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PARTE II: BARGANHA DOMSTICA E DIREITO INTERNACIONAL A insero da poltica domstica como varivel de anlise do Direito Internacional no tem

sido, via de regra, considerada como uma dimenso de anlise pelos tericos do Direito e das Relaes Internacionais (RI). Contudo, de acordo com o argumento que ser exposto a seguir, o jogo de poder domstico pode fornecer valiosas inferncias acerca da existncia e dos termos de acordos celebrados internacionalmente. Nesse sentido, a discusso acerca da influncia da arena domstica sobre a formulao de poltica internacional no pode ser feita sem que se problematize algumas das principais premissas tradicionais, para que se possa, a partir disso, estabelecer um arcabouo terico que assuma a poltica domstica como uma das variveis do modelo. A primeira seo se destina, portanto, colocao do problema, quando ocorrer a discusso acerca das premissas normalmente adotadas e de suas implicaes tericas. A partir da problematizao da premissa da unitariedade do Estado, argumentar-se- que a unidade de anlise do modelo dever ser novamente identificada, para que consiga abarcar os novos atores nele inseridos. Dessa forma, essa parte do captulo se encerra com a colocao e caracterizao dos atores que sero considerados. Uma vez postas as unidades de anlise, deve ser feita uma exposio do modelo dentro do qual atuaro. Esse o objetivo da segunda seo. Por motivos didticos, ela foi dividida em dois ttulos. O primeiro delas colocar as variveis de anlise do modelo, quais sejam: (1) a estrutura domstica de preferncias; (2) as instituies domsticas; (3) a informao; e (4) os constrangimentos de ordem internacional. Expostas as variveis, deve-se discutir suas repercusses tericas e a sua capacidade explicativa. Esse o objetivo do segundo ttulo do captulo que, luz do argumento exposto, discute a relao entre as esferas domstica e internacional, bem como suas implicaes para a compreenso de processos de formulao de normas internacionais.

Seo I: A Colocao do Problema


O debate acerca da cooperao tem, indubitavelmente, posio destacada no mbito das teorias de Relaes Internacionais. A influncia da esfera domstica na formulao de polticas internacionais , contudo, pouco explorada. Como ressaltam alguns autores, as teorias de Direito e RI se pautam em modelos nos quais constrangimentos
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que

no

sejam

oriundos

do

cenrio

internacional

so

desconsiderados . O objeto desse trabalho visa justamente discutir esse ponto, a partir da elaborao de um arcabouo terico que abarque ambas as dimenses como variveis de anlise2. Segue, portanto, uma exposio das principais premissas dessas teorias, bem como das implicaes que a relativizao dessas tero para o modelo que ser proposto. O principal pressuposto dessas teorias o de que o cenrio internacional Anrquico. Alm disso, tanto neo-realistas quanto neo-institucionalistas assumem que os Estados so os principais atores das relaes internacionais, e que se caracterizam pelo fato de serem unitrios e racionais3. Considerar que os Estados agem a partir de uma perspectiva unitarista significa afirmar que o sistema domstico , por sua vez, hierrquico, na medida em que o tomador de decises (decision maker) se situa no topo de uma estrutura de subordinao na qual esse tem independncia para agir. De acordo com Waltz:
As partes dos sistemas polticos domsticos mantm relaes de superioridade e subordinao. Alguns tm o condo do comando, outros devem apenas obedecer. Sistemas domsticos so centralizados e hierrquicos. As partes do sistema poltico internacional mantm relaes de coordenao. Formalmente, todos so iguais. Nenhum tem o condo do comando, ningum deve obedecer. Sistemas internacionais so descentralizados e anrquicos4.

Dessa premissa pode-se inferir, como destaca Moravcsik, que os atributos internos so considerados mais como dados do que como variveis. Os Estados
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PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, pp.430-433; MORAVCSIK, Andrew., Integrating International and Domestic Theories of International Bargaining, 1993, pp.6-17; MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.3-7. 2 Nesse sentido, PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p. 427, chega a afirmar que no se deve perguntar se a poltica interna tem interferncia nas relaes internacionais, mas sim como e quando isso ocorre. 3 A esse respeito, ver GRIECO, Joseph M., Anarchy and the limits of cooperation: a realist critique of the newest liberal institucionalism, 1995. 4 WALTZ, Kenneth N., Theory of International Politics, 1979, p.88, traduo do autor.

teriam, portanto, igual habilidade de extrair recursos domsticos, na medida em que seus procedimentos de tomada de deciso se equivaleriam5. Nesse sentido, teriam eles preferncias estveis sobre os resultados (outcomes) de uma negociao internacional, sendo esses determinados estritamente por constrangimentos externos. Isso implica afirmar, destarte, que fariam escolhas similares caso se deparassem com as mesmas condies externas6. Entretanto, a adoo dessa perspectiva pode ensejar equvocos, na medida em que se pode atribuir a fatores externos a causa de comportamentos que na verdade ocorrem em funo de aspectos domsticos7. A relativizao da premissa da unitariedade, portanto, tem permite com que se coloquem novas variveis para a anlise de fenmenos internacionais. Como coloca Lisa Marin:
As tentativas estatais de cooperao, e nossas tentativas de explicar sucessos e fracassos da cooperao internacional, so complicados pelo fato de que Estados no so atores unitrios. O Estado no um indivduo que planeja e implementa suas prprias decises. uma estrutura organizacional e social bastante complexa. A estrutura interna pode interferir nos padres de cooperao para alm daqueles definidos por constrangimentos do sistema internacional. (...) Ns ainda prescindimos de um entendimento sistemtico acerca de como esses fatores domsticos importam, ou at mesmo quais estruturas domsticas merecem nossa ateno8.

Uma vez problematizada a premissa de que Estados so atores unitrios, resta prejudicada a inferncia de que eles tm igual habilidade de mobilizar recursos internos, bem como no se pode afirmar que teriam procedimentos decisrios idnticos. A relativizao desse pressuposto permite, assim, a afirmao de que variaes no contexto domstico se tornam importantes para se estabelecer o poder de barganha de um determinado ator9. Assim, diferenas nas instituies polticas

MORAVCSIK, Andrew., Integrating International and Domestic Theories of International Bargaining, 1993, p.5. 6 Uma vez que a capacidade de mobilizao de recursos internos a mesma, a deciso do agente se pauta nos fatores externos, pelo que, em cada situao na qual esteja envolvido, pode-se estabelecer qual seria o interesse nacional daquele Estado. 7 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.4. 8 MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.4, traduo do autor. 9 MORAVCSIK, Andrew., Integrating International and Domestic Theories of International Bargaining, 1993, p.10.

internas, bem como nas preferncias de seus grupos tm repercusses considerveis na esfera internacional10. Isto posto, faz-se necessria a criao de um modelo de anlise que seja capaz de incorporar essas variveis. Putnam destaca o fato de que o chefe de governo a figura que age em ambas as dimenses, pelo que busca uma opo que seja aceitvel em cada uma delas:
As polticas de muitas negociaes internacionais podem ser concebidas como um jogo em duas arenas. Ao nvel nacional, grupos domsticos perseguem seus objetivos pressionando o governo a adotar polticas favorveis, e os polticos visam poder atravs da construo de coalizes entre esses grupos. Ao nvel internacional, governos nacionais visam maximizar sua prpria habilidade de satisfazer presses internas, e ainda minimizar as conseqncias adversas de desenvolvimentos externos. Nenhum dos dois jogos pode ser ignorado pelos tomadores de decises centrais, na medida em que seus pases restam interdependentes, mas ainda soberanos11.

Antes da exposio do arcabouo que ser proposto nesse trabalho, mister se faz a colocao dos pressupostos tericos nos quais ele se fundamentar. Nesse sentido, o primeiro aspecto a ser ressaltado o seguinte: a premissa de que o cenrio internacional anrquico no implica nenhum problema ao modelo, e possibilita que se faam importantes inferncias acerca da influncia das condicionantes externas no processo de criao de polticas internacionais. Entretanto, a partir do momento em que os Estados no mais so considerados como sendo unitrios, no se pode assumir que o sistema interno seja estruturado de forma hierrquica. Isso porque, como destaca Milner, no se pode estabelecer, a priori, nenhum grupo poltico que se coloque no topo da estrutura interna de tomada de decises, na medida em que poder e autoridade sobre ela so compartilhados mesmo que desproporcionalmente notadamente em governos democrticos12. Em decorrncia disso, pode-se afirmar as preferncias dos grupos dominantes sero condicionantes do comportamento do Estado no cenrio internacional, e que o poder de cada um desses grupos tambm resultante das

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MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.10. 11 PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p.434, traduo do autor. 12 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.11.

peculiaridades do contexto institucional no qual se inserem13. Nesse sentido, a arena domstica dever ser compreendida como polirquica14. Na medida em que no se assume o pressuposto da unitariedade dos Estados, h a clara necessidade de se estabelecer quais sero os atores envolvidos no processo de formulao de polticas internacionais. Cabe, entretanto, destacar que esses novos atores continuaro sendo considerados como unitrios e racionais. Frisese: o modelo no assume o fato de que ESTADOS so unitrios, mas admite que seus ATORES o so15. Milner justifica a premissa de que os atores so racionais com os seguintes argumentos: sua utilizao permite o estabelecimento de hipteses tericas que sero objeto de testes a partir de casos empricos. Essas seriam decorrentes das inferncias possibilitadas pelo fato de que os pressupostos tericos so utilizados explicitamente. Nesse sentido, sua utilizao permite com que estudos posteriores produzam novas hipteses (com maior potencial explicativo) a partir da relativizao desses pressupostos. Alm disso, um segundo motivo seria relevante: essa premissa permite que haja a previso de qual ser o comportamento de cada um dos atores16, o que viabiliza vrias inferncias do modelo. Por fim, uma ltima observao deve ser feita: com base nas premissas supracitadas que se busca evitar o perigo para o qual adverte Waltz. De acordo com ele, se a dimenso domstica assumir carter central na anlise, o que se teria era a necessidade de se voltar ao nvel descritivo. Assim, explicaes com esse carter implicariam em uma infinita proliferao de variveis, porque nesse nvel nenhuma delas suficiente para explicar o resultado observado. A compreenso do que seria relevante para o nexo de causalidade restaria, destarte, comprometida, de forma que

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Dessa forma, no mais se admite que Estados tero comportamentos similares, dada uma estrutura de custos internacionais. Isso porque suas preferncias podero variar em funo dos grupos internos e de seu respectivo arcabouo institucional. Nesse sentido, o interesse nacional no mais inferido apenas das condicionantes externas, como ocorre no mbito das tradicionais teorias de RI. 14 O termo poliarquia , nesse caso, utilizado com o mesmo sentido que lhe fora atribudo por MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p. 11), qual seja, o de que ela decorrente da diviso de poder entre os grupos internos. DAHL, Robert. Modern Political Anaysis, 1984, pp. 75-93, se vale do mesmo termo para fazer referncia ao grau de democracia presente em um determinado pas. 15 Nesse sentido, MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.12. 16 Como exemplo disso, pode-se citar o fato da considerao de que o legislativo pode influenciar o executivo pelo mecanismo de antecipao de reaes, que ser mais bem examinado a seguir.

as variveis seriam estabelecidas ad hoc17, o que retiraria qualquer potencial explicativo do modelo18. Para combater essa colocao, Milner argumenta que a premissa da poliarquia permite com que se identifique um sistema que no fora considerado: o sistema domstico. Para a autora, portanto, a associao entre poliarquia e a manuteno da idia de que seus atores so unitrios impede a infinita proliferao de variveis prevista por Waltz. Isso porque a nica modificao decorrente desse fato seria a nova identificao da unidade de anlise do modelo, que agora leva em conta no s o sistema internacional, mas tambm o sistema interno19. Nesse sentido, faz-se necessria, assim, a identificao de quais so as unidades de anlise do modelo que ser proposto. Feito isso, haver a exposio de suas variveis, para que posteriormente se explicite qual ser sua dinmica e suas implicaes para a anlise das relaes internacionais.

1- Identificao dos Atores Como ressaltado anteriormente, a flexibilizao da premissa de que Estados so atores unitrios implica admitir que a formulao de poltica internacional ocorre com base em dois sistemas distintos. Alm disso, dela nasce a imediata necessidade de se estabelecer quais sero as unidades de anlise desse processo. No obstante o fato de ser um dos precursores da discusso acerca dessa matria, Putnam, no modelo que prope, no chega a identificar a natureza dos atores envolvidos nessa negociao. Como dito, seu argumento central o de que o chefe de governo atua sempre buscando a consecuo de um acordo que satisfaa s demandas internas e que seja aceitvel internacionalmente. A instrumentalizao dessa barganha se daria pelo que chamou de procedimento de ratificao, pelo qual os grupos internos manifestariam sua aprovao (ou no) ao acordo negociado na esfera internacional.

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Essa , por exemplo, a crtica feita por MORAVCSIK, Andrew., Integrating International and Domestic Theories of International Bargaining, 1993, pp. 9-15 ao argumento da varincia residual (residual variance); pelo qual a dimenso domstica seria uma varivel interveniente que explicaria algumas variaes nas previses da teoria sistmica. 18 WALTZ, Kenneth N., Theory of International Politics, 1979, p.65. 19 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.254-255.

Sua discusso concentra-se na influncia que esse processo exerce nas aes do chefe de governo20. Em discusso de natureza semelhante, Martin tem por objeto estabelecer qual a influncia do legislativo no processo de cooperao internacional, bem como nas repercusses que ela tem na credibilidade dos acordos da resultantes. Nesse sentido, ela prope um modelo voltado pela interao entre legislativo e executivo, no qual grupos internos participariam de forma subsidiria, em decorrncia de um poder que lhes atribudo pelo legislativo21. Diante da impossibilidade de se especificar, a priori, quais os atores que esto envolvidos na arena poltica domstica uma vez que iro variar em funo da matria (issue area) que est sendo discutida Milner opta por estabelecer uma classificao dessas figuras, que se diferenciariam em funo da natureza de seus interesses. Dessa forma, ela afirma a existncia de duas categorias de atores: os polticos e os sociais. Os primeiros teriam por objetivo a sua manuteno no poder22, ou seja, agem com vistas diretas aos interesses daqueles grupos que lhes do suporte eleitoral. Eles se dividiriam entre executivo e legislativo. Os atores sociais, por sua vez, buscam a maximizao de seus rendimentos (incomes). Dessa forma, sero mais favorveis quelas polticas que lhe forem mais rentveis23. Ser utilizada, no mbito desse trabalho, a classificao proposta por Milner, uma vez que ela tem maior potencial explicativo e se coaduna com a dinmica do modelo que ser proposto. Antes de se fazer uma anlise mais detida de cada uma dessas categorias, devem ser feitas duas observaes.

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PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, pp.435-460. O autor, entretanto, admite que preferncias e coalizes no nvel interno so fatores que determinam o contedo do acordo que ser aprovado (win-set). ). De se destacar ainda que o autor ressalta que, por essas razes, seu modelo se restringe anlise do procedimento de criao de polticas, pelo que no abarca as aes que sero adotadas aps sua adoo. No se discute, assim, a fase de implementao das mesmas. Ao colocar o argumento, chega a citar grupos que eventualmente poderiam atuar no processo (agncias burocrticas, grupos de interesse, classes sociais e at mesmo a opinio pblica), sem, no entanto, estabelecer quaisquer afirmaes sobre sua natureza ou sobre as formas pelas quais poderiam interferir no processo (1988:436). 21 MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.23-36. 22 Optou-se pela utilizao da expresso manuteno no poder em detrimento de se usar reeleio, pelo fato de que a primeira mais abrangente que a segunda. Mesmo nos casos em que no possvel a reeleio, os atores desejam que seus aliados sejam eleitos, motivo pelo qual observaro os anseios dos grupos de suporte. 23 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.14-17.

A primeira delas colocada tanto por Martin que destaca que qualquer anlise de um processo de formulao de polticas pode ser prejudicada se houver a confuso entre os conceitos de ao e influncia. De acordo com a autora, eles no significam a mesma coisa, tampouco se pode inferir um a partir da observao do outro. Muitas vezes um ator pode ter um grande poder de interferir na formulao de uma determinada poltica sem necessariamente agir diretamente no processo, atravs da conformao da ao dos atores diretamente envolvidos. Essa a razo apontada por ela como sendo a principal causa de muitas anlises tericas que afirmam que o Congresso tem pouca influncia na formulao da poltica externa dos EUA:
Equacionar falta de ao legislativa na poltica externa com falta de influncia pode nos levar a uma falcia lgica similar, fazendo-nos compreender mal como e quando a poltica externa reflete a preferncia dos legisladores24.

Assim, de acordo com seu argumento, estudar os resultados (outcomes) de uma determinada poltica externa pode ser muito mais esclarecedor do que estudar apenas o seu processo de formulao. Dessa forma, poder haver a contraposio entre os efeitos da adoo dessa poltica e os anseios dos diversos grupos internos afetados por ela. A considerao de mecanismos indiretos de conformao de ao de atores , portanto, elemento chave em qualquer anlise desse cunho. Nesse sentido, Putnam afirma que a expectativa de rejeio no nvel domstico pode frustrar negociaes no nvel internacional sem que nenhuma ao formal na arena interna25. A segunda observao que deve ser feita a de que interesse no se confunde com preferncia. Interesse se caracteriza por ser a representao dos objetivos fundamentais de um determinado ator. No caso de atores polticos, por exemplo, seu interesse se manter no poder (reeleio). No caso de atores econmicos, seu interesse com a maximizao dos rendimentos (incomes). Assim, em qualquer assunto (issue), esses interesses genricos no variam entre a mesma espcie de atores (polticos, econmicos, etc). O que os diferencia so suas preferncias, que so condicionadas pelas caractersticas do contexto em que esses atores esto inseridos. Dessa forma, as preferncias se relacionam escolha da

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MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.8, traduo do autor. 25 PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p.436.

poltica especfica pela qual os atores julgam que ser atingido seu objetivo (manuteno do poder no caso dos polticos e maximizao dos rendimentos no caso dos econmicos, por exemplo). Preferncias so variveis de acordo com a situao, ao passo que interesses so menos suscetveis de modificao.26 essa diferenciao que permite, por exemplo, que se compreendam as diferenas de posicionamento entre executivo e legislativo em face de uma determinada poltica. Isso porque, no obstante o fato de terem o mesmo interesse (manuteno no poder), sua adoo pode representar impactos distintos sobre seus grupos de suporte, pelo que, dado um certo contexto, suas preferncias iro variar no sentido de se proteger os interesses dos grupos supracitados, j que esses so sua base de sustentao eleitoral. Feitas essas observaes, deve-se proceder anlise de cada um dos tipos de atores que estaro envolvidos no processo. 2- A Classificao dos Atores

A) Atores Polticos
a) Executivo

Como destacado anteriormente, os atores polticos se caracterizam pelo fato de que suas aes tm como objetivo ltimo a sua manuteno no poder. No caso do executivo, deve-se fazer um esclarecimento: o termo abarca tanto os Chefes de Governo e Estado quanto o aparato burocrtico a eles vinculado. Certamente h a possibilidade de que haja discrepncia de preferncias dentro desse prprio corpo27. Contudo, por motivos heursticos, e pelo fato de que via de regra cabe ao chefe do executivo a deciso final acerca de seu posicionamento, considerar-se- que esse um ator unitrio. O executivo tem, em relao aos demais atores elencados, uma funo peculiar: ele , via de regra, o nico que se insere diretamente tanto na barganha

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MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.15, nota de rodap n.4. 27 para o que nos adverte PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of TwoLevel Games, 1988, p. 432 e MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.34.

internacional quanto no jogo de preferncias interno28. Suas aes so, portanto, diretamente afetadas pelos constrangimentos oriundos de ambas as arenas. Essa posio lhe oferece, todavia, algumas prerrogativas, que podem se consubstanciar em importantes elementos de barganha nessas negociaes. A capacidade de colocar (ou no) um tema em discusso na agenda internacional pode ser crucial para a consecuo de seus interesses. Ele pode, por exemplo, se empenhar mais na negociao de temas cujos acordos tero repercusses eleitorais que lhe sero favorveis. Alm disso, tem, em virtude da negociao internacional, um poder de veto ex ante, na medida em que pode barrar, ainda nessa esfera, uma soluo que lhe seja desfavorvel internamente (sem que para isso tenha que submeter seu posicionamento ao crivo das instituies internas). A colocao de um determinado tema na agenda internacional pode ser ainda mais benfica ao executivo: h casos em que esse fato permite com que ele atue diretamente na formulao de uma poltica em relao qual no poderia se manifestar, caso a discusso fosse feita estritamente na dimenso domstica29. Entretanto, no se pode afirmar que por essas razes tenha o executivo um alto grau de discricionariedade30. Acontece que, como j destacado, ele atua em duas arenas distintas, pelo que enfrenta constrangimentos decorrentes de ambas. Nesse sentido, seu anseio de manuteno no poder deve ser conjugado necessidade de credibilidade na mesa de negociaes internacionais. Dessa forma, crucial que ele tenha em mente, quando da negociao internacional, as preferncias do legislativo, na medida em que dever submeter o acordo ao procedimento de ratificao31. Isso porque uma rejeio interna de um acordo celebrado internacionalmente pode gerar custos altssimos de credibilidade do
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Como coloca PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p.456, ele o nico elo formal entre o nvel domstico e o internacional. 29 Ver, a esse respeito, DAVIS, Christina, Linkage and Legalism in Institutions: evidence from agricultural trade negotiations, 2001, p.9; PAARLBERG, Don. Obituary for a Farm

Program, 1996, p.6.


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Como destaca MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp. 21-23, nem mesmo quando o legislativo delega expressamente suas funes ao executivo esse tem uma margem de ao completamente discricionria. Isso porque ele continua sofrendo influncias indiretas oriundas do legislativo, porquanto continua sendo condicionado pelas preferncias deste. 31 PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p. 436, define ratificao como qualquer processo decisrio pelo qual os atores domsticos devem manifestar seu consentimento em relao ao acordo celebrado no nvel internacional, seja esse processo formal ou informal. Essa ampla definio de ratificao permite que se considere at mesmo a fase de implementao dos acordos. A contrariedade em relao a adoo de determinada poltica pode se manifestar, por exemplo, pela no disponibilizao dos fundos necessrios para sua efetivao.

governo frente aos outros Estados. o que Putnam chamou de defeco involuntria32. O negociador deve, portanto, antecipar as reaes dos grupos internos em face de determinado acordo, de forma que consiga evitar problemas decorrentes de sua rejeio posterior manifestao do consentimento na mesa de negociaes internacionais. Alm disso, como ressalta Milner, o fato de estar o executivo preocupado em manter-se no poder ainda coloca a ele dois outros desafios: o primeiro deles refere-se necessidade de que seu governo obtenha um bom desempenho no campo econmico que apontado como principal fator de persuaso sobre a opinio pblica. Alm disso, o executivo no pode contrariar aqueles grupos que so sua base de sustentao eleitoral, seja por sua influncia direta sobre os eleitores, seja por suas contribuies financeiras que do sustentao s campanhas eleitorais33. a) Legislativo A importncia do legislativo como um agente na formulao da poltica internacional vem sendo, como visto, reafirmada e discutida por autores de Relaes Internacionais. A obra de Lisa Martin, por exemplo, destaca-se por ter como objetivos especficos justamente a discusso acerca do nvel de influncia exercida pelo legislativo na formulao de polticas com esse carter, bem como o de saber quais so suas implicaes para a cooperao internacional34. A anlise desse ator torna-se, assim, essencial para o objetivo desse trabalho. Deve-se, destarte, indicar sua natureza, suas prerrogativas, e as formas pelas quais podem atuar nesse processo. A natureza poltica desse ator faz com que seu interesse se assemelhe ao do executivo, na medida em que tambm esto envolvidos, em ltima instncia, com sua prpria manuteno no poder35. Cabe relembrar que tambm considerado como sendo unitrio e racional. Como discute Milner, a premissa da unitariedade no deixa de ser problemtica, principalmente em casos em que o legislativo organizado a

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PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, pp.438-440. 33 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.34-35. 34 MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.5-6. 35 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp. 35-36.

partir de uma estrutura bicameral. Entretanto, essa simplificao aceitvel do ponto de vista do modelo proposto, na medida em que a influncia legislativa ser auferida a partir do posicionamento final desse corpo face formulao de determinada poltica36. No que se refere identificao desse tipo de ator, uma observao deve ser feita: atores com natureza legislativa no se confundem com atores que participam do processo de produo legislativa (i.e. de polticas). Esse processo determinado pelas instituies internas e at mesmo internacionais (quando a discusso ocorre nessa dimenso); e so justamente essas instituies que determinaro quais sero os atores que podero atuar diretamente na formulao das polticas, podendo esses ser inclusive o executivo ou grupos sociais. O legislativo ser identificado, portanto, a partir da clssica distino decorrente da diviso de poderes proposta por Montesquieu. Por suas caractersticas, e tal como ocorre no caso do executivo, h a constante preocupao com a opinio pblica em geral e principalmente com as preferncias dos grupos especficos que lhe do suporte37. A peculiaridade de suas funes confere ao legislativo algumas prerrogativas no jogo de interesses domstico38. Mesmo que no atue diretamente na formulao de polticas, ele tem alguns mecanismos de controle dessas, pelo que sua capacidade de influenciar seu resultado considervel. Essa capacidade se concretiza a partir de mecanismos de controle indiretos, para os quais nos adverte Martin39. Durante a fase de implementao, o legislativo

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A considerao ser, portanto, se o legislativo ou no favorvel a determinada poltica. O processo de determinao desse posicionamento ser mais bem discutido quando da exposio acerca da estrutura domstica de preferncias. Cabe destacar ainda que esse posicionamento encontra guarita tambm no modelo proposto por Lisa Martin (Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000). PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, apesar de no discutir diretamente a existncia e influncia de nenhum ator especfico, destaca a importncia do que chamou de procedimento de ratificao, pelo qual um acordo negociado internacionalmente seria aprovado ou rechaado internamente. O que se pode inferir que mesmo no mbito desse modelo a premissa de que o legislativo um ator unitrio se mostra vlida, na medida em que o posicionamento dos atores internos tambm vislumbrado a partir de seu posicionamento final perante um determinado acordo. 37 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.36. 38 A esse respeito, uma observao merece destaque: assim como ocorreu quando da anlise do executivo, so elencadas algumas prerrogativas dos atores. Essas so decorrentes da especificidade de suas funes, e no se confundem com os poderes delegados a eles (pelas instituies) em cada caso concreto. Esses poderes legislativos, imanentes s instituies, sero estudados em tpico prprio. 39 MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.27-29.

pode, por exemplo, dificultar a mobilizao de recursos para a efetivao da poltica a autora cita o caso do fim das atividades militares no Vietnam, que teriam sido enormemente dificultadas pela diminuio dos fundos destinados a esse fim. Alm disso, esse ator pode optar por dificultar a operacionalizao das polticas se negando a tomar medidas (de cunho eminentemente interno) que seriam necessrias para sua implementao40. Em decorrncia disso, o legislativo pode exercer sua influncia atravs de um mecanismo ainda mais sutil: durante a fase de negociao, o executivo, ao vislumbrar a possibilidade de que haja rejeio interna do acordo, pode modificar seu posicionamento no sentido de atender s demandas de cunho domstico. o que os autores chamam de antecipao de reaes (anticipated reactions)41. A anlise desses meios indiretos de controle das aes de outros atores permite que uma ltima observao seja feita: sua existncia possibilita que o legislativo delegue competncias que lhe seriam prprias, sem que isso signifique que suas preferncias sero desconsideradas por aqueles que foram contemplados pela delegao. H, portanto, como nos mostra Martin, uma lgica para a utilizao desse instrumento, que se coloca como a melhor forma de resolver certos tipos de dilemas42. A autora argumenta que se podem identificar certos padres para seu uso, que decorrem de problemas de complexidade e incerteza43. Os primeiros seriam decorrentes do fato de que muito difcil que o legislativo consiga vislumbrar e controlar os impactos de todas as questes que lhe so colocadas. Dessa forma, podese fazer a opo de delegar a corpos especializados tarefas das mais distintas, que podem ser desde proviso de informaes (como nos casos de audincias pblicas) competncia negociadora (ao executivo, no caso de questes comerciais, por exemplo). Os problemas de incerteza esto diretamente relacionados questo da credibilidade. Muitas vezes a adoo de um comportamento por parte do legislativo

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A autora nos adverte ainda para o fato de que mesmo acordos que tm carter auto-executrio (selfexecuting) por vezes necessitam de pequenas alteraes na legislao interna (MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p. 28). 41 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.6; MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.41-46. 42 MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.29. 43 MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.29-36.

pode se mostrar ineficiente, na medida em que esse fora adotado sem que houvesse a devida avaliao de seus impactos. Para evitar situaes como essas, os atores podem se valer de mecanismos de delegao pelos quais se institucionaliza a participao de outros grupos, que devero manifestar seu posicionamento perante as demandas colocadas. Esse instrumento pode ser tambm utilizado nos casos de formulao de polticas centrais para o desenvolvimento do Estado, e para os quais no h como assegurar que os interesses daquele grupo que se encontra eleito sero observados no longo prazo. Nesses casos, a opo que se coloca a da criao de um rgo independente ao qual ser delegada a competncia para formular essas polticas. Assegura-se, assim, que esse tenha autonomia para tomar suas decises sem que haja interferncia do grupo poltico dominante em um determinado perodo. Como exemplo disso pode-se citar o caso de criao de Agncias Reguladoras e os casos em que o Banco Central deixa de se submeter s polticas governamentais.

B) Atores Sociais
Grupos de interesse Ao contrrio do que ocorre com os atores de natureza poltica, os atores sociais no tm preocupaes de se manterem (diretamente) no poder. Dessa forma, seus objetivos decorrem da necessidade de maximizao de rendimentos, seja de qual natureza eles forem (lucros, incentivos fiscais, etc)44. A adoo da premissa de que so unitrios, como ressalta Milner, no problemtica45, e, como nos casos anteriores, ser central para as inferncias que sero feitas. Isso no significa dizer, contudo, que no tenham interesse no resultado dos processos eleitorais. No se pode negar o fato de que a promoo de polticas que lhes favoream depende em larga medida da capacidade que tm de influenciar os atores polticos, que tm a competncia para sua formulao. Assim, a capacidade de fazer alianas com grupos polticos um elemento chave para sua atuao. Como j
44

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.36-37. 45 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.37.

discutido anteriormente, o fato de se constiturem como a base de financiamento de campanhas eleitorais faz com que os grupos polticos passem a considerar suas preferncias quando do clculo acerca da adoo de determinado curso de ao. Alm disso, sua posio peculiar no jogo poltico domstico lhes confere outra prerrogativa: como discutido no tpico anterior, por vezes os atores polticos no tm condies de obterem informaes precisas e confiveis sobre os impactos de determinadas polticas. Nesses casos, podem optar por abrir espao para que grupos de presso atuem como provedores de informao, pelo que esses passam a ter influncia direta no resultado desse processo46. O que se pode afirmar, portanto, que a atuao desses atores ser funo do impacto que a adoo de polticas ter sobre cada um deles. Assim, se colocaro como promotores para os casos em que seus rendimentos forem exponenciados, e como opositores nos casos em que sofram prejuzo. Esta seo do captulo destinou-se identificao dos atores envolvidos modelo, pela qual se buscou estabelecer quais seriam a natureza, a prerrogativa, e as formas de atuao de cada um deles. Essas informaes se mostrar importantes no seguinte sentido: a partir delas que podem ser inferidas as preferncias de cada um dos agentes envolvidos na formulao de uma determinada poltica. Como se discutir a seguir, as preferncias dos atores ser central para a anlise do objeto desse trabalho, na medida em que elas constituiro a primeira varivel de anlise do modelo: a estrutura domstica de preferncias.

46

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp. 92-98, analisa os impactos da presena de grupos como provedores de informao, afirmando seus impactos sobre o processo de formulao de polticas internacionais, seja sobre o enfoque da possibilidade de celebrao do acordo, seja sobre a possibilidade de sobreposio de interesses entre legislativo e executivo.

Seo II: O Modelo de Anlise

TTULO 1: AS VARIVEIS DO MODELO

1- A Estrutura Domstica de Preferncias


Um dos argumentos defendidos nesse trabalho o de que acordos internacionais tm repercusso direta, via efeitos distributivos, no jogo poltico interno. Dessa forma, como ressalta Milner, eles criam ganhadores e perdedores domesticamente, pelo que geram defensores e opositores47. A resultante desse embate de foras domsticas tem, portanto, efeitos considerveis sobre a possibilidade e a natureza do acordo. justamente desse fato que surge a necessidade de se identificar a preferncia dos atores envolvidos: a partir dela que se pode inferir seu posicionamento, i.e., se contrrio ou favorvel adoo de determinada norma. Isto posto, segue uma exposio de como se configuram as preferncias dos agentes envolvidos no processo. Em decorrncia do que fora discutido na seo anterior, essa exposio se dar com base na classificao ali proposta: primeiro se far a discusso acerca dos atores polticos, ocorrendo, em seguida, o mesmo com os de natureza social. a) A preferncia dos atores polticos Da classificao proposta anteriormente, o que se pode inferir que a conformao das preferncias dos atores polticos ser sempre balizada por seu interesse, qual seja, o anseio de manuteno no poder. Dessa forma, as preocupaes com as repercusses eleitorais de um determinado acordo sero a base do posicionamento de um agente com esse carter. A discusso que se segue, portanto, no tem por objetivo indicar a prevalncia da preferncia desses atores por polticas exclusivamente domsticas (unilaterais) ou internacionais. O argumento ser
47

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.9; traduo do autor.

justamente o de que a opo ser pelo tipo que for mais til ante as preferncias de cada um deles. Nesse sentido, importante citar a observao feita por Milner:

Uma poltica que envolva cooperao com outros pases no necessariamente precisa ser a opo mais eficiente economicamente; uma poltica domstica unilateral poderia ser mais eficiente, mas menos benfica eleitoralmente para os lderes polticos48.

A autora coloca, ainda, que so dois os fatores que ensejariam a opo por uma poltica de cunho internacional: o grau de abertura da economia de um pas, e o tipo de externalidades geradas por uma determinada escolha poltica49. Nesse sentido, o grau de abertura estaria intimamente ligado criao de situaes nas quais opes polticas de outros Estados tm considerveis repercusses domsticas. Esses fatores podem, como se discutir a seguir, criar (ou no) uma demanda por cooperao. Ao se fazer esse tipo de anlise, o que se deve ter em mente o seguinte: a opo pela discusso de uma determinada poltica no nvel internacional implica na escolha de uma certa estrutura de custos, na medida em que se trata de um aparato institucional (tanto interno quanto internacionalmente) distinto50, que insere atores outros que no aqueles que se colocam quando a discusso ocorre exclusivamente no mbito domstico. Uma poltica negociada internacionalmente tem, portanto, custos distintos (tanto de adoo quanto de modificao ou revogao) daqueles de uma poltica de cunho unilateral. Nesse sentido, os atores iro optar pela via que lhes traga menores custos51. Milner coloca uma importante implicao dessa diferenciao:
48

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.43; traduo do autor. 49 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.43. De acordo com ela, o grau de abertura seria aufervel pelo nvel de integrao de sua economia com o resto do mundo. No caso do comrcio, por exemplo, poderia ser medida com base na porcentagem de importaes e exportaes face ao PIB. O conceito de externalidades o mesmo utilizado na economia: ele faz referncia aos impactos que a ao de um agente externo tm sobre o ambiente domstico, sendo que esses efeitos no so transmitidos via mecanismos de preo (ver p.43, nota de rodap 1). 50 O procedimento de adoo de uma determinada poltica domesticamente pode ser distinto, por exemplo, do que aquele adotado para a ratificao de um tratado. Alm disso, a discusso no mbito internacional envolve instituies decorrentes desse sistema uma lei adotada internamente pode, via de regra, ser revogada com base no mesmo procedimento. Entretanto, se essa lei decorrente de um tratado internacional, sua revogao implica em uma rediscusso dos termos do tratado internacionalmente, sob a gide da Conveno de Viena do Direito dos Tratados (Ver, a esse respeito, PELLET, Alain; et al. Direito Internacional Pblico, 2004). 51 O caso da posio norte-americana na Rodada do Uruguai, por exemplo, bastante claro a esse respeito: a discusso, por parte do governo dos EUA, de subsdios agrcolas se mostrou muito menos

Lderes podem buscar a cooperao internacional tambm para evitar problemas polticos domsticos. Polticas tm diferentes efeitos internamente; alguns grupos ganham e outros perdem em decorrncia de uma escolha poltica. Lderes polticos, como argumentei anteriormente, preocupam-se tanto com o bem estar geral quanto com interesses especficos. Grupos poderosos em um certo pas podem ser capazes de impedir a adoo de polticas que no concordam em uma discusso unilateral, mesmo que os lderes polticos os favoream. A coordenao internacional pode permitir que atores polticos se sobreponham a essa oposio e que adotem polticas que de outra forma no poderiam.52

Para efeitos analticos, como percebe Milner, duas ordens de custos so suscitadas quando da opo pela discusso internacional de uma determinada poltica: uma oriunda das conseqncias distributivas da escolha, e outra decorrente da perda do controle unilateral sobre um instrumento de poltica53. A concluso a que se chega, portanto, que a opo dos atores ir variar em funo do problema (issue area) que est sendo discutido. Pode haver casos em que esses custos gerados pela discusso no unilateral da formulao de polticas se mostrem muito altos, pelo que no haver demanda por cooperao54. O clculo feito pelos atores dever levar em conta os seguintes aspectos: os benefcios que ele tem ao utilizar-se unilateralmente de uma poltica; os custos decorrentes de seu uso unilateral por outro Estado e ainda eventuais retaliaes que possa sofrer em virtude desse uso unilateral. Milner se vale dentre outros, do exemplo da poltica comercial, para afirmar que, em virtude dos graves efeitos de suas externalidades (uso unilateral da poltica por outros Estados), a cooperao, nessa rea, seria uma opo razovel. Entretanto, afirma que, uma vez que os ganhos internos por seu uso unilateral tambm so altos,

custosa se feita internacionalmente, inserida em uma agenda de negociaes consideravelmente mais abrangente, que envolvia assuntos como propriedade intelectual e compras governamentais. 52 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.45; traduo do autor. 53 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.46. Novamente, o exemplo da Rodada do Uruguai bastante elucidativo: a opo por determinar a reduo de barreiras agrcolas gerou oposio por parte dos fazendeiros norteamericanos, que por diversas oportunidades manifestaram seu descontento com a situao. Alm disso, uma nova discusso acerca desses nveis tarifrios somente seria possvel, pelo menos em tese, no mbito da OMC. A dificuldade de novas discusses acerca de normas adotadas internacionalmente pode, portanto, funcionar como um mecanismo de blindagem, do qual se valem os atores polticos, para que se protejam de presses de grupos internos para sua alterao. 54 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.47-59.

somente nos casos em que haja grande possibilidade de retaliao que a discusso internacional dessa poltica se mostra razovel55. b) A preferncia dos atores sociais

Como os atores polticos, os atores sociais buscam maximizar seus rendimentos. A pergunta que se coloca, portanto, como se manifestaro as preferncias desses diante de uma determinada poltica. Conforme o argumento de que a opo por polticas negociadas internacionalmente tem efeitos distributivos internos, forosa a concluso de que os grupos de interesse iro favorecer a adoo daquelas que representem maiores benefcios, ao passo que se posicionaro contrariamente quelas que implicarem em maiores custos. Nesse sentido, no se pode duvidar que aqueles grupos mais afetados por uma determinada poltica (positiva ou negativamente) sero os mais engajados em sua discusso. Dessa forma, discusses sobre poltica comercial podem suscitar a participao de atores que no se envolveriam caso a discusso fosse sobre matria monetria, por exemplo56. Novamente, portanto, procede o argumento de que a preferncia e atuao de cada um dos grupos de interesse ir variar de acordo com o problema (issue area) colocado na agenda. O argumento se completa com a exposio das formas pelas quais essas preferncias podem se traduzir em influncia no resultado de um determinado acordo: como destacado anteriormente, a atuao dos grupos de presso ocorre de duas formas. Uma delas se refere ao financiamento de campanhas, ao passo que a segunda se d pela proviso de informao aos atores polticos durante a formulao de polticas. O que acontece que, quando da discusso de um determinado acordo, os atores polticos passam a ter em mente quais so aqueles grupos que o sustentam no poder, e, ao obterem deles informaes sobre os impactos da poltica adotada, comeam a agir, via mecanismo de antecipao de reaes, no sentido de se evitar problemas eleitorais futuros57.
55

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.55-56. 56 Ver, nesse sentido, MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.50-56. 57 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp.60-61.

Isto posto, pode-se chegar seguinte concluso: a estrutura domstica de preferncias conformada pela barganha de interesses dos atores sociais e polticos. Dessa forma, se suas preferncias iro variar em funo do assunto que est sendo discutido, pode-se inferir que essa estrutura ser especfica para cada poltica que est sendo negociada. , assim, a resultante do jogo de interesses interno, e condicionar tanto a possibilidade quanto os termos de um acordo negociado internacionalmente. Nesse sentido, essa estrutura ser, no mbito do modelo construdo, uma varivel independente, da qual dependem a cooperao e os termos do acordo58. Se considerarmos, contudo, que um dos grupos envolvidos no processo de formulao de polticas tenha mais poder que os outros, a definio acerca dos termos do acordo ir variar em funo desse fator. A questo que se coloca, portanto, referese identificao da maneira pela qual um ator pode ter mais ou menos poder no processo de formulao de polticas. Essa atribuio ser, como argumento que se segue, decorrente das instituies envolvidas nesse jogo.

2- Instituies
Na seo anterior fora exposto o conceito de estrutura de preferncias que, de acordo com o argumento aqui defendido, se mostra como um fator determinante na possibilidade e nos termos de um acordo internacional. Isso porque a deciso do negociador seria balizada justamente pela resultante dessa estrutura. O que se deve ressaltar, contudo, que as instituies polticas, pelo fato de implicarem em constrangimentos na arena na qual se desenvolve o jogo domstico59, so capazes de modificar o clculo dos atores, bem como de dar mais ou menos poder a cada um deles. Nesse sentido, importante que se compreenda a forma pela qual instituies domsticas podem interferir na arena poltica interna, bem como as repercusses que representam para a cooperao internacional60. Para que isso seja

58

Nesse sentido, MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.23. 59 MARCH, James, & OLSON, Johan, Rediscovering Institutions, 1989, p.18. 60 A anlise feita nessa seo voltada para a interferncia das instituies domsticas no processo de formulao de normas internacionais. A influncia das instituies de cunho internacional analisada em tpico posterior (ver tpico acerca dos constrangimentos de ordem internacional, nesse trabalho).

possvel, segue uma anlise dos mecanismos de influncia das mesmas, alm da discusso acerca dos poderes dela decorrentes. Como ressalta Milner, instituies se caracterizam por serem constrangimentos ou regras socialmente aceitas que moldam as interaes humanas61. Dessa forma, sejam ou no de natureza formal, reproduzem determinados padres de conduta. Isso decorre do fato de que atuam como um instrumento de mobilizao de bias em favor de certos atores, a partir do momento em que determinam como o poder sobre o processo de tomada de decises alocado entre os atores nacionais62. O que se pode afirmar, portanto, que o desenho institucional de ordem interna capaz de indicar quais preferncias devem predominar no processo de formulao de uma poltica. A implicao disso a de que variaes ou mudanas nesse desenho influenciam a probabilidade e os termos dos acordos internacionais63. O argumento aqui colocado o de que elas podem interferir no processo na medida em que alteram a estrutura domstica de preferncias, o que pode se dar de duas formas. Uma delas decorrente do fato de que, ao conferirem poder decisrio a determinados atores, podem inserir ou privilegiar determinadas preferncias no processo. Assim, o fato de se dar ao executivo, por exemplo, poder de ao na formulao de uma poltica da qual ele no participava significa ter que considerar tanto suas preferncias quanto aquelas dos grupos de presso que lhe do suporte eleitoral (em decorrncia do mecanismo de antecipao de reaes). Esse desenho institucional , no mais das vezes, determinado pelo ordenamento jurdico interno de cada um dos Estados, e determina os parmetros da interao entre os atores polticos. Milner afirma que se pode identificar 5 poderes dele decorrentes, cuja distribuio influenciaria o resultado final do processo64. Eles seriam: capacidade de controlar a agenda, de propor emendas, de ratificao ou veto, de proposio de referendos e de oferecer pagamentos paralelos (side payments). Segue a anlise de cada um deles.
61

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.18; traduo do autor. 62 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p. 99; traduo do autor. 63 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.99. 64 De acordo com ela, quanto mais concentrados eles estejam nas mos do agente favor da cooperao internacional, maior a possibilidade do acordo (MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p. 100).

Controle da agenda. Este poder est relacionado com a capacidade de escolha dos assuntos (issues) que sero discutidos. fato que os resultados (outcomes) de um determinado processo podem no corresponder com as preferncias daquele que o colocou em pauta. Entretanto, o controle da agenda permite com que o agente privilegie alguns temas em detrimento de outros, o que funciona como um poder de veto ex ante65. Alm disso, aquele que define a agenda tem a prerrogativa de definir e classificar o problema que ser debatido, pelo que determina os prprios termos do debate66. Assim, classificar determinada matria como de direitos humanos ou relativa a bens culturais pode ensejar a incidncia de um arcabouo institucional distinto do que aquele que seria movimentado caso a mesma questo fosse classificada como comercial. O controlador pode por fim, definir a ordem de considerao das opes de tratamento de uma determinada questo. Essa capacidade de colocar em pauta, definir, classificar o problema e propor solues confere ao agente um poder considervel67. Proposio de emendas. A capacidade de proposio de emendas um importante mecanismo de conformao dos termos do acordo s preferncias do agente que tem esse poder. Dessa forma, pode modificar suas disposies de forma a aumentar seus benefcios. Nos casos em que a iniciativa da proposio cabe ao executivo, o legislativo tende a desejar o controle sobre esse tipo de mecanismo. O que se deve ressaltar, contudo, que, quando se trata de acordos celebrados internacionalmente, modificaes posteriores resultantes de procedimentos internos implicam na rediscusso do acordo internacionalmente, o que pode comprometer a cooperao ou tornar as modificaes muito custosas68. Nesses casos a possibilidade de sua utilizao tende, portanto, a ser restringida. Cabe ao legislativo, portanto, a escolha de outras formas de interferncia sobre o acordo que no essa (como por exemplo, no caso da antecipao de reaes por parte do executivo).
65

PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p. 457, argumenta nesse sentido, a partir do momento em que admite que o chefe negociador pode escolher quais temas sero debatidos, e que isso influencia decisivamente no resultado das negociaes. 66 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.102. 67 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.102. 68 Nesse sentido, PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p.437; MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.105.

Ratificao ou veto. O poder de ratificao ou de veto de um determinado acordo compreendido, nesse trabalho, a partir de uma perspectiva abrangente: ele se refere a qualquer procedimento, seja ele de ordem formal ou informal, pelo qual os agentes internos manifestam sua aprovao ou rejeio em relao adoo de uma poltica69. No caso de acordos internacionais, ele normalmente atribudo ao legislativo. Mesmo nos casos em que formalmente isso no ocorre, haver a necessidade de manifestao do parlamento, na medida em que tais acordos tm repercusses sobre o ordenamento jurdico interno. Esse se coloca como um importante poder de conformao de polticas principalmente a partir do mecanismo de antecipao de reaes. No se pode negar, por exemplo, que o executivo atua sempre com vistas a possibilidade de rejeio de um acordo por parte do legislativo, o que, como visto quando da discusso acerca da defeco involuntria, pode implicar em custos de credibilidade considerveis. Nesse sentido, como ressalta Milner:
No so apenas os termos do acordo que so afetados pelo poder de ratificao, mas a deciso de iniciar negociaes internacionais tambm depende das chances de ratificao do acordo no cenrio domstico. O executivo decide se e como negociar internacionalmente sempre se lembrando do processo de ratificao70.

O que se percebe, portanto, que o poder de emenda mais significante do que o de ratificao, na medida em que no primeiro h a possibilidade de se modificar o acordo de forma que se atenda melhor s expectativas do ator, ao passo que no segundo a nica opo que se coloca a da sua rejeio, sendo que sua influncia sobre seus termos se d de forma indireta (via antecipao de reaes). Entretanto, j fora destacado o fato de que, em negociaes, o poder de emendas pode se mostrar muito custoso. Isto posto, forosa a concluso de que o procedimento de ratificao identifica as preferncias que devem ser consideradas pelo negociador. por meio desse mecanismo que ele ir influenciar o resultado da negociao. por isso que
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Esse tipo de abordagem consegue dar conta de conceitos importantes para o argumento dessa obra, tais quais a diferenciao entre ao e influncia, por exemplo. tambm o posicionamento de PUTNAM, Robert R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p.436 e MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.106. 70 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.107; traduo do autor.

muitas vezes a discusso acerca da classificao de um problema (poder de controlar a agenda) se mostra importante: ela pode modificar o procedimento que ser utilizado, e conseqentemente, as preferncias que determinaro a poltica a ser adotada. Isso permite a inferncia de que a cooperao estaria prejudicada quando houvesse uma alterao desse procedimento posteriormente celebrao do acordo, uma vez que as preferncias contempladas podem no mais corresponder quelas dos atores que detm o poder de veto, pelo que aumentariam suas chances de rejeio interna71. Proposio de referendos. Esse poder funciona como um meio de se persuadir atores que se mostram hesitosos em relao aprovao de um determinado acordo. Isso porque contrariar a posio da opinio pblica algo muito custoso para os atores polticos. Nesse sentido, aquele que detm seu poder de proposio optar por utiliz-lo nos casos em que as chances de uma resposta positiva da opinio pblica sejam considerveis72. Eles se mostram pouco custosos na medida em que a populao pode apenas se manifestar de forma positiva ou negativa em relao a determinado tema, o que implica que no podem modificar as disposies daquilo que lhes submetido. A possibilidade de que o agente propositor seja surpreendido com algum custo que no tenha sido previamente considerado , portanto, pequena. A proposio de referendos pode ter um efeito adicional: ela pode aumentar o nvel de influncia indireta de atores sociais, na medida em que esses podero atuar decisivamente junto formao da opinio pblica, seja atravs da proviso de informaes, seja por meio do financiamento de campanhas. Proposio de ganhos secundrios (side payments). Como destaca Milner, esse tipo de artifcio deve ser compreendido a partir de uma ampla perspectiva73. Nesse sentido, podem ser legais ou ilegais; implcitos ou explcitos. Podem, por exemplo, ocorrer pela promessa de troca de apoio em votaes sobre temas distintos, pelo oferecimento de propina, ou at mesmo por meio de ameaa de represlias. Eles so, portanto, uma barganha entre atores que se d no sentido de que um deles cede em uma determinada circunstncia para que receba algum benefcio
71

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.124. 72 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p. 109. 73 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p. 109.

proposto pelo outro ator. Assim, pode-se afirmar que a condio de existncia de um artifcio como esse o de que os agentes tm preferncias individuais distintas sobre diferentes assuntos74. Como destaca Milner, sua existncia sempre fora discutida pelos tericos de Relaes Internacionais75. Contudo, a problematizao da premissa de que o Estado um ator unitrio permitiu com que o arcabouo aqui desenvolvido abarcasse a possibilidade de que eles ocorressem tanto entre grupos internos, quanto em relao a atores de Estados distintos que participam da negociao internacional76. O que se buscou com a anlise desses poderes foi, portanto, mostrar que sua utilizao tem o poder de modificar a estrutura domstica de preferncias e, conseqentemente, a possibilidade e os termos do acordo internacional. Nesse ponto do argumento, duas observaes se mostram pertinentes. A primeira delas se refere a uma questo colocada por Milner77: a diferenciao entre regimes presidencialistas e parlamentaristas pode representar algum problema ao modelo? O que se deve observar, a esse respeito, o seguinte: regimes parlamentaristas e presidencialistas so constitudos a partir de instituies diferentes. Nesse sentido, em cada um desses casos a distribuio de poderes legislativos ser feita de uma forma diferente, pelo que as preferncias envolvidas tambm iro variar. Entretanto, digno de nota o fato de que o que importa no a natureza do regime, mas sim a distribuio de poderes resultante de suas instituies. Dessa forma, essa diferenciao no se mostra problemtica diante do modelo proposto. Nas palavras de Milner:
Para nossos propsitos, a distribuio desses poderes entre o executivo e o legislativo na questo em tela ter mais efeitos na maneira pela qual o jogo domstico se desenvolve do que ter a natureza parlamentar ou presidencial do regime78.

A segunda observao decorrente do fato de que instituies tm o condo de afetar a participao de determinados atores no processo, seja via
74

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p. 110. 75 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p. 112. 76 Ver, a esse respeito, a discusso acerca de constrangimentos internacionais de ordem relacional, nesse captulo. 77 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp. 117-122. 78 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.122.

excluso/incluso ou a partir da determinao da intensidade de sua participao. Nesse sentido, um determinado desenho institucional pode fazer com que determinados atores (sejam eles polticos ou sociais) no tenham influncia no processo, ou que essa seja exercida de forma secundria. Nesse sentido, discrepncias em relao a anlises feitas por outros autores, como por exemplo, Milner79 que considera os grupos de presso como agentes de seu modelo e Martin80 que afirma que grupos de presso tm participao subsidiria no processo no se mostram problemticas diante do argumento aqui defendido. Pode-se concluir, do que fora exposto, que as instituies determinam o resultado do processo de formulao de polticas uma vez que atuam sobre a estrutura de preferncias, privilegiando alguns atores em detrimento de outros. Diante disso, uma ltima inferncia pode ser feita: se instituies alteram o poder de interferncia de atores, esses tero preferncias tambm por instituies81. Nesse sentido, o agente que detm o poder de escolh-las ou modific-las ter o maior dos poderes, na medida em que poder se valer do procedimento que seja mais favorvel s suas expectativas82. A afirmativa de que as instituies so, no mbito desse trabalho, consideradas como variveis intervenientes se coaduna com a anlise feita nessa seo. Nesse sentido, pode-se afirmar que elas tm relevncia para a compreenso do resultado do processo, mas apenas se estudadas conjuntamente com as preferncias, na medida em que essas ltimas condicionam o nvel de alteraes que podem ser promovidas pelas primeiras83. Nas palavras de Milner:
As preferncias dos atores determinam o conjunto no qual se inserem os resultados (outcomes) viveis; as instituies determinam onde nesse conjunto a poltica realmente estar. Portanto preferncias e instituies so crticas, mas tm diferentes papis na composio de resultados de polticas84.

79

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, pp. 14-17. 80 MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.23-36. 81 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.19. 82 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.100. 83 Nesse sentido, MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.19. 84 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations , 1997, p.242; traduo do autor.

3- Informao
Pelo que fora at aqui exposto, a conjugao das variveis indicadas permite traar o seguinte panorama: diante da discusso de uma determinada poltica, atores polticos iro perseguir resultados que lhe garantam apoio eleitoral. Atores sociais, por sua vez, iro apoiar aquelas que lhe propiciarem aumento nos rendimentos. Essa , pois, a base de constituio da estrutura de preferncias que, de acordo com o argumento aqui defendido, condiciona a probabilidade e os termos de um eventual acordo internacional. Deve-se ressaltar, contudo, que o arcabouo institucional no qual ocorram as negociaes pode favorecer alguns desses grupos envolvidos, pelo que o acordo (ou defeco) resultante das negociaes tender a ser influenciado, em maior medida, por suas preferncias. Acontece que outra varivel tem repercusses considerveis nesse processo: a informao85. Do que j fora exposto, fica claro o fato de que os atores polticos decidem-se por um determinado curso de ao com base em suas repercusses sobre os grupos que formam sua base eleitoral. Dessa forma, conhecer os impactos que a adoo de uma determinada poltica ter sobre eles essencial para que tanto o executivo quanto o legislativo optem por apoiar ou rechaar tal acordo. Nesse sentido, pode-se argumentar que a quantidade e a qualidade das informaes disponveis interferir diretamente no comportamento dos atores. O executivo, por exemplo, pode mudar seu curso de ao ao ser informado que o principal grupo integrante de sua base eleitoral ser prejudicado com um acordo (ao contrrio do que achava anteriormente). Atores sociais podero se manifestar de forma mais incisiva a partir do momento em que saibam exatamente qual ser o custo ou benefcio ao qual estar submetido pela adoo de uma determinada poltica. Como argumenta Martin, a institucionalizao da participao de grupos de presso como provedores de informao eleva a credibilidade dos comprometimentos acertados internacionalmente, na medida em que d aos negociadores maior

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Ver, a esse respeito, MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations , 1997, pp.83-95; MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.41-46. Como ressaltado anteriormente, o objeto do trabalho desenvolvido por Martin o de se estabelecer qual a influncia do legislativo sobre os acordos internacionais. Dessa forma, a informao no tratada explicitamente como uma varivel. Entretanto, na supracitada passagem a autora coloca quais so os efeitos da proviso de informao sobre a atuao do legislativo e do executivo, mostrando, conseqentemente, sua influncia em um determinado acordo.

convico acerca da aceitao interna do que fora negociado86. A concluso a que se chega, nesse sentido, que a influncia dessa varivel ocorre, em grande parte, por meio do mecanismo de antecipao de reaes: ao identificarem os anseios dos grupos que lhe do suporte, os atores polticos buscaro acordos que favoream a seus aliados. A variao na quantidade de informao disponvel afetar, portanto, o clculo de todos os atores envolvidos no processo: no que se refere aos polticos, determinar seu posicionamento via antecipao de reaes. J no que se refere aos atores sociais, ela condicionar o seu grau de envolvimento em cada uma das discusses. Nesse sentido, a informao se coloca como uma varivel interveniente no processo87. O objeto desse trabalho , como vem sendo destacado, a discusso acerca da influncia da esfera domstica na produo de normas internacionais. A criao de um modelo que consiga dar conta do jogo de foras que se passa nessas duas arenas no pode, portanto, negligenciar os constrangimentos de ordem internacional que atuam sobre os atores. A prxima seo do captulo objetiva, assim, inseri-los como varivel do modelo de anlise.

4- Os Constrangimentos de Ordem Internacional


Ao longo dessa parte do captulo, toda a discusso voltou-se para a anlise da influncia da poltica domstica na formulao de polticas internacionais, bem como nas formas pelas quais essa exercida. No se pode negligenciar, contudo, que a criao de polticas com esse carter se d em um ambiente institucional peculiar, com atuao de atores que no aqueles envolvidos apenas no jogo interno. Dessa forma, forosa a concluso de que constrangimentos de ordem internacional tambm atuam como fator interveniente nos acordos celebrados nesse mbito. Esses constrangimentos se manifestam em dois momentos distintos, quais sejam, durante a fase de negociao e durante a fase de execuo (implementao)
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MARTIN, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.43. 87 Como citado anteriormente, MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.23 afirma que tanto a informao quanto as instituies so variveis independentes do modelo. Entretanto, diante do argumento desenvolvido nesse trabalho, parece mais persistente a afirmativa de que ambas so variveis intervenientes.

dos acordos. A compreenso acerca da possibilidade e termos da cooperao internacional no pode, destarte, ocorrer sem que se considerem esses aspectos. Por motivos analticos, eles sero estudados a partir de uma classificao que os dividem entre constrangimentos de ordem institucional decorrentes do ambiente no qual o processo se desenvolve e os de ordem relacional que so oriundos da relao direta entre os agentes dos Estados envolvidos e das estratgia de atuao por eles adotada.

a) O ambiente institucional internacional

Dentre os tericos de Relaes Internacionais, o debate acerca da importncia das instituies para anlise do cenrio internacional se estende por dcadas88. Todavia, foge ao objetivo desse trabalho uma exposio mais detida sobre o tema. Como ressaltado anteriormente, o foco da discusso aqui desenvolvida se refere influncia que um dado ambiente institucional exerce sobre a formulao de polticas. Nesse sentido, o argumento que se coloca o de que instituies criam padres de comportamento que acabam por condicionar a atuao dos atores envolvidos via alterao na estrutura de custos com a qual se deparam. Essa influncia ocorre, como destacado a seguir, tanto na fase de negociao quanto na de execuo dos acordos celebrados internacionalmente. Ao se comparar as esferas domstica e internacional, pode-se diferenciar entre duas ordens distintas, referentes aos padres de relacionamento que se desenvolvem em cada uma delas. Isto posto, pode-se afirmar que a atuao internacional de um ator estar inserida em um conjunto institucional distinto daquele que se colocaria caso atuasse apenas na dimenso domstica. Durante o processo de negociao de uma norma no mbito internacional, necessariamente estaro envolvidos representantes dos Estados negociadores, que provavelmente no se manifestariam sobre o assunto se este fosse discutido apenas no mbito domstico. As negociaes no nvel internacional obedecem, portanto, a um conjunto normativo prprio, dotado de procedimentos e sanes que lhe so peculiares. A interferncia desse arcabouo normativo nos termos do acordo no pode
88

Ver, a esse respeito, KEOHANE, Robert O., MARTIN, Lisa, The promise of institutionalist theory, 2000.

ser negada, na medida em que pode privilegiar atores que no teriam tal poder caso as discusses ocorressem em outra arena. Como exemplo disso, pode-se citar um caso hipottico no qual a discusso interna de uma poltica envolve apenas o legislativo e os grupos de presso. Contudo, quando discutida na esfera internacional, o executivo quem tem a competncia para deliberar sobre a matria89. Nesse sentido, preferncias que antes no eram assumem papel diferente na estrutura que formada; nesse caso a insero do executivo como agente formulador pode fazer com que grupos de presso que eram negligenciados pelo legislativo tenham suas demandas consideradas. O que se tem, portanto, uma modificao tanto dos atores inseridos no processo quanto da estrutura de custos que lhes colocada. Se, quando da discusso domstica o executivo no seria contestado por sua base eleitoral pela adoo de uma poltica que lhes seria desfavorvel (na medida em que ele no atuava diretamente em sua formulao), um acordo internacional com esse carter do qual participasse o executivo teria repercusses eleitorais consideravelmente mais dramticas para esse ator. Outra forma pela qual essa influncia pode se manifestar quanto aos procedimentos internos para a adoo da poltica. Pode acontecer que seja exigido um determinado quorum legislativo para sua adoo internamente, e um outro distinto para a ratificao de acordos internacionais. Certamente que essa distino implica em custos distintos para a atuao dos atores. Alm disso, como j destacado, a discusso internacional pode abarcar vrios problemas distintos, pelo que os grupos de interesse que sero considerados no processo se alteram, modificando a estrutura de preferncia domstica e conseqentemente os termos do acordo. Na fase de execuo das polticas, a dinmica no se d de forma diferente. A adoo de um acordo internacional movimenta uma ordem jurdica distinta daquela envolvida internamente. Dessa forma, o descumprimento do que fora proposto d legitimidade para que atores diversos responsabilizem o Estado violador. Um governo que descumpra uma poltica de subsdios celebrada no mbito da OMC sofrer uma responsabilizao que se distingue daquela que seria desencadeada caso sua poltica houvesse sido estabelecida de forma unilateral. Ademais, uma poltica formulada internacionalmente se submete a procedimentos de modificao e extino distintos daqueles que incidiriam caso fosse criada unilateralmente. Isso traz, portanto,
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Claro que, do ponto de vista aqui defendido, isso no significa que os outros atores no exercero influncia na ao do executivo.

repercusses que se referem ao nmero de atores envolvidos, a estrutura domstica de preferncias e a plausibilidade de negociao e implementao do acordo. O objetivo dessa seo foi, portanto, o de argumentar que a insero de uma poltica na agenda internacional implica necessariamente em um conjunto institucional peculiar, que, coloca no processo atores singulares, alterando a estrutura de custos que conforma a ao de cada um deles, pelo que modifica a estrutura de preferncias e os termos do acordo. b) Os constrangimentos internacionais de ordem relacional

De acordo com o argumento que vem sendo defendido nesse trabalho, a opo pela discusso internacional da formulao de uma poltica implica em custos especficos, na medida em que essa ocorrer em um ambiente institucional peculiar, com atores distintos daqueles envolvidos em processo meramente domstico. Para tanto, fez-se a exposio acerca da influncia dos atores domsticos e seu ambiente institucional nesse processo, bem como das repercusses das instituies internacionais sobre ele. para o que nos adverte Evans: acordos no nvel internacional modificam o carter dos constrangimentos domsticos, enquanto o movimento poltico domstico abre novas possibilidades para acordos internacionais90. Falta, portanto, analisar a interferncia que constrangimentos oriundos do prprio relacionamento entre os Estados negociadores tem sobre os acordos da resultantes. A flexibilizao da premissa de que Estados so atores unitrios ter desdobramentos importantes na discusso que se segue. Os representantes estatais nas negociaes internacionais tm competncia para celebrarem acordos. Entretanto, isso no significa que podem negligenciar interesses de outros atores domsticos. Dessa forma, a poliarquia do cenrio domstico dos negociadores ter repercusses para sua estratgia de ao. Dessa forma, pode-se perceber que os constrangimentos oriundos do relacionamento entre eles podem ser classificados de duas formas: intergovernamentais e transgovernamentais.

90

EVANS, Peter B, Double-Edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics 1993, p.397; traduo do autor.

Os constrangimentos de ordem intergovernamental aproximam-se da viso dos Estados como atores unitrios. Dizem respeito, portanto, ao relacionamento direto entre os negociadores, e so decorrentes dos recursos de poder que cada um deles detm. Nessa categoria estariam inseridos, assim, artifcios como ganhos secundrios (side payments) oferecidos ao negociador. Um deles pode oferecer concesses em outra matria, ou ainda ameaar retaliaes. A idia bsica a de que os Estados negociadores podem se valer de seus recursos de poder para modificar a estrutura de custos da outra parte, fazendo com que ela opte por um curso de ao que, caso contrrio, no lhe seria aprazvel. Aes com esse carter podem ser utilizadas tanto durante a fase de negociao para que se consiga alguma concesso quanto durante a fase de execuo seja para garantir seu cumprimento, seja para rediscutir os termos do acordo. Nada impede, contudo, que as aes de um negociador sejam dirigidas a um ator que no o negociador da outra parte. Podem ocorrer ainda aes que no sejam oriundas de nenhuma das partes negociadoras, mas que digam respeito exclusivamente aos outros atores envolvidos no processo. Esse tipo de constrangimento , nesse trabalho, classificado como transgovernamental. A dinmica da interferncia dessas aes nos resultados (outcomes) do processo no oferece maiores problemas: uma ao orientada para um dos atores envolvidos pode alterar sua estrutura de custos, modificando sua preferncia em relao ao acordo. Dessa forma, tem-se uma alterao da estrutura de preferncias e, a partir dos mecanismos j expostos, h uma conseqente alterao no clculo do agente negociador. Assim, se um negociador tem por objetivo obter uma concesso da outra parte, pode se mostrar mais eficiente uma ao voltada diretamente para o grupo interno ao qual est relacionada (ao transgovernamental) do que propriamente ao negociador da outra parte91. Ainda nesse sentido, um grupo de presso que deseje uma opo de acordo que no seja aceita pelo negociador da outra parte pode buscar alianas ou infringir constrangimentos a grupos internos dessa parte, para que consiga que esse grupo exera influncia maior sobre seu negociador.
91

Nesse sentido, MORAVCSIK, Andrew, Integrating International and Domestic Theories of International Bargaining, 1993, pp.31-32. O autor chama esse tipo de interao de alianas transnacionais (transnational alliances). No mesmo sentido, EVANS, Peter B, JACOBSON, Harold K., PUTNAM, Robert D., Double-Edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics, pp.418-423.

Esse tipo de atuao pode se dar pelas mais variadas vias. Uma opo a proviso de informao92 a grupos internos que no as tinha, por exemplo, para que esses se engajem com mais vigor no processo. A ao pode se dar ainda via proposio de ganhos secundrios (side payments)93, para que se mude a estrutura de custos desse ator e conseqentemente seu posicionamento sobre a matria. Assim, oferecimento de concesses em outras matrias, financiamento de projetos e at mesmo ameaas de retaliaes estariam inseridas nessa classificao. Tal como nos casos de constrangimentos intergovernamentais, esses artifcios podem ser utilizados tanto na fase de negociao quanto na fase de execuo dos acordos. Neste ttulo do captulo, o que se buscou foi a exposio da maneira pela qual os constrangimentos de ordem internacional podem interferir no resultado de um determinado acordo. Pela dinmica exposta, forosa a concluso de que esses constrangimentos atuam como varivel interveniente no modelo. Como visto, a problematizao da premissa de que o Estado um ator unitrio permitiu que vrias inferncias fossem feitas, de forma que a dimenso domstica passou a ser importante para a determinao dos resultados de uma poltica internacional. Para que isso fosse possvel, fez-se uma exposio das unidades de anlise que seriam utilizadas no modelo proposto. Em seguida, foram propostas as variveis que determinariam a influncia de cada um deles no resultado nas negociaes. A estrutura domstica de preferncias fora colocada como varivel independente, ao passo que instituies, informao e constrangimentos de ordem internacional so variveis intervenientes do modelo. A tomada de decises do ponto de vista do ator que atua internacionalmente ser, portanto, a varivel dependente do modelo.

Tabela 2.5 Variveis do Modelo Variveis Independentes Variveis Intervenientes Estrutura de preferncias 1) Instituies (preferncias dos atores polticos e sociais)
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Varivel Dependente Deciso

A importncia desse mecanismo fez com que PUTNAM, R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, pp. 454-456 a inserisse como varivel interveniente no modelo, a partir de um mecanismo que chamou de reverberao (reverberation); pelo qual admitia que opes de grupos internos poderiam ser modificadas, durante o processo de negociao, por aes tanto dos negociadores quanto dos grupos internos. 93 Ver PUTNAM, R. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, 1988, p.450.

2) Informao 3) Constrangimentos ordem internacional

de

Uma vez desenvolvido o arcabouo de anlise, faz-se necessria uma exposio de sua dinmica, para que se explicite como o resultado final condicionado pela interao entre os elementos propostos.

TTULO 2: BARGANHA DOMSTICA E POLTICA INTERNACIONAL


O objetivo desse ttulo discutir como o modelo proposto capaz de explicar a interao entre as esferas domstica e internacional durante a formulao de uma determinada poltica. Para tanto, preciso que haja a explicitao da dinmica do arcabouo aqui desenvolvido. Antes disso, porm, conveniente rever a perspectiva de outros autores acerca do tema. Milner explica a interao entre as duas esferas a partir de um arcabouo muito semelhante ao que aqui exposto, do qual interesse, instituies e informao so variveis independentes, sendo a cooperao internacional e seus termos as variveis dependentes94. Para a autora, a dinmica das interaes poderia ser representada com base nos seguintes atores: o executivo, o legislativo e os grupos de interesses todos de cunho domstico alm do pas estrangeiro que, de acordo com ela, um ator unitrio, sendo que sua preferncia poltica se equivale do eleitor mdio (median voter)95. Seu argumento o de que a presena de atores domsticos na discusso internacional faz da cooperao algo ainda mais improvvel do que normalmente prevem as teorias de relaes internacionais96. Seu argumento sustenta-se em duas questes: qual o impacto de preferncias distintas entre legislativo e executivo para a

94

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations , 1997, p.23. 95 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations , 1997, p.71. 96 MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations , 1997, pp.76-94.

cooperao internacional e qual o papel da distribuio de informao nesse processo97. A comparao entre o que a autora prope e o modelo colocado nesse trabalho exige que seja feita uma observao: o fato de considerar o pas estrangeiro como um ator unitrio traz uma limitao a seu argumento. Isso porque esse pressuposto acaba por negligenciar o papel dos constrangimentos de natureza internacional no resultado final do processo, na medida em que o posicionamento da outra parte trabalhado como um fator exgeno ao modelo. Nesse sentido, seu arcabouo no consegue explicar a interferncia de aes de cunho transnacional, sejam elas referentes interao entre governos e grupos de interesse ou mesmo referentes interao apenas entre grupos sociais de Estados diferentes. Seu clculo acerca da probabilidade do acordo resta, portanto, prejudicado. Martin, por sua vez, insere a dimenso domstica na anlise da poltica internacional para identificar a influncia da ao legislativa sobre os processos de cooperao internacional em democracias e suas conseqncias para a credibilidade dos comprometimentos assumidos nessa esfera98. Ela argumenta que a atuao do legislativo primordial para a compreenso dos termos da cooperao internacional. Contesta, portanto, a afirmativa, feita por vrios tericos, de que a formulao de poltica externa dominada pelo executivo. Alm disso, afirma que a influncia da atuao de atores domsticos eleva a credibilidade dos acordos (atravs de mecanismos indiretos), pelo que no pertinente a discusso acerca de qual ator o mais influente. De acordo com suas palavras:
Mais do que focar nossa anlise em estabelecer qual parte do governo tem a maior influncia ou ganha as batalhas por poder, devemos pensar as aes entre executivo e legislativo como um relacionamento de troca, no qual elementos distributivos e competitivos coexistem com o potencial para que ambas as partes ganhem com instituies bem desenhadas99.

De acordo com ela, o principal mecanismo de atuao do legislativo seria o de antecipao de reaes, na medida em que afirma que sua atuao se d muito

97

MILNER, Helen. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations , 1997, p.75. 98 MARTIN, Lisa L., Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.3. 99 MARTIN, Lisa L., Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.19.

mais atravs de influncia do que sobre aes diretas no processo de negociao100. Os efeitos desse mecanismo se manifestariam tanto na natureza do acordo na medida em que o executivo toma suas decises com base tambm nas preferncias do legislativo101 quanto na eficincia da cooperao internacional uma vez que a participao legislativa aumenta a credibilidade daquilo que est sendo acordado102. Nesse sentido, as instituies seriam as maiores fontes de credibilidade, na medida em que demonstrariam claramente aos outros atores qual o posicionamento e o grau de participao dos atores internos no processo. O que se pode inferir, portanto, que, de acordo com esse argumento, o mecanismo de influncia central para a anlise, sendo a variao institucional uma varivel chave no processo e a credibilidade o principal problema envolvendo a cooperao103. Prope, assim, trs conjuntos de variveis que seriam capazes de explicar a interao entre as esferas. O primeiro deles seria referente influncia legislativa. De acordo com ela, pode-se afirmar que: quanto maior o nvel de conflito de interesses, mais institucionalizada a ao legislativa nos esforos cooperativos; e que o executivo no consegue manipular as instituies de forma que consiga atuar independentemente dos anseios do legislativo. No que se refere credibilidade do comprometimento, afirma a autora que quanto maior a institucionalizao da participao legislativa, maior a credibilidade do comprometimento104, na medida em que diminui as chances de defeco involuntria. Formula, por fim, a hiptese de que quanto maior a institucionalizao da participao legislativa, maior a possibilidade de cooperao uma vez que o principal problema a ela concernente qual seja, o da credibilidade estaria resolvido. Para comprovar suas hipteses, a autora faz uma discusso acerca da celebrao de acordos por duas formas distintas nos EUA: a partir do procedimento

100

MARTIN, Lisa L., Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.23-36. 101 nesse ponto do argumento que a autora discute a dimenso informacional, inserindo, como j discutido, os atores sociais como secundrios no processo. 102 MARTIN, Lisa L., Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.43. 103 MARTIN, Lisa L., Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.46-47. 104 Repare que, ao contrrio do que ocorre com Milner, Martin afirma que a discrepncia de preferncias entre os atores polticos, desde que balizada por instituies fortes, no se coloca como empecilho cooperao.

de acordos executivos e da celebrao de tratados105. De acordo com ela, a opo entre a utilizao desses dois instrumentos que tm repercusses institucionais distintas por parte do executivo, no ocorre como forma de diminuir ou extinguir a influncia do legislativo sobre o acordo. Para ela, a opo entre uma forma mais rpida, na qual a influncia do legislativo menos institucionalizada (acordos executivos) est muito mais ligada complexidade da matria discutida e questo do comprometimento. Cita como exemplo vrios acordos envolvendo atividades militares, que foram celebrados via acordos executivos. Isso somente teria sido possvel porque em acordos dessa natureza h outras formas de se assegurar o comprometimento (tais quais permisso para instalao de bases militares, por exemplo)106. Pelo exposto, pode-se perceber que as autoras citadas tm uma viso aparentemente conflitante acerca das repercusses da dimenso interna para a cooperao internacional. Uma anlise mais detida, contudo, leva a concluso de que elas tecem seus argumentos com base em aspectos distintos de um mesmo objeto. Milner est mais preocupada com as dificuldades que a discrepncia de preferncias pode impor para que o acordo seja aceito internamente. Martin j observa os efeitos da participao domstica por uma outra ptica: uma vez que, mesmo com discrepncias internas um Estado conseguiu celebrar determinado acordo, isso quer dizer que todos as partes envolvidas foram ouvidas e que se chegou a uma opo razovel para todas elas, pelo que se mitiga o problema da credibilidade do comprometimento e se viabiliza o processo de cooperao. O objetivo desse trabalho, tal como ocorre com as duas autoras supracitadas, desenvolver um arcabouo que seja capaz de explicar os termos de um determinado acordo internacional. Entretanto, ele no tem por objetivo discutir se a insero de atores internos dificulta ou facilita o processo de cooperao. De acordo com o argumento aqui defendido, essa uma questo que deve ser analisada caso a caso, na medida em que ser dependente da configurao das variveis aqui expostas. H a necessidade de se discutir, portanto, como essa influncia se concretizaria em cada caso concreto. A discusso que se segue justamente nesse sentido.

105

MARTIN, Lisa L., Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, pp.53-80. 106 MARTIN, Lisa L., Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, 2000, p.79.

Do ponto de vista do modelo desenvolvido no mbito desse trabalho, o primeiro fator que deve ser considerado a estrutura domstica de preferncias. Ela a resultante do jogo de interesses interno, e representa a opo poltica dos atores em cada problema (issue rea). ela que ir, a rigor, determinar os termos do acordo aceitvel pela parte. O desenho institucional no qual se desenvolvem as negociaes no pode ser negligenciado. Ele altera a estrutura de custos que se coloca aos atores, condicionando seu comportamento em um determinado sentido. Dessa forma, ele pode inclusive inserir ou retirar do processo alguns deles. Isso no significa que, como discutido, seja capaz de impedir sua influncia, em virtude do mecanismo de reaes antecipadas. Contudo, a discusso de polticas no nvel internacional , como visto, tem repercusses institucionais tanto na fase de negociao quanto durante a execuo dos acordos internacionais, sejam elas de ordem interna ou internacional. Alm disso, uma outra varivel pode interferir na estrutura de preferncias: a informao. Isso porque, como visto, ela tem o condo de mobilizar em maior ou menor grau certos grupos sociais e ao mesmo tempo pode modificar as preferncias de grupos polticos, na medida em que alteram a percepo que esses tm em relao aos objetivos dos grupos que lhe do suporte eleitoral. Por fim, uma ltima varivel capaz de alterar a estrutura de preferncias: os constrangimentos de ordem internacional. As instituies internacionais podem modificar o jogo poltico se comparado ao procedimento que seria adotado quando de uma discusso de cunho eminentemente interno. Ademais, qualquer um dos atores relativos outra parte da negociao pode agir, como discutido, de forma a modificar a estrutura de custos que se coloca aos atores domsticos ou ao negociador de um determinado Estado. Assim, diante de cada caso concreto devem ser examinados esses aspectos, a fim de que se possam identificar quais so as preferncias que tero mais importncia naquele determinado contexto. Elas sero aquelas que condicionaro os termos do acordo internacional.

CONSIDERAES FINAIS
A discusso acerca da criao de normas internacionais como uma escolha poltica dos Estados, bem como a justificativa da importncia da poltica domstica na discusso do direito internacional e as formas pelas quais ela afeta seus resultados so os dois principais objetivos desse captulo. Por essa razo, fez-se uma discusso acerca do conceito de legalizao, bem como uma consistente avaliao dos atores e variveis envolvidas nas arenas domstica e internacional. Isso somente foi possvel em decorrncia da relativizao da premissa da unitariedade dos Estados, que permitiu que se fossem inseridas novas unidades de anlise e conseqentemente novas variveis do processo. Assim, o argumento fora construdo a partir da identificao dos atores e exposio dos nveis de anlise, para que ao final pudessem ser feitas inferncias acerca da dinmica do processo. A concluso a que se chegou a de que esse tipo de abordagem pode explicar no s a existncia de um acordo internacional, mas tambm seus termos. A afirmativa de que cenrios domsticos so polirquicos permitiu que se demonstrasse a relao entre o jogo de preferncias internas e a atuao dos negociadores na esfera internacional107. Nesse sentido, valiosa a colocao de Milner, que afirma que um acordo dessa ordem somente ser vivel se os requisitos domsticos forem observados, mesmo que todas as consideraes de ordem internacional sobre defeco e ganhos relativos tenham sido ultrapassadas108.

107

Nesse sentido, a inferncia da poliarquia se aplica no s a regimes democrticos, mas a qualquer outra forma de organizao estatal. Como destacado, o que interessa para o modelo a diviso de poderes entre os atores domsticos, pelo que a natureza dos regimes no se coloca como uma varivel de anlise. 108 MILNER. Helen, Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations, 1997, p.253.