Catastros en Amrica Latina: logros y problemas sin resolver

Diego Alfonso Erba

Profesor de aplicaciones avanzadas de SIG y cartografa digital en la Universidade do Vale do Rio dos Sinos en So Leopoldo-RS, Brasil, y docente invitado del Instituto Lincoln. Artculo aparecido en Landlines, Abril 2004, Volumen 16, nmero 2

Amrica Latina es una regin de marcados contrastes en cuanto al uso del suelo: la extensa selva del Amazonas y crecientes reas de deforestacin, grandes regiones despobladas y enormes concentraciones urbanas, la coexistencia de la riqueza y la pobreza en los mismos vecindarios. Muchos de estos contrastes derivan de las polticas de suelos establecidas por intereses poderosos que se han perpetuado gracias a registros desactualizados o distorsionados. Esta herencia es parte del proceso de colonizacin de la regin que se ha caracterizado por la explotacin y la ocupacin de tierras a cualquier precio. El primer sistema de informacin para el registro de parcelas de tierra en Amrica Latina lo estableci en 1824 la Comisin Topogrfica en la Provincia de Buenos Aires de la Repblica Argentina. Las oficinas de catastro territorial en toda la regin actualmente manejan sistemas de informacin sobre suelos pblicos en los que se registran mapas y datos sobre los terrenos sujetos a impuestos y se otorgan derechos a los propietarios u ocupantes de la tierra.

Qu es un catastro?
Un catastro moderno es un sistema integrado de bases de datos que rene la informacin sobre el registro y la propiedad del suelo, caractersticas fsicas, modelo economtrico para la valoracin de propiedades, zonificacin, sistemas de informacin geogrfica, transporte y datos ambientales, socioeconmicos y demogrficos. Dichos catastros representan una herramienta holstica de planificacin que puede usarse a nivel local, regional y nacional con la finalidad de abordar problemas como el desarrollo econmico, la propagacin urbana, la erradicacin de la pobreza, las polticas de suelo y el desarrollo comunitario sostenible. Los primeros registros de agrimensura de propiedades en el antiguo Egipto utilizaron la ciencia de la geometra para medir las distancias. Ms tarde los catastros europeos siguieron este
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modelo antiguo hasta que nuevos conocimientos dieron lugar a sistemas ms integrados que podan usarse para fines fiscales, como la valoracin, la tributacin y las transferencias legales, as como la gestin del suelo y la planificacin urbana. En los Estados Unidos no existe un sistema nacional de catastro, pero los procesos municipales semejantes son reflejo de la poltica y el protocolo de los programas internacionales de catastro. La Federacin Internacional de Agrimensores fue fundada en Pars en 1878 bajo el nombre de Fdration Internationale des Gomtres y se conoce por su acrnimo francs FIG. Esta organizacin no gubernamental rene a ms de 100 pases y fomenta la colaboracin internacional en materia de agrimensura mediante la obtencin de datos de las caractersticas de la tierra sobre, en y bajo la superficie y su representacin grfica en forma de mapas, planos o modelos digitales. La FIG lleva a cabo su labor a travs de 10 comisiones que se especializan en los diferentes aspectos de la agrimensura. La Comisin 7, Catastro y Manejo de Suelos, se concentra en los asuntos relacionados con la reforma catastral y catastros de usos mltiples, sistemas de informacin sobre suelos basados en parcelas, levantamientos catastrales y cartografa, titulacin y tenencia de suelos y legislacin sobre los suelos y registro. Para obtener ms informacin, visite la pgina Web www.fig.net/figtree/commission7/.

Catastros multifuncionales
En aos recientes, la visin del catastro como un sistema de informacin multifuncional ha comenzado a evolucionar y a producir grandes avances en la calidad de los sistemas de informacin sobre suelos, pero tambin algunos problemas. El origen de estas inquietudes puede hallarse en el concepto mismo de los sistemas de catastros multifinalitarios y en las decisiones administrativas que se necesitan para su implementacin. Existe una nocin frecuente segn la cual para implementar un catastro multifuncional es necesario ampliar las bases de datos alfanumricas incluidos los datos sociales, ambientales y tambin fsicos (ubicacin y forma), aspectos econmicos y jurdicos de la parcela y vincular esta informacin a un mapa de parcelas en un sistema de informacin geogrfica (SIG). Aunque es un paso importante, no es suficiente. La implementacin de un catastro multifuncional implica un cambio de paradigma para su administracin y exige una nueva estructura de usos del suelo y nuevas relaciones entre los sectores pblico y privado. En 1996 Brasil ide un Congreso Nacional sobre Catastro Multifuncional que se celebrara cada dos aos para evaluar sus propios programas estatales de catastro y los programas de otros pases vecinos. Pese a la atencin dedicada a los catastros y
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los muchos artculos que se han publicado desde entonces sobre el tema, no hay indicios de ninguna municipalidad en la cual el sistema catastral multifuncional opere de la manera que se esperaba. Segn las publicaciones existentes, para que un catastro sea realmente multifuncional es necesario integrar todas las instituciones pblicas y privadas que trabajan al nivel de parcelas con un identificador nico y definir parmetros para las bases de datos alfanumricas y cartogrficas. Chile es uno de los pases donde todas las parcelas tienen un identificador comn designado por la implementacin del Sistema Nacional de Informacin Territorial, aunque el sistema todava no ha integrado los datos catastrales alfanumricos con los mapas a nivel de parcelas (Hyman et al. 2003).

Centralizacin y descentralizacin
La hegemona del sistema unitario de gobierno que caracteriza a la mayora de los pases latinoamericanos ha propiciado el predominio de catastros centralizados, si bien este fenmeno tambin ocurre en pases con gobierno federal. Brasil, por ejemplo, recientemente reestructur su Sistema Nacional de Catastro Rural, el cual, a pesar de los avances tecnolgicos propuestos en la Ley 10.267/2001, continuar bajo la administracin de una institucin del gobierno nacional. En contraste, el movimiento de descentralizacin en la regin aspira modernizar los gobiernos estatales mediante la transferencia de poderes a las jurisdicciones municipales, lo que abarca las instituciones encargadas de la administracin del suelo. Por ejemplo, ms de la mitad de los estados de Mxico an tienen datos catastrales centralizados, aunque algunos han comenzado la descentralizacin creando sistemas municipales compatibles con el catastro estatal. Una situacin similar ocurre en Argentina, donde algunas instituciones provinciales estn comenzando a transferir sistemas y datos a las municipalidades. Los administradores locales tienen un incentivo adicional por asumir la responsabilidad de organizar y mantener los sistemas catastrales debido a las oportunidades para recaudar impuestos sobre la propiedad y vender mapas o bases de datos registrados en el sistema catastral local a las compaas de servicios pblicos y dems entidades del sector privado. Sin embargo, todas estas buenas intenciones a menudo se tropiezan con el problema crnico de la escasez de personal capacitado e infraestructura. En algunos casos la descentralizacin puede constituir un problema ms que una solucin y podra poner en riesgo el mantenimiento y validacin de la informacin. Por ejemplo, la adopcin del modelo descentralizado puede conducir a la coexistencia de catastros sumamente detallados y precisos en algunos lugares y
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catastros casi inexistentes en otros. Tales discrepancias entre municipalidades vecinas pueden dar lugar a incongruencias cuando se incorpora la informacin sobre el suelo a nivel regional y nacional. Por otra parte, un modelo centralizado puede facilitar la unificacin del diseo y la estructura del catastro y garantizar la integracin de sistemas geodsicos y cartogrficos con la identificacin de parcelas. Las dificultades de acceso y distribucin de la informacin para satisfacer necesidades locales podran resolverse usando Internet para organizar los datos y mapas a travs de un catastro central. Algunos pases, como Jamaica, Chile y Uruguay, comienzan a adoptar este enfoque para estructurar sus catastros en forma electrnica (llamados e-catastros, trmino derivado del concepto de eGovernment -administracin electrnica- introducido por el Banco Mundial). Al considerar las distintas etapas de desarrollo de los catastros en Amrica Latina, podemos concluir que cada jurisdiccin est obligada a analizar qu tipo de sistema resulta ms adecuado para sus circunstancias particulares. Vale la pena considerar los Principios Comunes del Catastro en la Unin Europea, un documento que afirma que no hay intencin de unificar los sistemas catastrales de los Estados miembros; no obstante, si existe inters en estandarizar los productos (Comit Permanente, 2003). Si es posible trabajar con sistemas catastrales diferentes en toda Europa, debe ser posible hacerlo en un mismo pas.

Catastros pblicos y catastros privados

Despus de la publicacin del Catastro 2014 de la Federacin Internacional de Agrimensores (FIG), una de las nuevas visiones que suscit mucho debate fue la propuesta de que el catastro debiera estar altamente privatizado; el sector pblico y el sector privado trabajarn en conjunto, lo que reducir el control y la supervisin por parte del sector pblico (Kaufmann y Steudler 1998). Por ejemplo, en Japn las empresas privadas tienen el control prcticamente total de la base catastral de algunas ciudades, mientras que en los Estados miembros de la Unin Europea el catastro reside en la esfera gubernamental. En Amrica Latina los catastros se mantienen principalmente en manos de instituciones pblicas; el sector privado por lo general participa en los procesos de implementacin de actualizaciones cartogrficas y sistemas de informacin, ms no en la administracin misma. La municipalidad mexicana de Guadalajara, por ejemplo, realiz un estudio comparativo de los costos y concluy que el manejo del catastro con sus propios empleados y equipos significara un ahorro del 50% en inversiones, lo que qued confirmado un ao despus de la implementacin.
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Pese a los resultados positivos obtenidos en dichos proyectos desarrollados por completo dentro de la administracin pblica, no es posible dejar de lado al sector privado, especialmente en el contexto de la ola de privatizacin que ha sacudido a Amrica Latina estos ltimos aos. Por ejemplo, al igual que las instituciones pblicas, las compaas de telfono, agua y energa elctrica necesitan informacin territorial actualizada. El inters en comn por mantener al da las bases de datos hace que las oficinas de catastro y las compaas de servicios pblicos trabajen en colaboracin y se repartan las inversiones, adems de buscar maneras de estandarizar la informacin y definir identificadores comunes para las parcelas.

Conclusiones
La mayora de los sistemas catastrales de Amrica Latina siguen registrando tres tipos de datos segn el modelo econmico-fsico-legal tradicional: el valor econmico, la ubicacin y forma de la parcela y la relacin entre la propiedad y el propietario u ocupante. No obstante, existe un mayor inters en utilizar sistemas de informacin multifinalitarios. En este proceso de transicin, algunos administradores han decidido implementar nuevas aplicaciones catastrales basadas en la tecnologa, pero es evidente que no se ha logrado el xito que ellos anticipaban. Esta incorporacin de nuevas tecnologas debe estar acompaada de los cambios necesarios en los procedimientos y la legislacin y de capacitacin profesional de los empleados pblicos. En aos recientes ciertas instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Instituto Lincoln y muchas universidades europeas y estadounidenses han prestado su colaboracin para ayudar a mejorar los catastros latinoamericanos. Ofrecen apoyo para programas educativos, actividades acadmicas y proyectos concretos con la finalidad de implementar sistemas de informacin territoriales que sean confiables y estn actualizados. A medida que contina la transicin hacia catastros multifinalitarios, se implementarn los cambios a travs de una revisin minuciosa de la legislacin pertinente, formas ms accesibles de servicio a los usuarios, colaboracin slida entre las instituciones pblicas y privadas que generen y utilicen datos catastrales, y la aplicacin de estndares internacionales contemporneos. Los catastros territoriales en Amrica Latina llegarn a ser todava ms eficaces y tiles si generan informacin que propicie el desarrollo de proyectos orientados a las preocupaciones sociales fundamentales, como la regulacin del suelo y la identificacin de terrenos desocupados.

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Diego Alfonso Erba es profesor de aplicaciones avanzadas de SIG y cartografa digital en la UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) en So Leopoldo-RS, Brasil, y docente invitado del Instituto Lincoln. Contacto por correo electrnico: diego@euler.unisinos.br

Referencias
Hyman, Glenn, Perea, Claudia, Rey, Dora Ins y Lance, Kate. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en Amrica Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). Kaufmann, Jrg y Steudler, Daniel. 1998. Catastro 2014: Una visin para un sistema catastral futuro. Frederiksberg, Dinamarca: Federacin Internacional de Agrimensores (FIG). Documento disponible en la pgina http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014/download/cat2014-espanol.pdf. Comit Permanente sobre el Catastro en la Unin Europea. 2003. Principios Comunes del Catastro en la Unin en la Unin Europea. Roma. 3 de diciembre. Documento disponible en la pgina http://www.eurocadastre.org/pdf/Principles%20in%20Spanish.pdf.

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