, isso em geral constit ui um entrave
ao crescimento, um imposto lquido sobre a sociedade,
com poucos benefcios. Por outro lado, certos tipos de
investimento pblico, especialmente o investimento em
infra-estrutura, tendem a exercer efeito positivo sobre o
crescimento, em parte por elevar a rentabil idade do inves-
timento privado. Complica essequadro o fato de que algu-
mas formas de consumo pblico - por exemplo, salrios
dos professores ou compras de medicamentos - podem
afetar para melhor a vida da populao e mesmo aumentar
a eficincia do investimento. Um corte indiscriminado do
consumo para aumentar indiscriminadamente os investi-
mentos evidentemente no a soluo.
Mas a histria nos ensina tambm que o Estado pode
causar danos enormes:
Crescimento econmicoe o Estado
O enorme impacto do governo no desenvolvimento bem
ilustrado pelo contraste entre o desempenho econrnico
dos pases em desenvolvimento da frica Subsaariana e do
leste da sia. Em 1%0, as rendas per capita em grande
parte do leste da sia eram apenas um pouco superiores s
da frica. Os governos nas duas regies eram semelhantes
em tamanho, embora no em composio: os governos
africanos j estavam gastando mais em consumo , principal -
mente no emprego pblico. J em meados dos anos 90,
porm, as rendas no leste da sia equivaliam mais de
cinco vezes as da frica. E o consumo governamental na
frica, em relao ao PIB, tinha crescido para uma vez e
meia o do leste da sia. As fontes dessa divergncia so
complexas, mas muitos acreditam que o excelente desem-
penho do Estado no leste da sia - os limites que imp s
ao seu prprio crescimento, a solidez das suas polticas e a
sua eficincia na prestao de servios- contribuiu muito
Proporcionando a infra-estrutura institucional - direi-
tos de propriedade, paz, lei e ordem, regras - capaz de
incentivar o investimento eficiente a longo prazo e
Assegurando a proviso de servios bsicos de educao
e sade e a infra-estrutura fsica necessria para a ativi-
dade econ rnica, e protegendo o meio ambiente narural.
O tipo errado de regras pode desincentivar a criao de
riqueza. Por exemplo, o Estado pode penalizar a riqueza
privada distorcendo os preos - mediante uma moeda
sobrevalorizada, por exemplo, ou criando juntas de
comercializao agrcola que tributam a produo dos
agricultores e pouco lhes do em troca.
Mesmo que sejam benignas, as prprias regras podem
ser aplicadas pelas organizaes pblicas - e seus fun-
cionrios - de maneira prejudicial. Por exemplo,
podem impor elevados custos transacionais, na forma de
burocracia ou corrupo , a empresrios que querem
abrir novas firmas ou reestruturar empresas antigas.
Potencialmente, porm, a maior fonte de danos infligi-
dos pelo Estado a incerteza. Se um Estado muda fre-
qentemente as regras ou no esclarece as regras pelas
quais ele prprio deve-se guiar, as empresas e os indiv-
duos no podem ter certeza hoje do que amanh ser
lucrativo ou no lucrativo, lcito ou ilcito. Neste caso,
adotaro estratgias caras para se proteger contra um
futuro incerto - ingressando, por exemplo, na econo-
mia informal ou enviando capital ao exterior - , e rudo
isso prejudica o desenvolvimento.
34 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 2.2 Medindo o Estado - seu tamanho, suas polticas e sua capacidade institucional
Uma medida comum do tamanho do governo a rela-
o entre as suas despesas e a despesa tota l ou o produto
total da economia. Mas esses dados geralmente no so
abrangentes e a cobertura das empresas pblicas espe-
cialmente incompleta em muitos pases em desenvolvi-
mento. Alm disso, essa medida do tamanh o tende a
ignorar important es rubricas extra-oramentrias. A
prp ria despesa do governo pode ser desdobrada em
consumo e investimento. O consumo do governo -
que consiste principalmente da folha salarial do funcio-
nalismo - proporciona um indicador estreito mas mais
preciso dos benefcios que os consumidores obtm dos
gastos do governo . As transferncias, como as penses
ou benefcios por invalidez, podem ser includas na
despesa do governo mas representa m apenas uma redis-
tribuio de recursos. Para mais complicar a situao,
os coeficientes nominais e reais de despesa variam signi-
ficativamente ao longo do tempo. O funcionalismo
pblico uma medi da alterna tiva do tamanho do
governo que evita esses problemas, mas tambm tem
suas deficincias. Por exemplo, ignora as variaes na
produtividade dos servidores pb licos.
Os resultados indicados neste capt ulo utilizam
dados sobre o consumo real do governo, porque nos
preocupamos princ ipalmente em saber como a diviso
da produo de bens pblicos e privados afeta o desem-
penho. Tambm util izamos informaes sobre investi-
Mas mesmo medidas sofisticadas do tamanh o do
governo revelam apenas uma parte da questo. Conforme
j foi indicado, os governos tambm desempenham um
papel importa nte no estabelecimento de um contexto ins-
titucional mais amplo para o comportamento: a estrutura
de incenti vos aos quais os agentes econmicos respondem.
A capacidade de funcionar do setor privado depender cru-
cialmente da confiabilidade e da eficcia de instituies
como o primado da lei e a prot eo dos direitos de proprie-
dade. No provvel que qualquer desses benefcios - e
custos - da qualidade do governo aparea nas contas
nacionais.
A anlise contida nesta seo procura mostrar essa dis-
tino entre o que o Estado faz e como o faz eficiente-
ment e, examina ndo tanto o contedo das polticas como a
sua capacidade institucional. A Figura 5 do Panor ama
Geral mostra os efeitos desses dois fatores sobre o cresci-
mento da renda nas ltimas trs dcadas numa grande
amostra de pases industrializados e em desenvolvimento.
ment os, mas estas geralmente s esto disponveis como
soma do investimento pblico e privado. Para facilitar
as comparaes entre pases em diversos perodos, esses
coeficientes so convertidos em valores internacionais
ou de paridade de poder aquisitivo (PPA) - , conver-
so que no inteiramente inofensiva, particularmente
no caso dos pases de baixa renda, onde grande parte do
consumo do governo intens ivo da mo-de-obra. No
caso desses pases, a uti lizao de preos internacionais
aume nta acent uadamente o coeficiente de consumo do
governo.
Um retrato mais abrangente da presena econmica
do governo exige uma medida que capte as principais
int ervenes do Estado mediante polticas e instituies,
alm das int ervenes fiscais. Resumimos o posiciona-
mento normativo de um governo ao longo do tempo
mediant e um ndice que combina trs indicadores cha-
ves: abert ura da economia (parcela do comrcio no
PIB), sobrevalorizao da moeda (taxa cambial do mer-
cado negro) e a diferena entre os preos locais e inter-
nacionais. Alm disso, tentamos avaliar a qualidade de
um componente essencial do governo : a sua burocracia.
Essa avaliao baseia-se numa pesquisa de investidores
estrangeiros (na prxima seo, avaliamos as respostas
de investidores locais) que se concentrou no volume de
papis exigidos para uma transa o, no clima regula-
ment ar e no grau de autonomia face presso poltica.
Nos pases com pouca capacidade estatal e polticas inade-
quadas, a renda per capita cresceu apenas cerca de meio por
cento ao ano. Em contraste, em pases com forte capaci-
dade e boas polt icas, a renda per capita teve uma mdia
de cresciment o de cerca de 3% ao ano. Num perodo de
30 anos, essas disparidades de crescimento da renda fazem
tremenda diferena no padro de vida. Um pas com uma
renda mdia per capita de US$ 600 em 1%5 (em dlares
int ernacionai s PPA), com polticas distorcionistas e pouca
capacidade inst itucio nal, teria ati ngido aps 30 anos uma
renda mdia de apenas US$ 678 a preos de 1%5. Por
outro lado, um pas com forte capacidade institucional e
boas polti cas teria aume ntado a sua renda mdia para
US$ 1.456 a preos de 1%5. Muitos pases do leste da sia
tiveram resultados ainda melhores.
As boas polt icas, por si ss, podem melhorar os resul-
tados. Mas os benefcios se mul tiplicam quando a capaci-
dade institucional tambm maior - quando as polticas
e programas so impl ementados de maneira mais eficiente
A NOVA NFASE NA EFETIVIDADE DO ESTADO 35
e os cidados e investidores tm mais certeza quanto s
futuras aes do governo. Assim, boas polticas como as
que esto sendo seguidas mais recentemente por vrios
pases da Amrica Latina e frica aumentariam a renda per
capita em cerca de 1,4% ao ano. Num pas nessas condi-
es, com uma renda mdia de US$ 600 em 1965, haveria
um aumento para cerca de US$ 900 em 1995. Mas a renda
cresceria ainda mais com boas polticas apardeinstituies
fortes. A concluso que os reformadores no podem per-
mitir-se concentrar a ateno somente na melhoria das
polticas; preciso tambm fortalecer o clima institucional
no qual devem operar essas polticas.
Por mais importante que seja, o crescimento da renda
apenas uma das vrias medidas de bem-estar. O nosso inte-
resse na ampla gama de fatores capazes de melhorar ou
deteriorar o padro de vida indica que o desempenho dos
pases deve ser julgado tambm por outros padres do
bem-estar, como a mortalidade infantil. As instituies
governamentais de alta qualidade reduzem a mortalidade
infantil ao melhorar o resultado de determinado montante
de gasto social. Assim, a capacidade do Estado tem um
papel importante na qualidade da vida humana em geral, e
no s no ritmo do crescimento da renda. Isso explica por
que pases com o mesmo nvel de renda podem ter indica-
dores to dspares de qualidade de vida - por que o Sri
Lanka, por exemplo, tem uma taxa de mortalidade de ape-
nas 18 por 1.000 nascidos vivos, enquanto alguns pases
com rendas percapita mais elevadas apresentam taxas mais
altas: 67 por 1.000 nascidos vivos no Egito e 68 por 1.000
no Marrocos, por exemplo. O montante do gasto social,
bem como o cuidado com que os servios so prestados, faz
tremenda diferena.
Compreendendo melhor a capacidade institucional:
a viso doinvestidor privado
Como j destacamos neste captulo, a marca de um Estado
eficiente - alm da sua capacidade de facilitar aes cole-
tivas - a sua capacidade de estabelecer as regras que defi-
nem os mercados e permitem o seu funcionamento.
Embora dispositivos privados possam s vezessuplementar
os direitos formais de propriedade e contrato, eles s
podem levar os mercados at certo ponto. Evidentemente,
os governos tm de fazer mais do que estabelecer as regras
do jogo; tambm tm de garantir que essas regras sejam
aplicadas de maneira coerente e que os agentes privados -
empresas, sindicatos, associaes de classe - possam con-
fiar em que as regras no sejam mudadas da noite para o
dia. Os Estados que mudam as regras de maneira freqente
e imprevisvel, anunciam mudanas mas no as implemen-
tam ou aplicam as regras de maneira arbitrria no tm cre-
dibilidade, com o qu os mercados ficam prejudicados.
Como se esto saindo os governos na proviso de regras
confiveis para fomentar o desenvolvimento dos mercados?
As provas so difceis de encontrar. Primeiro que a credibi-
lidade algo difcil de medir : ela depende tanto das percep-
es quanto dos fatos. primeira vista, por exemplo, tudo
indica que o nmero de vezes que um pas mudou de
governo seria um bom indicador do grau de incerteza em
relao s regras do mercado e, portanto, credibilidade do
governo. Mas as empresas da Tailndia geralmente consi-
deram o ambiente em que operam relativamente estvel,
apesar de vrios golpes e mudanas de governo. Assim tam-
bm, o ambiente para as empresas pode ser altamente
voltil e imprevisvel, mesmo que no haja mudanas no
governo. Os empresrios peruanos indicaram graves pro-
blemas de credibilidade nos anos 80 porque as regras esta-
vam sendo formuladas de maneira precipitada, implemen-
tadas por decreto presidencial e muitas vezes revogadas
logo depois.
As medidas da corrupo poderiam parecer outro bom
sinal de credibilidade do governo. Mas as simples estimat i-
vas da corrupo, como as medidas de instabilidade poltica,
podem no captar as preocupaes dos empresrios. Algu-
mas formas de corrupo implicam grandes incertezas e ris-
cos, ao passo que outras podem ser mais previsveis e atuar
mais como um pagamento para agilizar os trmites. Nas
palavras de um empresrio: "H dois tipos de corrupo. A
primeira aquela em que a gente paga o preo combinado
e consegue o que quer. A segunda aquela em que a gente
paga o preo combinado e depois vai para casa e passa a
noite acordado, sem saber se vai conseguir o que queria ou
se algum vai fazer chantagem." A melhor maneira de
entender os problemas que impedem o desenvolvimento do
setor privado perguntar diretamente aos empresrios.
Com essepropsito, realizou-se para este Relatrio uma
pesquisa em grande escala do setor privado. O objetivo
era captar toda a gama de incertezas que os empresrios
enfrentam e formular uma medida global da credibilidade
das regras em dado pas. As respostas mostraram que, em
muitos pases, os empresrios do ao Estado notas real-
mente muito baixas em matria de credibilidade.
Credibilidade: como o Estado visto pelos
investidores privados
A pesquisa do setor privado incluiu 69 pases e mais de
3.600 firmas. Foi solicitada dos empresrios uma avaliao
subjetiva de diversos aspectos da estrutura institucional dos
respectivos pases, tais como segurana dos direitos de pro-
priedade , previsibilidade das regras e polticas, idoneidade
do judicirio, problemas de corrupo e poder discricion-
rio na funo pblica e perturbaes provocadas por
mudanas no governo.
36 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Em certos casos, a fonte de incerteza a instabilidade
das regras s quais as firmas esto sujeitas. A pesquisa
incluiu dois indicadores importantes:
Previsibilidade na formulao de normas. o grau em que
os empresrios tm de lidar com mudanas inesperadas
nas regras e polticas sobre as quais no tm nenhum
controle.
A pesquisa mostrou que em algumas partes do mundo
os empresrios vivem em constante temor de surpresas
de poltica. Na Comunidade de Estados Independen-
tes (CEI), quase 80% dos empresrios indicaram que
mudanas imprevisveis nas regras e polticas afetam
seriamente as suas empresas. Na Europa Central e
Oriental (ECO), na Amrica Latina e na frica Sub-
saariana, cerca de 60% dos empresrios fizeram a
mesma queixa. Em contraste, nos pases industrializa-
dos e no sul e sudeste da sia, somente cerca de 30%
dos empresr ios consideraram esse aspecto como um
problema para suas firmas (Figura 2.3, primeiro gr-
fico esquerda) . Grande parte da imprevisibilidade das
regras decorre do fato de as companhias terem pouca
ou nenhuma participao no processo decisrio do
Estado; na verdade, possvel que no tenham sido
sequer informadas com antecedncia sobre importan-
tes mudanas. Esse problema mostrou-se particular-
mente grave na CEI, na ECO e na frica Subsaariana,
ao passo que os empresrios asiticos (mesmo os
pequenos) se consideraram bem informados - de
fato, at mais que os dos pases industrializados. Talvez
no surpreenda que a pesquisa haja tambm revelado
que as pequenas empresas tendem a ter menos conhe-
cimento e menos participao na formulao de novos
regulamentos, ficando por isso mais sujeitas a surpresas
de poltica.
Percepes de estabilidade poltica: se as mudanas no
governo (constitucionais ou inconstitucionais) so geral-
mente acompanhadas de alteraes de polticas que podem
trazer surpresas de longo alcance capazes de ter graves
repercusses no setor privado.
Em muitas regies, os empresrios acharam que a estru-
tura institucional no tinha suficiente firmeza para
agentar mudanas no governo sem graves perturba-
es. Na CEI, na frica e no Oriente Mdio, mais de
60% dos empresrios disseram que viviam em constante
temor de mudanas no governo e das dolorosas modi-
ficaes de polt icas que geralmente as acompanham
(Figura 2.3, grfico ao alto direita).
A incerteza pode ter menos a ver com as prprias regras
do que com a maneira pela qual so aplicadas. Os indica-
dores relevantes neste caso foram:
Crimes contra a pessoa e a propriedade. se os empresrios
sentiam-se confiantes em que as autoridades protegeriam
tanto a eles como a seus bens contra aes criminosas e se
o roubo e outras formas de crime representavam problemas
graves para as empresas.
Em muitos pases, os empresrios privados queixaram-se
da falta mesmo da infra-estrutura institucional mais ele-
mentar para uma economia de mercado. Em todo o
mundo, o crime e o roubo so considerados problemas
graves, que aumentam substancialmente o custo da ati-
vidade comercial. Em alguns pases, parece haver um
vcuo institucional, levando ao crime, violncia e
insegurana genetalizada dos direitos de propriedade.
Na Amrica Latina, na frica Subsaariana, na CEI e na
ECO, quase 80% dos empresrios revelaram falta de
confiana em que as autoridades protegeriam as suas
pessoas e seus bens contra os criminosos (Figura 2.3,
grfico do meio, esquerda).
Idoneidade dosistemajudicirio: se o judicirio impe arbi-
trariamente a aplicao das regras e se essa imprevisibili-
dade representa um problema para as empresas.
Um judicirio que funcione bem um esteio central do
primado do direito. Infelizmente, em muitos pases, essa
parece ser a exceo, e no a regra. Nos pases em desen-
volvimento, mais de 70% dos empresrios disseram que
a imprevisibilidade do judicirio era um grande pro-
blema para suas atividades (Figura 2.3, grfico do meio,
direita). Alarmantemente, na maioria das regies, os
empresrios declararam achar que esses problemas
haviam aumentado nos ltimos dez anos.
Ausncia decorrupo: se comum os empresrios terem de
efetuar pagamentos adicionais extraordinrios para obter
resultados e se, aps pagar, tinham de temer chantagem
por parte de outros funcionrios.
A pesquisa confirmou que a corrupo um problema
importante - e generalizado - para os investidores.
No conjunto, mais de 40% deles indicaram ter pago
propinas como ocorrncia corriqueira para obter algo.
Nos pases industrializados, a proporo foi de 15%; na
sia, cerca de 30%; e na CEI, mais de 60% (Figura 2.3,
grfico inferior). Alm disso, mais de metade dos empre-
srios no consideraram o suborno como garantia de
A NOVA NFASE NA EFETIVIDADE DO ESTADO 37
Figura 2.3 Instituies confiveis fazem um Estado confivel
Empresrios que indicaram Insatisfaocom:
Mudanas Imprevisveis nas leis e polticas
Percentagem
90
80
70
60
50
40
30
20
10
O
Percentagem
90
80
70
60
50
40
30
20
10
O
Governo Instvel
PRA SSEA OMNA ECO ALC ASS CEI
Insegurana da propriedade
Percentagem
90
80
70
60
50
40
30
20
10
O
PRA SSEA OMNA ECO ALC ASS CEI
Corrupo
PRA SSEA OMNA ECO ALC ASS CEI
Judicirio Inldneo
Percent agem
90
80
70
60
50
40
30
20
10
O
PRA SSEA OMNA ECO ALC ASS CEI
Percent agem
90
80
70
60
50
40
30
20
10
O
PRA SSEA OMNA ECO ALC ASS CEI
PRA
SSEA
OMNA
ECO
ALC
ASS
CEI
Pases de renda alta da OCDE
Sul e Sudeste da sia
Oriente Mdio e Norte da frica
Europa Central e Oriental
Amrica Lat ina e Caribe
frica Subsaariana
Comunidade de Estados
Independentes
Nota: Resultados de uma pesquisa de mais de 3.600 firmas em 69 pases industrializados e em desenvolvimento realizada em 1996. As
regies foram colocadas da esquerda para a direita de acordo com o ndice global de credibilidade (ver o Quadro 2 do Panorama Geral). SSEA
e OMNAso represent ados por apenas tr s pases cada. Para detalhes sobre a pesquisa. ver a Nota Tcnica. Fonte: Brunetti, Kisunko e
wecer, documento bsico (b).
3B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
que o servio prometido seria prestado e muitos viviam
no temor de que outro funcionrio lhes exigisse mais
dinheiro.
A jlta de credibilidade reduz o investimento, o crescimento
e a rentabilidade dos projetos de desenvolvimento
Quando no acredita que o Estado impor a observncia
das regras do jogo, o setor privado responde de diversas
maneiras, todas as quais prejudicam o desempenho econ-
mico. Um judicirio inidneo fora o empresrio a buscar
acordos e mecan ismos informais de coao. Uma burocra-
cia corrupta qual se d uma margem excessiva de discri-
o gera incentivos especulao em vez de atividade pro-
dutiva. Um ambiente de crime e insegurana generalizada
dos direitos de propriedade leva os empresrios a contratar
agentes de segurana privados ou fora-os a comprar "pro-
teo" contra o crime organizado - quando no os fora
a abandonar de todo a idia de estabelecer um negcio.
O investimento sofre porque os empresrios optam por
no aplicar recursos em ambientes de muita incerteza e vola-
tilidade, especialmente se for difcil recuperar os recursos
quando as condies se tornam desfavorveis. Quando nem
os tipos mais bsicos de propriedade so protegidos,
o investidor leva seus recursos para outros pases, ou os
investe em projetos que oferecem rentab ilidade menor mas
exigem menos empate de capital. Assim, o comrcio e os
servios podem sobreviver mesmo em ambientes de pouca
credibilidade, mas a indstria, e especialmente os projetos
de alta tecnologia, tem pouca probabilidade de florescer.
Ocorre uma distoro semelhante quando indivduos muito
talentosos decidem tornar-se fiscais de renda ou agentes da
alfndega em vez de engenheiros. Assim, a credibilidade
afeta no s o nvel do investimento em capital fsico e
humano, mas tambm a sua qual idade. Em conseqncia,
num ambiente de baixa credibilidade, o crescimento sofre.
Os dois quadros ao alto da Figura 2.4 mostram a rela-
o entre a credibilidade, por um lado, e o invest imento e
o crescimento, por outro , nos pases pesquisados, durant e
o perodo 1985-95. Aps descontar outras variveis econ-
micas, os pases com alta credibilidade tm taxas de inves-
timento maiores que as dos pases com baixa credibilidade;
a passagem de um ambiente de baixa para um de alta cre-
dibilidade tambm provoca uma mudana substancial no
crescimento. A baixa credibilidade pode tambm ajudar a
explicar por que alguns pases no vem a resposta que
esperavam do setor privado aps implementar programas
de estabilizao e ajuste estrutural.
Finalmente, a credibilidade das regras afeta no s o
ambiente em que as empresas operam, mas tambm o
ambiente em que so implementados os projetos de desen-
volvimento. Os mesmos fatores - crime, corrupo, incer-
teza quanto s polticas, comportamento do judicirio -
afetam o resultado de todos esses projetos. Um motivo
que essas preocupaes fazem parte de qualq uer ambiente
contratual. Se a corrupo afera o setor privado, provavel-
mente afetar tambm o resultado dos projetos de desen-
volvimento. Outro motivo que muitos projetos pbl icos
so executados por empreiteiras particulares que, num
ambiente de instit uies fracas, esto sujeitas aos mesmos
problemas que ateram as firmas privadas. A empreiteira
vence a concorrncia para execuo de um projeto, suborna
funcionr ios corruptos e recebe outros projetos, indepen-
dent ement e dos resultados do primeiro. O furto, o roubo e
os prob lemas de ao coatora so ainda mais comuns em
muitos projetos pblicos do que no setor privado. Em
resultado, muitos projetos se atrasam devido a sobrecustos.
O grfico inferior da Figura 2.4 mostra a correlao
entre credibi lidade do governo e taxas de rentabilidade de
312 projetos de desenvolvimento em 30 pases. Em mdia,
nos pases com ambie ntes de pouca credibi lidade, as taxas
de rentabi lidade so bem mais baixas do que nos pases de
alta credibilidade. Esses resultados levam em conta as dife-
renas nas polticas econmicas e outros fatores especficos
do pas ou dos projetos. Tambm neste caso, a concluso
que as instituies fazem uma diferena "enorme nos resul-
tados em termos de desenvolvimento. A opinio de Napo-
leo, citada na epgrafe deste captulo, to vlida hoje
quanto era em 1815.
Opes estratgicas: fortalecimento da capacidade
institucional do Estado
Uma compreenso mais clara das instituies e normas
engastadas nos mercados mostra a insensatez de pensar que
a estratgia de desenvolvimento se reduz a uma escolha
entre o Estado e o mercado. Como confirma este breve
exame das relaes entre as instituies e o desenvolvi-
mento, os dois esto ligados de maneira indissolvel. Os
pases precisam dos mercados para crescer, mas precisam
de instituies estatais capazes para que os mercados pos-
sam crescer.
Em todo o mundo, os reformadores precisam aplicar
essa lio, reorientando a sua ateno para a capacidade
institucional. A tarefa particularmente urgente em mu i-
tos pases em desenvolvimento onde governos fracos e arbi-
trr ios esto alimentando as incertezas que tm mantido os
mercados fracos e subdesenvolvidos. Os pases que sofrem
desse vazio institucional arriscam-se a adiar indefinida-
mente o desenvolviment o econmico e social. Alm disso,
h o per igo de que a insatisfao com o Estado - expressa
na forma de protesto social, fuga de capitais ou nos resul-
tados eleitora is - venha solapar ainda mais as perspectivas
econmicas .
A NOVA NFASE NA EFETIVIDADE DO ESTADO 39
Figura 2.4 A credibilidade e o desempenho econmico andam juntos
Investimento bruto (percentagem do PIB)
35 r--------- - -------,

30
Crescimento do PIB per capita (percentagem anual)
8r-- - - - - ----- - - ----,

6
6 5

4 3

:...

2
2
4
O
-6 '--__.1....-__.1....-__-'--__-'--_----'
1
- 4
- 2
6 5


..

2 3
0'----.1....-- - -'--- --'-----'-------'
1
25
20
5
10
15
ndice de credibilidade ndice de credibil idade
Taxa mdia de rentabilidade de projetos financiados
pelo Banco Mundial (percentagem anual)
40 r--------_- - ----,
, .
30
20
10

O '---- ----'-- - --L- - --'------.L.-----'


Nota: Os dois grficos ao alto baseiam-se em regresses de 33
(esquerda) ou 32 (direita) dos pases examinados na Figura 2_3
no perodo 1984-93, levando em conta a renda, educao e
distores provocadas por polticas. O grfico inferior baseia-se
numa regresso de 312 projetos financiados pelo Banco Mun-
dial em 30 pases durante vrios perodos, levando em conta
variaes nas relaes de troca e distor es provocadas por
polti cas. Para mais detalhes , ver a Nota Tcnica. Fonte: Clcu-
los de tcnicos do Banco Mundial, ut ilizando dados de Brunetti,
Kisunko e Weder, documento bsico (a).
2 3 4 5 6
ndice de credibilidade
A capacidade do Estado - a sua capacidade de prover
bens coletivos de maneira eficiente - essencial para que
haja uma estrutura institucional vivel para o desenvolvi-
ment o. Como vimos, muitos pases em desenvolvimento
contam com uma base muito pequena nesse sent ido. Mas
a capacidade do Estado de proporcionar o apoio institucio-
nal necessano ao desenvolviment o pode ser aumentada;
para tant o, deve-se primeiro ajustar o papel do Estado sua
capacidade e, depois, reforar essa capacidade, concen-
trando-se nos incent ivos que nort eiam o comportamento
do Estado. Examinaremos essas questes na Segunda e na
Terceira Parte.
42 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Mas muitos Estados esto asfixiando o desenvolvimento do setor privado pelo
excesso de regulamentos ou, muitas vezes, pela monopolizao de grandes qui-
nhes da economia, ao tentar aplicar na indstria intervenes estratgicas com-
plexas, que fogem sua capacidade institucional. Nessas circunstncias, a desre-
gulamentao, a privatizao e a adoo de enfoques menos exigentes da
regulamentao e do apoio industrial produziro benefcios grandes e imediatos.
Estes captulos apresentam quatro mensagens bsicas s autoridades:
Os Estados, seja qual for a sua capacidade institucional, devem respeitar,
incentivar e aproveitar a iniciativa privada e voluntria e os mercados
competitivos.
Os Estados com fraca capacidade institucional devem concentrar-se na pura
prestao de bens e servios pblicos que os mercados no podem fornecer (e
que as iniciativas coletivas voluntrias oferecem em termos limitados), bem
como de bens e servios com grandes externalidades positivas, como os direi-
tos de propriedade, gua incua, estradas e ensino bsico.
A credibilidade vital para o xito. Os Estadorcom fraca capacidade institu-
cional devem concentrar-se nos instrumentos de formulao e implementa-
o de polticas que dem aos indivduos e empresas a certeza de que os fun-
cionrios e rgos do governo no agiro arbitrariamente e se mantero
dentro dos seus recursos fiscais.
O ajuste do papel capacidade um processo dinmico. medida que a
capacidade institucional se desenvolve, os Estados podem assumir iniciativas
coletivas mais difceis (para a promoo dos mercados, por exemplo) e utili-
zar instrumentos de ao coletiva eficientes mas de difcil gesto, como, por
exemplo, certos instrumentos regulamentares sofisticados.
-
A IMPLANTAAO DOS
"
ALICERCES ECONOMICOS
E SOCIAIS
O
S ESTADOS FRACOS DEVEM TALHAR AS SUAS AMBIES
de acordo com a sua capacidade, mas no h como
escapar a certas tarefas. O desafio, que este captulo exa-
mina, consiste em fazer com que os Estados - mesmo que
a sua capacidade seja relativament e fraca - possam reali-
zar bem essas tarefas bsicas. O desenvolviment o sustent-
vel, eqirativo e capaz de reduzir a pobreza tem cinco
ingredient es cruciais:
Uma base jurdica
Um clima poltico propcio, com estabilidade macroeco-
nmica
Investiment os em recursos humanos e infra-estrutura
Proteo dos grupos vulnerveis
Proteo do meio ambiente natural.
A importncia desses element os fundamentais para o
desenvolvimento amplamente aceita j h muito tempo.
Cont udo, como veremos mais adiante, esto surgindo
novas idias sobre a comb inao apropriada de atividades
privadas e pblicas para concretiz-los. Hoj e, est bem
mais claro que os mercados e os governos so complemen-
tares, que a ao governamental pode ser vital no estabele-
cimento das bases institucionais para os mercados. Tam-
bm est mais claro que a capacidade do governo de
mant er polticas adequadas pode ser to import ant e para
atrair investiment os privados quant o as prprias polticas.
A experincia dos pases em desenvolvimento na gesto
desses elementos fundamentais tem altos e baixos. Muitos
pases no leste asitico - e outros como Botsuana, Chile e
Maurcio - saram-se bem. Outros, porm, no tiveram a
mesma sorte. Como mostra o Quadro 3. 1, em muitos
pases em desenvolvimento as empresas privadas so grave-
ment e estorvadas pela ausncia de funes bsicas do
Estado, como a proteo da propriedade privada. A culpa
cabe principalmente aos bices institucionais, e ser difcil
super-los. Mas as oportunidades de reforma podem surgir
at mesmo nos ambient es mais inspitos. Um dos princi-
pais temas deste captulo que mesmo uma pequena
mudana nas polticas, passando a dar prior idade aos ele-
ment os essenciais mnimos, pode ajudar muito as econo-
mias h longo tempo estagnadas a retomar o crescimento.
O Captulo 4 examina os diversos enfoques que o governo
pode adorar para a efetiva proteo ambiental.
O estabelecimento da base jurdica e dos direitos
de propriedade
Os mercados sustenta m-se em alicerces institucionais.
Como o ar que respiramos, alguns dos bens pblicos que
essas instit uies fornecem so to essenciais vida econ -
mica diria que passam despercebidos. somente quand o
faltam esses bens, como ocorre em mui tos pases em
desenvolvimento, que percebemos a sua import nci a para
o desenvolvimento. Sem os rudiment os de uma ordem
social sustentada pelas instituies os mercados no podem
funcionar.
A sndrome da ilegalidade
Os mercados no se podem desenvolver se no houver
efetivos direitos de propri edade. E os direitos de prop rie-
dade s so efetivos quando so preenchidas trs condi-
es. A primeira a proteo contra o roubo, a violncia
e outros atos predatrios. A segunda a proteo contra
aros arbitrrios do governo - de regulamentos e impos-
tos imprevisveis corrupo deslavada -, que pert ur-
bam a atividade empresarial. Esses dois requisitos so os
mais import ant es. Infelizment e, como a Figura 3. 1 mos-
tra e os padr es regionais da Figura 3.2 destacam, em
mu itos pases no existe nenhum dos dois. A terceira con-
dio um judi cirio razoavelmente justo e previsvel.
Isso seria exigir demais de pases nas etapas iniciais de de-
senvolvimento , mas os empresrios de mais da metade
dos pases pesqui sados apontaram esse aspecto como um
grande prob lema.
44 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 3.1 A fraqueza dos alicerces cerceia as empresas em todo o mundo
Em muitos pases, no existem os elementos funda-
mentais de que as empresas necessitam para funcionar.
Na pesquisa descrita no Captulo 2, os empresrios
foram convidados a classificar a importncia relativa
de oito diferentes obstculos ativi dade econmica,
para identificar aspectos da ao governamental que
precisam ser mel horados. Conforme mostra a tabela
abaixo:
Os obstculos associados incerteza dos direitos de
propriedade e peleja com a arbitrariedade -
corrupo e crime - esto entre os trs maiores em
toda parte, exceto entre os pases de renda alta da
OCDE. A regulamentao no aparece diretament e
como um grande obstculo.
Os problemas relativos s polticas - principalmente
os referentes a tributao e operao dos mercados
financeiros - tambm tendem a ficar perto do topo
(exceto na Amrica Latina). Mas, com base apenas
nos resultados da pesquisa, impossvel dizer se o que
essas percepes refletem o desejo das empresas de
pagar menos impostos e captar recursos a juros mais
baixos ou se elas so um sintoma de polticas funda-
mentalmente deficientes. Mais reveladora a percep-
o que existe nos pases da CEI de que a instabili-
dade das polticas constitui um grande obstculo.
A infra-estrutura inadequada aparece como o princi-
pal obstculo no sul da sia, no Oriente Mdio e no
Norte da frica, e como um dos trs maiores na
Amrica Latina e na frica subsaariana.
Classificao dos obstculos atividade comercial , segundo as empresas
(pior = 1)
Oriente Pases de
Amrica Sul e Mdio e renda
frica Latina e Leste da Norta da alta da
Obstculo subsaariana Caribe sia frica CEI ECO OCDE
Direit os de propriedade
Corrupo 1 1 3 2 3 3 5
Crime e roubo 5 3 8 8 4 6 6
Regulament ao 8 8 7 7 8 8 4
Polti cas
Impost os 2 5 2 3 1 1 1
Financi amento 6 4 5 4 5 2 2
Inf lao 4 7 4 6 6 4 8
Inst abili dade 7 6 6 5 2 7 7
Invest iment o pblico
Inf ra-est rut ura
inadeq uada 3 2 1 1 7 5 3
Fonte: Pesquisa do setor privado realizadaparaeste Relatrio.
A ausncia desses esteios cruciais dos direitos de proprie-
dade d origem ao que este Relatrio chama de sndrome da
ilegalidade. Em 27 dos 69 pases pesquisados - inclusive
mais de trs quartos dos pases da CEI e cerca de metade dos
da Amrica Latina e da frica (mas nenhum na OCDE) -
as empresas esto sujeitas a uma praga trplice que enfra-
quece os mercados: corrupo, crime e um judic irio impre-
visvel, que oferece pouca probabilidade de apelao.
Na pesquisa, a corrupo projetou-se como um grande
prob lema. As suas conseqncias geralmente no terminam
com o pagamento de propinas a funcio nrios enq uanto os
negcios continuam . A arbitrariedade governamental
envolve as empresas numa rede de relaes que consomem
muito tempo e so economicamente improdut ivas. Mais da
metade dos gerentes de empresas pesquisadas na CEI -
mas somente 10% nos pases da OCDE - disseram que
gastam mais de 15% do seu tempo discutindo a aplicao
de leis e regulamentos com funcionrios do governo (Figura
3.2). Embora seja menor em outros pases em desenvolvi-
mento, o nus da burocracia mesmo assim invariavel-
mente maior do que nos pases da OCDE. O Captulo 6
examina mais minuciosamente as formas pelas quais pode
ser combatido o flagelo da corrupo.
O fato de as empresas da CEI terem apontado como
problemas graves os outros dois elementos da sndrome da
ilegalidade - crime e imp revisibilidade do judicirio -
reflete em parte o vcuo institucional criado pela rejeio
do planejame nto central nas economias em transio. Mas
os indicadores de outras regies do a entender que a deca-
dncia institucional genera lizada. Na Amrica Latina, por
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 45
exemplo, a taxa de homicdios subiu de 12,8 por 100.000
em 1980 para 21,4 por 100.000 em 1991, evidenciando-
se aumentos em quase todos os pases e sub-regies.
Ainda h muito a aprender sobre os meios de combater
a ilegalidade entre os cidados particulares. Mas a soluo
provavelmente envolver muitas das prioridades de reforma
destacadas neste Relatrio, inclusive melhor proteo dos
grupos vulnerveis e fortalecimento da capacidade geral das
instituies do Estado. Quando uma comunidade cai na ile-
galidade, isso pode evocar um senso de impotncia ent re os
que respeitam a lei. Mas, como descreve o Quadro 3.2, uma
iniciativa adorada recentemente em Cali, Colmbia, mostra
que, mesmo nas condies mais difceis, a ao cvica pode
comear a transformar o desespero em esperana.
Bases institucionais mais complexas
A conte no da ilegalidade necessria para garant ir os
direitos de propriedade, mas talvez no seja suficiente. Pro-
blemas de informao e coordenao tambm podem
impedir o desenvolviment o ao solapar os mercados e os
direitos de propriedade, problema que freqentemente
encont rado nos pases de baixa renda.
Ocorrem problemas de informao por serem inevita-
velmente limitadas tanto as informaes como a compre-
enso por part e dos indivduos e das empresas ou por no
serem claras as regras do jogo. possvel que o alcance dos
direitos de propri edade - compreendendo o direito de
usar um bem, permitir ou proibir o seu uso por outros,
receber renda gerada por esse bem ou alien-lo - no
esteja bem definido. Os indivduos e as empresas podem
no ter conhecimento das oportunidades de lucro ou da
probidade de possveis parceiros comerciais. Os custos do
acesso a essa informao diminuem medida que crescem
os mercados e se desenvolvem as instituies de apoio, tor-
Figura 3.1 A sndrome da ilegalidade
Nota: Um pas encontra-se dentro de um crculo se a met ade ou
mais das empresas class ificaram o problema como 1 ou 2 (na
escala de 1 a 6, em que os valores mais baixos indicam maior
gravidade) e dentro de uma interseo se pelo menos 40%das
empresas classificaram os problemas como 1 ou 2 e a mdia
das duas percent agens foi superior a 50%. Fonte: Pesquisa do
setor privado realizada para este Rel atrio.
nando mais intensivo o consumo de informao das eco-
nomi as. Contudo, nos pases em desenvolviment o, o custo
do aprendizado tambm pode ser elevado.
A coordenao da atividade econmica difcil por que
indivduos e empresas egostas se comportam estrategica-
mente - geralmente s se dispem a comparti lhar infor-
Figura 3.2 As negociaes com funcionrios do governo podem ser uma tarefa rdua
Percentagem de gerentes que dedicam mais de 15% do seu tempo s negociaes
com f uncionrios
~ 5
~ 8
38
37
31
25
10
CEI
Amrica Lat ina e Caribe
Oriente Mdio e Norte da frica
frica Subsaariana
ECO
Sul e Sudeste da sia
Pases de renda
alt a da OCDE
O 10 20 30 40 50 60
Fonte: Pesquisa do setor privado realizada para este Relatrio.
46 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro3.2 Enfrentando o crime em Cali, Colmbia
Um dos centros do comrcio ilegal de cocana, Cali viu
a sua taxa de homicdio saltar de 23 por 100.000 em
1983 para 100 por 100.000 no incio dos anos 90.
Muitas mortes podem ser atribudas diretamente ao tr-
fico de drogas, mas parece que outros se devem pro-
pagao de uma cultura baseada na violncia. Cansados
dessa crescente ilegalidade, os moradores da cidade ele-
geram como prefeito em 1992 um mdico respeitado
que colocou o combate ao crime no centro de sua
plataforma poltica .
Em poucos meses, o prefeito havia preparado uma
grande iniciativa de combate ao crime, o Programa de
Desenvolvimento da Segurana e Paz. Com base no
princpio de que mais vale prevenir do que reprimir -
e aps uma anlise exaustiva dos padres da criminali-
dade -, o programa passou a combater o crime em
vrias frentes:
As organizaes de ordem cvica foram reclassifica-
das. Estabeleceram-se programas especiais de educa-
o e habitao para policiais e introduziram-se me-
lhorias nos servios (inclusive assistncia jurdica e
servios de conciliao) oferecidos pelas delegacias
onde os cidados apresentam suas queixas de aes
cnmmosas,
maes se nada tiverem a perder. A presena do risco
mora l - o risco de que as outras part es deixem oportunis-
ricamente de cumprir os acordos - impede que as empre-
sas aproveitem oport unidades de ganho mtuo. med ida
que os mercados se desenvo lvem, form ulam-se dispositi-
vos institucionai s para facilitar a cooperao entre empre-
sas. Todavia, nos pases em desenvolvimento, cujas insti-
tui es so deficient es, pode ser difcil conseguir essa
cooperao.
O aparecimento de mercados vista pode ocorrer
mesmo quando so fracos os mecanismos de informao e
coero, porqu e o fato de que o int ercmbio simultneo
dificult a a fraude. Mas, no caso de outras transaes,
podem ser vultosos os custos da implantao de mecani s-
mos adequados de informao e coero para permitir que
os negcios se desenvolvam num clima favorvel.
O bom funcionamento das instituies pode reduzi r
esses custos transacionais. A histria oferece exemplo s
abundantes do desenvolviment o simbitico de mercados e
institui es: novas ind strias criam demanda de institui-
es mais complexas, as quai s por sua vez permitem que a
indstria se desenvolva ainda mais. Veja-se o exemplo da
Campanhas de educao pblica promoveram a tole-
rncia e o respeito aos direitos alheios. Os lderes
comunitrios receberam treinamento em soluo pac-
fica de disputas; criou-se para as crianas o programa
Amigos da Paz; a televiso apresentou comerciais
humorsticos que incentivam os cidados a seguir as
regras da vida cotidiana, tais como obedecer aos sinais
de trnsito ou esperar na fila para tomar um nibus.
Os servios pblicos foram utilizados para reduzir a
desigualdade. Em reas deprimidas da cidade,
ampliaram-se as escolas primrias e secundrias;
gua, luz e esgotos foram instalados em favelas; cen-
tros de juventude e programas de desenvolvimento
de empresas colaboraram para induzir os membros
de gangues juvenis a voltar a participar da sociedade.
Enfrentaram-se direrarnente os catalisadores dos cri-
mes violentos. A cidade proibiu o porte de pequenas
armas de fogo em certos fins de semana de alto risco
e restringiu-se a venda de bebidas tarde da noite e
durante os feriados.
Em 1995, aps sete anos consecutivos de aumento
(atingindo o pico de mais de 120 homicdios por
100.000), a taxa de homicdio de Cali finalmente
comeou a diminuir.
minerao no terr itr io de Nevada, no "Oes te Bravio" dos
Estados Unidos, no sculo XIX.
Na dcada de 1850, algumas cente nas de rnineradores
exploravam uma rea de valor marginal de 100 km
2
Man-
tendo apenas tnues vnculos com a sociedade organi zada,
eles atuavam por fora de acordos de propriedade total-
ment e tcitos e informais. A descoberta do veio de ouro e
prata de Comstock no final da dcada precipitou uma
inundao de garimpeiros. Em cinco meses, os novos
mineradores haviam estabelecido um governo formal no
acampament o, e esse governo elaborou regras escritas sobre
os bens privados, aplicando-as mediant e um registro per-
manente e um tribunal ad hoc de mineiros.
Em 1861 , o minrio superficial se havia esgotado e os
garimpeiros recorrer am minerao subterrnea - ativi-
dade mu ito mais cara e int ensiva de capital. Co mo agora
estava em jogo um valor muito maior e se torn avam cada
vez mais complexas as disputas acerca dos direitos de mine-
rao subterrnea, os mineradores insistiram e consegui-
ram a criao de um governo territorial formal com um
judi cirio mais amplo - subsidiado em parte pelo Con-
gresso dos Estados Unidos.
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 47
Em 1864, quando a produ o ainda estava aume n-
tando, o sistema judicirio territorial viu-se sobrecarregado
por uma carga macia de processos, cuja deciso poderia
levar at quat ro anos. No fim daquele ano, o territ rio de
Nevada foi elevado categoria de Estado e, dentro de um
ano, algumas decises judiciais importantes resolveram as
disputas sobre direitos de minerao. Os direitos de pro-
priedade se estabilizaram e terminou a incerteza jurdica.
Um exemplo mais recent e o progresso da regulariza-
o fundi ria na Tailndia, que mostra como a especifica-
o formal dos direitos de propriedade pode liberar ativos
"presos" e acelerar o desenvolviment o impelido pelo setor
privado. Em dois projetos de registro de terras, a Ta ilndia
emitiu mais de 4 milhes de ttul os de propriedade desde
1985. Est sendo preparado um terceiro projeto, para
emitir outros 3,4 milhes de ttulo s. A terra uma forma
ideal de garant ia, razo pela qual o ttul o de propr iedade
aumenta o acesso ao crdi to formal. Trs anos aps a emis-
so dos pr imeiros ttulos, j aumentara em 27% o nmero
de emprstimos concedidos pelo setor formal aos agricul-
tores tailandeses que receberam ttul os. Aumentando a
segurana da posse, o ttul o de propr iedade pode promover
o investimento em benfeitori as (irrigao, cercas, destoca-
mento). Os agricultores tailandeses que haviam recebido
ttulos de propriedade aumentaram o uso de insumos em
10% a 30%, a sua taxa de formao de capital em 30% a
67% e o investimento em benfeitorias em 37% a 100%.
Mesmo levando em conta outros fatores, a produt ividade
das terras registradas 12% a 27% mais alta do que a das
terras sem ttul os de propriedade.
Nem todo pas pode obter esses resultados. Na Tailn-
dia, algumas condies preexistent es desempenharam um
papel importante . Primeiro, os mercados de crdito j esta-
vam bem desenvolvidos e a falta de registro fundirio (e,
port anto , de garantia) era o ni co moti vo pelo qual muitos
agricultores no consegui am emprstimos. J nos pases
africanos com mercados de crdito deficient es, no se
observa impacto mensurvel da regularizao fundiria
sobre os emprstimos e os investimentos. Segundo, os pro-
jeros fund irios da Tailndia foram executados em meio a
disputas que ameaavam a segurana da posse, mas no
podiam mais ser adeq uadame nte resolvidos pelos mecanis-
mos tradicionais. Isso nem semp re acontece. Na verdade,
quando o solo cultivado indi vidualment e mas a proprie-
dade comum, o fortalecimento dos sistemas comuni t-
rios tradicionais de administrao da terra podem aumen-
tar a segurana por uma frao do custo da emisso de
ttulos de propr iedade. Essa opo parti cularment e
atraente nos casos em que as comunidades podem emitir
ttulos individuais quando os benefcios decorrent es da
venda a pessoas de fora e da ut ilizao da terra como garan-
tia de emp rstimos passam a ser maiores do que os benef-
cios associados posse comunitria.
Contudo, algumas transaes complexas podem ser rea-
lizadas mesmo com sistemas judicirios simples. Um judi-
cirio que funcione bem um ativo importante, cuja edifi-
cao beneficiaria os pases em desenvolviment o. Como
mostra o Captulo 6, a criao de um sistema judicirio for-
maI vivel a partir do nada pode ser um processo lento e
difcil. Mas no deve haver antagonismo entre o bom e o
melhor. Um sistema judicirio, mesmo imperfeito, compli-
cado e oneroso, pode ajudar a manter a credi bilidade. O que
importa no tanto que as decises judiciais sejam rpidas,
mas que sejam justas e previsveis. Para que isso acontea, os
juzes devem ser razoavelmente competentes, o sistema judi-
cirio deve impedir que os juzes decidam arbitrariamente e
tant o o legislativo quant o o execut ivo devem respeitar a
independncia e a capacidade coerciva do judici rio.
Sem um sistema judi cirio bem desenvolvido, as empre-
sas e os indivduos tendem a buscar outros meios de fazer
valer os contratos e resolver controv rsias. Graas a esses
meios, tornam-se possveis transaes privadas bastante
complexas. Na Idade Md ia, por exemplo, os comerciantes
europe us elaboraram o seu prprio cdigo jurdico, o !ex
mercatoria; para governar as transaes comerciais; o cdigo
ajudou a restabelecer o comrcio de longa distncia. Uma
alternativa aos mecanismos jurdi cos muito usada a coer-
o social, baseada em relaes pessoais duradouras. A
fraude desencorajada no pela lei, mas pela "longa sombra
do futuro": ambas as partes trocam os ganhos imediatos da
fraude pela expectativa de ganhos maiores com um relacio-
namento comercial dur vel. A famlia extensa faz esse
mesmo papel nas transaes comerciais em muitos pases da
Amrica Latina. Embora o seu tamanho limite as rransaes
possveis, as famlias encontra m meios de etetivamente
aumentar o nmero de membros, por exemplo, mediant e o
casamento entre famlias de negociant es ou a "adoo " de
parceiros comerciais como padrinhos, tios e tias.
As grandes redes comerciais criadas pelos cls chineses,
algumas de alcance global, so outro exemplo de coero
social. Co m o apoio de polti cas econ micas adeq uadas em
muitos pases do leste da sia, essas redes tm tido muito
xito na gerao de riqueza para seus memb ros. A comu ni-
dade empresarial chinesa na Indonsia (no pribumii util i-
zou sua ampla rede no sudeste asitico para promover
exportaes de vesturio e mveis. Segundo uma pesquisa
do Banco Mundial, mais de 90% dos contatos iniciais de
firmas no pribumi para comercializao de exportaes
eram feitos atravs de conexes privadas. Os exportadores
no chineses da Indonsia recorriam muito mais ao apoio
de rgos pbl icos.
Mesmo quando as partes no podem contar com a
coero social, os mecanismos de partilh a de infor mao
podem permitir a realizao de rransaes bem complexas.
O Quadro 3.3 mostra como no Brasil, por exemplo, surgi-
ram sistemas sofisticados de informao cadastral para aju-
4B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 3.3 Os contratos e o sistema judicirio no Brasil
Do ponto de vista das emptesas, o sistema judicirio
brasileiro excessivamente complicado. Uma transao
comercial que deveria ser simples sujeita a um ema-
ranhado de leis. Em 1981, por exemplo , para obter
uma licena de exportao, eram necessrias 1.470
aes jurdicas envolvendo 13 mini strios e 50 rgos
do governo . O processo judicial tambm muito
lento , devido principalmente complexidade do pro-
cedimento de apelao. Ainda assim, surpreendente-
mente, quando convidadas a avaliar a importncia rela-
tiva de diversas restries s suas atividades, as
empresas atriburam baixo peso aos problemas ligados
ao sistema jurdico.
Um dos motivos que, por mais complicado que
seja, o sistema jurdico brasileiro parece proporcionar
um recurso judicial seguro para as transaes comerciais.
A maioria das empresas acha que o judicirio razoavel-
mente justo e previsvel e a ele tm recorrido: dois ter-
os de uma amostra de empresas brasileiras discordaram
de funcionrios do governo e recorreram das suas deci-
ses; 60% impetraram mandado de segurana contra o
governo e mais de 80% fariam o mesmo outra vez:
Assim tambm, entre produtores e compradores de rou-
dar as empresas a contornar os probl emas criados por um
sistema judicirio previsvel mas cheio de empecilhos.
Focalizao nas bases
Em conjunto, as indicaes aqui apresentadas do margem
esperana - assim como a um grande desafio. A espe-
rana vem do fato de que mesmo institui es simples
podem facilitar o desenvolviment o econmico baseado no
mercado. O desafio, do reconhecimento de que muitos
pases no dispem sequer das bases mnimas para os mer-
cados. Nessas economias, a prioridade deve ser a implanta-
o dos elementos bsicos da legalidade: proteo da vida e
da propri edade contra aros criminosos, coibio da ao
arbitrr ia dos funcionrios do governo e um sistema judi-
cirio que seja justo e previsvel.
Uma vez divisada essa legalidade bsica, a ateno pode
voltar-se para as maneiras pelas quais partes especficas do
sistema judicirio podem fort alecer os direitos de proprie-
dade. O campo jurdi co vasto, abrangendo da regulariza-
o da prop riedade e da garant ia de bens mveis s leis que
governam os mercados de valores, proreo da proprie-
dade intelectual e s leis que regem a concorrncia. Con-
tudo, as reformas nessas reas - especialmente as mais
sofisticadas - s daro frutos se a capacidade institucional
pas, uma em cada 1.000 transaes acaba chegando aos
tribunais, em comparao com apenas uma em 2.600
no Chile e uma em 20.000 no Peru.
Outro motivo pelo qual as empresas no reclamam
cont ra a morosidade das lides forenses que (como em
todas as economias de mercado privado) surgiram dis-
positivos institucionais privados para coibir o oportu-
nismo nas transaes comerciai s sem ter de passar por
procedimentos judiciai s. Podemos citar trs exemplos.
Primeiro, as empresas brasileiras do crdito a curto
prazo mesmo a novos clientes com os quais nunca
negociaram, baseando a sua confiana num bem desen-
volvido sistema de prote o ao crdito (apoiado por um
sistema juridicamente sancionado de publicao de
informaes sobre pessoas que deixam de pagar suas
dvidas). Segundo, embora seja difcil, na falta de paga-
mento de emprstimos, reivindicar a posse de bens pe-
nhorados, segundo a legislao brasileira a propriedade
alugada pode ser retomada mais facilmente - e assim,
os brasileiros fazem uso liberal de mecanismos de leas-
ing. Em terceiro lugar, para certas transaes financeir as
mais simples, h mecanismos jurdicos especiais que
permitem passar ao largo dos procedimentos usuais.
for adequada. Em muitos pases, ser preciso realizar pri-
meiro algumas tarefas mais bsicas.
Manuteno de um clima poltico propcio
Os direitos de propriedade so a base do cresciment o
impelido pelo mercado e da reduo da pobreza. Mas
preciso muito mais. As empresas precisam de um ambi ent e
que lhes permita distribuir recursos de maneira eficiente,
aumentar a produtividade e introduzir inovaes. E a
menos que confiem na continuidade de polticas razoavel-
mente estveis, elas deixaro de investir e o ritmo de cres-
cimento cair.
Esta seo examina a experincia internacional com
algumas polticas essenciais que apiam o desenvolvimento.
Destaca alguns motivos institucionais pelos quais os pases
acham difcil adorar boas polticas - bem como, num
mundo mais integrado, os crescentes riscos de adorar ms
polticas. Ao longo desse exame, a nfase recai sempre na
busca de meios pelos quais os pases, independent ement e da
sua capacidade institucional, possam mant er boas polticas.
Polticas adequadaspromovem o crescimento
As ltimas dcadas produziram um rico acervo de lies
sobre os tipos de polticas econmicas que apiam o desen-
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 49
volvimento. O milagre do leste asitico mostra como os
governos e o setor privado podem cooperar para obter um
crescimento rpido e um desenvolvimento compartilhado.
A recente recuperao de algumas economias latino-ameri-
canas, que passaram de uma longa histria de inflao ao
crescimento renovado, confirma ainda mais o poder da
liberalizao do mercado, da conteno oramentria e das
instituies capazes de aumentar a credibilidade . A frica,
especialmente ao sul do Saara, tem demorado mais na ade-
so a esse movimento, com exceo de alguns pases, como
Maurcio e a Botsuana. Mas vrios outros - Costa do
Marfim, aps a desvalorizao do franco CFA, e Uganda,
mais recentemente - escolheram novos caminhos de
desenvolvimento que parecem promissores.
As anlises dessas'e outras experincias indicam sempre
um conjunto de polticas que parecem ser essenciais para o
crescimento:
Proviso de estabilidade macroeconmica
Evitao das distores dos preos
Liberalizao do comrcio e dos investimentos.
Essas polticas ajudam a colocar uma economia numa
posio que lhe permite beneficiar-se das foras competiti-
vas do mercado . Essas foras proporcionam os sinais e
incentivos certos para que os agentes econmicos acumu-
lem recursos, utilizem-nos de maneira eficiente e adotem
inovaes. Com o tempo, como vimos no Captulo 2, a
consecuo desses direitos bsicos pode ter um efeito
extraordinrio sobre o padro de vida.
A relao entre crescimento e estabilidade macroecon -
mica bem conhecida. A pesquisa emprica j mostrou que
altas taxas de inflao (acima de um dgito) tm efeito
adverso sobre o crescimento . A inflao elevada gera incer-
teza quanto rentabilidade da poupana e do investi-
mento, desestimulando a acumulao de capital. Ademais,
dificulta a manuteno de uma taxa de cmbio estvel mas
competitiva, prejudicando a capacidade do pas de aprovei-
tar os benefcios da abertura e gerando volatilidade salarial.
Como mostra o Quadro 3.4, em todo o mundo os
governos acham difcil obter a forte disciplina fiscal e mone-
tria de que a estabilidade econmica necessita. A manuten-
o dessas polticas ainda mais difcil. Mas os governos
reformadores s inspiraro a confiana necessria para gerar
crescimento se a populao acreditar que a nova disciplina
ser mantida. Adiante, examinamos uma srie de estruturas
institucionais que ajudam a inspirar essa confiana.
A limitao das distores dos preos um elemento
essencial das boas polticas, porque essas distores impe-
dem o crescimento. Elas podem desincentivar investimen-
tos necessrios, desviar esforos para atividades improduti-
vas e encorajar o uso ineficiente de recursos. As distores
dos preos ocorrem em diversas formas, conforme as suas
origens histricas. As mais comuns decorrem de discrimi-
nao contra a agricultura, da sobrevalorizao da moeda,
da falta de realismo salarial e de impostos ou subsdios
ocultos sobre a utilizao do capital.
A agricultura africana um exemplo vvido de como as
distores dos preos prejudicam o desenvolvimento eco-
nmico . A agricultura representa cerca de 35% do PIB da
frica, 40% das exportaes e 70% do emprego. Mas a
produo agrcola africana sempre esteve sujeita a altas
taxas de tributao explcita e implcita. Os impostos expl-
citos (notadamenre sobre as exportaes agrcolas) eram
altos porque a deficincia administrativa impedia a arreca-
dao de receita adequada de outras fontes. Os tributos
implcitos eram altos porque as polticas favorveis s cida-
des e indstria, combinadas com altos nveis de proteo
das importaes, resultavam numa grande sobrevalorizao
efetiva da moeda em termos reais. Alm disso, em alguns
pases, os monoplios do setor pblico elevavam os preos
na fronteira bem acima dos preos na fonte de produo,
absorvendo grande parte da diferena em despesas internas.
A combinao de altos impostos implcitos e moedas
sobrevalorizadas contribuiu para uma queda alarmante das
taxas de crescimento agrcola na frica subsaariana: de uma
mdia anual de 2,2% em 1%5-73 para 1% em 1974-80
e 0,6% em 1981-85.
Desde meados dos anos 80, muitos pases africanos
envidaram grandes esforos para inverter a parcialidade
contra a agricultura. No incio dos anos 90, dois teros de
uma amostra de 27 pases haviam reduzido o grau de dis-
toro mediante cortes dos impostos explcitos e, em mui-
tos casos, correes da sobrevalorizao. A desvalorizao
do franco CFA em 1994 (ver o Quadro 3.5) reduziu signi-
ficativamente a parcialidade contra a agricultura entre
quase todos os pases da zona do franco que ainda no
haviam implantado reformas.
Mais difceis de detectar, mas tambm generalizadas,
so as distores de preos nos mercados de trabalho e de
capital. Por exemplo, os salrios mnimos legais podem ser
muito elevados, fazendo, no intencionalmente, com que
os trabalhadores no qualificados tenham mais dificuldade
em encontrar emprego na economia formal. Assim tam-
bm, o preo do capital - a taxa de juros - s vezes
mantido em nvel falsamente elevado mediante tributao
das transaes financeiras ou a exigncia de recolhimento
de elevado volume de depsitos bancrios . Quando as
autoridades, em resposta s queixas dos muturios, estabe-
lecem um limite para as taxas de juros ou proporcionam
subsdios aos investidores, acrescenta-se ao sistema de pre-
os outra camada de distores.
A manuteno de regimes liberais de comrcio, mercado
de capital e investimento tambm essencial para o cresci-
mento. Como se ver no Captulo 8, muitos pases adora-
ram recentemente uma poltica de maior abertura. O
5 0 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 3.4 Evoluo dos dficits fiscais e da inflao no mbito internacional
Conforme mostra a figura, os dficits fiscais dos pases
industrializados aumentaram progressivamente por
duas dcadas, a part ir de incio dos anos 60, estabiliza-
ram-se por um curto perodo no final dos anos 80 e
comearam novamente a crescer. A persistncia de dfi-
cits elevados aumentou a dvida pblica (mesmo sem
incluir as obrigaes de penses sujeitas a pagamentos
correntes), de cerca de 40% do PIB em 1980 para 70%
em 1995. Os pases em desenvolvimento tm demons -
trado uma melhoria considervel na disciplina fiscal ,
apesar de variaes substanciais. Os dficits fiscais
comearam a cair no incio dos anos 80, devido princi-
palmente a cortes das despesas.
Contudo, esse quadro geral reflete principalment e
os resultados da sia e da Amrica Latina, onde se
registraram expressivas e sustentadas redues do dfi-
cito Por outro lado, na primeira metade dos anos 90,
nem os pases da frica nem os do Oriente Mdio
foram capazes de manter a reduo dos seus dfi-
cits, que haviam conseguido na segunda metade dos
anos 80.
As taxas de inflao tm variado ainda mais entre
regies do que os dficits fiscais. O episdio inflacion-
rio da dcada de 1970 e incio dos anos 80 propagou-se
rapidamente pelo mundo. A desacelerao da inflao
que comeou nos pases industrializados no incio dos
anos 80 parece ter comeado a se firmar, embora com
um certo atraso. No mundo em desenvolvimento, a
inflao comeou a baixar no incio dos anos 90, mas
no em rodos os pases. Em algumas regies em desen-
volvimento, as taxas de inflao esto convergindo para
as dos pases industrializados.
Dficits fiscais
Percent agem do PIB
6 ,------ - - - - - - - - - - - ---,
Inflao
Percentagem anual
120 r-------------------.,
1991-95
Pases
indust riais
1981-85 1971-75
O L-.L- -'- L- ---'----'
1961-65
20
40
60
Pases em
desenvolvimento
80
100
1991-95 1981- 85 1971- 75
Pases
industr iais
2
1
0 '---'--- - - - -'-- - - - '--- - - ---'-----'
1961-65
3
4
5
1991-95 1981-85 1971-75
Europa e
sia Cent ral
Oriente Mdi o e
Norte da frica
Leste e
Sul da sia

1961-65
50
150
100
200
250
Amri ca Lat ina
e Caribe
Percent agem anual
300 ,-------------- - ----,
1991-95 1981-85
Amrica Lat ina e Caribe
/
1971-75
Orient e Mdi o e
Norte da frica
4
3
2
1
O
Percent agem do PIB
8 r-- - - - - - - ----:----:....,-- -:--:-- -::--::----.
7
6
5
-1 '---'---- - - -'-- - - ---''--- - - ---'-----'
1961-65
Fonte: FMI, vrios anos (a).
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 51
Nmero de pases que utilizam o imposto sobre o
valor agregado
Figura 3.3 Os pases esto descobrindo
as vantagens do imposto sobre o valor
agregado
Essefeedback do mercado faz elevarem-se as taxas de juros
inrernas e com elas os custos de financiamento do governo.
preciso conra r com boas polticas para enfrentar os riscos
da fuga de capitais, volatilidade arbitral e variaes sbi tas
nos preos dos produ tos primrios. O Quadro 3.4 resume
algumas diferenas nas reaes dos pases ao novo conrexto
global.
Os influxos de capital estrangeiro tambm impem dis-
ciplina s autor idades. Esses influxos tendem a valorizar a
moeda em termos reais e podem afetar a competitividade
e a poupana inrerna. Tambm podem ter efeito desestabi-
lizador porque respondem rapidament e a turbulncias
financeiras de curto prazo. A histria recent e indica que
essa turbulncia pode ser conragiosa, afetando outros pa-
ses e mesmo outras regies, em grau no necessariamente
proporcional variao no risco. Os pases que recebem
grandes influxos de capital talvez tenham que mant er um
saldo fiscal positivo, ut ilizando aquela poupana acaut ela-
dora como proteo extra contra a possibilidade de uma
sada sbita de capital. Os influxos de capital tambm tm
profundas repercusses na poltica cambial; a adoo de
taxas fixas de cmbio, por exemplo, provavelmenre seria
uma opo invivel para um pas que seja vulnervel nos
mercados financeiros. Em suma, crucial a qualidade da
gesto econmica do governo.
Dcadas
de 1990
Dcadas
de 1980
Dcadas
de 1970
Dcadas
de 1960
O
Fonte: Tanzi 1995b.
10
20
30
90
40
50
60
70
80
mercado aberto oferece oport unidades ao indivduo e
empresa, aumenra ndo o acesso a marerial, equipamento,
tecnologia e financiamenro. Os vnculos comerciais com a
economia mundial tambm conrribuem para que os preos
inrernos se ajustem s condies dos mercados mundiais,
de modo que os preos reflitam valores de escassez dos bens
e servios. Com melhor es incenrivos e oport unidades, os
emp resrios podem ut ilizar os recursos de maneira mais
eficienre.
As alteraes recenres na maneira pela qual os pases em
desenvolvimenro aume nram a receita tributria mostram
como o crescimenro da inregrao global pode afetar as
polticas inrernas. Em conseqncia da inrernacionalizao
dos negcios e da incansvel concorrncia pelo investi-
menro estrangeiro -----'- alm da presena de parasos fiscais e
jurisdies com impostos baixos - os pases no podem
pensar em tributar os rendimenros das empresas e das
pessoas fsicas com alquoras mais altas do que a norma
mundial e ainda atrair investimenros. O crescenre con-
senso mundial quanto convenincia de reduzir as barrei-
ras ao comrcio exerceu presso sobre a arrecadao de
impostos de fronteira, que sempre foram importanre fonte
de receita para os pases em desenvolvimento. (Em con-
junro, esses pases ainda arrecadam cerca de 30% da sua
receita tribut ria mediante impostos front eirios.) Com o
aumento da int egrao, a parcela da receita total dos pases
em desenvolviment o resultante dos impostos sobre o
comrcio deve cair ainda mais. .
Com essas novas limitaes das fontes tradicionais de
receita, muitos pases esto recorrendo aos impostos sobre
o consumo, como o imposto sobre o valor agregado (IVA).
Na verdade, o grande potencial desse imposto e a presso
sobre outras fonres de receita levaram a um expressivo
crescimento do nmero de pases que utilizam o IVA
(Figura 3.3).
Um regime de comrcio aberto e liberal tambm cons-
titu i uma poderosa maneira de disciplinar os outros ele-
ment os da poltica econmica. As economias mais abertas
esto mais expostas aos riscos externos, o que torna mais
dispendiosa para os governos a adoo de polticas incon-
gruentes. Conseqentemente, as economias nas quais o
comrcio ocupa um lugar de relativa proeminncia tendem
a ter dficits fiscais menores. A necessidade de seguir as
regras e convenes dos tratados internacio nais outro
estmulo ao bom comportamento.
Uma economi a sem polticas slidas no pode ter plena
participao no comrcio e no investimenro int ernacional.
Mas a participao numa economia mundial inregrada
tambm traz novos riscos. Quando os mercados de bens e
de capital so abertos, difcil para o Estado suprimir as
conseqncias da indisciplina mone tria. Se emit ir moeda
em grande quanridade, haver no mercado cambial previ-
so de uma inflao mais alta e a moeda se desvalorizar.
52 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Fonte: FMI, vrios anos (b).
1989 1990 1991 1992 1989 1990 1991 1992
(Figura 3.4). Assim, apesar de uma grande elevao da
receita, o dficit fiscal da Nigria eferivamente cresceu em
1990. Quando os preos do petrleo e a receita diminu-
ram, em 1991, a despesa permaneceu no novo nvel mais
alto. J a Indonsia, ao cont rrio, respondeu aos ganhos
inesperados do petrleo com disciplina fiscal, incluindo
explicitamente no oramento um fundo de reserva para
mant er o aumento dos gastos abaixo do crescimento da
receita e preservar o equilbrio oramentrio.
dficil implantar boaspolticas
Embora a receita de uma boa poltica seja bem conhecida,
muitos pases no a levam a srio e contin uam tendo um
mau desempenho. Mu itas vezes, isso indi ca a presena de
incent ivos polt icos ou institucionais manuteno de
"ms" polticas.
As polticas que so ms do ponto de vista do desenvol-
vimento muitas vezes so bastant e eficazes na canalizao
de benefcios para grupos politicamente influent es. Muitos
problemas macroeconmicos - como a inflao e o de-
salinhamento da taxa de cmbio - so de fato maneiras
encobertas de cobrar impostos inesperados do setor pri-
vado ou redistribuir benefcios econmicos. Do mesmo
modo, uma ampla gama de restries microeconmicas ao
funcionamento dos mercados - restries s import aes,
privilgios para os monoplios locais e excesso de regula-
mentos - serve para proteger empresas poderosas ou
outros segmentos privilegiados da sociedade.
Em alguns pases, o sistema poltico tem uma tendncia
inerente manuteno crnica de dficits orament rios.
Os legisladores trocam favores, cada um prometendo votar
a favor de benefcios para os eleitores do outro, sem espe-
cificar como esses benefcios sero financiados. E assim
aumentam os dficits fiscais.
Quando a receita insuficiente e os polticos no tm
coragem de cortar despesas, os governos vem-se forados
a escolher ent re lanar ou aumentar impostos que so
aconselhveis do ponto de vista da eficincia, ou impor tri-
butos ocultos, como o chamado imposto inflacionrio -
o imposto sobre a renda real decorrent e do financiament o
de gastos do governo com moeda aviltada. Esta ltima
geralmente a sada mais fcil. O aumento da arrecadao
formal de impostos requer uma gesto tribut ria eficiente e
honesta. Para isso, talvez seja preciso eferuar primeiro uma
reforma estrutural da administrao fiscal. Uma mudana
da alquota do IVA pode requerer aprovao parlament ar,
implicando delongas e concesses polticas. Mas para
aumentar o imposto inflacionrio poderia ser suficiente
uma ordem ministerial ao banco cent ral.
Mesmo quando as intenes so boas, os governos
podem ser forados a usar tributos ocultos como o imposto
inflacionrio, embora reconheam que, a longo prazo, isso
produzir custos elevados e minar a credibilidade. Como
Percent agem da receit a de 1989
450
Nigria Indonsia
400
350
300
250
200
Despsa
150
kf=::
100
50
Choque do Choque do
pet rleo pet rleo
o risco de fuga de capitais e perturbao financeira
vividamente ilustrado pelo que ocorreu no Mxico em
1994-95. Um motivo importante da perda de confiana
foi a sobrevalorizao do peso, mantida apesar de grandes
dficits em conta corrente. Quando o nvel de reservas
cambiais caiu para abaixo da base monetria interna em
fins de 1994, as autor idades no lograram efetivar a neces-
sria cont rao monetria. Polticas mais congruentes
poderiam ter limitado a perda de confiana.
Uma economia aberta tambm fica exposta aos choques
de preos dos mercados mundiais. Os preos da energia e
dos alimentos so particularment e volteis e podem afetar
os pagamentos externos e a posio fiscal de um pas. As
taxas de cmbio e juros tambm so volteis. Devido pos-
sibilidade de choques adversos (um aumento acent uado
dos preos pagos pelos importadores, uma queda do preos
para os exportadores), a prudncia aconselha a no assumi r
dvidas em excesso e a deixar uma margem para novos
emprstimos, bem como a mant er um nvel adequado de
reservas e a estabelecer a mdio prazo uma base econmica
mais diversificada.
As surpresas favorveis podem causar tantos problemas
quanto as adversas. A resposta prudent e a um choque eco-
nmico positivo consiste em reservar uma parte dos ganhos
para o futuro. Quando a Gue rra do Golfo Prsico elevou
os preos do petrleo, em 1990-91, a Nigria utilizou a
sua receita imprevista do petrleo para expandir a despesa
Figura 3.4 Ao contrrio da Nigria, a
Indonsia soube controlar prudentemente os
efeitos das rendas extraordinrias do petrleo
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS S3
Nota: Os dficits oramentrios so mdias do perodo 1980-92.
Ondice das instituies oramentriasfoi elaboradocom base
nas respostas a uma pesquisade diretores do oramento e
inclui dezcomponentes. Fonte: Alesina, documentobsico.
Figura 3.5 Boas instituies oramentrias
ajudam a evitar grandes dficits
Dficit primrio (percent agem do PIB)
6
A forma pela qual os oramentos so elaborados e apro-
vados tambm importante. Por exemplo, h claros ind-
cios de que faz diferena se um pas adora um enfoque hie-
rrq uico do processo ora mentrio - dando ao ministrio
das finanas co nsidervel controle das despesas departa-
mentais - ou um enfoque de carter mais colegiado. Em
princpio, o enfoque hierrqui co deve promover maior dis-
ciplina fiscal, possi bi litando ma is controle vert ical dos gas-
tos e limitando a margem para expa nso das verbas ora-
mentrias pelos legisladores.
Um estudo recente de 20 pases latino-americanos
indi ca que a adoo de um processo oramentrio mais
transparent e e hierrquico pode ajudar a controlar os gastos
(Figura 3.5) . Segundo esse estudo, os dficits tendem a ser
mais altos nos pases que usam enfoques colegiados e no
transparentes na pr eparao do ora me nto. Os pases com
os sistemas menos transparentes e hierrq uicos regist raram
dficit s p blicos de 1,8% do PIB em mdia. Os do tero
int ermedi rio ap resentaram um supervit mdio de 1,1% e
os com ndices mais altos de hierarquia e transparncia
Jamaica
Chile .
Honduras
Brasil .
Bolvia .
ndice de qualidade das institui es orament ri as
EI Salvador Trinidad e Tobago
Argentina/

Costa Rica Uruguai
Peru "- . Colmbia

Repbli ca Domi ni cana Barbados
Panam
Bai xo Alto
o
4
2
- 6
- 4
-2
pode um governo que sempre utilizou o financiamento
inflacionrio convencer os compradores de bnus de que
no vai usar a inflao para pagar em tempo as suas obriga-
es ou simplesmente deixar de pag-las? Co mo ele poder
convencer os sindicatos de que no diminu ir a renda
real ao aumentar o custo de vida? Se nada di sso for poss-
vel, os investid ores proteger-se-o exigindo uma taxa de
juros mais alta sobre a dvida do governo e os trabalhado-
res proteger-se-o reclamando aumentos salariais maiores.
As suas d vidas podem ento transformar-se em realidade:
o governo poderia ser forado a provocar a inflao que tais
agentes esperam, relaxando a polt ica monetria e permi-
ti ndo a elevao dos salrios reais e dos juros.
Esses incentivos institucionais obstinados mas podero-
sos podem difi cultar muito a refor ma de pol t icas. E
mesmo qu e as reformas sejam inicia das, o cepticismo dos
empresrios, trabalhadores e consumidores poderi a ser
co nfir mado pela marcha dos acontecime ntos, a menos qu e
o gove rno possa fazer sent ir a seriedade das suas int enes.
Manuteno de boas polticas
Uma vez an unciadas as reformas, o seu xito duradouro
pode depender da formulao e implementao de polti-
cas que ind iquem que o governo cumpr ir as suas promes-
sas. H vrios possveis mecani smos de garant ia da
reforma, todos com a mes ma base lgica: proporcion ar
co ntroles capazes de coibir qu alquer impulso no senti do de
se desviar dos compro missos anunciados. Se hou ver uma
capacidade institucion al suficiente me nte forte, qu e per-
mita certa flexibilidade para uma rpida adaptao a even-
tos ines perados, tanto melhor. Caso contrrio, a exper in-
cia ind ica que a melhor ma neira de atingir as metas a longo
prazo ater-se s restries auto- impostas e viver com a
rigidez que elas impe m. Os exemplos abaixo referem-se
polt ica fiscal e mon et ri a; o Ca ptulo 4 apresenta outros
exemplos no campo da regula mentao.
POLITICA FISCAL. Muitos dist rbios macroeconmicos
mani festam-se ini cialmente co mo desequilbri os fiscais.
Pesquisas recentes sugerem que a reforma dos aspectos ins-
titucionais do processo oramentrio pode melhor ar signi-
ficativamente o desempenho fiscal.
particularmente important e o aumento da transpa-
rnc ia no processo oramentrio. Embora a sociedade
como um todo venha a perder com a ambigidade ora-
mentria, esta pode ser um filo para os pol ti cos, escon-
dendo, por exemplo, o custo dos favores a interesses
especiais, ou subestima ndo os custos a lon go prazo da
pro digalidade a curto prazo. Q uando os orame ntos no
so transpare ntes, torna -se extremamente fcil o uso de
prticas de "contabi lidade cria tiva", como a realizao de
gastos extra-oramentrios e o excesso de orimismo nas
projees de receita e cresci mento. Evidentemente, essas
art imanhas dificulram ainda ma is o controle da despesa.
54 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
registraram superavlts mdios de 1,7%. Esses resultados
evidenciam que os pases empenhados em melhorar a sua
adminis trao fiscal geral precisam examinar no s os seus
balanos, mas tambm a estrutura institucional que cria os
incent ivos ao gasto.
POLTICAMONETRIA. Um banco central independente
e que funcione bem pode reduzir efetivarnente a ameaa de
expanso monetria politicament e mot ivada e manter ao
mesmo tempo certa flexibilidade para acomodar choques
externos inevitveis. Muitos pases em busca de credibili-
dade para a sua poltica monetria escolheram o modelo de
um banco central independente.
Em muitos casos, esseent usiasmo brotou das indi caes
de que os pases da OCDE com bancos cent rais indepen-
dent es tinham taxas de inflao mais baixas que os outros
- sem queda do ritmo de crescimento. Mas as tentativas
de encont rar padro semelhante nos pases em desen-
volvimento deram resultados desiguais, dependendo da
definio de banco central independente. Por exemplo, o
fato de a Rssia ter estabelecido um banco cent ral indepen-
dente no incio dos anos 90 parece no ter sustado a infla-
o. O caso mais complexo dos pases em desenvolviment o
indica que a conteno monetria com independncia do
banco central algo que no se pode simplesmente fabri-
car por decreto. Seria talvez necessrio contar com uma
base prvia de dispositivos de cont role dos aros arbitrrios
das autoridades pbli cas.
A escolha de um president e conservador para o banco
cent ral, que se oponha mais inflao do que a sociedade
em geral, poder ia ser para os pases em desenvolvimento
uma maneira de colher os benefcios de um banco central
independente e, ao mesmo, conter os riscos. Out ra seria
conferir ao banco apenas independncia instrumental - a
fixao diria de polticas para atingir certa meta - ,
deixando a escolha da meta em si aos poderes normativos.
Uma terceira opo seria elaborar um contrato para o pre-
sidente do banco central estabelecendo uma penalidade
para o caso de se desviar da meta de inflao anunciada.
Isso imi taria o efeito da escolha de um presidente conser-
vador sem se basear em julgamentos subjetivos sobre a pes-
soa que ocupa o cargo.
A disparidade de resultados obtidos pelos bancos cen-
trais independentes na conteno da inflao suscita a pos-
sibilidade de que alguns pases em desenvolvimento sim-
plesmente no possam implantar mecanismos que dem
sinais de conteno monetria e mantenham ao mesmo
tempo a capacidade de responder com flexibilidade aos
choques externos. Para esses pases, a opo talvez seja um
meio-termo entre uma organizao baseada em mecanis-
mos rgidos e a ausncia absoluta de tais mecanismos. J
foram tentados vrios enfoques flexveis:
Rompendo uma longa tradio de inflao, a Argent ina
adorou em abril de 1991 uma lei de conversibilidade
monetria que essencialmente transformou o banco cen-
tral numa quase-junta monetria. O estoque de moeda
tem de estar totalmente sustentado por divisas.
Muitos pases latino-americanos adotaram uma taxa de
cmbio nomin al fixa para sustentar os preos e coor-
denar as expectativas do setor privado. A taxa fixa
impede o uso da desvalorizao para acomodar choques
externos de curto prazo. Mas, como o Mxico veio a
descobrir em 1994, uma taxa de cmbio nomin al fixa
pode tornar-se perigosamente desestabilizadora quando
os influxos de capital ou as polticas internas desalinham
a taxa de cmbio real.
A maioria dos pases da frica de lngua francesa afilia-
ram-se zona do franco CFA e ao seu banco cent ral
supranacional. Os adiantamentos do banco central a um
governo membro esto limit ados a 20% da receita tribu-
tria arrecadada no ano anterior. Isso impede que os pa-
ses substituam os impostos convencionais pelo imposto
inflacionrio (Quadro 3.5). Mas o mesmo mecanismo
pode provocar deflao se o crescimento tornar-se nega-
tivo, como aconteceu nos anos 80.
Esses enfoques int ransigent es representam uma corrida
cont ra o tempo, com altos int eresses em jogo. Elevando o
custo da alterao das normas, essas polticas alimentam a
crena de que o governo agir com firmeza. Contudo, com
o tempo, ocorrer um choque exgeno suficientemente
fort e - ou talvez seja suficientemente forte a oposio a
dado efeito colateral da polt ica - para exigir uma recon-
siderao. Nesse ponto, os pases que ganharam a corrida
cont ra o tempo j tero adorado enfoques mais flexveis da
conteno monetria ou j tero adquirido suficiente cre-
dibilidade para que a adaptao da est ratgia no seja inter-
pretada como uma reverso.
Investimento em recursos humanos e infra-estrutura
Em geral, os mercados em bom funcionamento so o meio
mais eficaz de proporcionar os bens e servios de que uma
economia necessita - mas nem sempre. Em particular, os
mercados proporcionam uma oferta insuficiente de bens
coletivos - bens pblicos e privados que geram benefcios
importantes para toda a sociedade. Geralmente, so bens
que tm significativo impacto sobre a qualidade de vida: ar
puro e gua incua, primeiras letras e sade pblica, trans-
port e e comunicaes de baixo custo. Tambm so bens
cuja proviso pode afetar significativamente o bem-estar e as
perspectivas de vida das camadas mais pobres da sociedade.
A alta rentabilidade dos investimentos pblicos em sade,
educao e infra-estrutura
O acesso a gua potvel e o controle de doenas infecciosas
so bens e servios pbl icos com grandes externalidades
que o setor privado no pode fornecer, ou s o faz de
maneira limit ada. As doenas infecciosas ainda so respon-
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 55
Quadro 3.5 Compromisso versus flexibilidade na zona do franco CFA
A zona do franco CFA na frica Ocidental e Central
ao mesmo tempo uma unio monetria e um padro
monetrio: o franco CFA conversvel em francos fran-
ceses a uma taxa nominal fixa. A Frana estabeleceu a
zona aps a Segunda Guerra Mundial para supervisar as
polticas monetrias e financeiras das suas colnias afri-
canas e continua a desempenhar um papel central no
seu funcionamento.
Em troca da garantia de conversibilidade por parte
da Frana, os pases membros abrem mo do direito de
imprimir dinheiro novo. As alteraes nas polticas exi-
gem negociaes multilaterais entre os estados mem-
bros e a Frana. A no ser que abandone completa-
mente a zona, um pas no pode unilateralmente
renegar o seu compromisso.
Em comparao com pases vizinhos com dotaes
semelhantes, os membros da zona tiveram uma inflao
mdia mais baixa e crescimento mais rpido nos anos
70 e incio da dcada de 1980. Contudo, na segunda
metade dos anos 80, tornaram-se visveis certos custos
sveis por uma grande proporo dos bitos nos pases em
desenvolviment o e os pobr es so os que mais sofrem.
Quase 1 bilho de pessoas no mundo em desenvolviment o
no tm acesso a gua potvel e 1,7 bilho carecem de
saneamento. As doenas transmitidas pela gua, como
clera, tifo e pararifo, continuam sendo uma ameaa em
muitos pases em desenvolviment o, especialmente para os
pobres. Indicaes procedent es da Malsia mostram que as
int ervenes tradicionais de sade pbli ca, como imuniza-
o e gua incua, podem reduzir de maneira significativa
as taxas de morbidade e mort alidade, especialmente a mor-
talidade infanti l.
A rent abilidade da educao especialmente elevada no
nvel primrio, porq ue a alfabetizao universal gera gran-
des externalidades para a sociedade. A educao das meni-
nas, por exemplo, est vinculada melhoria da sade das
mulheres e seus filhos e a taxas mais baixas de fecundidade.
Muitos atribuem boa parte do sucesso econmico dos pa-
ses do leste asitico ao seu compromisso inabalvel para
com o financiament o pbli co do ensino bsico como pedra
angular do desenvolviment o econmico.
Como destacou o Relatrio sobre o Desenvolvimento
Mundial 1994, o investimento pblico em infra-estrutura
fomenta a atividade privada tant o nos pases em desenvol-
vimento quant o nos industrializados. Um estudo de 85
distritos em 13 estados indianos constatou que a reduo
dos custos de transporte levou a uma considervel expan-
so da agricultura, ao facilitar aos agricultores o transport e
dos seus produtos para o mercado. De maneira mais
da participao na zona. Esta foi atingida por dois
choq ues externos: uma valorizao real do franco fran-
cs em relao ao dlar, que levou diretamente a uma
valorizao real do franco CFA; e uma queda brusca nos
preos das principais exportaes de alguns pases mern-
bros.A taxa de cmbio fixa impedia o ajuste mediante
a desvalorizao nominal. A inflao permaneceu baixa
nesse perodo, mas custa de estagnao do cresci-
mento. Os prprios fatores que contriburam para a
credibilidade e estabilidade da zona estavam agora tor-
nando extremamente difcil a desvalorizao do franco
CFA. Todavia, no incio dos anos 90 chegou-se a um
consenso quanto necessidade de uma desvalorizao.
Em janeiro de 1994 foi anunciada uma desvaloriza-
o de 50%. O seu tamanho considervel era indcio de
que a desvalorizao seria uma medida nica. Assim, os
seus benefcios poderiam ser colhidos sem abalar a cre-
dibilidade futura da taxa de cmbio fixa. At agora,
tudo indica que a desvalorizao foi bem-sucedida nos
dois aspectos.
ampla, a concorrncia por novos mercados de exportao
requer uma infra-estrutura de alta qualidade para transpor-
tar produtos por distncias longas a custo mais baixo.
Mas os recursos pblicos muitas vezes noso aplicados
nesses investimentos
Em todo o mun do, pouqussimos recursos so dedicados
aos servios bsicos essenciais. Os governos gastam cerca de
1 dlar per capita em sade pblica, em comp arao com
uma necessidade mnima de 4 dlares per capita. Cerca de
130 milhes de crianas em idade escolar - sendo 60% do
sexo feminino - no estavam matriculadas na escola em
1990. Na frica, metade das crianas no vai escola. As
meninas, os filhos de famlias rurais pobr es e as crianas de
minorias lingsticas e tnicas tm menos probabilidade de
estar na escola.
Parte do problema decorre da m distribuio de recur-
sos entre setores, como, por exemplo, entre defesa, empre-
sas estatais e servios sociais. Em muitos pases em desen-
volvimento, as empresas estatais produzem bens que os
mercados privados poder iam fornecer; os fundos que essas
empresas absorvem poderiam ser mais bem empregados
em bens pblicos. A companhia de minerao estatal da
Turquia perdeu US$ 3,5 bilhes entre 1990 e 1996. O
governo central da Tanznia gastou o equivalente a uma
vez e meia as despesas em sade pblica para subsidiar
empresas estatais que do prejuzo. Em pases de renda
baixa, as empresas estatais tiveram um prejuzo mdio
equivalente a 2,3% do PIB ent re 1978 e 1991.
56 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Parcela do gasto total
Nota: Cada fatia representa a parcela do gasto total recebida
pelo quintil em 1993. Fonte: Banco Mundial 1995f .
Agura 3.6 No Vietn, o atendimento
hospitalar favorece os grupos mais ricos
Outra part e do problema a m distribuio dos recur-
sos dentro de cada setor. Os gastos com infra-estrutura e
servios sociais tendem a se concentra r em reas cujas
necessidades podem ser atendidas na sua maioria pelo setor
privado - hospitais urbanos, clnicas, uni versidades e
transporte - e no nos bens pblicos essenciais. Esses gas-
tos muitas vezes beneficiam desproporcionalmente os ricos,
enquanto os pobr es recebem apenas uma pequena frao.
Por exemplo, muitas vezes os governos tentam financiar
toda a gama de servios de sade. Mas as inte rvenes de
sade pbli ca destinadas a melhorar a sade de grandes
setores da popul ao, inclusive os pobr es, deveriam ter
maior prioridade. A maior part e dos servios de ateno de
sade curativa constitui um bem privado (quase) puro -
se o governo no arcar com os custos, todos menos os mais
pobres encont raro algum meio de pagar pelo servio. Isso
pode explicar por que a proviso pb lica de servios clni -
cos no teve efeito sobre a sade na Mal sia, onde as pes-
soas tm a opo de utili zar servios clnicos privados.
Embora alguns governos tenham comeado a investir
mais no ensino primrio e secundrio, o ensino superior
ainda bastante subsidiado em relao aos outros nveis.
Por exemplo, enquant o a Repblica da Co ria destina
84% do orament o escolar ao ensino primrio, a Vene-
zuela aplica apenas 31%. Do oramento de educao da
Bolvia, 35% destinam-se ao ensino superior, mas na Indo-
nsia essa proporo de apenas 11%. O favorecimento do
ensino superior maior na frica, onde os gastos pblicos
por aluno so 44 vezes maiores no ensino superior do que
nas escolas primrias. No ponto extremo, a Tanznia, a
relao era de 238: 1.
Utilizando melhor os recursospblicos
Para concent rar mais eficiente mente o uso dos recursos
pbli cos na proviso de bens e servios coletivos, ser pre-
ciso que os pases redistribuam as despesas e aprendam a
utili zar mais eficient emente os seus recursos. Em muitos
pases, isso exigir mudanas tanto polticas como instit u-
cionais. O primeiro passo vital da mudana institucional
a disposio de adotar um enfoque plur alista na prestao
de servios: permitir a particip ao privada, concent rando
ao mesmo tempo a part icipao pbl ica di reta na proviso
de bens e servios genuinament e coletivos (embora, con-
forme veremos adiante, os governos possam tambm sub-
sidiar o consumo de bens por part e de grupos carentes,
mesmo quand o os rendimentos sejam tot almente priva-
dos). Co mparadas com a suposio comum no aps-guerra
de que a infra-estrutura e os servios sociais so um dom-
nio exclusivo dos monoplios pblicos, as estratgias plu-
ralistas podem parecer radicais e arriscadas. Na verdade, a
participao privada e comunitria na proviso de infra-
estrutura e servios sociais tem uma longa tradio hist-
rica (Quadro 3.6).
Somente no sculo XX os governos , primeiro na
Europa e depois em outras regies, torn aram-se import an-
tes provedor es de servios, chegando em casos extremos a
excluir o setor privado. Essa transio para um papel mais
amplo do governo evoluiu de maneira diferent e para dife-
rentes servios e em diferentes pases, dand o origem a uma
grande variao nos padres de financi ament o e proviso
dentro dos grupos de renda e ent re eles. Entre os pases de
baixa renda, por exemplo, a particip ao privada no total
das despesas com educao varia de cerca de 20% em Sri
Lanka a cerca de 60% em Uganda e no Viern (Figura
3.7). A discriminao das despesas com sade mostra uma
Essa nfase nos servios clnicos e no ensino super ior
perpetua as desigualdades sociais. Os dados do Viern con-
firmam que os grupos mais ricos se beneficiam despropor-
cionalmente do atendi mento hospital ar: calcula-se que o
quinti l mais rico da populao recebe 30% dos benefcios
derivados dos gastos hospitalares, enquanto o quinril infe-
rior recebe apenas 11% (Figura 3.6) .
As decises do governo quanto ao tipo de servio a ser
prestado no so o nico moti vo da desigualdade na distri-
buio dos benefcios dos gastos pb licos. As diferenas de
demand a, especialmente as relativas s diferenas ent re os
sexos, tambm so import antes. Por exemplo, na Cos ta do
Marfim, quase dois teros dos gastos pbl icos em educao
destinam-se aos meninos. No Paquisto, os menin os rece-
bem uma vez e meia mais benefcios dos gastos pbli cos
em educao do que as menin as. Freqent emente, a rela-
tiva desvant agem das meninas ainda maior nas faml ias
mais pobr es, refletindo diferenas na demanda dessas fam -
lias quant o educao de meninos e meninas.
Quintil
mais
rico
30%
Segundo quintil
22%
Quintil mais
pobre
11%
- - .


A I M P L A N T A O DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 57
Quadro 3.6 Proviso privada de servios sociais: uma perspectiva histrica
Somente no sculo XX o Estado assumiu um papel
importante na proviso de servios sociais, como educa-
o e ateno de sade. Mas a capacidade do Estado de
fornecer esses servios varia, resultando em diferentes
combinaes de arividades pblicas e privadas.
Os sistemas de ensino modernos tiveram por base
iniciativas privadas, muitas vezes religiosas. Das escolas
islmicas na Indonsia e na frica Ocidental aos gurus
hindus na ndia, s igrejas crists na maior parte da
Europa e aos mestres-escolas de aldeia na China, as
escolas religiosas particulares vm ensinado as crianas
h sculos. Em geral, porm, a educao era privilgio
das elites. O ensino pblico de massa uma inveno
do sculo XIX, originada na Europa e na Amrica do
Norte, de onde se propagou s ex-colnias aps a inde-
pendncia. Um vultoso investimento pblico levou a
uma expanso da matrcula nas escolas pblicas, acom-
panhada em muitos pases por uma reduo no papel
das escolas particulares. Por exemplo, no Malavi, a
matrcula nas escolas primrias particulares caiu de
77% do total em 1965 para 10% em 1979. Em outros
pases, a incapacidade do governo de acompanhar a
demanda ou aplacar a insatisfao com a qualidade do
ensino pblico levou a um aumento do nmero de
matrculas nas escolas particulares.
Historicamente, a maioria dos servios mdicos era
proporcionada em carter particular por parteiras, curan-
variao semelhante. Na Amrica Latina, a participao
privada varia muito: de um tero do total das despesas com
sade no Equador a 43% no Mxico e 57% no Brasil. Na
Tailndia, 80% das despesas de sade so privadas.
Em muitos casos, a desagregao da proviso de infra-
estrutura e servios sociais facilita a obteno de uma ade-
quao melhor entre funes e capacidades. Em sistemas
agregados de proviso, um conjunto de atividades diversas
- privadas e coletivas, subsidi adas ou no, competitivas e
monopoli stas - executado por um s provedor pbl ico.
Quando os servios so desagregados, torna-se possvel:
Distinguir entre atividades que podem ser totalmente
financiadas e executadas pelos mercados privados e
aquelas que contm importantes elemento s colerivos -
e comear a reduzir as primeiras.
Di stinguir entre as atividades coletivas cuja realizao
deve cont inuar em mos do poder pbli co e aquelas cujo
financiamento deve ser pblico ficando a execuo a
cargo do setor privado - e valendo-se de comprovantes,
deiros e mdicos de bairro. A medicina ocidental s
comeou a beneficiar um grande nmero de pessoas
quando os primeiros antibiticos comearam a ser pro-
duzidos em massa aps a Segunda Guerra Mundial. Nos
pases em desenvolvimento, a crescente urbanizao e a
industrializao levaram formao de associaes tra-
balhistas, que se organizavam para proporcionar seguro
mdico mediante "fundos de sade" ou insistiam na cria-
o de sistemas pblicos de seguro social. Em 1950, 16
pases latino-americanos tinham adotado leis para pro-
porcionar seguro sade a certos grupos, mas apenas dois
pases africanos e quatro asiticos haviam feito o mesmo.
A Conferncia Internacional sobre Ateno Primria
de Sade, realizada em Alma-Ata, no Cazaquisto, em
1979, proclamou que a sade era um "direito humano
bsico" e recomendou que os governos assumissem
"responsabilidade pela sade da populao". Vrios
governos de pases em desenvolvimento criaram siste-
mas nacionais de sade para proporcionar atendimento
mdico gratuito a toda a populao. Esses esforos tive-
ram resultados desiguais e o setor privado se expandiu
para preencher as lacunas. Na Malsia, por exemplo, a
proporo de mdicos com consultrio particular cres-
ceu de 43% do total em 1975 para 90% em 1990. Mas
grande parte da populao ainda no tem acesso a ser-
vios bsicos, enquanto outros recorrem principalmente
a servios privados pagos do seu prprio bolso.
contratos e outros mecanismos como ponte entre o setor
pb lico e o privado (o Captulo 5 examina mais detalha-
damente essas opes).
Aproveitar novas oportunidades de concorrncia entre
os diversos bens e servios que podem ser proporciona-
dos pelo setor privado (s vezes, como veremos no Cap-
tulo 4, para aproveitar essas oportunidades, pode tornar-
se necessrio um novo quadro normativo).
Aumentar a transparn cia na ut ilizao dos dinheiros
pblicos (muito mais difcil quando diversas arividades
esto reunidas nas mos de um provedor pbl ico
monopolista).
Mas a reforma organizacional no ser suficiente. Talvez
a mudana mais importante no tocante aos incent ivos seja
dar "voz" aos prprios usurios - no s para trabalhar em
parceria com os provedores quando a informao localizada
essencial para uma prestao eficient e, mas tambm para
mon itorar o desempenho dos provedores e impor, atravs
do processo poltico, a manuteno do compromisso para


Economias
, de alta renda
,

Economias de
renda mdia
Economias de
baixa renda
o 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Nota: Os dados referem-se a vrios anos entre 1988 e 1993. Fonte: Psacharopoulos e Nguyen 1997.
com a qualidade. O Captulo 7 explica como isso pode
ser obtido.
Proteo dos grupos vulnerveis
A longo prazo, o crescimento rpido e o investiment o em
recursos humanos reduziro drasticamente a pobreza. No
entanto, independentemente do nvel de renda de um pas
- e independent emente dos ganhos para a economia
como um todo - alguns cidados sero deixados para trs
e outros sofrero temporariament e. Esta seo examina o
que os Estados tm feito para enfrentar o desafio de prot e-
ger os grupos vulnerveis.
Uma ampla variedade de medidas protetoras
A Tabela 3. 1 d uma idia da rica variedade de iniciativas
adoradas pelos governos dos pases em desenvolviment o
para proteger os grupos vulnerveis. To das essas inicia-
tivas se enquadra m numa das seguintes catego rias
geraIs:
Programas de penses, seguro-desemprego e outros pro-
gramas de seguro social destinados a ajudar pessoas que
- devido idade, ao ciclo dos negcios ou a out ras cir-
cunstncias - ficam fora da economia assalariada
durant e uma part e da vida.
Programas de assistncia social destinados a ajudar os ele-
ment os mais pobres da sociedade, aqueles que mal
podem sustent ar-se sozinhos.
Nos pases industrializados, o Estado previdencirio
universal, que influenciou programas de assistncia social
em todo o mundo, ofuscou essa distino. A maioria dos
principais programas de transferncias - penses, seguro-
desemprego, assistncia fami liar - comeou nos anos 30 e
40 em resposta Depresso e Segunda Guerra Mundial,
quando se constatou que as pessoas idosas eram especial-
mente vulnerveis nas sociedades industrializadas. Esses
trs programas, especialmente as penses, absorvem uma
parcela cada vez maior da renda nacional e, em todo o
mundo, os pases ricos esto reexami nando alguns aspectos
dos seus programas previdencirios (Figura 3.8) . A prpri a
Sucia, onde o compromisso para com o Estado previden-
cirio permanece firme, iniciou uma srie de reformas de
longo alcance destinadas a encontrar um equilbrio melhor
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 59
Tabela 3.1 Seguro social, assistncia social e programas de reduo da pobreza nos pases em
desenvolvimento: caractersticas e lies
Tipo de Cobertura e
programa padres regionais Problemas e lies Histrias positivas
Penses
Assistncia
familiar
Assistncia
social
(dinheiro)
Subsdios de
alimentos
Subsdios
habitacionais
Subsdios de
energia
Frentes de
trabalho
Programas
baseados no
crdito
Quase universal nos pases
em transio, muito baixa
na frica subsaariana,
mdia a alta na Amrica
Latina. Predominam os regi-
mes baseados em contribui-
es parceladas .
Nos pases de renda mdia
e alta, includa no seguro
social. Nas economias em
transio, universal no
mbito das empresas.
limitada nos pases em
transio, rara na sia,
inexistente na Amrica
Latina e na frica.
Os subsdios gerais de pre-
os predominam na frica e
no Oriente Mdio. A distri-
buio racionada prevalece
no sul da sia. Na Amrica
Latina, usam-se esquemas
de troca de alimento por tra-
balho. Os pases esto ado-
tando cupons de alimentos
e programas dirigidos.
Comuns nas economias em
transio, em geral ora-
mentrios; menos comuns
nas outras regies, em
geral extra-oramentrios.
Predominantes nos pases
em transio e produtores
de petrleo, como a Vene-
zuela.
Oesquema de Garantia do
Emprego de Maharashtra,
na ndia, e os fundos
sociais na frica e na Am-
rica Latina so financiados
internamente e por doado-
res internacionais.
Comuns em toda parte,
especialmente na frica, no
Sul da sia e na Amrica
Latina
Desequilbrios atuariais, mesmo em alguns pases
com populaes jovens , ameaam a estabilidade
macro-econmica, especialmente nos pases em tran-
sio, no Brasil e no Uruguai. Os pases em transio
precisam aumentar a idade pensionvel e separar a
redistribuio do seguro.
O tamanho da famlia tem alta correlao com a
pobreza nas repblicas da sia Central, mas no na
Europa Oriental e no resto da CEI. A incidncia de
pobreza determina o grau de progressividade. Quando
a incidncia baixa, a avaliao da renda crucial
para conter os custos.
Mais adequada para pases com incidncia de
pobreza relativamente baixa.
Os subsdios de preos so fiscalmente insustent-
veis , distorcivos e regressivos . Os vazamentos podem
ser evitados mediante orientao inovadora. Os pro-
gramas de nutrio so mais eficazes em funo do
custo do que a distribuio racionada ou os subsdios
gerais. Os programas que estabelecem requisitos de
trabalho so mais eficazes do que o racionamento.
A economia poltica geralmente provoca um vis
urbano.
Em geral, so regressivos. O incentivo construo
de habitaes de baixo custo melhor para os pobres
das reas urbanas. As organizaes comunitrias e
cooperativas tm conseguido melhor orientao. Na
ex-Unio Sovitica, os subsdios complicam o funcio-
namento dos mercados de habitao e trabalho.
Na sia, frica e Amrica Latina, os subsdios da
gasolina beneficiam os mais ricos. Tambm so algo
regressivos nos pases em transio devido sua
importncia na cesta de consumo dos no pobres.
A eliminao dos subsdios afetaria os pobres das
reas urbanas.
Proporcionam seguro e assistncia. So apropriadas
em reas onde a pobreza transitria e h margem
para projetos que fazem uso intensivo de mo-de-obra
no especializada. Os salrios do programa no
devem exceder os vigentes no mercado. Os pagamen-
tos em espcie atraem mais mulheres.
O principal problema a incapacidade de tomar
emprstimos sem garantia. Os programas devem sub-
sidiar os custos de transao, mas no os juros, usar
grupos locais em vez de focalizao direta , organizar
os beneficirios e incorporar incentivos aos muturios
e emprestadores para assegurar a amortizao. Incor-
porar a poupana como componente necessrio .
Planos inovadores na
Argentina e no Chile.
Subsdio familiar e
penso de assistncia
social para os idosos
no Chile.
Reforma dos subsdios
de preos na Tunsia,
que reduziu os custos
em 2% do PIB e melho-
rou a orientao. Pro-
grama de Alimentos por
Educao em Bangla-
desh,1993.
Subsdio nico para
compra de casa no
mercado privado
(no Chile).
Esquema de Manara-
shtra na ndia; introdu-
o do programa de
trabalho na Coria, j
cancelado.
Banco Grameen em
Bangladesh.
Fonte: Adaptadode BancoMundial 1996e.
60 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 3.8 As penses e outras
transferncias tm aumentado
gradativamente nos pases Industrializados
Percentagem do PIB
12 .------------------,
10
8
6
Penses
4
2
O
1965 1970 1975 1980 1985 1990
Nota: Ver os detalhes na Nota Tcnica. Fontes: OIT, vrios
anos; OCDE1996.
entre os benefcios sociais e seus elevados - e muit as vezes
invisveis - custos econmicos.
Na Europa Central e Orie ntal e na antiga Uni o Sovi-
tica, o Estado sempre proporcionou ampla gama de servi-
os sociais. Antes da sua transio para o mercado, aqueles
pases ofereciam amplos benefcios, que diferiam em qua-
tro aspectos dos proporcionados pelas economias indus-
trializadas. Primeiro, como o sistema baseava-se no pleno
emprego garant ido pelo Estado, no havia seguro-desem-
prego. Segundo, a prot eo social concent rava-se' nos que
no podiam trabalhar (como as pessoas idosas e deficien-
tes). Em terceiro lugar, os benefcios eram descent ralizados
no nvel das empresas. E, quarto, desempenhavam impor-
tant e papel os subsdios em espcie (habitao, energia).
Face cont rao econmica sem precedentes e aos limi-
tados oramentos que acompanharam a transio, alguns
pases da Europa Central e Oriental e da ex-Unio Sovi-
tica esto comeando a perceber que no podem mais cus-
tear a manuteno desse sistema de cobertura universal, que
tem de ser substitudo por programas mais dirigidos. As
transferncias em dinheiro como percentagem do PIB so
elevadas, mas a adaptao do sistema previdencirio s
novas condies politicamente difcil. Na Polnia, as
transferncias subiram de 9% do PIB em 1988 para 18%
em 1993.
Em contraste com os membros da OCDE, a grande
maioria dos pases em desenvolviment o criou sistemas de
seguro social como "osis" que concedem benefcios fami-
liares e penses aos trabalhadores do setor formal e aos fun-
cionrios pbl icos. O tamanho desse osis aumenta com a
renda per capita. Ele cobre 6% da mo-de-obr a na frica
subsaariana, 23% na sia e 38% na Amrica Latina. O
seguro-desemprego formal raro, mas o uso do setor
pbli co como empregador de ltima instncia uma
forma disfarada de seguro-desemprego.
Os pases em desenvolviment o tambm tentaram vrias
modalidades de assistncia social para atender s necessida-
des bsicas dos mais pobres. Estas variaram dos programas
que combinavam assistncia monetria com seguro aos
preos subsidiados (alimentos, habit ao, energia) e frentes
de trabalho int ensivas de mo-de-obra (Tabela 3. 1). A ela-
borao de programas de assistncia social muitas vezes
muito influenciada pela ajuda internacional. A prevalncia
de assistncia alimentar dos Estados Unidos nos anos 50 e
60, por exemplo, levou adoo de muitos programas de
alimentos em troca de trabalho, particularmente no sul da
sia. O aparecimento nos anos 80 de vrios fundos sociais,
especialmente na Amrica Latina, reflete a mud ana para
a assistncia no alimentar e para uma cooperao maior
com organizaes no-governamentais (ONG) e grupos
comunitrios na prestao de assistncia dirigida. Alm
disso, cresceu a popul aridade dos programas de frent es de
trabalho intensivas de mo-de-obra, principalmente no sul
da sia e na frica.
Em mui tos pases, os programas de seguro e assistncia
social no atingiram o objetivo de proteger os grupos vul-
nerveis. Ao contrrio, freq entemente, resultaram em
transferncias de recursos aos grupos de elite, s vezes
com conseqncias desestabilizadoras do ponto de vista
fiscal. Mas esto comeando a surgir novas abordage ns
ao seguro e assistncia. Exami naremos cada uma delas
separadamente.
Seguro social: opes e riscos
A generosidade dos programas de seguro social s vezes
prejudica a poltica fiscal a longo prazo. Como indica a
Tabela 3.2, em muitos pases as obrigaes impl citas nos
direitos de penso ult rapassam qualquer medida razovel
da capacidade tributria do governo.
As alteraes demogrficas explicam em parte esse
aumento das penses. O envelhecimento da populao
responsvel por mais da metade da expanso das penses e
outros benefcios previdencirios nos pases da OCDE
durant e um recente perodo de 30 anos. A Ucrnia e a
Hungria tambm tm popul aes mais velhas, o que
explica em parte a sua elevada dvida implcita a ttulo de
penses. As presses demogrficas sobre os programas de
penses provavelment e se intensificaro de maneira part i-
cularmente rpida em alguns pases em desenvolvimento.
A popul ao chinesa maior de 60 anos duplicar de 9%
para 18% do total em 30 anos - uma transio que levou
um sculo na Frana e na Gr-Bretanha.
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 61
Tabela 3.2 Dvida implcita a ttulo de
penses em alguns pases
(percentagem do PIB)
Se fizerem uma clara distino ent re seguro e assistncia,
os Estados podem levar a participao e concorrncia pri-
vada aos sistemas de seguro antes dominados pelos mono-
plios pbl icos. Isso pode ser feito de vrias maneiras:
Nota: Os dados referem-se a vrios anos entre 1990 e 1996 e
so valores atuas lquidos calculados a uma taxa de desconto
de 4%.
Fonte: Kane e Palacios 1996.
Pas
Uruguai
Hungria
Brasil
Ucrnia
Turquia
China
Camares
Peru
Congo
Venezuela
Senegal
Mali
Gana
Burquina Faso
Dvida implcita dogoverno
relativa a penses
296
213
187
141
72
63
44
37
30
30
27
13
9
6
O compo nente redistribut ivo das penses pode ser sepa-
rado do componente de poupana mediante um sistema
compulsrio de bases mltipl as, no qual a base corres-
pondent e poupana totalmente custeada e admi nis-
trada pelo setor privado e regulament ada pelo setor
pblico. A redistribuio pode ser feita mediant e uma
penso pblica uniforme (como na Argenti na).
Os estados podem int roduzir contas de poupana com-
pulsrias para o seguro-desemprego, bem como para as
penses (o Quadro 3.7 descreve uma iniciativa chilena
nesses moldes).
As empresas e os indivduos podem escolher ent re pro-
vedores pblicos e privados, como no Japo, Sri Lanka e
Reino Unido.
A gesto dos ativos dos programas pblicos de seguro
pode ser feita mediante contrato com o setor privado
(como na Malsia).
Mas a raiz do problema vai alm dos fatores demogrfi-
cos. Em muitos pases, os servidores pblicos encaram as
suas penses como um direito, e no como uma forma de
poupana: eles fazem contr ibuies limitadas para um
fundo de aposentador ia mas recebem um salrio integral
como penso, aps 30 a 35 anos de servio. De modo mais
geral, grupos influentes advogam a aprovao de transfe-
rncias por conta do oramento, o qual no querem que
seja reduzido mesmo em face de uma grave carncia de
fundos. Em alguns pases africanos, a burocracia pblica
destina a si mesma recursos que se destinariam ao seguro
social ou a grupos vulnerveis.
Seja qual for a causa desses problemas, a menos que o
seguro social possa ser colocado numa base financeira mais
slida, os programas fracassaro ou os pases mergulharo
numa grave crise fiscal, seno as duas coisas. Como pri-
meiro passo essencial da reforma, os governos devem dis-
tinguir entre as metas de seguro e as de assistncia - espe-
cialmente nos pases em desenvolviment o, onde a diferena
maior ent re os cidados mais pobres (geralmente visados
pelos programas de assistncia) e os que participam da eco-
nomia formal (geralmente visados pelos programas de
seguro). A experincia indica que, sem essa distino, tanto
a viabilidade fiscal dos programas de seguro (porque os
"segurados" podem advogar a aprovao de benefcios
sujeitos a pagamentos corrent es) quant o o impacto dos
programas de assistncia (porque os grupos no visados
provavelmente iro captar benefcios destinados aos
pobres) certamente sero solapados.
Quadro 3.7 O novo plano de seguro-
desemprego do Chile
O Chile tinha um sistema de pagamento de indeni-
zaes trabalhistas, mas no de seguro-desemprego.
O governo preparou um projeto de lei para criar um
sistema (chamado PROTAC). Esse plano diferente
dos modelos aplicados nos pases da OCDE. O
sistema proposto procura evitar os desincentivas ao
trabalho que em geral esto associados ao seguro-
desemprego. Seriam criadas contas individuais para
as quais os trabalhadores e empregadores fariam uma
contribuio conjunta equivalente a 4,4% do sal-
rio. Essas contas acumulariam at cinco meses de
salrio e seriam administradas pelo setor privado,
provavelmente pelas mesmas instituies que hoje
administram as penses privadas. Um trabalhador
dispensado receberia indenizao correspondente a
um ms de salrio por ano de servio, at um
mximo de cinco anos, e poderia efetuar at cinco
retiradas mensais da conta enquanto estivesse de-
sempregado. Os trabalhadores que ficarem desem-
pregados aps se demitirem voluntariamente s tero
direito s retiradas mensais. O Estado regulamenta-
ria essas contas de seguro-desemprego e garantiria
um benefcio mnimo. Como no caso das penses, a
garantia mnima s seria fornecida uma vez esgota-
dos os fundos da conta. Esta, ento, funcionaria
como uma franquia.
62 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Os estados podem designar profissionais independentes,
em vez de apadr inhados polticos, para as diretorias dos
programas pbli cos.
Evidentemente, a proviso privada de seguro social s
funcionar se os mercados financeiros estiverem to desen-
volvidos que permitam aos int ermedirios privados cobrir
as obrigaes de longo prazo com ativos de longo prazo.
Entretanto, mesmo em regies pobres como a frica Sub-
saariana, um mercado de capital incipient e no precisa ser-
vir de obstculo ao desenvolvimento de fundos privados de
penses. Dado um quadro nor mativo adequado - e apli-
cvel - para o desenvolvimento do setor financeiro, os
pases podem estabelecer mercados regionais de capital.
Trata-se de uma opo particularment e atraente para os
pases da zona do franco CFA, que compartilham uma
moeda comum. Alguns mercados de capital da frica Sub-
saariana j se comparam favoravelmente, em termos de
capitalizao do mercado, com os de pases latino-america-
nos que recentemente privatizaram o sistema de penses
(como o Peru).
Abordagens sustentveis da assistncia social
Ao contr rio do seguro social, que pode ser auto-financi-
vel, a assistncia social requer a aplicao di reta de fundos
pbl icos. Assim, vital para o xito o equilbrio entre os
objetivos de reduo da pobreza e prudncia fiscal. (A
Tabela 3. 1 resume a ampla variedade de estratgias que j
foram testadas.) Antes, o debate concent rava-se principal-
ment e nos mritos relativos dos subsdios amplos e progra-
mas de benefcios segundo a renda. Atualrnente, as limit a-
es de ambas as formas se tornaram mais bvias.
Considerando que os programas em que os benefcios
so estabelecidos de acordo com a renda dos beneficirios
so admi nistrativamente onerosos, eles provavelment e s
podero atingir as suas metas a um custo razovel nos pa-
ses com grande capacidade institucional. Mas os subsdios
amplos tambm perderam o seu atrativo: so caros e relati-
vament e ineficient es na reduo da pobreza. Por exemplo,
os subsdios de habitao e infra-estrutura acabam benefi-
ciando desproporcionalment e as famlias de renda mais
alta (Figura 3.9). Os subsdios de alimentos podem ser
mais eficazes se forem orientados para bens consumidos
princip almente pelos pobres. A Tunsia passou efetiva-
ment e de um programa dispersivo para um programa
orientado eliminando todos os subsdios para bens consu-
midos desproporcionalment e pelos no pobres e, para os
alimentos ainda subsidiados, diferenciando as linhas de
produtos mediant e embalagens diferent es e uso de ingre-
dientes genricos. Essas reformas reduziram o custo dos
subsdios de alimentos de 4% do PIB em meados dos anos
80 para 2% em 1993, mas manti veram ainda uma rede de
segurana alimenta r para os pobr es.
Uma vez que tant o os programas de benefcios segundo
a renda quanto os programas de assistncia de bases mais
amplas esto sendo cada vez mais questionados, a ateno
voltou-se para as abordagens auto-orientadas. Uma delas
consiste em concentrar a proviso nas localidades urbanas
e rurais onde desproporcional o nmero de moradores
pobres. Outra consiste em fixar um nvel baixo de benef-
cios e incluir certa forma de reciprocidade. Os programas
de alimento em troca de trabalho incorporam esses aspec-
tos. O mesmo acontece com os programas de emprstimos
para microempr esas em comunidades pobres. O Quadro
3.8 mostra como a Indonsia, que registrou avano consi-
dervel na reduo da pobreza mediant e crescimento em
bases amplas, est iniciando uma srie de programas auto-
orient ados destinados a eliminar a pobreza at 2005.
A manuteno dos programas de assistncia social repre-
senta um desafio poltico e fiscal: como os pobres margina-
Figura 3.9 Nos pases em desenvolvimento, os subsdios habitacionais nem sempre beneficiam
os mais carentes
Percentagem de subsdios que beneficiam famlias com renda abaixo da mdia
Sul da sia .iiiif - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - l
60 50 40 30 20 10
Amrica Latina e Caribe 1- ---'
frica Subsaariana
Oriente Mdio e Norte da frica 1
Leste da sia
Nota: Os dados referem-se a 1991-92. Fonte: Banco Mundial 1996e.
A IMPLANTAO DOS ALICERCES ECONMICOS E SOCIAIS 63
Quadro 3.8 Reduo da pobreza na Indonsia: como a assistncia social complementa o crescimento
de base ampla
o crescimento rpido e amplo da Indonsia teve um
efeito espetacular na reduo da pobreza. Entre 1970 e
1990, a proporo da populao que vive abaixo da
linha de pobreza diminuiu de 56% para 15%; outros
indicadores de bem-estar, como a mortalidade infantil,
mostram melhoria semelhante. Agora, o governo fixou
a meta ambiciosa de erradicar a pobreza absoluta na
prxima dcada. O problema que os grupos restantes
se concentram em bolses isolados de pobreza, com
poucos recursos naturais, baixa densidade demogrfica
e outras caractersticas socioeconmicas que tornam
difcil atingi-los. Recentemente foram iniciadas, entre
outras, as seguintes intervenes dirigidas:
O programa Inpres Desa Tertinggal (IDn, lanado
em 1994, destina-se a povoaes que o desenvolvi-
mento do pas deixou para trs. O programa distribui
doaes num total de US$200 milhes por ano entre
20.000 aldeias - o tero mais pobre das aldeias da
lizados so politicamente fracos em quase toda parte, em
pocas de arroxo fiscal mesmo os programas elaborados
com prudncia correm o risco de perder apoio. Os progra-
mas auto-orientados - especialmente os que impem
obrigaes recprocas aos beneficirios - parecem mais
resistentes do ponto de vista poltico do que os programas
mais estreitamente orientados, mas tambm so vulner-
veis. Assim, na sua base, a tarefa - examinada no Captulo
7 - consiste em dar aos pobres condies para que se tor-
nem advogados mais eferivos dos seus prprios interesses.
Opes estratgicas: melhorar os
elementos fundamentais
Embora cada um dos quatro conjuntos de fundamentos
econmicos e sociais apresente desafios diferentes, todos
enfrentam alguns desafios em comum.
Primeiro, a priorizao vital. Como mostra este cap-
tulo, em muitos pases o Estado ainda no proporciona
todo o conjunto de bens e servios pblicos essenciais: uma
base estribada na legalidade, estabilidade macroeconmica,
rudimentos de sade pblica, educao primria universal,
infra-estrutura de transporte adequada e uma rede mnima
de segurana. Ao mesmo tempo, os Estados esto forne-
cendo em excesso ampla variedade de bens e servios que
poderiam ficar a cargo dos mercados privados. Assim, espe-
cialmente nos pases com reduzida capacidade institucio-
nal, existe uma necessidade urgente de concentrar o papel
do Estado nos aspectos fundamentais.
Indonsia -, a serem utilizadas como capital semente
para atividades geradoras de renda. O IDT est com-
binado com programas de frentes de trabalho.
O programa Famlia Prspera, lanado em 1996, visa
melhorar, mediante pequenas doaes e crdito sub-
sidiado, as condies das famlias que vivem em
aldeias no atendidas pelo programa IDT e cujo
padro de vida est abaixo de certo nvel.
No mbito do Programa de Transmigrao, cerca de
750.000 famlias, ou mais de 3,6 milhes de pessoas,
foram transferidas de Java, j superpovoada, para
ilhas menos populosas. O programa visa combater a
carncia de terras como uma das causas de pobreza e
proporcionar aos novos colonos terras agrcolas e
outros benefcios.
O Programa de Melhoria de Kampung destina-se a
melhorar a proviso de servios sociais e infra-estru-
tura a bairros urbanos de baixa renda densamente
povoados:
Segundo, a utilizao habilidosa dos mercados privados
competitivos e da atividade voluntria pode apoiar o de-
senvolvimento e, ao mesmo tempo, reduzir o nus que
recai sobre Estados com escassacapacidade institucional. O
crescimento impulsionado pelo mercado, num contexto de
incentivos adequados, fundamental. Alm disso, os mer-
cados podem prover vrios bens e servios privados que em
muitos pases, por alguma razo, acabaram caindo nas
mos do setor pblico, como o ensino superior, a ateno
de sade curativa e as penses e outras formas de seguro.
Em diversas outras reas - o uso de fundos sociais para
reduzir a pobreza, a melhoria da qualidade do ensino pri-
mrio, o incentivo participao das ONG e da comuni-
dade - , a reforma pode melhorar consideravelmente a
prestao de servios. Os pases com instituies pblicas
fracas deveriam dar alta prioridade busca de meios de uti-
lizar os mercados e envolver as empresas privadas e outros
provedores no-governamentais na prestao de servios.
Finalmente, cumpre aos Estados procurar aumentar a
credibilidade dos seus atos. A curto prazo, enquanto as ins-
tituies internas fracas esto sendo fortalecidas, o estabe-
lecimento de vnculos mais fortes com os agentes externos
- por exemplo, mediante programas de estabilizao
com o FMI - pode ajudar os governos a mostrar o seu
empenho. A longo prazo, porm, como se ver detalhada-
mente na Terceira Parte, o desafio vital consiste em criar
seus prprios mecanismos de compromisso com razes nas
instituies nacionais.
~ P T [ O 4
-
PROMOAO DOS MERCADOS:
-
LIBERALIZAAO, REGULAMENTAAO
,
E POLITICA INDUSTRIAL
P
OUCOS QUESTIONAM O PAPEL CENTRAL QUE O ESTADO
desempenha no sent ido de assegurar os fundamentos
econmicos e sociais examinados no Captulo 3. Cont udo,
h menos acordo acerca da funo exara do Estado na regu-
lamentao e na poltica industrial. Em cont rapartida
ascenso das estratgias de desenvolviment o domin adas
pelo Estado no perodo imediat amente posterior
Segunda Guerra Mundial, ocorreu em muitos pases uma
tremenda expanso da regulament ao governamental.
Com a liberalizao dos pases, esto sendo abandonados
os aspectos da estrut ura regulamenta r que se mostraram
cont raproducentes. Mas os governos esto aprendendo que
as reformas do mercado e as novas tecnologias apresenta m
seus prpri os desafios normativos. O Estado no pode
abrir mo da regulamentao. Em vez disso, o que cumpre
abord-la por um prisma que se ajuste no s s novas
demandas da economia e da sociedade mas tambm, o que
crucial, atual capacidade institucional do pas.
A obteno de um ajuste adequado entre o papel do
Estado e a sua capacidade institucional ajuda a reconciliar
algumas prescries de ao governamental aparent emente
contraditrias. Por exemplo, muitos argumentariam que,
em indstrias complexas como a das telecomunicaes, os
regulamentadores precisam ter considervel flexibilidade
na elaborao e aplicao das regras do mercado. Mas, se a
capacidade institucional for fraca, a margem de flexibili-
dade das iniciativas ser limit ada, voltando-se o foco, ant es,
para a aquisio de credibilidade junto s empresas e aos
cidados, convencendo-os de que o Estado cumprir os
seus compromissos e evitar aes impulsivas e arbitrrias.
O mesmo se aplica ainda mais firmemente s polticas
mais intervencionistas - as polticas destinadas no sim-
plesmente a estabelecer as bases do desenvolvimento indus-
trial, mas a aceler-lo ativarnente. Em princpio, parece
haver margem para que o governo desempenhe esse papel.
Mas, na prtica, revela-se que essa margem depende muito
do preenchimento de uma srie de estritas condies insti-
tucionais. Exceto nos casos em que a funo e a capacidade
so habilidosamente ajustadas, uma polt ica industrial ati-
vista muitas vezes pode ter conseqncias desastrosas.
Muitos pases com fraca capacidade institucional carre-
gam o nus da sua experincia com governos que estende-
ram em demasia o seu alcance; para eles, a privatizao e a
liberalizao do mercado so partes essenciais da agenda
poltica. medida que a capacidade se desenvolve, as orga-
nizaes e autoridades pblicas podero assumir iniciativas
coletivas mais import antes, promover os mercados e ut ilizar
instrumentos nor mativos eficientes mas difceis de manejar.
Privatizao e liberalizao dosmercados em
estadoshiperestendidos
Reavivou-se o int eresse em encontrar meios pelos quais o
governo possa colabor ar com o setor privado em apoio ao
desenvolvimento econmi co e proporcionar um contexto
normativo que possa suportar mercados competitivos. Em
grande nmero de pases, contudo, ainda existe uma opo-
sio fundamental entre o Estado e o mercado. A iniciativa
privada ainda est presa a uma herana de antagonismo nas
relaes com o Estado. A rigidez dos regulamentos inibe a
iniciativa privada. E as empresas estatais, muitas vezes
sustentadas por privilgios monopolistas, dominam reas
econmicas que poderiam render mais frutos nas mos de
mercados competitivos. Numa situao extrema, uma
massa de empresas estatais ineficientes bloqueia totalmente
o dinamismo privado, ao mesmo tempo que impe encar-
gos fiscais e administrativos insustentveis ao resto do setor
pblico. Nesses pases, o primeiro passo para aumentar a
eferividade do Estado reduzir o seu alcance.
O desempenho econmico recente em pases como a
China e a Polnia oferece exemplos expressivos dos benef-
cios do enxugamento do Estado em economias que tinham
outrora planejamento centralizado. Mas o relaxamento do
LIBERALIZAO, REGULAMENTAO E pOL TICA INDUSTRIAL 65
domni o do Estado, exercido atravsda propriedade pblica
ou da regulament ao, tambm pode produzir muitos bene-
fcios em economias de carter mais misto. Por exemplo:
Pode liberar recursos pblicos para atiuidades altamente
prioritrias. A reorientao de subsdios das empresas
estatais deficitrias para o ensino bsico teria aumentado
os gastos do governo central com educao em 50% no
Mxico, 74% na Tanznia e 160% na Tunsia.
Pode abrir caminhopara a proviso de servios melhores e
mais baratos. A alienao de ativos estatais teve efeitos
positivos em 11 dos 12 casos estudados no Chile, Mal-
sia, Mxico e Reino Unido. Os benefcios ocorreram na
forma de aumento da produtividade e dos investimen-
tos, alm de fixao mais eficiente dos preos. At 1990,
a desregulamentao em cinco setores at ento contro-
lados dos Estados Un idos tinha gerado ganho s da ordem
de US$ 40 bilhes (Tabela 4. 1). Na Argenti na, a libera-
lizao dos terminais porturios de Buenos Aires levou a
uma reduo de 80% nas taxas.
Pode abrir oportunidades para o desenvolvimento do setor
. privado. O excessode regulament os pode inibir a forma-
o de empresas privadas, alimenta r o crescimento das
atividades informais e mesmo criar novas firmas dedica-
das apenas a ajudar as empresas a passar pelo labirinto de
regulament os. A elimi nao desses excessos permit e que
os mercados funcionem de maneira mais flexvel e a um
custo transacional mais baixo.
O enxugamento de um Estado sobredimensionado
apresenta desafios tanto polticos e institucionais como tc-
nicos. O xito depende da capacidade de implant ar refor-
mas em face da oposio de grupos poderosos que se bene-
ficiam do status quo. O Captulo 9 examina as maneiras
pelas quais as reformas em geral podem ser iniciadas e man-
tidas mais efetivament e. Neste captu lo concentramo-nos
nos programas de liberalizao de mercados e privatizao.
As iniciativas destinadas a promover a liberalizao do
mercado e a privatizao podem ser segmentadas em trs
etapas superpostas: preparao para a reforma, estabeleci-
ment o de condies apropriadas para as arividades empre-
sariais e privatizao (ou liquidao) de empresas estatais.
Quando o governo comea a se preparar para a reforma, a
transparncia um ingredient e vital. Idealmente, a trans-
parncia dos preparativos inclui:
Uma declarao explcita do principal objetivo - de-
senvolver uma economia de mercado competitiva - ,
atribuindo importncia no mximo secundria aos obje-
tivos fiscais e outros objetivos.
Esclarecimento dos critrios a serem utilizados para
decidir quais regulamentos so teis, quais devem ser
descartados e quais devem ser fort alecidos para comple-
ment ar a privatizao.
Preparao de demonstrativos financeiros e orament os
pblicos (inclusive informaes sobre emprstimos ban-
crios) para verificar se as empresas estatais so deficit-
rias e descobrir os mot ivos dos seus prejuzos.
Especificao de mecanismos abertos e competitivos
(como leiles) para a venda de empresas estatais.
Esses esforos tm um fundament o adicional. Freqen-
tement e, eles mostraro se um pas est mesmo pronto para
a reforma - se os principais agentes polticos querem a
reforma e consideram politicament e vivel transformar essa
vontade em ao, Se faltar a vontade poltica, outros esfor-
os sero em vo. E podem mesmo most rar-se cont rapro-
ducent es se forem interpretados como mais uma de uma
longa srie de mudanas arbitrrias de polti ca.
Aps a preparao inicial, a segunda etapa da reforma
consiste em proporcionar um ambi ent e econrnico que
apie os mercados privados comp etitivos. As condi es
favorveis incluem regras que facilitem a criao de novas
firmas e a concorrncia, bem como um quadro insrirucio-
Tabela 4.1 Estimativas dos benefcios proporcionados pela desregulamentao nos Estados Unidos
(bilhes de dlares)
Benefcios aos Benefcios aos Benefcios Outros
Indstria consumidores produtores totais benefcios potenciais
Linhas areas 8,8-14,8 4,9 13,7-19,7 4,9
Ferrovias 7,2-9,7 3,2 10,4-12,9 0,4
Transporte rodovirio 15,4 -4,8 10,6 0,0
Telecomunicaes 0,7-1,6 0,7-1,6 11,8
Televiso a cabo 0,4-1,3 0,4-1,3 0,4-0,8
Corretagem 0,1 -0,1 0,0 0,0
Gs natural 4,1
Total 32,6-43 3,2 35 ,8-46,2 21 ,6-22,0
.. No disponvel
Fonte: Winston 1993.
66 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
na], jurdico e normativo complementar que possa susten-
tar os direitos de propr iedade e os mercados, inclusive
(particularmente) os mercados financeiros.
So substanciais as vantagens econmicas de eferuar pri-
meiro a reforma do ambiente empresarial - mesmo antes
da privatizao. Uma vantagem que a promoo da con-
corrncia externa e interna assegura aos consumidores o
gozo de muitos dos benefcios da privatizao, em vez de
resultar simplesmente em transferncias dos cofres pblicos
para monoplios privados. Do cont rrio, estes provavel-
mente se tornaro interesses poderosos, capazes e dispostos
a sufocar futuros esforos no sent ido de tornar a economia
mais competitiva. Outra vantagem consiste em que, se as
estruturas normativas estiverem bem definidas, os licitantes
tero uma idia melhor do potencial econmico das empr e-
sas que esto sendo privatizadas - o gio de risco ser
menor - e o governo receber lances mais altos.
De maneira mais ampla, a liberalizao do ambiente dos
negcios pode ser um catalisador poderoso, gerando uma
espiral virtuosa em que cada reforma facilita a reforma
seguinte. Quanto mais forte a estrut ura comercial, maior a
gama de oportunidades e instrume ntos de apoio aos empre-
srios, burocratas e trabalhadores - e, portanto, menor a
oposio poltica ao desmantelamento de enti dades e regras
disfuncionais e liquidao ou privatizao de empresas
estatais. O desafio consiste em encontrar uma maneira de
pr em marcha essa espiral virtuosa. Isso porque, no incio,
Quadro4.1 O czar da desregulamentao do Mxico
Em 1988, o presidente do Mxico nomeou um "czar da
desregulamentao". Mensalmente, ele devia apresentar
um relatrio ao presidente e ao seu conselho econ -
mico de ministros. Todas as empresas do Mxico,
pequenas ou grandes, tinham acessoao gabinete do czar
para reclamar contra regras e regulamentos gravosos.
Quando recebia uma queixa, esse gabinete era obrigado
a verificar por que a regra existia, como interagia com
outros regulamentos e se devia continuar em vigor. O
gabinete funcionava dentro de um cronograma rigo-
roso: na falta de providncias para manter, revisar ou
abolir a regra em disputa dentro de 45 dias, esta era
automaticamente anulada.
Muitos do crdito ao trabalho do czar da desregu-
lamentao nos primeiros quatro anos pela considervel
acelerao das reformas no Mxico. As empresas priva-
das passaram a contar com um defensor efetivo e sens-
vel no nvel mais alto do governo. O xito deve-se a
vrios fatores, inclusive:
os que prosperam com o sistema disfuncional tero muito
a perder, enquanto os event uais ganhadores provavelmente
ainda no tero atingido a massa crtica necessria para
defender os seus prprios interesses. O Quadro 4. 1 des-
creve a maneira como o Mxico conseguiu superar a resis-
tncia inicial reduo dos controles estatut rios.
Como leva tempo para que o clima para negcios se
torne mais favorvel - e porque a privatizao se torna
mais fcil quando esse clima melhora -, os reformadores
podem senti r-se tent ados a deixar a privatizao em
segundo plano. Foi exatamente essa a abordagem adorada
pela China e, antes disso, pela Repblica da Coria e Ta i-
wan (China). No incio dos anos 60, empresas estatais
geravam cerca de metade da produo industrial em Ta i-
wan (China) e um quarto na Cor ia. Em meados dos anos
80, essas parcelas haviam cado para 10% em ambas as eco-
nomias - em resultado no da privat izao, mas da rpida
expanso dos respectivos setores privados.
A estratgia de escapar do domnio estatal pela via do
crescimento parece ter funcionado em algumas economias
do leste asitico. Mas, em outros pases, consideraes eco-
nmicas e polticas favorecero a manuteno da privatiza-
o no primeiro plano. O seu adiamento impe trs gran-
des custos econmicos. Primeiro, as empresas estatais
deficitrias podem continuar a sacar dinheiro dos cofres
pblicos (ou dos bancos, na forma de "emprstimos" que
nun ca sero reembolsados). A menos que seja possvel con-
Apoio inequvoco do presidente, determinando que
tanto os cidados quanto os burocratas acatassem as
decises do czar
O (fato) de que as suas decises s podiam ser revo-
gadas no nvel mais alto do governo
O estabelecimento de penas rigorosas para os funcio-
nrios que no aplicassem as decises
A fixao de um prazo, que assegurou resultados
rpidos e visveis
A assessoria do czar, que estava bem informada das
conseqncias econmicas dos regulamentos, suas
interaes com outros regulamentos e seus requisitos
administrativos: uma pessoa sozinha no poderia exe-
cutar um programa de desregulamentao aplicado a
todo o governo.
Finalmente, o fato de que o czar ganhou credibili-
dade junto aos funcionrios e ao pblico, porque
dava a mesma oportunidade aos poderosos e s pes-
soas sem influncia, estabelecendo assim um hist-
rico de imparcialidade.
LIBERALIZAO, REGULAMENTAO E pOLTICA INDUSTRIAL 67
ter tais prejuzos, a instabilidade fiscal resultant e pode aba-
lar todo o programa de reformas. Em segundo lugar, ao
perceber a privatizao mais adiante, os gerent es e trabalha-
dores das empresas estatais podem ver-se tentados a roubar
os ativos mais valiosos da companhia enquanto tempo.
Em terceiro, as empresas estatais deficitrias podem obs-
truir a liberalizao e reestruturao de outros setores, Em
Zmbia, a liberalizao dos mercados criou oportunidades
para que os pequenos agricultores aumentassem a produ-
o e exportao de algodo. Antes de ser exportado,
porm, o algodo tem de ser processado e, dur ante alguns
anos aps a liberalizao, praticamente todas as processa-
doras estavam sob o controle de uma empresa estatal
monopolista. Uma vez reestruturado o setor, acelerou-se
acent uadamente o ritmo em que os agricultores e empres-
rios aproveitavam as novas oportunidades do mercado.
Dada a import ncia de mant er a privatizao no pri-
meiro plano, o seu seqenciamento em relao liberaliza-
o suscita alguns dilemas difceis. Por um lado, a privati-
zao render mais benefcios econmicos e impor menos
sacrifcios sociedade se for precedida pela liberalizao e
reforma dos regulamentos. Por outro lado, quanto mais se
adiar a privatizao, mais arraigados podero torna r-se os
administradores das empr esas estatais. O Quadro 4.2 des-
creve como os reformadores que opt aram pela privatizao
tentaram conter os fi SCOS.
Enxugamento dos estados hiperestendidos:
duas lies capitais
Em todo o mundo, as tent ativas de reduzir o tamanho do
Estado hiperestendido indicam que o xito depende de
dois ingredientes vitais. O primeiro o compromisso com
os mercados competitivos e a concomitante disposio de
eliminar obstculos ao seu funcionament o. A liberalizao
do mercado permit e s novas empresas criar empregos e
riqueza. Alm disso, reduz as dificuldades da privatizao e
aument a o potencial de ganhos econmicos. A segunda
lio que, embora seja necessrio que o Estado hiperes-
tendido se desfaa de alguns ativos e no haja uma boa
razo econmica para que setores que produzem bens
comercializveis permaneam como propriedade estatal,
no existe no programa de reformas uma nica etapa "acer-
tada" para iniciar a privatizao. O momento azado depen-
der da dinmica da reforma em cada pas.
Melhoria da regulamentao
Uma regulamentao adequada pode ajudar as sociedades
a influenciar os resultados do mercado para atingir objeti-
vos pblicos. Pode prot eger o meio ambiente. Pode tam-
bm proteger os consumidores e trabalhadores cont ra os
efeitos das assimet rias da infor mao: por exemplo, o fato
de que os bancos sabem muito mais sobre a qualidade das
suas carteiras do que os depositant es, ou o fato de que os
gerentes de empresas podem saber mais do que os traba-
lhadores e consumidores sobre os riscos da produo ou do
consumo para a segurana e a sade. A regulament ao
pode tambm fazer com que os mercados funcionem mais
eficientemente, fomentando a concorrncia e inovao e
impedindo o abuso do poder monopolista. E, de maneira
mais ampla, pode ajudar a conquistar a aceitao da eqi-
dade e legitimidade dos resultados do mercado por parte
do pblico.
Com a liberalizao econmica, mui tos campos de
regulamentao foram reconhecidos como contraprodu-
centes e sensatamente abandonados. Em algumas reas,
cont udo, a justificativa da regulamentao conti nua vlida
e a liberalizao do mercado e a privatizao suscitaram
novas questes normativas. O desafio, ilustrado aqui com
referncia a trs domnios import antes da regulamentao
- bancos, servios pblicos e meio ambiente -, consiste
no em abandonar a regulament ao, mas em encont rar
em cada pas enfoques normativos que correspondam s
suas necessidades e sua capacidade.
Novas justificativas paraa regulamentao
FINANAS: DO CONTROLE PRUOl:NClA REGULAMENTAR. A
nossa compreenso do desenvolvimento do setor financeiro
mudou drasticament e nos ltimos dez anos. Sabemos hoje
que o vigor do setor financeiro de um pas um bom pre-
visor e moto r do desenvolvimento. Tambm sabemos, o
que igualmente important e, que a regulamentao base-
ada no controle, amplamente adotada nos primeiros anos
do aps-guerra - orientao do crdito subsidiado para
atividades favorecidas a taxas de juros reais muito negativas,
limitao da diversificao setorial e geogrfica dos inter-
medirios financeiros - , muit as vezes atua em detrimento
do fort alecimento do setor financeiro. Em quase todo o
mundo, a resposta consiste em reduzir o controle sobre a
estrutura dos mercados financeiros e a sua distribui o do
financiament o e iniciar um processo de liberalizao.
Mas a liberalizao do setor financeiro no o mesmo
que a sua desregulamentao. A justificativa da regulamen-
tao da atividade bancria contin ua sendo vlida. O pro-
psito que mudou, da canalizao de crdito em direes
preferenciais para a proteo da sade do sistema financeiro.
O sistema bancrio precisa de controles efetivos porque
os bancos so diferentes. Sem uma regulament ao apro-
priada, os observadores sero menos capazes de avaliar por
si mesmos a sade financeira de um banco do que a de uma
companhia no financeira. Por qu? Primeiro, porque os
emprstimos pendent es so os principais ativos de um
banco. Enquanto os bancos estiverem recebendo os juros de
seus emprstimos, os observadores podem achar que as suas
carteiras so fortes, ainda que (fato ignorado pelos observa-
dores) os muturios no disponham de recursos para pagar
o principal ou, pior, estejam eferivamente falidos e s con-
6B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 4.2 Seis objees privatizao e como rebat-Ias
"Nopodemosjogar os ftncionrios pblicos na rua. Isso
errado - e eles vo reclamar. "
Obter a concordncia dos funcionrios essencial
para o xito da privatizao. Alguns pases ofereceram
aes aos funcionrios ou privatizaram mediante a
venda aos gerentes e funcionrios. Outros ofereceram
indenizaes generosas. A privatizao torna-se mais
fcil quando os pases elaboram programas para
proteger os grupos vulnerveis, conforme descrito no
Captulo 3.
''! privatizao apenas outra maneira de os polticos e
empresrios poderosos se ajudarem mutuamente e enrique-
cerem custa dopovo. "
O processo importante. A privatizao deve basear-
se em licitao competitiva e os critrios de seleo dos
compradores devem ser cuidadosamente especificados
com antecedncia . E tudo deve ser feito s claras, diante
dos olhos da imprensa e dos cidados.
"Nossos cidados no aceitaro a transjerncia de ativos
nacionais preciosos parapoderosos mandarins estrangeiros
(ou locais). "
Uma ampla base de distribuio da propriedade
pode ajudar a angariar apoio pblico para a privatiza-
o. Uma abordagem, adorada na Repblica Tcheca, na
Rssia e na Monglia, consiste em distribuir cupons de
privatizao aos cidados, a serem trocados por aes.
Outra, adorada na Argentina, no Chile e no Reino
Unido, efetuar uma oferta pblica inicial de aes aos
cidados a preos convidativos. Ambas as estratgias
podem ser elaboradas de modo a deixar espao para um
forte parceiro estratgico com o incentivo e os conheci-
mentos para reestruturar efetivamente a empresa.
seguem manter o pagamento de juros tomando novos
emprstimos. Segundo, porque, ao cont rrio das empresas,
os bancos podem estar inapelavelrnenre insolventes sem
passar por uma crise de liquidez. Enquanto forem capazes
de esconder a sua situao, os banqueiros insolvent es
podem continuar atraindo depsitos - e at procur-los de
maneira agressiva, oferecendo juros favorveis. Freqente-
mente, os bancos em m situao realizam transaes cada
vez mais arriscadas para salvar a sua situao, jogando bons
depsitos sobre depsitos maus at chegar quebra inevit-
vel. E, em terceiro lugar, porque os balanos dos bancos
"O nosso setor privado muitofraco. Semempresas esta-
tais, a nossa economiaficar paralisada. "
Certamente, a privatizao mais fcil quando j
existe uma economia de mercado em boas condies,
incluindo mercados financeiros. Assim, um comple-
mento (e, se for o caso, antecedente) essencial da priva-
tizao a liberalizao do mercado, talvez acompa-
nhada das iniciativas ativistas de promoo de mercados
descritas mais adiante neste captulo. Mesmo assim, na
maioria dos casos, precisamente a mo pesada do
Estado hiperestendido que restringe a atividade privada
- a objeo confunde causa e efeito.
"Omximo queaprivatizao podefazer pr um mono-
plio privado nolugar do monoplio pblico. "
A reforma normativa outro complemento impor-
tante da privatizao: desregulamentao para abolir os
privilgios monopolistas artificiais e elaborao de um
sistema normativo que restrinja o abuso do poder eco-
nmico em mercados no competitivos.
"Por que nos vamos colocar numa situao traumtica?
Vamos procurar administrar melhor as empresas estatais. "
Se os governos estiverem dispostos a adorar restri-
es oramentrias, permitir a concorrncia de empre-
sas privadas e proporcionar incentivos apropriados aos
gerentes, o desempenho das empresas estatais pode me-
lhorar. Mas a dura realidade que, embora alguns
governos decididos tenham reformado as suas empresas
estatais a curto prazo, a preservao dessas reformas
muito mais difcil. O Relatrio sobre o Desenvolvimento
Mundial 1983 destacou vrias empresas estatais que
apresentavam um bom desempenho; em 1993, a maio-
ria delas havia entrado em declnio.
podem ser difceis de interpretar, devido especialmente ao
fato de que uma parcela crescente das suas carteiras pode
estar composta de papis derivativos e outros novos instru-
mentos financeiros difceis de monitorar.
Essa assimetria de informao pode ser desestabiliza-
dora. Os depositant es, temendo pela segurana dos seus
fundos, podem correr a retir-los to logo ouvem falar de
bancos em dificuldades. As quebras de bancos tendem a ser
contagiosas. Quando um banco insolvent e quebra, o ner-
vosismo dos depositant es pode lev-los a corridas a outros
bancos. medida que o sistema vai perdendo liquidez, at
LIBERALIZAO, REGULAMENTAO E pOLTICA INDUSTRIAL 69
mesmo os bancos solventes podem ser obrigados a fechar.
E uma corrida a todo o sistema bancrio pode ter graves
conseqncias macroeconmicas. Por todos esses motivos
- a dificuldade de avaliar a sade financeira de um banco
e os efeitos distributivos e indir etos adversos das falncias
bancrias -, o comportamento dos bancos deve ser con-
trolado por regulamentos e outras aes pblicas, que indi-
camos mais adiante.
SERVIOS PBLICOS: REGUlAMENTAO COMCONCOR-
RNCIA. Tambm no caso dos servios pblicos, a regula-
mentao voltou a ganhar proeminncia. Neste caso,
porm, o moti vo a revoluo tecnolgica e organizacio-
nal, e no apenas as alteraes conscientes de polticas.
Antigamente, o argumento a favor da regulamentao des-
ses servios era bastante simples. Os servios pblicos eram
monoplios naturai s. Conseqentemente, a menos que
fossem regulamentados, os operadores privados agiriam
como monopolistas, restringindo a produo e elevando os
preos, com conseqncias danosas para a eficincia da
economia e a distribui o da renda. Hoje, o avano tecno-
lgico criou um novo mbito para a concorrncia, mas os
possveis concorrentes talvez precisem de garant ias espe-
ciais dos regulamentadores ant es de entrar no setor.
Nas telecomunicaes, dezenas de pases das Amricas,
da Europa e da sia - e mais alguns na frica, inclusive
Gana e a frica do Sul- introduziram a concorrncia nos
servios de longa distncia , telefonia celular e com valor
agregado (telefax, transmi sso de dados, videoconferncia).
Alguns pases - por exemplo, o Chile e El Salvador -
esto mesmo examinando a possibilidade de introduzir a
concorrncia nas redes locais de links fixos. A gerao de
e1etricidade (mas no a transmisso ou distribui o) tam-
bm est sendo encarada como um campo para concorrn-
cia. Na China, nas Filipinas, na Indonsia e na Malsia, os
investidores privados esto aument ando a capacidade de
gerao medi ante projetos independentes, aliviando a
aguda escassez de energia e permitindo que o financia-
mento privado preencha a lacuna deixada pela escassez de
recursos pblicos.
Nesse novo contexto, o grau de monoplio natural tem
sido dr asticamente reduzido (embora talvez no inteira-
mente eliminado). Mas a regulamentao ainda crucial
por dois motivos. Primeiro, ela pode facilitar a concorrn-
cia. Consideremos o problema da interligao de sistemas.
Por terem deixado de estabelecer regras viveis que permi-
tissem a interligao das diversas redes, por mais de uma
dcada os regulamentadores do setor de telecomunicaes
do Chile levant aram srios entraves concorrncia, permi-
tindo que as firmas dominantes em operao controlassem
a evoluo do sistema. Aps vrias demandas judi ciais, foi
introduzido um sistema mltiplo em 1994: os consumido-
res agora podem escolher o seu provedor de servios de
longa distncia. Em poucos meses, seis novos provedores
haviam entrado no mercado e o preo das ligaes de
longa distncia foi reduzido pela metade. Probl emas
semelhant es de int erconexo podem manifestar-se no setor
da energia e1trica quando as empresas gerador as abaste-
cem os consumidores ut ilizando linhas de transmisso per-
tencentes a uma empresa particular. Esse um problema
que a Argentin a, entre outros pases, teve que enfrent ar
aps a privatizao.
Outro moti vo para o aprimoramento da regulamenta-
o que a concorrncia pode no ser suficiente para pro-
teger os investidores privados cont ra o "risco da regulamen-
tao": o perigo de que as decises dos regulament adores
ou outros rgos pblicos venham a fazer novas e onerosas
exigncias no futuro . Os ativos de uma companhia de ser-
vios pbli cos so especficos do seu ramo e no podem ser
reaproveitados para outros usos. Isso significa que essas
companhias estaro dispostas a funcionar enquanto pude-
rem recuperar os seus custos operacionais. Isso, por sua vez,
torna-as peculiarmente vulnerveis desapropri ao admi-
nistrativa - como, por exempl o, quando os regulamenta-
dores fixam preos abaixo do custo mdio a longo prazo.
Conseqentemente, os pases onde os direitos de proprie-
dade no so respeitados podem no conseguir atrair inves-
tidores privados para os servios pblicos, independente-
mente do compromisso que se possa ter assumido de trazer
a concorrncia aos respectivos mercados. Como indica a
prxima seo, um mecanismo bem elaborado, que obrigue
o regulamentador a seguir um rumo bem definido , pode
oferecer a garantia de que os investidores necessitam.
MEIO AMBI ENTE: EQUILBRIO ENTRE CINCIA, ECONO-
MIA E PRESSO CVICA. A poluio reconhecida de h
muito pelos economistas como uma external idade nega-
tiva. Sem uma forma de proteo regulamentar, o meio
ambient e pode tornar-se uma vtima inocente de ms pr-
ticas empresariais. Os compradores procuram produtos
com preos convidativos e os produtores procuram meios
de fornec-los a um custo menor que o de seus concorren-
tes. A menos que haja algum incentivo compensatrio,
pode ser grande a tentao de produzi-los de maneira mais
barata e tamb m "mais suja" do ponto de vista ambient al.
Mesmo para pases com institui es fortes, a regula-
menta o ambi ent al represent a um enorme desafio. fcil
detectar gases txicos, gua envenenada, barulho ensurde-
cedor - e suas conseqncias. Mas os custos de muitas
outras formas de danos ambi entai s so difusos e podem ser
invisveis mesmo para os que se encontram mais perto das
fontes de poluio, que podem sofrer graves efeitos a longo
prazo. As emisses poluidoras podem ser tambm difceis
de medir. E as conseqncias ambientais podem depender
muito dos aspectos demogrficos e ecolgicos da rea
circundante.
A situao se complica ainda mais porque os incentivos
polticos da comunidade, das empresas e de outros interes-
sados podem promover a ambigidade e a negociao dos
resultados, em vez de uma implementao previsvel e con-
7D RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
gruente. As comunidades pobres enfrentam diariamente
uma desoladora barganha, arriscando-se aceitar a degrada-
o ambiental a longo prazo em troca da sobrevivncia. As
empresas privadas ponderam os custos e benefcios previs-
veis do cumprimento de regulamentos ambientais bem defi-
nidos contra a possibilidade de reduzir os custos evitando
totalmente a regulamentao. Conseqentemente, os polt i-
cos podem muit as vezes concluir que, do ponto de vista da
convenincia poltica, a inao ambiental (talvez escondida
sob a aparncia de ativismo) o caminho conveniente.
Nesse clima de ambigidade, como veremos nas prxi-
mas sees, muito pouco provvel que as abordagens
puramente tecnocrticas da regulamentao amb iental te-
nham xito. Especialmente nos pases em desenvolvimento,
onde so fracos os fundamentos institucionais da regula-
mentao , a proba bilidade de xito na conteno dos riscos
ambientai s dos mercados privados descontrolados pode ser
maior com enfoques que, no mnimo, se baseiem tanto na
informao pblica e na participao cvica quanto nos
regulamentos formai s.
Quando a capacidade forte, a regulamentaopode
aumentar a credibilidade e a eficincia
Ento , como devem os Estados responder s exigncias
de regulament ao em constante mudana e muitas vezes
contraditrias? H trs princpios essenciais. Primeiro,
diferentes tipos de regulamentao tm diferentes custos e
benefcios, que os pases devem avaliar explicitamente
antes de adorar uma opo. Segundo, essa avaliao deve
incorporar a dimenso administrativa: algumas formas de
regulament ao so intensivas na exigncia de informa-
es, enqu ant o outras as exigem muito menos (ou necessi-
tam de informaes mais fceis de monitorar): do mesmo
modo, algumas abordagens normativas dependem de
mecanismos de comando e cont role, enquant o out ras uti-
lizam mecanismos de mercado. Em geral, as abordagens
menos intensivas de informao que uti lizam mecanismos
de mercado so mais fceis de implementar e, via de regra,
igualmente eficient es, seno mais. Terceiro, os Estados
diferem acentuadamente na sua capacidade institucional e
na estrutura das suas economias. Os seus enfoques da regu-
lament ao devem refletir essas diferenas.
Para comear a mostrar como esses princpios podem ser
aplicados na prtica, consideraremos alguns exemplos que
correspondem "melhor das hipteses": a margem de
opes regulamentares para as arividades bancrias, os servi-
os pb licos e o meio ambi ent e que s funcionam bem com
instituies fortes. Essas estratgias intensivamente institu-
cionais combinam trs elementos essenciais (Tabela 4.2):
Contam com a ao dos administradores pb licos para
fazer face a complexos problemas tcnicos
Proporcionam aos regulamentadores flexibilidade sufi-
ciente para responder a novas circunstncias
Utilizam diversos dispositivos de controle para restringi r
o comportamento arbitrrio dos rgos regulamentado-
res e reforar a sua credibilidade.
SUPERVISO BANCRIA. Em todo o ' mundo, a regula-
mentao do setor bancrio tende a fazer uso intensivo das
instituies. Mai s adiante, examinaremos algumas novas
idias para manter a solvncia dos bancos quando os rgos
supervisores so fracos. Cont udo, em muitos pases, a
superviso formal continua sendo uma proteo vital. Isso
tem por base a idia de que um regulament o bem elabo-
rado, mon itorado e aplicado por autoridades supervisoras
competentes, pode superar as assimetrias de informao
inerentes ao setor bancrio e det ectar - ou pelo menos
Tabela 4.2 Diversas opes de regulamentao
Regulamentao dos
servios pblicos
Regulamentao
ambiental
Regulamentao
financeira
Opes
institucionalmente
intensivas
Opes no
inst itucionalment e
intensivas
Tet os tarifrios; o rgo
regulador fixa o fator de
ajustamento
Regulamentao por comis-
so independente , com
audincias pblicas
Regulamentao baseada
em regras simples , incorpo-
radas em acordos legais
especficos e aplicveis
int ernamente ou por um
mecanismo internacional
Regras precisas (medi ante
controle ou, de preferncia,
incenti vos) estabelecidas pelo
rgo regulador
Abordagens normativas verti-
cais: informao pblica, ini-
ciativas locais para fortalecer
a part icipao cvica e iniciati -
vas das autoridades locais
Regulamentao det alhada
controlada por supervisores
imparciais (t alvez incluindo
seguro de depsitos )
Incent ivos estrutu rados para
que os banquei ros e deposi-
tantes tenham substanc ial
interesse em manter a sol-
vncia do banco
LIBERALIZAO. REGULAMENTAO E pOLTICA INDUSTRIAL 71
conter - crises bancrias potencialmente ruinosas (Qua-
dro 4.3). Os principais element os desse sistema so:
Suficincia do capital e requisitos paraa criao de novos
bancos. Os requisitos mnimos de capital impem disci-
plina aos bancos, assegurando que os seus proprietrios
tenham algo a perder em caso de falncia. Ademais, deve
cumprir s autoridades considerar tambm as qualifica-
es e a ficha cadastral dos proprietrios e gerentes.
Restries de emprstimos a "gente de casa ': A coibio da
concesso de emprstimos a pessoas ligadas ao banco
pode reduzir os emprstimos fraudulentos. Do mesmo
modo, mui tos pases limitam os emprstimos que um
banco pode conceder a um s client e (geralmente, um
mximo de 15% a 25% do capital do banco); isso
impede que um cliente se torne "grande demais para ir
falncia", levando o banco a conceder emprstimos
duvidosos apenas para mant er a solvncia do client e.
Regrassobre classificao de ativos. A exigncia de que os
bancos classifiquem a qualidade e os riscosdas suas cartei-
ras de emprstimos segundo critrios especficos, alm de
definir e identi ficar os emprstimos no produtivos, per-
mite detectar logo no incio a ocorrncia de problemas.
Requisitos de auditoria. A exigncia de padres de audi-
toria e de divulgao dos resultados pode proporcionar
informaes confiveis e oportunas a depositantes,
investidores e credores do banco.
A formao de um sistema robusto de regulamentao e
superviso prudent e exige muito em termos administrati-
vos. Requer a disponibilidade de informaes contbeis e
de auditoria razoavelmente confiveis sobre a sade finan-
ceira dos muturios de um banco. E tambm requer a pre-
sena de um nmero adequado de supervisores no s sufi-
cientemente qualificados para essa tarefa mas politicament e
independentes para execut-la com imparcialidade.
Mu itos pases estribaram-se exclusivamente na regula-
ment ao e na superviso prudent e para sustenta r o setor
bancrio, sem dispor ainda daqueles requi sitos. As conse-
qncias muitas vezes foram desastrosas. Um recente
estudo do Banco Mundial identifi cou mais de 100 casos
import ant es de insolvncia bancria em 90 economias
em desenvolviment o e em transio do final dos anos 70
a 1994. Em 23 dos 30 pases cujos dados eram dispon-
veis, os prejuzos direto s sofridos pelos governos nesses
casos foi superior a 3% do PIB (Figura 4.1). Em termos
absolutos, os prejuzos foram maiores nos pases indus-
triais: segundo estimativas oficiais, no Japo os emprsti-
mos improdutivos totalizaram cerca de U5$400 bilhes
em 1995; o custo da operao de resgate das associaes
de crdito e poupana dos EUA nos anos 80 elevou-se a
U5$ 180 bilhes. Mas, em termos relativos, as maiores
perdas ocorreram na Amr ica Latina: os prejuzos da
Argent ina no incio dos anos 80 eqivaleram a mais da
metade de seu PIB e os do Chile ultrapassaram 40%.
Quadro 4.3 Como a superviso do governo evitou uma cat strofe financeira na Malsia
Em 1985. uma queda sbita nos preos mundiais dos
produtos primrios ps fim ao surto econmico pelo
qual a Malsia vinha passando havia uma dcada. O
ndice da bolsa de valores, que subira de 100 em 1977
para 427 no incio de 1984, caiu para menos de 200 no
incio de 1986; o valor da propriedade comercial em
Kuala Lumpur caiu ainda mais. Os bancos. que haviam
feito muitos emprstimos para compra de imveis nos
anos de prosperidade , enfrentavam o espectro de um
aumento do nmero de emprstimos no produtivos e
devedores duvidosos.
Dado que a Malsia mantinha um grau bem elevado
de superviso bancria, as reservas para emprstimos
duvidosos aumentaram rapidamente: de 3,5% dos
emprstimos totais em 1984 para 14,5% em 1988.
Mesmo assim, em 1985 os supervisores identificaram
trs bancos comerciais cuja solvncia estava ameaada
por problemas de carteiras (mas cuja gerncia relutava
em reconhecer toda a amplitude do problema). Alm
disso, 24 cooperativas de crdito no bancrias - com
mais de 522.000 depositantes e cerca de U5$1 ,5 bilho
em ativos, mas sujeitas a menos superviso do que os
bancos comerciais - estavam em situao grave.
Os supervisoresdo Banco Negara, o banco central da
Malsia, elaboraram uma srie de complexos pacotes de
resgate para os trs bancos comerciais e as 24 cooperati-
vas. No todo, as perdas resultantes da crise bancria
foram equivalentes a 4,7% do PNB da Malsia em 1986.
A experincia da Malsia destaca o valor da boa
superviso. Os prejuzos de um setor bancrio rigorosa-
mente fiscalizado representaram apenas 2,4% do dep-
sitos - bem menos do que os 40% de depsitos perdi-
dos nas cooperativas no bancrias, sujeitas a uma
fiscalizao mais frouxa. Assim, evitou-se uma cats-
trofe macroeconmica. A economia recuperou-se em
1987 e os preos das aes e dos imveis, bem como os
balanos dos bancos, acompanharam essa recuperao.
A ao imediata permitiu que os problemas fossem
identificados e resolvidos enquanto o resgate discipli-
nado ainda era financeiramente vivel.
72 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 4.1 As crises bancrias so muito comuns e tm enorme custo fiscal
Custo direto da crise bancria (percentagem do PIB)
Argentina 1980-82
Chile 1981-83
Uruguai 1981-84
Israel 1977-83
Costa do Marfim 1988-91
Venezuela 1994-95
Senegal 1988-91
Benin 1988-90 1111111111
Espanha 1977-85
Mxico 1995 111111111
Mauritnia 1984-93
Bulgria 1995-96
Tanznia 1987-93
Hungria 1991-93 ,===,.
Finlndia 1991-93
Brasil 1994-95
Sucia 1991 I11I
Gana 1982-89
Sri Lanka 1989-93 III!
Colmbia 1982-87
Malsia 1985-88
Noruega 1987-89
Estados Unidos 1984-91
Fonte: Caprio 199 6.
o 10 20 30 40 50 60
Mais adiante, examinaremos algumas maneiras de evit ar
a falncia de bancos qu e no dependem tanto de supervi-
so forma l.
T ETOSTARI FRI OS NAREGULAMENTAO DOS SERVIOS
PBLI COS. O uso de retos tarifrios na regulame ntao das
companhias de servios pbli cos ilustra tanto o mbito de
auto ridade de um rgo independente quanto o papel do
cont role institucional das aes arbitrrias. Aregulament a-
o mediante limitao das tarifas d empresa um incen-
tivo para ser eficiente e pode incenti var a inovao, mas
atr ibui bastante poder discricionr io ao regulamentador.
No Reino Unido, que foi o primeiro pas a introduzir a
regulamentao medi ante tetos tarifrios, os rgos de con-
tro le impem um tero geral s tarifas de servios pblicos,
com base na taxa anual de inflao menos um fator de ajus-
tamento. Os rgos regul adores decidem quanto ao nvel
do fator de ajustamento, que pode ser alterado a inte rvalos
definidos (geralment e, cinco anos).
Os rgos reguladores do Reino Unido so restri ngidos
por di spositivos de cont role cuidadosa me nte elaborados:
qualquer deciso a que as companhias se oponham deve ser
exami nada pela Co misso de Monoplios e Fuses e pelo
Secretrio de Estado de Co mrcio e Indstria. Esse sistema
tem- se mostrado suficiente mente forte para permitir um
enfoque altamente flexvel da regul amentao e atrair ao
mesmo tempo um volume substancial de investimentos
privados. Se esse tipo de regul amentao fosse ado tado por
pases com dispositivos de cont role mais fracos, os invest i-
dores pri vados teriam boas razes para esperar um
aumento dr stico do fator de ajustamento na primeira revi-
so do teto tarifrio. Co nseqente mente , os investidores
no investiriam ou exigiriam taxas de rentabil idade muito
altas para assegurar um retorno rpido.
ENFOQUES INSTITUCIONALMENTE INTENSIVOS DA
REGULAMENTAO AMBI ENTAL. Um dos maiores desafios
da regulamentao ambienta l sempre consistiu em encon-
LIBERALIZAO, REGULAMENTAO E pOLTICA INDUSTRIAL 73
trar meios de combinar o conhecimento tcnico com a
legitimidade poltica, para evitar a impresso de que os
cient istas e tecnocratas esto tomando decises sem levar
em conta as preocupaes da comunidade ou da sociedade.
Nos pases industrializados, as institui es fortes tm sido
a chave desse equilbrio. Na Alemanha, Frana e Reino
Unido, por exemplo, os legisladores deixam os detalhes da
poltica por conta das autoridades ambientais, que consul-
tam as partes afetadas e respondem presso poltica
direta. As decises tomadas pela Agncia de Prote o
Ambi ent al dos EUA, como muit as outras decises de
rgos executivos, s tm validade se o pblico for previa-
ment e informado a respeito das novas regras e for dada s
partes interessadas a oportunidade de apresentar suas
observaes formais. O governo holands fornece mais da
metade dos fundos para 30 a 40 ONG na esfera ambiental
e geralmente as consulta, bem como a outras partes afeta-
das, ao formular leis ambientai s.
Visto pela limitada perspectiva da eficincia econmica,
mesmo esses mecanismos deram resultados imperfeitos. Por
exemplo, tanto a Alemanha quanto os Estados Unidos
foram excepcionalmente bem-sucedidos na reduo das
emisses de alguns poluentes importantes. No entanto,
devido em parte necessidade de se mostrarem sensveis s
preocupaes dos cidados, ambos os pases cont inuam a
utili zar principalmente enfoques da regulamentao
ambiental baseados no cont role oficial, mesmo nos casos em
que a regulamentao baseada em mercados e incentivos
poderia dar resultados semelhantes a custo muito menor.
As deficincias da regulamentao ambiental vertical
so mais bvias nos pases em desenvolviment o, muitos
dos quais, para responder ao aumento do interesse nas
questes ambientais, criaram novos rgos de control e
baseados nessa abordagem. Por exemplo, o rgo fiscaliza-
dor da Polnia, embor a tecnicament e competente, deu-se
conta de que tinha limitado poder nas negociaes com
gerent es de fbricas em comunidades dependent es de uma
ou de poucas grandes empresas que financiavam muitos
servios comunitrios. O altament e respeitado rgo
ambiental do Chile levou quatro anos tent ando implemen-
tar um sistema de licenas negociveis para emissesindus-
triais, devido s dificuldades na fixao das emisses de
referncia e sua posterior medio.
o "aj uste" regulamentarpara pases cominstituies fracas
Os pases com instituies fracas enfrentam um risco muito
maior de vir a ter uma massa de regulamentos imprevisveis
e incoerentes ao confiarem na aptido e no arbtrio dos
administradores. Nesses pases, o desafio da regulamenta-
o financeira e ambiental seria impedir o caro oportu-
nismo dos atores privados - quer se trate de fraude banc-
ria ou de poluio - quando no se pudesse contar com a
autoridade dos rgos de controle. Com relao s com-
panhias de servios pbl icos, o problema convencer os
investidores de que os rgos de controle no introduziro
alteraes arbitrrias e dispendiosas nas regras. ATabela 4.2
resume algumas das opes regulamentares disponveis nes-
ses casos, cada uma das quais adiante examinada.
FOMENTANDO OS INCENTIVOS PRUDNCIA BANCRIA.
Os incenti vos e interesses dos proprietrios, gerentes e
depositant es dos bancos podem ser um complemento vital
da superviso, se forem comp atveis com a prudncia ban-
cria. A histria dos bancos oferece exemplos de alguns
mecanismos aut ocoercivos extraordinariamente sofistica-
dos para adquirir credibilidade. Mais recentemente, o
Banco Mundial e o Banco Europeu de Reconstruo e
Desenvolvimento executaram um proj eto na Rssia desti-
nado a influenciar os incentivos bancrios: foram escolhi-
dos bancos para reemprest ar fundos com a cond io de
que concordassem em se submeter a auditorias anuais por
escritrios de contabilidade internacionais e em adotar
normas prudent es.
O uso da regulamentao para sujeitar os banqueiros a
um risco maior outra maneira de proteger a sade do sis-
tema bancrio sem depender mui to das instituies. mais
barato controlar o patrimnio lquido de um banco do que
moni torar cada transao. Um banco com um patrimnio
lquido adequado ter o incent ivo apropriado para agir
com prudncia. As seguintes medidas podem ajudar a
aumentar o patrimnio lquido e, conseqentemente, o
custo da falncia para os banqueiros:
Requisitos de capital muito rigorosos para os bancos:
20% ou mais dos depsitos, e no os modestos 8%
recomendados pelo Comit da Basilia para os pases
industriali zados.
Rigorosas restries criao de novos bancos, em parte
para elevar o valor de franqui a de uma licena bancria
e assim fortalecer o incent ivo para mant er o banco fun-
cionando.
Fixao de tetos para as taxas de juros dos depsitos, no
s para mant er os bancos em funcionamento, mas tam-
bm para dar aos bancos fort es incenti vos para ampliar
a rede de agncias, a fim de aumentar os depsitos tot ais
e acelerar o fortalecimento do setor financeiro.
Outra opo baseada em incent ivos prudentes impor
responsabilidade punitiva contingente aos donos, diretores e
gerentes de bancos em caso de falncia. At meados dos
anos 30, as autoridades americanas impunham um passivo
dobrado aos acionistas de bancos falidos. Talvez em parte
devido a isso, ent re 1863 e 1928, cerca de 4.500 bancos
fecharam as portas voluntariamente, mas apenas 650 foram
liquidados. Atualmente, a Nova Zelndia impe aos bancos
requisitos rigorosos de transparncia nos balanos, junta-
mente com sanes para os gerentes que os violam.
74 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
MECANISMOS DE COMPROMISSO PARA ATRAIR INVESTI-
DORES PRIVADOS. O setor de telecomunicaes da Jamaica
ilust ra de maneira vvida como o investimento privado
pode afetar a interao entre a capacidade institucional e
a funo normativa (Quadro 4.4) . Foi possvel ao governo
utilizar mecanismos reguladores que conseguiram atrai r
investimentos privados, porm, somente custa de certa
limitao da flexibilidade. Desde a independncia, o setor
vem tendo altos e baixos, progredindo quando o governo
estava disposto a abrir mo da flexibilidade, mas ficando
para trs quando o governo favorecia uma discrio maior.
Ao cont rrio da Jamaica, at recentemente as Filipinas
no tinh am conseguido impl ant ar um mecanismo de regu-
lament ao capaz de convencer os investidores privados de
que as regras do jogo continuariam vlidas aps a gesto do
atual presidente. Conseqentemente, do final dos anos 50
at incio dos anos 90, os investiment os da companhia pri-
vada de telecomunicaes estiveram sujeitos a todo um
ciclo poltico. Aumentavam logo aps a posse de um
governo alinhado com o grupo que cont rolava a empresa,
mas diminuam nos lti mos anos do governo e se estagna-
vam nos perodos em que as relaes com o poder eram
mais tnues. No setor da eletricidade, o governo, para
demonstrar o seu compromisso, resolveu o problema cele-
brando rigorosos cont ratos firmes de compra com os inves-
tidores privados, s vezes aplicveis extraterritor ialmente.
Outra opo o uso de aval de terceiros - como os ofere-
cidos pelo Grupo do Banco Mundial - para proteger os
investidores e credores privados contra os riscos no comer-
ciais, inclusive o risco de desapropriao administrativa.
PRESSO COMUNITRIA PARA AJUDAR A PROTEGER O
MEIO AMBIENTE. Nos casos em que as instituies so fra-
cas, a informao pbl ica e a presso comunitria podem
ser estmulos poderosos a uma regulament ao ambiental
mais digna de crdito e eficiente.
As experincias com iniciativas transparent es e baseadas
na informao podem ajudar a reduzir a poluio industrial
mesmo quando no h regras formais. Por exemplo, na
Indonsia, um programa em grande parte voluntrio lan-
ado em 1989 , Rios Limpos, reduziu em mais de um tero
as descargas tot ais das 100 fbricas participant es at 1994.
Um programa de estabelecimento e divulgao da classifica-
o ambiental das fbricas, anunciado em meados de 1995,
tambm parece ter levado vrios estabelecimentos com elas-
Quadro 4.4 Regulamentao das telecomunicaes na Jamaica
Durante grande parte do perodo colonial e nos anos
que se seguiram independncia, as condies sob as
quais funcionava a principal companhia de telecomuni-
caes da Jamaica estavam precisamente especificadas
num contrato que autorizava a concesso por 40 anos.
Naquela poca, como agora, o tribunal de ltima ins-
tncia do judicirio independente da Jamaica era o
Conselho Privado do Reino Unido. Esse sistema era
adequado para assegurar o crescimento dos servios de
telecomunicaes, e o nmero de assinantes triplicou
entre 1950 e 1962. Mas, aps a independncia, a
Jamaica estava sufocando sob as restries de um con-
trato de concesso que no deixava praticamente ne-
nhuma oportunidade de participao democrtica.
Conseqentemente, em 1966, foi criada a Comisso de
Servios Pblicos da Jamaica . Baseada no sistema ame-
ricano, a comisso realizava audincias pblicas e tinha
ampla margem para basear as suas decises em informa-
es fornecidas por diversas partes interessadas.
Contudo, a Jamaica no dispunha das outras insti-
tuies necessrias para que o sistema funcionasse.
Enquanto o sistema dos EUA mantm vrias restries
ao poder de regulamentao (inclusive regras bem ela-
boradas de processo administrativo e protees consti-
tucionais da propriedade) , o governo da Jamaica prati-
camente no tinha controle sobre as decises da comis-
so. Em resultado, o controle dos preos tornou-se cada
vez mais punitivo, at que, em 1975, a maior compa-
nhia privada de telecomunicaes da Jamaica vendeu
com alvio os seus ativos ao governo. Em 1987, aps
uma dcada de subinvestimento, a Jamaica reprivatizou
as telecomunicaes, utilizando dessa vez um contrato
de concesso especfico, semelhante ao empregado antes
de 1965. Nos' trs anos seguintes, o investimento mdio
anual correspondeu a mais de trs vezes o nvel regis-
trado nos 15 anos anteriores.
Contudo, o investimento privado teve o seu custo.
Para manter os subsdios cruzados tradicionais (e politi -
camente difceis de eliminar) entre os servios locais e
de longa distncia, o governo, aps a privatizao,
outorgou a uma nica companhia uma concesso de 25
anos para operar o sistema de telecomunicaes. A
renda da rede de longa distncia, bastante lucrativa, foi
utilizada para ampliar a rede local, que no dava lucro.
Continua-se debatendo se, mesmo com essas restries
polticas, a Jamaica poderia ter deixado espao para a
concorrncia em alguns servios de valor adicionado,
preservando assim pelo menos um pequeno incentivo
inovao e ao aumento da produtividade numa era de
rpida transformao tecnolgica mundial.
LIBERALIZAO. REGULAMENTAO E pOLTICA INDUSTRIAL 75
sificao baixa a melhorar o seu desempenho. Nos dois pro-
gramas, o segredo do xito foi o efeito da divulgao da
ficha ambiental de cada fbrica sobre a sua reputao, mos-
trando o seu grau de esprito pbl ico em matria ambiental
s outras empresas, comunidades e consumidores.
Obviamente, os programas ambientais totalmente base-
ados na informao pbl ica tm suas limitaes. Quase a
metade das empresas participant es do programa Rios Lim-
pos no reduziram a intensidade das suas atividades polui-
doras. Os programas baseados na informao ajudam a
localizar os problemas mais srios. mas em geral so neces-
srias medidas adicionais para que as empresas mais polui-
doras comecem a corrigir o probl ema. E, medida que os
pases se desenvolvem, haver clara necessidade de enfo-
ques mais institucionalizados, que integrem as presses
comunitrias com mecanismos mais formalizados para
impor a observncia das normas.
Num padro observado em todo o mundo, as iniciati-
vas a partir da base podem preparar o terreno para a ao
formal no plano nacional. Nas duas primeiras dcadas aps
a Segunda Guerra Mundial, o Japo se lanou impetuosa-
ment e num processo de industrializao, pouco se preocu-
pando com o impacto ambient al. No nvel nacional, esse
perodo de descaso terminou em 1967, com a importante
Lei Bsica de Controle da Poluio Ambiental. Mas, antes
disso. iniciativas de base em muitas localidades j tinham
comeado a promover uma reforma ambiental sustentada
(Quadro 4.5) .
Lies: esclarecendo asopes de regulamentao
A realidade dos mercados imperfeitos coloca a regulamen-
tao na agenda da poltica de desenvolviment o. Ao
mesmo tempo, contudo, a realidade do governo imperfeito
desaconselha a adoo precipitada de sistemas de regula-
mentao institucionalmente intensivos em contextos nos
quais as instituies so fracas. A chave do xito est em dar
foco agenda da regulament ao e adaptar os instrumen-
tos normativos dispon veis capacidade institucional do
pas. Duas perguntas podem ajudar a orientar os pases na
busca da melhores formas de regulamentao.
Ser preciso adotar regras formais para corrigir as
imperfeies do mercado? A histrica irregularidade da
regulament ao indica que o uso de regras formais para
regulament ar os mercados deve ser encarado mais como
um complemento de outras medidas (ou mesmo como um
ltimo recurso) do que como uma maneira autom tica de
resolver os problemas. Alm disso. as experincias dos pa-
ses com regulamentao financeira, ambiental e de servios
pbl icos mostra como a concorrncia, a participao cvica
e a auto-regulamentao podem atingir objetivos sociais
que antes pareciam exigir solues baseadas em regras.
Conta o pas com os esteios institucionais e polticos
necessrios para que as regras formais sirvam de base para
Quadro 4.5 Ativismo ambiental em Yokohama
(Japo)
Em 1960, as associaoes mdicas de Yokohama
comearam a reclamar contra as emisses da refina-
ria de petrleo e os danos causados sade. Pouco
depois, o governo municipal, que se mostrara pouco
interessado em questes ambientais, foi derrotado
nas eleies por um candidato reformista, que pro-
metera adorar polticas de preveno da poluio.
Seguiu-se uma onda de arividades, acompanhada
pelo estabelecimento na prefeitura de uma nova uni-
dade de controle da poluio (que, no final de 1964,
tinha 10 funcionrios) e pela criao de uma organi-
zao ambiental dos moradores e de um grupo asses-
sor composto de representantes comunitrios, espe-
cialistas e empresrios.
Embora no tivesseautoridade para impor o con-
trole da poluio, a prefeitura assinou em dezembro
de 1964 um acordo com uma nova usina eltrica a
carvo, para reduzir drasticamente as emisses. Esse
acordo ofereceu um precedente para os acordos
voluntrios subseqenres com outras fbricas, que
reduziram as emisses a apenas 20% dos nveis antes
projetados. Nas duas dcadas seguintes. Yokohama
progressivamente tornou ainda mais rigorosos esses
acordos voluntrios e manteve padres de controle
ambiental mais elevados do que o governo nacional
(que estava sempre elevando os seus padres).
compromissos normativos dignos de crdito? Na frent e
poltica, a questo relevante saber se o pas tem suficiente
vontade poltica para observar a regulament ao que pe
em vigor. Na frent e institucional, a questo crucial saber
se o pas tem um judi cirio independent e, com uma repu-
tao de imparcialidade, cujas decises sejam cumpridas.
Caso cont rrio, podem ser necessrios outros mecanismos
de compromisso (s vezes, extrarerritoriais). Nos pases
onde difcil formar coalizes polticas capazes de modifi-
car as regras, a legislao poderia bastar; em outros, talvez
seja aconselhvel incluir regras formais nos acordos jurdi-
cos com cada empresa.
Se forem necessrias, as regras formais devem ser viveis
no s em teoria, mas tambm na prtica. Nu m mund o
ideal, as regras flexveis so preferveis s normas rgidas.
Mas o que constitui um bom "ajuste" normativo no
mundo real pode ter pouco a ver com concepes ideais de
eficincia. Nos pases que no dispem de dispositivos de
controle apropriados, talvez seja necessrio sacrificar a fle-
xibilidade em benefcio da certeza e da previsibilidade. O
76 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
que parece, primeira vista, no ser muito eficiente pode
acabar sendo a melhor soluo do ponto de vista de ajuste
das metas da regulamentao aos pontos fortes e fracos das
instituies existentes.
o ativismo estatal pode promover o desenvolvimento
do mercado?
Nos casos em que as externalidades, a falta de concorrncia
ou outras imperfeies do mercado criam uma clivagem
entre as metas privadas e sociais, a maioria concorda que
o Estado pode ter condies de melhorar o bem-estar
mediante a regulamentao . Contudo, muito mais contro-
vertida a questo de saber se o Estado deve procurar tam-
bm acelerar o desenvolvimento dos mercados mediante
formas mais ativistas de poltica industrial . A justificativa
terica da poltica industrial baseia-se na idia de que os
problemas de informao e coordenao j identificados
podem ser generalizados - e ainda mais nas economias em
desenvolvimento - e ir alm dos problemas entregues a
instituies adequadas para proteger os direitos de proprie-
dade. Em essncia, o argumento concentra-se no fato de
que, em mercados subdesenvolvidos com poucos partici-
pantes, o aprendizado pode custar extremamente caro. A
informao, mais prontamente disponvel nos pases
industrializados, torna-se um segredo guardado zelosa-
mente, impedindo a coordenao e o desenvolvimento dos
mercados em geral.
Em teoria, os governos dessas economias podem agir
como corretores de informao e mentores da aprendiza-
gem e da colaborao recproca, desempenhando assim um
papel de promotores do mercado em apoio ao desenvolvi-
mento industrial. Na prtica, porm, o desempenho desse
papel depender, como sempre, da capacidade institucio-
nal do governo. At os proponentes mais ent usiasmados
reconhecem que o ativismo s pode promover os mercados
se j existirem trs condies essenciais. .
Primeiro, e talvez mais importante, preciso que as
empresas e os dirigentes estejam trabalhando num clima de
confiana mtua. As empresas precisam estar confiantes
no s em que a coordenao adicional tem mrito, mas
tambm em que o governo e as outras empresas envolvidas
cumpriro os seus compromissos. necessrio tambm
que os participantes confiem em que dado conjunto de dis-
positivos ser suficientemente flexvel para se adaptar
evoluo das circunstncias. Geralmente, isso significar o
crvel empenho do governo em permitir a participao do
setor privado na implement ao.
Segundo, a honestidade das iniciativas de promoo do
desenvolvimento industrial deve ser preservada mediante
presses competitivas do mercado. A concorrncia pode vir
de outras empresas nacionais ou das importaes, ou pode
ocorrer nos mercados de exportao. A menos que sejam
sistematicamente desafiadas por uma ou mais dessas for-
mas de concorrncia, as empresas tero pouco incentivo
para usar os recursos de maneira eficiente ou para inovar,
no haver aumento da produtividade e a expanso indus-
trial no ser sustentada.
Terceiro, a estratgia de desenvolvimento industrial de
um pas deve ser guiada pelas suas vantagens comparati-
vas em evoluo - a sua abund ncia relativa de recursos
naturais, mo-de-obra especializada e no-especializada e
capital para investimento. Alguns proponentes das medi -
das ativistas favorecem os esforos destinados a fomentar
uma vantagem comparativa nascente, incentivando as
empresas a arriscar mais do que estariam dispos tas a
investir num novo mercado. Contudo, muito poucos
apoia riam uma queima geral de etapas, como, por exem-
plo, pases de baixa renda procurando subsidiar investi-
mentos em atividades de alta tecno logia. E existe amplo
acordo no sentido de que um alto nvel de proteo para
promover indstrias nascentes, sem presses compensat-
rias para incenti var a eficincia, pode ser fatal para as pos-
sibilidades de um pas de ati ngir o desenvolviment o
industrial sustentvel.
A poltica industrial naprtica
Os diversos e variados tipos de pol tica industrial ativista
podem ser agrupados em trs grandes classes: coordenao
dos investiment os, fortalecimento das redes e seleo de
vencedores. Nas duas primeiras abordagens, o governo
procura promover os mercados e a atividade privada -
embora as exigncias institucionais de coordenao de
investimentos sejam muito maiores que as do fortaleci-
mento das redes. Na terceira abordagem, o governo pro-
cura suplantar o mercado.
I NICIATIVAS DE COORDENAO DE INVESTIMENTOS. A
justificativa clssica para o ativisrno do governo que o
investimento num pas subdesenvolvido suscita um tre-
mendo problema de ao coletiva. Com mercados subde-
senvolvidos, as empresas no poderiam perceber a
deman da por produtos melhores e em maior quantidade
que o prprio ato de prod uzi-los criaria. Assim, argumen-
tava-se que os pases poderiam beneficiar-se da coordena-
o desses investimentos, que so mutuament e benficos
para as empresas, mas que elas provavelmente no fariam
por sua prpria conta. O desenvolvimento das indstrias
siderrgica, de carvo, de maquinar ia e de estaleiros navais
no Japo aps a guerra ilustra essa justificativa da interven-
o, bem como os rigorosos pr-requisitos institucionais do
xito (Qua dro 4.6) :
Um setor privado nacional capaz de executar projetos
grandes e comp lexos de maneira eficiente
Um setor privado disposto a cooperar com o governo na
busca da meta comum do desenvolviment o industrial
competitivo
LIBERALIZAO , REGULAMENTAO E pOL TICA INDUSTRIAL 77
Quadro 4.6 O grande avano da indstria metalrgica no Japo aps a guerra
Uma reestruturao coordenada das indstrias de
mquinas, ao e carvo e dos estaleiros navais contribuiu
muito para a recuperaodo Japo aps a Segunda Guer-
ra Mundial. As fbricas de mquinas identificaram o
alto custo do ao como o maior obstculo penetrao
nos mercados de exportao. As companhias siderrgi-
cas, por sua vez, identificaram o alto custo do carvo
como o principal motivo dos elevados preos do ao. Os
altos preos do carvo eram uma conseqncia do ele-
vado custo da explorao continuada das minas japone-
sas e do alto custo do transporte do carvo importado.
Com base em dispositivos institucionais promovidos
durante a guerra, o Ministrio da Indstria e Comrcio
Internacional (MICI) implantou em 1949 uma estru-
tura deliberativa mista, o Conselho de Racionalizao
Industrial. Composto de representantes de associaes
industriais, empresas lderes de cada setor e funcionrios
pblicos, o conselho inclua 29 ramos setoriais e dois
centrais. Trs deles - ferro e ao, carvo e coordenao
- colaboraram estreitamente e adotaram as seguintes
solues de compromissos:
Os ramos do ao e da coordenao identificaram o
preo do carvo que possibilitaria a produo compe-
titiva de ao para exportao.
A indstria do carvo comprometeu-se a investir 40
bilhes de ienes para racionalizar a produo das
Forte capacidade tcnica dos rgos pbl icos para ava-
liar as anlises privadas das opes de investimento e,
ocasionalmente, gerar anlises industriai s independentes
Credibilidade mtua suficiente para que cada parte
possa basear as suas decises de investimento nos com-
promi ssos assumidos pela outra parte e adaptar as suas
aes em resposta evoluo das circunstncias, sem
abalar o compromisso geral de colaborar.
A adoo desse estilo de coordenao dos investimentos
pressupe nveis de capacidade institucional pblica e pri-
vada que fogem ao alcance da maioria dos pases em desen-
volviment o. A experincia das Filipinas no final dos anos
70 e incio dos anos 80 mostra o que pode acontecer
quando as ambies da poltica no correspondem reali-
dade instituci onal e os esforos de coordenao dos inves-
timentos so realizados quando o governo est sob a
influncia de poderosos interesses privados.
Movido em parte pelo desejo de criar novas oportuni-
dades de negcios para os aliados internos, o governo das
minas nacionais, desde que as siderrgicas concor-
dassem em comprar carvo aos novos preos, que
seriam 18% abaixo dos nveis vigentes.
As indstrias de ao e carvo fixaram um preo alvo
geral que as siderrgicas pagariam pelo carvo, a ser
obtido combinando carvo nacional e importado.
A indstria siderrgica comprometeu-se a investir 42
bilhes de ienes para melhorar as suas instalaes.
Com esse investimento e com a reduo do preo do
carvo, a indstria seria capaz de exportar ao a pre-
os competitivos.
Devido reduo do preo do ao, as indstrias de
mquinas e os estaleiros puderam iniciar grandes pro-
gramas de investimento orientados para exportao.
Essassolues proporcionaram o mercado interno de
que a indstria siderrgica necessitava para iniciar o .
seu prprio programa de investimentos e a certeza
de que o custo do transporte do carvo importado
diminuiria.
Uma vez que o Banco Japons de Desenvolvimento
(aps uma cuidadosa anlise tcnica e em consulta com
o MICI e o Banco do Japo) concordou em participar
desses projeros, proporcionando financiamento a taxas
de juros moderadamente subsidiadas, os maiores ban-
cos do Japo apanharam a deixa e mobilizaram os fun-
dos para investimento .
Filipinas anunciou em 1979 um novo programa de "gran-
des projetos industriais" no montante de US$5 bilhes,
tudo isso destinado a indstri as pesadas intensivas de capi-
tal. Um ano aps esse anncio, o governo, pressionado
pelos crticos, concordou em submeter os projetes a outra
rodada de anlises econmicas e financeiras. Pouco depoi s,
ocorreu o grande tumulto poltico e financeiro que marcou
a queda do regime do Presidente Ferdinand Marcos. Em
fins de 1987, cinco dos onze projetos iniciais, num total de
quase US$4 bilhes, tinham sido engavetados como invi-
veis. O sexto projeto fora abandonado por ter-se tornado
evidente a sua falta de potencial econmico. Uma fbrica
de fertilizant es, concluda ao custo de US$555 milhes,
estava sofrendo prejuzos os quais o governo tinha de
cobri r. Somente quatro projetes, representando apenas
US$800 milhes, estavam dando lucro.
INICIATIVAS DEFORTAlECIMENTODAS REDES. As inicia-
tivas ativistas no precisam ser de grande escala -
impondo demandas igualmente grandes capacidade
pblica e institucional - ou dedicadas apenas a aumentar
7B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
os investimentos. Elas podem visar o fort alecimento das
redes privadas que florescem em sistemas de mercado
maduros. As redes nacionais, regionais e internacionais
criam numerosas fontes de aprendizagem e oportunidade
para as empresas: os compradores especializados abrem
novos nichos de mercado e oferecem informaes sobre
normas de produo, os fornecedores de equipamento
transferem tecnologias, os fornecedores de insumos aju-
dam a int roduzir inovaes nos produtos e processos e os
concorrentes so uma rica font e de novas idias. Muitas
vezes, grupos de empresas, compradores, fornecedor es de
equipamentos, provedores de insumos e servios, associa-
es industriais, centros de criao industrial e outras orga-
nizaes cooperativas especializadas juntam-se na mesma
regio geogrfica.
Os pases cujos mercados so subdesenvolvidos podem
necessitar de um catalisador pbl ico ou privado para
acionar esse processo cumulativo de fortalecimento do
mercado e desenvolviment o das redes. Destacam-se a pro-
psito trs exemplos.
O primeiro o apoio especial s exportaes. A part ici-
pao nos mercados exportadores coloca as empresas em
contato com as melhores prticas int ernacionais e promove
o aprendizado e o aumento da produti vidade. Alm disso,
pode ser uma medida til da efetividade dos esforos de
promoo industrial envidados pelo governo. Muitos pa-
ses dirigiram o crdito a favor dos exportadores e criaram
organizaes de promoo das exportaes. Com poucas
excees, a maioria no leste da sia, essasorganizaes tor-
naram-se dispendiosos elefantes brancos. Out ras medidas
de apoio s exportaes tambm foram adoradas, com
resultados irregulares. bem possvel que as normas da
Organizao Mundial do Comrcio venham a proibir a
realizao de experincias futuras nesses moldes.
O segundo tipo de esforo consiste em fortalecer a
infra-estrutura fsica, humana e institucional local. A hist-
ria da out rora atrasada regio de Cholla, na Coria, ilustra
o impacto que a infra-estrutura local pode ter. Em 1983,
essa regio abriu a sua primeira zona industrial em grande
escala. O xito dessa iniciativa ativou um processo cumu-
lativo mediant e o qual as autori dades locais aprenderam a
planejar, financiar, construir e operar essas zonas, e foram
criadas outras trs. Tambm ajudou a catalisar uma trans-
formao de um ambiente empresarial que era um emara-
nhado de obstculos burocrticos num ambiente de estreita
cooperao e coordenao entre o governo local e o setor
privado. Em 1991, localizavam-se em Cholla 15% das pro-
priedades industriais da Coria, em comparao com 9%
em 1978, e a taxa de crescimento da produo manufatu-
reira regional era superior mdia nacional.
O terceiro tipo, cada vez mais popular, so as parcerias
entre os serores pblico (governo local ou regional) e pri-
vado. Essas parcerias podem assumir vrias formas, inclusive:
Iniciativas dirigidas a uma empresaou grupo de empresas.
f, vezes, trata-se de eventos focalizados, como a partici-
pao conjunta numa feira comercial. Outras destinam-se
a promover uma mudana mais ampla na cultura comer-
cial para favorecer uma cooperao maior. Uma estratgia
promissora consiste em doaes a empresas, geralmente
na base de 50% pelo setor pblico e 50% pelo seror pri-
vado, para promover a penetrao em novos mercados e
o aperfeioamento tecnolgico. Fceis de implementar (a
administrao delegada a empreiteiros privados) e orien-
tados pela demanda (as empr esas participantes financiam
a metade dos custos), esses programas esto sendo execu-
tados em pases to diversos como a Argentina, a ndia, a
Jamaica, Maurcio, Uganda e o Zimbbue.
Aquisies pblicas para promover o desenvolvimento de
um setor privado competitivo. No Estado do Cear, no
Brasil, um programa inovador de aquisies baseado no
custo e na qualidade serviu-se de associaes de peque-
nos produtores para t r ~ s o r m r a economia da cidade
de So Joo do Arauru. Antes do programa, a cidade
tinha quatro serrarias com 12 empregados. Cinco anos
depois, 42 serrarias empregavam cerca de 350 trabalha-
dores; quase 1.000 dos 9.000 habitant es da cidade esta-
vam direta ou indiretamente empregados na indstria
de produtos de madeira; e 70% da produo se destina-
vam ao setor privado.
SUPLANTAO DOS MERCADOS. f, vezes, os problemas
de informao e coordenao so to graves - os mercados
to subdesenvolvidos e os agentes privados to carentes de
recursos e experincia - que as iniciativas de fort aleci-
mento de mercados poucas probabilidades tm de gerar
qualquer resposta. No empenho de promover o crescimento
industrial, os Estados tm sido tentados a suplantar as deci-
ses do mercado com informaes e juzos gerados no setor
pblico. Esses esforos raramente do bons resultados,
embora o xito de alguns empreendimentos dos chaebol
(grupos comerciais interligados) coreanos, levados a cabo
por iniciativa do governo, esteja a indicar que a escolha dos
vencedores no passa inevitavelmente de uma obra no ar.
O que distingue o xito da Coria do fracasso de out ros
que essas iniciativas foram canalizadas atravs do setor
privado, enquanto a maioria desses esforos (inclusive
alguns na prpr ia Coria) foi implementada por emp resas
estatais. Quando se utilizam empresas estatais como orga-
nismos executores, as oportuni dades de venalidade - ou
romant ismo fantasioso - so praticamente ilimitadas.
Vrios pases subsidiaram empresas estatais deficitrias, em
detrimento do desempenho fiscal. A experincia geral-
ment e lament vel com o investimento em empresas esta-
tais demonstra convincent ement e que melhor deixar a
produo de bens comerciveis exclusivamente nas mos
de empresas privadas.
LIBERALIZAO, REGULAMENTAO E pOLTICA INDUSTRIAL 79
A corda bamba dapoltica industrial
Essas experincias explicam por que o debare sobre a pol-
tica industrial tem sido to acalorado: a poltica industrial
pega fogo. A teoria econmica e os dados indicam que no
se deve descartar de vez a possibilidade de ativismo bem-
sucedido para promover o desenvolviment o do mercado.
Mas a teoria institucional e os dados indicam que uma
poltica industrial ativista mal implement ada pode resultar
em catstrofe. Neste caso, que devem fazer os pases?
To madas em conjunto , as perspectivas econmicas e
institucionais indicam a convenincia de uma distino
bem clara entre as iniciativas que requerem apenas uma
pequena participao do governo (por exemplo, algumas
iniciativas de fortalecimento das redes) e aquelas que exi-
gem alto nvel de apoio governamental (como a coordena-
o dos investimentos ou a seleo de vencedores). As ini-
ciativas que requerem alto nvel de apoio devem ser
tomadas com cautela, seno evitadas, salvo se for particu-
larment e forte a capacidade institucional do pas: forte
capacidade admi nistrativa, mecanismos de compromisso
capazes de coibir de uma forma crvel os aros arbitrrios do
governo, capacidade de responder flexivelmente a impre-
vistos, um ambiente empresarial competitivo e experincia
com parcerias ent re os setores pblico e privado.
Em contraste, as iniciativas com pouca participao do
governo (que so baratas e oferecem apoio, em vez de res-
tritivas e baseadas no controle) oferecem mais flexibilidade.
O atributo institucional essencial para o xito um com-
promisso inequvoco do governo no senti do de trabalhar
em parceria com o setor privado. Quando esse compro-
misso existe, quando os pases no excedem a sua capaci-
dade institucional e quando o ambiente comercial propor-
ciona apoio razovel ao desenvolviment o do setor privado,
os benefcios dessas iniciativas podem ser grandes e o custo
do malogro, baixo.
Opes estratgicas: pondo emfoco
as tarefas viveis
No domnio da liberalizao e da privatizao, da regula-
ment ao e da poltica industrial - na verdade, em todas
as aes estatais examinadas neste Relatrio - no existe
uma frmula que se aplique a todas as situaes. A priva-
tizao e a liberalizao seriam as prioridades apropriadas
para pases cujos governos estenderam em demasia o seu
alcance. Alm disso, cada pas deve procurar fort alecer e
adaptar as suas institui es, e no elimin-las. Este cap-
tulo distinguiu ent re abordagens da regulament ao e da
poltica industrial com uso tant o intensivo como reduzido
das institui es, acent uando que a escolha de abordagens
deve ser feita de acordo com a capacidade institucional de
cada pas.
As abordagens instit ucionais bem-sucedidas geralmente
tm duas caractersticas: exigem forte capacidade adrninis-
trativa; e delegam a um rgo pblico substancial poder de
elaborao e aplicao de polt icas, dentro , porm, de um
sistema mais amplo de dispositivos de controle que impede
que a discrio degenere em arbitrariedade. Se as institui-
es forem fortes, essas aes estatais podem cont ribuir
para o bem-estar econmico. Se no forem, a evidncia
apresentada neste captulo indica que tais aes provavel-
mente sero, na melhor das hipteses, ineficazes e, na pior,
uma frmula para a captura por poderosos interesses priva-
dos ou para atos predadores por parte de polticos e buro-
cratas poderosos e egocnt ricos.
Mas que devem fazer os pases, se no tiverem capaci-
dade administrativa e institucional para que essas aborda-
gens levem a bom termo? A estratgia a longo prazo,
examinada na Te rceira Parte, consiste em fort alecer as ins-
tit uies. Enquanto isso, este captulo indi ca dois cami-
nhos para a reforma. Um consiste em concent rar-se nos
elementos essenciais e adorar uma agenda mais leve para a
ao do Estado. O outro, que no contradiz necessaria-
mente o primeiro, consiste em adorar instrumentos de ao
estatal que sejam mais compatveis com a capacidade do
pas. Ainda temos muito a aprender, mas este capt ulo des-
tacou duas estratgias que parecem ter grande potencial,
mesmo nos casos em que a capacidade institucional fraca:
Especificar o contedo da poltica em regras precisas e
depois fixar essas regras mediant e mecanismos que tor-
nem difcil voltar atrs: na regulamentao dos servios
pbl icos, por exemplo, os mecanismos podem incluir
cont ratos firmes de compra com produtores de eletrici-
dade independentes.
Tra balhar em parceria com empresas e indivduos e, se
for apropriado, colocar o nus da implementao total-
mente fora do governo. Na poltica industrial, isso pode
significar a promoo da colaborao dent ro do setor
privado, em vez de criar uma grande burocracia indus-
trial. Na regulamentao financeira, significa dar aos
banqueiros incenti vos para agir com prudncia, em vez
de simplesmente acumular capacidade de superviso. E
na regulamentao ambiental, significa ut ilizar a infor-
mao para incent ivar iniciativas dos cidados, em vez
de promulgar de cima para baixo regras inaplicveis.
possvel que as polt icas que se baseiam nessas abor -
dagens no sejam as melhores do ponto de vista do que se
aprende na escola. Mas, medida que se fort alece a capa-
cidade do Estado, os pases podem adotar instrument os
mais flexveis, capazes de aumentar ainda mais os ganhos
em eficincia. Em todo o processo, preciso que os Esta-
dos mantenham a confiana das empresas e do pb lico
e que a flexibilidade no seja acompanhada de aes arbi-
trrias; caso contrrio, desint egrar-se-iam as bases do de-
senvolvimento .
B2 RELATRIO SOBRE O OESENVOLVIMENTO MUNOIAL 1997
fundamentais do Estado, tais como a independncia do judicirio e a separao
dos poderes, essenciais para assegurar que nenhuma autoridade do Estado nem
qualquer outro elemento da sociedade se coloque acima da lei.
No basta, porm, um governo guiado pelas normas. A capacidade do
Estado ser tambm melhorada por disposies institucionais que promovam
associaes com atores dentro e fora do Estado e fomentem as presses compe-
titivas por eles exercidas. As parcerias com interessados externos - as empresas
e a sociedade civil- e participao destas nas atividades do Estado podem gerar
credibilidade e consenso e complementar as capacidades em que deficiente. As
parcerias dentro do Estado podem gerar empenho e lealdade dos servidores
pblicos e reduzir os custos da realizao de metas comuns.
O reverso da parceria a presso competitiva - dos mercados e da socie-
dade civil, assim como dentro do prprio Estado. Essa presso pode melhorar os
incentivos ao bom desempenho e coibir o abuso do monoplio estatal da formu-
lao de polticas e da prestao de servios. Assim tambm, a seleo e a pro-
moo competitivas ou baseadas no mrito so essenciais para a formao de
uma funo pblica capacitada.
Esta parte do Relatrio comea com um exame das maneiras de revigorar
instituies do Estado erigindo as bases de um setor pblico efetivo (Captulo 5)
e, mais amplamente, instituindo dispositivos de controle formais e cerceando a
corrupo (Captulo 6). O Captulo 7 examina meios de estimular a presso
competitiva, dar fora voz do pblico e promover parcerias mediante uma
aproximao maior do Estado com o povo - fim para o qual instrumento
importante a descentralizao ou a transferncia de poderes e recursos a nveis
mais baixos de governo. Finalmente, examinamos no Captulo 8 as parcerias e
presses competitivas que ultrapassam fronteiras de estados nacionais e como
podem os pases cooperar na proviso de bens coletivos.
CAPTCLO 5
FORTALECIMENTO
INSTITUCIONAL PARA UM
SETOR
,
PUBLICO CAPAZ
Majestade, a grande maioria dos servidorespblicos ganha pouco (. . .) Devido a isso, os aptos e talentosos evitamoservio
pblico. O Governo de Vossa Majestade v-se ento forado a contratarpessoal medocre, cujo nico objetivo melhorar
a sua.frgil situao pecuniria (. . .) Indivduos inteligentes, operosos, competentes e motivados deveriam dirigir
oservio pblico do vosso Imprio (. . .) prerrogativa de Vossa Majestade introduziro indispensvel princpio
de responsabilidade, sem o qual todo progresso retardado e todo trabalho acabapor ser destruido.
- Dos Testamentos Polticos deAli Pax, Gro-Vizir do Sulto otomano Abdulaziz, circa 1871
(citado em Andic e Andic 1996)
o
s PROBLEMAS QUE AFLIGIAM O SULTO ABDULAZIZ
so os mesmos que assolam as burocracias pblicas
de hoje. A histria do desenvolvimento da Europa e da
Amrica do Norte no sculo XIX e a do leste asitico neste
sculo demonstraram as tecompensas econ micas da for-
mao de um setor pblico efetivo. Cont udo, so muito
raros os exemplos desse tipo de fortalecimento institucional.
A edificao de instituies para um setor pblico capaz
essencial para promover a eferividade do Estado, mas
tambm imensament e difcil. Uma vez instalados, os sis-
temas deficient es podem ser muito difceis de remover.
Desenvolvem-se fortes interesses pela manuteno do sta-
tusquo, por ineficiente ou injusto que seja. E os prejudica-
dos pelos sistemas existentes podem no ter condies para
exercer efetivas presses em favor da mudana. Mesmo nos
casos em que existam incent ivos para melhorar o desem-
penho do setor pblico, formidveis limitaes de infor-
mao e capacidade muitas vezes frustram a tentativa.
Como podem os governos com institui es pblicas
ineficientes comear a corrigir a situao? Os complexos
problemas envolvidos na formao e gesto de uma buro-
cracia pblica no se prestam a solues claras e inequvo-
cas. Contudo, este captulo delineia alguns elementos do
fort alecimento institucional com vistas a uma funo
pbl ica efetiva e examina opes prometedoras para
implement- los. Esta abordagem pelo prisma institucional
mui to diferent e do enfoque tradicional baseado na assis-
tncia tcnica, que d nfase ao equipamento, especiali-
zao e capacidade administrativa ou tcnica. A nfase
aqui recai sobre a estrutura de incentivos que orienta o
comportamento - como agem e como se comportam os
rgos e as autoridades do governo. So poucos os pases
que aceitam conscientemente o estmulo corrupo e
ineficincia buroc rtica. Mas a mera existncia de regras
formai s que probam o suborno ou o abuso do cliente-
lismo, por exemplo, rarament e bastar para erradic-los.
O importante que as regras atuais e os mecanismos de
incent ivo incorporados ao sistema possam traduzir pala-
vras eloqent es em realidade.
Os alicerces de um setor pblico eficiente
A evidncia oriunda de um leque de pases demonstrou
que uma burocracia que funcione bem pode promover o
crescimento e reduzir a pobreza (Cap tulo 2). Pode ofere-
cer slidos insumos normativos e oferecer, ao menor custo,
bens e servios pblicos essenciais. No sculo XIX, a maio-
ria dos Estados em processo de industrializao moderni-
zou a sua funo pbl ica. Foram pioneiros a Frana, a
Prssia e o Reino Unido. O xito das reformas do servio
pblico britnico no sculo passado um dos primeiros
exemplos da importncia de desenvolver administraes
eficientes, orientadas pelas normas. Como descreve o Qua-
dro 5. 1, essas reformas foram o prenn cio do cuidadoso
cultivo de uma meritocracia profissional, que ajudou a
B4 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
abrir caminho para meio sculo de domnio ingls sobre o
comrcio int ernacional.
Mais recentemente, algumas economias da sia oriental
estabeleceram e desenvolveram as bases para burocracias
capacitadas. Contudo, muitos pases de baixa renda viram-
se incapacitados de criar sequer os sustentculos mais rudi-
mentares de um servio pblico normatizado. No papel, os
seus sistemas formais assemelham-se em mui tos casos aos
dos pases industriais. Na prt ica, porm, a informalidade
conti nua a ser a norma. Contornam-se regras de pessoal
baseadas no mrito, e a seleo ou promoo de pessoal
baseia-se no nepoti smo e no clientel ismo; os oramentos
so fictcios e, em muitos casos, postos margem por deci-
ses de improviso. No fundo, todos esses problemas
podem ser imputados fraqueza das instituies basilares:
pouca capacidade de imposio da lei tanto dentro do
setor pblico como fora dele; carncia de mecanismos
int ernos para ouvir e formar parcerias com as empresas e a
sociedade civil; e a uma completa ausncia de presses
competitivas na formulao de polticas, na prestao de
servios e nas prticas pertinentes ao pessoal.
Para atacar esses problemas pela raiz e lanar as bases de
um setor pbl ico efetivo, preciso que os pases se concen-
trem em trs elementos essenciais:
Umaforte capacidadecentralizada deformulao ecoorde-
nao depolticas. Esse o crebro do sistema. Embora
os polticos formulem vises e estabeleam metas, a sua
concretizao exige que elas sejam converti das em prio-
ridades estratgicas. Isso requer mecanismos que condu-
zam a decises bem informadas, disciplinadas e respon-
sveis. Um constante desafio enfrentado por todos os
pases estabelecer regras que confiram aos polticos e
seus assessores a flexibilidade de que necessitam para for-
mular polticas, mas que enquadrem as suas decises em
processos que admitam as achegas e a superviso exer-
cida pelos setores int eressados.
Sistemas eficientes e ejetiuos deprestao deservios. Tam-
bm neste caso, a reforma envolve o estabelecimento do
devido equi lbrio entre flexibilidade e responsabilidade.
Para atividades que se prestem competio (isto , em
que h margem para a concorrncia real ou potencial de
diferent es provedores) e sejam facilmente especificadas,
os mecanismos de mercado e a terceirizao dos servios
podem, em muitos casos, melhorar extraordi nariamente
a sua prestao. Mas, para vrios outros servios, muitas
vezes no h como substituir a sua prestao pelo setor
pblico medular. Neste caso, dar mais voz aos cidados
e acatar o feedback dos clientes podem exercer presses
Quadro 5.1 Os alicerces da burocracia: as reformas Northcote-Trevelyan no Reino Unido
At o comeo do sculo XIX, os assuntos de Estado no
Reino Unido eram administrados por funcionrios
pblicos que deviam suas posies ao clientelismo e
influncia poltica. No havia sistema comum de remu-
nerao, o suborno aumentava os vencimentos oficiais e
os titulares dos cargos, que os consideravam como uma
propriedade que podiam vender , freqenternente con-
tratavam e pagavam seus prprios auxiliares. O sistema,
embora no descartasse o avano por capacidade indivi-
duai, no oferecia os fundamentos de uma administra-
o slida.
Contudo, ao se desenrolar a era vitoriana, o Reino
Unido passou por um perodo de intensas reformas,
desencadeadas por mudanas sociais e econmicas e
pelas exigncias de uma classe mdia instruda e cres-
cente. Tudo foi reformado: universidades, as foras
armadas, o judicirio, a burocracia central e as locais.
O plano da reforma da funo pblica foi o Relat-
rio Northcore-Trevelyan, de 1854, que advogava a
criao de uma burocracia moderna, baseada no ser-
vio pblico de carreira. Aproveitando idias sugeridas
por Thomas Macaulay para o funcionalismo da ndia,
Sir Stafford Northcote e Sir Charles Trevelyan propu-
seram a diviso do trabalho do governo em duas clas-
ses - a intelectual (poltica e administrao) e a mec-
nica (administrativa) - e a criao de um servio de
carreira para essas atividades, Seria contratado pessoal
capaz de desempenhar o trabalho intelectual junto s
universidades recm-reformadas; os melhores talentos
seriam selecionados mediante rigorosos concursos, sob
a superviso de uma junta de comissrios do servio
pblico.
A oposio foi intensa. Embora tivessesido estabele-
cida uma comisso do servio pblico em 1855, muitos
departamentos do governo continuaram a contratar da
forma costumeira at 1870, ano em que foi abolido o
clientelismo e as duas classes passaram a ser compulsrias
para todos os departamentos. 5 reformas Northcote-
Trevelyan seguiram-se reformas nas foras armadas, no
judicirio e, mais tarde, nos governos municipais. Intro-
duziram-se tambm extensas mudanas nas regras e res-
tries que governavam a preparao e a implementao
de polticas. No fim do sculoXIX, o Reino Unido havia
lanado as bases de um governo moderno e instituciona-
lizado formalmente os valores da honestidade, economia
e neutralidade poltica.
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL PARA UM SETOR PBLICO CAPAZ 85
por uma melhoria do desempenho, o qual, porm,
depender em ltima anlise da lealdade dos servidores
pbli cos e da observncia por parte deles das regras
estabelecidas.
Pessoal motivadoe capacitado. Este o sangue do execu-
tivo. O servidor dedicado e capaz injera energia no seror
pbli co. Os funcionrios desmot ivados o asfixiam.
possvel mot ivar o bom desempenho dos servidores
pbli cos por meio de uma srie de mecanismos, ent re os
quais a seleo e a promoo baseadas no mrito, a
remunerao adequada e um fort e esprito de equipe.
O desenvolvimento de burocracias efetivasleva dcadas.
E no af de construir - ou reconstruir - os fundamentos
de uma burocracia dessa ordem, preciso que os reforma-
dores estejam sempre conscient es das bases sobre as quais
esto construindo. Por exemplo, nos casos em que no foi
possvel aos pases estabelecer controles confiveis sobre o
uso de recursos por parte dos administradores, dar a estes
maior flexibilidade servir apenas para encorajar a arbit ra-
riedade e a corrupo. Certas reformas, porm, podem
gerar dividendos imediatos, mesmo nos piores sistemas.
o que vamos discutir mais adiante.
Fortalecendo as instituies para a formulao
de polticas
Os polticos estabelecem metas e rumos estratgicos gerais.
Cont udo, a presena de slidas disposies institucionais
que pode determinar se as vises dos lderes polticos sero
traduzidas em efetivas prioridades de poltica. Elas podem
dar transparncia aos custos e benefcios de propostas de
poltica colidentes, e, face inevitvel carncia de informa-
o adequada, podem assegurar que os lderes recebam o
mximo possvel de informaes, mediant e processos que
proporcionem achegas bem como fiscalizao de fontes
interessadas internas e externas. To dos esses mecanismos
ajudaro a produzir decises melhor informadas e a aumen-
tar a credibilidade geral da formulao de polticas.
As regras e normas includas no processo de elaborao
de polticas devem ser formuladas com o objetivo de con-
ter o tipo de presses polticas descoordenadas capazes de
levar a um processo decisrio deficient e e a maus resulta-
dos. Se os polticos ou burocratas seguirem apenas os seus
interesses prprios ou os interesses imediatos manifestados
pelos seus representados, o resultado pode ser coletiva-
ment e indesejvele at desestabilizador - na arte de gover-
nar no existe mo invisvel a guiar automaticamente as ini-
ciativas individuais rumo a um bem comum. A meta deve
ser a criao de mecanismos para disciplinar e coordenar o
debate poltico e trazer colao propostas polticas coli-
dent es. Em alguns pases, os polticos delegaram a coorde-
nao da poltica econmica e estratgica a ent idades cen-
trais capazes e relativament e autnomas, cujas atividades
so orientadas por processos de consulta que so transpa-
rentes para quem v de fora. Em outros, os prprios polti-
cos restringem-se coletivamente e desafiam uns aos outros
em fruns estabelecidos, nos quais as decises so tomadas
em comum. Contudo, mui tos pases no dispem desses
mecanismos, cuja ausncia se traduz em polticas estratgi-
cas incoerentes e instabilidade macroeconmica.
Embora variem os detalhes das disposies institucio-
nais, os serores pbli cos efetivos em todo o mundo geral-
ment e tm-se caracterizado por uma fort e capacidade cen-
tral de formulao da polti ca rnacroecon rnica e
estratgica; por mecanismos de delegao, disciplina e
debate de polticas entre entidades do governo; e por vn-
culos institucionalizados com interessados fora do mbito
governamental, o que gera transparncia e responsabili-
dade e encoraja o feedback. Como veremos adiante, os sis-
temas de muitos pases industriais e de grande parte do
leste asitico tm muitas dessas caractersticas. A ausncia
delas em muit as economias em desenvolviment o um
grande obstculo edificao de um Estado mais eferivo.
Nesses pases, a capacidade de formular polticas tende a
ser fraca e fragmentada, com poucos mecanismos institu-
cionalizados de cont ribuio ou fiscalizao.
Mecanismos defOrmulao depolticas empases industriais
Muitos pases da OCDE vieram, com o tempo, a montar
bons mecanismos de formulao de polticas. No mago
desses sistemas existem mecanismos para a adequada prepa-
rao de propostas de polticas, a estimao dos custos de
propostas alternativas dentro de um disciplinado contexto
oramentrio geral, a garant ia da sua avaliao crtica
mediant e consultas e debates, a tomada e o registro de deci-
ses e a monitoria da sua impl ementao. Complement o
essencial desses mecanismos uma efetiva capacidade no
prprio cent ro do governo - a Secretaria do Gabinete, na
Frana, o Mini strio das Finanas, no Japo, e o Escritrio
de Administrao e Orament o, nos Estados Unidos -
para facilitar a consulta e coordenar propostas ent re os
ministrios antes da sua apresentao.
Sempre h campo para melhorias. A Austrlia um
bom exemplo de pas industrial que int roduziu reformas
explicitamente destinadas a tornar o processo de formula-
o de polticas mais transparent e, competitivo e orientado
para resultados. Diversas caractersticas dessas reformas
tm particular relevncia para outros pases: a nfase dada
publicidade dos custos a mdio prazo de polticas concor-
rentes; o esforo para facilitar o debate e a consulta sobre
prioridades de poltica, num slido contexto oramentr io,
tant o no gabinete como entr e as ent idades do governo; e a
ateno para os resultados (Quadro 5.2).
Os Estados Unidos e alguns pases da Europa cont inen-
tal instituram outros mecanismos de consulta e superviso
para a formul ao de polti cas. As comissesdo Congresso
B6 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 5.2 Austrlia: mecanismos para a formulao de polticas transparentes, competitivas e
orientadas para resultados
Um dos principais objetivos das reformas da funo
pblica na Austrlia foi a instituio de um processo para
disciplinar e coordenar polticas e exp-las a um vigoroso
debate. Alguns dos desafios enfrentados pelo governo
trabalhista ao assumir o poder no comeo dos anos 80
assemelhavam-se aos que muitos pases em desenvolvi-
mento enfrentam hoje em dia: o novo governo via-se na
contingncia de administrar no s uma crise fiscal ime-
diata como tambm as insustentveis obrigaes fiscaisa
longo prazo resultantes de polticas anteriores.
Para disciplinar a formulao de polticas e obter
apoio poltico para uma redistri buio das prioridades
estratgicas nacionais, o novo governo decidiu publicar
estimativas da futura despesa de acordo com as pol ticas
vigentes. Essas projees mostraram um quadro som-
brio de crescimento real insustentvel das obrigaes
de despesa, salientando a necessidade de reduzi-las.
Mas, depois de publicadas essas estimativas, o prprio
governo viu-se forado a continuar publicando-as, para
mostrar a prometida continuao do declnio de futu-
ros compromissos. De fato, as subseqentes projees
caram acentuadamente, formando o que veio a ser cha-
mado padro do "homem caindo" (ver a figura
esquerda). Os mercados financeiros abertos imp useram
disciplina adicional.
Asreformas tambm requeriam que o governo publi-
casse uma tabela de cotejo, mostrando de que modo
diferiam as projees das polticas vigentes e das novas
polticas. Essas medidas ajudaram a pr em evidncia as
mudanas nas prioridades estratgicas do governo e nos
custos a mdio prazo de novos compromissos. Alm
disso, as projees tornaram mais previsveis os fluxos de
recursos para os ministrios operativos, j que as cifras
projetadas eram automaticamente transferidas para o
oramento real sem a interveno de mudanas de pol-
tica. Isso ajudou a melhorar o processo decisrio e a efi-
cincia operacional das reparties executoras.
As reformas exigiam tambm que os ministrios
operativos que propusessem qualquer nova poltica ou
quaisquer mudanas em polticas vigentes, que impli -
cassem aumento de despesas, tambm propusessem
economias para compens-las (ver a figura direita) .
Isso assegurou a man uteno da despesa no marco dos
recursos acordado no gabinete . Este concentrou-se na
mudana das priori dades estratgicas - as polticas
novas a adotar e as polticas vigentes a eliminar - para
permanecer dentro das limitaes macroeconmicas. As
propostas de polticas eram intensamente debatidas no
gabinete e todos os ministrios e organismos afetados
eram convidados a apresentar comentrios por escrito
sobre os mritos das propostas formuladas por outros
rgos. Isso ajudou a legitimar as prioridades polticas e
a formar consenso em relao a elas. Finalmente, as
reformas concentraram-se nos resultados, mediante a
avaliao peridica obr igatria das polticas novas e
vigentes e a publicao de relatrios sobre desempenho
e resultados.
Conseqncia: o dficit de 4% do PIB da Austrlia
em 1983 transformou-se em supervit ao fim da dcada.
Acompanharam esse feito significativas mudanas na
composio da despesa pblica, refletindo modificaes
da estratgia geral identificadas pelo gabinete e mudan-
as de prioridades no mbito dos ministrios, muitas
vezes identificadas pelas prprias agncias executoras.
Crescimento projetado da despesa total Mudanas por categoria, 1983/84 a 1992/93
Mudana lquida
Nova despesa
Economias com a
poltica vigente
Defensa Educao Sade Seguridade Transportes Outros
social
Bilhes de dlares australianos
5 r------------- - ------,
4
3
2
1
O
-1
-2
-3
--4 L- ----.J
Agosto 1989
.r>.
Maro 1984
Datas da
/ projeo
Maio 1985
Percentagem (cumulativa)
15 ,...--- - - ------:....--:-,----- .,-:-:----:--------,
10
O IL-----''-----''''_-'-_-''----'_-'. -=::.J...._ -'-----'_-'
1982/83 1984/85 1986/87 1988/89
Anos fiscais
5
Fonte: Adaptado de Campos e Pradhan 1996; Dixon 1993.
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL PARA UM SETOR PBLICO CAPAZ 87
no sistema presidencial americano, que correspondem ao
gabinete no sistema parlamentar, so a arena principal do
debate e da consulta poltica. Por sua vez, os rgos do exe-
cutivo dos EUA so governados pela Lei de Procedimentos
Administrativos de 1946, que impe certos requisitos pro-
cedimentais sujeitos ao coatora do judicirio , como a
publicidade de novas polticas, preservando ao mesmo
tempo a flexibilidade essencial do processo pelo qual so
formuladas . Essa abordagem procedimental da formulao
de polticas permite aos legisladores transferir a substncia
do processo a rgos especializados e a outras partes inte-
ressadas, mais familiarizados com o problema. Esse tipo de
mecanismo descentralizado utiliza a voz do cidado e o
judicirio para assegurar responsabilidade mas tem o inevi-
tvel efeito colateral de retardar o processo decisrio.
Muitos pases da Europa continental baseiam-se no
direito administrativo e em tribunais especializados para a
reviso judicial dos aros administrativos. O cidado pode
contestar as decises administrativas fundamentando-se
quer na ilegalidade, quer em erros materiais. A Unio Euro-
pia adotou este sistema para o Tribunal de Justia Euro-
peu, atribuindo-lhe competncia para examinar as decises
adotadas por instituies da UE.
Orgos centrais de elitenasia oriental
As bem-sucedidas economias da sia oriental adotaram uma
abordagem procedimental da formulao de polticas que
tem certos aspectos essenciaiscomuns aos sistemas dos pa-
ses industrializados. Vrios lderes da sia oriental formula-
ram vises de longo prazo para os seus pases. Os exemplos
incluem, no Japo do aps-guerra, o objetivo declarado do
Partido Democrtico Liberal, de equiparao com o Oci-
dente; e mais recentemente, na Malsia, a "Viso 2020", do
Primeiro-Ministro Mahathir Mohamad. Em seguida, esses
pases procuraram criar as disposies institucionais necess-
rias para converter a sua viso num conjunto altamente
focalizado de prioridades estratgicas. Poderosos rgos cen-
trais de elite foram autorizados a elaborar polticas capazes
de atingir os objetivos de longo prazo fixados pelos lderes.
Embora relativamente autnomas, as deliberaes desses
rgos sempre fizeram parte dos processos- como os con-
selhos pblico-privados - que proporcionam observaese
fiscalizao por parte de firmas privadas.
Muitas vezes, essas reparties de elite desempenham
papel tremendamente importante no estabelecimento dos
rumos econmicos dos respectivos pases. O Ministrio do
Comrcio e Indstria Internacional (MCII), no Japo, e a
Comisso de Planejamento Econmico, na Repblica da
Coria, so considerados os principais motivadores das
polticas industriais e do uso de orientao administrativa
em seus pases. Na Tailndia, o Ministrio das Finanas, a
direroria do oramento, o banco central e o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - a
chamada patota dos quatro - atuam em unssono para
estabelecer um reto de despesa e controlar a inflao. Na
Indonsia, o Ministrio das Finanas e o rgo de planeja-
mento, Bapennas, tm sido os guardies do errio pblico
e o crebro da funo pblica. Essas reparties centrais
contam com profissionais e funcionrios capazes, contrata-
dos pelos seus mritos, muitas vezes mediante concursos
altamente competitivos.
Mais recentemente, a delegao da poltica rnacroeco-
nmica a tecnocratas competentes e idneos tambm vem
sendo uma caracterstica comum de diversos pases latino-
americanos, como a Argentina, a Colmbia, o Mxico e o
Peru. Os efeitos sobre o desempenho so palpveis. A dele-
gao desse processo de formulao de polticas, combi-
nada com procedimentos oramentrios hierrquicos e
transparentes, do tipo descrito no Captulo 3, foi impor-
tante para reduzir a inflao naqueles pases no fim dos
anos 80 e no comeo da dcada arual. O Chile, em parti-
cular, parece ter desenvolvido entre altos funcionrios o
mesmo tipo de esprit de corps que j promove h muito
tempo parcerias na tecnocracia indonsia e no MCII japo-
ns, entre outros . So ainda mais interessantes os paralelos
entre o grupo de assessores de alto nvel do Chile - os
chamados garotos de Chicago -, a mfia da Indonsia for-
mada em Berkeley e a patota dos quatro da Tailndia.
Como j se assinalou, embora dispusessem de conside-
rvel flexibilidade na formulao de polticas, as reparties
centrais do leste asitico faziam parte integrante de uma
rede mais ampla "de conselhos deliberativos e centros de
reflexo externos. No Japo, bem como na Coria, Cinga-
pura, Malsia e Tailndia, as informaes sobre os custos
das polticas industriais eram distribudas atravs de uma
srie de conselhos deliberativos pblico-privados, que ento
submetiam programas dispendiosos a um rigoroso exame.
Esses mecanismos de consulta transparentes e instituciona-
lizados dotavam os crculos externos ao governo de poder
para restringir e mesmo vetar os seus aros, preservando ao
mesmo tempo a flexibilidade necessria para que os formu-
ladores de polticas se adaptassem a novas situaes.
Para que a informao fornecida pelos participantes pri-
vados seja usada na formulao de polticas coerentes, pre-
ciso que os conselhos deliberativos tenham substancial
capacidade tcnica. Tambm existe o problema de que esses
conselhos excluem das suas deliberaes setores mais
amplos da sociedade. Se o setor privado de um pas for
pequeno, muito fcil degenerarem-se os conselhos de deli-
berao em bem azeitados mecanismos de especulao no
produtiva. Isso talvez explique por que as verses africanas
dos conselhos deliberativos - como se verificou na expe-
rincia dos pases francfonos com conselhos econmicos e
sociais - geralmente tm sido inefetivas (com a notvel
exceo da Borsuana). Para que esses conselhos apiem o
desenvolvimento sustentvel, ser preciso complement-los,
BB RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
como ocorreu na sia oriental, por esforos para obter um
atestado de legitimidade da sociedade em geral.
Carncia de capacidade efragmentao doprocesso de
formulao depolticas empases em desenvolvimento
Muitos pases em desenvolvimento, especialmente na
frica, na Amrica Central e no Caribe, carecem de uma
efetiva massa crtica de capacidade e coerncia interna para
formular e coordenar polticas macroeconmicas e estrat-
gicas. A capacidade central fraca e est distendida em
extremo entre um punhado de altos funcionrios que tm
a seu cargo numerosas tarefas. Essas tenses so agravadas
por problemas da funo pblica: salrios baixos nos nveis
altos, apadrinhamento poltico desenfreado e ausncia de
seleo e promoo pelo mrito.
Conseqncia especialmente onerosa da pouca capaci-
dade central a dificuldade de formular previses ora-
mentrias baseadas em pressupostos slidos e realistas. Isso
mina a transparncia e a previsibilidade do processo deci-
srio. Por exemplo, nos ltimos anos, a diferena mdia
entre a despesa ordinria orada e a real foi superior a 50%
na Tanznia e a 30% em Uganda . A transparncia e a coe-
rncia so tambm comprometidas pelo uso de fundos
extra-oramentrios (equivalentes na Nigria, por exem-
plo, a mais de metade da despesa federal total) e por longas
demoras na preparao de contas e auditorias financeiras.
Muitas vezes, os poderes decisrios no chegam a fazer
idia dos custos ou resultados das polticas. Devido a isso,
em parte, o processo oramentrio concentra-se quase
exclusivamente na alocao de insumos e no nos resulta-
dos que estes deveriam produzir.
Nos pases dependentes de ajuda, os doadores algumas
vezes aliviam, mas freqentemente agravam o problema da
fraqueza da capacidade central. Na medida em que o asses-
soramento por eles proporcionado em matria de poltica
complementa a carncia de capacidade central, os doadores
ajudam a resolver os problemas de curto prazo suscitados.
Contudo, esse assessoramento nada faz para edificar uma
capacidade de longo prazo se no for reconhecida pelos
polticos a necessidade de, em ltima anlise, contar com
especialistas locais. Os doadores podem tambm fragmen-
tar a capacidade central de formulao de polticas,
entrando com os ministrios em acordos bilaterais sobre
diversos projetes, sem determinar se os seus efeitos cumu-
lativos so coletivamente sustentveis ou mutuamente con-
gruentes. Em muitos pases, os programas de investimento
pblico transformaram-se em repositrios passivos de pro-
jeros orientados pelos doadores, cujas despesas ordinrias
continuam a se acumular aps a concluso, contribuindo
para um vis fiscal expansionista. s vezes, a falta de coor-
denao entre os ministrios do planejamento e das finan-
as mais um fator que impede a integrao do capital e da
despesa corrente.
Todos esses problemas desgastam seriamente a capaci-
dade de coordenar, questionar e disciplinar o processo deci-
srio. Um exemplo o caso da Guin. Embora o governo
tenha dado prioridade ao ensino primrio , sade pblica
e manuteno de estradas, os fundos muitas vezesacabam
sendo aplicados em outras reas. Alm disso, no existe um
sistema para calcular os custos das polticas propostas ou
para submet-las a um exame rigoroso. Um estudo de
determinao dos custos das polticas da Guin para aten-
der s prioridades estabelecidas pelo governo revelou que
seria preciso triplicar a participao de programas priorit-
rios na despesa total nos quatro anos seguintes, implicando
drsticos cortes em outras despesas (parte esquerda na
Figura 5.1). Alm disso, demonstrou-se que as despesas
ordinrias dos projetos de investimento dirigidos pelos doa-
dores eram insustentveis (quadro direita da Figura 5.1).
Asmesmas inadequaes se repetem em todo o mundo em
desenvolvimento, na medida em que estradas recentemente
construdas se deterioram, as escolas no tm livros e faltam
medicamentos nos centros de sade.
Para equacionar esses problemas, adotaram-se diversas
iniciativas, todas elas, porm, ainda incipientes . A Inicia-
tiva de Fortalecimento da Percia na frica procura fortale-
cer a capacidade de governos africanos em anlise de pol-
ticas, mediante uma funo pblica mais profissionalizada,
melhoria dos sistemas de informao e aprimoramento das
contribuies externas de universidades africanas e da
sociedade civil em geral. Os governos e doadores lanaram
tambm programas de investimento setorial para coorde-
nar a assistncia dos doadores . Em Zmbia, o Programa de
Investimento no Setor Agrcola substitui 180 projeros indi-
viduais de doadores. Mas, embora consolidem polticas
fragmentadas numa arena comum, tais esforos podem
gerar seus prprios problemas de coordenao enquanto a
capacidade no for melhorada. Malavi e Uganda so dois
dos pases que esto passando ao prximo nvel de reforma,
que mais crucial: o desenvolvimento de um processo sis-
temtico para fixar prioridades estratgicas entre setores e
num contexto de limitao da despesa global. A Colmbia
est instituindo sistemas de avaliao expost para determi-
nar se as polticas e programas j implantados esto produ-
zindo os resultados almejados.
Coordenao depolticas em economias em transio
Embora a falta de percia administrativa no chegue a cons-
tituir um problema nas economias em transio da Europa
Central e Oriental e da antiga Unio Sovitica, a sua expe-
rincia mostra o mesmo grau de importncia de mecanis-
mos capazes de orientar essa percia para polticas coerentes.
Com o colapso dos regimes comunistas naqueles pases, ruiu
tambm o aparelho decisrio centralizado para a coordena-
o das atividades de ministrios e departamentos. Devido a
isso, em vez de uma responsabilidade coletiva, emergiram
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL PARA UM SETOR PBLICO CAPAZ 89
Figura 5.1. As metas de poltica e as alocaes de gastos da Guin no se entrosam
Despesas do governo
1994
Projeo de custos de projetas de investimento
Manut eno
de estradas
Milhes de francos da Guin em valores constantes
400
1998 1999 2000 1997 1996
o '-----'------!....-----'-------'-------'--'
250
200
Custos
recorrent es
reai s
---
150
Despesas
100
de capit al
50
300
350
Outras
85%
Outras
56%
Manuteno
de estradas
Projetadas, 2000
Educao
pri mria
Sade
pblica
44%
Sade
pbl ica
15%
Educao
primria
Font e: Adaptado de Banco Mundial 1996d.
responsabil idades confusas, mltiplas e superpostas - uma
frmula capaz de garant ir desast res normativos.
A Ucrnia um exemplo extremo desses problemas.
Aps a independnci a, em 199 1, foi estabelecida uma
mqu ina governament al cent ralizada que reflete mu itas
caractersticas do ant igo sistema sovitico. O processo deci-
sr io conti nua altame nte centralizado . O Conselho do
Gabinete de Ministros reteve a responsabilidade pela for-
mul ao e coordenao de polticas e dirige as arividades
dos dep art amentos do governo central. O nmero de
rgos do governo central continua grande (mais de 110),
as suas respon sabilidades freq entemente se superpern e
as linhas de responsabilidade no so claras (Figura 5. 2). A
complicada estr ut ura dificulta a coorde nao, atrasa o pro-
cesso decisrio e reduz a transparncia. Agora, por m, com
a adoo de uma nova con st ituio em julho de 1996,
esto sendo env idados esforos para reformar o sistema .
Alguns pases da Europa Ce nt ral e Oriental com proble-
mas similares, embora menos severos, deram incio a pro-
missoras reformas dos seus aparelhos decisr ios centrais. A
Polnia e a Hungria introduziram reformas para simplifi-
car responsabilidades mltipl as e confl iranr es e acelerar o
processo decisrio . Na Gergia. a simplificao removeu
funes superpostas e colide ntes e o destin o dos projetos de
lei agora decidido na presena de todos os membros do
conselho econ mico da presidncia. antes de serem apre-
senta dos ao parlamento. Essas reformas facilitaram a con-
sulta e a coo rde nao no processo decisrio do governo
central. Para a maioria dos pases, por m, aind a longo o
caminho a percorrer at ser obtida a capacidade inst itucio-
nal necessria para responder eferivamente s numerosas
exigncias da transio.
Reforma das instituies de prestao de servios
Por melhor concebidas que sejam, as polticas pouco faro
se forem mal impl ementadas. A m qu alidade, o alto custo,
o desperdci o, a fraud e e a corrupo tm tu rvado a presta-
o de servios em muitos pases em desenvolvimento. Na
maioria dos casos, os problemas podem ser atribudos
crena de que o governo deve ser o provedor dominante -
seno o nico.
A expan so do Estado de acordo com as estratgias de
desenvolvimento sob domnio estatal descritas no Ca ptulo
1 abriu para os polticos inco ntve is oportu nidades de
explorar as suas posies para proveito polti co (Quadro
5.3). De modo mais geral, os governos simplesmente se
90 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 5.2 Na Ucrnia, a superposio de responsabilidades emperra o processo decisrio
Primeiro-Minist ro
Ministro de Estado
Vice-Primeiro-
Ministro
~
--
Vice-Primeiro-
Ministro
-
Administ rao
do President e
Vice-Primeiro-
Ministro
Ministrio Operativo Ministrio Operativo Ministrio Operativo Organismo
Fonte: Adaptado de Banco Mundial 1997.
estenderam em demasia, com resultados desastrosos. So
abundantes os exemplos de ausncia ou deficincia de pres-
tao de servios. Nos pases de baixa renda, as perdas do
sistema de energia so mais de duas vezes maiores do que
em outros pases. Na China, a insuficincia da manuteno
forou a retirada da produo de quase um milho de hec-
tares de terras irrigadas, desde 1980. Apenas 6% dos
empresrios nacionais ent revistados para este Relatrio em
58 economias em desenvolviment o classificaram como efi-
ciente a prestao de servios pelo governo, enquanto 36%
chegam a consider-la mui to ineficiente. Os servios pos-
tais saram-se razoavelmente bem, seguidos pelos servios
alfandegrios e rodovirios; a pior classificao coube aos
servios de sade (Figura 5.3). Esses resultados indicam
um padro mais amplo: os servios com classificao mais
baixa so prestados por departament os do governo (em
cont raposio a empresas estatais) e produzem resultados
que so difceis de medir e monitorar.
O que necessrio melhorar a gesto do relaciona-
mento entre outorgantes e agentes, que inerent e presta-
o de servios. Em mui tos pases, a prestao sofre porque
nem os outorgantes (os polticos) nem os agentes (os buro-
cratas) sustentam os compromissos que assumiram. Os
polticos int erferem nas operaes rotineiras das entidades
pblicas; os servios so prestados atravsde departamentos
do governo cujos administradores tm pouca flexibilidade
operacional e cujos fluxos de recursos so imprevisveis.
Mesmo nos casos em que tenham podido contornar essas
regras, os administradores tiveram poucos incentivos para
buscar resultados melhores. Nos numerosos pases onde o
setor pblico assumiu o monop lio da prestao de muitos
servios, as presses externas por um desempenho melhor
so eliminadas. E poucos pases adotaram mecanismos con-
fiveis de responsabilizao dos administradores pelo uso
dos insumos ou pela obt eno de resultados mensurveis.
Mecanismos institucionais para melhorar a prestao
de servios
Os governos esto testando uma srie de mecanismos insti-
tucionais para aperfeioar a prestao de servios. O
aumento do uso dos mercados est gerando presses com-
petitivas e mais opes externas - alternativas para a pro-
viso pbl ica de servios a usurios que procuram melhor
qualidade ou menor custo. A prtica de cont ratar firmas
privadas ou ONG para a prestao de servios tambm est
expandindo essasopes. Alguns governos esto criando no
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL PARA UM SETOR PBLICO CAPAZ 91
Fonte: Pesquisa do setor privado realizada para este Reiatr io.
Alta
Moderada
Baixa
Classificao
da eficincia
do servio:
Correio Alfndega Estradas Servios
de sade
incentivos pelo qual pode ter lugar a prestao do servio
(Figura 5.4). Os mercados e os contratos com o setor pri-
vado oferecem opes externas com vistas sobretudo ao
melhor desempenho. No quadro mais amplo do setor
pblico - incluindo empresas estatais corporativas e
reparties orientadas para o desempenho - as opes
externas so menos numerosas, mas a voz do povo j
comea a ter influncia. Para atividades cujos resultados
so difceis de especificar e que no se prestam competi-
o, o servio pblico medular continua a ser a entidade
preferida, mas no oferece opes externas realistas e tem
consideravelmente menor flexibilidade na administrao
financeira e de pessoal. Neste caso, os instrumentos mais
relevantes passam a ser a voz do cidado, a lealdade do ser-
vio pblico e a existncia de regras bem especificadas a
serem por eles seguidas.
Recentemente, as chamadas novas reformas da adminis-
trao pblica nos pases industriais procuraram retirar a
prestao de serviosdo setor pblico medular (o centro do
crculo na Figura 5.4), principalmente pelo uso de mecanis-
mos de mercado e pela contratao formal. A Nova Zeln-
dia o exemplo mais interessante. A partir do comeo dos
Percentagem de respondentes
Figura 5.3 A maioria das firmas d notas
baixas aos servios do governo, mas alguns
servios tm melhores notas do que outros
20
Quadro 5.3 A exploso do governo de
Bangladesh
Desde a independncia, em 1971, o tamanho do
governo de Bangladesh efetivamente duplicou. Em
20 anos, o nmero de ministrios cresceu de 21 para
35 e, de 1990 a 1994, o nmero de departamentos
e diretorias aumentou de 109 para 221. O emprego
pblico cresceu de 450.000 servidores em 1971 para
quase 1 milho em 1992 - uma taxa composta de
crescimento anual de 3,6%, em comparao com
um crescimento demogrfico de 2,5% no mesmo
perodo. A remunerao do funcionalismo caiu con-
sideravelmente, em especial nos nveis mais altos. O
salrio bsico de um secretrio permanente (o mais
alto cargo da funo pblica) caiu 87% em termos
reais desde 197I.
Os novos ministrios, divises e departamentos
foram criados em parte para atender a necessidades
emergentes tais como a proteo ambiental e os
assuntos da mulher. Contudo, o Estado tambm
estendeu as suas asassobre a atividade comercial. Fre-
qentemente, o crescimento era estimulado por con-
sideraes polticas. O aumento do nmero de minis-
trios possibilitou a distribuio das novas posies
ministeriais a um nmero maior de grupos intrapar-
tidrios - e, evidentemente, gerou maior nmero de
cargos de baixo nvel a distribuir. Ademais dos seus
efeitos oramentrios, essa expanso sobrecarregou a
capacidade de implementao, agravou os problemas
de coordenao e tornou a regulamentao mais
intrusiva. Tambm criou interesses especiaisque tm
bloqueado os esforos de racionalizao e reforma.
setor pblico reparties guiadas pelo desempenho, com as
quais formalizam contratos, dotando-as de maior flexibili-
dade administrativa e tornando-as responsveis por produ-
tos ou resultados especficos. Outros apiam-se em formas
burocrticas mais tradicionais no setor pblico essencial,
enfatizando a responsabilidade no uso de insumos, a sele-
o e a promoo por mrito e o cultivo de um esprito de
equipe para gerar lealdade e melhorar o desempenho.
Finalmente, a participao de usurios, pesquisas junto a
clientes, a publicao de pontos de referncia e outros
mecanismos para dar mais voz aos cidados esto exercendo
presses externas pela melhoria da prestao de servios.
Essas iniciativas podem ser classificadas em trs catego-
rias gerais: expanso das opes externas, atribuio de
maior voz ao pblico e melhoria da observncia das regras
e da lealdade. Qual delas aplicar depender do ambiente de
chefiadas por gerentes contratados por prazo
determinado e por resultado, dotados de considervel auto-
nomia (inclusive para contratar e demitir). Essas reformas
ajudaram a transformar um dficit oramentrio equiva-
lente a 9% do PIB em supervit na dcada de 1980 e a cor-
tar em mais de 20% o custo unitrio da prestao de servi-
os em certas reparties.
Hoje, vrios pases em desenvolvimento esto emu-
lando essas reformas. Contudo, o que exeqvel na Nova
Zelndia pode no ser vivel em muitos pases em desen-
volvimento. Preparar contratos e forar a sua aplicao exi-
gem considervel capacidade e empenho, especialmente
quando se tm em vista resultados difceis de especificar
nos servios sociais. O mecanismo que se mostrar mais
efetivo na melhoria do desempenho depende tanto das
caractersticas do servio como da capacidade estatal de
fazer cumprir contratos internos e externos (Tabela 5.1) .
Por exemplo: para os servios suscetveis de competio
- como a maioria dos produtos comerciais e, mais recen-
temente, as telecomunicaes e a gerao de energia el -
tr ica -, os mecanismos de mercado podem gerar podero-
sas presses competitivas para a melhoria da sua prestao.
Em relao aos servios cujos resultados o Estado pode
especificar e impor a baixos custos transacionais, a rerceiri-
zao com firmas privadas e ONG uma opo atraente.
Alguns pases com forte capacidade e determinao esto
criando organismos e contratos por desempenho mesmo
Aumento das
possibilidades de
opo externa
Fortalecimento
dos mecanismos
_---__-:::::= de opinio
Melhoria do
cumprimento e
da lealdade
para atividades complexas no setor pblico medular, como
as de defesa, educao e ateno de sade. Contudo, os pa-
ses com pouca capacidade de fazer cumprir contratos com-
plexos e pouco controle burocrtico para coibir arbitrarie-
dades no contexto de regimes administrativos mais flexveis
devem agir com cautela.
ouso de mercados competitivos para melhorar a prestao
de servios
Os governos, hiperestendidos e com oramentos cada vez
mais limitados, esto recorrendo cada vez mais a mecanis-
mos de mercado para melhorar a prestao de servios sus-
cetveis de competio. Simultaneamente, uma onda de
inovaes tanto no nvel tecnolgico como no normativo
est ampliando as fronteiras do que pode ser considerado
como tal suscetibilidade. No Captulo 4, mostramos como
a desregulamentao e a desconcentrao de at ividades em
indstrias dominadas pelo Estado, como a gerao de ener-
gia eltrica, resultaram em considervel reduo dos custos
unitrios e numa rpida expanso dos servios.
Outras inovaes recentes, como os sistemas de vales e
subsdios de capitao, chegaram mesmo a expandir o
mbito da concorrncia na prestao de certos servios
sociais. Contudo, a experi ncia ainda pequena e se limita
principalmente educao. O sistema de subsdios de capi-
tao no Chile habilita os estudantes a se matricularem em
qualquer escola, pblica ou privada; as escolas recebem do
Estado um pagamento baseado nas matrculas (Quadro
5.4) . As matrculas nos estabelecimentos privados tm
aumentado, mas os efeitos do programa sobre o aproveita-
mento escolar ainda no esto claros. Os vales so promis-
sores mas levam em si o risco de uma polarizao social
maior se no forem adequadamente regulamentados.
.Sem dvida, o aumento do uso de mecanismos de mer-
cado deve-se fazer acompanhar de uma efetiva capacidade
reguladora. Como vimos no Captulo 4, isso nem sempre
fcil de alcanar. As dificuldades de regulamentao so
ainda mais intimidantes nos servios sociais do que, diga-
mos, na infra-estrutura. Por exemplo, a prestao de servi-
os de sade por fontes privadas no regulamentada em
numerosos pases em desenvolvimento (o Brasil uma not-
vel exceo) porque a regulamentao do nmero enorme
de pequenos servios ultrapassa a capacidade do governo.
Terceirizao com osetor privado e organizaes
no-governamentais
Nas reas em que no vivel a competio dentro do mer-
cado , talvez seja possvel promover a concorrncia pelo
mercado: os governos podem contratar a prestao de ser-
vios com firmas privadas, selecionadas mediante licitao.
Hoje em dia, a terceirizao muito comum em muitos
pases industrializados. Na Austrlia, o Estado de Victoria
proporciona um exemplo particularmente int eressant e:
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL PARA UM SETOR PBLICO CAPAZ 93
Tabela 5.1 Mecanismos para melhorar a prestao de servios
Caractersticas do servio e capacidade do Estado
Situao
Set or privado
Set or pblico geral
Setor pblico medular
Sujeita a competio
Fortalecimento de
mercados mediante
regulamentao confivel
Criao de mercados, e.g.,
mediante a emisso de
vales
Fomento da competio
interna
Rigidez oramentria e
privatizao de empresas
estatais
Fcildeespecificar resultados
e promover o desempenho
Terceirizao com organismos
com ou sem objetivo de lucro
Criao de organismos orienta-
dos para o desempenho
Corporat ivizao de empresas
estatais e adoo de contratos
de desempenho exeqveis
Fortalecimento dos
mecanismos de opinio
cada conselho local contra ta com terceiros, por meio de
concorrncias pblicas, a execuo de pelo menos metade
do seu oramento anual, incluindo complexos servios de
ateno comunitria.
Nos pases em desenvolviment o, onde tant o os merca-
dos como a capacidade do Estado so fracos, as opes de
terceirizao so menos numerosas. Ainda assim, quando
fcil especificar os produtos e a concorrncia direra
impossvel, a competio administrada por meio de instru-
ment os como os contratos de servios, contratos de admi-
nistrao, leasing e concesses a longo prazo pode gerar
ganhos de eficincia. No Brasil, por exemplo, a terceiriza-
o da manuteno de estradas com empreiteiras privadas
resultou em economias de 25% em comparao com o uso
de servidores pbl icos. Contratos de leasingaume ntaram a
eficincia tcnica do abastecimento de gua na Guin e a
operao do port o de Kelang, na Malsia.
Os governos esto tambm terceirizando a prestao
de servios sociais, especialmente com organizaes no-
governamentais (ONG). Ainda que, neste caso, os produ-
tos sejam difceis de especificar, os governos tm adorado
esse rumo quando tm a impresso de que as ONG so
ent idades empen hadas na alta qualidade ou quando podem,
devido sua orientao religiosa ou ideolgica, prestar me-
lhores serviosa certos grupos (nos Pases Baixos, por exem-
pio, h mui to tempo os servios educacionais so confiados
por cont rato a ONG). Na Bolvia, a terceirizao da admi-
nistrao de escolas pblicas com uma organizao religiosa
local est produzin do resultados promissores (Quadro 5.5).
O governo de Uganda est formando parcerias com ONG
para a prestao de servios preventivos e curativos de
sade, antes reservados ao setor pbl ico.
Cont udo, tal como os contratos regulador es e os vales,
a terceirizao no remdio herico. Em geral, a terceiri-
zao mais positiva quando os resultados so fceis de
especificar e os mercados so fones, permitindo assim uma
rpida avaliao da efetividade de diferentes fornecedores.
Para atividades comp lexas ou no rotineiras, a terceirizao
inevitavelmente resultar em alta dos custos transacionais.
Ademais, to sujeita corrupo ou malversao quanto
os cont ratos dent ro do setor pbli co. Para citar apenas um
exemplo, o Inspetor Geral de Uganda relatou vrios casos
de fraude em contratos com o setor privado, inclusive
pagamentos por estradas que nunca foram construdas ou
conservadas.
Finalment e, a concorrncia na terceirizao no signi-
fica necessariament e que o setor privado trabalhar melhor
do que o setor pblico. Numa das experincias mais exten-
sas dos EUA em matria de competio pblico-privada, o
Departamento de Obras Pblicas de Phoenix, Arizona,
9 4 RELATRIO SOBRE O DESENVO LVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 5.4 O sistema de vales e a seleo da escola
o sistema de vales pode aurnentar o mbito da con-
corrncia nos servios de educao. Os estudantes rece-
bem vales lastreados pelo errio pblico mas resgatveis
em qualquer escola, pblica ou particular. Permitir que
os pais selecionem a escola a ser freqentada por seus
filhos induzir as escolas a competir por alunos.
Os adversrios da idia alegam que os vales levariam
os alunos das escolas pblicas - especialmente os me-
lhores - a abandon-las em grande nmero, destruindo
o sistema de ensino pblico. Esse resultado seria devas-
tador e poderia resultar num ensino ainda mais defi-
ciente para aqueles que optam por permanecer. Mas,
num programa piloto de 1993, em Porto Rico, a trans-
ferncia de 18% dos alunos para escolas particulares
foi em grande parte neutralizada pelos 15% que se
transferiram de escolas particulares para estabelecimen-
tos pblicos - o que ficou muito longe de um
xodo macio. A experincia de Porto Rico foi to bem-
sucedida que, no seu segundo ano, o nmero de candi-
datos saltou de 1.600 para 15.500.
O custeio de escolas privadas com fundos pblicos
no tem nada de novo. Na Holanda, dois teros dos
estudantes freqenram escolas particulares que recebem
financiamento pblico. No Chile, ao ser reformado o
sistema educacional, em 1980, o Ministrio da Educa-
o comeou a oferecer subsdios de capitao - paga-
mentos fixos por estudante matriculado - s escolas
pblicas e privadas. Dado que o pagamento por aluno
baseava-se no custo mdio do ensino no setor pblico e
que as despesas por aluno eram 70% menores no setor
privado, as escolas particulares entraram em vida com-
petio por estudantes. Em 1982, as matrculas nas
escolas particulares de nvel primrio mais do que
duplicaram, subindo de 14% para 29% das matrculas
totais, ao mesmo tempo que se verificava tambm quase
uma quadruplicao das matrculas nas escolassecund-
rias privadas. Os efeitos sobre o desempenho escolar
ainda no esto claros.
Os vales tambm apresentam um potencial de riscos.
Os mais citados so os riscos de estratificao entre os
servios e de polarizao entre os usurios. Alguns ana-
listas criticam a corrida desenfreada rumo opo esco-
lar nas antigas repblicas soviticas, argumentando que
isso exacerbar as tenses sociais em sociedades em
rpido processo de polarizao. A preocupao subja-
cente de que, na ausncia de controles nacionais, os
currculos escolares se tornem divisrios e localizados e
de que um papel essencial do Estado - o de garantir a
coeso social - venha a ser desgastado.
Quadro 5.5 Bolvia: contratando ONGpara melhoria do ensino
Num programa experimental na Bolvia, o governo
contratou com a organizao religiosa Fe y Alegra a
administrao de certo nmero de escolas pblicas,
principalmente secundrias. Antes de aceitar a incum-
bncia, a Fe y Alegra pleiteou (e recebeu) o direito de
nomear di retores e professores e de permitir que os pro-
fessores trabalhassem nos turnos da manh e da tarde,
em vez das trs horas e meia reservadas para a instruo
nas escolas pblicas.
Em todos os demais detalhes, os educandrios da Fe
y Alegra so idnticos s demais escolas pblicas boli-
vianas. Embora especialmente selecionados, os profes-
sores recebem pouco treinamento especial e o mesmo
salrio dos seus colegas das escolas pblicas. As escolas
da Fe y Alegra no recebem financiamento adicional
para livros ou material e os seus currculos e mtodos de
ensino so idnticos aos utilizados nas outras escolas
pblicas.
A nica vantagem comparativa das escolas da Fe y
Alegra um excepcional esprit decarps que une alunos,
pais e funcionrios. Os professores e alunos convergem
em massa para as escolas da Fe y Alegra, e muitas fam-
lias pagam taxas adicionais para que seus filhos as fre-
qentem. Nas raras ocasies em que foram tentados
mtodos de ensino inovadores (como um curso de
matemtica transmitido por uma emissora de rdio
pblica), estes tambm foram bem recebidos tanto nas
escolas como na comunidade. Essa parceria pblico-
privada entre o governo e uma ONG religiosa parece
ser to bem-sucedida que o governo est considerando
a sua adoo como possvel modelo para a reforma
nacional do ensino.
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL PARA UM SETOR PBLICO CAPAZ 95
formul ou estratgias inovadoras e saiu-se melhor do que os
concorrentes privados em vrios cont ratos ent re 1984 e
1988. Nesse caso, a competio gerou o estmulo para a
reforma, mas foi igualmente import ant e a fort e parceria
estabelecida ent re empregadores e empregados, por meio
de crculos de qualidade e comisses mistas de produtivi-
dade para melhorar as aptides dos trabalhadores e identi-
ficar conjuntamente solues comp etitivas.
Melhores servios nombitogeral dosetor pblico
No obstante as crescent es oportunidades de part icipao
privada, o setor pblico inevitavelment e conti nuar a pres-
tar grande nmero de servios. Neste caso, o desafio con-
siste em criar um ambiente propci o, que oferea incenti-
vos a um desempenho melhor.
COMPETIO INTERNA. Alguns pases industri ais esto
experiment ando frmulas para increment ar a competio
dentro do setor pblico , a fim de melhorar a prestao de
servios para os quais no exeqvel a competio do
mercado nem a terceirizao. No Reino Unido, por exem-
plo, criou-se um mercado interno no mbito do servio
nacional de sade, mediant e a converso de autoridades
sanitrias locais e grupos de clnicos gerais em clientes de
servios hospitalares em favor dos seus pacient es. Essa fr-
mul a gerou concorrncia entre hospitais, agindo como
mecanismo descent ralizado de redistri buio de recursos.
Embora a competio int erna possa fomentar a eficincia,
important e fazer com que as consideraes de eqidade
sejam prot egidas no processo.
A descentral izao da prestao de servios - transfe-
rindo recursos e responsabilidades a nveis mais baixos de
governo - out ro meio potencialment e poderoso de
int roduzir presses competitivas int ernas, principalmente
na proviso de bens pblicos locais, com poucos efeitos
interjurisdicionais indiretos ou economias de escala. Os
governos locais ganham flexibilidade para adaptar a oferta
s preferncias ou demandas locais, ao passo que a respon-
sabilidade local e a competio int erjurisdicional na oferta
proporcionam as restries pot enciais. Mas, como veremos
no Captulo 7, necessria a prvia existncia de condies
institucionais apropriadas para que a descentralizao me-
lhore a eficincia e a eqidade.
ORGANISMOSBASEADOSNOS RESULTADOS. As chamadas
reformas da nova administrao pblica em pases indus-
triais tm procurado desdobrar o setor pblico medular
numa srie de diferent es grupos setoriais ou organismos
com propsitos especiais. Em geral, esses organismos so
mais flexveis na gesto da alocao de recursos financeiros
e humanos e mais responsveis pelos resultados. A Sucia e
alguns outros pases nrdicos j separaram h muit o tempo
os ministrios de governo dos rgos pbl icos com prop-
sitos especficos. No Reino Unido, quase dois teros do fun-
cionalismo esto agora lotados em ent idades executivas,
encarregadas de funes especficas de prestao de servios.
Essas mudanas foram acompanhadas de substancial trans-
ferncia da autoridade administrativa e da responsabilidade
pelos resultados. Na Austrlia, Dinamarca, Irlanda e Sucia,
por exemplo, os custos administrativos detalhados e discri-
minados foram consolidados numa s rubrica orament-
ria, habilitando os administradores a redistribuir recursos de
acordo com a evoluo das prioridades e necessidades.
Ent re os pases em desenvolviment o, corresponderia a
Ci ngapura a iniciativa mais antiga de criao de unidades
concent radas em operaes econmi cas. J nos anos 70,
Ci ngapura organizou o servio pbli co em torno do con-
ceito de comi sses de direito pbli co. Em outra regio, a
Jamaica selecionou 11 entidades piloto a serem convertidas
em reparties execut ivas.
Cont udo, os pases que tm controles inadequados sobre
os insumos e capacidade escassadevem agir com cautela. Os
pases industriais que agora abriram mo de um controle
detalhado dos insumos assim fizeram a partir de uma posi-
o slida, aps desenvolverem dur ant e muitos anos uma
srie de formas confiveis de coibir o comportament o arbi-
trrio. Para os numerosos pases que ainda no chegaram a
instituir controles confiveis do uso de insumos, o aumento
da flexibilidade gerencial s servir para fomentar a arbitra-
riedade e a corrupo. Alm disso, para preparar cont ratos
e impor o seu cumprimento, part icularment e com vistas a
resultados complexos, so necessrios conhecimentos espe-
cializados que muitas vezes so escassos.
Algumas dessas preocupaes so confirmadas por um
recent e estudo de empresas estatais segundo o qual o hist-
rico dos contratos por resultado em pases em desenvolvi-
ment o extremament e decepcionant e. Mas, ao passo que
os contratos por resultado malograram na maioria daque-
les pases, muitos procuraram criar ent idades com critrio
de resultado para tarefas facilment e especificadas e de alta
prioridade, como a conservao de estradas ou a arrecada-
o de impostos. Tipicamente, essas ent idades so estabe-
lecidas como plos dentro do servio pbli co, com maior
flexibilidade gerencial, melhores vencimentos e maior res-
ponsabilidade pelos resultados. Na frica Subsaariana, por
exemplo, Gana, Uganda e Zmbi a criaram agncias com
critrio de resultado para atingir objetivos de arrecadao
fiscal. Outros pases mostram-se prontos a fazer o mesmo.
Nesses casos, a implant ao de plos de arrecadao de
tributos considerada como requisito indispensvel para
foment ar a capacidade governamental de aumentar a receita
e melhorar os incentivos aos demais servidores pbli cos. Os
resultados so dignos de not a. Gana foi o primeiro pas da
frica Subsaariana a introduzir uma abordagem de resul-
tado na arrecadao de receita fiscal e alfandegria. A receita
total praticament e dupl icou nos primeiros cinco anos,
subindo de 6,6% do PIB em 1984 para 12,3% em 1988,
graas em grande parte melhoria da arrecadao. Mas esse
96 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
esquema tambm enfrentou problemas. Os demais servido-
res senti ram-se ofendidos com o tratament o especial outor-
gado aos exatores fiscais e o Ministrio das Finanas obje-
tou sua perda de autor idade. O programa no poderia ter
prosseguido sem o decidido apoio da cpula.
Mais problemtico tem sido o estabelecimento de plos
de projetos de desenvolviment o em diversos pases depen-
dentes de ajuda, cada qual com o seu sistema prprio de
remunerao e responsabilizao. Em muitos casos, os doa-
dores criaram tais plos sem darem qualquer considerao
sistemtica natureza dos servios prestados ou ao seqen-
ciamento ideal das reformas institu cionais. E, em muitos
casos, geraram disparidades.
Como veremos no Captulo 9, os plos so geralmente
concebidos como solues de improviso. Embora tenham
atingido metas de curto prazo em certos casos, eles podem
criar obstculos a uma reforma institucional mais pro-
funda. Onde fcil especificar o result ado - os impo stos
arrecadados, por exemplo -, os plos podem ser teis
como estgio experimental de uma reforma que se possa
expandir progressivament e e como demonstrao de que as
reformas podem ser eferivas, import ant e, porm, aplicar
critrios sistemticos na seleo dos rgos a separar dessa
forma. E, embora possam ser teis como primeiro passo, os
plos no podem substituir as reformas institucionais a
longo prazo necessrias para criar um funcionalismo capaz
e mot ivado.
Melhoriadaprestao de servios por meio dosetor
pblico medular
A tercei rizao, a criao de reparti es com abordagem de
resultado e a atribuio formal de responsabilidade pelos
resultados obtidos no so opes viveis para muitos ser-
vios em pases cuja capacidade fraca. O desafio parti-
cularmente agudo para as burocracias de nvel popular,
cujos operadores (policiais, fiscais de irrigao, pessoal de
sade, professores, extensionistas) mant m uma interao
direta e diria com o pbli co a que servem, esto geografi-
camente dispersos, tm substancial discrio, lidam com
produ tos difceis de quantificar e no esto sujeitos a pres-
ses competitivas.
A experincia de diversos pases indica que os incenti vos
ao desempenho nessas reas podem ser melhorados por
uma combinao de mecanismos. Um estudo comparativo
de rgos de irrigao na ndi a e na Cor ia revelou que a
organizao indiana oferecia menos incenti vos ao trabalho
cuidadoso, ao passo que esses incent ivos eram abundantes
na repartio da Coria. Os fiscais de irrigao da Co ria
trabalhavam com maior clareza de propsitos e estavam
sujeitos a inspees de surpresa por trs ent idades distint as.
Na ndi a, as tcnicas de superviso procuravam descobrir
razes para pun ir; na Coria, procuravam resolver probl e-
mas. Com pessoal de todos os nveis da organizao percor-
rendo constantemente os canais na Coria, era maior a
presso externa exercida pelos agricultores e foi possvel
formar parcerias mais fort es para um melhor desempenho.
ORIENTAO PARA RESULTADOS E PREVISIBILIDADE DOS
FLUXOS DE RECURSOS. Um ponto de partida importante
para melhorar a nfase dada ao desempenho em organiza-
es do setor pblico uma definio mais clara de objeti-
vos e tarefas. A Colmbia, o Mxico e Uganda esto intro-
duzindo avaliaes de desempenho para orientar os gerentes
na busca dos resultados desejados. Ao passo que alguns pa-
ses (um dos quais a Nova Zelndia) deram nfase aos
resultados como medidas de desempenho, outros (Austr-
lia, Colmbia e Uganda) do nfase aos resultados - o seu
impacto sobre os beneficirios - , combinados com avalia-
es retrospectivas.
Cont udo, mesmo que sejam mais claros os prop sitos e
tarefas, o desempenho dos administradores pblicos no
ser bom se for muito incerto o fluxo de recursos orados.
Isso ressalta a import ncia que vem a ter a criao cent rali-
zada de mecanismos eferivos de formulao de polticas, tal
como j discutimos neste captulo. Uma estrutura confi -
vel de despesa a mdio prazo, como a da Austrlia (Quadro
5.2) oferece maior coerncia ent re polt icas e recursos e,
por isso mesmo, maior previsibilidade no fluxo de recursos
para unid ades mais alm. O Malavi e Uganda esto come-
ando a instituir estruturas desse tipo.
CONTROLES FI NANCEIROSEGERENCIAIS. Dada a dificul-
dade de avaliar e acompa nhar os resultados do setor
pbli co, h necessidade de contro les financeiros e de res-
ponsabilizao, para preservar a honestidade dos adminis-
tradores, prevenir o mau uso - ou abuso - dos recursos
pbli cos e melhorar a prestao de servios. Um acompa-
nhament o detalhado de despesas em Uganda revelou que
uma parcela significativa dos fundos alocados a servios
sociais bsicos nunca chegou s clnicas ou escolas s quais
se destinavam, principalment e em reas rurais. Em muitos
pases, os planos de contas e as auditorias financeiras pbli-
cas so obsoletos e inadequados e por isso no proporcio-
nam uma coibio confivel.
Para melhorar a transparncia e a qualidade dos seus sis-
temas de contabilidade e auditoria financeira e para redu-
zir os atrasos, os pases esto modernizando os seus sistemas
de informao financeira. Pases os mais diversos, como a
Bolvia, a China, a Indonsia e Moldova, esto aprovando
slidos princpios conrbeis, com o apoio de prestigiosas
associaes profissionais no governo e no setor privado.
Embora no haja indicaes sistemt icas disponveis
dos efeitos dessas reformas, ainda possvel recolher certas
lies teis em mat ria de polt icas. A existncia de siste-
mas de informao modernos e automatizados pode me-
lhorar a transparncia e fort alecer o controle agregado,
reduzindo ao mesmo tempo a necessidade de cont role de
transaes especficas. Os controles de insumos podem ser
FORTALECIMENTO IN5TITUCIONAL PARA UM 5ETOR PBLICO CAPAZ 97
ampliados em seqncia, na medida em que se expandem
os sistemas e cresce a confiana: os pases podem abando-
nar gradualmente o cont role detalhado exantede rubr icas
orament rias e adorar categorias mais amplas, escalas sala-
riais com faixas maiores e maior liberalidade nas aquisies
e na seleo de pessoal. O abandono do contro le prvio de
insumos especficos para as respectivas rransaes, em favor
do controle expost, deve ser levado a cabo com cuidado e
somente na medida em que melhorarem os cont roles dos
agregados oramentrios, em que as reparties demons-
trarem que so capazes de receber maior autonomia e em
que os cont roles ex post se fort alecerem pelo aprimora-
ment o da capacidade contbil e de auditoria.
Mas a experincia sugere tambm que a passagem de
um regime altamente centralizado de controles especficos
por transao para um regime mais descentrali zado pode
encont rar resistncia. No Equador, por exemplo, um plano
de delegao do cont role de pagamentos, embora proposto
em 1995, ainda no foi posto em prtica, devido principal-
ment e ao temor de indi sciplina fiscal manifestado pelas
enti dades cent rais. preciso granjear confiana, a princpio
pelo fortalecimento de sistemas de avaliao do desem-
penho e do contro le expostde insumos. Na medida em que
os sistemas se tornarem mais confiveis, a resistncia
mudana acabar desaparecendo e se poder atri buir aos
administradores maior flexibilidade e maior responsabili-
dade pelos resultados.
LEALDADE, MOTIVAO E COMPETNCIA. Por melhores
que sejam, os sistemas de acompanhamento, contabilidade
e auditor ia no bastaro para melhorar a prestao de mui -
tos servios. Ta mbm h necessidade de mecanismos que
promovam a lealdade, a motivao e a competncia da fun-
o pblica. Alealdade promove a identificao do pessoal
com as metas de uma organizao e a disposio de enca-
rar as responsabilidades de um pont o de vista mais dis-
tant e. A lealdade indispensvel no setor pblico medular,
onde as atividades no so fceis de especificar ou de moni-
torar e as opes externas carecem de sent ido.
Os servios pblicos de Ci ngapura, da Frana, da Ale-
manha e do Japo procuram assegurar o alinhamento fun-
dament al das lealdades de um pequeno grupo de profissio-
nais com os int eresses do Estado. Asegurana do trabalho
na funo pblica teve por objerivo lograr esse alinha-
ment o de interesses. Isto deu frutos em certos contextos,
mas no em muitos outros. Como veremos adiante, a expe-
rincia de pases bem-sucedidos indi ca que a concretizao
desse compro misso, bem como a mot ivao e atrao de
pessoal capaz exigem recompensas de longo prazo para os
que fazem carreira, remunerao adequada e mecanismos
para infundir o esprito de equipe, por exemplo mediante
slidas parcerias entre empregadores e empregados.
FORTALECENDO OS MECANISMOS QUE DO VOZ AO
POVO. A instituio de controles burocrticos dignos de
crdito leva tempo. Ent rementes, quando a monitoria e a
capacidade de ao coerciva so fracas, os clientes e benefi-
cirios podem exercer acent uada presso pela melhoria do
desempenho e assim ajudar a reduzir os custos da monito-
ria, at que aquelas capacidades sejam melhoradas. A co-
produo e outras formas de associao do governo com a
comunidade na prestao de servios, mesmo que indireta,
gera incentivos presso por melhores servios. Os meca-
nismos deftedback, como as pesquisas de client es utilizadas
na ndia, na Nicargua e em Uganda, pondo um maior
nmero de pessoas a par do desempenho da repartio,
melhoram a transparncia e elevam o grau de responsabili-
dade. Os convnios cvicos, em que rgos pblicos com-
prometem-se publ icamente a observar padres mnimo s de
prestao de servios - que se podem observar na Blgica,
na Malsia, em Portugal e no Reino Unido -, podem ser
o ponto de apoio para o increment o das presses externas
e internas para atingir metas de desempenho e ajudar a
concentrar a ateno dos usurios e do pessoal na quali-
dade dos servios. O Captulo 7 insere o uso da voz e da
participao cvica no contexto mais amplo do aument o da
capacidade do Estado.
A promoo de umpessoal motivado e capaz
Na formul ao de polticas, na prestao de servios ou na
administrao de cont ratos, um pessoal capacitado e mot i-
vado a fora vital de um Estado efetivo. Em geral, os
esforos para formar um funcionalismo competente e dedi -
cado concent ram-se quase exclusivamente na remunera-
o. No h dvida de que o salrio import ant e, mas
assim tambm o so outros aspectos, como a seleo e a
promoo de pessoal com base no mrito e o esprit de corps.
A seleo e a promoo baseadas no mrito restringem o
clientel ismo poltico e atraem e retm pessoal mais capaci-
tado. Um sadio esprito de equipe incenti va uma ident ifi-
cao mais nt ima com as metas da organizao, reduz os
custos das coero na observncia das normas e fomenta a
lealdade e as parcerias int ernas.
Um recent e estudo abrangendo diversos pases mostra
por que esses aspectos so import ant es. Os auto res consta-
taram a existncia de uma correlao ent re um ndice
represent ativo da seleo e promoo pelo mrito e da ade-
quao do pagamento com o crescimento econmico e
com a maneira de encarar a capacidade burocrtica por
parte dos investidores, mesmo depois de descontadas dife-
renas de renda e nvel de instruo (Figura 5.5). Fica
claro, assim, que a determinao da receita instituc ional
acertada para selecionar e mot ivar servidores capacitados
pode ter recomp ensas considerveis.
Seleo e promoopelo mrito
Fazer do servio pblico uma meritocracia ajuda a selecio-
nar pessoal de alta qualidade, confere prestgio aos cargos
9B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 5.5 A seleo e a promoo de
pessoal por mrito melhoram a capacidade
burocrtica
Nota: Os resultados baseiam-se numa regresso com o uso de
dados de 35 pases em desenvolvimento no perodo 1970-90.
controlados de acordo com outras variveis inclusive a renda e o
grau de instruo. Ver detalhes na Nota Tcnica. Fonte: Evans e
Rauch 1996.
da funo pbl ica e pode cont ribuir muito para moti var o
bom desempenho. Em muitos pases (o Japo e a Cor i a,
por exemplo) um concurso nacional para ingr esso no ser-
vio pbl ico aplica rigorosos padres de triagem para sepa-
rar candidatos mais e menos dot ados. Em outros, o desem-
penho acadmi co (freqente mente universit rio) o
principal filtro. A presso pelo desempenho mantida aps
a seleo mediante a especificao de claros objetivos e cri-
trios de avano de carreira e a oferta de recompensas por
longos perodos de servios merit rios. Na Co ria, por
exemplo, a promoo baseia-se numa frmula que com-
bina antigidade com elementos de mrito. Em cont raste,
quando as promoes so personalizadas ou politi zadas, os
servidores civis preocupam- se mais em agradar aos seus
superiores ou aos polt icos influentes, ficando prejudicadas
as iniciativas para gerar prestgio por meio de rigorosos
padres de seleo.
A meritocracia ainda est por ser implantada em muitos
pases. Em seu lugar, o Estado muitas vezes de transformou
numa gigantesca fonte de empregos, baseando-se a seleo
mais nas ligaes pessoais do que no mrito. A Figura 5.6
mostra que o processo de nomeaes polti cas muito mais
arraigado nas Filipinas do que em out ros pases da sia
Remunerao adequada
Na medida em que os pases granjeiam prestgio na sua fun-
o pbli ca mediante a seleo e a promoo de pessoal base-
adas rio mrito, o emprego pbli co torna-se mais atraente.
Co nt udo, se a remunerao na funo pblica ficar muito
aqum da do setor privado, o prestgio sozinho no compen-
sar a diferena.
Um ponto de referncia para avaliar a grosso modo a
adequao da remunerao no setor pblico a diferena
entre os ordenados nos setores pbl ico e pr ivado, descon-
tado at certo ponto o fato de que o emprego pblico
geralmente mais estvel. As comparaes precisas so fala-
ciosas, dadas as diferenas de benefcios e vantagens, requi -
or iental. Esse fato, combinado com a precariedade dos ven-
cimentos, result ou em reduo da capacidade da funo
pbli ca, que tambm se agravou com o passar do temp o.
O governo das Filipinas est empenhado em reformas para
introduzir maior grau de meritocracia na sua funo
pblica. Evidentemente, pode haver um volume consider-
vel de nomeaes polti cas tambm nos pases industriali-
zados, como ocorre nos Estados Un idos. Mas os pases
com instituies deficientes e um sistema inadequado de
dispositivos de controle melh or fariam se contassem com
mecanismos mais transparentes e competitivos.
Mesmo os pases que lograram impl antar a seleo de
pessoal baseada no mrito e limitar as nomeaes polti cas
podem sofrer abertas interferncias polti cas na transfern-
cia de fun cionrios. Na ndi a, por exemplo, servidores de
mais alta hierarquia so freq entemente transferidos: em
certos estados, o perodo mdio de permanncia de um
func ionrio de campo no mesmo posto pode no passar de
oito meses. Parcialmente devido a isso, o out rora legen-
drio funcionali smo indi ano j no percebido como
modelo de eficincia e efetividade.
Existem dois tipo s amplos e no mutuamente exclude n-
tes de sistemas de seleo e promoo de pessoal baseados
no mrito : o mandarina to e a seleo aberta. O rnandari-
nato, caracterstico de sistemas como os enco nt rados na
Alemanha, na Frana e no Japo, um sistema hierrquico
fechado, com requisitos de admisso altamente competit i-
vos (Q uadro 5.6) . Quando existe escassez de recursos
humanos qualificados, bem possvel que os mandarinatos
. constitua m a base preferida para uma abordagem mais sele-
riva de aperfeioamento de pessoal. Os sistemas de seleo
abert a, como os da Nova Zelndia e dos Estados Unidos,
propi ciam um recrutamento de servidores mais flexvel,
descentralizado e cada vez mais orientado pelo mercado.
Os sistemas abertos conferem aos administradores mais fle-
xibilidade para ajustar os requi sitos dos cargos s aptides
disponveis, incluindo especialidades tcnicas difceis de
encont rar, embora isso dificult e a manuteno de padres
profi ssionais e do esprito de equipe.
14


4 6 8 10 12
ndice de meritocracia

2

ndice de capacidade burocrtica


o
Menos
capaz
Mais
capaz
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL PARA UM SETOR PBLICO CAPAZ 99
Figura 5.6 Filipinas: a falta de meritocracia e os baixos salrios do servio pblico reduziram a
sua capacidade
Penetrao das nomeaes polticas
Filipinas
Outros:
leste asitico
ndice de capacidade burocrt ica
1,0 r----- - - - - --- - - --,
Chefe de diviso
Nomeaes polticas
Relao entre salr ios pblicos e privados
(percentagem)
100 r-- - - - - - --- - - - ---,
80
66
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
Filipinas
0,6
Outros:
leste asitico
60
40
20
o
Filipinas Outros:
leste asitico
Nota: "Outros: leste asitico" inclui Cingapura, Corla, Indonsia .
Malsia . Tailndia e Taiwan (China). O diferencial de pagamento
refere-se a servidores de alto nvel. Os dados referem-se a
1984--88. Fonte: Adaptado de Campos e Root 1996; commander,
Davoodi e Lee. documento bsico .
sitos para a funo e outros aspectos. Via de regra, porm,
o servidor pblico em quase toda parte recebe menos do
que seus colegas do setor privado. Nas Filipinas, por exem-
plo, os salrios da funo pbl ica correspondem, em mdia,
a 25% dos do setor privado; na Somlia, essa proporo
de 11%. (No outro extremo, os salrios mdios do setor
pblico de Cingapura correspondem a 114% dos do setor
privado e os funcionrios de alta hierarquia de Cingapura
so de fato melhor remunerados do que seus cont rapartes
dos EUA). Em alguns pases, a diferena est aumentando.
No Qunia, por exemplo, a disparidade entre os salrios
pblicos e privados aumentou 3% ao ano no perodo
1982- 92. Cont ribuem para a relativa eroso das remunera-
es no setor pblico em muitos pases as medidas de aus-
teridade fiscal adotadas nos anos 90, que tenderam a redu-
zir mais os salrios reais do que os empregos.
Em muitos pases africanos, o emprego pblico foi no
somente mant ido em face de crescentes presses fiscais
como, na verdade, aumento u, especialmente nos nveis de
aptido mais baixos (Figura 5.7). Os governos transfor-
maram-se em empregadores de lt imo recurso e em prove-
dores de clientel ismo poltico, oferecendo empregos a
familiares, amigos e correligionrios. Devido a isso, a
remunerao individual muitas vezes baixa, ainda que a
conta geral de salrios seja alta. Ademais, o cresciment o da
conta salarial freqent emente supera os gastos de operao
100 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 5.6 Cultivando os melhores e os mais brilhantes: sistema de mandarinato x sistemas abertos
A maioria dos pases adotou uma de duas abordagens
gerais da seleo de pessoal por mrito. A primeira,
denominada mandarinato, um sistema hierrquico
com ingresso reservado a candidatos promissores, ao
incio das suas carreiras. Tradicionalmente, o "sistema
dos mandarins" referia-sea um grupo de servidores civis
de elite em certas burocracias do leste asitico; no seu
significado mais moderno, refere-se a uma forma de
"quadro de acesso" que tambm inclui nveis interme-
dirios e inferiores do servio pblico. A contratao
centralizada e altamente seletiva, baseando-se em geral
num rigoroso concurso. Os candidatos aprovados so
rapidamente encaminhados no rumo dos melhores car-
gos do servio pblico. Na sua maioria, esses novatos,
cujos antecedentes educacionais baseiam-se quase sem-
pre numa cultura geral, so contratados para quadros
ou carreiras de acesso, e no para tarefas especficas.
A Frana e o Japo oferecem os melhores exemplos
de mandarinato. Na Escola Nacional de Administrao
da Frana, futuros funcionrios de alto nvel fazem um
estgio profissional de um ano, ao qual se seguem 15
meses de estudos formais. No Japo, a Universidade de
Tquio prepara a elite administrativa do pas, em sua
maioria educada em assuntos jurdicos ou cultura geral,
possivelmente complementados por treinamento tc-
nico em servio. Encontram-se variaes do sistema em
Cingapura, onde os aspirantes fazem dois anos de est-
gio, em rodzio; e na Alemanha, onde um sistema de
aprendizado prtico oferece estgios em servio para os
melhores candidatos.
O segundo sistema, a seleo aberta, uma aborda-
gem .mais flexvel, descentralizada e crescentemente
orientada pelo mercado contratao de pessoal para a
e manuteno, produzindo os conhecidos episdios de
professores sem livros e extensionistas sem bicicletas.
O contr aste entre as dimenses da conta salarial e o nvel
relativo dos salrios transparece em outro problema impor-
tant e, que no ser resolvido mediant e aument os gerais de
salrio. Trata-se do nvel relativamente baixo da remunera-
o dos servidores de alta categoria. Em muit os pases, fre-
qentemente por razes polticas, permite-se que a remu-
nerao do pessoal de nvel mais alto seja mais desgastada
do que a dos funcionrios de categoria mais baixa; essa
compresso salarial dificulta ainda mais a atraco e reteno
de pessoal de alta qualidade nos nveis hierrquicos essen-
ciais mais altos. Um estudo de dez pases africanos consta-
tou que, em mdia, a relao ent re os salrios dos nveis
funo pblica. O sistema dos EUA, por exemplo, em
flagrante contraste com o mandarinato, permite o
acesso em qualquer ponto da hierarquia, sem restries
de idade. Os concursos centralizados foram substitudos
por exames especficos para cada carreira e os adminis-
tradores tm mais autonomia para contratar pessoal. Os
Estados Unidos, como a Austrlia, complementam o
seu sistema de seleo horizontal com um Servio para
Executivos de Alto Nvel, que visa formar um grupo de
elite utilizando pessoal do servio pblico.
Encontra-se uma abordagem mais audaciosa da sele-
o aberta e do desenvolvimento de carreira nos pases
que esto adorando as reformas da "nova administrao
pblica". Tais pases delegaram significativa parcela das
responsabilidades de contratao. Na Nova Zelndia,
por exemplo, os gerentes das autarquias podem contra-
tar pessoal aos salrios do mercado.
Os pases onde h carncia crtica de recursos huma-
nos qualificados podero considerar teis os sistemas de
mandarinato para estabelecer uma abordagem do de-
senvolvimento de pessoal mais seletiva do que abran-
gente. Alm disso, um quadro de servidores prestigioso
pode ter efeitos indiretos, motivando o bom desem-
penho de outros setores da funo pblica. Por outro
lado, a seleo aberta oferece aos administradores maior
flexibilidade na procura de candidatos dotados das apti-
des necessrias, inclusive especializaes difceis de
achar. E os sistemas abertos desincentivam a insulari-
dade no servio pblico, introduzindo em todos os
nveis pessoal com novas perspectivas e novas idias. A
desvantagem que os padres profissionais no mbito
geral do servio so mais difceis de manter, como tam-
bm o o esprito de equipe .
mais altos e os dos nveis mais baixos da funo pblica nos
anos 80 caiu de 13:1 para 9:1.
Levados pelo desejo de melhorar os salrios do setor
pblico e pela necessidade de corrigir desequilbrios nos
agregados fiscais, alguns pases tomaram iniciativas para
reduzir o emprego, desacharar a estrutura salarial e aumen-
tar os salrios mdios no servio pblico. Esses esforos pro-
duziram resultados mal definidos. Um estudo da reforma
da funo pblica em 15 pases de diferentes regies, entre
1981 e 1991, constatou que s fora possvel reduzir a conta
salarial e descomprimir os salrios em menos de metade dos
casos. O empr ego foi reduzido em mais da metade, mas
posteriormente vieram a ocorrer reverses e os cortes rara-
mente foram suficientes para financiar aumentos substan-
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL PARA UM SETOR PBLICO CAPAZ 101
Figura 5.7 Na frica, com o aumento do emprego pblico, os salrios caram
Salrios mdios reais do governo cent ral em relao ao PIB per capita
Alto
:J'

. ..



t.
r


li

'.

,..


,.,
I.

...
:l

Baixo Gr-- - - - - - - - --- - ----- ----------- --- ----------l
Baixo Alto
Empregos no governo central em relao populao
Nota: Dados de gr ficos referentes a 20 pases africanos no perodo 1972-93. As escalas em ambos os ei xos so logartmi cas. Ver detalhes
na Nota Tcnica. Fonte: Clculos tcnicos do Banco Mundial . baseados em dados de Kraaye van Rijckeghem 1995 e dados do Banco Mundial.
ciais dos salrios do pessoal de nvel mais alto. O Peru, por
exemplo, num perodo de trs anos, dispensou 250.000
funcionrios do servio pbl ico, mas 163.000 foram read-
mitidos; alm disso, a seleo inadequada dos cortes resul-
tou na sada do pessoal mais qualificado.
No obstante, essa experincia desigual e muit as vezes
decepcionant e com a reforma da funo pbli ca oferece
certas lies para futuras iniciativas. Primeiro, as estratgias
concentraram-se exclusivamente na remunerao e no
emprego, bem como, dentro desses mbitos, na reduo
numrica (da conta salarial e do emprego). Isso impor-
tante, mas tambm existem out ros elementos complemen-
tares a considerar: seleo e promoo baseadas no mrito,
avaliao e orientao do desempenho, mecanismos para
melhorar a responsabilidade e esprito de equipe.
H necessidade de um seqenciamento mais cuidadoso
das reformas, a comear pela descompresso dos salrios.
Mesmo num contexto de constrio geral da conta salarial,
os vencimentos no topo da escala podem ser aumentados
em relao aos nveis mais baixos, a fim de atrair pessoal
mais qualificado e concent rar aptides escassas em reas
estratgicas. Nos governos com considervel excesso de
pessoal, as reformas foram muito modestas para reduzir o
funcionalismo a nveis sustentveis. Alm disso, tenderam
a efetuar redues de uma s vez, em vez de seguir um pro-
grama sustentado de redimensionament o do governo a
prazo mais longo.
Inevitavelment e, as reformas dos salrios e do emprego
enfrent aro obstculos polticos, embora, em muitos casos,
os temores de uma reao poltica tenham sido exagerados.
Alguns pases tm considerado os servidores civis como
parceiros na reforma, consultando-os extensamente na
busca de solues polticas aceitveis. Por exemplo, na Pro-
vncia de Santa F, Argenti na, um franco dilogo entre o
governador e a organizao local dos servidores pblicos
ajudou as partes a ajustar medidas para modern izar a admi-
nistrao pblica provincial, inclusive cortes de 10% na
despesa. Alm disso, a experincia com a reforma do ser-
vio pbl ico ajudou a desenvolver um bom conjunto de
instrument os tcnicos - censos do funcionalismo, revi-
ses funcionais, pacotes de inden izao melhor preparados
- para uma gesto e implementao mais efetiva das
reformas. Cont udo, as reformas do servio pbl ico sempre
geram grupos prejudicados, que podem ser import ant es
102 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
correntes de apoio liderana poltica e, portanto, uma
fora a ser levada em conta . A economia poltica das refor-
mas examinada mais a fundo no Captulo 9.
Formao de um esprit de corps
As burocracias efetivas e capazes compartilham um com-
promi sso para com os objetivos da organizao a que per-
tencem. Esse esprito de equipe inclui uma conscincia
comum dos comportamentos desejveis e indesejveis,
manifestada em normas formais e informais e fundamen-
tada num conjunto de objetivos e no empenho de sustentar
a honra do grupo, com base nesse entendimento comum.
O esprito de equipe confere aos membros um senso de pro-
psito e participao e impe uma autodi sciplina que os
orienta para a realizaodos objetivos do grupo. Os cavalei-
ros da Tvola Redonda , do Rei Artur, os samurais do Japo
e at mesmo os mafiosos de passadas geraes - todos
incorporavam alguma forma de esprit decorps. Alguns servi-
os pblicos de hoje tambm fariam o mesmo, como na
Alemanha, no Chile, na Coria, na Frana, no Japo e no
Reino Unido . Mas a maioria no o faz.
No impossvel formar um esprito de equipe numa
burocracia a partir do nada. O servio pblico de Cinga-
pura hoje conhecido por sua coerncia e sent ido de pro-
psito, embora essascaractersticas quase no existissem no
comeo dos anos 60. Chegar a esse ponto foi difcil, mas as
medidas foram bastant e diretas. Todos os anos, selecionam-
se possveis candidatos dos 200 (menos de 5%) melhores
formandos da Universidade Nacional de Cingapura (e mais
recentemente, da Universidade Tecnolgica Nanyang), que
passam por um programa de treinamento de um ano. A
educao e o treinament o desses estagirios forma ent re eles
uma conscincia comum do que deles se espera como servi-
dores pbl icos e ajuda-os a fortalecer a confiana mtua. O
sistema de promoo pelo mrito do pas leva os funcion-
rios a interessar-se pela realizao das metas da sua repart i-
o. A unidade de pontos de vista da liderana de Cinga-
pura e seus cont nuos esforos para imbuir o funcionalismo
dos valores almejados ajudam a fortalecer os nexos entre os
funcionrios pblicos. Algumas das lies de Cingapura
esto sendo agora aplicadas na Botsuana por meio de inicia-
tivas paralelasque do idntica nfase a essesdois ingredien-
tes, o trabalho de equipe e o desempenho de grupo.
A dedicao e o empenho dos servidores no se limitam
aos pases industriais e sia oriental. No nordeste do Bra-
sil, as medidas adoradas pelo Estado do Cear para aumen-
tar a dedicao dos servidores melhoraram extraordinaria-
ment e a qualidade da prestao dos servios pblicos
(Quadro 5.7). O governo estadual instilou nos servidores
um sent ido de vocao e conferiu novo prestgio aos seus
cargos. Esses sent iment os foram reforados por prticas
inovadoras como a participao do servidor em equipes
autogerenciadas, a atribui o de tarefas mltiplas' e a pro-
duo organizada de maneira flexvel ou especializada. Tais
prticas requeriam maior discrio e flexibilidade da parte
do servidor, maior cooperao entre chefes e subordinados
e maior confiana ent re os servidores e seus clientes. Expe-
rincias desse tipo tambm ressaltam a import ncia das
compensaes no monetrias - reconheciment o, agrade-
cimento, prestgio e prmios - na moti vao do pessoal,
passando muito alm da adequao do pagamento e da
seleo e promoo por mrito.
Opes estratgicas: rumo a umsetor pblico efetivo
Alguns pases em desenvolviment o carecem do suporte
mais rudimentar de um funcional ismo profissional e nor-
matizado . Nem os prprios lderes com esprito reformista
podem traduzir as suas metas em realidade, porque o
mecanismo que vincula as declaraes de polticas ao
deixou de funcionar. Em conseqncia, abre-se uma
imensa brecha ent re aquilo que o Estado anuncia e aquilo
que vem a fazer - entre as normas formai s das institui es
pbli cas e as regras reais. Nesses pases, o primeiro passo
rumo construo de um setor pblico mais eficiente deve
consistir em reduzir tais lacunas: restabelecer a credibi li-
dade das polticas do governo e das regras que este se dis-
pe a observar, assegurando que sejam seguidas na prtica.
Isso inclui a fixao de rgidos limit es' oramentrios, a
impl ementao dos oramentos e out ras polticas tal como
foram aprovadas, a previsibilidade do fluxo de recursos, a
instituio de responsabilidade no uso dos recursos finan-
ceiros e a coibio do clientelismo poltico generalizado nas
decises sobre pessoal.
Na falta dessas condi es prvias, a nova administrao
pblica deve ser introduzida com cautela. Caso as normas
informais se tenham desviado significativamente e por
muito tempo das normas formais (por exemplo, em relao
s prticas de pessoal), a simples introduo de novas regras
formais no mudar muita coisa. Nos pases que no logra-
ram estabelecer controles confiveis sobre os insumos, con-
ferir maior flexibilidade aos administradores s encorajar
as aes arbitrrias e a corrupo. E, onde houver escassez
de aptides especiais, os cont ratos de desempenho e outros
tipos de contratos de resultado para servios complexos
podero absorver uma parcela considervel da escassa capa-
cidade burocrtica para especific-los e impor o seu cum-
primento. No obstante , seria possvel aos pases comear
pela definio mais clara dos propsitos e tarefas e pela
introduo da avaliao de desempenho em carter seletivo
e seqencial. Uma vez fortalecida a avaliao dos resultados
e institudos controles confiveis dos insumos, possvel
conferir aos administradores maior flexibilidade operativa
em troca de uma responsabilizao maior pelos resultados.
A institui o de um funcionali smo profissional e nor-
matizado levar tempo. Entrement es, possvel acelerar a
implementao de outras medidas, algumas das quais
FORTALECIMENTO IN5TITUCIONAL PARA UM 5ETOR PBLICO CAPAZ 103
Quadro 5.7 Fomentando a dedicao do servidor: boa governao no Cear
Em 1987, o governo do Cear enfrentava uma crise fis-
cal paralisante, superposta a um legado de mediocri-
dade no desempenho administrativo. Mas, quatro anos
depois, a crise fiscal fora superada e a qualidade dos ser-
vios melhorara extraordinariamente. A cobertura da
imunizao contra o sarampo e a poliomielite mais do
que triplicou, de 25% para 90% da populao infantil.
O programa estadual de frentes de trabalho estava
empregando mais de 1 milho . de lavradores inativos
durante a seca. E o seu programa de extenso empresa-
rial e aquisies pblicas para pequenas empresas estava
poupando acima de 30% a mais do que as suas despe-
sas gerais anteriores.
Grande parte desse xito deve ser creditada ao pr-
prio funcionalismo. O governo do estado contribuiu de
forma incomum e s vezes inadvertidamente para a
redescoberta da dedicao dos servidores. Valendo-se de
recompensas ao bom desempenho, de mtodos de tria-
gem pblica para seleo de novos funcionrios e de
programas de orientao, e simplesmente vangloriando-
se dos seus xitos atravs da mdia, o Estado gerou um
forte sentido de misso em torno de programas essen-
ciais e dos que neles trabalhavam. Funcionrios alta-
mente motivados desempenharam, muitas vezes volun-
tariamente, uma variedade de tarefas maior do que a
podem gerar recompensas imediatas. O bom funcion a-
ment o dos mecanismos de formul ao de polticas d trans-
parncia aos custos de normas concor rentes e estimula o
debate e a consulta entre todos os int eressados. O uso do
mercado na prestao de servios que se prestam concor-
rncia - mui tos dos quais constituem hoje domnio nico
e exclusivo do governo - pode reduzir os custos e melho-
rar a qualidade desses servios. Assim tambm, a terceiriza-
o competitiva de atividades facilmente especificveis
pode reduzir o nus com que arca uma capacidade j hipe-
resrendida e formar parcerias com mercados e ONG para
melhorar a eficincia. E no necessrio que os reformado-
res dependam apenas de contro les internos: a criao de
mais pontos de acesso para receber as impresses das
empresas e dos cidados que ut ilizam servios pblicos
pode fazer mui to para gerar presses externas por um de-
sempenho melhor enquanto a capacidade interna e os meca-
nismos de cumprimento ainda esto sendo desenvolvidos.
Co mo salientamos em captulos anteriores, retirar o
Estado da atividade de prestao dos numerosos bens e ser-
vios que hoje oferece ainda o deixar muito ocupado. O
Estado que deixou de ser uma fonte direra de servios deve
usual. Dotados de maior autonomia e discrio, eles
puderam prestar servios mais personalizados. Essa dis-
crio adicional no resultou, como freqentemente
acontece em outros cenrios, em maiores oportunida-
des de busca de proveito prprio, devido s presses da
responsabilidade pessoal. O servidores queriam traba-
lhar melhor para corresponder confiana que fora
neles depositada pelos clientes. Isso representou, por
sua vez, o resultado de disposies mais personalizadas
sobre o seu trabalho e das mensagens pblicas de res-
peito emi tidas pelo estado. Ao mesmo tempo, as comu-
nidades em que esses servidores pblicos trabalhavam
os acompanhavam mais de perto. As campanhas publi-
citrias e mensagens simi lares do estado armaram os
cidados de novas informaes sobre o seu direitos de
um governo melhor e sobre como deviam operar os ser-
vios pblicos. Assim, o governo desempenhou um
poderoso papel de monitoria, mas o fez de uma forma
indireta.
Esses mecanismos criaram um crculo virtuoso no
qual os servidores diziam sentir-se mais apreciados e
reconhecidos, no necessariamente pelos seus superio-
res, mas pelos seus clientes e pela comunidades em que
trabalhavam. Isso, por seu turno, reforou a sua dedica-
o ao trabalho.
passar a ser scio e facilitador, regulando mercados, fazendo
cumprir cont ratos e desempenhando todos os papis essen-
ciais descritos nos Captulos 3 e 4. Para isso, preciso atrair
e mant er pessoal capacitado. Para formar essa capacidade,
sero necessrias regras que restrinjam o paternalismo pol-
tico na seleo e promoo de pessoal e maior competio
mediant e o uso de critrios de mrito. Nos pases onde a
rpida expanso do emprego ocorreu nos nveis mais bai-
xos, as reformas para reduzir o funcionalismo so inevit-
veis. Mesmo assim, para atrair pessoal capaz, possvel me-
lhorar a atratividade relativa dos salrios nos nveis mais
altos, mesmo num clima de restrio da conta salarial, em
parte mediant e a reduo do excesso de emp rego no fun-
cionalismo em geral.
Os provveis prejudicados certamente tendero a opor-
se a essas e outras reformas. Cont udo, como veremos no
Captulo 9, possvel abrir as amplas janelas da oportuni-
dade para a reforma. Os governos reformistas devem apro-
veitar essas oportunidades para formar consenso, atacar os
obstculos mudana e iniciar e sustentar reformas para
edificar uma funo pblica efetiva. O resultante revigora-
rnenro das institui es pblicas gerar grandes recompensas.
CAPTCLO 6
o CONTROLE
,
ARBITRARIA
-
DA AAO
-
E DA CORRUPAO
DO ESTADO
U
M ESTADO EFICIENTE PODE DAR PODEROSA CONTRI-
buio ao desenvolvimento sustentvel e reduo
da pobreza. Mas no h garant ia de que a int erveno do
Estado beneficiar a sociedade. O monoplio da coero
pelo Estado, que o habilita a int ervir eficientemente na
atividade econ mica, tambm o habilita a intervir arbitra-
riamente. Esse poder, aliado ao acesso a informaes de
que o pblico no dispe, gera para as autoridades pbli-
cas oportunidades de promover int eresses prpri os, de
amigos ou de aliados, em prejuzo do int eresse geral. So
considerveis as possibilidades de servir a interesses pr-
prios e corrupo. Assim, compre aos pases tratar de esta-
belecer e fortalecer mecanismos que dotem os rgos esta-
tais de flexibilidade e de incentivo para agir com vistas ao
bem comum, com o simultneo controle de comporta-
ment os arbitrrios e corruptos nos seus contatos com as
empresas e os cidados.
O Captulo 5 tratou do fortalecimento da capacidade
do setor pblico. Mu itas das reformas nele analisadas con-
tribuiro para reduzir a arbitrariedade e a corrupo. Par-
ticularmente til para esse fim incutir uma cultura de
normas nas instituies pbl icas e refrear o clientelismo na
funo pblica. Este captulo amplia aquelas considera-
es, analisando de maneira mais geral mecanismos para
coibir a ao arbitrria do Estado e a corrupo.
Exami namos inicialment e os dispositivos formais de
controle que ser preciso introduzir na estrutura de
governo e que incluem a independncia do judicirio e a
separao de poder es. Embora promovam a credibilidade
e a responsabilidade, raras vezes os instrumentos formais
de contro le so suficientes, em particular nos pases onde
a corrupo firmou razes. Assim, ao examinar as causas
fundament ais da corrupo, este capt ulo tambm analisa
as opes para esses e outros Estados interessados em
enfrent-Ia. Existe uma lio importante: a ofensiva con-
tra a corrupo deve abranger numerosas frentes a fim de
reduzir as oport unidades e as recompensas da corrupo,
aumenta ndo o seu preo e as probabilidades de deteco.
Dispositivos de controle formais
Na moldagem de umgoverno dehomens a ser adminis-
trado por homens, a maiordificuldade esta: preciso
primeiro habilitar ogoverno a controlar os governados;
e, emseguida, for -lo a secontrolar asi mesmo.
- James Madison, Federalist, No . 51 (1788)
Restringir os possveis usos e abusos do poder estatal um
desafio para qualquer pas. Ainda mais difcil faz-lo sem
privar os rgos estatais da flexibilidade de que necessitam
para executar a sua tarefa. O uso indevido do poder do
Estado gera srios problemas de credibi lidade, cujos efeitos
perdur am muito tempo depois da sua ocor rncia. A de-
sapropriao de bens e o assdio de minorias empresariais
asiticas em Uganda no regime de Idi Amin deixou um
legado de desconfiana que, a princpio, suscitou imensos
problemas para o governo atual, quando este procurou
atrair investiment os privados. Mas a ao estatal arbitrria
e impul siva no mina apenas a credibi lidade. Ela tambm
solapa o prprio primado da lei, ao debilitar o poder das
normas que o Estado estabeleceu. Alm disso, fomenta con-
dies que encorajam as autoridades pblicas a sobrepor-se
lei e a incitar o restante da sociedade a fazer o mesmo.
Nessas circunstncias, o desenvolvimento esbarra num
muro int ransponvel.
Instrumentos de controle
Em geral, o desenvolvimento sustentvel requer mecanis-
mos formais de contro le pelos quais o Estado e as suas
autoridades so responsabilizados pelos seus aros. A dur a-
bilidade e credibilidade desses mecanismos tm de susten-
tar-se em instituies essenciais do Estado; quando estas
so demasiado fracas, possvel substitu-las temporaria-
o CONTROLE DA AO ARBITRRIA E DA CORRUPO DO ESTADO 105
mente por mecanismos externos, como a adjudicao
int ernacional. Os dois principais mecanismos formais de
cont role so um judicirio forte e independent e e a sepata-
o de poderes.
INDEPENDNCIA E EFICINCIA DO JUDICIRIO. A pros-
peridade das economias requer disposies institucionais
para resolver disputas entre empresas, cidados e governos,
esclarecer ambigidades das leis e regulament os e impor a
sua observncia. De toda a imensa srie de mecani smos
formais e informais que as sociedades conceberam para esse
fim, nenhum mais importante do que o judicirio for-
maI. Soment e esse poder tem acesso autoridade coerciva
do Estado para impor a execuo dos seus ditames. E
soment e ele est investido de autoridade formal para deci-
dir sobre a legalidade dos aros dos poderes legislativo e exe-
cutivo . Essa relao especial com o restant e do Estado
coloca o judicirio em posio privilegiada para apoiar o
desenvolvimento sustent vel, ao chamar os outros doi s
ramos de governo responsabilidade por suas decises e ao
sustent ar a credibilidade do ambi ent e empresarial e pol-
tico geral. Cont udo, o judi cirio s pode desempenhar esse
papel se forem satisfeitas trs condi es essenciais, a saber:
independncia, poder de execuo de decises e organiza-
o eficiente.
Dessas condies, a mais importante a independncia
do restante do governo. Seja qual for a exata natureza das
relaes do judicirio com o legislativo e o executivo, todo s
os pases industrializados - e muitos pases em desenvol-
vimento - dependem do judi cirio para que o executivo
seja chamado responsabilidade perante a lei e para inter-
pretar e aplicar os preceitos constitucionais.
A independncia do judici rio tem sido repetidamente
comprometida em alguns pases, e no existe pas algum
onde o judici rio seja imune a tentativas polt icas de sobre-
levar as suas decises. Os legislativos e os executivos tm-se
valido de toda uma srie de artifcios para cortar rdeas ao
seus judi cirios:
Os magistrados do supremo tribunal de Malta foram
suspensos uma hor a antes do incio da audincia em que
ouviriam argument os cont ra aros do poder executivo.
No Paquisto, uma sucesso de governos ant eriores
nomeou juzes temporrios, cuja falta de estabilidade os
torn ou mais vulnerveis a influncias polticas.
Embora a constitu io da Ucrnia declare que os tribu-
nais so independentes do executivo, os juzes conti nuam
a depender em grande escala de autoridades locais em
matria habitacional. Os juzes que tomam decises con-
tra autoridades municipais parecem ser particularmente
suscetveis a longas demoras na obt eno de moradia.
A efetividade do judicirio tambm depende da execu-
o das suas decises. Na prtica , isso significa que outros
ramos do governo devem consent ir em aprovar a dotao
dos recursos necessrios para a execuo de decises, inclu-
sive o pessoal autorizado por lei a ent regar documento s
forenses, a apreender e alienar bens e a entregar o produto
da causa parte adj udicada. Em muitos pases, essa capaci-
dade de execuo limitada. Na Pol nia, por exemplo, os
oficiais de justia, em vez de estarem sob o cont role de
juzes, so funcionrios do Ministrio da Justia. Assim,
embora os juzes sejam competent es e razoavelmente efi-
cientes, a execuo das suas decises lenta e, em muitos
casos, ineficient e, porque o nmero de oficiais de justia
no acompanhou o aument o da carga de casos.
O desenvolvimento entre o judiciri o, o legislativo e o
executivo de relaes que assegurem a independncia judi-
cial e confiabilidade na execuo das decises um pro-
cesso gradual. Estudos demonstram que a confiana do
setor privado no primado da lei aumenta a cada novo ano
de permanncia de um regime estvel no poder. De
maneira mais abrangent e, como mostra o Quadro 6.1 em
relao ao Peru, o xito de terceiros mecanismos de execu-
o depende em grande parte de serem vistos como legti-
mos pelos cidados. Nos pases onde as institui es judi ciais
so fracas, seria talvez igualment e importante demonstrar
aos cidados e s empresas os benefcios pot enciais de um
judici rio que funcion e bem, assim como granjear apoio
para boas leis e sua aplicao imparcial, e aplicar programas
int eirament e tecnocrticos de reforma judiciria.
O terceiro componente da efetividade do judi cirio a
eficincia organizacional, que se faz necessria para evitar
longos atrasos na deciso de casos. A deciso de um caso
tpi co leva 1.500 dias no Brasil e no Equador, mas apenas
100 dias na Frana. Atrasos prolongados aumenta m os cus-
tos transacionais da soluo de disput as e podem bloquear
o acesso de alguns possveis usurios; contudo, a eficincia
interna do judicirio meno s crtica do que a sua indepen-
dncia e a sua autoridade coatora , Como se observou no
Captulo 3, mesmo quando onerados com procedimentos
complexos e dispendiosos, os sistemas jurdi cos podem for-
talecer a credibilidade nos pases, desde que suas decises
sejam percebidas como just as. Qualquer Estado que parta
de uma base institucional fraca deveria considerar, como
sua pr imeira prioridade, a possibilidade de fortalecer esse
aspecto do desempenho judi cial.
SEPARAO DE PODERES. Embora os judicirios possam
ser capazes de impor a aplicao da lei, se for pouca a f
depositada pelo pbli co na contnua estabilidade dessas
leis, a credibilidade do Estado ainda poder ficar compro-
metida. O mecanismo constitu cional clssico para restrin-
gir constantes emendas legislat ivas a separao horizontal
e vertical de poderes.
O poder pode ser dividido horizont alment e entre o
judici rio, o legislativo e o executi vo, e verticalmente ent re
autoridades centrai s e locais. Os padres da organizao
1 D6 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 6.1 Como a participao popular fortaleceu os direitos de propriedade e a soluo
de controvrsias no Peru
At 1989, a maioria dos peruanos que viviam em assen-
tamentos urbanos marginais e reas rurais no gozavam
da segurana proporcionada pela propriedade formal
dos seus imveis (70% da populao nas reas urbana e
80% da populao rural). O sistema tradicional de
registro de imveis era operado pelo Ministrio da Jus-
tia, e as demandas eram decididas pelo judicirio. Do
ponto de vista dos proprietrios urbanos e rurais pobres,
o sistema beneficiava os ricos, que tinham melhores
condies de absorver o alto custo das transaes.
No comeo dos anos 80, o Instituto de Liberdade e
Democracia (ILD) deu incio a uma campanha para
fortalecer os direitos de propriedade dos peruanos
pobres. O ILD comeou a realizar extensas audincias
pblicas para registrar queixas, identificar razes que
impediam os cidados de registrar formalmente as suas
propriedades e divulgar os possveis benefcios e custos
do registro e da segurana da propriedade imobiliria. A
organizao completou esse processo de participao
com um estudo das leis e regulamentos que governavam
o registro de imveis e a sua aplicao. Em seguida,
baseado no diagnstico resultante, o ILD preparou pro-
postas concretas de reforma, que foram publicamente
debatidas e aprimoradas a partir de 1986. Embora os
monoplios profissionais interessados na manuteno
poltico-parti dria de um pas - que variam de um
pequeno nmero de partidos altamente disciplinados a
grande nmero de part idos cujos membros mal se at m s
linhas part idrias e que s podem governar mediant e a for-
mao de coalizes mult ipartidrias - tambm' influen-
ciam o grau de concentrao ou difuso do poder poltico.
Quanto mais ampla a separao de poderes, maior ser
o nmero de aspectos sujeitos a veto a serem superados
para alterar quaisquer compromissos fundamentados em
normas. Assim, a separao de poderes aumenta a con-
fiana na estabilidade das normas. Cont udo, a mult iplici-
dade de pontos sujeitos a veto pode ser uma espada de dois
gumes, porque torna igualmente difcil a mudana de nor-
mas tanto prejudiciais como benficas.
Muitos pases em desenvolviment o, inclusive alguns
onde os poderes so formalmente separados, dispem de
dispositivos eficazes de controle das aes dos lderes pol-
ticos. Em alguns pases, a superviso legislativa fraca por-
que a capacidade deficiente e a informao inadequada.
Em outros, o executivo domina um legislativo compla-
cente. Mas, tal como o desenvolviment o de um sistema
judicirio que funcione bem, a elaborao formal de dispo-
do velho sistema, como as associaes de advogados e
rabelies, tenham oferecido forte oposio s reformas
propostas, o apoio comunitrio acabou por triunfar.
Em 1989, a lei instituiu um novo sistema de registro
de imveis. O novo sistema, reduzindo o poder dos
monoplios profissionais, diminuiu extraordinaria-
mente os custos das transaes e as incertezas. Em lugar
daqueles monoplios, o sistema utiliza normas comuni-
trias, tais como o depoimento de um vizinho em apoio
reivindicao de um pretendente, para estabelecer
direitos de propriedade e decidir conflitos. Observados
os requisitos administrativos especificados pela lei, qual-
quer advogado pode atestar, assinar ttulos de proprie-
dade e decidir controvrsias no prprio local. Os casos
contestados ou complexos so decididos j no pelo
judicirio, mas sim pelo chefe do registro de imveis,
designado pelo Ministrio da Habitao. Somente
depois de terem falhado esses mecanismos que o con-
flito pode ser levado perante um juiz.
Em 1994, o novo sistema havia registrado aproxi-
madamente 120.000 propriedades e, entre 1994 e
1996, outras 170.000. Estimulado por uma concepo
em que o sistema impelido pela demanda, este conti-
nua a evoluir e j existem iniciativas para estend-lo a
todo o pas.
sitivos constitucionais de cont role ou a sua institucionali-
zao mais efetiva um processo gradual.
MECANISMOS EXTERNOS. At certo pont o, restnoes
extraterriroriais e internacionais podem suprir as limit aes
de capacidade de aplicar a normas das instituies nacio-
nais ou oferecer indicaes aceitveis de que a lei permane-
cer razoavelment e est vel com o passar do tempo. Uma
opo consiste em utilizar a adjudi cao extraterritorial em
apoio ao sistema judi cirio interno. A confiana no sistema
judicirio da Jamaica fortalecida pelo fato de este ter o
Conselho Privado do Reino Unido com o seu tribunal de
apelao de ltima instncia. Devido s fraquezas do sis-
tema judicirio das Filipinas, muitas empresas nacionais e
estrangeiras opt am pela adjudicao extraterritorial dos
seus contratos.
Como foi assinalado no Captulo 3, os acordos interna-
cionais constituem outro mecanismo de fort alecimento de
compromissos no sustent ados por qualquer instituio
interna. Na rea do comrcio, tem sido possvel desempe-
nhar este papel tant o Uni o Europia como ao Acordo de
Livre Comrcio da Amrica do Norte; e muitos pases
encontr aro nisso importantes razes para aderir Organi-
o CONTROLE DA AO ARBITRRIA E DA CORRUPO DO ESTADO lD7
zao Mundial do Comrcio. Evidentemente, os pases
soberanos podero sempre voltar atrs, por exemplo, na
orientao da poltica comercial, retirando-se desses pactos.
Nesse caso, porm, tero de calcular no somente os bene-
fcios e custos da reverso de polticas como tambm os
custos mais gerais da renncia a um compromisso interna-
cional, pela qual sero responsabilizados por seus parceiros.
A ameaa de censura internacional reduz a possibilidade de
que os pases voltem atrs.
Muitas vezes, acordos com organizaes multilaterais
como o FMI ou o Banco Mundial incluem certo grau de
condicionalidade poltica: para obter emprstimos, por
exemplo, os pases comprometem-se a fazer certas reformas.
Isso pode trazer um benefcio similar a certos pases. Pode-
se considerar essa condicionalidade como indicao do
compromisso nacional para com as polticas includas como
condies. Quando so fracos os seus mecanismos internos
para a observncia de compromissos, os pases podem for-
talecer a sua credibilidade comprometendo-se a pagar uma
multa se violarem o acordo. Uma das intenes em que se
fundamentam as garantias, do Banco Mundial acelerar o
fluxo do financiamento privado aos pases em desenvolvi-
mento por meio de apoio a compromissos desse tipo.
Fortalecendo aflexibilidade
Os instrumentos de controle constituem um fundamento
essencial para o desenvolvimento sustentvel. Mas o
excesso de restries pode resultar em paralisia. necess-
rio que os instrumentos destinados a conter a ao do
governo sejam complementados por disposies institucio-
nais capazes de conferir ao poder executivo mais flexibili-
dade para formular e implementar polticas e para se adap-
tar a novas informaes e mudana de condies.
Como se observou no Captulo 5, os pases tm experi-
mentado diversas frmulas institucionais que combinam
flexibilidade e restrio. Algumas delas - como os conse-
lhos deliberativos na sia Oriental e a Lei de Procedimen-
tos Administrativos nos Estados Unidos - delegam subs-
tanciaI autonomia a dependncias do executivo para definir
a substncia da poltica e levar avante a sua implementao.
Contudo, tambm requerem que essas entidades sigam
procedimentos que expem as suas decises aos coment-
rios e superviso de outros ramos do Estado, assim como
da sociedade civil e das empresas. Outras frmulas baseiam-
se em mecanismos internos do executivo para promover
flexibilidade em meio s restries, como a transferncia da
autoridade administrativa a entidades executivas, observa-
das certas metas oramentrias e de desempenho.
Contudo, mesmo que as burocracias estejam engastadas
em processos que oferecem ampla oportunidade para
comentrios e superviso externa, persiste o risco de que as
autoridades busquem metas pessoais, e no as organizacio-
nais. O comportamento interesseiro pode degenerar em
corrupo quando interesses privados exercem influncia
de maneira ilegal e secreta, contornando as normas jurdi-
cas e administrativas destinadas a coibir a sua ao. A pos-
sibilidade de que as instituies pblicas sucumbam a essas
e outras fontes de corrupo depender da solidez das suas
defesas institucionais. Como form-Ias e mant-las o
assunto da prxima seo.
ocontrole da corrupo
Umadotao do Congresso custa dinheiro. (. . .) Uma
maioria na Comisso da Cmara, digamos, $10.000
por membro, ou seja, $40.000; uma maioria na
Comisso do Senado, o mesmo para cada um - diga-
mos, $40.000; um extrazinho para um ou dois presi-
dentes de uma ou duas dessas comisses - quemsabe,
$10 000 cada um?Depois, sete lobistas dosexo mascu-
lino a $3.000 cada um; mais uma lobista, $10.000;
um Deputado ou Senador de alta moralaqui e ali -
bem, os dealta moralcustam mais caro.
- O proprietrio de uma ferrovia dos EUA
em Mark Twain e Charles Warner,
The GildedAge: A Tale of Today (1877)
Esta comprometedora narrativa de Mark Twain era uma
caricatura levemente velada da corrupo no Congresso
dos EUA na dcada de 1870. A obra de Twain foi publi-
cada pouco depois do famoso escndalo do Cr dit Mobi-
lier, em que dois destacados empresrios compraram des-
caradamente as suas cadeiras no Congresso. Na ndia, a
pelcula Hindustani, que teve extraordinrio sucesso em
1996, retratou uma forma extrema de indignao popular
com a corrupo. O filme narra terrveis histrias de pol-
ticos e burocratas insensveis, que no hesitam em deixar,
at que lhes seja paga uma comisso, que pacientes hospi-
talizados morram e aposentados pobres sucumbam fome.
A fico floresce no exagero. Contudo, tambm um
espelho diante do qual a sociedade se posta para refletir
sobre antigos problemas. Essasduas obras - em diferentes
sculos e hemisfrios - servem para recordar que a
corrupo nada tem de novo, nem se limita a uma rea par-
ticular do mundo. Trata-se de um problema que tem afe-
tado profundamente as vidas e despertado o ressentimento
de cidados e empresrios em todo o globo.
Hoje, no s os cidados de toda parte exigem maior
probidade das autoridades pblicas, como tambm a nova
transparncia nos mercados internos e globais expe mais
prontamente a corrupo aos olhos do pblico. Nos lti-
mos anos, alegaes de corrupo contriburam para a
queda de governos em todo o mundo. Dois ex-presidentes
da Repblica da Coria foram indiciados e processados.
Um presidente do Brasil acusado de corrupo sofreu pro-
cesso de impeachment. Em outubro de 1996, mais de
250.000 pessoas participaram de protestos contra o trata-
r o a RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Alto
Previsibilidade
de pagamentos
e resultados
Nvel de
corrupo
15
Nota: Cada valor a mdia de um grupo de pases. Os resulta-
dos baseiam-se numa regresso que utiliza dados de 39 pases
indust rializados e em desenvolvimento, controlados em funo
da renda, educao e distores causada por polticas . Para
detalhes, ver a Nota Tcnica. Fonte: Clculos do Banco Mundial .
baseados em dados da pesquisa do setor privado realizada
para este Relatrio .
Figura 6.1 Altos nveis de corrupo
imprevisvel afetam os investimentos
Coeficiente bruto investimento/ PIB
(percentagem)
25
30
tante a pagar como ao recebimento do produto pelo qual
foi feito o pagamento - revela alguns aspectos interessan-
tes desse aparente paradoxo. Com relao a dado nvel de
corrupo, os pases com nveis de corrupo mais previs-
veis tm taxas mais altas de investimento (figura 6.l) .
Mesmo em tais pases, porm, a corrupo tem impacto
adverso sobre o desempen ho econmico. A figura 6.1 tam-
bm mostra que, por alto que seja o grau de previsibilidade
de corrupo num pas, a sua taxa de investimento seria
significativamente maior se houvesse menos corrupo.
Os pases que at agora registraram altos nveis de cres-
cimento econmico apesar de uma grande corrupo
podem ver-se forados a pagar um preo mais alto no
fut uro. A tolerncia de uma corrupo que extorque paga-
mentos mdios de 10%, por exemplo, pode gerar presses
que aumentam a bolada para 15% ou 20%. A corrupo se
auto-alimenta, criando uma espiral cada vez mais extensa
de propinas, at que, afinal, o desenvolvimento vem a ser
minado, deitando por terra anos de progresso. E o prprio
crescimento que outrora permitiu a corrupo pode pro-
mento dado pelo Governo da Blgica a uma quadri lha de
pedfi los bem como a alegaes de corrupo em nomea-
es para a magistratura e na aplicao da lei. E nos Esta-
dos Unidos, aps a eleio presidencial de 1996, irrompe-
ram acesos debates sobre o financiamento de campanhas
polticas e sua influncia nas polticas de governo.
A corrupo tem sido definida de vrias maneiras dife-
rentes. Este Relatrio define-a como o abuso do poder
pblico no interesse privado. Embora tenda a despertar a
ateno principal, a corrupo sintoma do problema mais
geral de incentivos imprprios na base do servio pblico.
A corrupo viceja quando as distores nas polticas e no
regime regulador lhe abrem campo e quando as institui-
es repressoras so fracas. O problema da corrupo situa-
se no cruzamento entre os setores pblico e privado. uma
via de mo dupla. Interesses privados internos e externos
exercem a sua influncia por meios ilcitos para aproveitar
oportunidades de corrupo e busca de vantagens pessoais,
e as instituies pblicas sucumbem a essas e outras fontes
de corrupo, na ausncia de restries aceitveis.
A corrupo viola a confiana do pblico e corri o
capital social. Uma pequena compensao "por fora" por
um servio do governo pode parecer uma infrao de
menor monta, mas no esse o nico custo - a corrup-
o pode conter externalidades de grande alcance. No
sendo contida, a lenta acumulao de infraes aparente-
mente pequenas pode erodir pouco a pouco a legitimidade
poltica, at um ponto em que mesmo as autoridades que
no so corruptas e o prprio pblico pouca razo encon-
tram para observar as regras do jogo.
Estudos j demonstraram uma correlao claramente
negativa ent re o nvel de corrupo (como percebida
pelos empresrios) e tanto o investimento como o cresci-
mento econmico. Em relao aos nveis de investimento,
essa correlao confirmada pelos resultados de uma pes-
quisa do setor privado realizada para este Relatrio em 39
pases (Figura 6.l). Como vimos no Captulo 3, a pesquisa
identificou a corrupo como um dos maiores obstculos
realizao de negcios em muitos pases. Contudo, no se
trata apenas do custo da atividade comercial. Outros levan-
tamentos, bem como casos conhecidos, parecem indicar
que os pobres so geralmente as maiores vtimas da
pequena corrupo .
Apesar dessa evidncia, muitas partes do mundo em
desenvolvimento encaram a corrupo com certa ambiva-
lncia. Uma opinio comumente ouvida de que a corrup-
o simplesmente lubrifica as engrenagens do comrcio e
que, sem ela, no haveria transaes nem crescimento . Um
aparente apoio a esse argumento provm do fato de que
certos pases (inclusive alguns do leste asitico) classificados
pela pesquisa nos nveis mais altos de corrupo tamb m
tm registrado invejvel crescimento econmico. A previsi-
bilidade de corrupo - no que se refere tanto ao mon-
o CONTROLE DA AO ARBITRRIA E DA CORRUPO DO ESTADO 109
duzir um desvio das atividades produtivas para uma luta
improdutiva pelos esplios. Com o tempo , a corrupo
firma razese oferece poderosa resistncia quando os gover-
nos finalmente tomam medidas para coibi-Ia.
Causas de corrupo
Surgem incentivos a um comportamento corrupto sempre
que uma autoridade pblica dispe de ampla margem dis-
cricionria e pouca obrigao de prestar contas. Polticos,
burocratas e juzes controlam o acessoa valiosos benefcios
e podem impor custos aos cidados e s empresas particu-
lares. Asautoridades pblicas podem ser tentadas a utilizar
seus cargos em benefcio privado mediante a aceitao de
suborno; os cidados privados, por sua vez, podem dispor-
se a efetuar pagamentos ilcitos para obter do governo o
que desejam. Assim, uma condio necessria para a
corrupo a existncia de recompensas e penalidades
disposio das autoridades pblicas.
Certas formas de corrupo provm de oportunidades
geradas pelo ambiente poltico , tanto na base como no
vrtice da hierarquia. A cobrana de propinas freqente
entre funcionrios de nvel mais baixo encarregados de
cobrana de tarifas, proteo policial, emisso de alvars e
assim por diante. Quando a corrupo endrnica, esses
funcionrios podem gerar papelrio adicional e demoras
para induzir pagamentos ainda maiores. Evidentemente,
tambm ocorre corrupo nos nveis mais altos do
governo, na adjudicao de grandes contratos, na privati-
zao, na alocao de quotas de importao e na regula-
mentao de monoplios naturais . Isso contribui para
explicar por que a corrupo ocorre com maior freqncia
em pases com polticas altamente distorcidas, medidas
por variveis tais como o gio no mercado negro de cm-
bio (Figura 6.2, grfico superior esquerdo). Qualquer
poltica que gere um desnvel artificial entre a oferta e a
demanda cria uma oportunidade de lucro para interme-
dirios oportunistas.
A probabilidade de descoberta e punio (tanto para a
pessoa que paga como para o funcionrio que recebe a pro-
pina) tambm afeta o nvel de corrupo. Uma anlise eco-
n rnica da legislaoindica que os indivduos ponderam os
benefcios da infrao da lei e os custos esperados (a proba-
bilidade de descoberta e punio, multiplicada pelo nvel
da penalidade). A corrupo pode ser alta num pas onde o
regime de governo pouco faz para reprimir o suborno. Os
infratores podem acreditar que pequena a possibilidade
de descoberta ou, se surpreendidos, de terem que pagar a
penalidade, porque tambm acreditam que possvel
corromper o prprio sistema de justia. A corrupo pode
mesmo persistir em pases com substancial liberdade de
imprensa e ressentimento do pblico contra ela, se forem
poucas as esperanas de deciso judicial independente em
casos importantes. A pesquisa do setor privado realizada
para este Relatrio encontrou uma correlao negativa
entre os nveis de corrupo informados e a previsibilidade
judicial (Figura 6.2, grfico superior direito).
Finalmente, a corrupo pode florescer se as conseqn-
cias da descoberta e da punio forem baixas em relao
aos benefcios. Freqentemente, funcionrios pblicos
controlam a alocao de benefcios e custos cujo valor
excede por larga margem os salrios que recebem. A
corrupo vem a ser especialmente provvel quando os
vencimentos dos servidores pblicos no refletem os sal-
rios comparveis no setor privado. Quando so baixos os
vencimentos na funo pblica, os servidores podem pro-
curar manter um padro de vida de classe mdia comple-
mentando o que recebem com pagamentos ilegais. O risco
de demisso de um cargo pblico mal pago, por motivo de
corrupo, no constitui uma ameaa sria se houver car-
gos mais compensadores disponveis no setor privado. Da
por que muitas vezes ocorre uma associao positiva entre
a corrupo e a diferena entre os salrios nos setores
pblico e privado, ou o que se poderia classificar como
"ndice de tentao" (Figura 6.2, grfico inferior esquerdo).
Contudo, simplesmente aumentar os vencimentos dos ser-
vidores pblicos talvez no baste para coibir o comporta-
mento corrupto. A reforma salarial h de se combinar com
uma monitorao aceitvel e com a aplicao da lei. Tam-
bm existe uma correlao entre a reduo da corrupo e
os mecanismos de seleo e promoo de pessoal baseados
no mrito, capazes de restringir o clientelismo poltico e
de criar uma funo pblica mais imparcial (Figura 6.2,
grfico inferior direito) .
Reduo da corrupo
Diversos pases conseguiram reduzir a corrupo endmica
com o passar do tempo . Um bom exemplo a luta do
movimento progressista contra o poder das mquinas pol-
ticas urbanas dos EUA no sculo XIX (Quadro 6.2). Para
combater a corrupo, preciso compreender os benefcios
e custos sob o controle das autoridades pblicas. Muitos
funcionrios mantm-se honestos apesar de uma conside-
rvel tentao, e muitos cidados comuns e empresas recu-
sam-se a pagar propinas apesar da promessa de ganhos a
curto prazo. Outros, porm, sucumbem. No prudente
abordar a possibilidade de corrupo na suposio de que
as autoridades do governo tenham mais idoneidade moral
do que o restante da populao.
A medida efetiva do suborno e de outras formas de
corrupo depende no apenas do potencial de ganhos e
riscos, como tambm do poder relativo de negociao do
comprador e do vendedor de favores pblicos. preciso
que os reformadores considerem tambm o fato de que as
iniciativas de combate corrupo implicam custos margi-
nais tanto como benefcios marginais; raramente o nvel
eficiente de suborno eqivaler a zero.
110 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 6.2 Alguns fatores associados corrupo


.. ~
~ -

ndice de corrupo
6 r-- - - - - - - - - - - - -----,

2
4
5
3
ndice de corrupo
6 r-----------------,
5
4
3
2
1
O
6 5 4 3 2
1'-----'-----'------'------'----'
1 8 7 6 5 4 3 2 1 O
ndice de distoro causada por polticas ndice de previsibilidade do judicirio
2,0
.
: ~

1,5 1,0 0,5


4


3
-
I
I

2



1

O
ndice de corrupo
6 r-----------------,
5
2,5

2,0 1,5 1,0 0,5


ndice de corrupo
6 r-----------------,
5
4
3
2
1
O L-_ ----L__---'-__--'--__...1..-_-----J
Relao entre vencimentos na funo pblica e
salrios na manufatura
ndice de seleo baseada no mrito
Nota: Os dados do grfico superior esquerdo referem-se a 39 pases industriais e em desenvolvimento, no perodo 1984-93 (para o ndice de
distoro causada por polticas) e em 1996 (para o ndice de corrupo) . O grfico super ior direito baseia-se numa regresso que uti liza dados
de 59 pases industriais e em desenvolvimento, em 1996. Os dados do grfico inferior esquerdo referem-se a 20 pases industriais e em de-
senvolvimento , de fins dos anos 80 ao comeo dos anos 90 . O grfico inferior direito baseia-se numa regresso que utilza dados de 39 pa-
ses em desenvolvimento no perodo 1970-90, com controle da renda. Ver a Nota Tcnica Figura 3. Fontes: Clculos dos tcnicos do Banco
Mundial (dois grficos superiores); Van Rijckeghem e Weder, documento bsico (grfico inferior esquerdo): e Evans e Rauch, 1996 (grfico
inferior direito) .
A corrupo no pode ser eetivamente atacada separa-
damente de outros prob lemas. Ela um sintoma dos pro-
blemas na encruzilhada do setor pb lico com o privado e
deve ser combatida por meio de uma estratgia mltipla.
Essa abordagem ilustrada por recentes reformas em
Uganda (Quadro 6.3). Uma parte da estratgia concent ra-
se num tema importante do Captulo 5; a criao de uma
funo pb lica estribada em normas, com uma estrutura
salarial que recompense a honestidade dos servidores, um
sistema de seleo e promoo baseado no mrito para pro-
teger a funo pbli ca contra o afilhadismo polt ico, e con-
troles financeiros aceitveis para impedir o uso arbitrrio
de recursos pbli cos. Este captulo concentra-se nas duas
outras partes da estratgia. A primeira consiste em reduzir
as oportuni dades de ao funcional corrupta, mediant e a
reduo do poder discricionrio dos servidores. A segunda
visa promover a responsabilidade mediant e o fort aleci-
ment o de mecanismos de fiscalizao e punio - ut ili-
zando no apenas as leis criminais como tambm a fiscali-
zao por parte de instituies formais e cidados.
RE DUO DAS OPORTUNIDADES DE CORRUPO. Em
geral, qualquer reforma que melhore a competitividade da
economia reduz os incenti vos a condutas corruptas. Assim,
um conjunto de polticas que reduzam os controles sobre o
comrcio exterior, removam barreiras ao ingresso na inds-
tria privada e privatizem emp resas estatais de forma a asse-
gurar a concorrncia apoiar essecombate. Se o Estado no
tiver auto ridade para restri ngir exportaes ou emitir licen-
as comerciais, no haver oportunidade de suborno
naquelas reas. Eliminando-se um programa de subsdios,
eliminam-se tambm quaisquer subornos que o acom-
panhavam. Suspendendo-se o tabelament o de preos, os
preos de mercado refletiro valores de escassez, e no o
pagamento de prop inas.
o CONTROLE DA Ao ARBITRRIA E DA CORRUPO DO ESTADO 111
Quadro 6.2 Mquinas polticas urbanas nos Estados Unidos e sua reforma
No fim do sculo passado e no comeo do sculo XX,
muitas cidades dos EUA eram dominadas por mqui-
nas polticas, definidas por um intelectual como "um
partido poltico em que um mandachuva fiscaliza uma
hierarquia de membros do partido que prestam favores
aos cidados em troca de votos e que esperam receber
cargos pblicos como compensao". Tipicamente, as
cidades controladas por aquelas mquinas praticavam
tambm a corrupo, entrando em conluio com empre-
sas privadas em busca de contratos, concesses ou mer-
cados protegidos. Os polticos que manejavam essas
mquinas operavam - e floresciam - em ambientes
tidos como democrticos.
As mquinas polticas custavam caro s cornunida-
. des que dominavam. Em comparao com cidades no
dominadas por mquinas, as suas despesas per capita a
ttulo de administrao geral e servios de polcia e
bombeiros - duas reas com alto clientelismo nos
empregos - eram 34% e 17% maiores, respectiva-
mente. Para citar um caso extremo, o nmero de fun-
cionrios municipais em Boston cresceu 75% entre
1895 e 1907, em comparao com um aumento popu-
lacional inferior a 25%; entrementes, o crescimento da
produtividade reduziu-se metade.
Uma das metas principais do movimento progres-
sista nos Estados Unidos era a reforma de cidades domi-
nadas por mquinas. Freqenremente, isto significava
reformar os impostos sobre a propriedade. Seth Low,
prefeito reformista de Nova York no comeo do sculo,
inconformado com o favoritismo de que gozavam os
desnecessrio dizer que reduzir a discricionariedade
oficial no significa eliminar programas de regulamentao
e despesa altamente justificados. Tais programas precisam
ser reformados, e no eliminados. A abolio de impostos
no uma forma prudente de erradicar a corrupo entre
os coletores de tributos; no se pode simplesmente extin-
guir uma polcia corrupta. Diversas medidas revelaram-se
eficazespara reduzir a discricionariedade oficial em progra-
mas em curso:
Elucidao esimplificao de leis, de modo a reduzir a dis-
cricionariedade oficial. No Mxico, as reformas alfande-
grias reduziram de 12 para 4 o nmero de etapas do
processo; as etapas restantes foram simplificadas a fim de
reduzir as demoras.
Contratao de servios com uma empresa privada, possi-
velmente uma firma estrangeira sem maiores vinculaes
com o pas. Quando a Indonsia contratou uma firma
proprietrios ricos, introduziu um plano de tributao
de propriedades pelo valor venal. O plano aumentou o
valor tributrio dos imveis, reduziu a alquota fiscal e
aumentou a receita. O oramento municipal reduziu-se
em US$I,5 milho com a remoo de funcionrios
nomeados por apadrinhamento. Em muitas outras
cidades americanas, prefeitos reformistas adotaram pol-
ticas similares.
A reforma tambm envolveu concesses municipais.
Em Filadlfia, por exemplo, a cmara municipal con-
trolada pela mquina poltica adjudicava regularmente
uma concesso de gs em troca de contribuies para o
Partido Republicano. Em 1905, o prefeito reformista
John Weaver vetou a lei de concesso, designou um
correligionrio para ocupar uma posio chave na
cmara municipal, a fim de assegurar a manuteno do .
veto, e mandou prender participantes da mquina, sob
a acusao de corrupo.
As cidades dominadas por mquinas pagam um alto
preo, na forma de oramentos inflados e de desigual-
dade nos sistemas de impostos e de despesas. Embora
fossem muitos os beneficirios dos empregos e do clien-
telismo favorecido pelas mquinas, o nmero de preju-
dicados era ainda maior. E estes foram os que acabaram
por se organizar para eleger candidatos reformistas em
muitas cidades. A onda de prefeitos reformistas provo-
cou mudanas reais que, mesmo nos casos em que as
mquinas voltaram ao poder, persistiram principal-
mente porque as reformas eram populares e difceis de
reverter.
sua para pr -inspeo e avaliao aduaneira e para aju-
dar a arrecadar direitos de importao, a corrupo
diminuiu. No se justifica, porm, a terceirizao de
funes de monitorao, a menos que o governo faa
uso dos relatrios que recebe - o que nem sempre
acontece.
Maiortransparncia normativa. Uma estrutura mais sim-
ples e no discricionria de impostos, gastos e leis regula-
doras pode limitar as oportunidades de corrupo. Algu-
mas vezes, tolera-se um certo risco de corrupo porque
os benefcios de uma abordagem discricionria na admi-
nistrao de programas excedem os custos da corrupo.
Mesmo assim, porm, a transparncia e a publicidade
podem ajudar a reduzir o incent ivo corrupo. Por
exemplo, preciso que os policiais tenham poder discri-
cionrio para tomar decises imediatas na aplicao da
lei, mas as queixas do pblico muitas vezes contribuem
para restringir quaisquer abusos.
112 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 6.3 A luta contra a corrupo em Uganda
Assolada h muito tempo por uma corrupo sistem-
tica, Uganda abriu diversas frentes de batalha para
combat-la. O esforo tem o apoio dos lderes do pas,
que parecem empenhados em atingir a meta da boa
governabilidade.
No perodo imediatamente aps a independncia,
Uganda era um Estado cleprocr tico, Em 1%7, o
regime governava sem realizar eleies. Esses prdromos
criaram condies para a chegada de Idi Amin ao poder,
em 1971. Com Amin, o governo reduziu-se a pouco
mais do que um sistema de crime organizado, utilizado
para explorar o pblico. As suas depredaes assumiram
muitas formas, entre as quais o apoio a projetos econo-
micamente irracionais, despesas militares exorbitantes,
comisses em contratos com o Estado, controles de
importao extorsivos e desapropriao dos bens de asi-
ticos. Emergindo da guerra civil de 1986, o novo
governo de Uganda, sob a presidncia de Yoweri Muse-
veni, herdou um servio pblico fraco, mal pago e com
Introduode sistemas baseados no mercado que limitema
discricionariedade dos reguladores. Esra abordagem rem a
virt ude de produzir uma alocao economicament e efi-
ciente de recursos. A venda de direitos de gua e pasta-
gem, direitos de poluio e licenas de importao e
exportao pode melhorar a eficincia das operaes do
governo, limitando ao mesmo tempo a cor rupo.
Adoo de rejormas administrativas que introduzampres-
ses competitivas nogoverno. A licitao aberta e competi-
tiva de cont ratos pbli cos pode reduzir as oport unidades
de cor rupo. A criao de jurisdies burocrticas com-
petiti vas e superpostas pode reduzir consideravelment e o
poder individual de barganha de um funcionrio. Se
possvel ao client e recorrer a um segundo funcionrio
quando o primeiro exige uma propina, nenhum funcio-
nrio dispor sozinho do poder de extorquir grandes
pagamentos, desde que os candidatos tenham dir eito ao
servio. E se forem os licitantes os interessados em obter
algo ilcito, a superposio de reas de aplicao da lei
tambm pode ajudar a conter o suborno. Por exemplo,
se qui ser controlar transaes ilcitas, o Estado poder
atribuir polcia reas superpostas de ao coatora a fim
de reduzi r as oportunidades de cor rupo.
FORTALECIMENTO DOS MECANISMOS DE MONITORAO
E PUNIO. A existncia de inst ituies fiscalizadoras inde-
pendent es que fazem parte da estr ut ura governamenta l
tambm pode conter a corrupo. Os pases tm experi-
ment ado di ferentes abor dagens:
excesso de pessoal (inclusive milhares de "funcionrios
fantasmas") e uma base irnpositiva insuficiente e rala.
O saneamento da funo pblica levar anos , mas
Uganda j registra certos progressos . O esforo inclui a
reforma das normas e a desregulamentao para remo-
ver oportunidades de suborno passivo; a reforma da
funo pblica, para aperfeioar o funcionalismo, me-
lhorar a sua remunerao, oferecer treinamento e infun-
dir um cdigo de tica; a reativao da Comisso de
Contas Pblicas do Parlamento; o fortalecimento da
auditoria geral do governo; e uma campanha de relaes
pblicas contra a corrupo e denncia judicial dos
corruptos, sob as ordens de um insperor geral com
poderes para investigar e abr ir processo. Ainda resta
muito a fazer para se poder afirmar que a corrupo est
controlada. Contudo, o insperor geral j anunciou a
instaurao de processos contra alguns exemplos
comuns de corrupo passiva (como a fraude aduaneira
e nas aquisies), que devero exercer efeito dissuasrio.
Para combate r a corrupo, alguns pases contam com
comisses ou inspetores gerais independent es, habilita-
dos a investigar alegaes e processar casos. A mais
famosa a Co misso Ind ependente de Co mbate
Co rrupo, de Hong Kong (Ch ina), que subo rdinada
exclusivamente mais alra autori dade e dot ada de
amplos poderes (Q uadro 6.4). Em Cingapura e Bot-
suana existem institui es similares.
Mediadores internos ouvem queixas formuladas por
cidados e podem ajudar a aumentar a responsabilidade
de enti dades do governo . De acordo com a Om-
busdman Acr de 1991 , a frica do Sul instalou um pro-
tetor pbl ico para investigar alegaes de improprieda-
des cometidas por funcionrios pblicos (malversao,
corrupo, abusos de di reitos humanos) e preparar rela-
trios, que so geralmente publi cados. Essa repart io
no pode instaurar processos jud iciais, mas encaminha
os casos a rgos dot ados desse poder.
Certas reparti es pbli cas, como a Administrao de
Construo Escolar da Cidade de Nova York, estabele-
ceram unidades internas para erradicar empreiteiras
cor rup tas e propor formas de reorga nizar o rgo para
reduzir a corrupo.
Os estatutos sobre delao de irregularidades prot egem e
recompensam os servidores pblicos que do conta de
infraes cometidas por colegas ou emp reiteiras a servio
do governo . Nos Estados Un idos, por exemplo, existe
uma lei que estabelece prmi os para os funcionrios que
denunciam irregularidades em cont ratos do governo.
o CONTROLE DA AO ARBITRRIA E DA CORRUPO DO ESTADO 113
Quadro 6.4 Uma comisso independente de combate corrupo em Hong Kong
Nos anos 60 , a corrupo era endrnica em Hong Kong
(China) . Expresses populares na poca do uma idia
de como ela era arr aigada: a opo era "embarcar no
nibus" (participar ativamenr e da corrupo) ou "correr
ao lado dele" (ser um espectador que no inte rfere no
sistema) . "Postar-se frente do nibus" (resistir
corrupo ou denunci-Ia) no era uma opo vivel.
Em 1974, decidido a agir em razo de um escndalo
que envolveu um poli cial de alta hierarquia, o governa-
dor geral estabeleceu a Comisso Independente Contra
a Corrupo (ICAC). A Comisso diretamente subor-
dinada apenas ao governador e independente da fora
policial . Seus funcionrios recebem salrios mai ores que
os de outros servidores do govern o e no podem ser
transferidos para out ros departamentos. Ningum pode
sair da ICAC para trabalhar com altos funcionrios que
tenham sido investigados . A ICAC tem poderes para
investigar casos de corrupo e processar os corruptos,
bem como para auspiciar campanh as de educao do
pblico. Outros indcios do compromisso de reforma
assumido pelo governo so ainda a designao de uma
pessoa de integridade ilibada como primeiro chefe da
comisso, e, desde o inci o, uma poltica de investigao
e instaurao de processos contra os "grandes tigres".
Contudo, os esforos iniciais para sanear sindicatos
cor ruptos na for a policial enfrenta ram protestos. A
princpio, a ICAC recuou e concedeu anist ia para os
crimes cometidos antes de 1 de janei ro de 1977.
Esse incenti vo necessrio em muitos casos, uma vez
que os denunciantes de irregularidades praticadas por
colegas so freqe nte mente legados ao ostracismo. Co n-
tudo, essas medidas de nada valero, se no houver
mo nirorao por parte do min istrio pblico, se os tri-
bunais no forem incorruptveis e administrados com
eficincia e se as penas no forem suficientemente seve-
ras para dissuadir possveis transgressores.
As organizaes de vigilncia deveriam concentrar-se
no somente naquel es que recebem propinas, mas tambm
naqueles que as pagam. Ningum se suborna a si mesmo ,
e as penas deveriam ser igualment e severas para ambas as
partes - em geral, um mlt iplo da prop ina recebida ou
paga. As penalidades para os subornadores tambm deve-
riam incluir a possibilidade de proibio de contratos com
o governo durante certo nmero de anos. Os pases indus-
tr iais dotados de grande capaci dade de moni torao
Embora esse revs tenha prejudicado o seu pr estgio, a
Comisso conseguiu recuper-lo mediante uma vigo-
rosa campanha de educao do pblico. Pesquisas reali-
zadas ent re 1977 e 1994 indicam que a percepo do
pblico de que o nmero de casos de corrupo caiu
significativamente . A julgar pela evidncia indireta, a
corrupo ativa tamb m teria diminudo.
Mesmo assim, a ICAC no deixa de ter problemas.
O principal deles o fato de estar dir etarnente subordi-
nada apen as ao governador. Uma comisso de combate
corrupo subordinada a um dirigente autocrtico
poderia ser utili zada como instrumento de repr esso de
adversrios polti cos, e a ICAC no est imune a essas
acusaes. Seus amplos poderes poderiam ser objeto de
abuso em sistemas menos compro metidos para com o
primado da lei. Uma srie de comisses de vigilncia e
um judicirio independente servem de controle da ao
da ICAC, mas, mesmo assim, ocasionalmente vm
tona alguns escndalos. Como cont role adicional do seu
poder, um rgo desse tipo , em vez de subordinar-se ao
chefe do executivo, poderia estar subordinado ao legis-
lativo, como o caso do inspetor geral de Uganda e o
do Escritrio Geral de Contabilidade dos EUA. Uma
ent idade fort e e independente para combate corrup-
o um instrumento poderoso e representa um com-
promisso aceitvel a longo prazo, embora devam existir
tamb m dispositivos de cont role da sua capacidade de
ficar sujeita a abusos para fins polticos.
podem aplicar essas medid as s suas empresas multinacio-
nais que transacionam no exterior. Mas, com exceo dos
Estados Unidos, que adoraram a Foreign Co rrup t Pract ices
Act em 1977, os pases tm-se mostrado relutantes em agir
unilateralmente, por temerem sujeitar empresas nacionais a
padres mais severos do que os aplicados a suas congneres
estrangeiras.
Nesse contexto, as organizaes inte rnacionais oferecem
um foro para que, medi ante acor dos , sejam estabelecidos
padr es comuns e para coordenar a ao, Enti dades regio-
nais como a Organizao dos Estados Americanos tm pro-
movido convenes int ernac ionais que caracterizam como
ilcito penal o suborno, inclusive o de carter int ernacional.
Uma recente iniciativa da OCDE estimula a elimi nao da
deduti bilidade fiscal de prop inas e a caracterizao do su-
borno de autoridades estrangeiras como crime. A iniciativa
formula aos pases membros da OCDE recomendaes
sobre como fazer face ao suborno nas transaes interna-
114 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
cionais. Organizaes int ernacionais esto empenhadas
tambm na coordenao da luta contra a lavagem de di-
nheiro e part icularmente na expanso da lista de infraes,
inclusive a corrupo. fu 40 recomendaes formuladas
pelo Grupo de Trabalho sobre Ao Financeira na lava-
gem de Di nheiro incluem atividades delitivas no vincula-
das s drogas. Isso abre caminho para que os pases qualifi-
quem como ilcitos o uso, depsito ou transferncia de
dinheiro obtido mediante corrupo.
fu organizaes cvicas tambm podem ser um impor-
tante element o de controle do uso arbitrrio do poder
pbl ico - se for permitido que os cidados se organizem
e se eles descobrirem o que est ocorrendo. Os governos
devem divulgar oramentos, dados sobre arrecadao de
receita, leis e regulament os, bem como as atas dos rgos
legislativos. Os dados financeiros devem ser verificados por
uma autor idade independente, como o Escritrio Geral de
Contabilidade dos EUA. A existncia de fundos secretos
no auditados ou extra-oramentrios disposio dos
chefes do executivo um convite corrupo.
Nos Estados Unidos e em diversos pases da Europa, as
leis sobre liberdade de acesso informao so um impor-
tant e instrument o para o exerccio da vigilncia pelo
pblico. Uma instruo recentemente emitida pela Unio
Europia exige que os Estados membros adotem leis sobre
liberdade de informao abrangendo informaes sobre o
meio ambiente. Tais leis habilitam os cidados a obter
informaes do governo sem ter de demonstrar em que
aspectos as suas vidas esto sendo afetadas. A disponi bili-
dade de informaes ajuda os cidados a disciplinar autori-
dades pblicas na urna eleitoral e mediant e outras formas
de protesto, tais como as aes judiciais e as peties dire-
tas aos responsveis pelo processo decisrio.
A informao, porm, ser de pouco valor, na falta de
mecanismos para utilizao do conhecimento obtido a fim
de influenciar o comportamento do governo:
Nas democracias, os cidados podem deixar de reeleger
autor idades tidas como corruptas. Para os polticos,
isso vale como incentivo para manter a honestidade e tra-
balhar no interessedos seus eleitores. (Cont udo, se forem
ut ilizados pagamentos ilegais para comprar benefcios
para determinados eleitores, o conhecimento da existn-
cia de corrupo pouco poder fazer para impedi-la).
A independncia dos tribunais e a possibilidade de que
os cidados ajuzem aes para forar o governo a cum-
prir a lei abrem outro caminho para o contro le da mal-
versao por parte do governo.
Outra opo a exposio pblica da corrupo pelos
meios de divulgao. Mesmo os governantes no demo-
crticos provavelmente so sensveis opinio pbl ica
pelo simples desejo de no quererem ser depostos. Uma
impr ensa livre pode constituir um freio essencial aos
abusos de poder, especialmente nos pases que carecem
de outros meios de controle de polticos e burocratas.
Mesmo, porm, que estejam disponveis a informao
necessria e os meios para punir aros corruptos, pouco pro-
vvel que os cidados atuem por si prprios. Leis que facili-
tem o estabelecimento de associaes e organizaes sem
finalidade de lucro podem ajudar a resolver esse problema
de ao coletiva. Esses grupos podem no apenas requerer
informaes do governo, como tambm inform-lo a res-
peito do que pensam os cidados sobre a qualidade dos ser-
vios pblicos. Como se ver no Captulo 7, o Centro de
Assuntos Pblicos, ent idade sem finalidade de lucro de Ban-
galore, est empenhado numa promissora experincia de
divulgao do desempenho de enti dades pblicas da ndia.
A organizao Transparency Int ernational, sem finalidade
de lucro, est empenhada em mobilizar cidados de todo o
mundo para combater a corrupo e para dar publ icidade ao
desempenho dos pases. Cont udo, exatamente porque a
informao aberta pode ser to poderosa na promoo da
reforma governamental, mui tos pases cerceiam a ao des-
ses grupos ou tornam dispendiosa a sua organizao.
Opes estratgicas: equilbrio entre flexibilidade
e limitao
fu presses reformi stas esto ganhando corpo em toda
parte. Empresrios e firmas privadas querem a credibilidade
das aes do Estado estribada num eficiente sistema de
direitos de propriedade. Os cidados reclamam uma pres-
. rao mais atenta e eficiente de servios pblicos e maior
probidade no uso dos recursos do Estado. Ao mesmo
tempo, a globalizao est intensificando as demandas por
um Estado mais gil, capaz de responder rapidamente
evoluo das circunstncias. Essas presses acent uaram o
dilema do Estado: como cercear a arbitrariedade no pro-
cesso decisrio sem criar uma rigidez que iniba a inovao
e a mudana. O desafio fundament al consiste em institu-
cionalizar frmulas que sustentem um equilbrio praticvel
ent re a flexibilidade e o contro le. possvel que os pases
com instituies slidas ou uma tradio de cumprimento
de compromissos disponham de espao para responder
com flexibilidade (mesmo ao preo de certa corrupo),
mas esse espao provavelmente no existe em pases com
governos disfuncionais e arbitrrios.
Em muitos pases em desenvolviment o, o Estado tem
demonstrado um claro desequilbrio entre flexibilidade e
controle. Em geral, falta-lhes credibi lidade, responsabili-
dade, capacidade de resposta ou agilidade. Em vrios pa-
ses, o desenvolviment o minado pelo exerccio impulsivo
do poder estatal, associado a uma corrupo generalizada e
imprevisvel. Os Estados com excessiva flexibilidade e con-
troles insuficientes constataro que os seus aros no so
considerados confiveis, o que vem a prejudi car o investi-
o CONTROLE DA AO ARBITRRIA E DA CORRUPO DO ESTADO 1 15
menro e o crescimento. necessrio que esses pases forta-
leam os instrume ntos formais de cont role - independn-
cia do judicirio, separao efetiva de poderes - para
foment ar a credibilidade e a responsabilidade do Estado.
Mecanismos que utilizam comits internacionais de com-
promisso podem servir de instrumentos de substituio a
curto prazo, enquanto aquelas instituies so fortalecidas.
Cont udo, essasaes no bastaro para conte r a deterio-
rao nos pases onde a corrupo instalada e endmica
solapou as funes essenciais do Estado. O fortalecimento
de instrumentos formais de coibio apenas um elemento
de uma estratgia multifacetada para controlar a corrup-
o. Outras medidas essenciais so a reforma da funo
pblica (por exemplo, a melhoria dos vencimentos e a limi-
tao do afilhadismo poltico na seleo e promoo de
pessoal), a reduo das oportuni dades de comportamento
corrupto dos funcionrios (aumentando, por exemplo, a
concorrncia e reduzindo o poder discricionrio do servi-
dor) e a promoo da responsabilidade. O fortalecimento
dos mecanismos de monirorao e puni o - dos que
pagam propinas assim como dos que as aceitam - exigir
uma enrgica aplicao da lei criminal. Mas exigir tam-
bm ao de vigilncia por parte de instituies formais,
como os conselhos institudos por lei, e de cidados
comuns (fazendo-se ouvir e part icipando). Essas iniciat ivas
podem ajudar no s a coibir a corrupo, como tamb m
a melhorar mui tas outras funes do Estado, tais como a
formulao de normas e a prestao de servios. O Cap-
tulo 7 examina o uso do poder de voz e participao para
revigorar as instituies pblicas.
UM
DO
ESTADO
POVO
MAl S
,
PROXIMO
E, digam-me, de queserve a nau do Estado senem todos estoa bordo?
- de Tijan M. Sallah, The State(I 996)
O
povo o MEIO E O FIM DO DESENVOLVIMENTO. MAS
h entre o povo diferenas de poder e recursos, bem
como diferentes interesses, todos os quais o Estado deve
empenhar-se em representar e atender a fim de agir de uma
forma eferiva. Em quase todas as sociedades, as necessida-
des e preferncias dos ricos e poderosos esto bem refleti-
das nas metas das polticas e prioridades oficiais. Rara-
mente issose aplica aos pobres e marginalizados, que lut am
para se fazer ouvir nos corredores do poder. O resultado
que essese outros grupos menos ouvidos tendem a ser mal
servidos pelas polticas e servios pbli cos, inclusive aque-
les que mais deveriam benefici-los.
No capaz o Estado que ignora as necessidades de
grandes setores da popul ao ao estabelecer e implement ar
polt icas. E, mesmo com o mximo de boa vontade, o
governo poucas probabilidades ter de atender eficiente-
ment e s necessidades coletivas se no souber quais so
muitas dessas necessidades. Assim, preciso que o revigo-
ramento das instituies pblicas comece com uma apro-
ximao do governo com o povo. Isso significa inserir a voz
do povo na formulao de polticas: abrir campo para que
indivduos, organizaes do seror privado e outros grupos
da sociedade civil expressem as suas opinies. No cenrio
apropria do, tambm pode significar maior descentralizao
do poder e dos recursos do governo.
Examinamos neste captulo uma ampla gama de meca-
nismos para fazer com que as polticas e programas melhor
reflitam todo o leque dos interesses da sociedade. O Estado
que informa e atende aos cidados ganhar em eficincia
melhorando a monitoria dos bens e servios pbli cos e
injetando maior transparncia no processo decisrio.
Incent ivar uma part icipao mais ampla na preparao e
proviso desses bens e servios por meio de parcerias entre
o governo, as empresas e as organizaes cvicas tambm
pode melhorar a sua oferta. Contudo, a efetiva participao
dos cidados no fcil de obter. Uma lio extrada de
muitas experincias dessa natur eza de que a participao
eferiva requer uma int erveno governamental informada,
que inclua a melhoria do ambiente institucional em que se
gera capital social e humano.
Existe out ra lio importante: aproximar mais o
governo do povo pode implicar o risco de afast-lo ainda
mais de out ros. Nem todas as organizaes da sociedade
civil so adequadamente representativas dos seus prprios
membros ou do pbli co em geral. E, embora certos grupos
possam ser muito atuant es, os interesses que representam
podem no ser unanimement e comp artilhados. Ao se
aproximar de grupos da sociedade civil, deve o governo
estar consciente dos interesses que tais grupos representam,
mas tambm daqueles que eles no represent am. Do con-
trrio, a sua interveno corre o risco de criar novas dispa-
ridades entre os recm-includos e aqueles cujas vozesainda
no so ouvidas, como, por exemplo, as mulheres e os gru-
pos tnicos ou as pessoas cujos int eresses no foram adora-
dos por uma ONG atuante.
Algumas das mesmas preocupaes surgem em funo
da descentralizao. Cuidadosamente orientada, a descen-
tralizao pode fazer muito para melhorar a capacidade do
Estado, gerando presses no sentido de melhor ajustar os
servios do governo s preferncias locais, fortalecendo a
responsabilidade local e apoiando o desenvolviment o eco-
nrnico local. Mas existem perigos ocultos: os que formu-
lam as polticas no governo central podem perder o con-
trole da macroeconomia em conseqncia da falta de
coordenao das decises locais; e as disparidades regionais
podem ampliar-se, exacerbando tenses econmicas e
sociais. Os governos locais podem render-se influncia de
interesses particulares, levando ao abuso do poder estatal e
a uma administrao menos sensvel e responsvel. Neste e
em outros aspectos, a mensagem de que a aproximao
do governo com o povo s ser efetiva como parte de uma
estratgia mais ampla de melhoria da capacidade institu-
cional do Estado.
Maior responsabilidade e capacidade de resposta
atravs da participao
Hi storicament e, quase todas as sociedades enfrentaram o
problema de como fazer com que o Estado reflita as neces-
sidades e interesses da popul ao. Hoje, porm, a questo
ganha relevncia especial com o alastramento da educao
Quadro 7.1 A opinio pblica e o Estado
H grandes divergncias nas opinies sobre o Estado,
refletindo percepes de uma ampla gama de variveis
polticas e econmicas. Para aferir essas percepes e
interesses, tm-se realizado pesquisas de opinio pblica
em diversos pases e regies. Por exemplo: uma pesquisa
de 1991- 92 constatou que 49% dos respondentes no
Reino Unido e 44% nos Estados Unidos consideravam-
se excludos do processo de decises pblicas que afe-
tava diretamente as suas vidas. Mesmo assim, a satisfa-
o com o modo pelo qual as suas democracias esto se
desenvolvendo relativamente alta na Europa Ociden-
tal e na Amrica do Norte, variando entre 54% e 64%
dos respondentes. J na Amrica Latina e nas econo-
mias em transio da Europa Oriental, apenas 30-40%
dos respondentes mostram-se satisfeitos com a atua o
das suas democracias. Na Amrica Latina, essa percep-
o negativa estaria talvez relacionada com o fato de
52% dos respondentes numa pesquisa em 12 pases
acreditarem que a administrao das respectivas eleies
foi fraudulenta.
Na Europa, o apoio pblico ao Estado e seus servi-
os tem sido sistematicamente forte desde os anos 70.
Em 1990, grandes maiorias - mais de 70% - em sete
pases da Europa Ocidental ainda acreditavam que o
governo deveria prestar servios de sade aos idosos,
ajuda aos desempregados e assistncia indstria, bem
como reduzir diferenas de renda. Uma pesquisa de
opinio pblica realizada em 1996 em 15 pases da
Unio Europi a constatou que 51% dos cidados acre-
ditam que seus governos devem manter os nveis atuais
de benefcios e proteo social, em comparao com
12% que pensam que tais nveis deveriam sofrer cortes
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 117
e da informao e o crescente pluralismo das naes, o que
gera para os estados novas presses no sentido de ouvir a
voz dos cidados e a ela responder. Uma amostragem de
opinio pbl ica em todo o mundo indica que a confiana
no governo cont inua slida, mas que o desempenho de cer-
tas institui es do Estado no corresponde s expectativas
(Quadro 7.1).
Participao eleitoral
Numa sociedade democrtica, as eleies so a manifesta-
o fundamenta l da voz do povo. O nmero de governos
democraticament e eleitos aumentou acent uadamente nas
ltimas dcadas, dotando muitos cidados de novas opor-
tunidades para expressar as suas opinies atravs do voto.
Em 1974, apenas 39 pases - um de cada quatro pases do
mundo - eram democrticos. Hoje, so 117 - quase
considerveis para promover a competitividade da UE
nos mercados mundiais.
Na Amrica Latina, 69% dos cidados acreditam que
o Estado deve intervir para reduzir diferenas de renda
entre ricos e pobres. Os respondentes latino-americanos
tambm consideram crtico o papel do governo na
manuteno da lei e da ordem, mas 65% pouco ou nada
confiam no judicirio e na polcia. Apenas 24% tm
certa confiana nessas instituies. Os resultados espe-
lham de perto as preocupaes externadas por empres-
rios da regio na pesquisa mencionada no Captulo 3.
Na ndia, uma pesquisa de 1996 constatou que, ape-
sar do forte apoio ao sistema democrtico, a confiana
do eleitor nos seus representantes vem diminuindo
desde 1971. A confiana em certas instituies pblicas
tambm era baixa, particularmente na polcia (28%) e
na burocracia (37%). Mesmo assim, a pesquisa deu
conta de uma forte participao e envolvimento popu-
lar na poltica: o nmero dos que declararam participar
de uma organizao social ou partido polti co duplicou
entre 1971 e 1996.
Em contraste com a Europa, a Amrica Latina e at
certo ponto a sia, onde as tradies de estatismo conti-
nuam fortes, 80% dos respondentes de uma recente pes-
quisa nos Estados Unidos afirmaram no confiar no
governo por consider-lo ineficiente e esbanjador. Alm
disso, o apoio pblico a programas de assistncia social,
particularmente para grupos alvo, diminuiu. Uma pes-
quisa de 1993 constatou que apenas um sexto dos ameri-
canos acreditava que o sistema assistencial estava ope-
rando bem ou razoavelmentebem e, em 1995, dois teros
julgavam excessiva a despesa em programas desse tipo.
11 B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
dois de cada trs - os pases que escolhem a liderana
nacional mediante eleies abertas; e dois teros da popu-
lao adulta nos pases em desenvolvimento esto habilita-
dos a participar de eleies nacionais (Figura 7. 1). A ten-
dncia especialmente notvel na Europa Cent ral e
Oriental e na sia Cent ral, regio onde a queda dos regi-
mes comunistas em 1989 e 1991 desencadeou uma srie de
importantes mudanas polticas. Tais eventos tambm
repercutiram em outras regies, particul arment e na frica
Subsaariana. Na Amrica Latina, o moviment o gradual
rumo democracia comeou um pouco ant es. Hoje, exce-
tuados dois pases da regio, todos contam com governos
democraticamente eleitos e aproximadamente 13.000 uni -
dades de governo local esto elegendo os seus dirigentes
(como os prefeitos), em comparao com menos de 3. 000
ao fim dos anos 70.
O princpio de um voto por pessoa fundamental para
o propsito represent ativo das eleies. Cont udo, na falta
das salvaguardas necessrias, a int erferncia poltica e a
fraude eleitoral podem afetar seriamente a representati vi-
dade e, conseqentement e, a legitimidade dos resultados
eleitorais. Como mostra, por exemplo, o Quadro 7. 1, na
opinio da maioria dos respondentes de um questionrio
em 12 pases latino-americanos a administrao das elei-
es nos seus pases fora fraudulenta. Apenas 30-40%
declararam-se satisfeitos com o curso seguido pela demo-
cracia. Disposies constitucionais e instituci onais, refora-
das pela insuficincia de informaes, tambm aferarn a
capacidade dos interesses minoritrios de obter uma efetiva
representao. Por exemplo, um estudo de vrias democra-
cias europias nos anos 80 revela que a represent ao par-
lamentar feminina e o comparecimento dos eleitores s
urnas so maiores nos sistemas baseados na representao
proporcional do que nos em que tudo cai nas mos dos
vencedores. Com melhor represent ao feminina no parla-
mento, os int eresses da mulh er ficam mais protegidos por
meio de polticas sobre licena-maternidade, cuidados da
prole e flexibilidade de sistemas de aposentadoria. Isso
parece indicar a necessidade de cautel a ao se fazerem gene-
ralizaes simplificadas a respeito da representat ividade dos
sistemas eleitorais formais: import ant e analisar o seu de-
sempenho na prtica.
Diversidade e representao
Em certas instncias, a preocupao com os efeitos do
domnio da maioria resultou em modificaes nas leis e1ei-
Figura 7.1 O mundo democratizou-se multo mais desde 1980
ndice de democracia (mais democrtico =10)
10
/
OCDE
8
Europa Oriental
6
e sia Central
4
sia Meridional e
2
Oriental e Pacfico
Amrica Latina
O
-2
-4
-6
-8
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1994
Nota: Este i ndice particular de democracia calculado para 177 paises com base nos desempenhos de cinco indicadores componentes:
compet itividade na participao polit ica. regulamentao da part icipao politica , competitividade na contratao de executivos, abertura da
cont ratao de executi vos e limitaes ao chefe do executivo. O Banco Mundial no endossa qualquer indice particular de democracia. Ver
detalhes na Nota Tcnica. Fonte: Jaggers e Gurr 1996.
torais a fim de assegurar uma representao adequada dos
grupos minoritrios. Como bem atestam os diversos con-
flitos tnicos ao redor do mundo, a crena de certos grupos
de que esto sendo relegados a segundo plano - em ter-
mos de renda, patrimnio ou emprego - pode ser uma
poderosa fonte de frustraes. Isso pode degenerar em con-
flito direto se os grupos marginalizados carecerem de meios
adequados para vent ilar as suas preocupaes. As elites
polticas que refletem diferenas tnicas ao competir pelo
poder e praticam o clientelismo s faro atiar o fogo. No
mundo de hoje, os estados desempenham um papel signi-
ficativo na moldagem das relaes tnicas por meio de dois
canais relacionados entre si:
A expanso da autoridade poltica habilita os estados a
criar uma arena compet itiva para a distribuio dos
recursos estatais e o acesso educao, ao emprego,
terra e ao crdito.
A extenso do clientelismo poltico, seja por convenin-
cia admi nistrativa ou para consolidao do contro le,
permite que os governos favoream certos grupos tni-
cos em detriment o de outros.
Existem diferenas e conflitos tnicos na maioria das
sociedades, mas algumas foram capazes de control-las
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 119
melhor do que outras. As tcnicas de alvio dessas presses
incluem a disperso dos "plos de poder" (descent ralizao
ou delegao), o apoio a disposies eleitorais que estimu-
lem a cooperao ent re grupos tnicos (incentivos e coliga-
es eleitorais) e a atribuio de preferncias a grupos tni-
cos menos privilegiados para empregos no setor pblico e
em outras reas. O Quadro 7.2 descreve como a Malsia e
Maurcio ut ilizaram reformas constitucionais e polticas
preferenciais. Atentan do para algumas das regras bsicas do
jogo, inclusive para elementos da estrutura poltica ou
institucional, os dois pases parecem ter encontrado uma
frmula para o efetivo manejo de diferenas tnicas.
Estratgias alternativas de vozeparticipao
possvel reformar normas sobre votao e incentivos elei-
torais para torn- las mais representativas, mas o simples fato
de ser relativamente pouco freqenre a realizaode eleies
e referendos (a Sua uma exceo, com uma mdia de
cinco plebiscitos locais por ano desde 1945) limita o campo
disponvel para prestar informaes oportunas sobre as pre-
ferncias da sociedade. Na maioria das sociedades, demo-
crticas ou no, o cidado, enquanto contribuinte, usurio
de servios pbl icos e, cada vez mais, como cliente ou mem-
bros de ONG e associaes voluntr ias, procura uma repre-
sentao dos seus interesses que transcende o voto. Num
Quadro 7.2 A administrao de sociedades multltnlcas na Malsia e em Maurcio
Asdivises tnicas na Malsia tm as suas razes no pe-
rodo colonial, com a chegada de grande nmero de
imigrantes de origem chinesa e indiana para aproveitar
oportunidades de trabalho e comrcio que no estavam
sendo absorvidas pela populao malaia nativa, de base
majoritariamente agrria (bumiputra) . A constituio
de 1957 consagrou princpios de convivncia social,
alcanados em longas negociaes entre os grupos prin-
cipais. Mas, em 1971, o novo parlamento aprovou uma
emenda constitucional estabelecendo firmemente o pri-
mado dos malaios. A emenda proibiu "questionar
publicamente, inclusive no Parlamento , o status do
idioma malaio, a soberania dos governantes malaios, a
posio especial dos malaios ou os direitos de cidadania
das comunidades imigrantes". Essa deciso, que impe-
diu que os partidos angariassem votos suscitando anta-
gonismos tnicos, modificou o carter das campanhas
eleitorais,.
Outra iniciativa, o Novo Programa Econmico
(1970-90), reforou a posio econmica dos malaios.
O programa tinha dois elementos principais. O pri-
meiroera a promoo do pleno emprego produtivo de
malaios e a expanso da oferta de mo-de-obra especia-
lizada malaia. Padres preferenciais quase triplicaram a
admisso de malaios nas universidades, elevando o seu
nmero a trs quartos do total. O segundo foi a redis-
tribuio gradual da propriedade patrimonial. O
governo tornou claro que no confiscaria o patrimnio
econmico dos chineses, mas que promoveria a parti ci-
pao malaia numa economia em crescimento. Um
crescimento vigoroso permitiu que os no malaios con-
tinuassem a prosperar, ao passo que o Novo Programa
Econmico assegurou a distribuio do crescimento
ent re todos os cidados.
Em Maurcio existempelo menos trs grandes grupos
tnicos: indo-mauricianos, crioulos e chineses. Os mol-
dadores do sistema eleitoral, querendo evitar a criao de
instituies capazes de exacerbar as divises tnicas do
-pas, estruturaram o sistema de modo a forar as partes
principais a buscar o apoio de todas as comunidades.
Alm disso, os governos de Maurcio geralmente tm
optado por polticas de crescimento e distribuio de
bases amplas, em vez de preferncias tnicas. Nunca se
utilizaram preferncias formais em matria de emprego e
educao. E, desde a independncia, todos os governos
tiveram que formar coalizes multi tnicas para assumir e
manter o poder. O crescimento com redistribuio ten-
deu a neutralizar o atrativo da poltica comunal.
120 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
clima de exigncias sociais concorrentes, expectativas maio-
res e desempenho governamental varivel, essas expresses
de voz e participao esto aumentando.
O rpido crescimento das ONG ilustra vivamente essa
tendncia. Desde o fim dos anos 80, o nmero de ONG
em operao em partes da frica e da sia quase duplicou.
Na Europa Oriental e na CEI, possvel que o nmero de
ONG, que era muito baixo de 1989, haja triplicado ou
quadruplicado. Em alguns pases da OCDE, as despesas de
operao no seror voluntrio ou das ONG correspondem
hoje a quase 4% do PIB.
As ONG abrangem uma infinidade de formas e funes
organizacionais: de sindicatos trabalhistas a associaes
profissionais e de associaes de vizinhana a fundaes
beneficentes. Entre as ONG mais atuantes de hoje esto as
que prestam servios diretos a indivduos e comunidades,
que vo da sade e educao proviso de microcrdito, ao
treinamento vocacional e aos servios profissionais. Nos
pases da OCDE, muitas ONG operam ao lado de prove-
dores pblicos. No Japo e no Reino Unido, por exemplo,
ama no setor da educao uma grande proporo das orga-
nizaes sem objetivo de lucro. Nos Estados Unidos, elas
figuram com destaque nos servios de sade. Mas, ao con-
trrio dos provedores pblicos, a maioria das ONG no
est obrigada a atender s necessidades gerais da populao,
fato que lhes facilita a prestao de servios de determinado
tipo e qualidade a grupos especficos.
Na maioria dos pases em desenvolvimento, as ONG
dedicadas prestao de servios so pequenas, traba-
lhando em comunidades e ambientes nos quais a cobertura
do governo ou de provedores privados insuficiente ou
inexistente. Por exemplo: na Cisjordnia e em Gaza, cerca
de 1.200 ONG prestam 60% dos cuidados primrios de
sade, metade dos cuidados de sade secundrios e terci-
rios e a maioria dos servios agrcolas, planos de habitao
popular e microcrdito. No Carnboja, entre 30 e 40 ONG
oferecem servios de microcrdito a empresrios rurais e
urbanos, na ausncia de programas governamentais alter-
nativos de alvio da pobreza. A importncia numrica des-
sas ONG reflete a sua aptido para cobrir deficincias de
capacidade do setor pblico e mobilizar fundos de uma
srie de diferentes fontes, entre as quais organizaes nacio-
nais e internacionais.
Nem todas as ONG se dedicam, porm, prestao de
servios. Muitas outras so grupos de pesquisa e educao
cvica, organizaes de defesa e associaes profissionais e
empresariais que representam interesses particulares ou
procuram educar o pblico sobre questes do seu interesse
coletivo, Assim, na Bielo-Rssia, a Unio Scio-Ecolgica
participa ativamente da educao do pblico sobre a
poluio industrial e suas conseqncias. A Rede Empre-
sarial da frica Ocidental, um sistema de orientao
empresarial com cerca de 300 membros de 12 naes,
representa os interesses de empresrios nacionais nas suas
transaes com o governo. Em muitos pases, os sindica-
tos trabalhistas desempenham importante papel como
fonte geradora e divulgadora de informaes sobre ques-
tes de polticas e do trabalho. O crescimento dessas orga-
nizaes intermedirias reflete um movimento mais amplo
rumo democracia em muitas regies e, no caso de certos
pases, a necessidade de cobrir a lacuna entre os cidados e
o Estado. Mas, ao contrrio do processo eleitoral, em que
todos os votos so igualmente computados, nem todas
essas organizaes so igualmente representativas, quer
dos interesses dos seus clientes, quer do interesse pblico
mais geral.
Na sua maioria, as ONG intermedirias tendem a man-
ter certa distncia dos cidados comuns; em contraste, as
organizaes de base, os grupos comunitrios e as organi-
zaes populares fomentam a sua participao direta, Por
exemplo, em Umu-Itodo, povoao do Estado de Enugu,
na Nigria, a Comisso de Desenvolvimento Comunitrio,
formada em 1986, foi responsvel por diversos projetos de
desenvolvimento e infra-estrutura que exerceram impacto
direto sobre essa comunidade isolada. A Comisso tem
uma diretoria eleita, integrada por membros de cada setor
da povoao; os moradores classificam-na como a organi-
zao mais importante e eficiente da localidade. Entre as
organizaes locais similares incluem-se associaes de cr-
dito rotativo, associaes de agricultores, cooperativas de
trabalhadores, associaes de pais e mestres e at mesmo
congregaes religiosas. Tais associaes so valiosas no
apenas porque podem atender a necessidades bsicas, como
tambm pelo papel que desempenham na formao de
confiana e de um sentido de conexo pblica entre os
excludos ou alienados do processo poltico formal. Toda-
via, organizaes desse tipo tambm enfrentam limitaes,
entre as quais a estreiteza do seu quadro de membros e da
sua representao, a sua limitada capacidade gerencial e o
risco de assimilao por detentores tradicionais do poder
ou por faces polticas.
A base institucional daparticipao
Obviamente, o alcance e a intensidade da ao popular
coletiva difere de acordo com o contexto social e institucio-
nal. Uma explicao dessas diferenas est na diversidade
das dotaes de capital social, as regras, normas e relaciona-
mentos informais a longo prazo que facilitam a ao coor-
denada e habilitam as pessoas a desenvolver atividades coo-
perativas em proveito mtuo. A existncia de regras
conducentes organizao social pode melhorar a eficin-
cia coletiva de uma comunidade, mas a ausncia dessas
regras no necessariamente uma condio permanente.
Elas podem ser geradas pela prpria participao, e neste
ponto os governos e outras organizaes formais, como os
sindicatos de trabalhadores, podem desempenhar um papel
positivo. Os esforos envidados pelo governo para melho-
rar a gesto dos sistemas de irrigao em Taiwan (China) e
nas Filipinas, por exemplo, geraram numerosas respostas
coletivas de agricultores na gesto das operaes e da
manuteno, bem como na arrecadao de taxas de con-
sumo de gua. Aceitando a co-administrao dos recursos
hdricos pelos agricultores, as autoridades pblicas conse-
guiram melhorar substancialmente a gesto da irrigao.
No Estado do Cear (Quadro 5.7, Captulo 5), a monito-
ria comunitria de um programa de sade inovador lan-
ado pelo governo no s serviu de base para o seu grande
xito, como tambm fomentou uma cooperao mais ee-
riva ent re os membros da comunidade em outros campos
de ao mutuamente benficos.
O debate sobre a contribuio do capital social para o
desenvolvimento econmico e social apenas comeou e as
primeiras indicaes so certament e ambguas. Contudo,
alguns estudos j esto demonstrando o seu possvel
impacto sobre o desenvolviment o econmico local, a pro-
viso de bens pblicos locais e o desempenho dos rgos
pbli cos (Quadro 7.3) .
Os mecanismos sociais que constituem o capital social
e o grande nmero de formas de atividade no-governa-
mental mais formais refletem diretamente a heterogenei-
dade das necessidades e preferncias na sociedade. Ao
mesmo tempo, no h garantias de que tais organizaes
estejam abordando adequadamente as necessidades dos
cidados ou que estejam genuinamente preocupadas com a
promoo do interesse pblico. Na sua maioria, as ONG
prestam servios de alta qualidade, mas algumas delas
padecem de graves problemas, tais como a m qualidade
dos servios, a inadequada participao da comunidade e a
falta de responsabilizao. Algumas ONG so criadas por
oportunismo, para promover os interesses de uma clientela
reduzida e privilegiada, muitas vezes s expensas dos menos
ouvidos e dos menos poderosos. E as mesmas regras e nor-
mas sociais que facilitam a ao coletiva ent re os cidados
podem preservar desigualdades e diferenas de poder no
mbito comunitrio.
No entanto, em razo dos numerosos obstculos
enfrentados pelo cidado comum, especialmente pelos
pobr es, na articulao e defesa dos seus interesses, essas
associaes desempenham um papel essencial na canaliza-
o da sua voz e na formao de uma capacidade de parti-
cipao nos assuntos pbli cos. E as organizaes genuina-
ment e interessadas em trabalhar pelo . interesse pblico
podem ser valiosas parceiras no desenvolviment o econ-
mico e social. Agindo a partir dessa premissa, muitos
governos esto interessados em novos arranjos institucio-
nais para a proviso de bens pblicos, envolvendo tanto o
setor privado como grupos da sociedade civil (Figura 7.2).
A seo seguinte posiciona esses esforos num contexto
mais amplo , explorando a srie de mecanismos para o
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 121
increment o da participao popul ar na elaborao e imple-
mentao de polticas pblicas.
Melhorando a capacidade institucional
O aumento das oportunidades para que o cidado se faa
ouvir e participar pode melhorar a capacidade estatal em
trs aspectos. Em primeiro lugar, quando ele pode expres-
sar as suas opinies formal ou informalmente e reiterar
publ icament e as suas reivindicaes no contexto da lei, o
Estado ganha parte da credibilidade de que necessita para
bem governar. A discusso ampla sobre metas polt icas
tambm pode reduzir o risco de que uma minoria poderosa
venha monopoli zar a orientao do governo. Os estados
que granjeiam credibilidade tambm ganham maior flexi-
bilidade na implementao de polticas e tm maior facili-
dade de incluir os cidados na busca de metas coletivas.
Isso no significa que o estilo ocidental de democracia seja
a nica soluo. A julgar pela experincia em certas partes
do leste asitico, onde h confiana geral nas instituies
pbl icas, uma efetiva deliberao no nvel de base e res-
peito ao primado da lei, possvel satisfazer as condies
para uma interveno sensvel do Estado.
Em segundo lugar, na ausncia de mercados, como no
caso da maioria dos bens pblicos, a voz popul ar pode
reduzir os problemas de informao e baixar os custos
transacionais. Quando problemas de incentivo e deficin-
cias de capacidade estatal resultam em ineficincia dos ser-
vios pblicos, grupos de usurios e associaes cvicas
podem informar as autoridades sobre o problema e pres-
sion-las por melhorias. Por exemplo, recent ement e, os
usurios dos servios de abastecimento de gua de Baku, no
Azerbaijo, efetuaram uma avaliao que revelou no ape-
nas important es problemas de vazamentos e de sade rela-
cionados com a qualidade da gua, como tambm os altos
custos impostos aos consumidores de baixa renda pela defi-
cincia do servio municipal de abasteciment o de gua. E,
talvez mais interessante, os usurios tambm se revelaram
dispostos a pagar duas a cinco vezes mais do que a taxa em
vigor por um abasteciment o de gua confivel e incuo.
Em terceiro lugar, por maior que seja a sua dedicao, o
seu empenho ou o seu esprito pbl ico, as autoridades esta-
tais no podem prever todos os bens e servios pbli cos que
os cidados desejam. O surgimento de alternativas privadas
e ONG para a proviso de servios pblicos pode ajudar a
cobrir lacunas na oferta de bens pblicos e prover os bens e
servios que os usurios se dispem a pagar do prprio
bolso. As ONG podem ser parceiras e concorrentes na pres-
tao de servios pbl icos. E, quando apoiadas pela voz do
povo, podem exercer teis presses no sent ido de que o
governo melhore a prestao e a qualidade desses servios.
No existe uma frmula consagrada para estabelecer um
apropriado equilbrio de voz, participao e cont role buro-
crtico na proviso de bens pbli cos. A soluo depende da
122 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 7.3 importante o capital social?
Um estudo dos governos regionais da Itlia nas dcadas
de 70 e 80 constatou que, embora os malogros polticos
e econmicos fossem gerais, alguns governos regionais,
principalmente no norte, tiveram bom desempenho.
Os governos regionais do norte destacaram-se pelo de-
senvolvimento de programas inovadores de puericul-
tura e de centros de preparao para o trabalho, promo-
vendo o investimento e o desenvolvimento econmico,
administrando eficientemente a atividade pblica e
satisfazendo os seus representados. Em contraste, os
governos regionais do sul mostraram muito mais fraca
capacidade de resposta e desempenho. O estudo atri-
buiu o melhor desempenho dos governos do norte a
presses externas exercidas por densas redes de associa-
es civis e pela participao dos cidados nos assuntos
pblicos locais. .
Um recente estudo de aldeias rurais da Tanznia
mostrou que as famlias com altos nveis de capital
social (definidos em termos do grau de participao em
organizaes sociais ao nvel de aldeia) auferiam renda
per capita ajustada maior que a das famlias com baixos
nveis de capital social. Aplicando-se controles a outros
determinantes de capital no social, tambm parece
existir uma forte correlao entre o bem-estar de uma
aldeia e o seu nvel de capital social. Esse resultado
denota importantes efeitos secundrios ao nvel de
aldeia, em virtude da participao individual em asso-
ciaes e grupos locais. Embora seja impossvel tirar
concluses geraisa respeito do impacto do capital social
sobre o desempenho do governo, o estudo aponta uma
srie de importantes nexos, inclusive uma associao
positiva entre o capital social e a qualidade das escolas
locais (ver a figura). Isso leva a concluir que, quando os
pais podem organizar-se para acompanhar governos
locais e pression-los a manter escolas locais, a quali-
dade do ensino melhora. Mesmo que os benefcios
diretos da educao sejam principalmente individuais,
os benefcios do acompanhamento do desempenho do
governo local favorecem a todos na forma de um bem
pblico.
Capital social, despesa domiciliar e qualidade escolar na Tanznia
Despesa familiar per capita
(em milhares de xelins da Tanznia)
250
ndice de qualidade escolar
4,0 r-------------- - -,
3 2 1 O -1



..




...: .

....
..
1-.

.'
..


3,0
3,5
2,5
2,0 '--_---'_ _ ---'-__---1... __-'---_----'
-2 3

..
100
.,
50


O
-2 -1 O 1
150
200
Indice de capital social ndice de capital social
Nota: Os dados sobre o ndice de capital social so extrados de uma pesquisa de 1995 de 1.376 domiclios da Tanznia. Ondice de capital
social mede a prevalncia da participao de moradores em grupos e associaes voluntrias . Ondice de qualidade escolar mede as percep-
es da qualidade escolar do ponto de vista das famlias . Ver detalhes na Nota Tcnica. Fonte: Narayan e Pritchett 1997.
Figura 7.2 Organizaes no ponto de
interseo entre o Estado, os mercados e
a sociedade civil
capacidade do respectivo rgo pblico e de outros prove-
dores, bem como das caractersticas dos bens e servios
pblicos a serem prestados. Como veremos adiante,
necessrio, por motivos de eficincia e eqidade, certo grau
de controle e coordenao governamental cent ralizada no
caso de bens e servios que tm repercusses jurisdicionais,
esto sujeitos a economias de escala ou suscitam inquieta-
es distributivas. Na rea tcnica e freqent ement e sens-
vel da gesto econmica, por exemplo, convm mant er o
processo decisrio parcialment e isolado das pressesde lob-
bies pol ticos. No estabelecimento de padres, como, por
exemplo, na proviso de servios de educao bsica, tam-
bm cabe um papel importante ao processo decisrio cen-
tralizado. Cont udo, o processo mediant e o qual se estabe-
lecem rumos e padres gerais de poltica no deve ficar
isolado da discusso pblica. E na gesto de recursos de
propr iedade comum, na formao da infra-estrutura bsica
e na prestao de servios essenciais existe um campo con-
sidervel para a participao direta do pbli co, tant o na
formulao como na impl ement ao de polticas.
Mecanismos departicipao
MECANISMOS DE INFORMAO E CONSULTA. fato geral-
ment e aceito que certas reas do processo decisrio pblico
tm de ficar isoladas de presses polticas. Em outras,
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 123
porm, tal a coincidncia de interesses pblicos e priva-
dos - por exemplo, esforos para aumenta r a produo
agrcola ou reformar o sistema de sade - , que certo nvel
de deliberao pbl ico-privada no s desejvel como, de
fato, essencial para o sucesso. Na sia oriental, ao institu-
cionalizarem conselhos deliberativos pblico-privados for-
mados de representantes de sindicatos, da indstria e do
governo, os estadistas lograram formar um consenso geral
sobre questes de poltica econmica e o necessrio com-
promisso de int ervir rpida e flexivelment e. Outras naes
com contextos institucionais muito diferent es, como a
Botsuana, o Chile, os Estados Unidos, o Mxico, o Sene-
gal e Uganda, tambm procuraram implement ar mecanis-
mos de deliberao sobre assuntos que vo da poltica eco-
nmi ca reforma instituc ional.
Com a incluso da voz de poderosos grupos de interesse
em regras mutuament e aceitas, os conselhos deliberativos
pblico-pri vados podem reduzir os custos transacionais
reduzindo o campo para o comportamento oportunista.
Mas esses conselhos nem sempre so bem-sucedidos.
Embora no haja avaliaes sistemt icas disponveis do
seu desempenho, diversas condies e caractersticas pare-
cem afetar o seu xito. So elas uma representao e uma
educao pbli ca suficiente mente ampla para que o pro-
cesso ganhe apoio geral, apoio tcnico e assistncia aos
conselhos e uma nfase na formao de confiana e na
monitoria mtua ent re os participant es dos setores pblico
e privado.
pouco provvel que os mecanismos deliberativos habi-
litem os governos a agir por muito tempo de maneira efe-
tiva se as polticas oficiais parecerem ilegtimas ou insens-
veis s exigncias cruciais da sociedade. Os esforos no
sentido de chegar aos cidados devem ser comp letos. No
mnimo, deve-se fazer com que as reformas e os programas
sejam entendidos pelo pbli co mediant e, por exemplo, o
estmulo de uma ampla cobert ura jornalstica dos debates
sobre o oramento. Em Ci ngapura, a Diviso de Contares
Pblicos colige sistematicamente os comentrios dos cida-
dos sobre diversas polticas nacionais e convida grupos
interessados a participar de audincias pblicas com minis-
tros e altas autoridades. Como vimos no Captulo 5, a legis-
lao tambm pode fortalecer a represent atividade e a sen-
sibilidade pblica ao exigir que as repart ies publiquem e
apliquem normas e padres de servios, prestem informa-
es ao pblico e respondam s queixas dos consumidores.
A qualidade de servios pblicos especficos pode tam-
bm ser melhorada mediant e tcnicas e mecanismos pr-
prios de consulta com os usurios e os beneficirios visa-
dos. O Quadro 7.4 ilustra casos em que mecanismos de
realimentao, como as pesquisas da opini o de client es ou
usurios, podem fornecer valiosas informaes sobre o de-
sempenho de uma repartio e o tipo e a qualidade dos ser-
vios que os consumidores recebem. Pesquisas simplifica-
12 4 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 7.4 Pesquisas de usurios para motivar a melhoria dos servios na ndia, Uganda e Nicargua
Em vrios pases, as pesquisas entre usurios tm aju-
dado a motivar a melhoria do desempenho do setor
pblico. Recolhendo as experincias de cidados e
levando-os a acompanhar e avaliar os servios, tais pes-
quisas ajudam a identificar problemas e a preparar e
implementar solues inovadoras.
Em Bangalore, ndia, o uso de "fichas de avaliao"
permite aos cidados e s empresas dar notas aos rgos
pblicos aos quais recorrem para solucionar problemas
ou obter servios. Os cartes, controlados pela organi-
zao no-governamental Centro de Assuntos Pblicos
de Bangalore, avaliam a qualidade e o custo das inte-
raes do cidado com a repartio pblica. Na primeira
srie de cartes, a Administrao do Desenvolvimento
de Bangalore, responsvel, entre outros, pelos servios
habitacionais, recebeu a pior nota em diversas catego-
rias, entre as quais a atitude do pessoal, a qualidade do
servio e a informao prestada. Apenas 1% dos respon-
dentes consideraram satisfatrios os servios dessa enti-
dade. Contudo, em vez de ver nesses resultados uma
ameaa, o diretor da entidade aproveitou-os para lanar
uma iniciativa de abordagem conjunta dos problemas
de prestao de servios, envolvendo os cidados e o
governo. Outras reparties de Bangalore tambm
tomaram iniciativas inspiradas nos cartes de desem-
penho . E grupos de cinco outras cidades da ndia, entre
das, como a ficha de avaliao utilizada em Bangalore,
ndia, podem ser particularment e teis quando a capaci-
dade institucional limitada.
Alm de aumentar o fluxo de informaes s autorida-
des pblicas, as tcnicas de consulta aos cidados eclientes
podem tornar o sistema mais aberto e transparente. Na
medida em que o pblico passa a conhecer melhor o de-
sempenho de organismos ou autoridades especfics, pro-
vvel que exera maior presso coletiva para que estas
trabalhem melhor. Ao mesmo tempo, haver menos opor-
tun idade de ao arbitrria das reparties pbl icas.
Cont udo, nenhum mecanismo de consulta chega auto-
maticament e a todos os indivduos e grupos apropriados. A
tarefa de adquirir e proporcionar informao tem o seu
custo, e a baixa renda ou a posio subordinada de certos
grupos da sociedade torna-os quase invisveis para as auto-
ridades pbl icas. Nas consultas com usurios ou client es,
cumpre envidar o mximo esforo para ident ificar todos os
grupos sociais relevantes e assegurar a sua represent ao.
M ECANISMOS DE ELABORAO E IMPLEMENTAO. A
melhoria do desempenho do governo no acaba com a
melhoria das consultas. Ta mbm existem indicaes con-
as quais Mombai (Bombaim), comearam a utilizar essa
mesma abordagem.
Tra balhando com ONG e comunidades, o governo
de Uganda tambm est recolhendo opinies sobre a
prestao de servios. A primeira pesquisa mostrou que
apenas 11% das famlias rurais j chegaram a ser visita-
das por um extensionista agrcola. Vrios distritos
incorporaram as constataes da pesquisa aos seus pla-
nos distritais. Um deles instituiu o treinamento adicio-
nal de extensionistas e est reivindicando a anuncia do
governo central para aplicar mais recursos do seu ora-
mento na atividade extensionista.
Na Nicargua, tal como em Uganda, as pesquisas
foram iniciadas pelo governo. A primeira, realizada em
1995, constatou que 14% dos usurios de transportes
coletivos j haviam sido assaltados no interior dos ve-
culos. Tambm constatou que 90% dos motoristas de
nibus no respeitavam o preo oficial de 85 crdobas
porque no devolviam aos usurios o troco de 15 c r-
dobas quando recebiam uma nota de 100. Alm disso,
a pesquisa mostrou que a populao estaria disposta a
pagar mais pela passagem. Com base nessas constata-
es, a passagemfoi aumentada para um dlar dos Esta-
dos Unidos. Numa pesquisa de seguimento realizada
em 1996, 90% dos usurios informaram que o preo
oficial est sendo respeitado.
vincentes de que as medidas que promovem a participao
dos interessados na preparao e implementao de servi-
os ou programas pblicos podem melhorar tant o a taxa de
rentabilidade como a sustenrabilidade dessas atividades,
O setor da educao tem-se mostrado um campo parti-
cularmente frtil para esse tipo de experimentao. A fra-
queza da monitoria e da superviso das escolas locais um
problema perene para os governos. Mu itos destes, porm,
esto verificando que possvel abordar tais problemas
mediant e um maior envolvimento dos pais e das comuni-
dades na administrao escolar. Na Nova Zelndia, os
conselhos deliberativos eleitos para administrar escolas
esto integrados por pais de alunos. O Sri Lanka aprovou
em 1993 uma lei que estabelece conselhos de desenvolvi-
ment o escolar para promover a part icipao comunitria
na admini strao das escolas. Muitos pases constataram
tambm que as comunidades que participam da gesto
escolar so mais propensas a colaborar para o financia-
ment o das escolas.
A efetiva participao dos cidados na administrao
escolar, cont udo, no se obtm facilmente nem uma
panacia. A Nova Zelndia, aps iniciar a sua reforma,
deu-se conta de que os conselheiros recm-eleitos reque-
riam treinamento intensivo. A Botsuana constatou a difi-
culdade de atrair pessoal qualificado para as juntas de
governadores das escolas secundrias de nvel mais baixo,
especialmente nas reas rurais. Em dois distritos em
Uganda, uma ONG internacional est oferecendo treina-
mento comunitrio a associaes de pais e mestres e a
comisses de administrao escolar, a fim de assegurar a
qualidade do ensino e a melhoria da gesto das escolas.
A participao popular tambm pode ser essencial em
pr)gramas de gesto de recursos naturais e de propriedade
comum, como pastagens, reas agrestes, florestas e recursos
hdricos. O controle burocrtico exclusivo desses recursos
mostrou-se inadequado em numerosos e diferentes contex-
tos internacionais, resultando em certos casos num con-
fronto entre os usurios dos recursos e as autoridades
pbl icas encarregadas de administr-los . Na ndia, reco-
nhecendo a importncia da gesto participativa dos recur-
sos naturais, as autoridades florestais, ONG e comunidades
locais esto agora empenhadas numa srie de iniciativas. A
Poltica Florestal Nacional inclui a crescente participao
da populao local no manejo de florestas. Nos programas
indianos de gesto florestal conjunta, os departamentos do
setor e grupos de usurios locais compartilham o poder
decisrio e o controle tanto de terras e produtos como da
receita florestal. Como resultado, os conflitos diminuram
e a produtividade da terra aumentou.
Em outras regies as prticas tambm esto mudando.
No Zimbbue, o programa CAMPFlRE procura devolver
os benefcios da proteo e conservao da vida silvestre s
comunidades locais. E, por toda a frica, sia e Amrica
Latina, tem-se demonstrado que altos nveis de participa-
o dos beneficirios na elaborao e gesto de projetos
rurais de abastecimento de gua tm uma alta correlao
com o seu xito (Quadro 7.5).
Todavia, o mesmo estudo de projetos rurais de abaste-
cimento de gua tambm revelou que apenas metade
daqueles que tm alta participao envolve adequadamente
a mulher. A explicao encontrada em fatores especficos
da participao feminina, tais como limitaes de tempo e
barreiras culturais. Em conseqncia, h necessidade de
mecanismos de participao inovadores, que se orientem
explicitamente para o envolvimento da mulher na elabora-
o e implementao de projetos que a afetem diretamente,
Uma iniciativa desse tipo pode ser encontrada nas Filipi-
nas, onde uma srie de medidas adotadas ao longo de mais
de duas dcadas resultou gradualmente na integrao das
consideraes de gnero na agenda governamental, devido
em parte maior participao da mulher no planejamento
e na implementao de polticas e em parte a programas
especficos para a mulher. Os esperados benefcios dessas
medidas seriam melhorias no somente no processo de for-
mulao de polticas pblicas como tambm nos retornos
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 1 2 5
Quadro 7.5 A participao melhora o
desempenho do projeto?
Utilizando dados de 121 diferentes projetos rurais
de abastecimento de gua em 49 pases da frica,
sia e Amrica Latina, um recente estudo testou a
relao entre participao e desempenho de um pro-
jeto. A participao foi medida como uma srie con-
tnua, a comear pela simples partilha de informa-
es, passando por consultas detalhadas com os
beneficirios e pelo processo decisrio comparti-
lhado e terminando no controle integral do processo
decisrio. Os autores constataram a existncia de
uma forte correlao entre altos nveis de participa-
o dos beneficirios, especialmente no processo
decisrio, e o xito do projeto. Dos 49 projetos
com baixos nveis de participao, apenas 8% foram
bem-sucedidos . Contudo, dos 42 projetos com altos .
nveis de participao de beneficirios, 64% foram
bem-sucedidos.
Estudos de casos apiam essas concluses. A pri-
meira fase do Projeto Rural de Abastecimento de
gua de Aguthi, no Qunia, foi realizado sem parti-
cipao comunitria. O projeto, que envolvia siste-
mas de gua encanada, foi assolado por tantos pro-
blemas que chegou paralisao e exigiu uma
reformulao. Trabalhando com o pessoal do servio,
lderes locais, organizados em torno da Comisso de
gua de Aguthi , mobilizaram o apoio comunitrio
para o projeto. Aps consultas pblicas com os inte-
ressados, os membros da comunidade comearam a
contribuir com mo-de-obra e fundos. A segunda
fase do projeto foi completada dentro do prazo e
dentro do oramento. As comunidades continuam a
pagar tarifas mensais pelo novo servio de gua, que
est sendo operado e mantido com xito, em coope-
rao com a repartio governamental competente.
econrnicos de investimentos pblicos melhor preparados
e orientados.
o sucesso daparticipao exigir muito trabalho . . .
Esses exemplos indicam que, na proviso de certos bens
pblicos ou servios locais compartilhados - em que o
pblico pagante tambm o principal beneficirio indireto
-, utilizar a capacidade institucional a um nvel mais pr-
ximo do cliente pode melhorar a qualidade e a eficincia
da ao pblica. Assim, os estados capacitados sero prova-
velmente os que fortalecem e aumentam a eficincia de
organizaes e associaes locais, em vez de substitu-las.
Todavia, recorrer aos cidados como cc-administradores
126 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
ou cc- produtores no reduz necessariamente o papel do
Estado nem significa ausncia de custos ou rapidez de
implementao. Para transfor mar usurios ou clientes em
parceiros, os rgos pblicos muitas vezes so forados a
investir considervel tempo e energia para estabelecer laos
comunitrios, promover o empenho dos seus prprios fun-
cionrios e assegurar a manuteno de padres mnimos de
qualidade e eqidade.
Num exemplo pioneiro na cidade de Recife, onde a ins-
talao em condomnio de esgotos de baixo custo em bair-
ros de baixa renda transformou o relacionamento ent re a
agncia do Estado e os usurios, as autoridades pblicas,
trabalhando intensamente e em equipes mult idisciplinares
com os moradores, levaram dois anos para determinar
como fazer funcionar o sistema em condom nio. Mesmo
depois que o processo j era melhor entendido, o xito da
implement ao exigiu outros quatro a seis meses em cada
bairro. Uma avaliao do projeto revelou que, mediant e o
fomento de uma participao ativa e atuante, o plano no
s gerou considerveis economias, como tambm acionou
mecanismos de responsabilidade que eram crticos para o
bom desempenho do rgo.
O aumento da capacidade de resposta significa tant o
um novo estilo de trabalho das agncias estatais com os
clientes como tambm uma reforma organizacional e do
sistema de remunerao dos seus funcionrios. To rna-se
mais provvel uma participao ativa quando h oportuni-
dades de participao int erna no organismo pbli co. Alm
disso, o clima geral de incenti vos deve recompensar a sen-
sibilidade do pessoal de alto nvel para com os clientes e
oferecer apoio adequado ao pessoal de rua ou de campo no
seu empenho em trabalhar junto aos client es. Sem essas
medidas, ser grande a resistncia ao trabalho com os clien-
tes, gerando uma atmosfera que incompatvel com uma
abordagem mais participativa.
Freqenrernente, trabalhar em estreito contato com o
pblico requer tambm a redefinio de tarefas e responsa-
bilidades, a realocao de recursos de pessoal e o aperfeio-
amento de novos mecanismos de aprendizagem e experi-
mentao. No Benin, o Mi nistrio da Sade confiou o
contro le decisrio dos recursos a comisses locais de admi-
nistrao da sade. Os membros das comisses so eleitos
democrat icament e; qualquer pessoa pode servir nelas,
desde que pelo menos um dos seus membros seja do sexo
feminino. A comisso part icipa diretament e da preparao
do oramento anual do centro de sade, para apresentao
ao ministrio. responsvel pela arrecadao e pela conta-
bilidade do dinheiro pago ao centro de sade por servios
prestados e venda de medicament os. Represent ant es de
comisses locais participam da direo da nova ent idade
governamental de aquisio de medicamentos, o que repre-
senta uma forma de manter a responsabilidade da reparti-
o e da Comisso Coordenadora do Setor da Sade, o que
d aos representantes locais a oport unidade de se fazer
ouvir na poltica nacional.
... E um ambientepropcio
O governo tambm pode apoiar indi retament e a part ici-
pao pela sua influncia na criao de um ambiente pro-
pcio. Os estados exercem grande poder sobre os indiv-
duos e organizaes medi ante as info rmaes que
divulgam e as leis que promul gam e administram. O pri-
mado da lei, que protege tant o as pessoas como a proprie-
dade pessoal, important e numa sociedade civil sadia e
pujant e. Os governos podem facilitar a part icipao salva-
guardando os direitos de todos de se organizarem, ter
acesso informao, fazer cont ratos e possuir e admi nis-
trar patrimnio. As constituies da Bolvia, do Brasil, da
Colmbia e a das Filipinas incentivam explicitamente o
desenvolvimento e a parti cipao de ONG em todos os
nveis do processo decisrio. Em Cingapura, o governo
ajuda as ONG a contratar pessoal, pe sua disposio
prdios pblicos no ut ilizados a aluguis nominais e cus-
teia at a metade dos gastos recorrent es e de capital das
instalaes por elas operadas com vistas para o bem-estar
social. Na ausncia de um ambiente jurdico confivel que
exija uma operao aberta e transparent e das ONG e dos
rgos pbli cos, as organizaes legtimas ficam privadas
da oportunidade de se desenvolver ou, o que seria pior,
abrem-se as porras para atividades fraudulentas ou
corruptas que mancham a reputao de todas as ONG. A
meta deve ser o adequado equilbrio entre os regulamen-
tos e os relatrios exigidos para promover o crescimento
das ONG, com a simultnea proteo cont ra a corrupo
e a incria.
Os benefcios de uma consulta e de uma parceria mais
amplas com a sociedade civil revelam-se na forma de me-
lhorias no processo de formul ao de polticas oficiais, na
qualidade da prestao dos servios e, em certos casos, em
melhores taxas de rent abilidade. Tambm se manifestam
na forma de maior flexibilidade na interveno dos orga-
nismos e autori dades pbl icas. Mas, sem um efetivo acom-
panhamento, essa flexibilidade pode dar margem a aes
impulsivas ou arbitrrias. Ta mbm neste aspecto, essen-
cial estabelecer o correto equilbrio entre os mecanismos de
participao e o controle esclarecido do governo. Na seo
seguinte, examinamos algumas dessas questes no contexto
do debate sobre a descent ralizao e a promoo de maior
representatividade pbl ica a partir da base.
Descentralizao: adaptando os servios s
preferncias locais
A descent ralizao do poder e dos recursos do Estado
parece ser uma conseqncia lgica dos numerosos esfor-
os recent ement e envidados para aproximar o governo do
povo. Tal como a ampla gama de mecanismos de part ici-
pao acima descritos, a descentral izao oferece a oport u-
nidade de melhor ajustar os servios pbli cos s demandas
e preferncias locais e de construir a partir da base um
governo mais sensvel e represent ativo. A descent ralizao,
porm, tambm tem as suas ciladas, entre as quais a possi-
bilidade de uma disparidade maior ent re regies, perda de
estabilidade macroeconmica e captura das instituies por
faces locais, especialmente em sociedades caracterizadas
por grande desigualdade. Esta seo focaliza alguns dos
fatores que explicam recent es tendncias de descentraliza-
o em algumas reas nas quais ficou demonstrado o
impacto positivo exercido por esse processo, inclusive o de
atrair os cidados para os assuntos pbli cos e estimular o
desenvolviment o econmico local. A seo termina com
um exame dos riscos da descentralizao e daquilo que
diferent es capacidades significam para os governos, a
comear pelo caminho da descentralizao.
A era da descentralizao?
A crescente demanda de descentralizao passou a fazer
parte do processo mais amplo de liberalizao, privatizao
e outras reformas do mercado em muitos pases. Essas
reformas distinguem-se umas das outras, mas o seu funda-
mento lgico semelhante ao da descent ralizao: o poder
exercido sobre a produo e prestao de bens e servios
deve ser reduzido sua unidade mnima capaz de capturar
os custos e benefcios a eles inerentes. Em muitos pases,
isso implica a reduo do poder do governo cent ral, mui to
embo ra os reformadores devam agir com discriminao.
Conforme seja o ambiente institucional, a descent ralizao
pode melhorar a capacidade do Estado, deixando-o livre
para se concentrar nas suas prpri as funes essenciais; mas
tambm pode minar essa capacidade.
A demanda de descentralizao poltica formal foi insu-
flada por pelo menos trs import antes fenmenos recentes:
O tamanho mnimo dogoverno auto-suficiente diminuiu.
As novas opes tecnolgicas e as novas exigncias dos
cidados, produtores e consumidores significam que
algumas das vantagens (a segurana, por exemplo) pelas
quais pases, regies e provncias conti nuavam a operar
juntos sob um governo cent ral tornaram-se menos
important es. Na Europa e na Amrica do Norte, a pres-
so de mercados globais est gerando forte demanda por
governos regionais e locais mais capacitados a oferecer a
infra-estrutura e a mo-de-obra especializada de que
necessitam as empresas multinacionais.
As mudanas polticas deram voz s exigncias locais.
A autoridade cent ralizada na Iugoslvia, na Unio
Sovitica e na Tc hecoslovquia entro u em colapso com
o desapareciment o da fora unificadora do Partido
Comunista. Em outras reas, regies e governos subna-
cionais beneficiaram-se do vcuo polt ico gerado antes
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 127
e durante as mudanas de regime, como ocorreu na
Argenti na e no Brasil no fim dos anos 80 e na frica do
Sul nos anos 90.
Muitas vezes, os pases voltam-se para os governos locais e
regionais quando ogoverno central sistematicamente inca-
paz de prestar servios essenciais. Na segunda metade
da dcada de 1980, a Colmbia passou a trilhar um
caminho de descent ralizao e reforma poltica que
reverteu uma longa tradio de central ismo. O novo
governo modificou os rumos, transferindo ao nvel local
a prestao de servios sociais e abrindo o rgido sistema
de nomeaes polt icas escolha eleitoral local. Assim
tambm, na Venezuela e em outros pases da Amrica do
Sul, governos locais atuant es tornaram mais sensveis as
admin istraes locais e melhorar am a qualidade da pres-
tao de servios, em muitos casos de forma excepcional.
Ant es de verificar como podem os governos agir para
satisfazer essas demandas, vem a propsito perguntar qual
o verdadeiro significado da descentralizao. Na verdade,
o termo abrange uma ampla srie de diferent es processos.
Os pri ncipais so a desconcent rao administrativa ou a
transferncia de funes estatais para nveis de governo
mais altos ou mais baixos, com simultnea reteno do
contro le central do oramento e da formulao de polti-
cas; a descent ralizao fiscal ou a cesso de influncia sobre
decises oramentrias e financeiras dos nveis mais altos
aos mais baixos; e a devoluo ou transferncia de recursos
e de autoridade poltica a auto ridades de mais baixa hierar-
quia, em grande parte independentes dos nveis mais altos
de governo. Rarament e a descentralizao abrange esses
trs aspectos. A ampla diversidade de experincias torna
difcil comparar tendncias ent re pases ou a tirar muitas
concluses rpidas e substanciais.
Os pases maiores e mais ricos tendem a ser mais descen-
tralizados em termos de participao dos governos subna-
cionais na despesa e na receita pbl ica total. Em conjunt o,
porm, os pases industriais vm registrando desde 1974
uma leve tendncia a uma cent ralizao maior (Tabela 7.1).
esse o caso especialmente do Reino Unido, ao passo que
a Austrlia, a Espanha, os Estados Un idos e a Frana con-
tinuam a descent ralizar funes do governo central. Os pa-
ses em desenvolvimento, a maioria dos quais passou por
uma fase de desenvolvimento de const ruo nacional, aps
o colonialismo dos anos 50 e 60, tornaram-se mais descen-
tralizados a partir da dcada de 70. So exemplos marcan-
tes a Argentina, o Brasil e a Colmbia. Em ambos os gru-
pos de pases, a descent ralizao dos gastos foi muito mais
alm do que a da receita correspondent e.
Como encarar a descentralizao
Como deixaram claro as consideraes acima, o que cons-
titui a melhor estrutura de disposies int ergovernament ais
1 2B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Tabela 7.1 Mudanas no financiamento subnacional em alguns pases
(percentagem de despesas ou receitas para todos os nveis de governo)
Despesa subnacional Receita subnacional
Pas 1974 1994 Tendncia 1974 1994 Tendncia
frica do Sul 24 41
-"
4 12
-"
Alemanha 44 40 34 30
Argentina 25 45
-"
25 37
-"
Austrlia 47 49 20 27
-"
Brasil 30 38
-"
23 25
Canad 61 60 39 44
-"
Chile 2 9
-"
2 5
Colmbia 25 33
-"
16 18
Espanha 10 34
-"
5 12
-"
Estados Unidos 45 44 33 36
Frana 18 19 6 13
-"
ndia 45 49 27 25
Indonsia 11 15 3 3
Ir, Rep. lslarn. do 1 5 1 6
-"
Malsia 18 14
'"
13 8
'"
Reino Unido 33 28
'"
15 8
'"
Romnia 16 10
'"
12 6
'"
Sucia 44 34
'"
28 32
Tailndia 17 8
'"
5 5
Zimbbue 26 25 24 15
'" Nota: Os dados referem-se a todos os nveisde governo, menos o governo central. Os dados incluemtransfernciasdo governo central para
governos subnacionais. As setas indicamvariaesde cinco pontos percentuaisou mais. Na falta de dados disponveispara 1974 ou 1994
(indicadaem grifo), utilizaram-se os dados disponveisdo ano mais recente. Os dados de 1974 para a Alemanha referem-se ao territrio
anterior reunificao.
Fonte: FMI , vrios anos (a).
algo altamente especfico por pas. Neste particular, a fr-
mula universal de abordagem to infrutfera como out ros
aspectos da reforma do Estado. H, porm, uma srie de
importantes princpios analticos para orientar os reforma-
dores. O princpio mais claro e importante (freqente-
ment e denominado princpio do subsidiarismo) de que a
proviso de bens e servios pblicos devem ficar a cargo do
mais baixo nvel de governo capaz de absorver int eiramente
os custos e benefcios.
Cont udo, a aplicao desse princpio longe est de ser
fcil. A Tabela 7.2 ilustra algumas caractersticas da
demanda e disponibilidade de bens e servios que sero
relevant es ao ser tomada a deciso. Como j vimos, para
alguns bens locais, como os que tm caractersticas de pro-
priedade comum, as organizaes externas ao governo,
como as associaes de usurios de recursos florestais ou
hdri cos ou as ONG, seriam talvez o mais apropriado
mecanismo institucional de prestao do servio. Em ter-
Tabela 7.2 Caractersticas da demanda e da oferta de bens pblicos locais e nacionais
Nvel de
proviso pblica
Local
Nacional
Factores dedemanda
Variao na preferncia local (i luminao
pblica, zoneamento)
Propriedade comum (vias urbanas, disposio
do lixo)
Externalidades espaciais de consumo (controle
de epidemias)
Preocupaes de eqidade (padres mnimos de
educao primria)
Factores deoferta
Pot encial de competio entre jurisdies
(proteo policial, manuteno de estradas)
Economias de escala (defesa)
Ext ernalidades interjurisdicionales (rodovias
interurbanas)
mos mais gerais, quando as preferncias ou exigncias dife-
rem de uma comunidade para outra, os governos locais
tm melhor es condies para ajustar a oferta aos gostos
locais. A prestao de servios descentral izados tambm
pode melhorar a eficincia e a competio inrerjurisdicio-
nal na oferta, dando aos consumidores (pelo menos em
teoria) a opo de sair para outras jurisdies. Por out ro
lado, quando se fazem present es economias de escala ou
repercusses interj urisdicionais no lado da oferta - como
na constr uo e manuteno de rodovias int erurbanas -
ou quando se aplicam padres mnimos (como os de
ensino primrio) e out ras externalidades de consumo no
lado da demanda, provavelment e ser prefervel o cont role
cent ralizado (seja no nvel nacional ou provincial).
O ajustament o dos servios s preferncias locais pode
resultar em reduo dos custos transacionais (particular-
mente os custos da informao), em ganhos de eficincia e
em incent ivos ao desenvolviment o econ mico local. Mas,
mesmo nos casos em que um servio parea prestar-se em
princpio proviso local, os benefcios e custos da descen-
tralizao variaro de acordo com o contexto. E a experin-
cia indi ca que a descentralizao provavelment e no dar
resultado sem disposies institucionais efetivas para pro-
mover a responsabilidade no nvel local e a restrio fiscal
dos governos locais e nacionais. Isso melhor explicado
por dois grupos de relacionamento separados mas vincula-
dos ent re si, que se apresent am aos governos locais e que
cumpre considerar ao avaliar o alcance da descent ralizao.
No primeiro grupo esto as relaes horizont ais ent re o
governo local e os cidados, as ONG e as empresas priva-
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 129
das. Disposies institucionais, como, por exemplo, elei-
es ou referendos locais, podem criar ou influenciar essas
relaes, oferecendo incent ivos cooperao, responsabili-
dade e melhoria do desempenho no governo local. O
segundo conjunto de relaes vertical, entre os nveis do
governo. Em muitos pases, disposies institucionai s defi-
nem o papel e as funes de cada nvel de governo, parti-
cularmente na medida em que ateram as relaes fiscais
intergovernamentais. indispensvel conta r com normas
verticais e incent ivos horizont ais para que os governos
locais desempenhem bem as suas funes (Figura 7.3). Na
seo seguinte, examinamos algumas das formas em que os
relacionamentos horizontai s podem servir de estmulo para
que os governos locais aumentem a sua capacidade de res-
posta, mobil izem recursos, melhorem a prestao de servi-
os e incentivem o desenvolviment o do setor privado.
Os beneficias da melhoria da responsabilidade e dos
incentivos locais
PARTICIPAO DOS CIDADOS. Em teoria, a descentraliza-
o pode fortalecer e complementar as medidas para
ampliar a participao popul ar j descritas neste captulo.
Pode, tanto quant o essas medidas, ajudar a proteger cont ra
a tirania majoritria, aproximando o governo do povo e
facilitando a definio local de questes e probl emas, espe-
cialmente os de grupos minoritrios. As situaes contras-
tantes de Oaxaca e Chiapas, dois dos estados mais pobres
do Mxico, do convincent es exemplos prticos desses efei-
tos. As dot aes de recursos e o potencial de desenvolvi-
mento dos dois estados so similares e ambas as popul aes
Figura 7.3 Normas verticais e incentivos horizontais moldam a capacidade dos governos locais
Governo central
(
esponsab)'li.
dade
vertical . ..
Governo estadual
(
. . enormas)

mentais
Governo local

Flexibilidade e
responsabilidade

Sociedade civil
e setor pnvado
13D RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
so formadas por altas propores de pobres e indgenas.
Co nt udo, os resultados dos programas de combate
pobreza so geralmente considerados bons em Oaxaca, ao
passo que Chiapas, seu vizinho, registra maus resultados.
As diferenas parecem provir do grau de partic ipao
pop ular nas decises e na impl ementao de polti cas.
Oaxaca conta desde h muito com mecani smos de partici-
pao da populao indgena e dos pobres. Em Chiapas,
por outro lado, a negao dessas opes, ao lado de uma
corrupo oficial gener alizada, resultou em deficincia dos
servios e crescentes tenses, que incluem conflitos arma-
dos desde o comeo de 1994.
Quand o o cargo pbli co disputado e o povo pode par-
ticipar de eleies e decidir quanto aos seus representantes
em diferentes nveis de governo, o n mero de opes pol-
ticas rambm aumenta, estimulando assim a competio
entre esses nveis. A parti cipao local tambm pode signi-
ficar maior confi ana e aceitao de decises polticas pelos
eleitores. Dessa forma, a descentralizao pode aumentar as
opes locais na formulao de polti cas, ao mesmo tempo
que responsabili za as autoridades locais pelo que fazem e
pela forma como o fazem. Recentes ind icaes levantadas
na Amrica Latina, part icularmente na Colmbia, parecem
mostrar que, uma vez tesponsabilizados pOt seus aros e
informados de que seus cargos dependem em grande parte
da avaliao popul ar do seu desempenho, os responsveis
locais pelas polt icas tendem a preocupar-se mu ito mais
com a qualidade dos seus auxiliares e dos instrument os de
que dispem para o eficiente exerccio de suas funes. Em
Porto Alegre, Brasil, um processo inovador de planeia-
ment o e gesto do investimento pbli co, lanado em 1989,
mobil izou grupos de cidados para parti cipar na formula-
o do oramento municipal. Em 1995, cerca de 14.000
pessoas parti ciparam do processo por meio de assemb lias
e reunies. Indiretamenre, cerca de 100. 000 pessoas esta-
vam vinculadas ao "processo orament rio participativo "
atravs de associaes locais e organizaes populares.
PRESTAO DE SERVIOS LOCAIS. Muitos governo s res-
ponderam a crises fiscais, disponibilidade de novas tecno-
logias e aos int eresses dos cidados transferindo s autori-
dades locais recursos e responsabilidades pela prestao de
servios, especialmente de educao e sade. Em mui tos
casos, isso gerou disposies novas e muitas vezes criadoras
entre governos, ONG e empresas locais. Embora seja rela-
tivamente pequena a evidncia comparativa disponvel
para avaliar o relacionamento entre o governo descentrali-
zado e a qualidade dos servios, alguns exemplos recentes
da Amrica Latina so expressivos. Nos anos 80, o sistema
de ensino pri mrio no Estado de Mi nas Ge rais, Brasil,
enfrentava mui tos dos probl emas comuns a sistemas edu-
cacionais de pases em desenvolvimento: altos ndices de
repetncia, baixos ndices de graduao e notas baixas.
Co ntri buam para esses probl emas uma administrao
excessivamente regul amentada e cent ralizada, a insuficin-
cia de financiamento e professores mal preparados. Nos
anos 90, uma srie de medidas, ent re as quais a int roduo
de auto nomia das comisses eleitas em cada escola local
(integradas por professores, pais e estudantes maiores de 16
anos), em combinao com subsdios do governo federal
baseados nas matrculas e em necessidades especiais, pro-
duziu alguns resultados prel iminares animadores: as notas
melhoraram 7% em cincias, 20% em portugus e 41%
em matemtica.
Em Teocelo, localidade do Estado mexicano de Vera-
cruz, a descentral izao gerou oport unidades para organizar
mais eficientement e os recursos de sade, mediante a iden-
tificao das necessidades da popul ao e a elaborao de
estratgias para promover a participao atravs da organi-
zao comunitria e da educao sanitria. A cobertura dos
cuidados preventivos e curativos aumento u, a qualidade dos
servios melhorou extraordinariament e e os ndices de mor-
talidade infantil caram. Alm disso, os usurios das instala-
es de sade deram-se conta de uma grande melhoria na
atitude do pessoal de sade e na qualidade dos servios.
DESENVOLVIMENTO ECONOMICO LOCAL. A parti cipa-
o de empresas locais tambm pode desempenh ar papel
essencial na descentralizao, preparando iniciativas no
nvel local. Vem de sculos a forte influncia exercida pelos
emp resrios sobre o ritmo de desenvolviment o e as relaes
intergovernamentais nos pases industr ializados. As classes
proprietrias, que controlam os recursos locais, exerciam
considerveis presses sobre as entidades pblicas. Para
. estimular a expanso, atores privados e auto ridades pbl i-
cas foram incentivados a cooperar. Em grande part e, esse
processo comeo u no mbito local. Freq enrernente,
membros da comunidade empresarial eram membros dos
legislativos locais. Dado que a busca de proveito prpri o
minimizada por efetivas polt icas de competio - fun o
que cabe a nveis mais altos de governo - , um setor pri-
vado local forte pode promover a melh oria do desempenho
administrativo. E os governos locais que oferecem e man -
tm estruturas confiveis para o desenvolvimento local aca-
bam por promover o investimento privado, o que aumenta
com o tempo a receita desses governos.
Existem no mundo abundantes exemp los de governos
locais que estimularam o desenvolvimento econmico nas
suas comunidades, bem como de disposies institucio nais
descentralizadas que cont riburam para o crescimento . No
inte rior do estado americano de Sout h Carolina, as cidades
de Greenville e Spartanburg so pequenas e distantes dos
grandes centros populacionais do pas. Ainda assim, elas
acusam o maior volume de investi mento estrangeiro per
capita de qualquer rea metropolit ana dos Estados Unidos.
Ambas deram acolhida a 215 empresas de 18 pases; e 74
delas tm ali as suas sedes. Administradores visionrios,
seguindo uma decidida abordagem do desenvolvimento
local baseada no setor privado, estabeleceram uma slida
base de pequenas e mdias empresas inovadoras, que
empregam uma fora de trabalho cujas aptides so cons-
tant ement e melhoradas.
No outro lado do mundo, o governo muni cipal de
Wuhan, na China cent ral, decidiu, no comeo dos anos
90, transformar a cidade velha e construir uma grande
cidade nova. Para tanto , relaxou os cont roles sobre o inves-
timento estrangeiro em duas zonas de desenvolviment o,
abriu uma terceira, aprovou regulamentos locais para dotar
os investidores estrangeiros de uma base jurdica para as
suas operaes comerciais, fortaleceu a gesto dos arrenda-
ment os de prdios e terrenos e executou diversos projeros
de melhoria da infra-estrutura para o investimento estran-
geiro. Devido a isso, o nmero de projetos de investiment o
estrangeiro aprovados para a cidade somente em 1992 foi
mais de duas vezes e meia maior do que o total dos oit o
anos anter iores, com uma triplicao do capital total inves-
tido. Ainda no satisfeito, o governo muni cipal organizou
uma colossal misso de promoo de investimentos em
1993, que concluiu acordos no montant e de U5$5 bilhes
com Ci ngapura e Hong-Kong (China).
Apesar desses exemplos encorajadores, a experincia
indi ca que o xito da descentralizao pode ser efmero ou
difcil de reproduzir, na falta de efetivas normas de colabo-
rao inter governament al. Os incentivos horizontais para a
melhoria do desempenho so apenas um aspecto da ques-
to. Na educao, por exemplo, pode ser necessria a inter-
veno de nveis mais altos de governo para evitar a frag-
mentao e minimizar diferenas na qualidade do ensino
em diferent es comunidades. E, no setor da sade, rara-
ment e h uma distribuio aprop riada e clarament e defi-
nida de responsabilidades ent re os nveis de governo. Imu-
nizaes, vigilncia da tuberculose e estocagem de vacinas
- tudo isso requer uma decidida e efetiva administrao
dos nveis governamentais mais altos. Alm disso, poss-
vel que as localidades no ofeream a estrutura adequada
para a formul ao e implementao de polticas. Em con-
seqncia, a descentralizao no deve ser um exerccio
rgido e doutrinrio, impondo funes s comunidades e
municpios ou separando artificialmente os nveis de
governo. Em vez disso, deve ser um exerccio prtico para
determinar o correto equilbri o entre os papis de diferen-
tes nveis de governo, a fim de assegurar a oport una provi-
so de servios de alta qualidade. Como descreveremos nas
sees seguintes, a busca desse equilbrio deve-se'processar
dent ro de um quad ro de normas que meream crdito.
As ciladas dadescentralizao
Em mui tos casos, a descentralizao no resulta de uma
cuidadosamente preparada seqncia de reformas, e sim de
algo que ocorreu num ambiente politicamente voltil em
que baixo o nvel de confiana e os responsveis pelas
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 131
polticas respondem de forma no sistemtica a demandas
que se projetam a partir de baixo. Essas frgeis estrutur as
de poltica podem resultar em graves probl emas econ rni-
cos, tais como perda do controle macroeconmi co, dispa-
ridades regionais na prestao de servios e m distribuio
de recursos em resultado de captura local. A lio, para
todos os governos, de que deve haver em todos os
mome ntos normas que especifiquem clarament e o alcance
das responsabilidades de cada nvel de governo.
DIMENSES MACROECONMlCAS DAS FINANAS INTER-
GOVERNAMENTAIS. O controle macroeconmico univer-
salmente considerado como funo do governo cent ral. Na
maioria dos pases industriais, a cent ralizao, ou pelo
menos uma fort e orientao central em matria oramen-
tria e financeira, foi crtica para assegurar a solidez das
finanas pbl icas e uma estrutura confivel para o desen-
volvimento econmico. Dado que a descentralizao
aumenta o nmero de ateres e de cont as orament rias, os
pases que sofrem graves presses oramentrias e inflacio-
nrias enfrentaro mais desafios e riscos se decidi rem pela
descent ralizao.
As relaes fiscais inrergovernamenrais afetam a macro-
economia principalment e em trs aspectos: a distribuio e
partilha das bases impositivas e da despesa, o ajuste das
decises fiscais e de despesas e os nveis de endividament o
subnacional.
Podem ocorrer graves desequilbri os macroeconmi cos
se as bases impositivas forem impropr iament e distribudas.
Na ndia, por exemplo, importantes bases impositivas
foram entregues a governos subnacionais. Com isso, apesar
de uma crescente dvida pbl ica e de encargos de penses,
restou ao governo central uma muito pequena base impo-
sitiva - formada principalment e por impostos sobre a
renda, o comrcio exterior e o consumo - para atender
confortavelmente s suas responsabilidades de despesa. A
partilha de import ant es bases impositivas encerra tambm
o potencial de diluio do impacto da reduo do dficit ao
nvel do governo central. Isso ocorreu na Argent ina no
incio dos anos 90, quando se tornou necessrio comparti-
lhar com os governos provinciais o aumento da receita fis-
cal decorrente de uma reforma tributria. Em essncia, os
governos provinciais aprovei taram-se dos esforos do
governo cent ral e utilizaram a receita adicional para expan-
dir os seus quadros de servidores.
A responsabilidade pelas despesas com benefcios e cus-
tos nacionais - bens pblicos nacionais - deve caber ao
governo central. Tais despesas incluem os custos da estabi-
lizao econmica e da redistribui o. Cont udo, muitas
despesas locais tambm afetam a distribuio da renda, tais
como a proviso de servios de sade e subsdios habitacio-
nais nas economias em transio e em muitos pases em
desenvolvimento. Alm disso, quando os benefcios dos
gastos pbl icos locais se concent ram na jurisdio que efe-
132 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
tua as despesas, embora os custos (na forma de impostos
gerais ou efeitos secundr ios negativos) sejam distribudos
mais amplamente, os governos subnacionais so incentiva-
dos a gastar mais do que podem. O efeito sobre a pol tica
fiscal nacional pode ser pronunciado.
ENDIVIDAMENTO SUBNACIONAL. O endividamento dos
governos locais pode contribuir para a instabilidade rnacro-
econmica quando o governo cent ral deixa de impor seve-
ras restries orament rias e quando no h mecani smo
para uma efetiva monitoria das obrigaes da dvida, parti-
cularmente no caso de mltiplos emprestadores. Outro
probl ema o da informao assimtrica dos tomadores
(governos subnacionais) e dos emprestadores (o governo
cent ral e os mercados internacionais de capital). Na China,
por exemplo, os governos provinci ais no podem tomar
emprstimos para financiar dficits oramentrios. Con-
tudo, no comeo dos anos 90, o endividament o quase des-
cont rolado de empresas estatais no nvel subnacional con-
tribuiu para o superaquecimento da economia e colocou
em perigo a estabilidade macroeconmica (Quadro 7.6). A
dvida combinada dos estados brasileiros superior a
US$ 100 bilhes, aproximando-se dos nveis da dvida total
do governo federal e do Banco Cent ral. A menos que o
crescimento dessa dvida seja cont ido, o governo federal
ver-se- obrigado a reduzir os seus prpri os investimentos ,
aumentar impostos ou recorr er ao financiament o inflacio-
nrio para cobri r dvidas dos estados.
Todos esses trs caminhos podem levar a resultados
macroeconmi cos indesejveis. Em certos pases, porm,
alguns desses caminhos so quantitativament e mais impor-
tant es do que outros. Saber se eles geram instabilidade
macroeconmi ca depender da import ncia relativa de
cada um, da capacidade relativa da formulao e impl e-
ment ao de polticas a nvel de governo central e local e
do compromisso do governo central para com objeti vos
macroeconmicos gerais como o crescimento e a estabili-
dade dos preos.
DISPARIDADES E DESIGUALDADES REGIONAIS NA PROVI-
SO DESERVIOS. A relativa igualdade nacional de padres
de vida e acesso a servios pbli cos uma meta suprema
- seno mesmo um mandato constitucional - em mu i-
tos pases. A cent ralizao confere ao governo nacional
maior arbtrio para enfrenta r as disparidades regionai s de
renda medi ant e o cont role das diferenas regionai s em
nveis de proviso de servios pblicos e tributao. Com
a descentralizao, no mais possvel garantir ou, pelo
menos, ser mais difcil alcanar um result ado eq itativo.
Ademais, atri buir maior poder de tributao a governos
locais e regies mais ricas pode benefici-los de mane ira
desproporcional.
Na China, por exempl o, cresceram nos ltimos anos as
disparidades de renda real per capita entre as provncias. A
renda per capita de Guangdong, a provncia mais rica,
hoje quatro vezes maior que a de Guizhou, a mais pobre.
Algumas provncias no litoral sul, como Fujian, Guang-
dong e Hainan, tm tido mais xito do que as provncias
ocident ais do int erior , prin cipalment e porque esto no
centro dos transportes e comunicaes e prximas a Hong-
Kong (China). Essas vantagens naturais foram reforadas
por polt icas oficiais que favorecem as provncias litor-
neas, incluindo isenes fiscais para investidores estrangei-
ros que se instalam em zonas econmicas especiais prxi-
mas da costa, grandes parcelas de crdito (relativamente ao
tamanh o da popul ao) atravs do sistema bancrio estatal
da China e exigncias de matr cula que desestimulam a
migrao dos pobres para o opulento litoral.
Na Rssia, grande a desigualdade de renda ent re os
oblasts. Segundo estimativas, o rcio da despesa per capita
entre o oblast que menos gasta e o que gasta mais teria
aumentado para 1:7 em 1992, com verbas para despesas
oramentrias desproporcionalmente altas para regies
mais abastadas e verbas relat ivamente baixas para as reas
rurai s. A tributao ou a participao subnacional nas
receitas federai s geradas por recursos naturais segundo a
sua origem poderia gerar disparidades fiscais ainda maio-
res. As experincias tanto da Rssia como da China desta-
cam a necessidade de formular planos de equalizao apro-
priados para atender s cada vez maiores desigualdades em
perodos de crescimento acelerado ou de estabilizao
macroeconmica.
MALOCAO DE RECURSOS RESULTANTE DACAPTURA
LOCAL. As distor es econmicas e financeiras podem ter
or igem tambm na capacidade dos governos subnacionais
de explorar deficinci as do nvel cent ral. Na ausncia de
regras int ergovernamentais acordadas, os governos locais
podem beneficiar-se de font es de rend a que no lhes foram
formalmente alocadas dentro de um plano apropriado de
descentrali zao fiscal. Na Polnia, por exemplo, com a
introduo do governo local aut no rno, muitas autorida-
des locais comearam a agir como se fossem grupos de
presso, vidas por extrair mais benefcios de Varsvia para
suas clientel as locais. Em conseqncia, aumentaram as
desigualdades entre juri sdies, o que levou a novas formas
de conflito social.
No Paqui sto, a descentralizao foi acompanhada de
uma quase imperceptvel recentralizao de funes no
nvel provincial e de dificuldades nas relaes int ergoverna-
ment ais. Os governos provinciais, que expandiram desde
os anos 60 o seu papel na proviso de servios pblicos de
educao e de out ros servios locais, adotaram uma atitude
cada vez mais int rusiva e cent ralista em relao aos gover-
nos municipais. Em vez de encoraj-los a assumi r novas
funes e responsabilidades, os governos muni cipais esto
sendo privados de oportunidades de sucesso. Co nt udo, o
incremento do controle provincial no resultou em qual-
quer melhoria palpvel na prestao de servios.
Os pases industriais que descentralizaram a admi nistra-
o comearam o processo a partir de uma slida estrutura
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 133
Quadro 7.6 Ciladas nas relaes intergovernamentais: as experincias do Brasil e da China
A democratizao e as revises constitucionais dos anos
80 aumentaram o montante de recursos sob controle
subnacional no Brasil e o grau de autonomia local no
seu uso. Os governos locais respondem hoje pela metade
da despesa pblica total.
Embora a descentralizao tenha reorientado os
recursos para nveis inferiores, no houve uma corres-
pondente explicitaoou expanso das responsabilidades
locais. Os governos subnacionais no estavam prepara-
dos para assumir novas tarefas, assim como no estavam
obrigados a desempenhar funes especficas nem proi-
bidos de desempenhar funes j exercidas por outros
nveis de governo. Em resultado, os governos locais uti-
lizaram grande parte dos seus recursos adicionais para
ampliar o funcionalismo e lanar novos projetes duvido-
sos. H poucas indicaes de melhoria da eficinciageral
da despesa do setor pblico. A descentralizao tambm
aumentou o dficit fiscal, na medida em que os grandes
estados se valeram do aumento da sua autonomia pol-
tica para extrair recursos federais: em meados dos anos
90, cerca de um tero do crescente dficit federal era atri-
budo dvida subnacional .
O caso do Brasil mostra que a descentralizao pol-
tica e fiscal no garante a melhoria da eficincia do seror
pblico e pode ameaar a estabilidade macroecon -
mica. Para alcanar os seus objetivos, a descentralizao
fiscal deve ser acompanhada de uma correspondente
descentralizao das responsabilidades de despesa: cum-
pre melhorar a capacidade institucional dos governos
estaduais e municipais, e o governo federal deve exigir
oramentos rgidos nas suas relaes fiscais e financeiras
com os governos subnacionais.
A experincia da China no comeo dos anos 90
demonstra as ciladas de uma descentralizao que no
seja acompanhada de reformas e salvaguardas macroe-
conmicas paralelas. Desde 1978, a autoridade central
pelas decises de investimento e distribuio de recur-
sos foi gradualmente transferida aos governos, empre-
sas, instituies financeiras e mesmo famlias provin-
ciais. Esse foi um elemento crucial da liberalizao
econmica da China e fator essencial do notvel cresci-
mento econmico das duas ltimas dcadas. Ao mesmo
tempo, porm, trs conseqncias da descentralizao
prejudicaram os controles do governo central sobre os
agregados macroeconmicos:
jurdica em que os governos subnacionais so sujeitos a
regras dignas de crdito. Muitos desses pases tambm dis-
pem de mecanismos, tais como polticas de transferncias
fiscais e planos de equalizao (Quadro 7.7), rgidas restri-
es oramentrias e limitaes do endividament o local,
A receita governamental como proporo do PIB
caiu verticalmente. Contribuindo para o aumento da
concorrncia industrial, a descentralizao ajudou a
reduzir os lucros das indstrias estatais, antes a prin-
cipal fonte de receita fiscal. O aumento da autono-
mia dos governos locais reduziu ainda mais a receita
com a concesso de isenes tributrias para melho-
rar os lucros lquidos das empresas estatais sob seu
controle .
Com crescente autonomia dos governos locais, tam-
bm se tornou difcil para o sistema de planejamento
de investimentos do governo central controlar os
investimentos dos governos provinciais e das empre-
sas estatais sob o seu controle. Como a receita fiscal
no nvel provincial diminura e era insuficiente para
custear tais investimentos, as agncias locais dos
bancos estatais geralmente serviam como fontes de
emprstimos para esses projetos.
Atribuiu-se s agncias locais do banco central auto-
ridade discricionria sobre 30% dos emprstimos
anuais por ele feitos ao sistema financeiro. Necessi-
tando de recursos adicionais para apoiar investimen-
tos de governos e empresas estatais locais, as agn-
cias locais do banco estatal recorriam s agncias
locais do banco central para receber infuses de
liqidez.
O conseqente superaquecimento da economia chi-
nesa em 1992-93 resultou em considerveis riscos para
a estabilidade. A inflao elevou-se ao seu nvel mais
alto em vrias dcadas. O crescimento do PIB real atin-
giu o impressionante nvel de 14,2% em 1992 e de
13,5% em 1993. Desse crescimento, 80% deveram-se
ao aumento dos investimentos, na maioria de empresas
estatais sob a superviso de governos provinciais.
As autoridades reagiram rapidamente com uma
combinao de medidas. As mais importantes foram as
limitaes aos investimentos dos governos provinciais e
empresas estatais e uma reafirmao da autoridade do
banco central sobre os emprstimos a bancos estatais.
Essas e outras medidas ajudaram a reconduzir a econo-
mia a um ambiente confortvel. Em 1995, a inflao
cara para menos de 7% e o crescimento do PIB estava
sendo mantido em torno de 9%.
para cont rabalanar resultados negativos. Alguns fizeram
experincias com mecanismos de participao (por exem-
plo, comisses de alto nvel) que congregam os interessados
e abrem opes para polticas viveis e aplicveis dentro de
um prazo mutuamente acordado.
134 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 7.7 O clculo dos subsdios de equalizao fiscal
Os programas de equalizao fiscal compensam as pro-
vncias (ou estados) cuja capacidade fiscal inferior
mdia. Alm de salvaguardar objetivos nacionais de
proviso de nveis mnimos de servios pblicos em
mbito nacional, um programa de equalizao pode
promover a participao dos estados de uma federao.
Assim, a equalizao fiscal freqentemente conside-
rada como o elemento aglutinador de uma federao.
Os economistas reconhecem de longa data que a equa-
lizao justificada por motivos de eqidade horizontal
e, nos ltimos anos, ficou claro que, em certas condi-
es, tambm pode promover a eficincia econmica.
No Paquisto, por exemplo, props-seum sistemafis-
cal representativopara equalizar a capacidade fiscal entre
regies. A elaborao de um sistema dessa natureza
envolve, em primeiro lugar, o clculo da receita que
poderia ser arrecadada se um governo estadual utilizasse
todas as fontes normais de receita usando-as com a
Lies para uma boadescentralizao
O ideal seria que os formuladores de polticas se dedicas-
sem descentralizao redistribuindo de forma gradual a
autoridade sobre a receita e a autoridade e as responsabili-
dades de despesa, de uma forma compatvel e coerente com
necessidades e responsabilidades previamente definidas. Ao
mesmo tempo, desenvolveriam um sistema de subsdios
intergovernamentais para cobrir lacunas ent re despesa e
receita no nvel local e corrigir desequilbrios de eficincia
e efetividade, incluindo, preferivelmente, incentivos para a
mobilizao de recursos locais. Isso seria o ideal. Na vida
real, a tarefa de preparar um bom programa de descentra-
lizao tende a ser mais complexa.
ATRIBUI O DE AUTORIDADE SOBRE A DESPESA E A
RECEITA. Este aspecto suscita uma srie de problemas. A
informao sobre a verdadeira distribuio dos benefcios e
impostos dentro das jurisdies e ent re elas imperfeita. E as
economias de escala na arrecadao fiscal e na produo de
servios podem frustrar, em parte, as vantagens de eficincia
de um sistema descentralizado. Alm disso, os custos de
outras opes para a produo de servios so muitas vezes
desconhecidos. A Tabela 7.3 mostra algumas possibilidades
de atribuio de autoridade sobre a receita e a despesa.
PLANEJANDO SISTEMAS DE SUBSIDlOS INTERGOVERNA-
MENTAIS. OS subsdios intergovernamentais so importan-
tes fontes de receita para muitos governos subnacionais.
No Brasil, entre 1970 e 1992, o governo federal financiou
por meio de subsdios 64% das despesas dos governos
locais. Na frica do Sul, os subsdios do governo central
para governos provinciais recm-eleitos corresponderam a
mesma intensidade mdia no mbito nacional. Assim,
utilizando como padro a mdia aritmtica de todas as
provncias, o direito a determinada fonte de receita con-
ferido a uma provncia pela equalizao determinado
pela diferena (se positiva) entre o retorno potencial
mdio alquota fiscal mdia para todas as provnciasdo
agregado e o retorno potencial obtido naquela provncia
quando a alquota fiscal mdia nacional aplicada sua
base de receita. Dessa forma, uma capacidade tributria
provincial inferior mdia equiparada mediana,
mdia aritmtica ou a outra norma. Como os dados sobre
bases impositivas e arrecadaes fiscais requeridos para
implementar um sistema fiscal representativoso ordina-
riamente publicados por diferentes nveisde governo em
muitos pases, a implementao de um sistema dessa
natureza no impe novos requisitos de dados e pode ser
feita como programa federal de equalizao fiscal em
lugar de uma participao da populao na receita.
cerca de 90% da receita total destes ltimos. Por sua natu-
reza, os subsdios intergovernamentais ~ n m a separar a
despesa local dos recursos locais e os benefcios da presta-
o dos servios pblicos locais dos respectivos custos. A
separao de benefcios e custos e a limitada capacidade dos
governos locais de mobilizar receita pelos seus prprios
meios podem reduzir a transparncia do processo ora-
mentrio local e a responsabilidade dos governos locais
frente aos seus cidados, resultando numa prestao inefi-
ciente e no eqitativa de servios pblicos. claro, por-
tant o, que qualquer sistema de subsdios intergovernarnen-
tais nos pases em desenvolvimento deve ser planejado com
extremo cuidado.
Embora no exista frmula universal para um sistema
ideal de subsdios governament ais, um bom sistema deve
ter certas caractersticas. Acima de tudo, deve ser previsvel
e transparente e incorporar os princpios relevantes mostra-
dos na Tabela 7.4.
AJUSTANDO AABORDAGEM APROPRIADA. A clareza das
regras essencial para a imposio de restries aos atores
em cada nvel de governo. Parece ser igualmente impor-
tante o processo mediante o qual as regras so ajustadas.
Embora as regras possam ser, em princpio, impostas de
cima para baixo para restringir a ao arbitrria de todos os
participantes, a experincia indica que difcil impor um
acordo e que o resultado pode no ser sustentvel. Isso se
aplica especialmente s economias em desenvolvimento. As
lies de diversos pases indicam que as decises essenciais
de poltica tm maior probabilidade de serem sustentadas
quando se baseiam num amplo consenso ent re os interes-
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 135
Tabela 7.3 Possveis distribuies de impostos e gastos por nvel de governo
Governo central
Receita
Imposto sobre o valor agregado
Imposto de renda, pessoa fsica
Imposto de renda, pessoa jurdica
Impostos de consumo
Impostos sobre recursos naturais
Taxas alfandegr ias
Imposto de exportao
Despesa
Cuidados tercirios de sade
(cont role de doenas
infecciosas, pesquisa)
Educao universitria
Estradas e rodovias (interurbanas)
Transporte pblico (interurbano)
Gesto de recursos naturais
Defesa
Governo estadual
Impost o de renda, pessoa fsica
Adicionais sobre impostos federais
Impostos sobre vendas a varejo
Impostos de consumo
Impostos reais
Taxas sobre veculos
Cuidados secundrios de sade
(hospitais, medicina curativa)
Educao universitria e secundria
Estradas e rodovias (interurbanas )
Transporte pblico (interurbano)
Poluio do ar e da gua
Gesto de recursos naturais
Proteo policial
Governo local ouprovincial
Impostos patrimoniais
Taxas sobre veculos
Tarifas de uso
Licenas e taxas
Ateno primria de sade
Educao primria e secundria
Vias pblicas (urbanas)
Transporte pblico (urbano)
Poluio do ar e da gua
Disposio de resduos sl idos,
gua, esgotos, corpo de bombeiros
Regulamentao do uso da terra e
zoneamento
Habitao
Polt ica cultural
Promoo do turismo
Proteo policial
sados. Assim, as perspectivas para uma boa descentraliza-
o so melhores quando os cenrios e processos institucio-
nais permitem a articulao de interesses e a formulao de
polticas por consenso, como especifica, por exemplo, a
Carta Europia de Governo Local de 1985.
Na ausncia de acordo em torno de princpios orienta-
dores, que podem fazer os governos empenhados na des-
cent ralizao para dar incio ao processo?J existem alguns
modelos. No comeo dos anos 90, o governo de Uganda
estabeleceu um processo de consulta com diferentes inte-
ressados - grupos comunitrios, produtores agrcolas e
representantes do governo - para decidir quant o melhor
forma de levar a cabo a descent ralizao. Decidiu-se adotar
uma abordagem gradual, por fases. Outros pases optaram
por comisses integradas por lderes informados de dife-
rentes nveis do governo, intelectuais e, s vezes, entidades
trabalhistas e empresariais, valendo-se, quando necessrio,
de assessoria externa. Nesse particular, interessante a
experincia recent e da frica do Sul. A nova constituio
incumbiu uma comisso fiscal de considerar a estrutura
intergovernamental do pas. O presidente, responsvel pela
formao dessa comisso, ofereceu aos diferentes represen-
tant es um foro constitucionalmente garant ido para a defi-
nio dos seus interesses. Embora ainda seja muito cedo
para julgar os resultados, o processo gerou um clima de
expectativa geral e produziu demandas pela elaborao de
medidas de descentr alizao apropriadas.
As comisses podem ser teis em face de interesses de
curto prazo. A prazo mais longo, porm, possvel que
sejam necessrias'solues mais dur adouras, que admitam
a representao formal dos interesses de governos subna-
cionais na formulao de polticas e leis nacionais. Fre-
qenremente se ut ilizam nesse contexto cmaras adicio-
nais, como o Bundesrat alemo. Essas solues oferecem
um mecanismo institucionalizado para definir interesses a
partir da base, oferecendo simultaneamente os meios para
desenvolver normas amplamente aceitas e crveis para a
colaborao intergovernamental, que so essenciais para
uma descent ralizao sustentvel. Ta mbm ajudam dife-
rentes nveis de governo a adaptar-se a necessidades que
emergem com o passar do tempo.
GARANTI NDO A PREPARAO DO TERRENO INSTITUCIO-
NAL. Em princpio, aproximar das comunidades servidas o
processo de formulao e implementao de polticas e
atrair a participao dos cidados na moldagem de polticas
resultam em maior responsabilidade e na melhoria dos dis-
positivos de controle locais. Mas, como demonstrou a dis-
cusso do potencial de instabilidade macroecon rnica,
acima, as aes no centro do governo podem ser solapadas
no nvel local se no houver um slido padro de conten-
o fiscal nem existirem normas aplicveis para regulamen-
tar as relaes intergovernamentais. Na maioria dos siste-
mas federat ivos, houve uma longa evoluo dos dispositivos
de controle ent re diferent es nveis de governo. Paradoxal-
136 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Tabela 7.4 Princpios e melhores prticas na planificao de subsdios
Objetivo dosubsdio
Reduo do desequilbrio
fi scal
Reduo de disparidades
fiscais regionais
Compensao por
benefcios indiret os
Estabelecimento de
padres nacionais mnimos
Promoo de prioridades
locais em reas de alta
prioridade nacional , mas de
baixa prioridade local
Estabili zao
Princpios
deplanificao
Redistribuio de responsa-
bilidades ent re nveis de
governo
Reduo de tributos
Participao na base
impositiva
Subsdios gerais
sem contrapartida
Transferncias para
equalizao da capacidade
fiscal
Transferncias de
contrapartida sem limites,
com taxa em nvel
compatvel com benefcios
indiret os estimados
Transferncias condicionais
em bloco sem contrapar-
tida, com condies sobre
padres de servio e
acesso
Transferncias ilimitadas
de contrapart ida, esta em
nvel Inversamente propor-
cionai capacidade fiscal
local
Subsdios de capital, desde
que seja possvel a
manuteno
Melhores prticas
Reduo fiscal , Canad.
Participao na base
imposit iva, frica do Sul,
Brasil , Canad e Paquisto
Programas de equalizao
fiscal , Alemanha, Austrlia
e Canad
Transferncias para
hospitais universitrios,
frica do Sul
Subsdios rodovirios
e para o ensino
primrio, Indonsia
Transferncias para
educao, Colmbia e Chile
Transferncias de
contrapartida para
assistncia social , Canad
Uso limit ado de subsdios
de capital com estmulo
participao do setor
privado mediante garantias
contra risco poltico e
social
Prticas e evitar
Subsdios para cobertura
de dficits
Participao por impost o
especfico , como na ndia e
no Paquisto
Participao na receita
geral com uso de frmulas
de fatores mltiplos
Transferncias
condicionais, com
condies limitadas
apenas despesa
Subsdios ad hoc
Subsdios ad hoc
Subsdios de estabilizao
sem requisitos de futura
manuteno
mente, o que a histria nos ensina que, a menos que os
Estados que tenham atingido certo nvel de cent ralizao e
possuam normas efetivas para o controle macroecon rnico
geral e um slido processo de formulao de polticas, a
descent ralizao pode ser difcil de implementar e gerar
desequilbrios. A descent ralizao, quer ocorra por evolu-
o gradual, quer planejada (ou as duas coisas), pode dar
um impulso adicional ao desenvolvimento, mas s far isso
se aquelas condies forem satisfeitas.
Qualquer estratgia de descent ralizao deve partir de
uma avaliao da capacidade institucional nos diferentes
nveis de governo (Tabela 7.5). Quando a capacidade do
governo central fraca para administrar a poltica fiscal e
monetria nacional e para aprovar e aplicar normas confi-
veis para as relaes intergovemamentais ou oferecer uma
estrutura para congregar os int eressados, ser difcil chegar
descent ralizao. Tambm sero motivos de preocupao
a polarizao extrema das relaes nos nveis de governo ou
entre estes e a extrema fraqueza da capacidade de organiza-
o no nvel subnacional. Nessas condies, melhor seria
que os responsveis pelas polticas protelassem a descent ra-
lizao ou evitassem estratgias ambiciosas, em favor de
uma abordagem gradariva ou setorial mais cuidadosa. Por
exemplo: a descentralizao poderia comear em certas
reas priori trias como a educao, a sade ou a infra-estru-
tura. Eficientes mecanismos de monitoria podem oferecer
oportunidades de aprendizagem e de introduo gradual de
novas polticas. Os pases dotados de maior capacidade nos
nveis cent ral e local tm mais opes - mas as suas prefe-
rncias variam. O que pode ser importante para um pas (a
prestao descent ralizada de servios, por exemplo) talvez
no seja convenient e (ou desejvel) em outros.
UM ESTADO MAIS PRXIMO DO POVO 137
Tabela 7.5 Equiparao da estratgia de descentralizao capacidade do governo
Capacidade
dogoverno local Baixa
Capacidade dogoverno central
Alta
Baixa
Alta
Cautelosa estratgia de descentralizao com
experincias piloto
Delegao de certas funes s ONGe s
comunidades
Fortalecimento institucional amplo em ambos
os nveis, em especi al nas finanas pblicas
(na maioria dos pases da frica Subsaariana)
Tendncias separatistas ou secess ionistas
Delegao ou t ransferncia de acordo com
prioridades governamentais (e.g., Provncia
de Santa Cruz, Bolvia; partes da ex-Unio
Sovitica)
Desconcent rao de certos servios prioritrios
Delegao de certas funes s ONGe s
comunidades
Fortalecimento de entidades locais alvo durante
a t ransferncia de respons abilidades (e.g.,
Hungria, Mxico, Tailndia)
Delegao ou transferncia de funes de
acordo com prioridades e preferncias do
governo e com necessidades expressas
(maioria dos pases industriais)
Opes estratgicas: reduzindo a distncia entre o
Estado eo cidado
A evidncia apresentada neste captulo mostrou que a me-
lhoria da capacidade e da efetividade do Estado depende de
mecanismos capazes de melhorar a abertura e a transparn-
cia, fortalecer incentivos participao nos assuntos pbli-
cos e, quando apropriado, aproximar o governo do povo e
das comunidades a que deve servir. Esse tipo de fortaleci-
ment o da capacidade exigir tempo e cuidadosa ateno aos
perigos: os esforos no sentido de abrir o governo a um leque
mais amplo de necessidades e interesses no melhoraro a
sua efetividade ou responsabilidade se impedirem o acesso
de outros grupos. Cont udo, a experincia dos governos de
todo o mundo sugere alguns claros pontos de partida:
Quando apropriado, o Estado deve agir no senti do de
assegurar uma ampla discusso e avaliao pblica dos
rumos e prioridades das polticas maiores. Para isso
preciso, no mnimo, disponibili zar a informao de int e-
resse pbli co e estabelecer mecanismos de consulta,
como os conselhos deliberativos e comisses cvicas, para
recolher as opinies e preferncias dos grupos afetados.
Ele deve, quando exeqvel, encorajar a participao
direta de organizaes de usurios e beneficirios na ela-
borao, impl ement ao e monitoria de bens e servios
pbli cos locais. E deve fomenta r a capacidade e eficin-
cia de organizaes e instituies locais responsveis, em
vez de subst itu-las.
Quando a descent ralizao da prestao de servios for
considerada convenient e, cumpre ao Estado adotar uma
cuidadosa abordagem por etapas ou setores, comeando
em reas prioritrias como as da sade, educao ou
infra-estrutura. Cumpre-lhe tambm int roduzir fort es
mecanismos de monitoria e assegurar a existncia de
normas intergovernamentais slidas para coibir aes
arbitrrias nos nveis central e local.
No nvel local, deve o Estado concentrar-se nos proces-
sos e incent ivos para melhorar a responsabilidade e a
competio. Quando a responsabilidade e a sensibili-
dade de governos locais so fracas, a melhoria da respon-
sabilidade hori zont al (para com o pbli co) e da respon-
sabilidade vertical (para com o cent ro) constituem o
passo inicial e essencial rumo ao desenvolviment o de
maior capacidade estatal.
Certos perigos so inerentes a qualquer estratgia desti-
nada a abrir e descentralizar o governo. O aumento das
oport unidades de se fazer ouvir e de parti cipar aumentam
as exigncias feitas ao Estado, o que pode agravar o risco de
impasse ou de captura por grupos de int eresse atuantes. E,
se no houver claras regras que imponham restries s
diferent es camadas de governo nem existirem incenti vos
que estimulem a responsabilidade local, a crise de gover-
nana que agora aflige muitos governos cent ralizados ser
simplesmente repassada aos nveis inferiores. Cont udo,
como salient a a Quarta Parte deste Relatrio, os obstculos
ao longo do caminho para a reforma do Estado no so
intransponveis. O prim eiro passo para aproximar o
governo do povo consistir em fazer com que os objetivos
da reforma sejam clarament e inteligveis para os cidados e
a comunidade empresarial. As iniciativas para melhorar a
comunicao e o consenso geraro um duplo benefcio:
aument ar o apoio reforma e dotar o governo de uma me-
lhor compreenso de como lev-la a cabo corretament e.
-
FACILITANDO A AAO
COLETIVA INTERNACIONAL
N
o CAPTU LO 7, EXPLICOU-SE COMO NOVAS PARCERIAS
e presses competitivas podem melhorar a efetivi-
dade interna do Estado. Cont udo, o desafio da reforma do
Estado no termina nas fronteiras nacionais. Num mundo
cada vez mais interdependente, muitas vezes as aes de
um pas tero repercusses para seus vizinhos e o resto do
mundo. Alm disso, reconhece-se cada vez mais que certos
bens e servios pblicos indispensveis s podem ser obti-
dos mediante a cooperao internacional. Assim, fort alecer
a capacidade do Estado significar, internacional e interna-
ment e, estabelecer parcerias e instituies mais eficientes.
A necessidade de cooperao internacional decorre de
manifestaes globais e regionais dos problemas descritos
nos captulos anteriores, como a falta de mercados e a
presena de externalidades. Exemplos de bens pbl icos
internacionais so a paz mundial, um ambiente global sus-
tent vel, um s mercado mundial de bens e servios e o
conheciment o bsico. falta de esforos conscientes, con-
certados e coletivos para proporcion-los, a proviso desses
bens ser insuficient e. A ajuda para o desenvolviment o,
embora no seja um bem pblico no sent ido estrito, tam-
bm justifica a cooperao int ernacional por razes de
eqidade global.
Neste captulo, abordamos as formas pelas quais os
governos poderiam contr ibuir para assegurar uma oferta
global mais eferiva de bens pblicos internacionais. Come-
amos examinando os mecanismos voluntrios j implan-
tados para coordenar a ao coletiva int ernacional. Embora
existam claros indcios de que a cooperao na busca de
metas globais coletivas produz benefcios globais, nem
todas as aes desse tipo geraro benefcios para todos.
Devido a isso, a participao nem sempre ser do interesse
de todos os pases. possvel que certos pases simples-
mente no atri buam a certos bens pbl icos internacionais
os mesmos altos valores que tm em outros, e por vezes os
custos internos do cumprimento de um acordo podem
superar os benefcios. Uma import ant e lio tirada da
experincia com acordos voluntrios de que eles do pou-
cos resultados quando os pases os assinam sem entender
ou aceitar inteiramente os seus custos provveis.
Financiamento e proviso de bens
pblicos internacionais
No faz ainda mui to tempo, o conselho padro no tocante
proviso de bens pblicos baseava-se quase exclusiva-
mente na interveno do Estado . Conforme as circunstn-
cias, a receita podia ser a intro duo de um subsdio, um
imposto, uma nova responsabilidade legal, um novo regu-
lamento ou um novo programa de proviso pblica direta
do bem em pauta. Ocorre que esta abordagem geralmente
no produzia efeito quando se tratava da proviso de bens
pbli cos internacionais. Num mundo de pases soberanos,
a cooperao voluntria passa a ser a nica resposta. Por
que, porm, iriam os pases empreender aes cooperativas
quando no existe ou quase nul o o incenti vo para realiz-
las individualmente?
Desde ent o, a experincia e uma compreenso melhor
de como funcionam as economias levaram-n os a reconh e-
cer um conjunt o mais rico de mot ivos para a ao coleriva
e a conceber melhores disposies institucionais para
adot-los, sejam eles nacionais ou globais. Como vimos nos
captulos anterio res, os Estados esto abandonando abor-
dagens de governo monopolistas, fundadas no comando e
controle, e adotando um enfoque mais participativo, que
abrange a sociedade civil, os mercados e as autori dades
locais. No nvel global, a abordagem part icipat iva vai mais
longe, uma vez que se baseia na cooperao internacional
sem uso de poder coercivo. Hoje, os principais mecanis-
mos da proviso de bens pbli cos int ernacionais baseiam-
se inteiramente na ao volunt ria.
Nos mercados int ernacionais de comrcio e investi-
mento, os pases tm colaborado para formular regras
comuns e normas de conduta e para institucionaliz-Ias por
meio de diferentes acordos formais. Ci tem-se entre esses
FACILITANDO A AO COLETIVA INTERNAC IONAL 139
acordos regionais o Frum de Cooperao Econmica da
sia do Pacfico (APEC) e o Mercosul , na Amrica Latina,
bem como acordos multilaterais como a Organizao
Mundial do Comrcio (OMC) e o Acordo Geral de Tari-
fas e Comrcio (GATT), seu precursor. Embora se baseiem
inteiramente na participao voluntria, todos esses acor-
dos tm atrado crescente nmero de membros, contri-
buindo tremendamente para o crescimento do comrcio
mundial e a melhoria do bem-estar dos participantes. A
organizao e operao desses acordos custa caro, mas os
membros consideraram os seus benefcios suficientes para
justificar os custos.
Quando desejvel a cooperao?
Para qualquer pas, a deciso de cooperar em importantes
iniciativas internacionais ser complexa, por ser condicio-
nada pelos seus valores sociais e por sua avaliao do inte-
resse nacional a longo prazo. O saldo dos custos e benef-
cios da cooperao depender do tipo de atividade, dos
mecanismos propostos e das condies econmicas e
sociais que o pas enfrenta.
Hoje, no s h maior reconhecimento da existncia e
dos benefcios de bens pblicos internacionais, como tam-
bm das conseqncias da insuficincia da sua proviso. A
histria j mostrou o que pode acontecer quando a comu-
nidade das naes era mais fragmentada do que hoje em
dia pela guerra ou por barreiras ao comrcio e ao investi-
mento. Sem um frum no qual os estados-naes possam
discutir e negociar ordeiramente as mudanas de polticas
e padres nacionais, possvel que as pequenas economias
acabem por ter que adotar as prticas das potncias econ-
micas dominantes, num processo de "harmonizao impe-
rial". Ademais, deixar de prestar efetiva ajuda externa ou
apoio para a pesquisa bsica destinada a satisfazer as neces-
sidades dos pases pobres reduz as perspectivas de que esses
pases evoluam e cheguem a ser economias vibrantes e
parceiros comerciais lucrativos. A cooperao internacional
crtica para fazer com que tudo venha a dar resultados
significativamente melhores.
Mas, tambm neste caso, nem todos os pases se dispo-
ro, em todos os casos, a participar da proviso de bens
pblicos internacionais. A cooperao pode, quando nada,
restringir a liberdade de ao de um pas. Muitas vezes, os
benefcios excedero os custos da cesso de parte da auto-
nomia nacional, mas nem sempre. Em muitas reas - a
coordenao da poltica rnacroecon mica uma delas -,
inevitvel a existncia de incertezas quanto ao tipo de
ao a empreender. Em outras, como as da proteo
ambiental e da mudana climtica, h incerteza quanto ao
grau de participao dos protagonistas. Incertezas como
essas prejudicam a provvel efetividade e diluem os benef-
cios esperados da cooperao.
Mesmo quando os fatos pertinentes so mais conheci-
dos, diferenas de percepo e prioridades ainda podem
impedir a cooperao. Por exemplo, muitos pases em de-
senvolvimento relutam em adorar as leis trabalhistas e as
normas sobre poluio dos pases mais ricos, temendo per-
der a sua vantagem competitiva e pr em risco o seu cres-
cimento. Alm disso, certos pases podem optar por no
cooperar em certas atividades por acreditarem que a pes-
quisa e a experimentao privadas acabaro por produzir
solues mais baratas.
Em geral, a proviso coletiva de bens pblicos requer
equilbrio entre trs princpios: abertura, diversidade e coe-
so. Cada qual tem considervel mrito, mas a observncia
extremada de qualquer deles pode comprometer os demais.
A abertura economia mundial envolve um compromisso
para com a transparncia e a clareza das normas, como as
que probem prticas comerciais discriminatrias. No
entanto, abertura sem diversidade pode resultar no retro-
cesso de pases que desejam contar com maior liberdade
para divergir e numa fragmentao conseqentemente
maior da economia mundial. Da mesma forma, a aceitao
da diversidade - por exemplo, no reconhecimento mtuo
de diferentes padres nacionais - fomenta a inovao mas
pode ser prejudicial para a coeso entre os pases ou entre
as comunidades de um pas. Claro est que a coeso tam-
bm geralmente desejvel, mas no quando impe exces-
sivo sacrifcio abertura e diversidade.
Essas consideraes indicam que, embora seja grande a
necessidade de proviso coletiva de bens pblicos interna-
cionais, no est nisto a resposta a todos os problemas de
todos os pases. Cabe a cada pas decidir, conforme cada
caso, sobre a respectiva participao. Assim, uma estrutura
global apropriada para a organizao da ao coletiva deve
dar margem a instituies e acordos mltiplos, todos base-
ados na participao voluntria. Uma possvel abordagem
da concepo organizacional seria raciocinar em termos de
sries de grupos, cada qual com um objetivo diferente:
Grupos funcionais para tratar de questes especficas
como poltica macroecon rnica, proteo ambiental,
normas trabalhistas e conflitos internacionais (por exem-
plo, a Organizao Internacional do Trabalho e o Banco
de Ajustes Internacionais) .
Grupos regionais para tratar de mltiplos assuntos do
interesse de pases vizinhos (mas, de preferncia, abertos
a todos os que desejem aderir), incluindo comrcio e
investimento (por exemplo, a rea de Livre Comrcio da
Amrica do Norte, ou NAFTA, e o APEC).
Grupos de coordenao para vincular os grupos funcio-
nais e regionais e criar uma rede mais ampla para todos
os membros (por exemplo, a OCDE) .
Essa estrutura possibilita um equilbrio razovel entre
abertura, diversidade e coeso e bem poder ser adequada
para prevenir a fragmentao e a harmonizao imperial. O
interesse e a participao individual dos pases nos diferen-
140 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
tes grupos em determinado momento variar, e os grupos
podero permanecer relativamente inativos por longos
perodos. Cont udo, ao chegar o moment o oportuno, com
convergncia de idias e circunstncias, os grupos podero
ver-se diant e de um ressurgimento do interesseem suas ati-
vidades, como ocorreu, por exemplo, nos estgios finais das
negociaes da Rodada Uruguai do GATT.
Como assegurar umacooperao mais efetiva
No h garantia de que os Estados participant es cumpriro
invariavelmente os seus compromissos externos. Na ausn-
cia de uma autoridade mundial com jurisdio e poder
coercivo universal, cabe aos prprios Estados a observncia
de acordos e tratados int ernacionais. Surge da a clara
necessidade de mecanismos que assegurem essa observn-
cia quando os compromissos no estejam sendo voluntaria-
ment e honr ados. Recent es experincias no direito int erna-
cional sugerem alguns desses mecanismos.
por diferentes razes que pases deixam de cumprir
seus compromissos internac ionais. Os incentivos ao seu
cumprimento podem ser fracos, devido a mudanas de
prioridades polticas ou de condies econrnicas funda-
ment ais. Ou pode haver falta de percia tcnica e de co-
nhecimentos organizacionais indispensveis para assegurar
uma ao oportuna. E, o que talvez mais comum entre
pases em desenvolvimento, possvel que no existam os
necessrios recursos financeiros.
Quando os seus incentivos passam a ser incomp atveis
com o cumprimento das suas obrigaes internacionais, ,
possvel que um pas tenha de reconsiderar a sua participa-
o. A efetividade do acordo (ou da organizao interna-
cional) sofrer desgaste se muitos membros tiverem, simul-
taneament e, fort es incentivos para deixar de cumprir as
suas disposies. Na prtica, porm, os Estados tm tido
uma percepo mais ampla dos seus prprios int eresses,
reconhecendo o impacto das suas aes sobre a comuni-
dade das naes, sobre a sua prpr ia reputao e sobre a
possibilidade de participar de futuros acordos recprocos.
Em muitos casos, a falta de capacidade e de 'recursos
financeiros mais manevel. Mu itos acordos internacio-
nais levam em conta a capacidade e as limit aes financei-
ras de alguns membros. Podem-se incluir disposies para
assegurar a disponibilidade do pessoal e dos recursos finan-
ceiros necessrios para todos os membros. Se essas necessi-
dades no forem inteirament e previstas, possvel conce-
ber mecanismos de comunicao e superviso para abordar
questes emergentes. Uma distribui o realista de respon-
sabilidades e a proviso antecipada das necessrias transfe-
rncias de recursos podem melhorar a implement ao e
reduzir as violaes.
Freqentemente, os mecanismos jurdicos tradicionais
no logram chegar raiz dos problemas de observncia de
acordos, baseando-se, em vez disso, no seu rompimento
para desencadear a ao. Essa abordagem pe em evidncia
a violao e tem um carter de defront ao. As aes corre-
tivas necessrias podero chegar tarde demais - quando o
dano j pode ter ocorrido. As relaes entre os membros
podero deteriorar-se, tornando mais difcil a cooperao
futura.
Outra maneira de encarar o problema, orientada mais
para o processo, promove a observncia dos compromis-
sos em carter cont nuo. A meta no condenar o erro, e
sim mant er o cumpriment o das suas obrigaes por parte
dos Estados e evitar violaes. Essa abordagem baseia-se
muito mais na comunicao, na consulta, na monitorao,
no int ercmbi o de informao e na assistncia tcnica e
financeira.
Convenes recentes, particularment e com referncia
ao meio ambient e, incorporam mecanismos de monitora-
o e facilitao do seu cumprime nto, tais como confern-
cias entre as partes, secretarias em separado e disposies
sobre assistncia financeira que asseguram a apresentao e
o exame de relatrios de implementao pelos pases mem-
bros. Cont udo, falta a esses organismos o poder coercivo.
Tambm lhes falta maior capacidade de verificar a imple-
ment ao, a menos que os pases cooperem no forneci-
ment o de informaes. Os acordos jurdicos mais apri mo-
rados, inclusive algumas convenes amb ientais mais
recent es, adicionam um elemento de superviso. Uma
ent idade supervisora pode ser til para fiscalizar os requisi-
tos de apresentao de relatrios e divulgar informaes
sobre o impacto exercido pela conveno no nvel int erno.
O procediment o relativo a inadimplernenros estabele-
cido no Protocolo de Montreal sobre Substncias que
Destrem a Camada de Oz nio um bom exemplo dessa
nova abordagem. Qualquer signatrio do acordo que tenha
dvidas sobre a correta aplicao do Protocolo por outro
signatrio pode iniciar o procedimento, como tambm o
pode a prpria secretaria e qualquer parte que tenha difi-
culdade em honrar seus compromissos. Tambm tm
acesso a esse procediment o pessoas fsicas e organizaes
no-governament ais, que pode m fornecer secretaria
informaes sobre possvel descumpriment o. A Comisso
de Impl ement ao pode procurar obter uma soluo ami-
gvel ou ento recomendar assistncia tcnica ou finan-
ceira, caso o protocolo deixe de ser aplicado por falta de
capacidade. Pode tambm suspender os direitos e privil-
gios das partes transgressoras.
Essa abordagem em funo do processo fundamenta-se
na cont nua cooperao ent re organismos nacionais. Os
seus componentes incluem facilidades tais como redes per-
manent es de comunicao, relatrios peridicos sobre
implement aes, reviso peridica de disposies jurdicas
e reunies ordinrias de dirigent es e de funcionrios. Tudo
isso ajuda a manter a conscincia dos responsveis quanto
s metas buscadas pelos acordos e aos meios de atingi-las, e
FACILITANDO A AO COLETIVA INTERNACIONAL 141
a manter o pblico informado sobre probl emas emergen-
tes. Um bom exemplo de instrument o desse tipo o Regis-
tro Int ernacional de Produtos Qumicos Pot encialmente
Tx icos, sediado em Genebra, que se fundamenta em
decises reguladoras nacionai s, e no na ao reguladora
int ernacional.
A proviso atual de bens pblicos internacionais
Examinam-se nesta seo alguns dos desafios e oportunida-
des que se abrem aos Estados, ao procurarem equilibrar,
em cinco reas selecionadas, o int eresse prpr io e o inte-
resse comum num mundo cada vez mais interdependente.
Expanso dos mercados mundiais
A liberalizao das leis de comrcio e investimento em todo
o mundo contri buiu para um extraordinrio aumento no
volume do comrcio mundial e do investimento estran-
geiro direto e de carteira, cujo impacto sobre o bem-estar
dos parti cipantes tem sido considervel e positivo. Acordos
multil aterais e regionais tm apoiado a expanso dos mer-
cados, na medida em que a maior int erdependncia econ-
mica tornou necessrio manter e ampliar um sistema inter-
nacional de comrcio liberal e investiment o. Robustecida
pela animao do comrcio, a economia global vem cres-
cendo rapidament e, e essa expanso no d mostras de
estar esmorecendo. O que perdeu a int ensidade foi a
migrao de gente em busca de trabalho. A edio de 1995
do Relatriosobreo DesenvolvimentoMundial mostrou que
os atuai s fluxos migrat rios anuai s de pases em desenvol-
vimento hoje em dia no so maiores em relao popula-
o total do que nos anos 70. A maioria dos trabalhadores
nos pases mais pobres est apenas comeando a sentir os
benefcios - e os custos - da migrao mundial. Con-
tudo, a expanso dos mercados e a intensificao das pres-
ses competitivas tornaro alguns pases despreparados
altament e vulnerveis a choques imprevistos e pol ticas
errneas. No Captulo 3, explicou-se que os pases tero de
adorar polt icas internas prudentes, coerentes e confiveis a
fim de preparar-se para o novo clima global. A ao cole-
tiva int ernacional pode contribuir para esses esforos ao
oferecer oportunidades para que os pases assumam com-
promi ssos externos que confiram maior credibilidade a
essas polti cas.
O crescente consenso global quant o aos benefcios de
um comrcio mais liberal e de uma expanso do mercado
int ernacional reflete-se no grande e crescente nmero de
membros da OMC (Quadro S.l). A srie mais recente de
negociaes multilaterais para a liberalizao do comrcio,
a Rodada Uruguai, resultou em significativas redues de
barreiras tarifrias e no-tarifrias no comrcio de bens e
servios, principalmente entre pases em desenvolvimento.
A reduo de barreiras nas front eiras nacionais, cont udo,
apenas um dos requisitos prvios para uma part icipao
Quadro 8.1 A Organizao Mundial do
Comrcio - um mecanismo internacional
para a credibilidade das polticas nacionais
A OMC foi criada em janeiro de 1995 para adminis-
trar acordos de comrcio multilaterais negociados
por seus pases membros. Pode ser considerada
como instituio que incorpora um conjunto de
normas e princpios sobre o uso de polticas que afe-
ram os fluxos de comrcio e como uma "feira" na
qual os membros trocam concesses de acesso ao
mercado e ajustam as regras do jogo. A OMC exige
de seus membros a garantia de no-discriminao
geral nas suas polticas de comrcio e de transparn-
cia nas suas normas e procediment os de execuo.
Oferece tambm os mecanismos jurdicos pelos
quais os pases afirmam a seriedade dos seus compro-
missos, bem como procedimentos melhorados para .
a soluo de conflitos entre estados membros.
Nos seus dois primeiros anos de existncia, o sis-
tema de soluo de controvrsias da OMC recebeu
um total de 62 casos, envolvendo pelo menos 43
matrias distintas. Destas, duas completaram intei -
ramente o processo e, em relao a outras duas, emi -
tiram-se relatrios de grupos . Os pases no podem
mais bloquear o estabelecimento de grupos de arbi-
tragem ou desconsiderar as suas concluses, como
ocorria no regime do GATT. E, embora possam
recorrer, a deciso do rgo de apelao final. Cada
estgio do processo est sujeito a prazos estritos , e os
pases que deixam de observ-los enfrentam sanes
comerciais autorizadas.
O processo de soluo de controvrsias continua
sendo dominado pelos pases comerciais maiores e
territrios alfandegrios, e a credibil idade do sistema
depende da disposio da parte deles de acatar deci-
ses que lhes sejam desfavorveis. Contudo, encora-
jados pela natureza do sistema da OMC e pelo
direito de compensao, os pases em desenvolvi-
mento esto recorrendo ao processo de soluo de
cont rovrsias muito mais freqentemente do que o
faziam na poca do GATT.
mais ativa no sistema de comercio mundial. Os pases
necessitam tambm de uma taxa de cmbio competitiva, de
uma boa disponibilidade de divisas e de uma infra-estrutura
de transportes capaz de apoiar a expanso do comrcio.
Port anto, apesar do alastramento da liberalizao comer-
cial, a parti cipao do comrcio no PIB caiu em 44 de 93
pases em desenvolvimento, de meados dos anos SOa mea-
dos dos anos 90. Essa disparidade no ritmo e na extenso
1 42 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
da integrao reflete o grau de xito alcanado por diferen-
tes regies no aumento do seu volume de comrcio com o
resto do mundo. Ao passo que o leste asitico, por exem-
plo, expandiu sistematicamente o seu comrcio dur ant e
vrias dcadas, o comrcio da frica Subsaariana chegou
mesmo a cair.
Alm da liberalizao do comrcio, aumenta o nmero
de pases que esto removendo gradativamente as restries
aos moviment os transfronteirios de capitais, quer unilate-
ralmente, quer como parte de iniciativas regionais. O
nmero de pases com regimes liberais ou quase sempre
liberais de capital aumentou de 9 para 30 nas duas ltimas
dcadas, ao passo que o nmero daquel es que adoram regi-
mes relativament e restriti vos registrou aguda queda , de 73
para 53 pases (Figura 8.1).
Assim como os pases acusam acent uadas diferenas no
crescimento do comrcio, tamb m existe considervel dis-
paridade nas capacidades nacionais de atrair capit al estran-
geiro. Embora os fluxos mundiais de capital privado e ofi-
cial se hajam decupl icado nos ltimos 20 anos, a captao
desses fluxos pelas regies em desenvolvimento tem sido
desigual. Grande part e dessa expanso deveu-se aos fluxos
privados, que se destinam, ent re as regies em desenvolvi-
mento, principalment e ao leste asitico e Amrica Latina.
Uma estimativa indica que mais de metade da populao
do mundo em desenvolviment o prat icamente no foi
tocada por esse aspecto da globalizao.
De part icular int eresse para os pases em desenvolvi-
ment o a composio desses crescentes fluxos de capital
privado. Muitos deles esto ativamente empenhados em
obter investiment os estrangeiros diretos, mas encaram o
investiment o de carteira com certa ambivalncia. Os inves-
tidores de cartei ra estrangeiros, proporcionando liquidez e
exercendo influncia sobre a estrutura reguladora e a gesto
empresarial, podem ajudar a desenvolver mercados finan-
ceiros locais. Trazem, contudo, tambm o risco de uma
sbita evaso de capit al, com efeitos desestabilizadores que
foram dramaticamente ilustrados pela crise do Mxico em
1994-95.
A gesto do risco de fuga de capitai s e de grandes fluxos
de capit ais em geral constitui um desafio para a maioria dos
pases em desenvolviment o. Cada vez mais, considera-se o
risco como uma fonte benfica de disciplina de governo,
que desestimula polticas impul sivas e irresponsveis, e
muitos pases afrouxaram seus controles sobre o capit al
(v. Captulo 3). Mesmo assim, grandes fluxos numa ou
noutra direo podem acentuar a vulnerabilidade de um
pas, na forma de grandes desequilbrios externos, aumento
Figura 8.1 Muitos pases esto relaxando os controles sobre o capital Internacional
Nmero de pases
45 r-- - - ------- - - - - - - - - - - ----- - ----- ------,
40
35
30
25
20
15
10
5
O
Liberais Quase sempre
liberais
Parcialmente liberais Restrit ivas Muito restritivas
Regras que governam as transaes de capital estrangeiro
Nota: Os dados referem-se a 102 pases indust riais e em desenvolvimento. Liberais: sem restries; quase sempre liberais: algumas restr i-
es por ramo industrial; parcialmente liberais: muitas restries quanto ao volume e oportunidade das transaes; restritivas : necessidade
de aprovao oficial para invest imentos internos de estrangeiros ou de investimento de residentes. no exterior; muito restritivas: todas as
transaes internacionais requerem aprovao oficial. Font e: Adaptado de Gwartney. Lawson e Btock, 1996.
FACILITANDO A AO COLETIVA INTERNACIONAL 143
da inflao ou das taxas de juros ou de uma exuberante
expanso do crdito, capaz de comprometer a solidez dos
bancos.
Os meios de que os governos dispem para manter-se a
salvo de problemas constituem quase todos uma questo de
poltica interna: em particular , de polticas fiscais pruden-
tes, regimes monetrios e cambiais aceitveis, um sistema
bancrio slido e prudente e, possivelmente, medidas capa-
zes de reduzir a expectativa do pblico de que o governo
venha em seu socorro se os investimentos se arruinarem.
Mas a comunidade internacional tem importantes inte-
resses em jogo no equacionamento dos riscos associados
aos fluxos de capital. Uma compreenso melhor desses ris-
cos e maior confiana no seu tratamento encorajariam os
pases a participar mais ativamente nos mercados mun-
diais. A existncia de mercados de capital mais abertos e
melhor operados nos pases em desenvolvimento melhora-
ria o uso de recursos globais e aumentaria a diversificao
das carteiras.
Quais so os tipos de ao coletiva que podem ajudar a
alcanar esses benefcios? Consultas mais estreitas entre
bancos centrais e reguladores financeiros poderiam ajudar
a melhorar as estruturas reguladoras e as prticas financei-
ras nacionais. E uma cooperao maior entre autoridades
nacionais poderia ajudar a estabelecer procedimentos de
assistncia mtua em casos de crise, como o novo meca-
nismo estabelecido pelo FMI para ajudar pases membros
a absorverem choques externos.
Outra preocupao o crescente regionalismo. Verifi-
cou-se nas duas ltimas dcadas um aumento acentuado
no nmero de acordos regionais de abertura de mercados,
incluindo o NAFTA, o Mercosul e o APEC. O regiona-
lismo no se limita ao comrcio. No caso da Unio Euro-
pia, por exemplo, tambm mostra que naes vizinhas
desejam uma integrao poltica maior em resposta a preo-
cupaes de segurana comum, partilha de custos de infra-
estruturas e instituies, e maior poder de barganha nas
negociaes internacionais.
Em relao aos mritos dos acordos regionais, as opi-
nies se dividem e os indcios continuam inconclusivos.
H quem argumente que o regionalismo desviar a ateno
e os recursos dos processos multilaterais mais importantes
e minar o progresso na implantao de normas de comr-
cio no discriminatrias. Outros sustentam que o regiona-
lismo habilita os Estados a adotar inovadoras medidas de
abertura de mercado que acabaro servindo de base a ini-
ciativas multilaterais. Foram parceiros regionais, sem
dvida, os pioneiros de acordos que vieram a ser adotados
em instrumentos multilaterais, como o caso do trata-
mento dado pela Unio Europia ao comrcio de servios.
Embora algumas das preocupaes a respeito do regio-
nalismo possam ser legtimas, possvel melhorar os acor-
dos regionais, tornando-os mais compatveis com rnerca-
dos mundiais mais abertos e integrados. Uma das formas
de fazer isso abrir esses acordos a qualquer parceiro
comercial interessado em aderir a eles, em vez de restringi-
los aos pases pertencentes respectiva regio. Outra opo
consiste em estabelecer, mediante um mecanismo multila-
teral, um processo de convergncia com prazo definido
para a reduo das diferenas entre barreiras comerciais
internas e externas a um mnimo estipulado .
Apoio pesquisa bsica e gerao deconhecimento
O conhecimento um bem pblico internacional que
beneficia a todos. A ao coletiva internacional pode orien-
tar a pesquisa para as necessidades de pases em desenvolvi-
mento, onde a maioria das atividades de pesquisa existentes
fragmentada, carente de recursos e mal orientada. A assis-
tncia internacional pode ajudar a avaliar necessidades, de-
senvolver uma agenda efetiva pelo custo, incentivar o in-
tercmbio e a colaborao internacional e proporcionar
fundos adicionais para reas necessitadas. O sucesso de
entidades como o Grupo Consultivo de Pesquisa Agrcola
Internacional (CGIAR) e a Organizao Mundial da Sade
parece indicar que pode ser substancial a rentabilidade do
investimento em pesquisa nos pases em desenvolvimento.
A pesquisa bsica um bem pblico clssico - e glo-
bal. Os benefcios, embora inicialmente incertos e poste-
riormente difceis de aferir, so excepcionalmente altos em
muitos casos. A transformao da economia global e de
sociedades inteiras tem como base o conhecimento adqui-
rido mediante novas descobertas. Contudo, os incentivos
para a realizao e o financiamento da pesquisa bsica so
extremamente fracos: os benefcios de um maior conheci-
mento so no-excludentes e o lobby da pesquisa pouco
numeroso. Em pases ricos, os governos freqentemente
consideram a pesquisa como um luxo. Nos pases pobres,
os governos raramente do a ela qualquer ateno.
Talvez a maior disparidade entre o potencial de resulta-
dos e o investimento real em pesquisas seja encontrado nos
pases em desenvolvimento. O campo para a formao de
capital humano nesses pases imenso, mas o processo
complicado pela desnutrio infantil, pelas doenas debili-
tadoras e pela degradao dos recursos naturais que susten-
tam a produo agrcola. Novos conhecimentos podem
fazer uma expressiva diferena na vida das populaes,
como ocorreu com a erradicao da varola, a conteno da
malria e da oncocercose e os significativos aumentos de
produtividade agrcola possibilitados pela revoluo verde.
Mas essesxitos so raros. E pouco provvel a ocorrncia
de avanos decisivos se no houver uma contnua garantia
de apoio aos esforos bem orientados .
Nos pases em desenvolvimento, a pesquisa enfrenta
diversas desvantagens. Em primeiro lugar, a atividade de
pesquisa nesses pases geralmente goza de baixa prioridade.
Na frica Subsaariana, por exemplo, menos de 2% dos
144 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
oramentos de sade so aplicados em pesquisa no setor, o
que resulta em escassez de institui es e instalaes de pes-
quisa, bem como de cient istas. Segundo, os limit ados fun-
dos desti nados pesqu isa so geralmente mal distribudos.
Nos pases em desenvolvimento, a pneumonia e as doen as
diarricas representam 15% da carga de morbidade, mas
apenas 0,2% dos recursos de pesquisa mdica destinam- se
ao seu estudo. Muitas vezes, essa falha distr ibutiva reflete
carncias de informao bsica e dos especialistas necess-
rios para preparar uma adequada agenda de pesquisas. Em
terceiro lugar, pequeno o interc mbio e a coordenao
transfronteiria entre pesqui sadores de pases em desenvol-
vimento, e isso resulta em considervel superposio de ati-
vidades de pesqu isa e na perda de oport unidades de econo-
mia de custos.
A comunidade internacional pode fazer mais para aju-
dar os pases em desenvolvimento a gerar os novos conhe-
cimentos que atendero a suas necessidades. Por meio da
ajuda externa, os doadores podem ajudar os governos a pre-
parar uma agenda de investigaes baseada numa cuida-
dosa aferio de necessidades, bem como a financiar um
nvel mais alto, porm sustentvel, de gastos em pesquisa.
Os pases industriais tambm podem ajudar a reduzir a eva-
so de talent os - o xodo de especialistas em pesqui sa dos
pases em desenvolvimento - proporcionando pesqui sa-
dores e cientistas competentes para trabalhar com institui-
es de pases desenvolvidos para adquirir capacidade de
treinamento e elaborar programas de pesquisa que estimu-
lem a reteno de pessoal local. Os doadores podem ajudar
a estabelecer e financiar insti tutos regionais de pesquisa
para incent ivar a fert ilizao cruzada de idias e limit ar ati-
vidades de pesquisa redundantes. E as institui es interna-
cionais podem ajudar a divulgar os novos conhecimentos
adquiridos para foment ar a produtividade, o tratamento
mais efetivo de doenas e estilos de vida mais saudveis.
O alcance desses esforos bem ilustrado pelo xito da
cooperao em muitas reas de pesqui sa e divulgao. O
CCIAR, por exemplo, atuou decisivament e no desenvolvi-
mento de variedades de plant as mais produti vas e na pro-
moo de mtodos agrcolas mais eficientes e ambiental-
mente saudveis. O CClAR, uma rede mundial de 16
centros de pesquisa agrcola, apoiado por 50 pases no seu
objetivo fundame nta l de aliviar a fome nos pases em de-
senvolvimento . Os benefcios dessa atividade no se limi-
tam, porm, a esses pases (Quadro 8.2).
A cooperao internacional na pesqui sa de sade tam-
bm result ou em important es avanos. Por exemplo, a
Organizao Mundial da Sade desempenhou destacado
papel na erradicao da varola. Mas cont inua a existir um
campo mui to grande para a ao coletiva. Do gasto mun-
dial tota l em pesquisas de sade no comeo dos anos 90,
cerca de 95% aplicaram-se a probl emas de sade que pre-
ocupam principalmente os pases industrializados, e apenas
Quadro 8.2 A pesquisa agrcola int ernacional
tambm beneficia os doadores
Em 1993, a produo de trigo dos Estados Unidos
correspondeu a aproximadamente 12% da safra
mund ial. Os EUA so um grande exportador de
arroz, concentrando cerca de 18% do comrcio inter-
naciona l do produto. Na sua maioria, as variedades
de trigo e arroz cultivadas nos EUA foram aperfeio-
adas por meio de pesquisas de melhoria de cultivares.
Muitas foram aperfeioadas graas ao trabalho de
dois centros de pesquisa da rede do CClAR: o Cen-
tro Internacional de Melhoramento do Milho e do
T rigo (CIMMYf) e o Instituto Internacional de Pes-
quisas do Arroz (IRRI). Ambos so parcialmente
apoiados por contribuies do governo dos EUA.
Um recente estudo procurou avaliar os benefcios
da pesquisa do CCIAR para a economia dos EUA.
Estimou-se que, no perodo 1970-93, os ganhos
com o uso de variedades de trigo melhoradas oriun-
das do CIMMYf corresponderam a de US$3,4 bi-
lhes a US$13,7 bilhes. Para o governo dos EUA,
o coeficiente de benefcio/custo do seu apoio ao
CIMMYf foi de nada menos do que 190: I. Atri-
buiu-se pesquisa do IRRI o montante de US$20
milhes a US$I bilho em ganhos na receita gerada
pelo arroz, produzindo um coeficiente de benef-
cio/custo de 17: I . Assim, embora tenham sido efe-
tuados principalmente por razes humanitrias, os
investimentos dos EUA na pesquisa agrcola interna-
cional do tr igo e do arroz produziram para a econo-
mia americana benefcios diretos que ultrapassam
por larga margem os custos do apoio ao CClAR. E,
tal como conclui o estudo, "a pesquisa agrcola inter-
nacional um investimento na estabilidade interna-
cional e no crescimento econ mico no exterior que
traz recompensas adicionais para os Estados Unidos
e outras naes doadoras".
5% s necessidades de sade dos pases em desenvolvi-
ment o.
De modo especial, diversas atividades de pesquisa mere-
ceriam maior apoio int ernacion al:
Melhor compreenso das doenas tropi cais, part icular-
mente as que afetam a infncia e a populao rural da
frica Subsaariana.
Co nt role da propagao do vrus da imunodeficincia
humana (HIV), causador da AIOS .
FACILITANDO A AO COLETIVA INTERNACIONAL 145
Melhori a do tratamento e da preveno de doenas no
transmissveis, que afetam crescente nmero de pessoas
nos pases em desenvolvimento.
Descobert a ou desenvolvimento de variedades resisten-
tes a doenas e pragas em cultivares tais como os de algo-
do, cacau, arroz e bat ata-doce, de grande importncia
para mu itas economias.
Desenvolvimento de tecnologias de minerao e lavoura
para minimizar a eroso do solo e o desmaramento.
Proteo mundial do meio ambiente
A degradao do meio ambi ente, no nvel tanto global
como local, uma grave ameaa ao desenvolvimento. As
questes ambient ais de car ter mundi al que geram parti-
cul ar preocupao compreend em a mudana do clima
(Quadro 8.3), a perda de biodiversidade e a proteo de
guas int ernacionais. No nvel local, os probl emas mais
prement es so a poluio do ar e da gua, o desfloresta-
rnento e a degradao do solo e dos pastos. A ao coletiva
intern acion al pode ajuda r a aliviar esses problemas
medi ant e melhor coordenao, maior conscient izao do
pbli co, transferncias de tecnologia, partilha de custos e
consultas que ajudem a formular polti cas e prti cas nacio-
nais e locais.
A cooperao int ernacional hoje reconhecida como a
pedra angular de um regime ambienta l sustentvel. Nas
duas ltimas dcadas, o nmero de acordos ambient ais
internac ionais aumentou signi ficativame nte . A ampla
gama de interesses em jogo denot a a necessidade de coor-
denar atividades no nvel inte rnaci onal para assegurar
padres de comportament o estveis e previsveis e estabele-
cer sistemas de gesto cooperativa. Embora a disposio de
parti cipar da ao coletiva int ernacional implique o reco-
nheciment o de um objetivo comum, diferent es pases tm
diferent es interesses em jogo, que tambm devem ser
reconhecidos. Por exemplo , o art igo 4 da Conveno sobre
Mudana do Clima de 1992 requer que as partes conside-
rem em todos os aspectos os interesses (ent re outros) dos
pequenos pases insulares, dos pases com reas costeiras
baixas, reas ridas e semi-ridas, matas ou reas vulner-
veis degradao florestal, e dos pases com reas sujeitas a
catstrofes naturais.
Quadro 8.3 Os desafios da mudana do clima global para a cooperao internacional
Embora persistam certas dvidas sobre a magnitude das
mudanas climticas globais e a urgncia em abord-Ias ,
est-se formando um consenso de que o problema real
e potencialmente perigoso e que no se deve protelar a
aplicao de medidas apropriadas. Segundo previses
do Grupo Intergovernamental sobre Mudana do
Clima, nos prximos 100 anos a superfcie da terra se
aquecer mdia de 0,9
0
C a 1,8
0
C e o nvel do mar se
elevar entre 15 cm e 96 cm. Essas mudanas provoca-
riam secas mais freqentes e intensas, o alastramento
de doenas, a retrao de geleiras e tempestades mais
violentas.
Quais so os desafios da mudana climtica para a
cooperao internacional? Sob os auspcios do Conv-
nio Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
Clima, assinado em 1992 e ratificado por 159 pases,
est sendo negociado e poder ser adotado no final de
1997 um acordo internacional para limitar emisses de
gases de estufa que contribuem para a mudana do
clima . Mas , se tiver os efeitos perniciosos que esto
sendo previstos, a mudana climtica exigir uma coo-
perao muito mais decidida - poltica, econmica e
financeira - para satisfazer necessidades a um custo
proj etado de US$50 bilhes por ano at 2040.
Recentes anlises da mudana do clima oferecem um
slido fundamento econ rnico para a adoo de instru-
menros de mercado, tais como direitos negociveis de
emisso de carbono, para reduzir as emisses de gases de
estufa. Num sistema de licenas negociveis, seriam
concedidas licenas correspondentes a determinado
limit e de emisso de gases de estufa, proibindo-se as
emisses sem licena. Os pases onde os custos da redu-
o das emisses de carbono so baixos disporiam de
um incentivo para efetuar essas redues e vender as
licenas de que no necessitem a pases onde esses cus-
tos so altos. Segundo estimativas de um recente estudo
do Banco Mundial, a reduo, ao menor custo, de
20% das emisses nos pases da OCDE poderia exigir
rransaes globais de direitos no montante anual de
US$30-40 bilhes. Permitir essas tran saes geraria
economias equivalentes a 65% dos custos globais da
reduo .
Em grande parte , as barreiras implementao deste
mercado mundial so polticas. A prpria existncia do
mercado depende da disposio dos governos de cri-lo
e regulament-lo. (Os recursos financeiros para a com-
pra de direitos devero provir do setor privado.) Um
passo essencial para o estabelecimento do mercado ser
a alocao inicial de direitos - o que ser determinado
por um protocolo mundial sobre mudana climtica.
Embora tenham sido sugeridas muitas frmulas, esta
questo controversa ainda est por ser resolvida.
146 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro8.4 Compartilhando os custos da
proteo ambiental
o Fundo para o Meio Ambi ente Mundial (GEF) foi
estabelecido em 1991 para ajudar os pases em de-
senvolviment o a financiar os custos adicionais de
novos investimentos ambi entai s com benefcios glo-
bais em quatro reas: mudana do clima, preservao
da biodiversidade, proteo da camada de oznio e
proteo de guas internacionais. O GEF, empreen-
dimento conjunto do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente, do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento e do Banco Mun-
dial, j resultou em novos acordo s inst itucionais para
a proviso de bens coletivos.
Com mais de 165 Estados membros, o GEF
governado por um conselho de delegados de 32
pases, cada qual representando um grupo de clien-
tes. H 16 grupos correspondent es a pases clientes
em desenvolvimento, 14 a pases industrializados e 2
Europa Oriental. Em cada grupo, os pases esco-
lhem um membro do conselho e o seu suplent e, e
cada grupo determina o seu prprio processo de con-
sulta e deciso. Os novos membros incorporam-se a
grupos de client es existentes. Assim, esta frmula
inovadora combina representatividade e eficincia.
Muitas vezes, h necessidade de apoio institucional e
financeiro para habil itar certos pases a cumprir as suas
obrigaes . Um dos resultados da Co nferncia das
Naes Un idas sobre Meio Ambiente e Desenvolvi-
mento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 , foi, por
exemplo, o compromisso dos pases industrializados
de proporcionar recur sos financeiros para custear as des-
pesas a que se viram for ados os pases em desenvolvi-
mento para implementar obrigaes estabelecidas na
Agenda 2 1 da reunio. O Fundo para o Meio Ambiente
Mu ndial, concebido para financiar os custos adicionais
de projetos que exercem impacto ambiental global, de-
sempen ha papel essencial no cumprimento dessas obriga-
es (Quadro 8.4).
Muitos dos mais prementes problemas ambie ntais ime-
diatos dos pases em desenvolviment o, como a poluio
urbana da gua e do ar e a degradao do solo, so mais
locais do que globais. Mesmo assim, tm importantes con-
seqncias sobre a produt ividade, a sade e a qualidade da
vida dent ro das suas front eiras nacionais. O progresso no
alvio desses problemas tem sido lent o, e a falta de capaci-
dade e vontade poltica tanto nacional como local repre-
senta um grande obstculo.
A experincia recent e nos ensina que, para tornar nte-
gro e sustentvel o meio ambiente local e mundial, ser
necessrio um esforo int ernacional coor denado, que com-
bine uma cuidadosa ateno a incentivos financeiros, for-
as do mercado, leis e inte resses nacionais. E, igualmente
importante, deve a comun idade int ernacional ajudar a
conscient izar ainda mais o pblico sobre os perigos da
degradao ambiental, a fim de mudar os incentivos pol-
ticos que moti vam os dirigent es e que muitas vezes agem
contra a meta da integri dade ambienta l.
Preveno e controle de conflitos
O mundo viveu a maior part e do sculo XX sob o espectro
de grandes guerras. A primeira metade do sculo testemu-
nhou dois conflitos globais, a catastrfica destrui o de
vidas e recursos e dcadas de reabilit ao e reconstruo.
Sobre a segunda met ade do sculo pairou o espectro da
Guerra Fria, com a ameaa de destrui o ainda maior por
armas nucl eares. As tenses int ernacionais levaram muitos
pases a destinar substancial parcela da produ o nacional
ao setor milit ar. Essas tenses s comearam a diminuir
nos ltimos dez anos, abrindo uma opor tunidade para que
as naes reduzissem os gastos militares e colhessem os fru-
tos da paz (Quadro 8.5).
A ameaa de guerra nuclear foi substituda por uma pro-
liferao de conflitos menores, que geram dispend iosos pro-
blemas de socorro e reabilitao de refugiados. Os mecanis-
mos de cooperao existentes no lograram maior xito no
contro le desses conflitos ou na tarefa de ajudar a evit-los.
o Os problemas [reqenrement e se alastram e envolvem pa-
ses vizinhos, como ocorreu no sudeste da sia e em grande
parte da frica meridional nas ltimas dcadas e como est
ocorrendo agora na frica cent ral e ocidental. Esses confli-
tos no se confinam aos pases mais pobres, podendo tam-
bm irromper em pases de renda mdia, como a ant iga
Iugoslvia e o Lbano. O desafio com que se defronta a
comunidade int ernacional consiste em encont rar novas for-
mas de prevenir esses conflitos ou cont-los nas suas fases
iniciais, antes que se transformem em tragdias.
O fim da Guerra Fria foment ou a viso otimista de uma
possvel soluo de muitos dos probl emas que haviam con-
tribudo para a instabilidade e o conflito em todo o
mundo. Em vez disso, deflagraram- se nos ltimos anos, em
diferentes part es do mundo, pelo menos 30 importantes
conflitos armados (definidos como choq ues que ocasionam
mais de 1.000 mort es por ano) . Os frgeis acordos de paz
no Camboja e em Moambique parecem agora ser a exce-
o, mais do que a norma. J tivemos ocasio de ver:
Um crescente nmero de refugiados e de deslocados
internos e um nmero desproporcional de mulh eres e
crianas sem acesso aos recursos bsicos necessrios para
a repatri ao ou reabilitao (Figura 8.2)
FACILITANDO A AO COLETIVA INTERNACIONAL 147
OL-...l-_---'-__-'-_--.J__-'-__'----J
1990 1991 1992 1993 1994 1995
Nota: Os dados so mdias dos pases de cada grupo. pon-
deradas pelo PIB. Fonte: Gupta, Schiff e Clements, 1996.
frica
Subsaariana
Ex-Unio Sovitica
e CEE
sia
7
2
5
6
4
3
1
Percentagem do PIB
8,--.----------------,
Quadro 8.5 A quanto sobem os dividendos da
paz mundial?
Os gastos militares globais registraram significativa
reduo, de aproximadamente 4% do PIB em 1990
para 2,7% em 1994 e 2,4% em 1995 (ver a figura).
Essa queda, em flagrante contraste com a tendncia
ascendente das duas dcadas anteriores, resultou da
fragmentao da Unio Sovitica, de um novo clima
poltico mundial, da democratizao cada vez maior
e de uma reduo da ajuda militar.
Ter, porm, a reduo dos gastos militares me-
lhorado o crescimento e o bem-estar? O relaciona-
mento entre despesas militares e desenvolvimento
econmico depende de diversos fatores e circunstn-
cias. Os resultados empricos variam em funo dos
pressupostos e metodologias utilizados. Certos estu-
dos mostram que as redues globais dos gastos mili-
tares certamente geraram um dividendo de paz na
forma de acelerao do crescimento da produo.
Outros indicam que o relacionamento entre despe-
sas militares e crescimento no linear, e sim qua-
drtico: quando so baixos os nveis de gastos milita-
res, um aumento desses gastos contribui para
acelerar o crescimento; nos nveis mais altos, o
aumento dos gastos militares reduz o ritmo de cres-
cimento. Excluindo-se da amostra os pases com
altos gastos militares, a relao entre despesas milita-
res e crescimento no significativa para a maioria
dos pases em desenvolvimento (em tempos de paz).
Nestes casos, o maior dividendo poder provir, em
ltima anlise, da percepo de segurana de um pas
e do aumento da confiana do investidor, e no da
reduo dos gastos militares perse.
Gastos militares por pases Industriais, em
desenvolvimento e do antigo bloco sovitico
Um aumento do nmero de emergncias humanitrias,
da mdia anual de 5 emergncias em 1985-89, para 20
em 1990,26 em 1994 e 24 em 1995.
A eroso ou o colapso total da legitimidade e da autori-
dade em muitos Estados, como o Afeganisto, a Libria,
Ruanda, a Somlia e a ex-Iugoslvia, em conseqncia
de prolongadas guerras civis ou de genocdio.
o relacionamento entre refugiados e o Estado inextri-
cvel. Os Estados so os atores principais na resposta a cri-
ses de refugiados e na sua definio. De fato, o direito
internacional define o "refugiado" relacionando-o com o
Estado. Embora as ONG e os pases e comunidades que os
acolhem desempenhem papis essenciais no atendimento
de deslocados, a proporo dos deslocamentos nos ltimos
anos tem exigido que os Estados - unilateralmente ou no
mbito de organizaes multilaterais - mobilizem e ofere-
am prote o, socorro e assistncia. Alm disso, agindo em
conjunto ou como membros de organizaes internacio-
nais, os Estados iniciaram as negociaes que deram fim a
diversos conflitos armados que geravam refugiados, como
os do Camboja, de Moambique e da antiga Iugoslvia.
Mesmo assim, so poderosos os desincentivos coope-
rao no que tange aos refugiados. Um deles a dificul-
dade de obter compromissos em situaes em que um
Estado pode no perceber qualquer interesse prprio
direto. Outro a perspectiva de disposies de partilha de
encargos que exigem que um Estado aceite refugiados em
seu territrio , muitas vezes a um alto custo poltico e
financeiro. O caso de Ruanda ilustra o alto custo do socor-
ro comunitrio de emergncia em grande escala. Entre
abril e dezembro de 1994, a comunidade internacional
destinou cerca de US$l,4 bilho para atividades de socor-
ro em Ruanda e em pases vizinhos. As atividades de rea-
bilitao foram introduzidas gradualmente, mas, em fins
de 1996, uma populao de aproximadamente 1,5 milho
de refugiados externos continuava a depender da assistn-
cia internacional.
Os estados diferem tambm quanto capacidade de
evitar ou limitar os fluxos de refugiados. Os estados mais
fortes esto em melhores condies de negar entrada a
refugiados e a pessoas em busca de asilo. Muitas vezes, os
estados mais fracos, com recursos mais limitados, que
arcam com o maior nus de proteo e repatriao de refu-
giados ao trmino dos conflitos.
Atualmente, a resposta coletiva internacional aos pro-
blemas de refugiados baseia-se em grande escala em orga-
nizaes multilaterais. O Alto Comissariado das Naes
Unidas para os Refugiados teve o seu oramento dupli-
cado e o seu mandato ampliado na dcada de 90. Essa
entidade auspiciou ajuda humanitria interna na Bsnia,
operaes transfronteirias na Somlia, assistncia a deslo-
cados internos em Sri Lanka e repatriao de refugiados na
14B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Figura 8.2 Levas de refugiados na frica, sia e Europa
Milhes de pesso as
12 ,------------------------------------------,
10
8
6
4 1985 1990 1995
2
O L--'__
Amrica Lat ina Amrica do Norte Europa sia frica
Nota: Os dados abrangem refugiados, repat riados e deslocados internos. Fonte: Alto Comi ssari ado das Naes Unidas para os Refugiados,
1995.
Amrica Ce ntral e em Moambique. Essas atividades exigi-
ram uma coordenao altamente complexa. Em Moambi-
qu e, por exemplo, as operaes de socorro de 1991 envol-
veram 26 organismos das Naes Unidas, 44 doadores
bilat erais, seis outras instituies multilaterais e 180 ONG.
Segundo as estima tivas, mais de 16.000 O NG trabalham
na prestao de socorro e assistncia humanitria em todo
o mundo.
Melhoria da eficincia da ajuda externa
Embora a ajuda externa no seja um bem pblico no sen-
tido estr ito, pode-se justific-la por consideraes de eq i-
dade inte rnac ional, parti cul armente em relao ao bem-
estar e produtividade fut ura da populao nos pases
pobres. Uma parte essencial da melhoria do clima para
assistncia ao desenvolvimento deve ser o aumento da efi-
cincia da ajuda externa , do ponto de vista tanto do ben e-
ficirio como do doador. Pesqui sas recentes indicam que
isso pod e ser conseguido medi ante uma vinculao mais
estreita da ajuda com as polticas dos beneficirios.
O xito ou malogro de projetos de desenvolvimento
financiados com recursos de ajuda externa, mesmo nos
setor es sociais, depende parti cularmente da qualidade das
polticas macroecon rnicas de um pas. Assim, um projeto
de expanso do ensino primrio tem probabilidades de
xito qu and o as polticas macroeconmicas sejam adequa-
das. Se os projetes so o veculo do desenvolvimento, as
polticas macroecon micas podem ser consideradas como
o combustvel e os lubrificantes que mant m o veculo em
movimento.
Alm disso, a ajuda externa s ter impactos sobre o
cresciment o num clima de boas polti cas. Nos pases qu e
adotaram as polticas econ micas essenciais para o cresci-
mento - identificadas pela pesqui sa emp rica como aque-
las que garantem a disciplina fiscal, a preveno de uma alta
inflao e a manuteno de uma economia razoavelmente
aberta - , a ajuda estr angeira increment ou significativa-
mente o crescimento econ rnico (Figura 8.3). Os pases
que implantaram um ambiente de boas polticas e recebe-
ram significativos montantes de ajuda nos ltimos anos
- como a Bolvia, El Salvador , o Mali e Uganda - cres-
ceram mai s rapid amente do que teri a sido previsto somente
em fun o das suas polti cas.
A clara inferncia de qu e a efetividade da ajuda
externa seria maior se fosse ou orie nta da sistema ticamente
para os pases pobres com bon s programas de reforma eco-
n rnica ou usada para promover boas polticas. Ao mesmo
tempo, cabe aos doadores grande part e da responsabilidade
de garant ir qu e a ajuda externa seja prestada de maneira
responsvel e efeti va.
A ltima dcada registrou uma tendncia liber alizao
econ mica no mundo em desenvol vimento, indi cadora de
um clima melhor para a assistncia efetiva. Por exemplo, a
ndia e o Vietn - pases populosos qu e adotaram bon s
programas de reforma no comeo dos anos 90 - estabele-
ceram ambientes em qu e provavelmente ser maior o
FACILITANDO A AO COLETIVA INTERNACIONAL 149
Figura 8.3 Ms polticas anulam o efeito
da ajuda
Nota: Cada valor a mdia de um grupo de pases. Os resulta-
dos baseiam-se numa regresso que ut iliza dados de 56 pases
para o perodo de 1970-73 a 1990-93. O nvel de ajuda
medido como percentagem do PIB do pas beneficirio. Fonte:
Adaptado de Burnside e Dollar, 1996.
impacto da ajuda externa sobre o crescimento e a reduo
da pobreza. Mas o histrico da ajuda dirigida para pases
pobres com boas polticas entre 1970 e 1993 pouco
expressivo. A ajuda bilateral no demonstrou qualquer ten-
dncia de favorecer boas polticas, ao passo que a ajuda
multilateral s refletiu modesto favoritismo para pases
com boas polticas (como demonstrou um estudo que
levou em conta a renda e a populao). Para as entidades
de ajuda, uma alta prioridade consiste claramente numa
canalizao mais sistemtica de recursos para pases pobres
que adotem boas polticas.
Pode a ajuda contribuir para que os pases pobres me-
lhorem suas polticas e instituies? Trata-se de uma per-
gunta difcil mas crtica para a distribuio da ajuda. O
assunto tem sido objeto de poucas pesquisas sistemticas,
mas os resultados disponveis so sugestivos.
Os emprstimos de ajuste estrutural em apoio a refor-
mas de polticas tm tido mais xito nos casos em que
forte a "propriedade" local do programa de reforma.
Embora possam servir de til apoio para um programa de
reformas existente, pouco provvel que os emprstimos
de ajuste gerem a reforma por si ss: a experincia oferece
claros indcios de que os doadores no podem "subornar"
os governos para introduzir polticas para as quais no h
apoio interno.
Nos casos em que foras sociais e polticas internas
deram incio a programas de reforma de polticas e institui-
es, a ajuda externa pode prestar efetivo apoio ao introdu-
zir, num ambiente receptivo, especializaotcnica e lies
extradas de outros pases. A Indonsia, Maurcio e Uganda
so bons exemplos dessa interao positiva. Mas, onde
existe pouco movimento interno de reforma, a assistncia
destinada ao fortalecimento institucional e reforma de
polticas tem exercido pouco impacto.
Assim, em certos ambientes, possvel que a assistncia
externa tenha dificuldades em realizar algo mais do que a
manuteno da paz e o socorro de emergncia. Contudo,
uma vez que as foras sociais e polticas internas tenham
dado impulso reforma, a ajuda externa pode prestar
importante apoio tanto reforma de polticas como ao
desenvolvimento institucional. E, uma vez implantadas as
boas polticas e a boa estrutura institucional, a assistncia
financeira pode acelerar a transio para um ritmo de cres-
cimento mais rpido. A experincia de economias bem-
sucedidas demonstra que a necessidade temporria: com
o desenvolvimento de uma tradio de boas polticas e
bom desempenho, os fluxos de capital privado aumentam
e eliminam gradualmente a necessidade de ajuda externa.
Opes estratgicas: incremento da proviso de bens
coletivos internacionais
Uma cooperao internacional mais efetiva pode incre-
mentar as oportunidades e ajudar os pases a enfrentar os
novos desafios globais. Cada pas deve avaliar os mritos de
cada iniciativa de cooperao proposta e decidir, caso a
caso, se quer ou no quer participar. Contudo, este cap-
tulo indicou diversas reas em que a cooperao pode ser
de grande valia:
Expanso e preservao de mercados mundiais abertos,
incluindo o alvio do risco resultante da volatilidade dos
movimentos de capital A presena de mercados de capi-
tal mais abertos preocupa a muitos pases em desenvol-
vimento devido possibilidade de sbitas sadas, capazes
de desestabilizar a gesto econmica.
Pesquisa bsica orientada paraas necessidades depases em
desenvolvimento. A revoluo verde, possibilitada pelo
apoio do CGIAR, demonstra que o investimento em
pesquisa e desenvolvimento pode ser altamente compen-
sador - tanto para os doadores como para os benefici-
rios previstos.
Prote o do meio ambiente. A ao coletiva internacional
pode ajudar a aliviar problemas mundiais e locais de
meio ambiente mediante a melhoria da coordenao,
maior conscientizao do pblico, transferncia de tec-
Nvel de ajuda
Alto
Poltica
M
Impacto marginal da ajuda sobre
o crescimento do PIB
(pontos percentuais por ano)
150 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
nologia e oferta de incentivos para polticas ambientais
nacionais apropriadas e sua aplicao.
Manuteno da paz e preveno de conflitos armados. O
alto custo humano e financeiro das guerras - e dos
correspondentes esforos de socorro e reabilitao -
bem conhecido, mas os mecanismos existentes no
registraram maior xito na preveno de conflitos ou na
sua soluo antes que se transformassem em tragdias
humanas em grande escala.
Melhoria da eficincia daajuda externa. Uma vinculao
mais estreita com as polticas dos beneficirios pode tor-
nar a ajuda mais eficiente: seja qual for o nvel de dispo-
nibilidade de ajuda externa para um pas, o desempenho
econ mico aumenta com a qualidade das polticas e da
governao. As polticas dos beneficirios parecem ter
influenciado a distribuio da ajuda multilateral, mas
no da bilateral.
O catalisador apropriado para uma cooperao maior
variar de acordo com a meta e com o mbito dos prov-
veis pases participantes. Em diversas reas, novas organiza-
es funcionais ou regionais podero ser teis para ajudar
a coordenar e implementar uma colaborao voluntria
mais efetiva. Podem essas organizaes procurar desenvol-
ver normas e mecanismos comuns para atingir os objet ivos
estabelecidos. Mas a credibilidade e a eficincia de qual-
quer esforo dessa natureza dependero criticamente do
estabelecimento de um equilbrio correto entre os valores
concorrentes de abertura, diversidade e coeso. Tambm
dependero de incentivos polticos dos participantes - e
do seu empenho. As tentativas de melhorar a eferividade
das aes coletivas internacionais, como a de esforos inter-
nos similares, s daro frutos se os dirigentes se dispuserem
no apenas a prometer mudanas, como tambm a adotar
as medidas necessrias para implant-las.
o DESAFIO: INICIAR
E SUSTENTAR REFORMAS
o inovadorfaz inimigos de todos aqueles queprosperaram na velha ordem e
tem apoio apenas moderadodaqueles queprosperariam com a nova.
Nicolau Maqu iavel, O Prncipe (I 513)
N
OS CAPTULOS ANTERIORES, MOSTRAMOS COMO POD E
o Estado aumentar a sua efetividade, ajustando mais
estreitamente o seu papel sua capacidade e trabalhando
para aprimorar essa capacidade ao correr do tempo. Nesta
abordagem, essencial ente nder melhor as razes pelas
quais certos pases no satisfazem sequer os requi sitos mais
bsicos para uma slida gesto econ rnica e por que so to
poucos os pases em desenvolvimento que lograram criar
institui es estatais eficientes. Mas h uma grande dife-
rena ent re ente nder o probl ema e resolv-lo. As indaga-
es bsicas persistem: por que e como foi possvel a algun s
pases, e no a outros, deitar fora esse legado de malogros e
rurn ar para a reforma?
Procuraremos neste captulo algumas respostas a essas
indagaes, exami nando os principais obstculos reforma
e como super-los. Trs fator es revelam- se crticos: as ca-
ractersticas distributivas da reforma (os provveis vencedo-
res e vencidos), o poder polti co de grupos importantes
(em part icul ar, os que sairo perdend o) e a configurao
das instituies estat ais existentes . Em certos casos, uma
reforma ser politicamente indesejvel porque os provveis
vencidos fazem parte da base de apoio da lideran a polti ca.
Mes mo quando existe a vontade polt ica de reformar, os
esforos dos seus promotores podero ser frustrados por
di ficuldades enra izadas nas instituies do Estado, fato que
facilita para os adversrios a manuteno do status quo.
Co nt udo, o fato de a oposio reforma poder estar
profundamente enr aizada nas instituies de um pas no
deve ser moti vo de desesperana. Ao contrrio, um detido
exame dos impediment os reforma revela trs conselhos
prt icos que os reformadores devem considerar. Primeiro,
as oportunidades de reforma realmente se abrem; e tendem
a ser aqueles momentos em que as regras normais do jogo
esto, por um moti vo qualquer, passand o por uma fase de
fluidez, por temporria que seja. Assim, muitas reformas
radi cais foram introduzidas em resposta a uma ameaa ou
crise econ mica externa , ou durante o perodo de "lua-de-
mel " de um novo governo ou regime, uma vez removidos
os titulares com fortes inte resses no velho regime.
A segunda lio ensina que, face a uma dessas oport uni-
dades, os reformadores podem fazer o melhor uso possvel
do tempo di sponvel par a adorar uma estratgia que com-
preenda e procure atenuar os provveis obstculos. Formu-
lar as reformas e conferir-lhes uma seqncia t tica pode
ser ti l, o mesmo ocorrendo com as medidas que tornem
as inst ituies menos suscetveis a int eresses especiais e
pontos de estrangulamento e, o que talvez mais impor-
tante, formando um consenso favorvel reforma.
Finalmente, a men sagem das numerosas reformas bem-
sucedidas - e malogr adas - analisadas neste captulo
de que os avanos decisivos raramente oco rrero por ob ra
do acaso. A qualquer momento, as foras que favorecem o
status quo tm probabil idades de prevalecer. As reformas
s se concretizaro se forem di rigidas por lderes dotado s
de uma clara viso de como as coisas deveriam ser e da
contagiosa determinao de transformar essa viso em
realidade.
Obstculos reforma
Os obstculos reforma, em qualqu er pas, sero numero-
sos e variados. A receita par a o malogro da reforma no
mai s suscetvel a generali zaes fceis do que a receita para
o DESAFIO: INICIAR E SUSTENTAR REFORMAS 153
o sucesso. Contudo, entre as barreiras mudana, a prin-
cipal sempre ser a posio de poderosos grupos de inte-
resse que sairo perdendo com ela. A resistncia ser ainda
maior se os provveis perdedores perrencerem ao quadro
de correligionrios da liderana poltica. Em suma, os efei-
tos redisrriburivos de uma reforma e o poder poltico de
grupos por ela afetados podero simplesmente tornar poli-
ticamente indesejveis cerras mudanas de polricas. Con-
tudo, mesmo as reformas politicamente desejveis podem
malograr devido a constries enraizadas nas instituies
do Estado, que pendem decididamente em favor dos opo-
nentes. Assim, geralmente possvel considerar os resulta-
dos polticos como o efeito combinado das caractersticas
das prprias reformas, do poder poltico dos diferentes
atores e da configurao das instituies estatais existentes.
Conflitos distributivos, incerteza e reforma
A Tabela 9.1 relaciona alguns tipos comuns de reforma e
os grupos que tm a ganhar ou a perder com ela. Embora
este alinhamento no seja aplicvel em todas as circunstn-
cias, ainda verdade que a resistncia reforma muitas
vezes desencadeada pelo potencial de redistribuio de
recursos entre diferentes grupos, cuja composio exata
depender da reforma em questo. Por exemplo, em cerros
casos, a reforma do setor pblico, essencial para revigorar
as instituies estatais, pode ser frustrada por servidores
que correm o risco de dispensa ou se consideram em pior
situao como empregados do setor privado. Os polticos
que utilizam o emprego pblico como fonte de afilha-
dismo tambm podem ter interesse em bloquear cerros
tipos de reforma. A descentralizao, por exemplo,
aumenta a perspectiva de redistribuio de recursos fora da
clientela da liderana poltica. No Peru, um programa de
descentralizao que teria transferido aos municpios recur-
sos para o financiamento do ensino primrio e secundrio
foi suspenso em 1993, aps amplas vitrias de partidos
independentes e da oposio nas eleies municipais.
A classificaodas mudanas de poltica de acordo com
os seus custos e benefcios polticos pode ajudar os seus for-
muladores a preparar a seqncia t tica de um programa
geral de reforma. Embora esseprocesso seja altamente espe-
cfico para cada pas, um bom ponto de parrida seria com-
parar os esperados efeitos redistributivos das reformas pla-
nejadas com os seus esperados ganhos em eficincia. Por
exemplo, cerras reformas so difceis de implementar por-
que, a curro prazo, parecem no passar de um remaneja-
mento de oporrunidades e rendas. Embora essas reformas,
se melhorarem a eficincia, acabem por aumentar o
tamanho do bolo, os seus efeitos redistributivos a curro
prazo podero exceder mesmo os seus benefcios imediatos.
Neste caso, se nada mais mudar, no haver reforma por-
que as dificuldades polticas do processo superam as recom-
pensas. Essa abordagem baseada no custo/benefcio poltico
aplica-se a uma ampla gama de reformas, entre as quais a
liberalizao do comrcio (Quadro 9.1).
A aplicao do clculo de redistribuio ao caso da
reforma das penses mostra como os conflitos de interesse
entre geraes podem tambm afetar os resultados das pol-
ticas. Na sua maioria, os planos de penses so financiados
pelo sistema de pagamentos correntes, mediante impostos
sobre os salrios, e no por contribuies anteriores. A resul-
tante imposio de um alto imposto marginal aos trabalha-
dores e a fraqueza do vnculo entre contribuies e benef-
cios geram distores no mercado de trabalho. Em sistemas
maduros, tais distores so agravadas pela baixa rentabili-
dade implcita das penses, em relao rentabilidade do
capital no mercado. Seria possvel reduzir as distores
mediante , entre outras medidas, o forralecimento do nexo
entre contribuies e benefcios e a privatizao e capitaliza-
o dos planos de aposentadoria. Contudo, essas reformas
afetariam de diferentes formas as diferentes geraes de tra-
balhadores. Por exemplo, a privatizao e a consolidao
integral do sistema de Seguridade Social dos EUA poderiam
gerar ganhos lquidos, inclusive quanto eficincia, mas a
maioria desses ganhos beneficiaria os trabalhadores mais
jovens, em prejuzo dos mais idosos (Figura 9.1). Esse
dilema ajuda a explicar por que a reforma to sensvel do
ponto de vista poltico. De igual forma, a redistribuio em
detrimento dos idosos ajuda a explicar por que os pases da
ECO e da CEI relutam em aumentar a idade da aposenta-
doria. Na Ucrnia, por exemplo, uma aposentadoria uni-
forme aos 65 anos reduziria o atual desequilbrio atuarial,
mas tambm reduziria em cerca de 25% do PIB o patrim -
nio de penses dos trabalhadores (em termos de valor atual).
Assim, a dificuldade em reformar os programas de apo-
sentadoria decorre dos efeitos redistributivos previstos e do
poder dos eleitores idosos. Enquanto isso, as geraes ainda
por nascer, que seriam as maiores beneficirias da reforma,
no so ouvidas nas decises. Os custos polticos da
reforma nos Estados Unidos aumentaram com o passar do
tempo, ao se ampliar em 12 pontos percentuais a diferena
de comparecimento s urnas entre os jovens (faixa etria
dos 25-40 anos) e os maiores de 65 anos, em favor destes
ltimos . A reforma dos programas pblicos de penses e
financiamento de servios de sade para os idosos clara-
mente difcil de realizar, mas deveria ter alta prioridade.
Mesmo que seja invivel uma reforma total de uma s vez,
a realizao de mudanas mais graduai s e a manuteno
dos direitos aos beneficirios atuais, com uma ampla mar-
gem de reconhecimento da probabilidade de que as
mudanas ocorram de uma gerao a outra, podero redu-
zir a oposio reforma.
Em muitos pases, os servios pblicos so mal adminis-
trados por monoplios estatais. Os consumidores muito
ganhariam com a privatizao desses servios e o estabele-
cimento de eficientes entidades reguladoras para fiscaliz-
1 S4 R ELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Tabela 9.1 Alinhamento de grupos de interesse, custos polticos e seqenciamento ttico das
reformas, por tipo de reforma
Grupos deinteresse
Detenninantes do Seqenciamento
Tipo derefonna Contra Afavor custo poltico ttico Outras consideraes
Liberalizao Titulares de quotas de Consumidores, Redistribuio (+) Reduzir restries
dei comrcio importao exportadores, o Ganhos em quantitativas antes
Indust riais protegidos tesouro (se houver eficincia (-) das tarifas
aumento das receitas)
Privatizao Sindicatos Empregadores Reduo da riqueza (+) Permitir que os Os eleitores jovens
das penses Associaes de Instituies financeiras Reduo da participantes optem podem dispor-se a
aposentados Trabalhadores jovens cobertura (+) pela no-incluso no renunciar a alguns
Administraes Eleitor mdio mais plano pblico e em dos seus direitos
(ministrio do idoso (+) seguida, defas-Io adquiridos
trabalho, entidades Ganhos em
de seguro social) eficincia (-)
Descentralizao Altas autoridades e Altas autoridades e Redistribuio (+) Formar consenso , Necessidade de aliviar
de funes funcionrios do funcionrios de Contestabilidade int roduzir o programa desequilbrios fiscais e
governo central governos locais, poltica (+) piloto por fases, preparar novos planos
consumidores, Ganhos em preparar planos de ds- de alocao de recur-
beneficirios civis, eficincia (-) tribuio sos entre j urisdies
firmas locais
Polt ica
Fiscal
Setor pblico
Principais
responsveis pelas
decises nos partidos
polt icos
Altas autoridades do
ministrio da f azenda
e comisso de
planej amento
estratgico (ou de
invest iment o pblico)
Funcion rios e
dirigentes de
empresas pblicas,
polticos inclinados
ao clientelismo
Principais
responsveis pelas
decises em partidos
polt icos, associaes
e sindicatos: ONG;
contri buintes
Departamentos
financeiros dos
governos locais,
unidades locais de
planejamento e
investimento
Empresa privada, elite
rurai, entidades
centrais, contribuintes
Redundncia (+)
Desemprego (+)
Salrios relativos (+)
Ganhos de
eficincia (-)
Eliminar trabalhadores
fantasmas, estimular
a aposentadoria
voluntria e
antecipada, garanti r
a reduo de pessoal
sem novas
readmisses
Incentivos:
indenizao, ofertas
financeiras, plano de
capitalizao, treina-
mento, colocao no
setor privado, planos
de crdito
Nota : O sinal (+) indica um fator que aumenta o custo poltico da reforma e o sina l (-) indica um fator que o reduz.
los. Vale mencionar o caso da Argent ina, que comeou a
privatizar os servios estatais de infra-estrutura em 1989.
Todos os grupos de renda beneficiaram-se dos ganhos em
eficincia introduzidos pela privatizao e estes foram simi-
lares (em relao aos gastos em servios pblicos) entre
diferentes grupos de renda (Tabela 9.2). No Uruguai, por
exemplo, um plebiscito realizado em 1989 rejeitou a lei de
privatizao, mas um estudo recente mostra que a inefi-
cincia dos servios pblicos acresce 30% s contas mdias
de eletricidade, gua e telefone no pas. E, como vimos no
Quadro 4.2, muitos dos argumentos comumente ut iliza-
dos contra a privatizao no so vlidos.
Por que, ento, ainda h resistncia privatizao em
alguns pases? A relutncia em implementar reformas capa-
zes de melhorar o bem-estar est vinculada a pelo menos
trs fatores:
A percepo de incertezas quanto ao resultado da
reforma, o que impede a formao de um slido grupo
de simpatizantes e suscita preocupaes de que a reao
imediata venha a ser a agitao social, ao passo que os
benefcios s viro a aparecer mais adiante
O fato de que, para que os ganhos em eficincia se mate-
rializem, comum os operadores privados serem fora-
o DESAFIO: INICIAR E SUSTENTAR REFORMAS 1 SS
Quadro 9.1 Considerao dos custos e
beneficios polticos da reforma
Muitas vezes, reformas que melhoram a eficincia
so difceis de implementar pelo fato de gerarem
ganhadores e perdedores e porque talvez no exista
um modo de compensar os que saem perdendo.
Acalmar a oposio ainda mais difcil quando os
ganhos de eficincia so baixos em relao aos efei-
tos redistributivos, A aplicao de um coeficiente
aproximado de custos/benefcios polticos a medidas
de reforma pode mostrar o grau de redistribuio
que ocorre em relao a det erminado montante de
ganho em eficincia. Por exemplo, uma poltica que
aumente a renda de um grupo sem tirar renda de
outro grupo teria um coeficiente zero.
Para a liberalizao do comrcio, o coeficiente de
custos/ben efcios polticos inversamente proporcio-
nal alquota tarifria, participao das importa-
es no consumo tot al e elasticidade da demanda
de importaes. Na frica Subsaariana, a tarifa mdia
de importao superior a 30% e a participao das
importaes no consumo total de 40%. Supondo
uma elasticidade dois para a demanda de importa-
es (essa demanda cresce 2% para cada 1% de redu-
o de preo), o coeficiente de custos/benefcios da
liberalizao do comrcio superior a quatro. Assim,
para qualquer dado montant e de ganho em eficin-
cia, os efeitos redistributivos seriam quatro vezes
maiores do que esse montante. Quando um pro-
grama de reforma combina a liberalizao do comr-
cio com um programa de que aumente a produo,
o coeficiente cai significativament e. Um programa
de estabilizao que aumente em um ponto percen-
tual o crescimento do PIB seria suficiente para redu-
zir o coeficiente de quatro para menos de um.
Figura 9.1 A reforma do sistema de
penses prejudicar os t rabalhadores mais
idosos, mas beneficiar os mais jovens
Ganhos lquidos com a privat izao das
penses nos Estados Unidos
(em milhares de dlares por contribu inte)
10
8
6
4
2
O
- 2
-4
-6
5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60
Idade (anos)
Nota: Os dados so ganhos ou perdas durante a vida, agrega-
dos ao valor corrente de 1995, usando uma taxa de desconto
de 5%. Fonte: Feldstein e Samwick 1996.
exaustiva dissertao sobre como as instituies estatais
podem ser usadas para bloquear a reforma, concentr ar-nos-
emos aqui em dois aspectos importantes: o sistema eleito-
ral e partidrio e o sistema de dispositivos de controle. No
se trata da necessidade de que as instit uies sejam refor-
muladas e Ireqentemente mod ificadas para facilitar a
Tabela 9.2 Estimativa de ganhos em
eficincia com a privatizao de servios
pblicos na Argentina
Fonte: Chisari, Estache e Romero 1996.
dos a introduzir mudanas que so prejudiciais a certos
grupos
O fato de poderem existir conflitos de opinio entre
diferent es grupos sobre o papel do Estado - por exem-
plo, em muitos pases que antes dependi am int eira-
mente de servios pblicos estatais, muitos grupos ainda
resistem privatizao por moti vos ideolgicos.
Configurao institucional
As consideraes ante riores identifi caram os prejudicados
pela reforma como obst culos pot encialment e poderosos.
Contudo, a configurao das institu ies do Estado que
determinar se esses grupos iro prevalecer ou no em
determinada situao. Em vez de nos lanarmos a uma
Quintil
derenda
Mais pobre
Segundo
Mdio
Quarto
Mais rico
Total
Ganhos em
eficincia
[em milhes de
US$ de19931
205
222
342
335
549
1.653
Ganhos pordlar
dedespesa
com servios
pblicos
[%1
30
27
34
27
31
30
156 RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
reforma, ou da possibilidade de se aplicar uma configura-
o ni ca a todos os pases e situaes. O obj etivo , ant es,
mostrar como certos elementos da estrutura institucio nal
bsica podem condicionar tanto as tent ativas de reforma
como a reao a ela.
SISTEMAS ELEITORAIS EPARTIDRIOS. Como vimos des-
tacando em todo este Relatrio, as opes institucionais
quase nun ca so clarament e definidas: elas implicam uma
cuidadosa reciprocidade de concesses ent re a flexibilidade
conferida s auto ridades do Estado e a sua sujeio a restri-
es apropriadas. Um bom exemplo a experincia com
sistemas eleitorais proporcionais. Essessistemas so associa-
dos a governos de coalizo, o que pode ser conveniente na
medida em que tragam mais vozes s reunies do gabinete
de governo e dem alto valor ao consenso. Mas essas mes-
mas caractersticas podem tambm constituir uma barreira
reforma, resultando em longas demoras na formulao de
polti cas e em crescimento do dficit fiscal, devido neces-
sidade de resgatar int eresses setoriais ou regionais. J se
demonstrou mediante pesquisa que os pases com coalizes
amplas e fragmentadas tendem a ajustar-se com maior difi-
culdade a choques externos como as altas do petrleo de
1973-74. Os nveis muito altos da dvida pbl ica tant o da
Blgica como da Itlia foram parcialmente atribudos a
duas dcadas de governos de coalizo ampla e instvel.
O Brasil oferece outro exempl o de como os sistemas
eleitorais e partidrios podem int eragir com a poltica eco-
nmi ca. O projeto de lei de previdncia social proposto em
junho de 19% pelo governo do President e Fernando Hen-
rique Cardoso foi derrotado na Cmara dos Deputados, a
despeito de uma maioria formalment e favorvel aliana
governista, porque certos grupos de int eresse (o funcion a-
lismo pbl ico e o magistrio, entr e outros) exploraram pri-
vilgios protegidos pela Constituio e um sistema poltico
que desencoraja maiorias estveis de votao no Congresso.
O fato de deputados pert encentes aliana terem votado
contra o projeto reflete a desusada autonomia das autorida-
des eleitas face s lideranas partidrias que caracteriza o sis-
tema de representao proporcional no Brasil. Um estudo
do sistema eleitoral e poltico do Brasil realizado em 1991
mostrou que os deputados haviam pertencido, em mdia, a
trs partidos polticos e que, em 1987-90, um tero dos 559
deputados haviam mudado de part ido desde a sua eleio
em 1986. O Congresso poder votar em 1997 um projeto
de lei de reforma de certos aspectos da legislao partidria.
No Urug uai, diversas instituies aceleraram algumas
reformas - e retardaram out ras. Uma das peculiaridades
do sistema eleitoral do pas antes da recente reforma era a
realizao simultnea de eleies primrias e gerais. Devido
a isso, o candidato presidencial vencedor s recebia uma
minoria do tot al de votos e era forado a formar alianas
com adversrios no parlament o. Nas eleies de novembro
de 1994, o candidato vitorioso recebeu apenas 24% dos
votos, ao passo que cada um dos trs partid os principais
recebeu 30%. Um sistema eleitor al nesses moldes tend e a
se concentrar no candidato e conducent e a faces.
Assim, so os grupos capazes de se mobili zar politi cament e
que colhem mais benefcios. Outra caracterst ica pecul iar
do sistema polt ico uruguaio a sua grande dependncia da
democracia direra (mediante plebiscitos) nas decises rela-
tivas a aspectos do sistema pbl ico de penses. Em 1992,
os eleitores revert eram uma import ant e lei de privatizao.
E, em 1989, um plebiscito proposto pela associao dos
aposentados garanti u a plena correo trimestral dos sal-
rios. Essas configuraes institucionais ajudam a explicar
por que os gastos com penses em relao ao PIB no Uru-
guai so cerca de 35% maiores do que nos Estados Unidos,
muito embora os dois pases tenh am aproximadamente a
mesma proporo de idosos nas suas populaes (I 6%).
O Uruguai veio a reconhecer que o seu sistema eleitoral
era um estorvo ao bom funcionamento do Estado. Em
outubro de 1996, o parlament o aprovou um novo sistema,
que elimina a realizao simultnea de eleies primrias e
gerais e requer um segundo turno eleitor al ent re os dois
candidatos presidenciais mais votados, quando nenhum
deles tenh a conseguido receber 50% dos votos. Essas refor-
mas devero fortalecer a disciplina partid ria e conter o
facciosismo.
DISPOSITIVOS DE CONTROLE. No Captulo 6, mostra-
mos como e por que a inadequao dos dispositivos de
control e pode levar o governo a decises e atitudes arbitr-
rias. Os pontos de veto aparecem em trs nveis: a separa-
o entre os ramos legislativo e executivo, a diviso do
legislativo em cmaras separadas e a diviso de poder ent re
governos nacionais e subnacionais. Ocorre um vis favor-
vel ao status quo quand o o Estado apia numerosas instn-
cias institucionais de veto e os grupos opostos mudana
exercem o poder em um ou mais nveis. No sistema presi-
dencialista, por exemplo, pode dar-se um impasse quando
diferent es partidos ou coligaes cont rolam o executivo e o
legislativo. Assim tambm, como o Captulo 7 demons-
trou, uma descentralizao mal concebida, que result e na
captura da autoridade local por interesses especiais, pode
impedi r a adoo de boas reformas.
Embora a presena de mu itos pontos sujeitos a veto
possa, s vezes, cont ribuir para atrasos, existem certos ind-
cios de que tem ajudado a conter a expanso do Estado pre-
videncirio. Como mostra a Figura 9.2, a diviso constitu-
cional do poder s perde para o fator idade como explicao
das mudanas nos gastos de bem-estar social. Com o
aument o da renda per capita, cresce tambm a demanda de
transferncias do governo. Os pases cuja estr utura estatal
apresent a um nmero menor de instncias de veto (como a
Sucia e a Dinamarca) so mais recept ivos a tais demandas.
Em cont raste, a existncia de pontos de veto mais numero-
sos na Sua - um Estado federativo com legislativo bica-
o DESAFIO: INICIAR E SUSTENTAR REFORMAS 1 S7
Contribuintes para
a despesa previdenclr la
Figura 9.2 Mltiplos pontos de veto
ajudam os pases a resistir a presses para
expandir a assistncia social
Nota: Cada fati a representa a contribuio estimada do fator
correspondente para as despesas governamentais observadas
com penses, benefcios de desemprego e abono familiar. Os
resultados baseiam-se numa regresso de dados de 22 pases
da OCDE no perodo 1965-93. Ver detalhes na Nota Tcnica.
Fonte: Clculos dos tcnicos do Banco Mundial.
parte dos que esto no poder. O processo consiste em espe-
cificar direitos de propriedade de uma forma capaz de pro-
duzir renda mxima para o grupo detent or do poder, seja
qual for o impacto sobre o parrimnio da sociedade em seu
todo. O Haiti, no regime de Duvalier (Quadro 9.2) e a
Romnia de Nicolae Ceaucescu so exemplos perfeitos. O
Estado predador incompatvel com o desenvolviment o
econmico porque desestimula a produti vidade e conduz
malversao de recursos, culminando s vezes com o
colapso do prprio Estado.
O fim da Guerra Fria, combinado com presses popu-
lares, dever reduzir o risco de captura absolut a do Estado,
inerente ao Estado predatrio, dado que agora so muitos
os pases que adoraram elementos do regime democr tico
(como eleies livres e abertas). Todavia, os pesquisadores
ainda no chegaram a um consenso quanto ao exato rela-
cionamento ent re crescimento e democracia: cerca de um
quinto dos estudos encont ram uma relao positiva; outro
quinto, uma relao negativa; e os demais no so conclu-
dent es. A anlise dos fatores determinant es do cresciment o,
resumida no Captulo 2, no encont rou uma correlao
significativa ent re os dois. E, certamente, ent re pases em
desenvolviment o classificados como democracias sustenta-
das, o desempenho econmico tem mostrado considerveis
variaes.
A experincia de pases que combinaram a transforma-
o poltica com a transio da economia planejada para a
de mercado sugere concluses igualmente mal definidas
quant o ao relacionamento entre democracia e reforma.
Como se observou no Captulo 7, o uso da urna eleitoral
para punir ou recompensar o desempenho anter ior dos
polticos (o voto retrospectivo) poderia ser uma arma
poderosa para assegurar o senso de responsabilidade e o
bom xito das polticas. No incio, porm, o caminho pode
ser acident ado. De fato, a reao inicial dos governos a
uma cont estao poltica mais forte pode torn ar mais dif-
cil o aprimoramento institucional e, em certos casos, a
transio para a democracia associa-se ao aumento dos
dficits oramentrios e da inflao.
Desde 1990, a frica Subsaariana foi palco de 27 elei-
es, 21 das quais em pases que as realizavam pela pri-
meira vez. As democracias jovens no esto imunes ao ciclo
eleitoral. Em Gana, antes das eleies de 1992, o governo
aumentou a despesa geral e a conta salarial, ao preo da
estabilidade macroeconmica e de subseqente inflao.
Na frica 5ubsaariana, o nmero de posies mini steriais
e cadeiras legislativas cresceu 22% durant e a transio pol-
tica iniciada em 1989. Ta nto no governo dos Camares
como nos do Malavi e do Senegal, existem mais de 30 pas-
tas. Em atmosferas como essas, difcil estabelecer uma
cuidadosa priorizao das questes de poltica. A Bolvia,
por exemplo, respondeu restringindo por lei o tamanho do
seu gabinete: s permitida a criao de dois mini strios
Estrutura
const it ucional
com menos
inst ncia de veto
15%
Tipo de
governo
4%
/ Administrao
mais efi ciente
9%
Maior PIB
per capita
8%
Desemprego
mais alt o
13%
Envelhecimento
da populao
51%
meral - tem bloqueado muitas iniciativas de expanso dos
programas previdencirios. Assim, a reforma do Estado pre-
videncirio exigir mais do que a mera dinamizao funcio-
nai dos programas de transferncia. Na verdade, a comisso
sueca de reforma do Estado reconheceu esse requisito em
1992, ao recomendar o fortalecimento do executivo intro-
duzindo o voto construt ivo de no-confiana, habilitando o
governo a pedir que o parlament o considere as medidas
como um pacote em vez de votar por destaques, ampliando
de quatro para cinco anos o interstcio eleitoral e reduzindo
metade o nmero de parlament ares.
REGIME POLTICO. A escolha do regime poltico tem jus-
tificativas que vo muito alm das condies econmicas.
Cont udo, os fort es nexos ent re instituies estatais e o
resultado das polticas levam a perguntar se os obstculos
reforma seriam int rnsecos ao regime poltico. Alguns
observadores tm argumentado que os regimes no demo-
crticos, por terem menor nmero de pontos sujeitos a
veto, so mais conducentes ao desenvolviment o econ-
mico. A realidade mais complexa: nenhum tipo de regime
pode garanti r por si s o progresso econmico e social.
Sabemos, porm, que praticament e garantido que um
tipo de regime - o chamado Estado predador - produ-
zir estagnao econmica. O Estado predador concent ra-
se na extorso de vantagens econmicas do corpo cvico por
15B RELATRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 1997
Quadro 9.2 O Estado predador da dinastia Duvalier no Haiti
A independncia do Haiti data de 1804. Um Estado
predador instalou-se no pas entre 1843 e 1915, perodo
caracterizado por governantes efmeros interessados no
acmulo de riqueza pessoal, muitas vezes depostos por
golpes . Dos 22 governos daq uele perodo, 11 duraram
menos de um ano e apenas um consegui u com pletar o
seu mandato.
Os Estados Unidos ocuparam o pas de 1915 a
1934, mas a lgica de um Estado predador no mudou.
Em 1957, o governo democraticamente eleito de Fran-
ois Duvalier (Papa Doe) elevou essa lgica a um novo
nvel, a comear por um expurgo sem precedentes da
sociedade civil, do exrcito herdado, da oposio pol-
tica e dos outros ramos do governo . Dois meses depois
de assum ir o poder, Duvalier j levara 100 adversrios
polticos priso. A Igreja Catlica era percebida como
uma ameaa, e lderes espirituais foram expulsos. A
imprensa foi amordaada com a expulso de jornalistas
e um cdigo de 1958 habil ito u o governo a fuzilar jor-
nalistas acusados de espalhar "notcias falsas". A pri so
de pais de estudantes grevistas passou a ser compulsria.
Aps suspender as imunidades parlamentares em 1959,
Duvalier dissolveu a Cmara de Deputados e o Senado.
Equipamento militar moderno foi estocado nos pores
do palcio presidencial e mais de 200 oficiais foram
removi dos nos primeiros I I anos de Duvalier no poder.
Em 1964, Duvalier proclamou-se presidente perptuo.
Os pilares econmicos do Estado predador do Haiti
eram a desapropriao, a extorso, a taxa de inflao e a
corrupo. Aps uma greve de comerciantes em 1957, a
adicionais, ambos em car ter temporrio. Essas experin-
cias indicam que os Estados necessitam de aptides para
gerir a transio poltica de uma forma que no erga obst-
culos agenda do desenvol viment o.
Por que e como os pases reformam?
T o til como o conhecimento das circunstncias em que
as reformas provavelmente ocorrero o discernimento
dos obstculos sua realizao. H certamente uma rela-
o ent re as duas coisas. Se as circunstncias forem favor -
veis reforma, o primeiro passo ser alterar a din mica que
criou o status quo. As sees seguintes descrevem como
uma ameaa externa ou uma cr ise econ mica - real ou
percebida - pod e superar a resistncia mudana. Pod e,
mas nem sempre o faz. A razo pela qual, nessas circuns-
tnci as ext remas, alguns pases reformam e out ros no
ainda um enigma.
polc ia foi autorizada a abr ir as lojas dos grevistas e dis-
tribuir as suas mercadorias. Significativos recursos foram
destinados proteo do prprio Duvalier: 30% da des-
pesa total na primeira metade da dcada de 1960. A agri-
cultura, pri ncipalmente o caf, foi pesadamente tribu-
tada. Algumas fontes estimam que Duvalier transferiu
r ~ o exter ior, para fins pessoais, mais de US$ 7 milhes
por ano. Tambm ocorreu suborno em grande escala
atravs de transaes com investidores estrangeiros em
projetes que, em certos casos, nunca se concretizaram. A
extorso sob o disfarce de contribuies "volunt rias" foi
institucionalizada no regime do Mouvement de Rnova-
tion Nationa le, Criou-se uma pseudo-aposenradoria por
velhice, com uma desconto de 3%, e os funcionrios do
governo foram obrigados a comprar, ao custo de US$15,
um livro com os discursos de Duvalier. Um fundo
governamental aut nomo cobrava impostos e taxas, que
no eram includos no oramento e cujo uso no era
contabilizado.
Aps quase 30 anos de mando, a di nastia Duvalier
caiu em 1986, ano em que Jean-Claude Duvalier (Baby
Doe) , que herdara a presidncia do seu pai, exilou-se na
Frana com aproximadamente US$I ,6 bilho sua dis-
posio . A histria do Haiti como Estado predador
explica em grande parte o seu desalentador desempenho
econmico. No perodo 1965-90, o crescimento md io
do PNB percapita foi de -0,02% e os indicadores sociais
continuam sendo os piores do Hemisfrio Ocidental.
Face aos legados do Estado preda dor, a histria do Haiti
continua sendo talvez o maior obstculo mudana.
Ameaaexterna
Muitas vezes, uma crescente ameaa militar externa d o
sinal de partida para reforma. At recentement e, o at raso
no desempenho tecnolgico e econmico de um pas s se
tornava evide nte em tempo de guer ra. Nos sculos XVIII e
XIX, a lider ana do Imprio Otomano reorganizou as suas
foras militares e introduziu amplas reformas na educao
e na governana, em resposta a derrotas blicas infligidas
por potncias eur opias. Assim tambm, no Japo, a res-
taurao Meiji , em 1868, foi moti vada pelo desejo de for-
talecer o Estado face intruso de pot ncias ocidenta is
(Q uadro 9.3).
Hoje, a defrontao militar desempenh a papel secund-
rio como motor de reform as. Cont udo, a percepo por
um pas de que est economicamente atrasado em relao
aos seus vizinhos gera muitas vezes significativos efeitos de
demonst rao. Claramente , o sucesso econmico do Chile
o DESAFIO: INICIAR E SUSTENTAR REFORMAS 159
inspirou outros pases latino-americanos a adotar reformas
no fim dos anos 80, assim como o fez o sucesso do Japo
e, tempos depois, da Repblica da Coria e de Taiwan
(China), na sia oriental e no sudeste asitico. A reforma
econmica na China pode ser explicada por numerosos
fatores, ent re os quais se incluram, porm, o efeito de
demonstrao causado pelo xito econmico dos seus
vizinhos e a determinao de no ficar para trs.
Crise econmica
Desde o comeo dos anos 80, a crise econmica tem sido
o grande elemento acionador da introduo de reformas de
grande alcance. Na medida em que crescia o reconheci-
mento do malogro das polticas vigentes, intensificou-se a
demanda popular por reformas e a disposio dos polticos
de enfrentar o risco de uma reforma radical. Por exemplo,
a crise econmica - principalmente a hiperinflao e uma
acentuada recesso - antecedeu a reforma econmica na
Indonsia em 1961-64 e no Peru em 1990. No entanto,
outros pases em graves crises econmicas no chegaram a
adotar medidas corretivas, ao passo que vrios no necessi-
taram de uma crise profunda para estimular a reforma.
No se pode dizer que a crise econmica tenha sido a causa
das reformas na Austrlia (I 983), na Colmbia (I989) ou
em Portugal (I 985).
Muitas vezes, a crise econmica e o conflito civil ali-
ment am-se um ao outro, levando quase desintegrao do
Estado (como na Libria e na Somlia, por exemplo). Tais
crises tm imensos custos sociais e oferecem pouca espe-
rana de soluo rpida, porque a capacidade do Estado faz
diferena quando se trata de transformar uma crise numa
oportunidade. No obstante, a liderana e a iniciativa pol-
tica tambm so importantes. E, em muitos casos, os lde-
res polticos capazes de converter oportunidades de ganho
econmico em realidade podem capitalizar os benefcios de
uma reforma bem-sucedida.
Mesmo em tempos de crise, os que j detm cargos ele-
tivos mostram-se por vezesmais relutant es em adotar refor-
mas do que os recm-eleitos. Assim, uma mudana de
governo em meio a uma crise econmi ca (como no Peru e
na Polnia em 1990) pode dar o impu lso adicional neces-
srio para pr em marcha a reforma. O terrorismo, a hipe-
rinflao e a m at uao dos partidos polticos tradicionais
no Peru abriram espao para a ao de Alberto Fujimori , o
novo presidente. Na Colmbia, por outro lado, as refor-
mas ocorreram em 1989, j ao final do governo de Virgi-
lio Barco, quando a economia no estava em crise. Assim,
os perodos de "lua-de-mel" e de crise econmica podem
proporcionar uma mas no a nica oportunidade para ini-
ciar reformas. E, ainda mais importante, mesmo nos pases
onde uma crise econmica tenha desencadeado a reforma,
esta tende a ser moderada na sua profundidade. Em mui-
tos casos, as melhorias duradouras no desempenho da eco-
Quadro 9.3 A reforma sob ameaa
externa: a restaurao Meijl no Japo
Foi a intruso de potncias ocidentais no comrcio
nacional que deu impulso reforma no Japo. A par-
tir da dcada de 1840, o Japo sofreu crescentes pres-
ses do Ocidente no sentido de conceder privilgios
de comrcio e intercmbio. A liderana Tokugawa
estava consciente do atraso tecnolgico e militar do
pas e, em 1854, o Japo no tinha outra opo seno
aceitar a exigncia do Almirante Perry de que alguns
dos seus portos fossem abertos a navios americanos.
Seguiram-se entendimentos similares com outros
governos estrangeiros. Em 1865, as potncias oci-
dentais haviam restringido a capacidad