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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS



DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA






Eduardo Jos Grin






CAMINHOS E DESCAMINHOS DAS SUBPREFEITURAS NA CIDADE DE
SO PAULO NO GOVERNO MARTA SUPLICY (2001-2004)

Verso corrigida




So Paulo
2011

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UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA



CAMINHOS E DESCAMINHOS DAS SUBPREFEITURAS NA CIDADE DE
SO PAULO NO GOVERNO MARTA SUPLICY (2001-2004)
Verso corrigida


Eduardo Jos Grin



Dissertao submetida ao Programa de Ps-Graduao
em Cincia Poltica, Departamento de Cincia Poltica,
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas,
Universidade de So Paulo, como parte dos requisitos
necessrios para a obteno do ttulo de Mestre em
Cincia Poltica.


Orientador: Prof. Dr. Eduardo Csar Leo Marques



So Paulo
2011

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AGRADECIMENTOS


Ao professor Eduardo Marques, orientador sempre disponvel que ajudou a organizar
as ideias dispersas em torno do tema e estimulou que a anlise sempre fosse mais alm das
aparncias para entender os porqus dos fatos. Aos professores Fernando Limongi e Marta
Arretche, cujas crticas e sugestes no Exame de Qualificao dessa dissertao ajudaram
sobremaneira a reorientar as hipteses e o curso da pesquisa. Aos demais professores do
Departamento de Cincia Poltica da USP, em especial aqueles com que tive oportunidade de
cursar suas disciplinas no mestrado: Maria Hermnia Tavares de Almeida, Fernando Limongi,
Leandro Piquet, Wagner Pralon e Oliveiros Ferreira. Um especial agradecimento ao professor
Ccero Arajo pelo material disponibilizado e por me colocar em contato com integrantes do
governo Marta Suplicy, o que facilitou a realizao das entrevistas. Agradeo professora
Marta Farah pela oportunidade de cursar sua disciplina na FGV-SP, pois a literatura sobre a
descentralizao de polticas pblicas no Brasil em muito ajudou as reflexes desse trabalho.
Aos Subprefeitos da Freguesia do , Capela do Socorro, So Miguel Paulista e
respectivos Coordenadores e assessores que gentilmente me concederam as entrevistas e me
ajudaram a compreender a realidade da descentralizao nos territrios em So Paulo. Da
mesma forma, o agradecimento Secretria de Assistncia Social, Aldaza Sposati, ao Chefe
de Gabinete da Secretaria de Governo, Ubiratan Santos e ao Coordenador do Oramento
Participativo, Flix Sanchez, pelas entrevistas concedidas.
Aos funcionrios do Arquivo Histrico Municipal, Secretaria Municipal de
Planejamento, sobretudo, a Isabel Mezzalira na Secretaria Municipal de Cultura pela fora e
emprstimo de seu acervo sobre a reforma administrativa no governo Erundina.
Ao pai (in memorian) e a me, amigos de toda hora, minha gratido sem fim. Aos
meus filhos Artur, Carol e Pedro, mesmo distantes, sempre presentes na minha vida.
Anita, pelo seu amor e carinho enorme, por sua companhia alegre e ao mesmo
tempo zelosa para me apoiar na realizao dessa pesquisa, servir de interlocutora das minhas
dvidas e sempre me estimular a prosseguir nesse retorno s atividades acadmicas.




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Incontestvel e constituindo elemento essencial da Histria, ao qual
no fazemos justia em nossos dias, o fato seguinte: o resultado final
da atividade poltica raramente corresponde inteno original do
agente. Cabe mesmo afirmar que muito raramente corresponde e que,
frequentemente, a relao entre o resultado final e a inteno primeira
simplesmente paradoxal. Esta constatao no pode, contudo, servir de
pretexto para que se fuja dedicao ao servio de uma causa, pois
que, se assim ocorresse, a ao perderia toda a coerncia interna.
Quanto natureza da causa em nome da qual o homem poltico procura
e utiliza o poder, nada podemos adiantar: ela depende das convices
pessoais de cada um. O homem poltico pode dedicar-se ao servio de
fins nacionais ou humanitrios, sociais, ticos ou culturais, profanos ou
religiosos. Pode tambm estar apoiado em slida crena no progresso
nos diferentes sentidos dessa palavra ou afastar totalmente essa
crena; pode pretender servir, para apenas cultuar fins materiais de vida
cotidiana. Seja qual for o caso, uma crena qualquer sempre
necessria, pois, caso contrrio e ningum pode neg-lo a inanidade
da criatura eclipsar at mesmo o xito poltico aparentemente slido.



Max Weber em
Cincia e Poltica: duas vocaes





Quando se pe o problema do novo modo de fazer poltica- como
uma frmula, alis desgastada pelo longo uso e pelo abuso, e como
todas as frmulas polticas, carregada mais de fora sugestiva que de
significado no se deve dirigir a ateno apenas para os eventuais
novos sujeitos e para os eventuais novos instrumentos de interveno,
mas tambm, acima de tudo, para as regras do jogo com as quais se
desenrola a luta poltica num determinado contexto histrico.


Norberto Bobbio em
O Futuro da Democracia




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RESUMO

O objetivo desta dissertao analisar a implantao das Subprefeituras na cidade de
So Paulo no governo de Marta Suplicy (2001-2004) como mecanismo para descentralizar
atividades e recursos para serem geridos nos territrios. A pesquisa buscou compreender
como esse processo adotou sua configurao poltica e administrativa em face da forma como
o Executivo transformou esse tema no principal recurso poltico para construir sua coalizo de
apoio junto aos vereadores. Ao mesmo tempo, essa escolha poltica resultou num afastamento
do governo do PT da tese que vinculava descentralizao com poder local e democracia
participativa nos territrios. A despeito de o Oramento Participativo ter existido, seu peso na
estratgia poltica do governo foi secundrio, ademais de ter havido um recuo na implantao
dos Conselhos de Representante para no por em risco a poltica de alianas, visto que os
vereadores eram contrrios a uma instncia que fiscalizaria sua atuao. Administrativamente,
a descentralizao tomou um curso errtico, pois as Secretarias municipais temerosas de
perderem poder para as Subprefeituras, o que constrangeu a forma, o ritmo e o escopo da
descentralizao. Desse modo, ao invs de ocorrer um processo uniforme e geral, a
implantao das Subprefeituras foi irregular, j que dependeu da dinmica de cada poltica
setorial e seus desdobramentos nas regies. Para tratar essas duas questes, a pesquisa realiza
uma anlise geral desse projeto de governo e seleciona dois casos (Freguesia do e Capela
do Socorro) visando discutir como tais impasses e escolhas polticas se expressaram nos
territrios.



Palavras chave: Subprefeituras, Descentralizao, Democracia Participativa, Coalizes
Polticas, Vereadores, Intersetorialidade de Polticas


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ABSTRACT

The goal of this dissertation is to analyze the implementation of the Subdistricts in the
city of So Paulo in the Marta Suplicys government (2001-2004) as a mechanism to
decentralize activities and resources to be managed in the territories. The research sought
understanding how this process took its political and administrative configuration inface of
how the Executive transformed this issue in the main political resource to build his support
coalition along with the aldermen. At the same time, this political choice resulted in a
departure from the PT government's argument that linked local decentralization with
participatory democracy in the territories. Despite of the existence of the Participatory
Budget, its weight in thegovernments political strategy was secondary, furthermore there has
been a retreat in the implementation of the Councils of Representatives to not endanger the
policy of alliances, because the aldermen were opposed to a body that would supervise their
work. Administratively, the decentralization took an erratic course, because the municipal
Departments were fearful of losing power to the Subdistricts, which constrained the way, the
pace and scope of decentralization. Thus, instead of incurring a general and uniform process,
the implementation of the Subdistricts was uneven, since it depended on the dynamics of each
of the sectors and its development in the territories. To analyze this issues, the research
conducts a general analysis of this government project and selects two cases (Freguesia do
and Capela do Socorro) addressing to discuss how such deadlocks and political choices were
expressed in the territories.



Key words: Subdistricts, Decentralization, Participatory Democracy, Political Coalitions,
Aldermen, Intersectionof Policies

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SUMRIO




INTRODUO .......................................................................................................................... 8


1 ATORES POLTICOS E SUAS ESTRATGIAS EM CONTEXTOS DE MUDANA
POLTICA E ADMINISTRATIVA.........................................................................................18


2 CONSTRUO E DESCONSTRUO NA IMPLANTAO DAS SUBPREFEITURAS
NA CIDADE DE SO PAULO ............................................................................................... 41


3 A SUBPREFEITURA DA FREGUESIA DO : A DINMICA DA RUPTURA
POLTICA E A DESCENTRALIZAO ALTERADA ........................................................ 69


4 A SUBPREFEITURA DA CAPELA DO SOCORRO: A DINMICA DA HEGEMONIA
POLTICA E A DESCENTRALIZAO CONTINUADA ................................................... 87


CONCLUSO ........................................................................................................................ 106


REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................... 111


OUTRAS FONTES.................................................................................................................118


ENTREVISTAS REALIZADAS ...........................................................................................120


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INTRODUO


Maquiavel (1983) j lembrava que nada mais difcil de executar, mais duvidoso de
ter xito ou mais perigoso de manejar do que dar incio a uma nova ordem de coisas. Se
mudanas institucionais alteram a configurao administrativa e, portanto, a partilha de poder
entre atores polticos, o postulado maquiavlico parece ser ainda mais contundente. Quando o
governo petista da prefeita Marta Suplicy (2001-2004) encetou a descentralizao poltico-
administrativa no municpio de So Paulo e implantou as Subprefeituras, essa dificuldade
influenciou o seu escopo. A descentralizao territorial, concebida na administrao petista de
Luiza Erundina (1989-1992), no logrou xito. Os governos seguintes de Paulo Maluf e Celso
Pitta eram contrrios a esse modelo poltico-administrativo. A ordem das coisas se manteve
e as Administraes Regionais continuaram a ser o modo de o Executivo prestar servios nas
regies e, ao mesmo tempo, compor a sua base aliada com a oferta de cargos aos vereadores
nos territrios. Contudo, na metade da gesto Pitta, o surgimento do escndalo da mfia da
propina nas regionais, sobretudo envolvendo parlamentares governistas, estimulou o retorno
da tese da descentralizao ao debate pblico.
De modo geral, aps mais de trs dcadas de implantao das Administraes
Regionais, havia um consenso entre atores polticos de diversos matizes e entidades da
sociedade que esse modelo de gesto se esgotara por duas razes. Administrativamente era
incapaz de ofertar servios pblicos de forma mais eficaz, gil e com menores custos s
populaes locais. Politicamente por essas terem se tornado feudos cativos de vereadores dos
bairros e moeda de troca na obteno de maiorias estveis do Executivo, ademais de se
ressentirem de controle social para fiscalizar o parlamentar e o administrador regional por ele
indicado. Nesse contexto, a proposta das Subprefeituras passou a ser considerada uma soluo
necessria para modernizar a gesto da cidade de So Paulo e ganhou destaque nas eleies
municipais em 2000. As Subprefeituras seriam capazes de responder positivamente ao
estiolamento das antigas regionais e foram apresentadas como um eixo estratgico no
programa da candidata Marta Suplicy para dar incio a uma nova ordem de coisas. Todavia,
a implantao das Subprefeituras foi difcil de executar e a discusso de como ocorreu esse
processo ser o objeto dessa dissertao. Sobretudo, buscarei identificar as condies causais
polticas e administrativas que influenciaram a trajetria e o formato que o modelo assumiu.
O objetivo da pesquisa consiste em analisar como a institucionalizao das
Subprefeituras serviu estratgia de governo, considerando o contexto poltico e
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administrativo na qual se inseriram. Notadamente, busco identificar os atores polticos que,
com seus interesses e recursos polticos, incidiram para a configurao que a descentralizao
tomou. Nesse sentido, pretendo analisar a forma como essa poltica foi constrangida pela
prioridade do Executivo que era consolidar sua base de apoio parlamentar. Para atingir essa
meta, o governo transformou as Subprefeituras no principal estmulo institucional a mediar
sua relao com os vereadores do PT e demais partidos que passaram a formar a coalizo
poltica dominante. Um dos efeitos dessa opo do governo foi a secundarizao dos
mecanismos de democracia participativa e de controle social, em especial aqueles
relacionados s atividades dos vereadores. Alm dessa orientao poltica que visava no
comprometer a poltica de alianas, no plano interno, o governo enfrentou a oposio e
resistncia das Secretarias municipais temerosas de perder poder para as Subprefeituras. Em
tese, a descentralizao deveria reforar a gesto dos territrios e reduzir o papel dos rgos
centrais. Tal processo de negociao, visando transferncia de atribuies e recursos,
sobretudo financeiros para as localidades, foi desigual e irregular para cada poltica setorial. O
principal efeito desse embate entre territrios e governo central gerou distintos ritmos,
escopos e formas de descentralizao, o que acabou criando um processo errtico e sem
capacidade de implantar um modelo coerente de uma nova ordem de coisas na gesto local.
Em face desse objetivo, o problema da pesquisa est organizado em torno de duas
questes. A primeira trata de analisar se o projeto da descentralizao possua unidade interna
no debate governamental. Tal questionamento relevante, pois, desde o incio, essa discusso
evidenciou divergncias que extrapolaram o consenso que parecia existir durante sua
apresentao sociedade na campanha eleitoral em 2000. Assim, importante verificar de
que forma a oposio interna de secretrios temerosos de perder poder para as Subprefeituras
acabou sendo uma varivel organizacional e poltica que influiu no desenho da
descentralizao. E, de modo mais especfico, as escolhas polticas do governo Marta Suplicy
frente a esse conflito que ocorreu com as Secretarias municipais, visto que as Subprefeituras
eram parte de um amplo projeto de reforma administrativa do Estado em nvel local.
A segunda questo verificar como as Subprefeituras serviram para o governo
consolidar sua coalizo de apoio na Cmara Municipal de modo completamente distinto
daquele apresentado na campanha eleitoral em 2000. Como a construo da governabilidade
no parlamento adquiriu centralidade, importante analisar como as Subprefeituras serviram
de recurso poltico do Poder Executivo na barganha com os vereadores. A tese da candidata
Marta Suplicy sobre o parlamento local como arena para debater os grandes temas da cidade,
deixando a gesto dos territrios para as Subprefeituras, no foi a realidade. Assim,
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importante analisar as razes que levaram o governo a alterar sua compreenso do papel dos
vereadores na gesto dos territrios. E porque essa prioridade assumida pelo Executivo em
definitivo retirou qualquer relevncia poltica que pudesse ser assumida pelos mecanismos de
democracia participativa na sua estratgia de governabilidade e de gesto das regies.
Com base nesse problema de pesquisa, foram formuladas duas hipteses de trabalho
que convergem para o carter errtico da descentralizao poltico-administrativa na cidade de
So Paulo. A primeira compreende que a poltica de governo para as Subprefeituras, que
foram inicialmente concebidas como ncleos locais de poder amparados no controle social,
recuaram dessa inteno em favor da prioridade que assumiu a lgica da vereana nos
territrios. Como as Subprefeituras passaram a alimentar a ampliao da poltica de alianas,
a descentralizao manteve a prtica fisiolgica de partilhar o poder cooptando vereadores
que fora, na campanha eleitoral, criticada pelo PT como mtodo malufista de construo de
maiorias. Como efeito da prioridade que essa poltica assumiu, o governo recuou na
implantao do Conselho de Representantes como instncia de controle social e de
fiscalizao de Subprefeitos e vereadores. Agregue-se a isso, o papel secundrio conferido ao
Oramento Participativo e aos movimentos sociais na coalizo poltica dominante.
A segunda hiptese entende que o governo, diante da resistncia e oposio das
Secretarias municipais, recuou das intenes iniciais do projeto das Subprefeituras como eixo
central para a gesto das polticas pblicas na cidade. De forma geral, a descentralizao
assumiu um carter mais conservador em relao ao repasse de atividades e recursos dos
rgos centrais para as regies. De maneira mais especfica, a implantao das Subprefeituras
acabou condicionada pelo nvel de adeso de cada poltica setorial, o que gerou problemas
para a produo e realizao das aes integradas nos territrios, tal como era a inteno do
modelo concebido pelo governo. Na prtica, os arranjos polticos e administrativos entre as
regies e as Secretarias municipais, decorrentes dos atores polticos, seus interesses e recursos
polticos, prevaleceram sobre um formato unificado de Subprefeituras junto ao Executivo.
Este desenho de pesquisa se torna importante, pois a cincia poltica brasileira pouco
tem estudado a descentralizao na gesto intra-municipal, sobretudo nas grandes cidades, e
os impactos que produz no jogo poltico e administrativo local. A literatura que aborda o
assunto se centra em analis-la no contexto federativo das relaes intergovernamentais e de
assuno pelos municpios de polticas sociais como sade, educao e assistncia social. Sob
esse enfoque o tema discutido por autores como (Abrucio, 2005; Arretche, 1996; Souza,
2005; Nogueira, 1997; Affonso, 2000; Falleti, 2006) abordando a coordenao federativa e a
relao do governo nacional com os municpios, (Arretche, 1999, 2002, 2004; Almeida (s/d);
11
Souza 2004) tratando do federalismo e polticas sociais, (Afonso & Arajo, 2000) analisam a
capacidade financeira das cidades em suportar a descentralizao das atribuies do governo
federal, (Kugelmas e Sola, 1999; Almeida, 2005) discutem o rumo da descentralizao ou
recentralizao de polticas pblicas, (Mello, 1996; Souza, 2002, Souza e Carvalho, 1999;
Souza e Blumn, 1999) debatem a descentralizao, reforma do Estado e desigualdades
intermunicipais que afetam a capacidade local para financiar e implantar polticas pblicas.
Mesmo autores que tratam da descentralizao no plano municipal, como Farah (2006), a
enxergam como apoio democracia participativa e no como modelo poltico-administrativo.
A pesquisa acadmica das experincias de descentralizao, ou desconcentrao,
poltico-administrativa na gesto municipal, com seus impactos na organizao do Estado em
nvel local, reduzida
1
. Especialmente se o objetivo analisar o jogo de poder e a ao dos
atores polticos no interior das instituies polticas. Isto para no falar dos efeitos que tais
empreendimentos podem trazer na oferta de servios pblicos ao cidado. O estudo desse
tema pode ser aprofundado pela cincia poltica, pois, conforme pode ser visto na tabela
abaixo, ao menos as seguintes metrpoles brasileiras tm adotado seus modelos de
descentralizao/desconcentrao territorial.

Tabela 1 Descentralizao/desconcentrao administrativa em metrpoles brasileiras
Localidade Ano Nome
So Paulo 1965
2002
Administraes Regionais
Subprefeituras
Salvador 1983 Administraes Regionais
Belo Horizonte 1983 Administraes Regionais
Curitiba 1986 Administraes Regionais
Vitria 1986 Gerncias Regionais
Rio de Janeiro
Fortaleza
1993
1997
Subprefeituras
Secretarias Executivas Regionais
Joo Pessoa 2008 Subprefeituras
Fonte: elaborao prpria

nesse sentido, que a discusso da implantao das Subprefeituras na cidade de So
Paulo se insere, visando analisar o que ocorreu quando o Executivo props um novo estado
de coisas para a gesto municipal. Desde a dcada de 60 j existiam as administraes
regionais que organizacionalmente serviam para desconcentrar servios e politicamente eram

1
Com esse enfoque, encontrei apenas o estudo de LAMEIRO, C.R. Estratgias polticas e gesto local: as
subprefeituras do municpio do Rio de Janeiro [Dissertao]. Rio de Janeiro: Instituto de Cincias Humanas e
Filosofia: Universidade Federal Fluminense; 2007. Boschi (1998), de forma distinta, no artigo Governana,
Participao e Eficincia das Polticas Pblicas: Exame de Experincias Municipais no Brasil trata dos
casos de Salvador e Belo Horizonte ao associar descentralizao com instncias de democracia participativa.

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funcionais para os governos comporem sua a base de apoio parlamentar, sobretudo aps 1985.
Tais antecedentes da descentralizao influram na poltica adotada pelo governo petista,
especialmente a relao com os vereadores, que se pautou pela mesma lgica fisiolgica das
administraes anteriores nos territrios. Assim, se as Subprefeituras eram uma novidade,
tambm carregaram a herana de uma lgica prevalecente na poltica municipal que servia
para orientar o clculo poltico dos governos na construo de suas coalizes de apoio.
Deste modo, estudar as Subprefeituras no governo petista na cidade de So Paulo
busca contribuir para o debate da descentralizao como forma de organizar poltica e
administrativamente o Estado em nvel municipal. Pesquisas similares em outras metrpoles
tambm poderiam desnudar as contradies, impasses e dificuldades nas iniciativas de
descentralizao, a exemplo dessa dissertao. Especialmente identificar os atores polticos
que, com seus interesses e recursos polticos, influenciam o contorno dos processos de
reforma do poder pblico na gesto intra-municipal. Este enfoque se afasta daqueles que
veem a mudana institucional nos governos locais sem considerar a dinmica do poder e da
luta poltica, com destaque para duas abordagens. Para Castells & Borja (1996), as cidades
so atores polticos com capacidade para mobilizar o apoio consensual de grupos polticos no
governo e na sociedade visando definir suas prioridades estratgicas. J para Osborne (1998),
com base nas experincias de municpios americanos, a nfase recai sobre a capacidade
empreendedora do governo local para transformar o setor pblico, inovar a gesto e ampliar
sua eficincia administrativa. Em tais concepes, o governo local tratado como uma
unidade sem contradies internas, pois no se analisam as disputas dos atores polticos em
torno da partilha de poder quando se altera a configurao organizacional. Ou o governo
visto como uma entidade que promove acordos em torno de um estratgico Projeto de Cidade,
ou visto como empreendedor de mudanas administrativas. Tais vises abstraem a luta
poltica no interior dos governos, pois as mudanas institucionais alteram a partilha de poder e
a relao com os atores polticos, como ocorreu na descentralizao realizada na cidade de
So Paulo. Processos dessa ordem, por envolverem atores polticos e seus interesses, no so
consensuais ou tecnicamente neutros, alm de dependerem da contingncia da poltica.
Para os fins da pesquisa, que objetiva desnudar os atores polticos, seus interesses e
recursos polticos utilizados na implantao das Subprefeituras, a opo metodolgica foi a
anlise qualitativa e o estudo de caso. Entendo que, dessa forma, se pode compreender e
interpretar melhor as distintas realidades e configuraes polticas e institucionais que a
descentralizao assumiu nos territrios da cidade. Na seo seguinte se apresentam as
referncias metodolgicas que embasaram a pesquisa para essa dissertao.
13
1 Subprefeituras: casos singulares, mas no contexto geral da descentralizao
Segundo o mtodo de pesquisa comparada, proposto por Ragin (1987), a anlise
qualitativa deve se orientar para casos historicamente localizados. Esta metodologia permite
comparar fenmenos mais estreitamente definidos, de modo que exemplos relevantes podem
ser examinados a partir de uma configurao de condies presentes em um contexto. Assim,
o escrutnio da realidade pode revelar as conexes empricas e as bases sociais de eventos
especficos. Este tipo de anlise, portanto, sensvel complexidade e especificidade
histrica e seus resultados so usados para gerar esquemas conceituais onde h a ao humana
em questes de natureza social e poltica. Com essas caractersticas, os estudos de caso
permitem qualificar a anlise contextual, sobretudo suas causas que so mais bem
compreendidas nessa totalidade conjuntural. Segundo Ragin (1987: 3), casos so
configuraes de caractersticas historicamente interpretadas para
Explicar resultados histricos especficos ou conjunto de resultados comparveis, ou
processos escolhidos para serem estudados por causa de seu significado para os
arranjos institucionais ou para a vida social em geral.

Da mesma forma, os resultados so analisados a partir da interconexo das condies,
o que facilita interpretar os casos historicamente. Desse modo, possvel identificar que, em
contextos especficos, diferentes condies causais se combinam em distintos e contraditrios
modos para produzir resultados similares. A anlise contextual possibilita aproximar a
complexidade, a diversidade e a singularidade das unidades sociais em anlise, e permite
simplificar a interpretao ao examinar similaridades e diferenas entre um nmero limitado
de casos. Com esta orientao, o pesquisador pode adotar uma estratgia comparativa que
deve ser holstica (para no perder os casos considerados como totalidades significativas) e
analtica (para comparar poucos casos em modestas generalizaes sobre resultados e sua
origem histrica). Portanto, mesmo havendo certa indeterminao pela pouca variedade de
casos, o pesquisador pode identificar regularidades empricas nas comparaes, avaliar e
interpretar casos relativos a critrios tericos e gerar evidncias qualitativas.
Segundo o autor, o estudo de casos permite reunir evidncias sensveis cronologia
dos fatos para melhor conhecer a trajetria de eventos significativos e suas causalidades. Para
tanto, o uso de categorias mais amplas nas explicaes, como partidos ou entidades polticas,
so importantes quando se comparam os casos. Com este recurso metodolgico se pode
conhecer diferentes condies ou causas contextuais, alm de sua verificao em outra
situao, de modo que se pode analisar cada caso como uma combinao das partes de um
todo. Pode-se, assim, encontrar as condies causais convergentes que, reunidas ou
14
combinadas de certo modo, inserem uma anlise individual em uma configurao mais ampla.
A associao observada com as causas visa conhecer os resultados especficos e examinar as
similaridades e diferenas entre exemplos relevantes e elucidar os seus porqus. Agindo dessa
forma, o pesquisador busca descortinar os padres de invarincia e associao constante entre
causa e efeito. Os estudos comparativos de casos no explicam variaes, mas diferenas
entre exemplos de um resultado ou o desenvolvimento de distines entre subtipos de um
fenmeno. Isto foi o que ocorreu com distintas formas de partilha de poder nas Subprefeituras
que sero caracterizadas, aps a anlise dos casos, na concluso desse texto.
Conforme essas premissas, uma das formas para se utilizar a metodologia apresenta
trs passos bsicos: a) a procurar similaridades e resultados comuns entre unidades de um
conjunto; b) demonstrar se tais semelhanas so causalmente relevantes para o fenmeno e; c)
com base em tais similaridades o pesquisador formula uma explicao geral. Este mtodo
dedutivo, pois noes tericas iniciais servem de guia para examinar causalidades relevantes
das similaridades e diferenas. E indutivo porque o investigador determina quais
teoricamente relevantes semelhanas e distines so operacionais para anlise emprica dos
casos. Aps essa fase o pesquisador formula uma explicao geral, com base nas
similaridades e diferenas identificadas, e a induo culmina na elaborao das ideias tericas
iniciais, o que possibilita ao mtodo comparado disseminar conhecimento social.
As formulaes de Tilly (1983), ao apresentar as vantagens da metodologia da anlise
dos casos e sua posterior generalizao, so similares s de Ragin (1987). O ponto de partida
reside em especificar para quais unidades o exame do investigador se dirige. Isto porque, ao
se realizar comparaes entre os casos, qualifica-se a possibilidade de se estabelecer o
princpio da variao ou a intensidade de um fenmeno pelo escrutnio das diferenas entre os
exemplos. A generalizao tambm permite o reconhecimento da singularidade dos casos
individuais, a despeito da inter-relao causal entre eles. Mas, deve-se evitar o particularismo
da anlise que no permite testar a validade de pressupostos tericos apoiada em proposies
explicativas gerais. Sobretudo, difcil avaliar o impacto efetivo dos casos sem se analisar os
atores polticos e suas crenas no interior de histricas circunstncias estruturais. Portanto,
o caminho para a generalizao analtica deve partir de unidades sociais especficas, e dos
atores polticos que atuam nesse contexto, visando identificar suas similaridades e diferenas.
Este caminho metodolgico permite constatar as diferenas e variaes entre os
exemplos de um fenmeno, sem prejuzo de convert-las em generalizaes experimentais.
Segundo o autor, o enfoque contextual deve considerar um na medida em que certos fatores
esto presentes, visando configurar as semelhanas ou distines para que seja possvel se
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produzir a generalizao dos casos. A vantagem desse tipo de comparao, portanto, consiste
em produzir um princpio que prontamente se estende para outros casos, sendo relativamente
fcil de verificar ou modificar sobre a base de novas evidncias. De forma mais especfica, as
regras para uma efetiva comparao generalizante, segundo Tilly (1983: 96), so:
1) specify your arguments; 2) observe units that correspond to the units of your
argument; 3) make sure your units are comparable with respect to the terms of your
argument; 4) either observe units you can reasonably consider to be independent of
each other, or make specific allowance for their interdependence in the specification
of the argument and the analysis of the evidence; 5) make your measures correspond
closely to the terms of your argument; 6) either have all your measures pertain to the
same level of aggregation, or subdivide argument and analysis by levels of
aggregation; 7) when a significant element of judgment enters the coding of evidence,
do the coding yourself or test its reliability with great care; 8) minimize and delay the
reduction of detail to abstract categories; if possible, make that reduction part of the
analysis itself; 9) adopt or devise models corresponding closely to the logic of your
argument.

Embora o autor alerte que, em face do pequeno nmero de casos, o pesquisador corre
o risco de prestar pouca ateno para circunstncias histricas e s condies de uma efetiva
comparao. Uma forma de minimizar esse limite consiste em se realizar uma anlise
genuinamente histrica que assuma o tempo e o lugar em que uma estrutura ou processo
parece fazer uma diferena para as suas caractersticas. Isto de um modo onde a sequncia em
que eventos similares ocorrem tem um substancial impacto nos resultados do contexto, o que
requer investigao sistemtica, ao invs de se produzir imediatas snteses pouco embasadas.
As generalizaes, quando so realizadas diante dos graus distintos de manifestao de um
fenmeno, qualificam as comparaes, mesmo que cada caso seja um exemplo independente.
Isto porque os diferentes casos resultam das distintas combinaes de variveis e condies
causais que geram efeitos especficos, sobretudo, as escolhas de atores polticos que em um
dado ponto no tempo constrangem possveis resultados em momentos posteriores.
Com base nessas consideraes metodolgicas, a pesquisa analisou dois distintos
casos de descentralizao (Capela do Socorro na zona sul e Freguesia do na zona norte) do
mesmo fenmeno (a implantao das Subprefeituras na cidade de So Paulo). A justificativa
da escolha das regies selecionadas se deve ao fato de representarem variantes bem definidas
de partilha de poder nas regies. Quando comparadas, Capela do Socorro e Freguesia do
apresentam agudos contrastes polticos e administrativos, alm de similaridades na sua
configurao institucional. Assim, a anlise de ambos os casos permite encontrar as condies
invariantes que, a despeito de gerarem diferenas na partilha do poder em cada local,
produziram resultados semelhantes nas duas Subprefeituras. Esta situao permite algumas
generalizaes da descentralizao municipal que sero discutidas na concluso do trabalho.
16
Contudo, registre-se o limite desse estudo, pois os casos analisados, e as hipteses de
trabalho, no permitem concluses definitivas diante da existncia de 31 Subprefeituras e das
distintas configuraes polticas e administrativas que ocorreram em cada regio.
Para a pesquisa foram realizadas 19 entrevistas (oito em cada uma das duas
Subprefeituras, priorizando o Subprefeito e os coordenadores setoriais, conforme o
organograma apresentado no captulo um). Alm desses, foram entrevistados o Chefe de
Gabinete da Secretaria de Governo Municipal, o Coordenador Municipal do Oramento
Participativo e a Secretria Municipal de Assistncia Social, ex-Secretria das Administraes
Regionais da gesto Luiza Erundina (1989-1992). Esta base de dados primrios foi importante
para confrontar a realidade poltica e administrativa em cada Subprefeitura, tanto no geral
como nas polticas setoriais descentralizadas. Tambm foi realizada a pesquisa de fontes
secundrias na documentao legal (leis, decretos e portarias) que embasou a implantao das
Subprefeituras. Para completar o levantamento de informaes, foram analisados textos
governamentais sobre o tema e realizado um estudo hemerotcnico em notcias e matrias
jornalsticas (Folha de So Paulo e O Estado de So Paulo) entre 2001 e 2005.
A dissertao est organizada da seguinte forma. No captulo um, e coerente com a
metodologia para o estudo de casos, se discutem os argumentos tericos para tratar do objeto
da pesquisa. Nesse sentido, o apoio na literatura sobre o Estado e os atores polticos til,
para se analisar como a implantao de uma poltica pelo governo municipal fez os grupos
localizados na mquina administrativa e no parlamento se mobilizarem para garantir seu
espao de poder. Mas uma nova poltica, ao produzir alteraes no desenho institucional, se
defronta com o legado histrico de formas preexistentes de prtica poltica que constrange as
iniciativas de mudana que o Estado visa implantar. De outro lado, o prprio governo, ao
intervir como ator poltico, acaba fortalecendo a cultura poltica existente ao se valer da
manuteno prticas polticas prevalecentes para tais atingir seus objetivos.
O captulo dois discute a implantao das Subprefeituras na gesto Marta Suplicy
(2001-2004). O argumento central que administrativamente a descentralizao foi errtica e
que politicamente o governo no priorizou, nas regies, os mecanismos de democracia
participativa. Na primeira questo, se analisa a resistncia das Secretarias municipais em
delegar atividades s regies, cujo efeito se traduziu nas distintas configuraes que as
Subprefeituras assumiram em cada localidade. Especialmente, a inexistncia da gesto
intersetorial de polticas. Em relao segunda questo, se discute que governo recuou na
implantao de mecanismos de democracia participativa nos territrios, a despeito do
funcionamento do Oramento Participativo. O argumento central que o governo priorizou
17
construir sua poltica de alianas junto aos vereadores por consider-la mais estratgica para a
governabilidade.
O captulo trs trata do caso da Freguesia do e os efeitos para a gesto local quando
o comando petista da Subprefeitura foi alterado aps o Executivo inclu-la na negociao com
os vereadores para compor sua coalizo de apoio na Cmara Municipal. O novo grupo
dirigente era formado por vereadores malufistas, embora o PT se mantivesse a frente de certas
polticas. A falta de dilogo entre esses dois campos polticos condicionou as caractersticas
da descentralizao do ponto de vista poltico, em face da perda de hegemonia petista; e
administrativo, como efeito da ruptura e descontinuidade com o modelo de gesto em vigor.
O captulo quatro analisa a Subprefeitura da Capela do Socorro e a manuteno da sua direo
poltica sob a hegemonia da famlia Tatto, grupo petista na regio. Tal situao ampliou a
resistncias das Secretarias municipais receosas de perder espao para esse grupo. Nessa
regio, politicamente houve a manuteno da hegemonia petista e administrativamente a
descentralizao se caracterizou por uma maior continuidade. Em ambos os casos, mesmo
existindo mecanismos participativos estes, por razes distintas, no se consolidaram como
instrumentos centrais na gesto no territrio. Nas duas regies, o que preponderou foi a
influncia dos parlamentares para partilhar o poder nas Subprefeituras. Esta prtica ocorreu
em todos os partidos polticos, sobretudo no PT como partido majoritrio da coalizo de
governo. Assim, ao invs da nfase na democracia participativa, o Executivo priorizou a
participao dos vereadores na gesto dos territrios.
Na concluso do trabalho cotejo a discusso terica com os casos analisados para, com
base nas duas hipteses da pesquisa, propor algumas generalizaes sobre o fenmeno em
questo: a implantao das Subprefeituras. So concluses preliminares que buscam indicar
as configuraes polticas e institucionais que a descentralizao assumiu na cidade de So
Paulo, e que podem ser teis para pesquisas em outros contextos distintos. Por fim, se lanam
algumas questes que podem orientar novos estudos, considerando as mudanas polticas e
administrativas que as Subprefeituras sofreram nos governos posteriores de Jos Serra
(PSDB) entre 2005/2006 e Gilberto Kassab (DEM) de 2006 at o presente momento.

18
1 ATORES POLTICOS E SUAS ESTRATGIAS EM CONTEXTOS DE MUDANA
POLTICA E ADMINISTRATIVA



Esta dissertao estuda a implantao das Subprefeituras na cidade de So Paulo entre
2001 e 2004 e, em termos tericos mais amplos, est interessada em analisar como atores
polticos agem em contextos de mudana institucional, como foi o caso da descentralizao
promovida pelo governo Marta Suplicy. Assim, como uma poltica que visou alterar o
desenho poltico e administrativo da cidade serviu para acomodar os interesses de alguns
atores polticos, ao mesmo tempo em que gerou a oposio e resistncia de outros atores?
Quais os impactos que as alteraes organizacionais e o realinhamento de relaes de poder
geraram para a gesto das polticas pblicas? Qual a capacidade de o Estado alterar o sistema
poltico e administrativo em face dos constrangimentos polticos e institucionais ao dos
atores polticos? Como o governo definiu sua estratgia poltica nesse processo de mudana
institucional? Como objetivos previstos para uma poltica, quando so modificados, afetam a
sua evoluo institucional e criam constrangimentos para sua implantao?
Para analisar essas perguntas, o problema e as hipteses da pesquisa, ser apresentado
o enfoque terico que foi adotado. Na primeira parte do texto se discutem as correntes
tericas que abordam a relao entre atores polticos e o Estado. O debate inicial ser sobre a
teoria das elites e o pluralismo, a forma como concebem a ao dos atores polticos e seus
reflexos na estrutura de poder da cidade. Na segunda parte do texto se aborda o
institucionalismo histrico e o argumento de que as instituies fornecem o contexto para a
atuao dos atores polticos na definio de suas estratgias. Conforme essa abordagem as
polticas dos governos, por serem influenciadas e dependentes da trajetria histrica, a
despeito de suas intenes inovadoras, acabam por limitar suas possibilidades e capacidade de
mudana. Por tal razo, as instituies polticas so importantes de serem analisadas para
identificar como condicionam e constrangem a ao dos atores polticos.

1.1 ATORES POLTICOS E A DINMICA POLTICA DOS GOVERNOS LOCAIS
Na abordagem clssica da teoria das elites, conforme Hunter (1973), os lderes
econmicos so o topo de uma estrutura de poder dominante e estvel na poltica municipal
em que poucos homens de deciso independente comandam os executores das polticas.
Para o autor, na anlise da vida poltica municipal deve-se saber quem so os lderes
econmicos proeminentes, visto que o governo tem sua dinmica determinada pelos interesses
19
desses atores que, de fato, so os produtores de polticas. O poder dessas elites no s lhes
permite atuar em separado da sociedade, mas tambm constrangem o governo aos seus
objetivos como se fossem de interesse coletivo. O governo seria funcional para sustentar o
poder dos lderes econmicos e um ator poltico sem recursos polticos para arquitetar seu
projeto de poder, pois a vida cvica na cidade comandada pelos empresrios. Ademais, a
poltica municipal no demandaria negociaes entre o Poder Executivo e o Legislativo, pois
ambos so considerados atores polticos subordinados ao domnio das elites econmicas. Tal
barganha, alm de contraproducente, contornada por comits cvicos cuja funo reside
em implantar as iniciativas dos lderes empresariais.
Estes comits organizam uma pirmide de poder voltada a atender os interesses das
elites econmicas e possuem quatro nveis hierrquicos que distinguem os iniciadores de
polticas dos implementadores. No primeiro nvel esto os grandes empresrios; no segundo
os altos executivos pblicos e privados; no terceiro, as organizaes cvicas e gestores
privados e pblicos de nvel mdio e; no quarto, professores, trabalhadores sociais e gerentes
de pequenos negcios. Com esta estrutura de poder as elites econmicas buscam proteger-se
de demandas contrrias aos seus interesses. Assim, a formao de coalizes de governo passa
ao largo da disputa poltica entre os partidos e seus representantes, como caso dos
vereadores. Os ns de interesse empresariais organizam pequenos crculos compactos
decisrios que prescindem de partidos polticos e do parlamento para aprovar polticas.
nesse sentido que, para Hunter (1973), inexiste a disputa pelo poder, pois a
dominao no sistema poltico j est definida a priori e sem controvrsia. Nas cidades, mais
ainda essa estrutura de poder se identifica com as igrejinhas dominantes que decidem
polticas e rebaixam os polticos partidrios aos nveis mdios de poder sem capacidade de
decidirem sobre a produo de polticas (MILLS, 1968). Para Hunter (1973), o poder
legislativo um subproduto da fraqueza da mquina pblica permevel aos interesses
econmicos. Alm disso, a supremacia do Executivo mais um fator que reduz o Legislativo
a representante de localidades e interesses especficos, j que, para Mills (1968: 317),
A burocracia executiva se torna no s o centro de poder, mas tambm a arena dentro
da qual e em termos da qual todos os conflitos de poder so resolvidos, ou negam-se
solues a eles. A administrao substitui a poltica eleitoreira; as manobras
substituem os choques dos partidos.

Esta burocratizao e centralizao da poltica seria um substituto barganha que
existe na construo de coalizes partidrias de apoio ao governo. Tal tendncia se consolida
quando os polticos profissionais buscam ganhar poder, segundo Mills (1968: 306:307),
20
[...] nas aes dos grupos, dentro e entre as reparties mais ou menos
burocrticas da administrao. Cada vez mais, o politico profissional procura
conjugar-se com o administrador que chefia um departamento, uma comisso ou uma
repartio, a fim de exercer o poder com ele, contra outros administradores e polticos
[...]. A distino tradicional entre legislao, como elaborao de poltica, e
administrao, como sua realizao, desapareceu de ambos os lados.
A participao que o poltico tem na orientao do Estado se faz menos pelo
seu voto contra ou favor de uma lei do que pela sua participao num grupo que esteja
em condies de influenciar os postos de comando da administrao executiva [...].

Para a pesquisa, essa tendncia ao governismo na atividade parlamentar que busca
se aproximar das funes de gesto pblica, conforme destacado por Mills, til para
compreender um dos fatores que influenciou a partilha das Subprefeituras entre os vereadores
na cidade de So Paulo. De outro lado, a abordagem de Mills destaca a preeminncia do
Executivo como ator poltico que dispe de recursos polticos para cooptar parlamentares ao
ofertar cargos no governo. Desse modo, na construo da coalizo poltica dominante do
governo Marta Suplicy, os vereadores foram considerados atores polticos centrais para a
governabilidade, em oposio ao enfoque da teoria das elites sobre a secundarizao do
parlamento. Ou seja, a relevncia do Legislativo no decorre de sua posio estrutural na
sociedade, mas do lugar que ocupa na configurao poltica e institucional junto ao poder
Executivo. Antes de ser uma elite com valores comuns, os vereadores defendem seus
interesses, no contexto da democracia representativa, visando aumentar sua influncia sobre o
governo, como ocorreu na construo da coalizo de governo em So Paulo. Contudo, a teoria
no descreve como se produzem esses acordos e a barganha nele inserida, nem o porqu do
Executivo franquear a participao desses polticos profissionais no governo.
A teoria das elites tambm no analisa a organizao e a diviso poltica da mquina
governamental como resultado da partilha de poder entre grupos polticos. O governo
tratado como um bloco homogneo a servio das igrejinhas econmicas dominantes na
cidade, o que torna desnecessrio negociar o apoio das faces polticas internas. Contudo, a
viso de interesses econmicos que limitam as polticas pblicas a seus fins pouco plausvel,
a no ser que toda direo poltica governamental seja nomeada por lderes empresariais. Esta
questo no abordada por Hunter (1973), mas a resposta que as elites dominantes tm
vnculos privilegiados e no transparentes com a alta burocracia pblica para tratar de seus
interesses. Com isso, a teoria no analisa as contradies internas do governo local na
implantao de polticas, como foi o caso das Subprefeituras, que desorganizam a diviso de
poder existente no nvel central da administrao municipal. Ainda assim, a crtica de Mills
sobre a mquina pblica funcionar como um sistema de proteo aos partidos, que se vale dos
empregos para gerar compensaes, til para a pesquisa. Na implantao das Subprefeituras,
21
os acordos do Executivo com os vereadores de todos os partidos possibilitou a esses
realizarem indicaes de cargos. Houve o que Hunter chama de aspectos privados do poder,
vlido para verificar o porqu do interesse dos vereadores em indicar Subprefeitos. Contudo,
essa abordagem carece de recursos analticos quando se busca identificar os atores no interior
da estrutura governamental e seus interesses em processos de mudana institucional.
Sob outro enfoque, Davis (1993), ao estudar Los Angeles, compreende as elites como
linhagens de poder que, mesmo alterando seu perfil socioeconmico e composio interna,
historicamente dominam a poltica local. Inserindo a anlise em uma moldura histrica, o
autor expande a tese de Hunter e Mills do poder poltico como traduo direta da estrutura
social. Segundo Marques (2003), Davis visa identificar as continuidades na estrutura do poder
local, mas enfatiza que o jogo poltico mais complexo do que afirmar que s uma elite
domina o governo. Para Davis, existe a contingncia e o conflito na poltica, ainda que
limitados s disputas intra-elites e sem alterar a dominao estrutural. Isto porque as classes
altas possuem recursos polticos para manter o sistema de poder local junto a todos os
partidos polticos
2
. Assim, mesmo existindo alternncia de poder, a luta poltica um jogo de
soma zero, pois a vitria eleitoral de um bloco exclui o outro do governo.
Para essa pesquisa, o argumento de Davis tem limites em compreender a relao entre
o governo municipal e os atores polticos na sociedade e no parlamento local. O poder pblico
visto com um ator que age de forma reativa ou proativa frente aos interesses econmicos
dominantes e reprime a oposio hegemonia poltica das elites. Mas, a implantao de
processos participativos direcionados aos movimentos sociais de bairro, como ocorreu em So
Paulo, se voltou para atores polticos que no podem ser considerados da elite poltica
municipal. Nestes mecanismos de participao o que houve foi a interferncia dos vereadores
junto s entidades locais, notadamente do PT, visando transformar tais fruns em meios de
ampliar a hegemonia poltica junto a esses setores. Assim, ao menos formalmente, o governo
buscou estender a poltica alm da democracia representativa sem a inteno de conter os
conflitos entre os interesses estruturalmente coincidentes das classes altas.
O jogo de poder no resultou em soma zero na relao do governo com a Cmara de
Vereadores na cidade de So Paulo. A vitria eleitoral do PT no alijou vereadores que
participaram de outras gestes, pois o Executivo priorizou a construo da poltica de alianas
sob a tese do governo amplo. Assim, o permanente alinhamento e influncia dos vereadores

2
Para o autor, o mais poderoso movimento social em Los Angeles so os proprietrios residenciais influentes.
Este o povo organizado para defender o poder dos bairros que exemplifica o controle estrutural sobre o
governo. J os trabalhadores so subordinados, pois a maioria silenciosa de proprietrios residenciais no-
afluentes e inquilinos continuaram a ser meros pees nas lutas pelo poder...(DAVIS, 1993: 196).
22
na base aliada dos governos, independentemente de partido poltico, um trao importante da
poltica municipal intensificado desde a gesto Jnio Quadros (1985-1988). Ainda para Davis,
o parlamento uma instituio subserviente aos interesses das elites dominantes,
especialmente da especulao imobiliria, e os vereadores so atores sem interesses polticos
prprios. Mas a despeito da inteno do Executivo municipal de consolidar seu bloco de
apoio, os vereadores nem sempre concordaram, como ocorreu no debate sobre a criao do
Conselho de Representantes. Desse modo, a descrio que Davis faz da oposio dos
vereadores em Los Angeles aos Conselhos de Planejamento dos Cidados mostra como
esses no so atores polticos secundrios no contexto local. E que o Executivo, mesmo que
construa sua politica de alianas cooptando os vereadores, recua ou altera projetos quando a
prioridade manter estvel a sua coalizo poltica dominante.
O poder local visto de forma distinta pelo pluralismo, pois a poltica no analisada
pelo enfoque de elites que, dada sua proeminncia na sociedade, seriam o nico estrato com
recursos polticos a lhes garantir hegemonia poltica sobre os governos. Para o pluralismo, a
dinmica da poltica e do poder busca conhecer, nas reas em questo (issue areas), como
os atores polticos agem, quais os seus interesses e os recursos polticos que possuem. Por esta
razo, este arcabouo analtico mais apropriado para essa pesquisa. Sobretudo, para
compreender como o Executivo tratou suas clivagens internas setoriais e como conformou sua
poltica de alianas junto aos vereadores ao negociar sua participao nas Subprefeituras.
Segundo essa teoria, a sociedade formada por uma diversidade de interesses que
dispersa recursos polticos entre os atores polticos. Por isso a poltica exercida
desigualmente quando os atores defendem seus interesses visando que o governo os incorpore
(Dahl, 1958, 1989; Polsby, 1960). Nos temas chave de poltica existem arenas decisrias
especficas com diferentes atores, interesses e recursos polticos a gerarem coalizes de
polticas que distribuem poder e permitem explicar as decises governamentais. Contudo, o
governo local um ator poltico que dispe de recursos e autonomia de ao para decidir
sobre polticas, mesmo as que afetem lderes empresariais, como taxar impostos. Isto porque
suas aes apelam antes para seus interesses eleitorais do que para o poder estrutural desse
segmento. O Executivo local tambm pode conflitar-se com os grupos de interesse e no ser
um refm desses, pois, para Dahl (1989), o seu incentivo central assegurar sua reeleio.
Apesar de a democracia pluralista ser aberta entrada de diversos atores com seus
recursos polticos, isso no significa igualdade poltica. Os grupos polticos frente do
Executivo, por exemplo, dispem de capacidades desiguais para incidir no jogo poltico, pois
a vitria eleitoral lhes permite o controle de recursos polticos, como nomear cargos, gerar
23
contratos e distribuir empregos, que influenciam as polticas pblicas. Estes so recursos
polticos centrais para forjar acordos mais estveis diante da volatilidade dos interesses em
disputa, pois a poltica no garante alianas entre os atores que no sejam efmeras e
conjunturais para o exerccio do poder (DAHL, 1989, 1961; POLSBY, 1960). A partilha de
cargos nas Subprefeituras foi chave para o Executivo municipal em So Paulo visando
ampliar sua coalizo de apoio no parlamento. Tambm possibilitou a convivncia das overt
policies (polticas tornadas pblicas como a descentralizao da gesto territorial) com as
covert policies (a insero das Subprefeituras na barganha da poltica de alianas no se
tornou pblica, pois exporia a criticada prtica malufista de negociao com os vereadores).
A esse respeito, segundo Bachrach & Baratz (1962: 948), o exerccio do poder pode
ser e, frequentemente , exercido pelo confinamento do escopo da tomada de deciso para
questes relativamente seguras. Por tal razo, existem duas faces do poder: uma
observvel e possui decises abertas; a outra se identifica quando um ator poltico dispe de
recursos para opor-se a uma poltica que sequer integra uma arena decisria. O governo pode
delimitar sua agenda de polticas com a mobilizao do vis que filtra os temas do debate
poltico para evitar controvrsias indesejadas. Por exemplo, a poltica de desenvolvimento
urbano em New Haven teve uma face observvel com suas decises abertas adotadas pelo
Prefeito, mas escondeu os acordos prvios para que fosse aceita pelos atores polticos. Na
implantao das Subprefeituras tal processo ocorreu, pois o Executivo acabou restringindo o
debate e o escopo do projeto, se considerado o que se propunha inicialmente; sobretudo, em
face das resistncias dos grupos polticos internos do PT. Tambm transformou a
descentralizao em um processo que no conflitou com os interesses dos vereadores nos
territrios ao recuar na implantao do Conselho de Representantes. Ao atuar dessa forma, o
governo se pautou pelo que esses atores polticos consideravam relevantes aos seus interesses.
nesse sentido que se deve reconstruir as decises importantes adotadas pelos
atores polticos nas reas em questo para identificar quem inicia e produz as polticas, e
quem tem poder de veto, visando se conhecer os interesses em jogo. Conforme Dahl (1989:
126), existem trs tarefas inter-relacionadas para o governo formular e executar polticas: a)
definir a direo da poltica para determinar o que ser enfatizado e quanto de recurso ser
investido; b) desenvolver propostas especficas e negociar acordos em torno delas; c) realizar
as polticas quando se obteve suficiente acordo na negociao. Assim, em cada poltica do
governo, podem-se analisar os atores (por exemplo, grupos governamentais ou vereadores),
seus interesses e recursos polticos que buscam opor-se ou apoiar as iniciativas.
24
a poltica com seus recursos de barganha, reduo de conflito e construo de
consenso, que organiza as relaes entre os atores polticos. Sobretudo, porque os recursos
polticos desiguais e dispersos entre vrios atores fazem disso uma caracterstica intrnseca do
sistema poltico. Por exemplo, o controle dos empregos pblicos municipais uma arma
poltica regular para alocar os trabalhadores do partido que governa. Mas o mais importante
uso poltico de tais empregos criar uma flexvel Cmara de Vereadores (Board of
Aldermen). Quando a administrao municipal necessita de votos no reluta em estender seus
favores ao parlamento com a poltica de cenoura e porrete (carrot and stick). Isto porque,
ainda que a maioria dos vereadores vote favoravelmente ao governo, e contra suas convices
privadas, o fazem temendo perder seus atuais e futuros benefcios que so sempre
relembrados pelo porta-voz do governo nas votaes cruciais (DAHL, 1989). Na cidade de
So Paulo, os vereadores nem sempre votaram contra suas convices privadas, o que
aumentou o custo poltico e o tempo de negociao em temas de interesse do governo. Bem
como houve impasses em projetos que contrariavam os interesses dos vereadores no sistema
poltico, tal como o controle social de suas atividades pelo Conselho de Representantes.
O controle que o governo tem dos empregos pblicos um exemplo da desigualdade
de recursos polticos na sua relao com os vereadores. Por isso, para Dahl (1989: 126), o
governo um ator central para propor polticas, considerando que
Toda a administrao assume uma postura que fornece aos participantes dicas sobre
quais tipos de polticas so mais provveis de serem apoiadas, ou no, e quanto de
recursos em energia, tempo, habilidade e dinheiro so provveis de estarem
disponveis para diferentes polticas [...]. Se escolas so tratadas como uma rea
favorecida, ou contratos de trabalhos pblicos [...], o tema logo conhecido para todos
aqueles que necessitam calcular o que mais provvel ou menos provvel a fazer de
acordo com seus prprios desejos e esperanas.

Quando o governo explicita seus objetivos polticos se cria uma rea em questo que
permite aos atores polticos adaptarem suas estratgias. As alianas que se formam para
sustentar tal prioridade de governo podem ser bastante heterogneas e envolver estranhas
coalizes como nunca houve. O prefeito mobiliza apoio, mesmo oriundo de partidos
polticos de oposio, e costuma obter aquiescncia sem srios e prolongados conflitos.
Contudo, ao atender tantos interesses, o governo est consciente dos limites das polticas que
inicia junto aos atores que participam dos debates. Conforme Dahl (1989), a poltica de
desenvolvimento urbano do Prefeito Lee foi proposta para que fosse aceita pelos integrantes
do Comit de Ao Cvica em New Haven. Na criao das Subprefeituras na cidade de So
Paulo, o Executivo atuou dessa forma para obter o apoio dos vereadores e dos grupos
dirigentes das Secretarias municipais. No entanto, a relao desses rgos centrais com as
25
Subprefeituras esteve mais prxima do que Dahl (1989) chama de pequenas soberanias:
reas controladas por diferentes lderes e que possuem seus objetivos, estratgias e interesses.
Como a descentralizao implicava perda de poder das Secretarias este conflito foi inevitvel,
pois o ganho para um significava uma perda equivalente para o outro, e dificultou
desmontar os acordos polticos de partilha de poder previamente realizados. Como resultado,
a coordenao dessa poltica ficou prejudicada diante dos interesses desses grupos internos.
Para construir um padro de coordenao de polticas e de liderana poltica o governo
tem como alternativa implantar uma coalizo centrada no executivo. Nesse modelo de
coalizo de coalizes, o Prefeito o ponto focal e de interseco das negociaes para
integrar polticas e atores polticos. Mas embora o prefeito possa ser influente em vrias reas,
este arranjo no hierrquico. A coalizo no monoltica, enfrenta contestao interna sobre
sua autoridade, pode ser afetada por ambguas relaes de influncia e est sujeita
negociao e barganha dos atores polticos. Nessa coalizo, o prefeito no pode mandar e por
isso barganha, apela, promete e demanda suporte de outros lderes. Uma forma de o Prefeito
ampliar sua autoridade poltica gerar uma poltica pblica de impacto na cidade para
fortalecer sua base de apoio. Tambm para reduzir atritos internos na coalizo o governo
realiza indicaes, constri lealdades e dependncias em reas onde sua liderana mais fraca
(DAHL 1989)
3
. O debate na poltica educacional em New Haven mostra como o governo nem
sempre confere inequvoco suporte aos membros de sua coalizo original, com base em um
clculo poltico sobre quando e como apoiar tais aliados em funo de objetivos maiores. No
caso, o prefeito Lee buscava ampliar sua hegemonia sobre um pblico mais amplo, tendo em
vista as prximas eleies municipais. Em So Paulo, o Executivo se deparou com todas essas
situaes para implantar as Subprefeituras, que serviram para partilha de poder entre um leque
mais amplo de partidos que apenas os grupos internos do PT, pois o objetivo estratgico era
ampliar e consolidar a poltica de alianas e a governabilidade no parlamento.
O governo municipal pode ainda, para garantir apoio s suas polticas,
deliberadamente criar a participao dos cidados nos negcios pblicos, como foi o
Comit de Ao dos Cidados (CAC) para referendar a poltica de desenvolvimento urbano
em New Haven. Ao instituir tais arenas de polticas, o governo se antecipa e/ou estimula os

3
Segundo Lowi (1964), para o pluralismo as coalizes se formam em torno de interesses compartilhados
compreendendo processos internos e externos. O primeiro se refere sobreposio e coeso de seus membros,
que determinante para o pleno uso dos recursos polticos. O segundo se refere estratgia da coalizo que
busca equilbrio em um sistema poltico onde h constante barganha e conflito. O desafio de se gerar coalizes
duradouras no tempo, ou em polticas setoriais, no tem soluo no pluralismo, pois no considera os fatores
institucionais ao definir que o poder diludo, descentralizado, situacional e dependente s da ao dos atores.

26
interesses organizados a intervir na poltica local atravs de mecanismos institucionalizados
que podem favorecer certos atores polticos, conforme a sua convenincia. Para Dahl (1989),
o governo pode apelar diretamente aos eleitores para apoiar certas polticas buscando ampliar
sua legitimidade em projetos ou reas em questo. O CAC foi um instrumento de
participao poltica de fachada democrtica importante para os interesses do governo,
embora suas decises mais importantes no fossem negociadas nesse frum.
Conforme Dahl (1989), tal instncia uma organizao da base (grass roots), pois
inclui uma rica variedade da vida comunitria, a despeito das decises significativas
continuarem sendo adotadas pelo governo e seus burocratas. Da que, se o desejo verificar o
alcance democrtico para alm da superfcie da participao, importante se identificar as
decises sobre temas de interesse e quem frequentemente as inicia. Desse modo, tem-se uma
medida mais efetiva para avaliar o peso real dos cidados nas decises governamentais. A
concluso do autor que o Executivo tem maior iniciativa que a sociedade na definio nos
assuntos que considera relevantes de serem referendados de forma participativa.
Ainda assim, estimular e organizar esses canais de dilogo com a sociedade uma
forma de ao muito associada ao perfil do governo, o que sugere que tais fruns so
dependentes do poder pblico e da linha partidria quando so criados e mantidos. Em outros
termos, para a viso de Dahl, colegiados como o CAC politicamente podem servir ao governo
para catalisar apoios na sociedade, direcionar aes, formas e locais para aplicar os recursos
pblicos. Esta situao o autor chama de ritual democrtico, pois o governo busca abrir
canais de influncia junto a vrios atores polticos, sobretudo aqueles que deseja apoiar,
cooptar ou mesmo neutralizar a sua oposio. Trazer as foras sociais atuantes para perto do
governo pode ser uma estratgia poltica que tambm visa reduzir o nvel de conflito e de
margem de manobra de atores polticos contrrios ao governo. Em So Paulo, com a
implantao do Oramento Participativo, bem como a proposta do Conselho de
Representantes como instncia regional de controle social, o governo pretendia responder a
objetivos polticos dessa natureza. Claro que o discurso da democracia participativa e sua
materializao em formas de participao popular estavam de perto vinculados ao PT, o
partido da Prefeita. Fosse outro o partido, essa forma de mobilizao possivelmente seria
diferente; bem como a derrota do PT para Jos Serra em 2004 desmobilizou essa concepo
de participao. Para reforar que h laos entre participao dos cidados com a linha
poltica do governo, Dahl destaca que essa no ocorreu espontaneamente, a exemplo do CAC
que foi criado pelo prefeito Lee em New Haven. Dahl (1989: 133) avana seu raciocnio
dizendo que
27
Suas funes no desenvolvimento urbano parecem ter sido grosseiramente
equivalentes quelas executadas pelos rituais democrticos dos partidos polticos
realizando indicaes para cargos pblicos; a participao cidado deu legitimidade e
aceitabilidade para as decises dos lderes, criou corpos de leais auxiliares que
ajudaram a engendrar apoio pblico para o programa e para evitar disputas.

Ao obter esse consentimento, o governo pode apresentar o programa como se fosse
uma iniciativa no partidria, alm de difundir junto sociedade a aparncia de que o poder e
a responsabilidade sobre a poltica pblica difusa entre os cidados. Agindo dessa forma o
governo tambm aumenta a relevncia das instncias de participao para que suas polticas
sejam aceitas e legitimadas pela sociedade. Mas, ainda que Dahl enfatize que os arranjos
participativos busquem reduzir a oposio, no caso de So Paulo, a nfase esteve em buscar
ampliar a hegemonia politica do governo e do PT nos movimentos sociais. Para tanto, a aura
do Oramento Participativo como uma arena pblica, e no partidria, serviu para esse fim.
Tambm sob o manto do controle social, com o Conselho de Representantes o governo
tinha a inteno de estreitar seus vnculos com os atores polticos nas regies.
Assim, Dahl destaca que a forma como a participao cidad construda traz para a
esfera de influncia do governo vrios atores polticos que se tornam mais predispostos a
apoiar suas aes. Este processo ocorre porque tais grupos percebem que podem ser
recompensados pelo que o autor chama de vnculos de lealdade. Em troca, a mobilizao de
setores sociais serve como contrapartida para fechar esse circuito de ritual democrtico em
favor das polticas de governo, que molda propostas conforme o apoio esperado dos
participantes. Tanto que, segundo o autor, uma funo politica desse processo reduzir o
conflito entre os grupos sociais e o governo.
Adicionalmente, essas instncias buscam se colocar como se representassem a opinio
pblica visando ampliar sua audincia junto ao governo para suas propostas. Este aspecto, que
em So Paulo se pautou pelo Oramento Participativo, deveria ser completado com o
Conselho de Representantes. Esta instncia sofreu oposio dos vereadores, pois, como os
representantes eleitos, no aceitavam a tese de que sua atividade poderia ser fiscalizada pela
sociedade local eleita diretamente. Como resultado, o governo recuou de implantar tais
fruns, como ser visto no captulo 2. Segundo Dahl, ainda que a participao cidad seja
importante para sustentar o credo democrtico que apela populao, ela no visa expor
conflitos que so sempre tratados no estrato poltico do Executivo e do Legislativo que so, de
fato, os espaos em que se realiza a barganha e a construo do consenso poltico.
Esta crtica serve para analisar como o Oramento Participativo se inseriu na estratgia
poltica do Executivo na cidade de So Paulo sem peso poltico face prioridade que foi
28
conferida para organizar a coalizo de apoio na Cmara Municipal. Tambm til para
compreender como o governo fez desse processo participativo um recurso poltico visando
hegemonizar segmentos mais organizados da sociedade. A institucionalizao de processos
participativos fez parte do clculo poltico do governo para ter no apelo popular meios de
interlocuo com atores polticos na sociedade. Mas o pluralismo no analisa o sistema
poltico e desconsidera que as instituies e suas normas de funcionamento podem influir na
estratgia e ao dos atores polticos. Por exemplo, o governo e os vereadores ocupam
espaos institucionais que condicionam a forma como ocorre a deciso sobre polticas
pblicas. Assim, o lugar que atores polticos ocupam nas instituies pode ser um elemento de
barganha, sobretudo se sua posio considerada estratgica para se garantir apoios polticos
continuados. Esta foi a leitura do Executivo municipal em So Paulo sobre os vereadores, ao
avaliar que tinham capacidade de barrar projetos, para priorizar a sua poltica de alianas.
Na anlise da estrutura do poder em Nova Iorque realizada por Mollenkopf (1994), a
coalizo poltica dominante central para se conhecer os atores polticos e as estratgias
utilizadas pelo governo para conformar sua base de apoio. Esta concepo til para essa
pesquisa, pois ajuda a compreender como a implantao das Subprefeituras na cidade de So
Paulo teve que equilibrar divergentes grupos polticos no interior do governo, e vereadores de
vrios partidos, para ampliar a poltica de alianas. Segundo o autor, o desafio poltico
converter o sucesso eleitoral em slida coalizo de governo. Esta, para permanecer
dominante, [...] deve ser capaz de administrar as tenses que inevitavelmente surgem das
diferenas de interesse entre sua base eleitoral e seus aliados no governo (MOLLENKOPF,
1994: 5). Embora interesses contraditrios denotem a diversidade de atores, ao construir tal
coalizo o Executivo divide seus oponentes e secundariza velhas clivagens polticas, j que
refaz as alianas em torno de uma centralidade de poder encabeada pelo Prefeito.
Politicamente, a coalizo dominante o ponto focal e uma aliana ttica entre
diferentes interesses que podem ganhar eleies para os cargos executivos e assegurar a
cooperao com outros centros de poder a fim de governar (MOLLENKOPF, 1994). Tais
coalizes podem ser estveis e no apenas conjunturais, operar em questes intersetoriais e
no s em arenas temticas e criar persistentes ganhadores e perdedores. Este processo, com
os recursos polticos que o governo possui, cimenta a unidade poltica entre grupos polticos
contraditrios. Por esse motivo, a prefeitura o ponto fulcral do governo e o objetivo central
de toda a coalizo que busca dominar a poltica local. O sucesso da coalizo depende de sua
29
capacidade em diluir conflitos, mediar interesses e, sobretudo, da liderana do Prefeito.
4

Embora os governos municipais no sejam subprodutos de interesses econmicos, mas devido
ao seu vis sistmico em favor do capital
5
, deve-se evitar o voluntarismo pluralista. Ao
mesmo tempo, os governos requerem apoio e legitimao junto aos setores populares
implantando, por exemplo, polticas sociais. Mas o sistema poltico no to aberto como v
o pluralismo, embora em cada funo do governo da cidade exista um forte produtor de
interesse associado com ele... (MOLLENKOPF, 1994:71). Por isso, o governo no apenas
redistribui recursos entre vrios atores polticos, mas acomoda interesses nem sempre
coincidentes de grupos polticos aos incorpor-los na coalizo dominante. Da a importncia
de se conhecer a forma como se constitui esse arranjo poltico, a partir das regras do jogo da
poltica local que organiza a competio entre interesses e atores.
Metodologicamente, a coalizo dominante busca aproximar a viso sistmica que v
os governos como dependentes do capital, e o pluralismo que destaca a acomodao
poltica de distintos interesses. Da tentativa do autor de aproximar estrutura e ao na anlise
do poder, interessa pesquisa verificar as estratgias e escolhas dos atores polticos em
relao ao governo municipal. Especialmente as aes do segmento que autor chama de setor
pblico produtor de interesses que compreende, dentre outros atores, os executivos eleitos
e/ou indicados para exercer funes de governo e os partidos polticos. Estes ltimos, em
Nova Iorque, segundo Mollenkopf (1994), integravam o governo e dele dependiam para
promoverem acomodaes polticas. O governo ainda se valeu da diviso de influncia
partidria nos seus territrios, atravs de assembleias distritais (assembly districts), para
distribuir favores e articular esses diferentes interesses na coalizo poltica dominante.
Para analisar tal processo, Mollenkopf (1994: 39) elenca algumas perguntas: Como os
empreendedores de polticas organizam tais coalizes? O que possibilita que tenham sucesso

4
O argumento do autor mais complexo do que a anlise pluralista da poltica como o reino da barganha, pois
as mudanas da estrutura socioeconmica influenciam a coalizo poltica dominante ao eleger os atores polticos
chave para apoiar o governo. Contudo, considero que sua abordagem coerente com o pluralismo, pois, com o
prefeito como lder e ponto focal, a coalizo deve realizar a mediao poltica entre os atores que a compem e
os constrangimentos sistmicos. Para Mollenkopf (1994: 35), dadas certas condies, no inevitvel para
uma administrao perseguir sucesso eleitoral, investimento privado e gerenciar adequadamente tenses sociais.
[...] Nada garante que o governo da cidade estar disposto, ou que seja capaz de cumprir as funes que os
estruturalistas tm designado para ele, [...]pois uma anlise estrutural no pode ser adequada at ela especificar
o processo poltico atravs do qual [...] imperativos sistemticos so traduzidos em polticas governamentais.
5
A autonomia poltica do governo constrangida por interesses econmicos similar ao conceito de poder
sistmico em STONE (1980). Os lderes polticos que buscam construir uma coalizo dominante claramente
favorecem os investimentos privados que geram incremento no rendimento de impostos [...]. De longe, a mais
imediata e intensa conexo entre empreendedores polticos e interesses privados a necessidade de suporte
poltico. Especificamente, eles necessitam de contribuio de campanha a fim de vencer eleies
(MOLLENKOPF, 1994:92). Para Marques (2003: 44), o autor aponta mecanismos que produzem desigualdades
polticas cumulativas e sistmicas, que levam concentrao de poder nas mos de grupos especficos.
30
inicial e como sustentam tais acordos ao longo do tempo? Como os interesses em jogo se
mantm vinculados? As instituies polticas e seus processos so importantes para explicar
como os partidos polticos constroem coalizes enraizadas em profundas prticas polticas que
presidem a articulao de interesses. Assim, os arranjos polticos favorecem tendncias
conservadoras na formao e atuao da coalizo dominante ao manterem padres
prevalecentes de distribuir empregos, contratos e outros tipos benefcios para uma ampla
gama de interesses. Como essa poltica centralizada no gabinete do Prefeito, ela revela as
escolhas politicas visando se tornar dominante na poltica municipal. Da a relevncia de
analisar os mecanismos de governo que, em Nova Iorque e durante a gesto do prefeito Koch,
foram recursos centrais na modelagem da coalizo poltica dominante.
A construo da coalizo de governo teve um caminho diferente na cidade de So
Paulo, pois foi ampliada em relao coalizo eleitoral PT/PCdoB e alterou a distribuio de
cargos amplamente favorvel ao PT, partido da Prefeita. Com a criao das Subprefeituras, o
Executivo ampliou sua poltica de alianas ao franquear aos vereadores de outros partidos a
indicao de cargos nas regies, embora o PT fosse o partido hegemnico na maioria dos
locais. Mas a forma como as Subprefeituras foram utilizadas para esse fim gerou dois tipos de
divergncias na coalizo dominante: a) nas regies, sobretudo onde o PT teve que ceder sua
hegemonia participao de outros partidos e vereadores; b) nas Secretarias municipais, seja
por reduzirem sua influncia local diante dos parlamentares, seja pelo temor de perderem
poder para as Subprefeituras. Esta situao conflitiva no interior da coalizo dominante teve
efeitos no carter errtico da descentralizao promovida pelo governo municipal.
Alm disso, Mollenkopf (1994) chama a ateno para a nova patronagem
governamental que se cria quando entidades sociais recebem dinheiro pblico para prestarem
servios comunitrios, embora esses atores sejam partcipes coadjuvantes na coalizo poltica
dominante. Como tais organizaes passam a depender de verbas pblicas, o governo fez
desse repasse um recurso poltico para conquistar apoio junto aos movimentos sociais. Ainda
que o Oramento Participativo em So Paulo no estabelecesse esses vnculos contratuais
entre o poder pblico e as entidades populares, direcionou recursos financeiros para regies e
pblicos visando ampliar a hegemonia petista e do governo sobre os movimentos populares.
A prioridade assumida pela lgica da vereana em So Paulo na implantao das
Subprefeituras repercutiu na reduo da influncia das instncias de participao cidad no
governo e junto aos movimentos sociais. Da mesma forma, o temor das Secretarias
municipais em perder poder criou distintas dinmicas setoriais para a descentralizao
administrativa. Mas, alm da ao dos atores polticos importante compreender o contexto
31
institucional em que se inserem. O aporte do institucionalismo histrico, conforme
(IMMERGUT, 1998; HALL & TAYLOR, 2003), que ser discutido na seo seguinte, til
para se analisar a implantao das Subprefeituras. Para esses autores, as instituies polticas
e as aes de governo incidem sobre a organizao de interesses e produzem o contexto onde
os atores polticos atuam. Ao mesmo tempo, as instituies so procedimentos, formais ou
informais, inerentes a uma comunidade de atores polticos.
1.2 INSTITUIES POLTICAS, IMPLANTAO DE POLTICAS E SUA
INFLUNCIA SOBRE A AO DOS ATORES POLTICOS

Segundo Skocpol (2002), a melhor forma de se analisar as aes do Estado
identificar polticas especficas para conhecer os atores, seus interesses, preferncias e
estmulos, alm dos grupos sociais beneficiados ou desfavorecidos. Tais intervenes do
poder pblico impactam no contedo e funcionamento das polticas, e produzem efeitos que
geram reaes dos atores que so atingidos. Da a importncia de se analisar as estratgias e
recursos polticos utilizados pelo Estado e pelos atores no interior de cada poltica. Este
caminho metodolgico permite conhecer as irregularidades ao redor das polticas para
mostrar reas em que o poder de Estado maior ou menor, e as diferenas que existem de
comportamento entre diferentes setores no seu interior. Desse modo, nas arenas de polticas
que se explicitam os instrumentos que o Estado dispe para implantar seus objetivos.
Esta abordagem similar de Lowi (1964) e seu conceito de arenas de poder como
estruturas institucionais de polticas, cujas normas de funcionamento podem ser mais
relevantes na deciso sobre polticas do que apenas considerar a ao dos atores. Portanto,
deve-se considerar o processo histrico, os alinhamentos institucionais e as expectativas dos
atores. Este ltimo aspecto determinado pelos outputs do governo, que influenciam as
coalizes de atores e interesses, conforme o tipo de poltica em jogo, e produzem impactos
nos resultados na vida poltica com seus acordos, alianas e barganhas. Como poder a
capacidade de os atores participarem na produo das polticas de governo, importante
analisar as arenas de poder que organizam institucionalmente essas relaes polticas. Assim,
possvel identificar as polticas relevantes em uma arena, e o histrico de decises anteriores
do governo do mesmo tipo, onde houve disputa de interesses a organizar o processo poltico e
as relaes entre os atores. Para Lowi (1964), h trs tipos de arenas onde se produzem
polticas pblicas: a distributiva, a regulatria e a redistributiva
6
. Dessas arenas, com seus

6
Para Lowi (1964), as polticas redistributivas expressam interesses generalizveis e mais facilmente negociados
entre sindicatos e burocracia pblica. Esta arena de polticas estvel e tem interesses compartilhados entre duas
32
procedimentos institucionais que induzem o comportamento e o relacionamento entre os
atores polticos, para essa pesquisa, empiricamente interessa apenas a primeira.
As polticas distributivas so especficas, individuais, desagregadas, desprovidas de
normas gerais e tm no parlamento seu lcus decisional. Como so decises individualizadas,
apenas por acumulao podem ser chamadas de polticas. Em regra, o perdedor e o
destinatrio dos benefcios no entram em confronto direto e no h excluses frente s
sucessivas acomodaes de interesses, pois todos recebem algo. Patronagem o mais
amplo sentido da palavra que pode ser tomada como sinnimo de distributivo, visto que se
multiplicam os interesses, o maior acesso dos atores polticos s aes de governo se torna
inevitvel e a reduo do conflito cria uma estrutura de poder. As coalizes que advm
desse processo devem ser construdas para passar a legislao e fazer polticas (LOWI,
1964: 693). Com a distribuio de benefcios individuais, as coalizes propiciam um
relacionamento poltico de mtua no interferncia onde algum busca vantagens para si,
sem se opor aos benefcios alheios. Dessa forma, se estende a patronagem e a reduo de
conflitos entre os atores gera acordos polticos mais estveis em seu funcionamento.
Esta estrutura de poder formada por atores polticos que no tm compromissos
comuns, a no ser facilitar prprio acesso aos benefcios pblicos. O governo atua como o
negociador das concesses junto ao parlamento, que o local privilegiado dessa poltica.
Sobretudo nas cidades, segundo Lowi (1964: 713), esta a arena onde a mquina da
dominao continua, se tal mquina estiver no controle em primeiro lugar. Promove-se a
poltica de cooptao antes que o compromisso, de modo que essa arena constitui um
parlamento virtualmente como se esse fosse o prprio governo. Com essa poltica de atender a
um grande leque de atores, o governo visa desarticular a oposio e estabilizar as coalizes.
Na cidade de So Paulo, a arena distributiva se materializou na ao do Executivo, visando
ampliar a sua coalizo de apoio parlamentar, e as Subprefeituras foram o meio para distribuir
benefcios a grupos internos do PT e a vereadores desse e de outros partidos. Esta arena de
poder manteve os mesmos procedimentos polticos praticados nos governos Maluf e Pitta.
O argumento de Lowi tambm til para o objeto dessa pesquisa ao considerar que a
poltica (policy) que est em jogo influi no tipo de relacionamento poltico dela derivado. O

elites os fornecedores de dinheiro (o setor pblico) e os demandadores de servios (os sindicatos). H um
princpio associativo que institucionaliza meios de tratar dos conflitos e criar polticas centralizadas afastadas do
parlamento que o local da barganha individualizada. As polticas regulatrias tambm so individualizadas em
seus objetivos, mas identificadas com demandas de grupos e geram benefcios para uns e custos para outros.
Nessa arena, o parlamento tem uma funo similar quela atribuda pelos pluralistas na negociao de interesses
e, por esse motivo, tais polticas geram coalizes mais instveis.

33
processo poltico gerado na arena distributiva em torno das Subprefeituras repercutiu na
forma como o poder Executivo se organizou no municpio, diante da diviso das regies entre
grupos polticos, dos vereadores petistas e de outros partidos em torno da politica de alianas.
A abordagem de Lowi das arenas de poder e do papel do governo similar ao que
Skocpol (2002: 21) chama de viso tocquevilliana do Estado: sua configurao
organizacional, juntamente com outros padres globais de atividade, afeta a cultura poltica,
encoraja alguns tipos de formao de grupo e aes coletivas (mas no outras), e torna
possvel a ascenso de certas questes polticas (mas no outras). O investigador pode olhar,
de forma mais ampla, os meios em que a estrutura e as atividades do Estado influenciam a
cultura poltica, a formao de grupos, a ao poltica dos grupos na sociedade e as questes
da agenda poltica. Por outro lado, os atores polticos podem definir suas estratgias mediante
a maneira como o Estado atua nas arenas de polticas.
Segundo a autora, ainda que a dialtica entre Estado e Sociedade incida sobre o
contedo das polticas, o primeiro mais importante para moldar a cultura poltica, as formas
de ao coletiva e dos atores polticos. A ao do Estado e sua configurao institucional,
portanto, afetam a atuao e os interesses de grupos como os partidos polticos, por exemplo,
ao mobilizar suporte s suas iniciativas. A patronagem governamental um modo de ao
poltica que pode permitir, atravs de alocaes distributivas, novos arranjos administrativos
no interior do Estado e pode moldar o comportamento dos partidos polticos. Conforme
Skocpol (2002: 25), estruturas de administrao pblica e organizaes de partidos polticos,
consideradas em conjunto, percorrem um longo caminho para selecionar os tipos de
questes polticas que entraro (ou sero mantidas fora) da agenda poltica da sociedade.
Por exemplo, as agendas polticas podem se direcionar para questes especficas de
natureza distributiva, quando h uma coincidncia entre as necessidades polticas do governo
e dos partidos. Assim, uma vez mobilizados os interesses de um grupo poltico em uma dada
direo, esses tendem a manter suas demandas com as mesmas linhas de ao. A atuao do
governo da cidade de So Paulo em uma arena de polticas, como foi a criao das
Subprefeituras, se pautou dessa forma e configurou a agenda da descentralizao junto aos
atores polticos envolvidos. Sobretudo, o mtodo de interveno do governo manteve a prtica
poltica de partilhar o poder nos territrios da cidade com vereadores para construir sua
coalizo de apoio. Internamente ao governo, a forma como as Subprefeituras foram
implantadas influenciou distintos comportamentos, resistncia e oposio das polticas
setoriais, que contribuiu para o carter irregular da descentralizao de verbas e atribuies s
regies.
34
Aqui tambm o contedo das polticas (policies) influencia os relacionamentos
polticos, visto que as escolhas em torno das primeiras incidem na ao dos atores polticos,
como o caso dos partidos e seus vereadores. Porm, a viso tocquevilliana do Estado em
Skocpol apresenta uma moldura geral de relao com a Sociedade em que a agenda do que
considerado politicamente relevante proposta pelo primeiro. E, dados os recursos polticos e
institucionais que possui, o Estado condiciona de forma significativa no apenas o caminho
das policies, mas o contexto e o formato dos vnculos polticos com os grupos sociais ao seu
redor. Em sntese, as arenas de polticas, a agenda dos temas importantes e os parmetros da
luta e da barganha poltica tm na ao do Estado um indutor estratgico. Esta foi a situao
que ocorreu com a promoo da descentralizao e da implantao das Subprefeituras na
cidade de So Paulo.
Ao analisar os desafios dos governos locais na Europa, Le Gals (2010) enfatiza que
um dos desafios consiste na sua capacidade regulatria como um mecanismo de governana
direcionado a ordenar a relao com vrios atores sociais, econmicos e polticos. Esta
capacidade se define por trs dimenses: coordenao de atividades e relacionamento entre
atores; alocao de recursos que tal situao demanda e o tratamento de conflitos para impedi-
los ou resolv-los. H trs tipos ideais a orientar esse mecanismo de governana: regulao
poltica (o Estado estrutura os conflitos, distribui recursos e coordena as atividades e grupos),
a regulao cooperativa/recproca (tambm chamada de troca poltica e baseada em normas e
valores) e a regulao de mercado. Para essa pesquisa, os dois primeiros modelos so teis
para verificar como as Subprefeituras alimentaram a regulao poltica, sobretudo apoiada em
procedimentos que governo utilizou visando obter a cooperao dos vereadores.
Os atores polticos, portanto, podem realizar seu clculo poltico com base nos
procedimentos de cooperao institucionalizados que presidem as suas mtuas relaes. Este
padro de ao regulatria do governo local permite responder no s a questo quem
governa?, la Dahl, mas tambm o que se governa? e como se governa? E nesse sentido as
funes do governo municipal tambm se estendem s presses de reestruturao do Estado
para fortalecer suas capacidades organizacionais para dirigir a sociedade. Contudo, esse
esforo de reconstruo institucional atravs da implantao de novos desenhos
administrativos, ainda que busquem definir uma nova racionalidade na gesto urbana, se
depara com outros problemas de ordem poltica. Introduzir mecanismos organizacionais pode
gerar confronto com atores polticos apegados aos seus interesses, segundo os modelos de
regulao poltica e de cooperao em vigor. Situaes como essa podem mostrar que o
governo no dispe de capacidades regulatrias para coordenar os distintos interesses dos
35
atores polticos, o que pode prejudicar a governabilidade sobre alguns setores. Sobretudo, esse
desafio se apresenta quando os governos locais buscam materializar suas intenes
regulatrias em polticas concretas. Por exemplo, reformas descentralizadoras que pudessem
minar as burocracias existentes e reforar a democratizao dos regimes polticos. Mas, como
a experincia das Subprefeituras em So Paulo mostrou, pode gerar comportamentos de
resistncia e oposio de grupos polticos frente de rgos que seriam afetados pela
descentralizao. O efeito institucional e poltico desse processo evidenciou que o Executivo
no governava todos os grupos internos em direo a um modelo nico de gesto regional,
o que minou a racionalidade da descentralizao e acentuou o seu carter errtico.
A abordagem de Le Gals sugere duas questes importantes para essa pesquisa. A
primeira se refere s capacidades de direo poltica do governo local. Na implantao das
Subprefeituras, na cidade de So Paulo, o governo buscou responder ao desafio da
governabilidade das polticas urbanas como um fim ou objetivo poltico. Mas, como ser
visto no captulo dois, a resposta s questes como se governa e o que se governa no foi
eficaz para opor-se a interesses setoriais que no foram governados na descentralizao. A
segunda questo se refere cultura das relaes de poder e de troca entre os atores polticos
que, na cidade de So Paulo, se materializou na maneira como o governo estruturou sua
coalizo de apoio. O Executivo ampliou a poltica de alianas visando aumentar a
governabilidade da poltica como um meio de implantar seus projetos. Por fim, Le Gals
chama a ateno para o fato de as instituies serem formais e terem legitimidade poltica,
como o caso de um governo local. Contudo, h tambm as instituies legitimadas pela
prtica poltica histrica que mediam a relao entre os atores polticos. Ambas podem
conviver no sistema poltico e conformar a sua dinmica interna, como ser discutido a seguir.

1.2.1 O processo poltico e os limites das mudanas institucionais
Ao falar de inovao limitada de polticas (bounded innovation), Weir (1992) se
refere aos arranjos institucionais que criam oportunidades de mudana, mas tambm colocam
limites em tais processos. Com o passar do tempo, algumas ideias se tornam menos provveis
de influenciar as polticas das instituies, e podem reduzir os incentivos, acabando por
determinar as escolhas realizadas pelos atores polticos. Assim, o desenho institucional do
Estado pode estreitar o curso da inovao poltica, os atores polticos podem agir conforme
seus interesses de curto prazo, e em detrimento de modificaes organizacionais, visando
manter o status quo. As arenas institucionais podem afetar a capacidade dos grupos em influir
nas polticas e a forma como seus interesses so definidos pode direcion-los para formar
36
coalizes polticas, tal como (LOWI, 1964). Nesse sentido, importante compreender como
os grupos constroem seus interesses nas polticas e como atuam nos conflitos que surgem no
interior das instituies. Para Weir (1992), as polticas e as instituies polticas configuram
as possibilidades de os atores influenciarem o curso das aes e a forma como encorajam ou
enfraquecem as alianas entre si. E esse processo tem relao com a inovao em polticas e
os limites que tais iniciativas costumam carregar por alterarem os interesses de alguns atores,
assim como fortalecem a posio de outros no interior da mesma configurao institucional.
Por exemplo, a organizao interna do Estado influi no desenho das polticas e, a depender da
forma como a mudana e a inovao atingem os interesses dos atores envolvidos, pode afetar
seu desenvolvimento posterior. Na cidade de So Paulo, tal situao pode ser ilustrada com a
j citada oposio das Secretarias municipais descentralizao de atribuies e recursos.
Uma abordagem histrica permite observar as conexes entre essas polticas ao longo
do tempo e ajuda a compreender como surgem oportunidades de inovao, alm de avaliar as
possibilidades de polticas que se abrem em certos momentos, pois segundo Weir (1992: 192),
Inerente nessa abordagem est a noo que inovaes individuais so parte de uma
sequncia de polticas nas quais o desenvolvimento institucional apresenta algumas
interpretaes de problemas mais persuasivos e faz algumas polticas mais viveis que
outras. Subjacente ao conceito de uma sequncia de polticas est a noo de
dependncia da trajetria: decises em um ponto no tempo podem restringir futuras
possibilidades de mandar as polticas para fora de caminhos particulares ao longo do
qual as ideias, interesses, instituies e estratgias se adaptam.

Assim, o contorno passado de polticas, e as decises a elas vinculadas, so
mecanismos explicativos para se analisar como os atores polticos atuam.
7
Ao mesmo tempo,
aes inovadoras se deparam com os interesses dos atores nos domnios de polticas pblicas
e podem gerar resultados que no tem como serem antecipados. Tais colises so pontos de
inflexo, e tambm de contingncia poltica, que criam oportunidades para os atores
promoverem novas vises de polticas. Mas, para King (1992), as ideias so traduzidas em
linguagem apropriada deciso poltica e frequentemente resultam em metamorfose das
noes originais, cabendo aos partidos e seus eleitos um papel crucial nesta traduo. Um
dos efeitos desse processo a inovao limitada na poltica e das polticas, pois se convive
com caractersticas prvias do contexto institucional aceitas pelos atores polticos; nesse caso,
sobretudo do governo eleito que as mantm e as legitima. O sistema poltico inova, mas h

7
Para Hall (1993), a poltica influenciada pela experincia passada. Na cidade de So Paulo, a poltica de
partilhar o poder com os vereadores nas regionais para estimular a poltica de alianas era a norma usual. No
governo Marta Suplicy, considerando a dificuldade da gesto Luiza Erundina (1989-1992) de compor uma
maioria parlamentar, essa prtica poltica se intensificou com a participao dos vereadores nas Subprefeituras.
37
dificuldades de se estender os limites enraizados nas polticas existentes (Weir, 1992: 211),
tal como na formao de alianas polticas que, para Weir (1992: 194), pois
Um dos mais poderosos fatores determinando como grupos definem seus interesses
em polticas, e em quais alianas entram, a organizao das instituies polticas. Os
aspectos do sistema poltico que agregam interesses, em particular o sistema de
partidos e a legislatura, so centrais. Por canalizarem o modo como os grupos
interagem em polticas e produzem polticas, essas instituies afetam enormemente
as possibilidades para diversos grupos reconhecerem interesses comuns, construir
alianas polticas e frequentemente determinam se tais alianas so necessrias.

Reformas institucionais podem ser pr-requisitos para institucionalizar novas polticas
e demandam coalizes polticas que devem ser analisadas para se verificar porque alguns
atores polticos so favorecidos em detrimento de outros. Na cidade de So Paulo, este
processo ocorreu quando o Executivo transformou as Subprefeituras em moeda de troca para
os vereadores passarem a compor sua coalizo de apoio e essa forma de ao foi apresentada
como a busca por um governo amplo. Para se traduzir o projeto original da
descentralizao se manteve a prtica poltica criada no governo Jnio Quadros (1985-1988)
de fazer dos territrios um recurso poltico para cooptar vereadores de outros partidos que no
aqueles que fizeram parte da coligao eleitoral.
Conforme Weir (1992), novas instituies, dada a dependncia da trajetria, criam
limites em seu desenvolvimento posterior e colocarem barreiras inovao que estreitam seu
escopo. Ao mesmo tempo, esse processo reposiciona os atores polticos como decorrncia da
reviso que sofre a poltica em questo. Assim, o governo pode retrabalhar uma poltica para
torn-la aceitvel junto a alguns atores polticos e, ao recuar de suas intenes manifestas,
reduzir o apoio em outras arenas de polticas. Foi o que ocorreu em So Paulo quando o
Executivo limitou o alcance poltico e institucional das Subprefeituras, ao considerar como
prioridade a governabilidade na Cmara Municipal. Mas, ao mesmo tempo, tal ao s fez
aumentar a oposio e ampliar as rivalidades das polticas setoriais em relao
descentralizao. O mesmo pode ser dito da oposio gerada nos movimentos sociais, quando
o governo recuou na inteno de implantar o Conselho de Representantes para no por
colocar em risco sua poltica de alianas.
A maneira de se tratar uma poltica pode gerar problemas de interao poltico-
administrativa e intensificar as dificuldades de relacionamento entre unidades do governo.
Sobretudo, quando h dificuldade de se obter consenso entre uma mudana administrativa,
que se apresenta apoiada em novas ideias, e a estratgia poltica amparada em prticas
polticas que a limitam. A forma como o governo arquitetou a poltica da descentralizao
38
teve efeitos na sua sequncia ao manter a moldura poltica e institucional que prevalecia na
gesto dos territrios da cidade, notadamente o mecanismo de partilha de poder.
Tambm se pode, segundo Weir (1992), analisar o sequenciamento da poltica e os
limites de inovao pela forma como se empacotam polticas, j que afetam o modo como
os grupos definem seus interesses. A forma como se estrutura uma poltica joga, portanto, um
importante papel para aproximar ou afastar os atores polticos e seus interesses, e pode gerar
obstrues posteriores para reorganiz-la em novas bases. Pode tambm ocorrer problemas na
implantao de uma poltica como decorrncia do desacordo de alguns atores quanto forma
como ela foi gerada e minar o suporte que ela demandaria. Da a importncia de se conhecer o
processo poltico que embasa as decises sobre as aes de governo.
Em enfoque um pouco diferente, para Immergut (1992), as instituies estabelecem o
contexto estratgico que media os conflitos e relaes polticas, alm de influenciarem nos
resultados de uma dada poltica. Os atores polticos formulam suas estratgias e o seu lugar no
desenho institucional pode beneficiar ou impedir que suas polticas e interesses se traduzam
em poder concreto. As instituies configuram o contexto de incentivos, oportunidades e
constrangimentos aos atores polticos. E no interior das instituies mais de um curso de ao
possvel, pois elas no determinam os interesses dos atores. Desse modo, mudanas no jogo
poltico podem afetar o funcionamento institucional e gerar distintos padres de
comportamentos dos atores polticos em uma mesma arena de polticas. Esta foi a situao
que ocorreu durante a descentralizao na cidade de So Paulo diante das diferentes formas de
ao das Secretarias municipais em relao ao repasse de atribuies e recursos financeiros s
Subprefeituras. Conforme Olsen (1984), entre as instituies polticas que podem distribuir
recursos e o poder dos atores polticos h influncias mtuas. Por exemplo, o partido
vencedor nas eleies pode ampliar os direitos de participao a alguns atores polticos, o
que altera a distribuio de poder e o contexto institucional. Contudo, este desequilbrio na
partilha de poder pode comprometer o curso de uma poltica se outros atores forem menos
considerados. Da que, para Olsen (1984: 745), polticas, uma vez adotadas, so inseridas em
instituies. Elas so associadas com regras, expectativas e compromissos. Afetando as
atenes e as aspiraes, elas afetam os futuros comportamentos dos participantes polticos.
Tambm para Thelen & Steinmo (1992), as lutas polticas so mediadas pelo contexto
institucional no qual ocorrem. Por tal razo, as instituies produzem a moldura que distribui
poder entre os atores polticos e condicionam suas preferncias, incentivos e oportunidades,
ademais de privilegiar uns em detrimento de outros. Pode ocorrer que certas polticas,
inseridas em determinados contextos institucionais, incidam sobre as relaes historicamente
39
constitudas entre ramos do governo. Em uma mesma arena de polticas, seu desenho
institucional pode, portanto, favorecer alguns atores e prejudicar os interesses de outros, e
com isso, se tornar um elemento importante para (re) estruturar as relaes de poder. Este o
carter relacional das instituies, pois alimentam, ao mesmo tempo, o processo da poltica
e da produo de polticas. Por isso, a anlise institucional deve desnudar os interesses e
relaes de poder que incidem na trajetria das polticas e nas lutas polticas no seu interior.
Cabe cincia poltica, segundo os autores, investigar os momentos de mudana institucional
para identificar como ocorreram nas conjunturas que foram seus pontos de partida. Tal
procedimento possibilita conhecer como os arranjos institucionais estruturam e alteram as
arenas de polticas que reconfiguram os interesses dos atores e animam sua ao poltica. Mas
a despeito dos constrangimentos institucionais, a anlise emprica deve identificar os atores
polticos no contexto em que buscam posicionar a defesa de seus interesses e a forma como
surgem situaes que afetam os resultados de uma poltica. Por exemplo, manobras dos atores
polticos podem influenciar os parmetros institucionais em que interagem para defender seus
interesses. Por outro lado, os atores podem rever suas estratgias, caso seus interesses deixem
de ser considerados.
Estes so, segundo Thelen & Steinmo (1992), fatores de dinamismo institucional
que podem afetar o jogo poltico e partilha de poder, geralmente quando velhas instituies
so postas a servio de novos fins. A forma como as Subprefeituras foram concebidas pelo
governo municipal gerou tal situao poltica, sobretudo as manobras das Secretarias para
postergar a descentralizao de polticas s regies. J na arena parlamentar, o governo recuou
no debate sobre a criao do Conselho de Representantes tendo em vista a contrariedade de
vereadores da base aliada. Em ambos os casos, o peso das velhas instituies foi uma varivel
contextual importante a respaldar a ao dos atores polticos. Ainda assim, para Olsen (1984:
742), o processo de polticas pode ser mais central que seus resultados, pois mesmo que as
instituies estruturem as batalhas e influam em seus resultados, prevalece a contingncia
da poltica. Nos dois exemplos acima, as iniciativas dos atores polticos influenciaram no
recuo do governo em relao ao desenho original das Subprefeituras, em especial o escopo da
descentralizao e dos instrumentos de controle social. Por isso, conforme Thelen & Steinmo
(1992: 9), onde grupos tm mltiplos, frequentemente conflitantes interesses, necessrio
examinar o processo poltico em que particulares coalizes so formadas.
A aprovao das Subprefeituras serviu de estmulo ampliao da coalizo poltica
dominante ao partilhar o poder nos territrios com os vereadores e, segundo Borja (1984),
essa diviso de espaos foi reflexo da poltica de alianas no parlamento. A preponderncia
40
dessa lgica criou distintas situaes polticas e administrativas nas regies da cidade, a
depender da forma como cada Subprefeitura foi dividida entre os parlamentares e, sobretudo,
a quem coube indicar o Subprefeito e os demais cargos diretivos. Para Thelen & Steinmo
(1992: 16), essa uma situao em que velhas instituies so postas a servio de diferentes
fins, com novos atores que entram no jogo e perseguem seus (novos) objetivos atravs das
instituies existentes. O processo poltico motivado pelas Subprefeituras manteve uma
velha prtica (partilhar os territrios entre vereadores), com fins idnticos e velhos objetivos
do governo (consolidar sua base de apoio na Cmara Municipal). Sob esse ponto de vista, a
implantao das Subprefeituras materializou o carter relacional entre instituies polticas,
dependentes de sua trajetria histrica, e os atores polticos com suas estratgias e interesses.
Decerto que as manobras estratgicas dos atores polticos decorrentes da poltica de
governo provocaram conflitos de interesse que influram no contexto institucional das
Subprefeituras. No interior da poltica da descentralizao, os atores polticos (vereadores e
Secretarias municipais) se comportaram visando defender seus interesses a partir da lgica
poltica definida pelo Poder Executivo. Cada territrio se tornou tambm uma arena poltica e
de polticas pblicas, que disps de forma distinta os interesses do governo, do Subprefeito e
suas equipes, das Secretarias municipais e dos vereadores. A poltica da descentralizao se
tornou uma arena de futuras lutas polticas e institucionais que produziu efeitos peculiares em
cada dinmica setorial e nos territrios, notadamente na organizao e funcionamento das
Subprefeituras. No prximo captulo ser discutida como se deu essa implantao das
Subprefeituras como poltica de governo.




41
2 CONSTRUO E DESCONSTRUO NA IMPLANTAO DAS
SUBPREFEITURAS NA CIDADE DE SO PAULO


Este captulo discute a implantao das Subprefeituras na cidade de So Paulo entre
2001/2004. A anlise busca evidenciar como a descentralizao administrativa foi errtica,
pois houve resistncia das Secretarias municipais em repassar atribuies s regies, apesar
desses rgos manterem-se influentes na configurao organizacional das Subprefeituras. O
receio da perda de poder desses rgos centrais fez com que a descentralizao das polticas
pblicas fosse irregular e impactasse negativamente na gesto intersetorial nos territrios.
Prevaleceram iniciativas segmentadas de atuao das Secretarias nas regies. De outro lado, a
anlise busca demonstrar que o governo recuou da inteno expressa no programa de governo
de implantar mecanismos de participao cidad nas Subprefeituras, ainda que o Oramento
Participativo tenha vigorado. Sobretudo, o Conselho de Representantes, a ser formado pela
eleio direta de cidados nas regies, foi abandonado em favor da prioridade que assumiu a
formao da coalizo de apoio na Cmara Municipal. Esta discusso ser retomada na anlise
das Subprefeituras de Capela do Socorro e Freguesia do nos outros captulos.

2.1 A CONCEPO DAS SUBPREFEITURAS NO GOVERNO MARTA SUPLICY
A implantao das Subprefeituras, a partir de 2002, foi a principal mudana na
organizao do poder pblico municipal em So Paulo desde a criao das administraes
regionais (doravante chamadas ARs) em 1965. O modelo proposto se baseou no projeto da
gesto petista de Luiza Erundina (1989-1992), cuja concepo se encontra em: documentos
governamentais (PMSP 1991a, 1991b), livros editados pela Prefeitura (PMSP 1992a, 1992b)
elaboraes tericas de atores polticos governamentais (SADER, 1992; JACOBI, 1990;
1991) e artigos acadmicos (KEINERT, 1993; MARTINS, 1997). Os governos Paulo Maluf
(1992-1996) e Celso Pitta (1997-2000) no tinham interesse na sua implantao e o tema s
voltou agenda da poltica municipal na eleio municipal em 2000.
A crise poltica e administrativa das ARs no governo Pitta ampliou o consenso entre
vrios atores polticos que as Subprefeituras seriam a soluo para a gesto regional. Em maio
de 1998, em debate do jornal Folha de So Paulo, essa foi a opinio da ex-prefeita Luiza
Erundina (PSB), do deputado federal Franco Montoro (PSDB) e de Nelo Rodolfo (PPB),
presidente da Cmara Municipal. Em abril de 1999, em novo debate nesse jornal, Francisco
Whitaker, ex-vereador do PT, defendia as Subprefeituras para combater a corrupo e evitar
42
que, tal como as ARs, servissem barganha com vereadores. De forma similar, para Miguel
Colasuonno (ex-prefeito de So Paulo e vereador pelo PPB) e Samir Acha (vereador do
PMDB), as Subprefeituras descentralizariam o Poder Executivo e ampliariam a participao
da sociedade. Para o deputado federal Emerson Capaz (PSDB), as Subprefeituras acabariam
com a influncia dos vereadores e do administrador regional por ele indicado e, juntamente
com os Conselhos de Representantes eleitos pelos cidados, fiscalizariam os Subprefeitos.
Portanto, na campanha eleitoral no ano 2000, havia um cenrio favorvel
implantao das Subprefeituras. Tanto que os trs principais candidatos de oposio, Luiza
Erundina (PSB), Geraldo Alckmin (PSDB) e Marta Suplicy (PT) propunham as
Subprefeituras em lugar das ARs. nesse contexto que o programa de governo da Coligao
Muda So Paulo (PT-PCdoB) prope as Subprefeituras para democratizar o poder poltico,
reconstruir capacidades estatais e ampliar a governabilidade na gesto da cidade. Pela
proposta petista, as Subprefeituras implantariam centros regionais com poder de deciso, de
modo que a gesto local se daria em novas bases democrticas e com maior capacidade
institucional (SPOSATI, 2001; GARIBE, 2004; 2006, CAPUCCI, 2004).
Propunha-se a gesto das polticas pblicas apoiada nos Conselhos de Representantes
para exercer o controle sobre as Subprefeituras e a Cmara de Vereadores. Segundo tal viso,
as Subprefeituras implantariam esta poltica por estarem mais prximas do cidado, e o PT e a
bancada governista se apoiariam nos Conselhos para enfrentar a corrupo e o autoritarismo
do parlamento. Pela proposta, os fruns de participao e controle social seriam a base da
governabilidade, e o dilogo direto com a populao reduziria a influncia clientelista dos
vereadores que existia na captura das ARs (SPOSATI, 2002; SANTOS e BARRETA, 2004).
V-se que as caractersticas mais importantes desse modelo associavam a descentralizao aos
fruns de democracia participativa. Porm, a democracia participativa no foi o modelo para a
gesto dos territrios. A estratgia do governo priorizou a composio com os vereadores, e
buscou traz-los para ampliar a coalizo dominante, ao invs de fortalecer a participao
social que poderia competir politicamente com essas lideranas polticas eleitas.
Pelo modelo, as polticas pblicas locais seriam executadas de forma integrada, o que
reordenaria a gesto municipal a partir das demandas locais, ao invs de aes centralizadas e
setoriais (MARTINS, 2006; DONATO, 2006; FERNANDEZ e MENDES, 2003). Com a
intersetorialidade de polticas, as Subprefeituras atenderiam melhor as demandas oriundas da
participao popular e qualificariam a oferta de servios pblicos. A convivncia
organizacional no interior das Subprefeituras geraria uma maior proximidade entre todas as
Secretarias que passariam a atuar de forma integrada. A base comum da ao desses rgos
43
partiria das demandas de cada localidade e promoveria a transversalidade entre as polticas
setoriais. Ademais, com tal integrao das polticas pblicas, se ampliaria a racionalidade
administrativa (GARIBE, 2004; 2006, DONATO, 2006 e CAPUCCI, 2004).
8
A
descentralizao, associada democracia participativa, deveria transformar o poder pblico
em favor da sociedade. Contudo, no houve uma poltica democrtica empurrando a ao
do governo, e tampouco a ao intersetorial foi o eixo organizativo das Subprefeituras. Nas
sees seguintes ser visto como as opes polticas adotadas pelo governo influenciaram a
configurao administrativa e polticas das Subprefeituras nos territrios.

2.2 SUBPREFEITURAS: A DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA ERRTICA
O debate no interior do governo teve trs momentos chave, todos marcados por
divergncias sobre o alcance e a forma de implantar as Subprefeituras:
1. No ano de 2001: o debate interno sobre o modelo da descentralizao, configurado
no primeiro projeto de lei, e as iniciativas de certas regies sobre a gesto local.
2. No ano de 2002: a implantao dos Governos Locais nas regies, a aprovao da
lei das Subprefeituras e o debate sobre a reforma administrativa do nvel central.
3. Nos anos de 2003 e 2004: a implantao administrativa das Subprefeituras e as
dificuldades para a descentralizao das polticas setoriais.
A seguir ser discutido como a descentralizao foi sendo descontruda pela ao dos
atores polticos governamentais e resultou na sua implantao errtica nos territrios.

8
O modelo proposto para a descentralizao prximo de Castells (1989) em Cidade, Democracia e Socialismo.
Para o autor, os municpios so o lcus privilegiado para aprofundar a democracia poltica, facilitada pela
emergncia dos movimentos sociais. Esta poltica democrtica amplia a conscincia poltica da populao e
responde melhor crise urbana para que a cidade seja construda pelo povo e para o povo. Da a relevncia dos
governos locais estenderem formas de democracia, alm do direito ao voto, para complementar a democracia
representativa. Assim, a sociedade pode se articular no interior do Estado para mudar a direo das polticas, mas
preservar sua autonomia para exercer o controle popular. Este empoderamento dos bairros central para
transformar o Estado local, mas no pode ficar restrito em um paroquialismo populista. Por essa razo, as
foras polticas democrticas devem combinar mobilizao social, direo poltica e gesto estatal na estratgia
do partido que governa. Esta abordagem similar viso petista do Oramento Participativo para complementar
a democracia representativa, e que tem nos movimentos sociais de bairro os seus protagonistas. Esta formulao
de Castells oriunda de Bobbio (2004: 155), para quem o processo de alargamento da democracia na sociedade
contempornea no ocorre apenas atravs da integrao da democracia representativa com a democracia direta,
mas tambm e, sobretudo atravs da extenso da democratizao entendida como instituio e exerccio de
procedimentos que permitem a participao dos interessados nas deliberaes de um corpo coletivo a corpos
diferentes daqueles propriamente polticos. Jordi Borja (1984), com o artigo Descentralizacin: una cuestin de
mtodo, tambm influenciou a concepo desse projeto petista. Para o autor, a base da participao cidad o
poder local amparado na descentralizao poltica e administrativa, pois seria menor a fora dos aparatos no
democrticos que dificultam a incluso na poltica das massas. A estrutura poltica mais prxima populao,
alm de ser mais representativa, ampliaria a democracia e o estmulo participao cvica. Da a importncia de
se identificar os atores polticos favorveis descentralizao e democracia local e os partidos polticos que
desejam manter o caciquismo local. Bem como conhecer a oposio daqueles que, no interior da mquina
pblica, se sentem atingidos pela reestruturao territorial, a redistribuio de competncias e de poder.

44
2.2.1 O ano de 2001 e os impasses iniciais em direo s Subprefeituras
Um dos eixos estratgicos do programa de governo, a descentralizao se inseriu na
agenda da gesto Marta Suplicy desde o incio. O decreto 40227 (01/01/2001), primeiro dia
do governo, alterou o nome da Secretaria das Administraes Regionais para Secretaria de
Implementao das Subprefeituras (doravante chamada SIS). Contudo, j no primeiro ano de
governo surgiram dificuldades para se produzir um acordo sobre o modelo de Subprefeituras a
ser implantado. Segundo Ubiratan dos Santos, Chefe de Gabinete da Secretaria de Governo
(informao pessoal)
9
, as divergncias internas polarizaram-se em torno de dois argumentos:
o nmero de Subprefeituras, combinado com a existncia ou no de quadros tcnicos capazes.
Ubiratan dos Santos defendia, assim como Jilmar Tatto, a poca Secretrio Municipal
de Abastecimento, a organizao imediata das Subprefeituras com uma diviso territorial
maior que treze Subprefeituras, que era a base desse modelo na gesto Erundina. Por trs
dessa inteno, havia uma avaliao poltica sobre o refluxo dos movimentos sociais e da
militncia petista nas regies. Assim, o nmero de Subprefeituras deveria reproduzir e/ou ser
prximo distribuio regional do PT para se tornarem instncias que apoiassem os
movimentos sociais e o partido a se organizarem localmente. Mas, no debate interno de
governo, o argumento utilizado era que, com reas menores e limitadas a 500 mil habitantes,
haveria uma disputa maior do oramento. Desse modo, o governo estaria mais bem informado
das carncias regionais para orientar suas polticas pblicas. Esta posio, vitoriosa no debate
governamental, entendia que assim seria possvel construir o poder local e dividir melhor o
oramento entre as regies (o anexo um mostra o mapa das Subprefeituras). Logo, todas as
polticas pblicas deveriam ser descentralizadas para o governo qualificar o atendimento s
necessidades dos territrios. Conforme essa viso, as Subprefeituras deveriam ser implantadas
no incio do governo, pois, diante da desestruturao administrativa das ARs na gesto Celso
Pitta (1997-2000), as resistncias dos rgos centrais seriam menores descentralizao.
Para a tese derrotada, defendida pelo primeiro Secretrio da SIS, Arlindo Chinaglia,
atualmente deputado federal pelo PT, a descentralizao era um problema, pois inexistiam
quadros tcnicos para implantar as Subprefeituras. Assim, as Subprefeituras deveriam ser em
menor nmero para no afetar a qualidade tcnica da descentralizao e a capacidade de
coordenao governamental. Tal posio era apoiada, por exemplo, pelas secretarias de
educao, cultura e finanas, temerosas de perder controle poltico para as regies. Esta linha
de argumentos repetia as posies do ncleo de governo da gesto Erundina, principalmente

9
Entrevista ao autor em 12/02/2010.
45
de Paul Singer, Marilena Chau e Amir Khair, contrrios ao que chamavam de uma
radicalizao da descentralizao
10
. Por trs desses argumentos tcnicos e de racionalidade
administrativa havia o temor da perda de poder pelas Secretarias setoriais, como ser visto
adiante. Portanto, a SIS, criada para implantar as Subprefeituras, apoiava uma viso que foi
considerada restrita, no debate interno do governo, da descentralizao administrativa.
A aprovao da tese favorvel ampliao do nmero de Subprefeituras parece ter
contribudo para um rearranjo poltico interno no governo que fortaleceu o grupo da famlia
Tatto. O novo secretrio da SIS, Jilmar Tatto (PT), saiu da pasta do Abastecimento e assumiu,
em janeiro de 2002, a coordenao da descentralizao, que era considerada um projeto
estratgico pelo Executivo, alm de passar a integrar o ncleo poltico do governo. A posio
de implantar trinta e uma Subprefeituras predominou nas discusses de governo, mas no
construiu um consenso em torno de um modelo de unidades territoriais descentralizadas com
autonomia poltica e administrativa. As Subprefeituras passariam a responder por uma gama
de polticas pblicas regionalizadas, o que significava reduzir atribuies das secretarias. Esta
proposta gerou um temor de perda de poder das secretarias e fez com que a descentralizao
no tivesse as mesmas respostas, ritmo e formas de repassar atividades e recursos s
Subprefeituras, como se discutir adiante. Desse modo, o eixo estratgico da descentralizao
para modernizar a gesto municipal, quando comeou a passar do discurso para a ao
poltica, evidenciou as divises internas ao governo sobre a sua forma e o seu alcance.
Ainda que o debate interno tenha se pautado por duas posies divergentes sobre a
descentralizao, em setembro de 2001 o governo apresentou Cmara de Vereadores o
projeto de lei 546/01 propondo a criao de trinta e uma Subprefeituras. O artigo 10 desse
projeto propunha uma estrutura organizacional para as Subprefeituras formada pelo Chefe de
Gabinete, Assessoria Jurdica e Tcnica e, conforme as especificidades locais, de rgos
necessrios ao desempenho de atividades administrativas, financeiras, servios e obras,
desenvolvimento social e urbano. At esse momento, no havia um modelo administrativo
definido para as Subprefeituras, que veio a ser apresentado apenas na verso final da lei que
as criou em julho de 2002. Com efeito, at o final de 2001, o debate interno ao governo no
gerou uma proposta clara de como seria administrativamente organizada a descentralizao.
Tanto que, pelos artigos 16 a 19 do projeto de lei ficava o Executivo autorizado a criar as
unidades gerenciais para atender as demandas locais e regulament-las atravs de decretos.

10
poca esse debate traduzia uma disputa ente os diretrios zonais do PT, a quem caberia indicar os
Administradores Regionais, e os intelectuais e tcnicos do partido, a quem caberia ocupar as Secretarias.
Enquanto os primeiros buscavam ampliar a descentralizao, os segundos desejavam maior controle politico.
46
Mas possvel que o governo no quisesse explicitar a magnitude da descentralizao
para a Cmara Municipal, pois, em 2001, sua base parlamentar era minoritria. J os
vereadores tinham interesse em manter sua influncia nos territrios. Assim, pouco provvel
que aprovassem uma lei autorizando o Executivo a regulamentar as unidades gerenciais e seus
ocupantes pelo temor de no mais indicarem pessoas para cargos locais. Muitos parlamentares
recordavam da gesto Erundina, quando as ARs foram distribudas entre os diretrios zonais
do PT (TEIXEIRA, 2004). Como visto anteriormente, tal modelo ainda tinha defensores no
governo que, somado ao discurso do controle social, fazia os vereadores de outros partidos
recearem sobre sua influncia poltica no comando das ARs. A dificuldade de o governo
construir uma maioria parlamentar, associada ao receio de perder a votao e no conseguir
implantar as Subprefeituras, como ocorreu na gesto Erundina, adiou a tramitao do projeto.
De outro lado, os vereadores sabiam que o governo teria que negociar para obter os votos
favorveis ao projeto. A esse contexto somou-se a disputa por cargos entre vereadores da base
governista e o medo de que, com as Subprefeituras, surgissem lderes regionais que
diminussem o poder dos parlamentares. O projeto de lei foi apresentado em setembro de
2001 e aprovado em julho de 2002, sobretudo pela ausncia de acordo na coalizo governista.
Porm, ainda que em 2001 a descentralizao no tenha sido implantada, algumas
regies, de forma autnoma, criaram instrumentos de gesto local. Especialmente as ARs com
quadros polticos que participaram dos Governos Locais na gesto Erundina. Esta foi a
situao na Freguesia do , onde a Administradora Regional, Mrcia Barral (PT), fora chefe
de gabinete da AR, ademais de outros tcnicos com a mesma experincia prvia. No captulo
trs ser discutida a trajetria da descentralizao nesse territrio. Na Capela do Socorro, o
Administrador Regional, Tadeu Pais (PT), fora chefe de gabinete dessa AR no governo
Erundina e, em fevereiro de 2001, implantou o NICS (Ncleo Intersecretarial da Capela do
Socorro). Este frum era composto por representantes indicados das secretarias e rgos
municipais. No captulo quatro ser debatida a forma como se deu a implantao da
Subprefeitura nessa regio.

2.2.2 O ano de 2002: o discurso virtuoso da descentralizao diante da disputa poltica

Este ano teve duas etapas centrais: a) a implantao dos Governos Locais visando
preparar a transio s Subprefeituras, e que parece ter sido, conforme o relato de vrios
entrevistados, o momento mais positivo da descentralizao na gesto Marta Suplicy; b) a
aprovao da lei 13399/2002 que criou as Subprefeituras e deu incio sua organizao.
47
Em maro desse ano, a administrao municipal reativou os Governos Locais
atravs do Decreto 41813/2002. Esta iniciativa ocorreu j na gesto de Jilmar Tatto e foi a
forma de o governo manter as Subprefeituras na sua agenda poltica. Os Governos Locais
eram fruns vinculados s ARs, constitudos por tcnicos das Secretarias para produzir
diagnsticos integrados dos territrios e propor aes intersetoriais descentralizadas. O
Executivo entendia que assim seriam criadas as bases organizacionais que facilitariam a
transio para a criao das Subprefeituras, apesar do poder decisrio se manter nas
Secretarias. Contudo, a formalizao das Subprefeituras no aprofundou essa lgica
descentralizadora de polticas. Aps julho de 2002, quando o enfoque passou a ser a
regionalizao, se intensificou a oposio poltica de vrias Secretarias em dividir atribuies
com os territrios. Enquanto as ARs continuavam comandadas pela SIS, e se mantinham
como instncias administrativas de segundo escalo, no alteraram a estrutura de poder das
Secretarias. Esta realidade mudou quando os Governos Locais, fruns desconcentrados,
foram substitudos pela descentralizao administrativa das Subprefeituras, com quem as
Secretarias deveriam dividir atribuies e recursos financeiros.
Alm do mais, as entrevistas realizadas com Subprefeitos e coordenadores regionais
indicaram que a proposta de fazer dos Governos Locais uma transio administrativa para
as Subprefeituras teve o resultado oposto. Segundo Juan Fernandez, assessor da Subprefeitura
da Capela do Socorro, se criou um paradoxo que afetou a produo de polticas nas regies.
No Governo Local, os representantes das Secretarias no tinham incumbncias
administrativas; com as Subprefeituras se tornaram coordenadores sobrecarregados de tarefas
organizacionais. A ao desconcentrada dos Governos Locais, focada em projetos
integrados nos territrios, cedeu espao s atividades administrativas e de carter setorial nas
Coordenadorias regionais (informao pessoal)
11
. Se os Governos Locais, como
argumentam Torrecillas e Sousa (2006), o primeiro Administrador Regional da Mooca e
futuro Subprefeito da S, ajudaram a melhorar os servios pblicos e as aes intersetoriais
integradas em sade e educao, esse modelo no se manteve posteriormente. O que deveria
ser um processo prvio para organizar as Subprefeituras no criou bases organizacionais
sustentveis, nem ampliou a disposio poltica das Secretarias municipais com a
descentralizao. Polticas que j possuam estruturas desconcentradas, como a assistncia
social, ou com mais recursos, como a educao, receavam que as Subprefeituras, carentes de
estrutura administrativa, interferissem na sua autonomia setorial. Mas, a despeito desses

11
Entrevista ao autor em 21/06/2010.
48
limites, os Governos Locais foram bem avaliados pelos entrevistados como fruns de
produo integrada de polticas nas regies, comparativamente ao perodo das Subprefeituras.
O segundo momento iniciou em julho com a aprovao da lei 13399 que criou as 31
Subprefeituras. Regulamentou-se a Lei Orgnica Municipal (LOM) que, no artigo 77,
determinava que a administrao municipal ser exercida, em nvel local, atravs de
Subprefeituras. Estas passaram a ter poder formal de deciso, planejamento, investimento e
autonomia administrativa na gesto regional. A mesma lei regulamentou outros artigos da
LOM: igualou Subprefeitos e Secretrios como auxiliares diretos do Prefeito; definiu as
Subprefeituras como representantes locais da administrao municipal e as transformou em
unidades oramentrias. Em tese, o Subprefeito seria o representante poltico local do
governo, e com mais poder decisrio se comparado aos administradores regionais que
respondiam apenas por servios de manuteno urbana (SANTOS & BARRETTA, 2004).
Antes de seguir na anlise da descentralizao, importante apresentar a diviso
interna das Subprefeituras em sete coordenadorias, conforme o artigo 12 da lei 13399: a)
Ao Social e Desenvolvimento: trabalho, assistncia social, abastecimento, esporte, lazer e
cultura; b) Planejamento e Desenvolvimento Urbano: planejamento urbano, habitao,
transportes, controle e fiscalizao do uso do solo e conservao do meio ambiente; c)
Manuteno e Infraestrutura Urbana: manuteno das vias pblicas, rede de drenagem,
limpeza urbana, conservao das reas verdes e prprios municipais; d) Projetos e Obras
Novas: elaborao, execuo e gesto de projetos e obras novas; e) Educao: execuo e
gesto dos servios da rea, recursos humanos e financeiros; f) Sade: assistncia sade,
vigilncia sanitria e epidemiolgica, recursos humanos e financeiros; e g) Administrao e
Finanas: apoio administrativo, oramentrio e gesto de pessoas s demais Coordenadorias.
Porm, essa estrutura que deveria responder pela descentralizao se deparou com uma
relao desencontrada entre as Secretarias municipais e as Subprefeituras, sem gerar uma
coordenao articulada de competncias (BORJA, 1984). O Anexo dois mostra tais vnculos
hierrquicos e funcionais e o organograma das Subprefeituras (lei 13682/2003).
A Coordenadoria de Ao Social e Desenvolvimento reuniu as atividades de cinco
Secretarias: Abastecimento, Assistncia Social, Esportes e Lazer, Cultura e Trabalho. A
Coordenadoria de Administrao e Finanas englobou as Secretarias de Gesto Pblica e a de
Finanas e Desenvolvimento. A Coordenadoria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano
assumiu atribuies de quatro secretarias (Planejamento, Habitao, Transportes e do Verde e
Meio Ambiente). A Coordenadoria de Manuteno e Infraestrutura Urbana as atividades da
Secretaria de Infraestrutura Urbana e do Departamento de Limpeza Urbana (LIMPURB), a
49
Coordenadoria de Projetos e Obras Novas as funes da Secretaria Municipal de Servios e
Obras (Departamento de Edificaes). As reas de educao e sade eram coordenaes
prprias pelo porte e pelas transferncias de recursos do governo federal demandar uma
gesto oramentria especfica. No gabinete do Subprefeito se localizaram pastas como
Comunicao, Negcios Jurdicos, Governo e Segurana Urbana (Defesa Civil). A dimenso
dessa transferncia de atividades para todos os territrios um indicador dos desafios
polticos que existiram para viabilizar tal processo junto s Secretarias.
12

No segundo semestre de 2002, o debate no Executivo se centrou em duas questes:
negociar com as Secretarias o que e como descentralizar e o organograma das Subprefeituras.
Esta discusso evidenciou a dificuldade de se gerar consensos entre a Secretaria Municipal
das Subprefeituras, criada para coordenar a descentralizao no lugar da SIS, as Secretarias
setoriais e as Subprefeituras. A justificativa governamental de que a descentralizao seria
processual parece, portanto, mais um eufemismo para encobrir esses impasses polticos
internos. Este embate influenciou a configurao institucional das Subprefeituras, em face dos
diferentes caminhos que as Secretarias sugeriram para descentralizar suas polticas.
Sobretudo, o debate revelou a ausncia de um projeto mais bem definido do governo para
avanar, alm de objetivos e do conceito geral, na implantao efetiva das Subprefeituras.
O governo operava com um cenrio em que, aps a aprovao da lei, haveria uma
adeso das Secretarias descentralizao. O instrumento utilizado pela Secretaria Municipal
das Subprefeituras (doravante chamada SMSP) foi um oficio aos rgos solicitando que
apresentassem o que repassariam s regies. Tal expediente evidencia a falta de um projeto
mais estruturado de descentralizao, pois, s aps se aprovar a lei, abriu-se a discusso para
as Secretarias indicarem o que entendiam passvel de ser repassado s Subprefeituras. Mas o
resultado obtido com esse mtodo foi o oposto: as Secretarias buscaram justificar como
deveria ser a sua organizao setorial no territrio ou apresentaram as razes para manterem
centralizadas vrias atividades. Esta situao identificada no caderno Documentos sobre a
descentralizao poltico-administrativa do Municpio de So Paulo organizado pela SMSP
em outubro de 2002. Neste material esto as respostas das Secretarias ao ofcio que requeria
suas propostas setoriais para a descentralizao. Para evidenciar as divergncias das
Secretarias, abaixo se apresentam os argumentos de algumas polticas sociais que eram
consideradas a grande inovao da gesto local intersetorial e descentralizada.

12
Por exemplo, pelo Decreto 42325/2002, as Subprefeituras passaram a ter trs unidades oramentrias:
Administrao da Subprefeitura, Coordenadoria de Educao e Coordenadoria de Sade. Na prtica semanteve a
autonomia de ao e as estruturas administrativas dessas duas reas, a despeito de o Subprefeito ser o ordenador
de despesas, afora as relaes de subordinao s Secretarias setoriais em temas de natureza regional.
50
Na Coordenadoria de Ao Social e Desenvolvimento, a Secretaria da Assistncia
Social (SMAS) protagonizou o maior enfrentamento com a SMSP sobre a descentralizao de
uma poltica setorial. A rea reivindicava a organizao de uma Superviso Regional de
Assistncia Social diretamente vinculada aos Subprefeitos. Em uma correspondncia datada
de 25/10/2002, a Secretria Municipal, Aldaza Sposati, se dirige ao Secretrio Jilmar Tatto,
coordenador da descentralizao nos seguintes termos: desconheo os motivos que levaram
V. Exa. ou a equipe dessa pasta a deletar a poltica de assistncia social da gesto regional. A
Secretria entendia que a assistncia social, a exemplo da educao e sade, fazia parte de um
sistema nacional nico descentralizado e participativo. Desse modo, tambm requereria uma
estrutura organizacional prpria para gerir os seus programas nos territrios e deveria ser uma
unidade oramentria, ao invs de integrar a rubrica de administrao da Subprefeitura.
Alegava-se que esse desmembramento se justificava pelo estgio mais adiantado da
descentralizao frente a outras reas que sequer haviam iniciado tal processo. Para a
Secretria da pasta (informao pessoal)
13
, havia tambm o risco de regresso e de involuo
nas polticas setoriais, caso fossem descentralizadas sem critrios tcnicos.
Na transio para as Subprefeituras, a SMAS manteve centralizada a definio da
poltica setorial e a homologao de convnios, que era o meio central para executar suas
aes nas regies. A descentralizao se limitou a aspectos administrativos como o
suprimento de material bsico para as SAS Regionais, proviso de veculos para uso
exclusivo da rea e a avaliao de imveis para o conveniamento de entidades. Alm disso, o
desenho organizacional foi proposto para atender suas demandas setoriais. Havia uma rea
exclusiva de documentao/informao e a administrao de pessoal deveria ser competncia
das Supervises locais. O desfecho desse debate foi a manuteno das Supervises de
Assistncia Social nas Coordenadorias de Ao Social e Desenvolvimento das Subprefeituras.
Contudo, os reflexos do embate na organizao dessa poltica foram distintos em cada
territrio da cidade, como ser analisado nos captulos 3 e 4. Um indicador da discordncia da
rea sobre a descentralizao que apenas em outubro 2004, no final do ltimo ano de
governo, o Decreto 45438/2004 transferiu os Centros de Convivncia para as Subprefeituras.
A Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS) alegava que, dada
a concepo intersetorial de seus programas, deveria ser uma assessoria no gabinete do
Subprefeito. Discordava da sua subordinao Coordenadoria de Ao Social e
Desenvolvimento com o argumento da perda de agilidade administrativa. Esta divergncia

13
Entrevista ao autor em 10/03/2010.
51
reverberava a disputa, no nvel central do governo, sobre a gesto dos programas sociais entre
a SDTS e a Secretaria Municipal de Assistncia Social.
A Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) propunha
descentralizar servios como regularizao fundiria, aprovao de arruamento, desdobro de
lote at 1000m2 etc. Porm, foi apenas em fevereiro de 2004, com o Decreto 44418, que se
normatizou a primeira etapa de transferncia de atribuies da pasta para as Subprefeituras, o
que um indicador da oposio do rgo descentralizao. Ademais, o planejamento e a
execuo da poltica habitacional de interesse social, que respondiam pela regularizao de
assentamentos precrios, urbanizao de favelas etc., se mantiveram centralizadas na SEHAB.
Esta posio se baseava na concepo de descentralizao adotada pelo rgo que era focada
em estreitar vnculos com as Associaes Comunitrias. Nos captulos 3 e 4 ver-se- como a
ao repercutiu na Freguesia do e na Capela do Socorro.
A Coordenadoria de Educao era considerada pela Secretaria Municipal da Educao
sua representante nos territrios. Seria uma unidade oramentria com atribuies de planejar
e administrar recursos financeiros, materiais e humanos. Tal proposta contrariava a concepo
de implantar uma Coordenao de Administrao e Finanas nas Subprefeituras para apoiar
todas as polticas descentralizadas. Na viso da Secretaria de Educao, a rea teria uma
diretoria de recursos humanos e uma diretoria financeira, o que evidenciava a busca de manter
autonomia funcional nas suas aes. A mesma independncia de atuao setorial se
apresentava na implantao da poltica de comunicao, na manuteno e zeladoria dos
prdios utilizados pela Coordenadoria. O argumento era que a descentralizao da
Prefeitura no pode centralizar atividades nas Subprefeituras sem atentar para as
diversidades setoriais. Buscava-se uma descentralizao administrativa restrita ao mbito da
poltica educacional, sem o temor da diviso de recursos financeiros com outras reas, a
despeito de se propor uma Diretoria para realizar aes intersetoriais nas Subprefeituras.
Diante do exposto, parece que o caminho adotado pelo Executivo de construir um
modelo geral da descentralizao, sintetizado na lei 13399, e a ser posteriormente detalhado
pelas secretarias e rgos municipais, no logrou xito. Ao invs de uma adeso proposta
descentralizadora, as reas buscaram manter atividades centralizadas e/ou propunham setores
autnomos na estrutura das Subprefeituras. O governo no teve capacidade poltica de
coordenar e construir um consenso das distintas das Secretarias dentro do arcabouo
institucional previsto para as Subprefeituras. Ser discutido nos captulos 3 e 4 o efeito
poltico e administrativo desses impasses na implantao das Subprefeituras, sobretudo pela
52
desigualdade de atuao das polticas setoriais nos territrios. Um dos efeitos dessa situao
foi que a gesto intersetorial e transversal de aes nos territrios no foram bem sucedidas.
Ainda no ano de 2002, em dezembro, o governo editou a Portaria Intersecretarial n. 6
que definiu a estrutura organizacional das Subprefeituras para recepcionar os servios,
recursos humanos e materiais transferidos dos rgos da administrao municipal. Esta foi
uma soluo precria, face s divergncias existentes, do ponto de vista legal, administrativo e
poltico para garantir continuidade na implantao da descentralizao. Isto porque a lei
13399 aprovou a criao dos cargos de trinta e um Subprefeitos e dos sete coordenadores, mas
no a estrutura administrativa necessria gesto dos territrios.
Nesse ano, tambm ocorreu o debate sobre reforma administrativa do nvel central de
governo, e que tambm gerou divergncias no interior da gesto. A SMSP, secretaria
coordenadora da descentralizao, compreendia as Subprefeituras como parte estratgica, mas
no isolada, da reorganizao do Estado em nvel municipal, a exemplo do modelo proposto
na gesto Erundina em 1991. A descentralizao exigiria rever estruturas e funes das
Secretarias para compatibiliz-las com o modelo organizativo das Subprefeituras. O projeto
apresentado pelo Secretrio Jilmar Tatto no incio de 2002 foi concebido na AR de Capela do
Socorro pelo administrador regional Tadeu Pais (que era do grupo poltico do Secretrio
Tatto) e seus assessores mais prximos
14
. Pela proposta, as Subprefeituras deveriam ser as
protagonistas de uma reforma poltica e democrtica do Estado em nvel municipal. Este
projeto de redesenho da administrao central foi apresentado pela SMSP ao ncleo do
governo e no foi aceito, excetuado um compromisso genrico na lei 13399. Pela redao do
artigo 21, at janeiro de 2004, as estruturas organizacionais centrais, com seus quadros e
funes executivas, seriam compatibilizadas para evitar duplicidades. Tal ao foi prorrogada
para dezembro de 2004 pela Lei 13682/2003 e no foi implantada at o final do governo.
Esta proposta no foi adiante por duas razes: a) a perda de poder das Secretarias para
as Subprefeituras desestabilizaria a diviso interna de espaos no governo, sobretudo entre as
correntes internas do PT que eram hegemnicas na esfera central; b) o acordo do governo com
vereadores da coalizo de governo, especialmente do PT, de aceitar indicaes para
Subprefeitos e cargos diretivos locais seria pressionado pela reduo das estruturas centrais.
Este debate ainda suscitou uma divergncia no interior do prprio ncleo poltico do governo,
pois Jilmar Tatto, que era secretrio da SMSP e coordenador da descentralizao, abriu vrias

14
Informao confirmada a esse pesquisador por Tadeu Pais (entrevista em 22/04/2010) e seus assessores Juan
Aneros Fernandez (entrevista em 21/06/2010) e Cssia Goretti da Silva (entrevista em 25/05/2010).

53
frentes de disputa com Secretarias resistentes s Subprefeituras. Como j visto, a mais
contundente foi com a pasta da assistncia social e se refletiu na gesto dessa poltica na
Subprefeitura de Capela do Socorro onde a famlia Tatto era hegemnica, como ser discutida
no captulo 4. Alm disso, Tatto assumira um protagonismo grande na conduo poltica da
descentralizao que, se encaminhado como propunha, ampliaria seu poder junto aos
territrios e poderia aumentar seu peso poltico na sucesso da Prefeita em 2004. Para reduzir
essa influncia, a sada foi criar um colegiado formado pela SMSP, Secretaria de Gesto
Pblica (SGP) e Secretaria de Governo Municipal (SGM). Assim, os grupos concorrentes,
atravs do Decreto 42561 de 30/10/2002, puderam identificar os rgos incumbidos de
coordenar a referida descentralizao. A partir de ento, todas as questes acerca das
Subprefeituras deveriam ser tratadas por essa comisso, a exemplo da Portaria Intersecretarial
n. 6 sobre a estrutura organizacional. Alterou-se a direo poltica da descentralizao que
buscou equilibrar o poder entre os grupos concorrentes do Secretrio da SGM, Rui Falco, e a
crescente influncia da famlia Tatto no Executivo e no diretrio municipal do PT, alm de o
vereador Arselino Tatto ser o indicado do governo para presidir o parlamento em 2003.
A constituio desse colegiado parece ter representado uma inflexo definitiva sobre o
modelo administrativo das Subprefeituras na gesto Marta Suplicy. Com a criao dessa
comisso, a SMSP perdeu autonomia de ao, associada derrota do projeto de reforma
administrativa no nvel central do governo. Um dos efeitos polticos dessa mudana foi a
sada de Jilmar Tatto no final de 2002, substitudo por Antnio Donato, at ento assessor do
Gabinete da Prefeita. A partir desse momento, o projeto das Subprefeituras se reduziu
descentralizao administrativa de servios, recursos materiais e humanos que, em grande
medida, j atuavam de forma desconcentrada nas regies.
Em termos administrativos, a opo do governo de manter inalteradas as estruturas do
nvel central, e ao mesmo tempo implantar as Subprefeituras, gerou um modelo
organizacional com dois vetores contraditrios. Havia vinte e trs secretarias na administrao
direta que deveriam se relacionar com sete coordenadorias em cada Subprefeitura. No nvel
central permaneceram estruturas setoriais que temiam a perda de poder para as regies,
enquanto nas Subprefeituras o desenho organizacional pretendido era a intersetorialidade e
transversalidade nas aes. O resultado foi um permanente desencontro gerencial e poltico do
nvel central com as regies decorrente da incompatibilidade dos dois modelos
organizacionais e decisrios. O caso mais significativo foi a Coordenadoria de Assistncia
Social e Desenvolvimento que gerenciava atividades realizadas por cinco rgos que
continuavam a operar de forma setorial e desintegrada no nvel central. Em situaes como
54
essa, aes locais de carter intersetorial demandavam decises de cinco secretarias
municipais, sem que no nvel central existissem instncias para realizar tal mediao. Como
no havia concordncia de todas as Secretarias com a descentralizao em curso, era pequena
a possibilidade de se criarem fruns temticos e integrados de polticas na esfera central do
governo. Um dos efeitos no previstos dessa oposio foi transformar as Secretarias, e no as
Subprefeituras, em atores chave da descentralizao, pois passaram a condicionar a forma, o
ritmo e o contedo desse processo. nesse sentido que a implantao das Subprefeituras foi
errtica, limitada em alcance administrativo e desigual na capacidade de gerir polticas
pblicas nas regies. Esta foi uma das heranas deixadas para o perodo iniciado em 2003,
cujo foco deveria ser a organizao Subprefeituras, como ser discutida na prxima seo.

2.2.3 Os anos 2003 e 2004: os limites e impasses na implantao das Subprefeituras
Esta etapa se inicia com o desafio de implantar os dois marcos legais das
Subprefeituras: a lei 13399 e a estrutura organizacional da Portaria Intersecretarial n. 6. Para
tanto, uma das medidas adotadas desde o incio de 2003, foi a edio de vrios decretos
transferindo unidades administrativas das Secretarias municipais s Subprefeituras.
Basicamente servios e equipamentos j desconcentrados nos territrios foram repassados s
Subprefeituras: gesto dos equipamentos de esportes (decreto 42770/2003); gesto dos
equipamentos de educao (decreto 42773/2003); c) gesto dos equipamentos de sade
(decreto 42771/2003) e; d) gesto dos equipamentos de cultura (decreto 42772/2003). Nessas
quatro reas tambm se transferiram bens patrimoniais, servios e pessoal; f) desconcentrao
do Programa de Silncio Urbano (PISU) da Secretaria Municipal de Abastecimento para
cinco Ncleos Regionais (decreto 43799/2003); g) administrao e fiscalizao dos mercados
municipais oriundos da Secretaria Municipal de Abastecimento (decreto 43796); e h)
transferncia dos Centros Educacionais Unificados (CEUs) (decreto 43822/2003).
Com essas medidas se formalizaram as competncias administrativas dos Subprefeitos
sobre servios j presentes nos territrios. V-se pela tabela 2.1 que, cerca de um ano aps a
edio dos decretos acima mencionados, as Subprefeituras administravam 72,8% do total de
servidores municipais. Deste total, 69,6% era oriundo da Secretaria de Educao e se tratava
basicamente de professores, funcionrios e supervisores de escolas. Como essa rea era uma
unidade oramentria nas Subprefeituras, a gesto da folha do magistrio foi descentralizada e
inflou o oramento dos territrios. Da Secretaria da Sade foram repassados 10,9% de
servidores que atuavam, sobretudo, nas Unidades de Sade j desconcentradas. Neste
cmputo no estavam os profissionais do Programa de Sade da Famlia (PSF) executado por
55
entidades conveniadas. A Secretaria Municipal das Subprefeituras apenas formalizou a
transferncia de 7,6% do total de servidores, cujo local de trabalho j era o mesmo desde o
perodo das ARs por estarem lotados na antiga Secretaria das Administraes Regionais. A
Secretaria Municipal de Esportes, da mesma forma, formalizou a cesso de 1,2% de
servidores que j atuavam em seus equipamentos desconcentrados. O mesmo ocorreu na
Secretaria de Cultura que repassou s Subprefeituras a gesto 0,9% do total de servidores.
Estas cinco reas responderam por 90% do montante de servidores transferidos aos territrios.
Com efeito, na gesto de pessoas no houve descentralizao, mas apenas a transferncia
formal da responsabilidade administrativa das Secretarias para as Subprefeituras, notadamente
naquelas atividades j realizadas de maneira desconcentrada nos territrios.

Tabela 2.1 Servidores transferidos da administrao central para as Subprefeituras
Servidores ativos Maro de 2003 Maro de 2004 Variao % (03-04)
Subprefeituras - 96.257 -
Educao 68.369 1.396 - 97,96
SMSP 10.115 2.832 - 73,07
Sade 19.150 5.328 - 72,18
Esportes 1.644 511 - 68,92
Abastecimento 876 568 - 35,16
Cultura 2.516 1.641 - 34,78
Governo 767 679 - 11,47
Gesto Pblica 854 760 - 11,01
Assistncia Social 1.764 1.605 - 9,01
Autarquias da Sade 8.764 8.135 - 7,18
Planejamento 200 188 - 6,00
Comunicao 200 188 - 6,00
Transportes 299 284 - 5,02
Infraestrutura 442 421 - 4,75
Meio Ambiente 917 898 - 2,07
Negcios Jurdicos 1.285 1.283 - 0,16
Habitao 747 747 0,00
Servios e Obras 781 805 3,07
Finanas 1.485 1.542 3,84
Trabalho 58 63 8,62
Segurana Urbana 5.218 6.089 16,69
Ouvidoria 22 28 27,27
Relaes Internacionais 16 24 50
TOTAL 126.889 132.272
Fonte: Secretaria Municipal de Gesto Pblica, 2004.
Para o governo, esse processo era preparatrio segunda etapa que demandaria ao
intersetorial e transversalidade de polticas nos territrios (SANTOS & BARRETTA, 2004).
Porm, como se atingir tal objetivo com tamanha desigualdade na transferncia de servidores
e, por extenso, de servios e atividades? Na prtica prevaleceram duas lgicas assentadas no
desenho institucional existente: a realizao de servios de manuteno urbana, herana
histrica dos Distritos de Obras desde a dcada de 50, e a oferta de servios de sade,
56
educao e assistncia social, que j ocorriam de forma desconcentrada. Esta foi a tnica da
descentralizao administrativa limitada e irregular de polticas.
A implantao das Subprefeituras tambm pode ser avaliada pelo montante de
recursos transferidos s regies. Em 2003, o valor foi de R$ 550 milhes e para 2004 previa-
se quase R$ 3 bilhes, 20,9% do oramento municipal, conforme a figura 2.1. Mas, no
oramento municipal, as trs reas representavam pouco mais de 20%: Educao (12,6%),
Manuteno e Infraestrutura (4,84%) e Sade (2,68%), a despeito da nfase do discurso do
governo na descentralizao. Segundo a Secretaria Municipal de Finanas e Desenvolvimento
Econmico (2004), essas trs reas totalizavam 96,31% dos valores oramentrios mdios das
Subprefeituras. No entanto, frise-se que, na Educao e Sade, as verbas foram notadamente
direcionadas ao pagamento de pessoal (professores, funcionrios de escolas, mdicos, equipes
de PSF etc.) e custeio administrativo (escolas e unidades de sade). Na rea de zeladoria
urbana existiam valores orados desde o perodo das ARs. J a Coordenadoria de Assistncia
Social e Desenvolvimento, que reunia seis polticas setoriais para promover qualidade de
vida e desenvolvimento humano, correspondia a apenas 1,82% do oramento mdio das
Subprefeituras e 0,0025% do oramento municipal!

Figura 2.1 Execuo oramentria descentralizada

Fonte: site da Prefeitura de So Paulo e Assessoria Tcnica de Assuntos Econmicos e Financeiros da
Secretaria Municipal das Subprefeituras, junho/2004.

A implantao do modelo de polticas pblicas transversais nos territrios se deparou
com a desigualdade setorial de recursos oramentrios, o que tambm foi um obstculo
descentralizao de polticas pblicas. Por outro lado, as Coordenadorias de Educao,
2,3%
2,7%
9,5%
20,9%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
2001 2002 2003 2004 (Previso)
Execuo Oramentria Local
Administrao Regional / Subprefeituras
57
Infraestrutura Urbana e Sade continuaram a atuar de forma isolada, pois detinham grande
parte da verba regionalizada. Em reas como Assistncia Social, organizada via convnios, as
Subprefeituras executavam uma poltica definida na SMAS. Mesmo as reas novas, como os
CEUS (Centros Educacionais Unificados), eram geridas com vises distintas da Educao e
da Cultura. A conduo da descentralizao pelas Secretarias municipais, e no pelas regies,
ainda tinha dois outros problemas. O primeiro, segundo Mrcia Barral (informao pessoal)
15
,
Subprefeita da Freguesia do , era que o plano de ao das Secretarias e seus critrios de
alocao de recursos nem sempre coincidiam com as demandas das regies.
O segundo, as Secretarias temiam a autonomia das prefeiturinhas e a perda de
controle poltico com a descentralizao de recursos financeiros. Desse modo, cada Secretaria
buscou constituir vnculos diretos com os Coordenadores locais, mesmo que gerassem aes
desiguais na descentralizao. Na assistncia social, por exemplo, a relao direta da SMAS
com as Supervises Regionais, sem a mediao da Coordenadoria regional e do Subprefeito,
era a regra. No ocorreu, portanto, a interveno das prticas intersetoriais nas relaes de
poder j estabelecidas nas estruturas centralizadas (FERNANDEZ; MENDES, 2004: 17).
Pelo contrrio, se mantiveram os feudos polticos e organizacionais que Dahl (1989) chama
de pequenas soberanias. Outra face desse problema foi a indefinio sobre a subordinao
dos Coordenadores ao Secretrio setorial ou ao Subprefeito. Alguns coordenadores, mesmo
com autoridade legal sobre os servios descentralizados, na prtica mantinham padres de
comando centralizado ao solicitar autorizao s Secretarias. Da a origem dos conflitos
relativos perda de poder entre Secretrios (apegados gesto desconcentrada) e
Subprefeitos (que assumiram a gesto descentralizada). Havia tambm a disputa na indicao
dos Coordenadores: embora o Subprefeito tivesse status de Secretrio, e autoridade
administrativa para nome-los, para as Secretarias a poltica setorial no podia ser contrariada.
Tal situao revela a fragilidade da proposta da descentralizao para lidar com os conflitos
verticais (Secretarias vs. Subprefeitos) e horizontais (Subprefeito vs. Coordenadores).
Contudo, os Subprefeitos e os Coordenadores foram majoritariamente indicados pelos
vereadores. Tanto que a lei 13682/2003, ao definir a estrutura de cargos das Subprefeituras,
buscou criar uma salvaguarda nesse mecanismo. Pelo artigo 19, os indicados para as
Supervises de Habitao, Segurana Alimentar, Assistncia Social, Cultura, Esportes e Lazer
seriam nomeados somente aps a oitiva das respectivas Secretarias. Buscava-se reduzir a
influncia dos vereadores com a avaliao tcnica dos candidatos. Esta inteno foi

15
Entrevista ao autor em 19/03/2010.
58
confirmada por Mrcia Barral (informao pessoal)
16
, Chefe de Gabinete da SMAS no binio
2003/2004 e responsvel por coordenar as indicaes para as Supervises de Assistncia
Social. Pela Lei 13682, os cargos de livre nomeao eram 14: o Subprefeito, o Chefe de
Gabinete, cinco assessorias (jurdica, tcnica, comunicao, defesa civil e Praa de
Atendimento) e sete Coordenadores. Havia ainda 47 cargos de chefia, geralmente ocupados
por servidores municipais. As 31 Subprefeituras possuam 1891 postos diretivos (434 cargos
de livre nomeao e 1457 funes de chefia). Esta estrutura serviu de recurso poltico para o
governo ampliar sua coalizo de apoio junto aos vereadores, como ser visto a seguir.

2.3 AS SUBPREFEITURAS E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA REDUZIDA
No discurso da descentralizao, as Subprefeituras tambm seriam reas de poder
para repensar as formas de exercer o comando poltico da cidade. Os instrumentos centrais
do modelo de controle social nos territrios deveriam ser o Oramento Participativo e o
Conselho de Representantes eleitos pelos moradores. Ser visto que, por motivos distintos,
esses dois mecanismos no foram priorizados na estratgia poltica do governo.

2.3.1 O lugar limitado do Oramento Participativo na gesto dos territrios
O debate sobre a participao popular esteve na agenda do governo desde seu incio
em 2001, mas a forma como deveria ser implantada era motivo de divergncias. J se
observou anteriormente a tese do chefe de gabinete da Secretaria de Governo que defendia a
institucionalizao das Subprefeituras conforme a distribuio regional do PT na cidade. Mas
essa estratgia de poder, atravs da qual o PT buscaria estreitar seus vnculos com as
associaes de bairros e movimentos sociais, alm de estimular a participao de entidades de
base local, foi secundarizada na ao do governo municipal. A importncia que os vereadores
ganharam como fiadores da governabilidade reduziu o participacionismo a um papel
politico menor na poltica do Executivo, a despeito da existncia do Oramento Participativo
(doravante chamado OP). Sua implantao ocorreu por se tratar de bandeira histrica de
governos petistas, bem como para atender a setores do partido que defendiam essa tese. O OP
no deixou de cumprir uma funo poltica importante, pois serviu como instrumento para o
PT buscar hegemonizar os movimentos sociais de bairro. Mas, o lugar das entidades de bairro
na poltica do Executivo parece ter ficado mais prximo do que Mollenkopf (1992) chama de
a nova patronagem governamental, ainda que o foco no fosse a transferncia de verbas.

16
Entrevista ao autor em 19/03/ 2010.
59
O OP iniciou sua implantao nos territrios em 2001 e sua gesto cabia
Coordenadoria do Oramento Participativo (COP), que era vinculada ao Gabinete da Prefeita.
Em tese, essa localizao da Coordenao poderia revelar seu peso poltico, mas no foi o que
ocorreu. Um exemplo dessa situao a forma como o governo participava do Conselho do
OP. Nesse frum participavam delegados eleitos pela populao para acompanhar a execuo
oramentria e fiscalizar a realizao das aes aprovadas. Porm, para Vitale (2004: 30),
[...] o expressivo nmero de conselheiros do governo na composio do Conop ocorre
em funo da inexistncia de uma coordenao-geral de planejamento e da ao de
governo. Na ausncia de um rgo responsvel pelo planejamento geral, a
participao de diversas secretarias no Conselho foi a maneira encontrada para se
promover maior integrao entre os prprios setores do governo e entre eles e o OP.

Em outras palavras, face ausncia de centralidade poltica do OP na estratgia de
governo, a presena das Secretarias nessa instncia parecia ser a forma de se gerar acordos
entre os rgos sobre suas prioridades e desses com os delegados eleitos. Outro problema foi
a introduo, em 2002, das plenrias temticas, pois suas deliberaes no se converteram em
investimentos especficos e resultaram apenas em diretrizes polticas. Estas metas no
indicavam a preferncia entre os programas, nem definiam os recursos humanos ou
financeiros necessrios
17
. O Executivo tinha grande autonomia para priorizar os programas
escolhidos pela populao e a distribuio de recursos entre as regies (VITALE, 2004).
Portanto, seja nas suas demandas territoriais ou temticas, a sociedade nem tinha liberdade
para decidir onde investir, nem mecanismos de controle sobre as aes do governo.
Mas talvez o principal indicador da baixa prioridade do OP na poltica de governo foi
o reduzido volume de participao no oramento total da Prefeitura que pouco alterou a
alocao do gasto pblico. Segundo Bello (2006), o Executivo no tinha uma predefinio
desse montante, baseada em critrios como parcelas do oramento previamente no
comprometidas com outras despesas ou investimentos. Valendo-se de informaes da PMSP,
Bello (2006) mostra que o volume de recursos destinado ao OP abrangeu 5% do oramento
total previsto para 2002 e 6,2% para 2003. Mesmo que, segundo o autor, tenha havido um
aumento de 37% no perodo, superior ao crescimento de 10,6% previsto para os gastos totais,
trata-se de um porcentual pequeno se comparado experincia de Porto Alegre, onde o OP
distribuiu de 9% a 15% dos recursos totais entre 1991 e 2000. Este um parmetro
importante, pois exprime a magnitude relativa dos recursos sobre os quais a prefeitura abre
mo da sua prerrogativa unilateral de deciso em favor dos processos participativos.

17
O caderno Programa e Subprogramas de 2003 possua 139 metas genricas dos cinco GTs: Cidadania,
Incluso social e Combate pobreza, Desenvolvimento econmico e Gerao de Renda, Habitao e
Desenvolvimento Urbano, Saneamento Ambiental e Recursos Hdricos e Transporte e Circulao.
60
Paradoxalmente, essa reduo do peso oramentrio do OP se ampliou em 2004, aps
a criao das Subprefeituras. Com o incio da implantao das Subprefeituras em 2003, o
governo ampliou a discusso do OP para todas as politicas pblicas descentralizadas, alm de
sade, educao e melhoria de bairro que j eram debatidas desde 2001. Em tese, a ampliao
das polticas em debate sinalizava um aumento dos porcentuais oramentrios para
deliberao no OP. Contudo, alm de no se ampliarem os recursos oramentrios, houve
uma piora, pois apenas 4,9% do oramento total (reduo de R$ 662 em 2003 milhes para
560 milhes em 2004) foram disponibilizados para deciso de forma participativa. Mesmo
com a ampliao do OP para as sete coordenadorias temticas das Subprefeituras, sade e
educao responderam por 93.9% em 2003 e 72,9% em 2004 (BELLO, 2006). As politicas de
assistncia social, esporte, cultura e meio ambiente responderam, em 2004, por 2,6% do total
deliberado com a participao popular nas Subprefeituras. Com efeito, a participao popular
foi conduzida pelas prioridades do Executivo, centrou-se em reas com mais recursos como
sade e educao, alm de no ter ampliado os gastos em outras polticas sociais.
A criao das Subprefeituras no fez do OP um eixo central da poltica de governo e,
contraditoriamente, ampliou o paroquialismo democrtico limitado aos territrios. Segundo
Flix Sanchez, (informao pessoal)
18
, Coordenador do OP no governo municipal, com o
debate regionalizado e circunscrito s sete coordenadorias regionais, a eleio de prioridades
focou-se ainda mais em solicitaes de ordem local e sem uma viso global da cidade.
Questes estruturais como controle do trfego, coordenao metropolitana e execuo
oramentria continuaram centralizadas e temas comuns a mais de uma Subprefeitura tambm
no eram itens de deliberao regional. A aproximao do OP da estrutura organizativa das
Subprefeituras caminhou na direo contrria integrao de polticas nos territrios e
aprofundou a segmentao das demandas por Coordenadoria. Este modelo fragmentado do
OP parece evidenciar que tratar da gesto municipal como um todo estava fora de seu escopo,
o que tambm lhe conferia reduzida relevncia poltica na estratgia do governo.
Em se tratando de definir no a importncia de se compartilhar o poder, mas quanto e
em que grau faz-lo, o tema tornou-se mais complexo no interior do governo (VITALE,
2004). Para Tatagiba e Teixeira (2005: 7), o estmulo ao OP no o tornou um item na
reforma democrtica do Estado e de construo da governabilidade. Tambm foi distinto do
que houve em Porto Alegre onde, segundo Dias (2000), o governo instrumentalizou o
confronto do OP (democracia participativa) com a Cmara de Vereadores (democracia

18
Entrevista ao autor em 20/08/2010.
61
representativa). Em So Paulo, segundo Flix Sanchez, (informao pessoal)
19
, a negociao
entre as instncias do OP e o parlamento no se pautou por essa estratgia. Na gesto dos
territrios, a nfase passou a ser atender, os interesses dos vereadores visando ampliar a
coalizo de governo, antes que conferir maior peso aos processos participativos. Estes, no
entanto, continuavam centrais para o PT buscar hegemonizar os movimentos sociais de bairro.
Mas os meios da democracia participativa, como assembleias populares nas regies,
tambm serviram para os vereadores mobilizarem a populao para dentro da disputa pela
hegemonia poltica local, como ocorreu na Capela do Socorro, ou serviu para legitimar
demandas de vereadores junto s suas clientelas, como ocorreu na Freguesia do . Tais
situaes parecem reforar a crtica de Arretche (1996) de que descentralizao do poder nem
sempre gera democracia e controle social; ao contrrio, pode incentivar a patronagem com
recursos pblicos. A realidade que o modelo poltico da participao popular no teve peso
na agenda do governo. Na seo seguinte se discute como essa opo poltica tambm ocorreu
no abandono do Conselho de Representantes para o controle social das Subprefeituras.

2.3.2 O recuo do governo no debate sobre os Conselhos de Representantes nas regies
Os Conselhos de Representantes esto previstos nos artigos 54 e 55 da Lei Orgnica
Municipal. Deveriam, conforme a candidata Marta Suplicy (2002: 118-119), servir
populao, controlar o Subprefeito e acabar com a influncia dos vereadores nos territrios.
Para Tadeu Pais, Subprefeito da Capela do Socorro, se as Subprefeituras descentralizariam o
Executivo, os Conselhos descentralizariam o parlamento.
20
Contudo, segundo Flix Sanchez
(2006: 55), Coordenador do OP no governo Marta Suplicy,
Como fazer para governar de forma efetivamente democrtica? [...]. A ideia das
Subprefeituras tinha suas limitaes, pois no houve a implementao dos conselhos
de representantes como expresso do direito participao [...] o que, a bem da
verdade, tambm, era um elemento de conflito entre ns. Provavelmente, a ampla
coalizo de partidos e parlamentares que sustentava o governo Marta Suplicy no
tolerasse essa convivncia. Como faramos, ento, para governar com ela: ouvindo a
populao ou o vereador do bairro ou do distrito?

Na sua estratgia, o governo se orientou pela construo fisiolgica da aliana com os
vereadores nas regies. Na barganha com o governo, os parlamentares desmontaram a tese
dos Conselhos, visto como um recurso de poder que s beneficiaria o Executivo. Esta deciso
poltica foi construda durante a negociao do projeto de lei das Subprefeituras (setembro de

19
Entrevista ao autor em 20/08/2010. O termo negociao foi utilizado para diferenciar a poltica de
enfrentamento com o parlamento, como fora em Porto Alegre, ainda que o Conop pressionasse os vereadores na
votao do oramento para que no fizessem emendas que retirassem verbas do OP.
20
Entrevista ao autor em 22/04/2010.
62
2001-julho de 2002). O Executivo temia que a discusso combinada das Subprefeituras e dos
Conselhos de Representantes travasse a votao da primeira, que era prioritria, e limitou o
debate para manter o apoio de vereadores contrrios aos Conselhos. Estes receavam que os
conselheiros atuassem como intermediadores polticos locais e se tornassem lideranas que
poderiam ser futuros parlamentares. Os Conselhos foram secundarizados para aprovar as
Subprefeituras, apesar de a LOM a atribuir a esses encaminhar representaes ao Executivo
e Cmara Municipal, a respeito de questes relacionadas com o interesse da populao
local
21
. Porm, o mais relevante que esta discusso expressou a estratgia do governo:
implantar as Subprefeituras sem esse instrumento de democracia participativa, em face da
prioridade que assumiu a ampliao da poltica de alianas no parlamento.
22

O debate sobre os Conselhos teve incio em janeiro de 2001, em um projeto da Mesa
Diretora da Cmara Municipal, que os concebia como uma instncia de democracia
participativa, eleita diretamente pelos cidados, e complementar democracia representativa.
No seriam pequenos parlamentos, mas sim canais de participao direta dos cidados junto
aos poderes Executivo e Legislativo. Na Cmara, o projeto foi alterado, sobretudo, a eleio
direta dos 27 conselheiros deu lugar a um rgo em que nove vagas seriam proporcionalmente
divididas entre os partidos representados no parlamento. Um tero dos membros seria eleito
indiretamente ao ser escolhido pelos diretrios zonais dos partidos. Nesse sentido, para Jilmar
Tatto (2006: 315), Secretrio de Governo Municipal em 2004, o Executivo tinha
Um timing para aprovar o conselho de representantes das Subprefeituras, medido pela
correlao de foras na Cmara [embora] criticados publicamente por certas
organizaes e, quando conseguimos avanar, novas queixas surgiram, pois o
conselho contemplava a participao de representantes dos partidos. H que se
entender que essa uma concepo atrasada, pois inconsequente termos uma
sociedade organizada e um conselho que quer excluir a participao partidria [...].

Mas, na viso inicial do governo, moderna era a participao direta dos cidados na
vida poltica dos bairros e retrgrada a interferncia dos vereadores nas ARs. Foi o Executivo
que mudou de posio e passou a defender a indicao de filiados a partidos, no que parece
ter sido mais um recuo diante da presso dos vereadores. Estes temiam que, com eleies
diretas, os movimentos sociais, em geral simpticos ou aliados ao PT, hegemonizariam os
Conselhos como brao de apoio do Executivo nas regies. Com a indicao partidria, os
vereadores poderiam influir nas escolhas dos candidatos nos diretrios zonais.

21
Segundo os vereadores Carlos Neder (PT) e Jos Mentor (PT), alguns parlamentares condicionavam o apoio s
Subprefeituras a no aprovao do Conselho de Representantes. Folha de So Paulo, 04/04/2002.
22
A vereadora Myryam Athi (PMDB) declarou Folha de So Paulo em 04/04/2002: sou contra o conselho,
acho que o conselheiro no pode substituir o vereador, medida que dou esse poder para ele, qual vai ser o meu
papel? O vereador Antnio Carlos Rodrigues (PL) era contra o conselho desde o primeiro momento porque
acho que ele vai tirar o papel do vereador (Folha de So Paulo, 16/07/2002).
63
Sobre a fiscalizao, se retiraram trs atribuies da lei: a) preparar audincia pblica
para aprovar Relatrio de Avaliao e Fiscalizao da Ao Municipal com o Subprefeito e a
Comisso de Administrao Pblica da Cmara e; b) acompanhar, com os delegados do OP, a
aplicao do oramento e; c) a Ouvidoria de Recursos da Cidadania. Para Tadeu Pais
(informao pessoal)
23
, faltou vontade poltica do governo para ganhar uma maioria na
Cmara favorvel a esse novo desenho do Estado na cidade. Aps quase quatro anos, o
Conselho de Representantes foi aprovado pela lei 13881 (julho de 2004) e regulamentado
(decreto 45551/novembro de 2004). A primeira eleio foi marcada para abril de 2005, na
gesto seguinte, e nunca ocorreu. Assim, o governo buscou equilibrar interesses conflitantes:
atender os movimentos sociais ao formalizar os Conselhos e no confrontar os vereadores ao
remeter sua eleio para o outro governo. A prxima seo discute como as Subprefeituras
foram o recurso poltico central para o Executivo ampliar sua poltica de alianas.

2.4 A POLTICA DE ALIANAS E SUBPREFEITURAS NA PARTILHA DO PODER
Conforme o programa de governo, a forma como os vereadores historicamente se
apropriaram das ARs impossibilitava separar o Executivo e o Legislativo na gesto municipal.
O Legislativo deveria aprimorar os projetos do governo, fiscalizar o Executivo e tratar de
temas globais da cidade. Nas regies, a gesto, com participao popular e controle social,
caberia s Subprefeituras. Mas o governo tambm atribua uma importncia vital construo
de uma maioria parlamentar para evitar o isolamento sofrido pela gesto Erundina. No incio,
o governo Marta Suplicy tinha uma bancada de 19 vereadores (16 do PT e 3 do PCdoB),
apenas um a mais do que dispunha a gesto Erundina, e se previam dificuldades similares
para forjar uma maioria parlamentar. Havia ainda dois vereadores do PSB, partido da ex-
prefeita Luiza Erundina, em tese aliado do governo, mas mais autnomos da estrutura
partidria (um apoiado pela Fora Sindical; outro pelo bairro Casa Verde) (MARTINS, 2001).
Desde o incio de 2002, segundo ano da gesto, dada a dificuldade de aprovar seus
projetos no parlamento, o Executivo buscou aumentar sua base aliada com o discurso de um
governo amplo. At abril de 2002, o governo tinha conseguido o apoio da bancada do
PMDB (seis vereadores) e da bancada do PL (trs vereadores) com negociaes que j
envolviam cargos nas ARs. Com o PSB, a base governista de 30 parlamentares se tornou
majoritria (a Cmara tem 55 parlamentares). Mas o governo planejava ampliar essa coalizo
e a hegemonia no parlamento, para o que a criao das Subprefeituras foi o estmulo

23
Entrevista ao autor em 22/04/2010.
64
necessrio ao trocar apoio por cargos nas regies. Coube ao Secretrio de Governo, Rui
Falco, e ao vereador Jos Mentor (PT), lder do governo, coordenarem essa negociao.
Mas, os vereadores da coalizo dominante temiam perder influncia em seus redutos
eleitorais, pois a nomeao dos Subprefeitos pelo Executivo poderia fortalecer as lideranas
de bairro. A opo do governo foi franquear a indicao dos Subprefeitos aos vereadores.
Assim, ao aprovar as Subprefeituras, o governo tambm fez desse processo um marco para
consolidar sua poltica de alianas no parlamento a partir de julho de 2002. Mas, desse modo,
o Executivo tambm mostrou que a democracia participativa no seria a prioridade na gesto
local e sim a diviso de poder com os vereadores. Esta estratgia foi expressa por Antnio
Donato (2006: 41-42), Secretrio Municipal das Subprefeituras em 2003, ao dizer que,
[...] do ponto de vista do processo poltico, depois da Constituio de 1988, o pas vive
o chamado presidencialismo de coalizo
24
: tem-se o parlamento forte, com uma
multiplicidade de partidos, o que impe a necessidade de construir alianas para
governar, pois a minoria no parlamento significa um grave problema de
governabilidade. A aprovao da lei das Subprefeituras passou por essa discusso,
inclusive resultando na participao de partidos aliados na administrao das
Subprefeituras. Podemos dizer que o governo Marta arquitetou uma maioria
parlamentar e o terreno prioritrio dos acordos foi o das Subprefeituras.

Esta forma de partilhar o poder com os vereadores nas Subprefeituras se materializou
partir do incio de 2003. No final do captulo, a tabela 2.2 mostra como as Subprefeituras
serviram para ampliar a coalizo de governo, quando comparada com a diviso poltica das
ARs que, at o final de 2002, retratava centralmente a coalizo eleitoral entre o PT e o
PCdoB. Conforme a tabela v-se que o PT se manteve como o partido majoritrio ao ter 74%
dos 31 Subprefeitos (23 regies) e as outras oito se dividiram entre sete partidos da coalizo
de governo. Para os cargos de segundo escalo, com os dados que foram possveis de coletar,
ao menos em 16 locais outros partidos, alm da coalizo eleitoral, realizaram indicaes. Este
processo ocorreu em 52% das Subprefeituras, mas sem que o PT deixasse de ser majoritrio,
pois a participao dos aliados foi mais direcionada ao segundo escalo (cargos de
Coordenao e Superviso). Estes geralmente tinham um perfil mais de bairro por serem
indicados pelos vereadores locais. Assim, o modelo poltico prevalecente nas
Subprefeituras se caracterizou por: a) no ser uma entrega das regies apenas para um partido
ou vereador, mesmo que fosse do PT; b) manter a hegemonia e a direo poltica do PT na

24
Segundo Abranches (1988: 21), o Brasil o nico pas que combina proporcionalidade, multipartidarismo e
um presidencialismo que organiza o Executivo em grandes coalizes. O presidencialismo de coalizo seria
consequncia desse desenho institucional que exige a distribuio de ministrios segundo critrios partidrios e
estaduais. Seria uma sada instvel para o executivo superar o problema de bases de apoio fragmentadas e o
dilema de governar em minoria, alm de evitar a paralisia decisria. Assim, constituir uma maioria parlamentar
de apoio ao executivo e a participao dos partidos no governo quase a nica sada.
65
maioria das regies; c) orientar a participao de aliados em um nmero menor de locais e em
cargos de segundo escalo com menos peso poltico para incidir na gesto das Subprefeituras.
Para o governo, a composio poltica nas regies tambm serviria para o controle
mtuo entre os distintos partidos, pois no haveria apenas um vereador no comando, como
nas gestes Maluf e Pitta, mesmo onde o Subprefeito fosse do PT. Por exemplo, em So
Miguel Paulista, reduto eleitoral do Secretrio Municipal da Habitao, Paulo Teixeira, se
indicou Adalberto Dias (PT) para a AR. Com a criao das Subprefeituras, o vereador Paulo
Frange (PTB) indicou o Chefe de Gabinete na regio. Na Freguesia do , como ser visto no
captulo trs, o governo aceitou a indicao do Subprefeito pelo vereador Jos Viviani Ferraz
(PL) e manteve as polticas sociais com o PT. Contudo, essa poltica da partilha de poder nas
regies era de difcil soluo: franqueava aos vereadores indicarem os Subprefeitos, mas
tentava impedir que os territrios se tornassem feudos de parlamentares. A opo de governar
as regies com os vereadores confirmada por Jilmar Tatto, Secretrio de Governo Municipal
em 2004. Para Tatto (2006), o governo errou ao organizar sua coalizo de apoio e isso teve
reflexos nas regies: a) problemas decorrentes da composio da maioria no parlamento, pois
as indicaes aceitas na cpula do PT e dos partidos aliados no eram assimiladas nas bases
partidrias nos territrios, sobretudo no caso de antigos adversrios polticos
25
; b) a pressa em
compor a maioria parlamentar gerou conflitos em bairros em que nomeao do Subprefeito
no satisfazia as lideranas locais. O Executivo no conseguiu responder aos distintos
interesses regionais, especialmente a convivncia de grupos polticos s vezes adversrios.
A Subprefeitura da Freguesia do ilustra esse desgaste do governo junto aos
movimentos sociais ao nomear Walter Alcntara, aliado local do malufismo, como
Subprefeito no lugar de Mrcia Barral (PT). A Subprefeita era do grupo poltico do ex-
deputado federal Jos Genono (PT) e vinculada ao movimento comunitrio. Mas, embora o
PT no tivesse um vereador com fora local, havia nas lideranas polticas tradicionais. Tal
situao mostra os limites do projeto de poder do PT que, mesmo dividindo as regies entre
suas correntes internas, no tinha fora para hegemonizar todas as Subprefeituras. A sada
para a aludida governabilidade foi ceder a Freguesia do para um adversrio politico local.
No captulo quatro se discutir a Subprefeitura de Capela do Socorro que retrata uma
realidade distinta, j que a hegemonia da famlia Tatto manteve inalterado o quadro poltico
local. Nessa situao, a gesto regional teve grande autonomia de ao, pois a partilha interna
de poder no PT e no governo chancelou sua continuidade poltica e administrativa.

25
Alm da Freguesia do , tambm na regio da Casa Verde, a famlia Calvo tinha uma trajetria poltica de
proximidade com o malufismo, apesar de o vereador Rubens Calvo ter se filiado ao PT em 2004.
66
Tabela 2.2 - Indicaes nas ARs (2001/2002) e nas Subprefeituras (2003/2004)
Administraes Regionais
Aliana eleitoral no perodo 2001/2002
Subprefeituras
Aliana de governo no perodo 2003/2004
TERRITRIOS INDICAO
DO AR
INDICAO DO
SUBPREFEITO
OUTROS CARGOS

Aricanduva No obtida
Sem partido

PT
PT
PT


PT
Criada em 2002

PCdoB

PT

PT
PT
PT
PCdoB
PCdoB
PT
Criada em 2002

PT
Criada em 2002
PT
PT
PT
PT
PT


PT
PT
PT

PT
PT
PT
Sem partido

PT
Celso Jatene (PTB)
Ex-Secretrio da Subprefeituras
Antnio Donato (PT)
Antnio Rodrigues (PL)
Rubens Calvo (PT)
ArselinoTatto (PT)


Dep. Est. Italo Cardoso (PT)
Claudete Alves (PT)/Dep. Fed.
Arlindo Chinaglia (PT)
Dep. Ana Martins (PCdoB)/

Viviani Ferraz (PL)/Barato
(PDT)
Beto Custdio (PT)
Dep. Fed. Jos Mentor (PT)
Joo Antnio (PT)
Toninho Paiva (PL)
Francisco Chagas (PT)
Augusto Campos (PT)
Lucila Pizani (PT)

Adriano Diogo (PT)
Edivaldo Estima (PPB)
Joo Antnio (PT)
Raul Cortez (PPS)
Indicao do Executivo
Jos Laurindo (PT)
Carlos Apolinrio (PDT)


Antnio Goulart (PMDB)
Francisco Chagas (PT)
Paulo Teixeira (Sec. Municipal
de Habitao)
Indicao do executivo
Dep. Jos Mentor (PT)
Flvia Pereira (PT)
Wadih Mutran (PPB)

Jos Amrico (PT)
Antnio Rodrigues (PL)
Butant

Campo Limpo
Casa Verde
Capela do Socorro


Cidade Ademar
Cidade Tiradentes

Ermelino Matarazzo

Freguesia do

Guaianases
Ipiranga
Itaim Paulista
Itaquera
Jabaquara
Lapa
MBoi Mirim

Mooca
Parelheiros
Penha
Perus
Pinheiros
Pirituba
Santana


Santo Amaro
So Mateus
S. Miguel Paulista

S
Trememb/Jaan
VilaPrudente
Vila Maria

Vila Mariana
Sec. Subprefeituras Carlos
Zaratini (PT)
Dep. Vicente Cndido (PT)
Eliseu Gabriel (PSB)
Edivaldo Estima (PPB),
Milton Leite (PMDB),
Antnio Goulart (PMDB),
No obtidas
Paulo Frange (PTB)

Dep. Devanir Ribeiro (PT)/
Alcides Amazonas (PCdoB)
Jos Amrico (PT)

Jos Ferreira (Zelo) (PT)
Jooji Hato (PMDB)
No obtidas
Adriano Diogo (PT)
Roger Lin (PSB)
Paulo Frange (PTB)
Milton Leite (PMDB)/Dep.
Vicente Cndido (PT)
Myriam Athi (PMDB)
No obtidas
Toninho Campanha (PDT)
Eliseu Gabriel (PSB)
No obtidas
Eliseu Gabriel (PSB)
Celso Cardoso (PFL)/
Humberto Martins (PMDB)/
Jos Olmpio (PMDB)
Dep. Est. Italo Cardoso (PT)
Dep. Devanir Ribeiro (PT)
Paulo Frange (PTB)/Joo
Antnio (PT)
No obtidas
Carlos Apolinrio (PDT)
Francisco Chagas (PT)
Arselino Tatto (PT)/Manoel
Cruz (PRONA)
Antnio Rodrigues (PL)
Fonte: Tabela organizada pelo autor com base em matrias dos jornais Estado de So Paulo de 30/06/2004 e
Folha de So Paulo de 29/12/2000, complementada pelas entrevistas realizadas com os Subprefeitos,
Coordenadores e Supervisores das Subprefeituras de Capela do Socorro, Freguesia do e So Miguel Paulista.
No perodo 2003-2004 as indicaes foram oriundas de vereadores e de deputados, que eram ex-vereadores
eleitos em 2000 pertencentes aos partidos da base aliada, e que mantiveram influncia poltica nas regies.
67
Anexo um MAPA DAS SUBPREFEITURAS


68
Anexo dois Organograma das Subprefeituras e os vnculos funcionais com as Secretarias Municipais

Assessoria
Tcnica

Assessoria
Jurdica

Chefe de
Gabinete

Asssessoria de
Defesa civil

Assessoria de
Comunicao

Praa de
Atendimento

Coordenadoria de
Assist. Social e
Desenvolvimento

Coordenadoria de
Planejamento
Desenvolv. Urbano

Coordenadoria
Manuteno
Infraest. Urbana

Coordenadoria de
Projetos e Obras
Novas

Coordenadoria de
Educao

Coordenadoria de
Sade

Coordenadoria de
Administrao e
Finanas

Superviso de
Segurana
Alimentar

Superviso de
Assistncia Social

Superviso de
Esportes e Lazer

Superviso de
Cultura

Superviso de
Habitao

Unidade de Autos
de Infrao

Unidade de
Cadastro

Superviso de Uso
e Licenciamento do
Solo

Superviso de
Planejamento
Urbano

Superviso
Tcnica de
Fiscalizao

Superviso
Tcnica de
Limpeza Pblica

Superviso
Tcnica de
Manuteno

Superviso
Tcnica de
Projetos e Obras

Superviso Escolar

Diretoria Tcnico-
Pedagogica

Diretoria de
Programas
Especiais

Diretoria Tcnica
de Planejamento

Superviso de
Vigilncia em
Sade

Unidades de Sade

Unidades
Escolares

Superviso de
Administrao

Superviso de
Gesto de Pessoas

Superviso de
Finanas

Prefeita

Secretaria de
Cultura

Secretaria de
Abastecimento

Secretaria da
Assistncia Social

Secretaria de
Esportes e Lazer

Secretaria de
Habitao

Sec. de Trabalho
e Solidariedade

Sec. Infraestrutura
Urbana

Depto. Limpeza
Urbana (LIMPURB)

Secretaria de
Educao

Secretaria de
Sade

Sec. Gesto
Pblica

Secretaria de
Finanas

Secretaria de
Servios e Obras

Departamento de
Edificaes

Tipos de vnculo:
_____ Vnculo hierrquico (o Subprefeito
comandava as Coordenadorias regionais)
- - - - - Vnculo funcional (as Secretarias
respondiam pelas polticas setoriais
executadas nas Coordenadorias)
Sec. Verde Meio
Ambiente

Sec. Planejamento
Urbanoa

Secretaria de
Transportes

Subprefeito


Fonte: Elaborao prpria com base na lei 13682/2003 que definiu a estrutura organizacional das Subprefeituras, acrescida das Secretarias municipais relacionadas
descentralizao. Nas assessorias do Subprefeito houve uma descentralizao menor de atividades: Secretaria de Segurana Urbana (Guarda Civil Metropolitana),
Secretaria de Negcios Jurdicos e Secretaria de Comunicao Social. As Secretarias de Governo Municipal e de Relaes Internacionais permaneceram
centralizadas e as empresas municipais no estavam envolvidas nesse processo que s englobava a administrao direta. Antes dessa lei, a regulamentao dos cargos
gerenciais e o organograma das Subprefeituras eram disciplinados pela Portaria Intersecretarial n. 6/2002.
69
3 A SUBPREFEITURA DA FREGUESIA DO : A DINMICA DA RUPTURA
POLTICA E A DESCENTRALIZAO ALTERADA


Este captulo apresenta a experincia da Subprefeitura da Freguesia do e a forma
como sua direo poltica foi modificada quando o Executivo a incluiu na negociao com os
vereadores para ampliar sua coalizo de apoio. O comando poltico do PT at o final de 2002
cedeu lugar ao indicado dos vereadores Viviani Ferraz (PL) e Antnio Barato (PL). A
discusso busca demonstrar como a descentralizao nesse territrio, a despeito das
iniciativas em direo gesto intersetorial de polticas, enfrentou resistncias das Secretarias
municipais, conforme foi visto no captulo dois. Esta dificuldade foi intensificada com a
diviso poltica da Subprefeitura entre o PT e os vereadores do PL, o que reforou a atuao
isolada de cada rea e amplificou o carter errtico da descentralizao administrativa. A falta
de dilogo entre os dois campos polticos opostos foi uma varivel central que condicionou as
caractersticas que assumiu a gesto local. Por outro lado, a prioridade do Executivo de
governar com os vereadores locais evidenciou que os processos de democracia participativa
existentes na regio, como o OP, no foram relevantes na sua estratgia poltica.

3.1 INTRODUO
A Subprefeitura formada pelos distritos de Brasilndia e da Freguesia do e, em
2004, tinha uma populao de 392.251 habitantes. Conforme a PMSP (2004), o primeiro
distrito possua um IDH de 0.432 e o segundo um ndice de 0,525. Dentre os 96 distritos da
cidade, e num ranking onde a excluso social mxima era-1,00, a Brasilndia era o 10 pior
distrito com o ndice de -0,814 e a Freguesia do ocupava 56 lugar com 0,233. Pelo Censo
Demogrfico (2000), 12,92% das famlias no tinham rendimento e 55,75% percebiam at
cinco salrios mnimos. A regio tinha 22 reas de risco (na cidade havia 192) e 101 favelas
(na cidade havia 2018) e tais indicadores exemplificam as carncias sociais dessa regio.
A Freguesia do , assim como toda a zona norte da cidade, sempre foi um importante
reduto malufista. Quando Paulo Maluf se elegeu prefeito 1992, cinco vereadores da sua
coligao tiveram suas maiores votaes na zona norte, e dois desses no distrito de Nossa
Senhora do . Um dos vereadores, Jos Viviani Ferraz (PL), assumiu o controle da AR da
Freguesia do . Mas o administrador por ele indicado se envolveu em denncias de cobrana
de propina ao tolerar o comrcio clandestino. O novo administrador, Walter Alcntara, que
assumiu em maio de 1995, era funcionrio pblico municipal e vizinho de Viviani Ferraz,
70
embora a indicao no fosse admitida pelo parlamentar. Em 1997, j no governo Celso Pitta,
este vereador foi agraciado com outra regional na zona norte: a de Perus (TEIXEIRA, 2004).
Na regio, conforme Barral (1994), militante petista local, na dcada 70, surgiram
movimentos voltados melhoria das condies de vida. Com a fundao do diretrio do
MDB (Movimento Democrtico Brasileiro), partido de oposio ao regime militar e
hegemonizado por militantes do PCdoB, se intensificou a organizao popular. A Freguesia
do foi a primeira regio da cidade em que os movimentos sociais lanaram candidatos
Cmara Municipal em 1976. O MDB passou a ser o polo aglutinador das lutas locais at 1980
quando, com a fundao do PT (Partido dos Trabalhadores), as lideranas locais optaram por
esse novo partido para intensificar os vnculos com os movimentos populares. Contou nesse
processo a ao da esquerda da Igreja Catlica, simptica teologia da libertao e seu apoio
s comunidades de base. nesse perodo que os movimentos sociais se fortaleceram no
confronto com o governo Maluf. Desde ento, a poltica local bastante polarizada entre o PT
e as organizaes populares e os vereadores e lideranas polticas apoiadoras do malufismo.

3.2 O PAPEL DO GOVERNO LOCAL COM A DIREO POLTICA DO PT
Em 2001, antes do Decreto de maro de 2002 que instituiu os Governos Locais, a
Freguesia do j havia implantado um processo similar. A Administradora Regional, Mrcia
Barral, tinha sido Chefe de Gabinete dessa AR na gesto Luiza Erundina. Segundo os
entrevistados, as aes que no fossem acordadas nesse frum tinham pouca chance de serem
aprovadas, pois o objetivo era reduzir as aes isoladas das polticas setoriais. Buscava-se
aproximar as iniciativas gerais de governo, como os programas sociais, e as necessidades do
territrio, na construo integrada de polticas. Para Mirca Bonano, Supervisora de Cultura,
foi importante que todos os rgos participassem de aes como cadastramento de programas
sociais, de aes de combate dengue ou de atividades da Defesa Civil para ampliar a
interlocuo com os problemas locais (informao pessoal)
26
.
Conforme os entrevistados, o objetivo era criar um conhecimento mtuo das polticas
para integrar os diversos enfoques em uma compreenso comum do territrio. A caracterstica
dos gestores regionais favorveis ao modelo de interveno integrada parece ter contribudo
para a implantao do Governo Local. Inclusive ajudou a fortalecer Secretarias que no
tinham uma poltica definida para a cidade, como na rea da cultura, em que se partiu da
realidade dos territrios para organiz-la como politica municipal. Ao que parece, pois, esse

26
Entrevista ao autor em 08/06/2010.
71
processo coletivo de gesto foi uma marca positiva nos dois primeiros anos da gesto, at o
final de 2002, mas que no se manteve partir de 2003, como ser visto mais adiante.
No entanto, o Governo Local enfrentou dificuldades por ser uma reunio informal
de representantes das Secretarias municipais e esbarrar na impossibilidade de decidir sobre a
utilizao dos oramentos setoriais que se mantinham centralizados. Para os entrevistados,
este foi um problema da desconcentrao encetada pelo Governo Local, pois inexistia a
gesto regional do oramento. Os integrantes do Governo Local tinham que submeter suas
discusses s respectivas Secretarias para que essas decidissem se aceitavam ou no as aes
localmente concebidas. Este fluxo decorria dos limites decisrios desse frum
desconcentrado, alm de refletir o baixo interesse das Secretarias em incentiv-lo. Havia um
desencontro entre a demanda local e as polticas setoriais, afora o temor das Secretarias no
avano da descentralizao administrativa. O desacordo tambm ocorreu, segundo Mrcia
Barral (informao pessoal)
27
, pela dificuldade de se romperem os diferentes olhares setoriais
sobre o territrio. Esta situao foi mais perceptvel na rea de infraestrutura urbana com sua
baixa participao no Governo Local, segundo Tereza Nakagawa (informao pessoal)
28
,
representante local da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS). O
esforo de integrao se limitou s polticas sociais que viriam a se aglutinar na
Coordenadoria de Assistncia Social, a partir de 2003. A ao autnoma dos servios urbanos
que j eram executadas na AR se manteve, apesar dos esforos de integrao local.
Havia tambm a necessidade de compatibilizar as demandas imediatas do bairro, como
a manuteno de ruas, com o programa de governo para a cidade que ocorreu na implantao
dos programas sociais. Por exemplo, em 2001, o programa Renda Mnima
29
da SDTS requeria
o cadastro das famlias a serem beneficiadas. Segundo Luiz Brito (informao pessoal)
30
,
Coordenador local do OP indicado pelo Administrador Regional da Vila Mariana e suplente
de vereador, Jos Amrico (PT), se formou um comit com representantes locais das
Secretarias para implantar um programa considerado uma vitrine do governo. Sobretudo,
porque o distrito de Brasilndia, pelos critrios de excluso social, foi um dos trs primeiros
selecionados a implantar essa ao de carter redistributivo. Esta iniciativa buscou ampliar a
visibilidade do Governo Local junto populao e aos movimentos sociais, em face da
centralizao oramentria e prioridade polticas das Secretarias sobre as demandas da regio.

27
Entrevista ao autor em 19/03/2010.
28
Entrevista ao autor em 03/08/2010.
29
O Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima Municipal era voltado s famlias com renda per capita
inferior a meio salrio mnimo, desde que mantivessem seus filhos de 0 a 15 anos na escola.
30
Entrevistaao autor em 04/05/2010.
72
Em relao ao OP, coube ao Governo Local a sua implantao a partir de 2001.
Contudo, segundo Luiz Brito (informao pessoal)
31
, nesse processo, houve trs problemas: a)
no havia porcentual definido de oramento para tratar das prioridades votadas pela
populao; b) reuniam-se as entidades para colher e sistematizar as propostas das assembleias
populares, mas a anlise tcnica era centralizada nas Secretarias; c) a partir de 2002 houve
dificuldades de execuo do oramento do ano anterior, o que embaralhou o processo, pois
as lideranas que participaram do primeiro [ano] j vieram para o segundo [ano] com pouco
crdito. Em 2002 se receava que o acrscimo do tema de melhorias urbanas, alm de
educao e sade j presentes desde 2001, no permitiria assumir novos compromissos com a
populao, diante dos limites oramentrios do OP. Desse modo, a AR passou a conferir
relevncia a aes como o programa Bolsa Trabalho
32
da SDTS para compensar os limites
do OP. Como este programa tambm se relacionava com associaes de moradores, buscou-
se minimizar o descrdito com o OP. Ainda assim, segundo Luiz Brito (informao
pessoal)
33
, o Governo Local realizava reunies de bairro para mobilizar a populao, pois,
[...] isso aproxima e faz a populao perceber a presena do poder pblico
indiscriminadamente, embora na viso [da populao] ainda tenha essa coisa
clientelista do vereador. Ai a gente dizia: no tem vereador aqui e sim o poder
pblico. E isso foi to importante para ganhar credibilidade [atravs dessa] relao
direta com o cidado sem interferncia poltica.

Para o Coordenador do OP, o objetivo era opor-se s prticas polticas dos vereadores
e lideranas tradicionais da regio na sua relao com a populao. Porm, a despeito da
retrica da democracia participativa, o que se buscava era estreitar a relao direta da AR com
os movimentos sociais, o que os aproximava do governo e de vereadores do PT com atuao
local. Dentre os parlamentares petistas na regio estava o vereador Jos Laurindo, que obteve
52.8% de seus votos nas ARs de Pirituba e Freguesia do nas eleies de 2000, alm do
deputado estadual Henrique Pacheco. Em 2001, ambos apoiaram a criao da Unio dos
Movimentos de Moradia (UMM), entidade que passou a ocupar a maioria dos assentos no
Conselho Regional da Poltica Habitacional, afora sua forte insero no OP e, em 2004, na
elaborao do Plano Diretor local. Esta associao era o movimento social mais articulado da
regio e pressionava o poder pblico para solucionar os problemas de reas de risco e
assentamentos precrios. Portanto, o suporte dos parlamentares esteve longe de ser isento de
interesses, pois auxiliava o PT local a buscar a hegemonia na UMM, cuja atuao mobilizava

31
Entrevista ao autor em 04/05/2010.
32
Programa voltado ao pblico de 16 a 20 anos, oriundo de famlias de baixa renda, e que visava ampliar sua
escolaridade e capacitao, alm de integrar o jovem no bairro com a realizao de atividades comunitrias.
33
Entrevista ao autor em 04/05/2010.
73
a sociedade para o OP. Dada a intermediao dos parlamentares, a relao do Governo
Local com a populao no era desprovida de interferncia poltica, como sugere o
Coordenador do OP. O PT buscava ampliar sua hegemonia junto aos movimentos sociais e a
instalao de processos participativos foi importante para instrumentalizar essa ao poltica.
At dezembro de 2002, a direo poltica da Subprefeitura foi partilhada entre as
correntes internas do PT. Em janeiro de 2003 assumiu o Subprefeito indicado pelos
vereadores Viviani Ferraz (PL) e Antnio Barato (PL). O primeiro recebeu 55,5% de seus
20.114 votos na Freguesia do e o segundo obteve 22,6% de seus 2.023 votos nesse bairro.
O novo Subprefeito, Walter Alcntara, administrara a regional na gesto Paulo Maluf e sua
trajetria poltica no era marcada por vnculos com os movimentos sociais.
34
Tal mudana
representou uma ruptura com o projeto poltico em vigor na regio e contrariava a concepo
de regionais cuja gesto seria afastada da influncia dos vereadores. O Executivo, ao incluir a
regio na negociao com os parlamentares, secundarizou a relao com o PT local dada a
prioridade que assumiram a poltica de alianas na Cmara Municipal e a formao de um
governo amplo. A barganha fisiolgica, criticada pelos petistas como prtica malufista, foi
central para o governo partilhar a Subprefeitura com esses vereadores, afora buscar
hegemoniz-los diante do ocaso do malufismo na cidade. Esta forma de ampliar a coalizo
governamental coincide com a abordagem de Dahl (1989) que foi discutida no Captulo 1.
O PT local perdeu suporte institucional e seus espaos de poder na regio, visto que a
gesto da Subprefeitura era, at ento, dividida entre suas correntes internas. Alm do mais,
como todos os vereadores de base local, tambm os petistas buscavam manter suas reas de
influncia, conforme Kuschnir (2000), para o que os vnculos polticos com a Subprefeitura
facilitavam a defesa de seus interesses. A reduo da influncia dos vereadores petistas e do
partido nesse local ajuda a explicar a crtica do PT ao fisiologismo. Talvez, como ocorreu em
So Miguel Paulista, se a composio poltica mantivesse a hegemonia petista na
Subprefeitura, e os canais de relacionamento com os vereadores do partido, ela no fosse
avaliada como fisiolgica, mas aceita como uma contingncia da poltica de alianas.
Segundo Mrcia Barral (informao pessoal)
35
, a demanda dos vereadores querendo
as Subprefeituras no deveria ser feita nas regies, pois o Subprefeito era a voz local da
Prefeita e a expresso pblica do governo. A coalizo de apoio no parlamento deveria ser
construda com outros meios, como obras solicitadas pelos vereadores e cargos menores, mas

34
Folha de So Paulo (15/09/2000), a candidata Marta Suplicy disse que os Subprefeitos no precisariam ser
filiados ao PT, mas ter afinidades ideolgicas [...], pois no posso colocar um simpatizante do malufismo
como administrador regional.
35
Entrevista ao autor em 19/03/2010.
74
no com funes executivas e de relao direta com a populao. Infere-se, pois, que a
Subprefeitura deveria ou manter a partilha interna restrita ao PT, ou ser uma composio
poltica sob a hegemonia petista. Mas a diviso poltica da Subprefeitura acentuou o carter
errtico da descentralizao administrativa e fez recuar os tmidos esforos que buscavam
uma atuao mais integrada no territrio. A prxima seo discute esse perodo da nova
gesto na Subprefeitura entre os anos de 2003 e 2004.

3.3 A NOVA DIREO POLTICA COM SEUS HBITOS TRADICIONAIS
O PT local entendia que o Executivo, para governar e aprovar seus projetos,
necessitava de aliados. Na trajetria da poltica municipal isso significava lidar com a
barganha fisiolgica dos vereadores, sobretudo nas Subprefeituras em que se encontravam
suas clientelas eleitorais. Esta foi a realidade da Freguesia do quando o governo negociou o
apoio de vereadores em troca de cargos na regio. Para Mrcia Barral, (informao pessoal)
36
,
A presso se dava para votar questes na Cmara, era exatamente isso. Todo vereador
que tem uma Subprefeitura na mo um instrumento poderoso e transforma pequenas
coisas como uma generosidade ou pequenos favores. [...] Afora as questes de
trambicagem com corrupo, que era o caso dos vereadores da Freguesia do onde
tinha processo e denncia [...].

Para os petistas locais, o Executivo errou ao confundir a gesto da cidade com a
relevncia conferida construo da governabilidade, que teve como contrapartida conviver
com o fisiologismo e o clientelismo que j existira na AR nos governos Maluf e Pitta. Assim,
segundo essa crtica, as Subprefeituras no tinham nada de novo a apresentar populao.
Nesse contexto, a resposta das Coordenadorias vinculadas ao PT foi opor-se ao Subprefeito
por consider-lo um histrico adversrio malufista. Para os petistas, o movimento popular
sofreu uma derrota poltica com o seu afastamento da Subprefeitura. Na realidade, o partido
perdeu os recursos polticos e institucionais que alimentavam seu projeto local de poder
apoiado nos movimentos sociais. Prevaleceu a opo do Executivo de governar com os
vereadores, conforme destacado por Walter Alcntara (informao pessoal)
37

[...] A indicao sempre poltica e sempre ser assim, e ai no um problema a
indicao do vereador da regio, pois ele fiscaliza at mesmo o Subprefeito se ele agir
mal [...]. Vereador votado para ser algum a favor do povo que deve ter no vereador
o seu apoio como se fosse representante distrital e ai entra a indicao do Subprefeito.


36
Entrevista ao autor em 19/03/2010.
37
Entrevista ao autor em 14/04/2010. Sobre as indicaes dos vereadores, o Subprefeito disse Folha de So
Paulo (10/01/2003): Eu no vejo problema nisso porque ningum melhor do que um vereador da regio para
saber dos problemas dos bairros. O Subprefeito creditou sua indicao aos vereadores Jos Viviani Ferraz (PL)
e Antnio Barato (PL), sobretudo o primeiro porque ele da regio. um vereador que vota com a prefeita,
n? O Barato, que tambm da regio, tambm votacom o governo. Na entrevista a esse pesquisador o
Subprefeito confirmou que sua indicao foi oriunda dos dois vereadores.
75
A fala do Subprefeito contrria ao discurso do PT de se apoiar na participao
popular para reduzir a influncia dos vereadores nas regies. Nesse caso, a concepo petista
se aproximava do que Dahl (1989), conforme discutido no captulo 1, chama de
deliberadamente criar a participao dos cidados de modo conveniente aos interesses do
governo. Sobretudo, para o PT, o parlamentar no poderia ser o nico intermedirio das
demandas da populao, que deveria se apoiar no Conselho de Representantes para realizar o
controle social das Subprefeituras. Para o grupo poltico que assumiu a Subprefeitura, o
objetivo era fortalecer o mandato dos parlamentares. Tanto que os vereadores Viviani Ferraz e
Barato tinham escritrios polticos na regio que eram a porta de entrada para a populao
solicitar servios como tapa buraco, limpeza de boca de lobo etc. Para o PT, tal intermediao
clientelista do vereador deveria acabar, tanto que no incio da gesto de Mrcia Barral na AR,
o discurso era que no haveria mais coronelismo, que ningum mandava mais. A
interveno do Executivo na regio, alm de no combater, se apoiou na manuteno do
fisiologismo e do paroquialismo dos vereadores que o PT criticava como mtodo de gesto.
Afora a nfase mais direta na lgica da vereana na administrao da Subprefeitura, os
malufistas ainda a concebiam como uma AR melhorada, ao priorizar as atividades de
manuteno urbana na base do quebrou arruma. A descentralizao de polticas era estranha
ao vereador Viviani Ferraz, pois sua referncia era a gesto da AR no governo Maluf e Pitta.
Assim, a forma como se deu a diviso poltica da Subprefeitura, aprofundou o carter errtico
da descentralizao administrativa, pois as nfases diferenciadas de interveno no territrio
entre o PT e o grupo poltico do novo Subprefeito no tinham nenhuma integrao interna.
A tarefa de buscar a mediao poltica entre os dois grupos coube a Genilson da Silva
Santos (simpatizante do PT) e que, como Assessor Tcnico da Cmara Municipal, participara
da articulao para construir a coalizo de governo. Na regio, conhecia os vereadores
Barato e Viviani Ferraz, aspecto que o ncleo poltico do governo considerou til para
defender, junto ao PT local, que o novo Subprefeito representava a bancada do governo no
parlamento. Mas se na Cmara esses vereadores votavam com o governo, na regio se
mantinham adversrios polticos do PT. Mesmo com essa disputa no interior da Subprefeitura,
o Executivo dizia que no interferiria na gesto local, pois lhe interessava aprovar os grandes
projetos para a cidade. Da a tarefa desse assessor visando atenuar a crtica petista de que o
Executivo fizera concesses a vereadores malufistas, bem como a importncia que assumiu a
lgica da vereana no bairro. Sobre a forma como o Executivo construiu sua coalizo de
76
apoio, Genilson Silva (informao pessoal)
38
, que se tornou Chefe de Gabinete de Walter
Alcntara, disse que
O maior mito que existe na populao porque a principal ideia que o vereador quer
ir para o governo em troca de cargos e benefcios. Na verdade a primeira conversa que
houve com os vereadores foi em troca de trabalho na base de cada um. O vereador
quando eleito tem uma cobrana da base muito forte. [...] Ento ele traz um
compromisso de campanha de asfalto, iluminao, e ele quer resolver e ai, a priori, ele
pensa: se eu fizer parte da base do governo eu vou ter acesso a esses servios. Ento a
primeira conversa que tem essa: olha, eu ajudo a Marta a governar, mas eu quero
resolver os problemas da canalizao do crrego, da rua asfaltada, iluminao da
viela. Ento essa a conversa que tem. O tempo vai passando e esse vereador vai
tendo outro entendimento, n. um processo. Ah, mas o Subprefeito de l no t me
atendendo, eu mandei um ofcio, carta, passou um ms e ele no me atendeu, no d
retorno. Ai ele pede para a Marta trocar o Subprefeito. Ai com o tempo ele pensa: eu
posso colocar algum meu e o cara comea a atender a minha base. Ento uma
evoluo: ento o cara comea pedindo para a base dele, pede para trocar o
Subprefeito e depois ele quer uma cara que atenda a base dele. Por isso comea essa
discusso todo ano. Muitas vezes o cara t l, vota com o governo e cria uma situao,
passa a ser oposio para poder criar o dilogo e gerar uma situao. Mas, na prtica
comea a partir disso que atender a demanda da base dele.

Esta fala reflete o cotidiano da poltica que Kuschnir (2000) sintetiza no conceito de
acesso como prerrogativa que o vereador com bases eleitorais locais adquire ao participar da
coalizo de apoio do governo municipal. Segundo a autora, o vereador precisa delimitar sua
rea, apoiada na diviso de regies de influncia patrocinada pelo Executivo, e na indicao
de cargos na localidade. Assim, participao na base do governo e o atendimento sua base
eleitoral se alimentam mutuamente. Este toma-l-da-c da poltica era criticado pelo PT
local, mas aceito como normal enquanto envolveu apenas seus grupos internos e os vnculos
com os seus vereadores com o argumento de que s esse partido representava o governo.
Para os entrevistados vinculados ao PT, o novo Subprefeito privilegiava o atendimento
s clientelas polticas dos vereadores que o indicaram. Segundo Ana Vellardi (informao
pessoal)
39
, no havia projeto poltico da Subprefeitura que no fosse atender o seu partido e
dos vereadores que se aliaram ao governo como moeda de troca como a direita sempre fez em
nome da governabilidade. Para os petistas tal poltica era a anttese da participao popular,
ainda que esse partido a instrumentalizasse para buscar hegemonizar os movimentos sociais.
Com efeito, o PT local no admitia ter sofrido uma derrota poltica justamente com as regras
do jogo da democracia representativa: quem tem mandato parlamentar, como os vereadores,
possui legitimidade poltica para barganhar sua participao no governo, pois tm votos
necessrios para aprovar os projetos governamentais. Os movimentos sociais, o ator poltico
central para o modelo da democracia participativa, nada decidem na arena parlamentar.

38
Entrevista ao autor em 16/06/2010.
39
Entrevista ao autor em 05/05/2010.
77
A clivagem poltica na Subprefeitura expressava duas vises distintas sobre como
construir a hegemonia local. Um exemplo singelo dessas diferentes concepes se expressou
na organizao da festa da Brasilndia. Com o PT o evento foi levado para uma rea mais
carente, se instituiu um conselho para organiz-la e os vereadores no discursavam. Quando o
novo Subprefeito assume, a festa voltou a ocorrer na rua mais importante do bairro e apenas
os vereadores tradicionais do bairro falavam. Este episdio retrata duas formas de deciso
poltica (o conselho participativo vs. a deciso centralizada do Subprefeito) e dois modos
distintos para fortalecer a atuao parlamentar (vereadores do PT atravs das entidades locais
que organizavam a festa vs. vereadores tradicionais atravs do apoio direto do Subprefeito por
eles indicado). Essa ltima passou a ser a lgica da vereana hegemnica a partir de 2003.
A mudana da direo poltica da Subprefeitura dividiu-a em dois blocos: o PT
manteve as coordenadorias de polticas sociais (educao, trabalho, cultura, assistncia social,
habitao), excetuado esporte que permaneceu com o PCdoB; os vereadores Viviani Ferraz e
Barato indicaram os coordenadores de obras, servios urbanos e administrao. Com este
acordo o PT continuou a gerenciar reas vistas como vitrine do governo e capazes de inovar
na gesto intersetorial de polticas. Para os dois vereadores importava ocupar as reas de
servios urbanos, especialmente Viviani Ferraz que j tinha sua rede de contatos na AR desde
o governo Maluf. Na prxima seo se discute os efeitos dessa diviso na Subprefeitura.

3.4 A GESTO DA POLTICA E A POLTICA NA GESTO NO TERRITRIO
Como j destacado no captulo dois, a diviso poltica das Subprefeituras criou
mecanismos informais de fiscalizao mtua entre os partidos. Para o PT, segundo Luiz Brito
(informao pessoal)
40
, o desafio era trabalhar com eles at para fiscaliz-los. Este processo
partidarizou a administrao, pois os dois campos polticos se valiam disso como meio para
avaliar o desempenho das atividades. Conforme Genilson da Silva (informao pessoal)
41
,
A prefeita deixava claro que independente da indicao poltica, se algum pisasse na
bola [...] manda o cara embora [...] e falava: se o cara no t servindo, avisa o vereador
que ele no serve. Ai a gente aproveitava e dizia: pisou na bola a gente vai levar para a
Marta e ela vai mandar voc embora ou seu poltico vai escolher outro. Ento a gente
dava essa presso como um mecanismo para fazer os caras andarem na linha.

Para o Executivo, este controle mtuo atuaria em favor da eficincia administrativa, j
que ambos os grupos polticos evitariam cometer erros. Porm, se objetivo era evitar a
hegemonia territorial de apenas um vereador, no impediu o surgimento de feudos polticos
na gesto. Nos servios urbanos (corte de grama, limpeza de boca de lobo etc.), porta de

40
Entrevista ao autorem 04/05/2010.
41
Entrevista ao autor em 16/06/2010.
78
entrada da maioria das demandas da populao, os vereadores Viviani Ferraz e Barato
mantinham a poltica dos pequenos favores. Por terem indicado os Coordenadores, buscavam
estabelecer vnculos diretos com as chefias visando definir as regies a serem atendidas. Para
os vereadores, dificuldades em encaminhar suas solicitaes, sobretudo burlar a programao
dos servios, eram vistas como uma situao onde o indicado havia virado a casaca. Em tais
situaes, os vereadores pressionavam o Subprefeito para substituir as chefias.
Nas polticas sociais, a organizao territorial da assistncia se deu quando a Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS) a definia como garantidora de direitos e no mais
como poltica compensatria. Na regio, os vereadores tradicionais sempre lidaram com a
populao de forma assistencialista ao distribuir cadeiras de roda, cestas bsicas, prteses etc.
Para opor-se a esse modelo, a SMAS padronizou os editais de convnios, centralizou sua
homologao junto s ONGs prestadoras de servio e carimbou as verbas a serem
descentralizadas, visando impedir sua utilizao discricionria pelo Subprefeito. Porm, este e
os vereadores que o indicaram, desejavam ter o controle pleno da poltica da assistncia, e no
apenas a gesto desconcentrada de questes administrativas. Como foi visto no captulo dois,
a demora em descentralizar essa poltica pblica foi justificada para evitar sua fragmentao
regional. Sobretudo, a utilizao das verbas pelo Subprefeito em aes que no fossem as
prioridades da rea. Os recursos financeiros permaneceram na SMAS, a despeito da
reivindicao do Subprefeito de que no tinha como incidir nas diretrizes da poltica.
A Assistncia Social, ao discordar da descentralizao promovida pelo Executivo,
buscou se organizar autonomamente nos territrios. A realidade poltica local amplificou tal
disposio, pois s divergncias existentes se somou o confronto sobre a natureza
assistencialista ou afirmativa das aes. Pelo organograma das Subprefeituras, a rea se
subordinava Coordenadoria de Assistncia Social e Desenvolvimento (CASD), cujo titular
na regio era indicado pelo vereador Barato; enquanto o Supervisor, subordinado a esse
Coordenador, era simpatizante do PT. Como o PT comandava a SMAS, os vnculos entre a
Secretaria e o Supervisor eram diretos. Assim, afora as divergncias partidrias, houve
conflitos de autoridade do Coordenador com a SMAS e o Supervisor. Este ltimo atuava sem
consentimento do Subprefeito, pois se sentia politicamente respaldado pela SMAS e buscava,
atravs de vnculos pessoais e partidrios, deliberar sobre temas tcnicos. Na prtica, a CASD
e o Subprefeito no tinham ascendncia poltica e gerencial sobre a rea. Para Hogwood e
Gunn (1993), essa situao mostra que a implantao de polticas no perfeita, pois: a) quem
tem autoridade no necessariamente tem poder e obtm aquiescncia; e b) a comunicao e a
79
coordenao de polticas se tornam difceis face departamentalizao e aes de grupos com
seus prprios valores, objetivos e interesses.
Na rea da cultura ocorreram problemas de gesto, pois, segundo Mirca Bonano,
(informao pessoal)
42
, Supervisora de Cultura, confundiu-se militncia partidria e
profissionalismo gerencial para implantar uma nova viso de poltica pblica. As inovaes
na descentralizao da cultura acabaram limitadas pela forma como se nomearam os cargos de
Supervisor regional, geralmente desprovidos de capacidade tcnica, em face da interferncia
das indicaes polticas. Neste processo houve conflitos de autoridade entre o Subprefeito
(gestor regional) e o Secretrio (gestor da poltica): de quem era a maior caneta para
nomear? O Subprefeito tinha esse poder formal, e geralmente o fazia respaldado pelos
vereadores, apesar do acordo informal de que o Secretrio tinha que avalizar o candidato.
Quando o parecer setorial era negativo se criava um impasse poltico, alm de inexistir
respaldo legal para essa situao que gerava entraves administrativos para a rea. Este conflito
tambm ocorria na implantao da poltica, pois a viso descentralizada e participativa de
promoo da cultura oriunda da Secretaria nem sempre era aceita pelo Subprefeito.
Tambm houve dificuldades gerenciais e de formao da agenda dessa poltica quando
a Subprefeitura assumiu as atividades, mas o oramento continuou centralizado na Secretaria.
Enquanto o Subprefeito buscava ampliar as verbas para realizar shows e eventos, a Secretaria
enfatizava que a prioridade era a formao de pblico. Criou-se um problema para a direo
da poltica, pois a definio setorial era desconsiderada pelo Subprefeito. Tais impasses
ilustram as lacunas de procedimentos na descentralizao quando ocorriam conflitos de
autoridade entre as demandas locais e uma poltica setorial.
Para a poltica cultural, os CEUS (Centros Educacionais Unificados) eram
considerados vitais. Este era um espao que integrava atividades escolares (ensino do
primeiro ao nono ano), esportivas (piscinas e quadras esportivas) e culturais (teatro mltiplo
uso, atelis, estdios, biblioteca e telecentros). Como o oramento era da Secretaria da
Educao, mas seria gerenciado pela Secretaria da Cultura, houve problemas de coordenao.
Alm disso, as duas Secretarias tinham compreenses distintas sobre a utilizao do
equipamento para atividades culturais como shows, pois a rotina escolar se distinguia desses
eventos. Para a Cultura, havia uma viso corporativa e inflexvel; para a Educao, se
desconsiderava a rotina administrativa da escola. Como no territrio educao e cultura
permaneceram com o PT, tais conflitos indicam que houve divergncias sobre a

42
Entrevista ao autor em 21/05/2010.
80
descentralizao tambm no campo petista e, ainda que existisse um comit gestor do CEU,
foi ineficaz para mediar o debate. Ademais, conforme Mirca Bonano (informao pessoal)
43
, a
indicao de pessoas inexperientes inviabilizou a construo da poltica cultural, pois,
Os referenciais tericos [...] foram totalmente abandonados e no se tinha mais
gestores competentes para coordenar esses processos. [...] Ao invs de criar uma ao
descentralizada se criou uma relao autoritria em alguns lugares [...] onde os
Subprefeitos tinham mais cacife poltico por serem amparados por vereadores [...]. Na
Freguesia do foi uma regio onde se sofreu uma debandada dessa ordem, uma
rasteira poltica, e o projeto inicial se perdeu. Tudo ficou funcionando, a Casa de
Cultura, o CEU, mas se perdeu o sentido de criar um novo jeito de fazer gesto
pblica na cidade.

A rea cultural retrata os impasses organizativos das polticas setoriais no territrio. De
um lado, para ter autonomia de ao, a Superviso de Cultura se reportava diretamente
Secretaria, vinculada ao PT, e no ao superior local da CASD. Por outro lado, o setor se
fragmentou porque a Superviso no controlava as indicaes dos cargos no CEU. Conforme
Genilson da Silva (informao pessoal)
44
, as indicaes polticas no visualizavam a
capacidade das pessoas, embora a estruturao da Subprefeitura demandasse gestores mais
qualificados para implant-las. A diviso poltica da Subprefeitura afetou sua organizao
administrativa, pois os nomeados, que careciam de capacidade tcnica, se respaldavam na
representao do poltico que o indicou. Este processo gerou uma confuso entre funes
gerenciais e ao poltico-partidria e influenciou no carter errtico da descentralizao. Tal
situao tambm expressava outro conflito de autoridade: os nomeados deveriam prestar
contas ao vereador que o indicou ou ao Subprefeito como seu superior formal? Este duplo
comando, alm de gerar problemas organizacionais, contribuiu para manter os feudos setoriais
de influncia dos parlamentares Viviani Ferraz e Barato e dos grupos internos do PT.
Este processo teve impacto na gesto das polticas, especialmente na sua construo
intersetorial. Para exemplificar, o Grupo de Trabalho Ampliado Bairro Legal Brasilndia
funcionou de outubro de 2002 a junho de 2003 apoiando um programa da Secretaria
Municipal de Habitao. O GT era formado por representantes da assistncia social,
educao, sade, trabalho, cultura, esportes, verde e meio ambiente, servios urbanos e
limpeza pblica. Com suas premissas metodolgicas de articulao intersetorial e de
participao social, parece que essa foi uma iniciativa exitosa em gerar um diagnstico urbano
e habitacional. A gesto integrada, remanescente do Governo Local, buscava superar o
movimento inercial de uma estrutura institucional cristalizada em aes setoriais e estanques.

43
Entrevista ao autor em 08/06/2010.
44
Entrevista ao autor em 16/06/2010.
81
Contudo, o apoio operacionalizao do GT foi descontinuado por duas razes: a)
reproduziu a clivagem poltica interna Subprefeitura entre polticas sociais e polticas
urbanas; b) em 2003, a transio do Governo Local para as Subprefeituras se deparou com
o temor das Secretarias de perderem poder e oramento. A luta poltica entre os grupos
petistas e as diferentes polticas setoriais para a descentralizao minaram a sua continuidade.
No plano organizativo, o grupo poltico que assumiu a Subprefeitura manteve em
funcionamento o comit de gesto intersetorial formado pelo Subprefeito, Coordenadores e
Supervisores. Porm, os dois campos polticos opostos se autonomizaram nas suas aes. As
polticas sociais buscaram manter-se integradas, pois era um meio de o PT articular a
oposio ao Subprefeito. Este, com base em um acordo tcito com o PT, pouco intervia nessas
reas, pois sua prioridade estava nos servios urbanos mais visveis e de retorno poltico mais
imediato para os vereadores que o indicaram. Assim, alm da gesto urbana e a gesto social
serem historicamente separadas nos territrios, a diviso poltica na Subprefeitura inviabilizou
sua atuao conjunta. Intensificou-se a fragmentao das polticas e os fruns intersetoriais se
transformaram em instncias meramente protocolares. As reas com maiores oramentos
como educao, que era do PT, e infraestrutura, comandada pelo vereador Viviani Ferraz, por
exemplo, priorizavam suas aes setoriais. Por isso, o Governo Local, apesar de ter limites
decisrios como instncia desconcentrada, foi uma referncia para a construo coletiva de
definies, pois havia representantes das polticas setoriais nas suas reunies. Com a sua
descontinuidade, no apenas a lgica setorial prevaleceu, como piorou em relao ao perodo
da AR, pois havia um nmero maior de polticas descentralizadas agindo de forma isolada.
Tambm ocorreu do Subprefeito, ao no conseguir aprovar suas demandas no comit
de gesto, buscar a negociao direta com os Secretrios municipais para responder a
oposio interna do PT local. Esta situao se exemplifica no acordo realizado com a
Secretaria Municipal de Esportes, que era do PCdoB, e a Superviso local vinculada ao
deputado federal Aldo Rebelo. O Subprefeito planejava construir uma quadra de esportes na
regio e sua proposta no foi aceita no debate com as demais coordenadorias, sobretudo as
comandadas pelo PT. O Subprefeito, ento, articulou com a pasta dos esportes,
contrariamente deciso local. Iniciativas dessa ordem tambm influenciaram para que aes
setoriais tivessem primazia sobre a construo intersetorial de polticas no territrio.
Igualmente com o PT o Subprefeito construiu vnculos diretos, particularmente com a
Coordenadoria de Educao. A titular, indicada pelo Diretrio Zonal do partido, era a mesma
desde a gesto de Mrcia Barral e foi a nica Coordenadoria em que o PT ficou frente
quando novo Subprefeito assumiu. Na Assistncia Social os petistas mantiveram as
82
Supervises, enquanto na rea da Sade houve vrias trocas de direo, todas influenciadas
pelo vereador Viviani Ferraz, embora houvesse pessoas ligadas ao vereador Carlos Neder
(PT). A aproximao da Educao com o Subprefeito foi criticada pelos petistas com o
argumento de que reforava a ao de histricos adversrios polticos locais; mas, para a
Coordenadora, o Subprefeito demonstrava ter sintonia com o Executivo. A composio
interna da rea educacional passou a ter influncia da Secretria Municipal de Educao, Cida
Peres. poca, seu marido, Carlos Zaratini, Secretrio Municipal de Transportes e, em 2004,
o ltimo Secretrio das Subprefeituras, era uma figura proeminente do grupo ligado ao
Secretrio de Governo, Rui Falco, responsvel pela poltica de alianas do governo. Para os
petistas originrios do Governo Local, a educao, ao constatar que a antiga direo poltica
se desfez, priorizou seus projetos em detrimento da oposio ao Subprefeito. Esta disputa
poltica influiu na gesto e bem ilustrada por Tereza Nakagawa (informao pessoal)
45

As polticas intersetoriais funcionaram bem com as Secretarias que se davam bem
como Educao e Assistncia [...]. No juntou todas por causa da tendncia poltica de
cada setor, no eram todos do PT e se fosse assim teria mais chance de dar certo.
Como era composio poltica, tinha [...] partidos diferenciados e no dava muita liga.

O antagonismo partidrio influiu no carter errtico da descentralizao ao confundir a
disputa poltica com a gesto e dificultar ao Subprefeito exercer a coordenao geral. Tal
situao, somada s distintas dinmicas das polticas setoriais nas Secretarias, reiterou a
fragmentao das aes. A participao popular, outro vetor do projeto das Subprefeituras,
tambm se deparou com essa clivagem poltica e ser discutida na prxima seo.

3.5 A PARTICIPAO POPULAR E A LGICA DA VEREANA
A diviso poltica na Subprefeitura tambm se refletiu na implantao do OP. Para
Mrcia Barral (informao pessoal)
46
, este passou a ter uma linha mais de cooptao das
entidades da sociedade civil com pequenos favores, ao invs de um caminho emancipador, de
enfrentamento de conflitos e busca de consensos, que a base da participao popular. A
fala de Luiz Brito
47
mais esclarecedora a esse respeito: o OP sofreu uma descontinuidade
na sua viso [...] e se diluiu a ideia do OP que no era petista e passou a ser mais protocolar.
Para Ana Vellardi (informao pessoal)
48
, era como se o movimento popular tivesse perdido
fora orgnica e acesso ao governo, houve um retrocesso, as entidades voltaram a bater na
porta das Secretarias e perdeu sentido o governo local e a descentralizao.

45
Entrevista ao autor em 03/08/2010.
46
Entrevista ao autor em 19/03/2010.
47
Entrevista ao autor em 04/05/2010.
48
Entrevista ao autor em 05/05/2010.
83
O que se infere das falas acima que havia um clculo poltico do PT que visava
consolidar o partido junto aos movimentos sociais, para o que o OP era estratgico, conforme
Dias (2000). Assim, difcil aceitar que existisse uma relao direta do poder pblico com a
populao sem interferncia de atores polticos, como vereadores com atuao local, o PT
local e o prprio ncleo diretivo da Subprefeitura. Tanto que o PT, ao perder a direo
poltica da Subprefeitura, entendia que o OP havia sido descontinuado; ou seja, se ressentia
desse instrumento na relao com os movimentos sociais. Como j visto anteriormente, a
triangulao entre partido, governo e entidades como a UMM se quebrou, pois a nova direo
poltica da Subprefeitura se vinculava a outras associaes no bairro. Portanto, se a orientao
poltica do OP pode ter alterado seu contedo com o grupo vinculado ao vereador Viviani
Ferraz frente, sua estrutura e funcionamento foram mantidos, mesmo porque essa era uma
ao coordenada pela COP, ligada ao Gabinete da Prefeita. Nesse contexto, a interlocuo
direta das entidades vinculadas ao PT com as Secretarias comandadas pelo partido foi uma
sada para a perda de apoio da Subprefeitura. Esta forma de ao era uma contradio com a
tese petista do poder local autnomo, mas foi aceita visando apoiar os movimentos sociais
com recursos financeiros e organizativos para que mantivessem sua fora orgnica.
Estes vnculos tambm evidenciavam que os movimentos populares eram importantes
para a disputa poltica local que as Secretarias comandadas pelo PT travavam contra o
Subprefeito. Mas, agindo dessa forma, as Secretarias tambm criaram vnculos diretos com as
entidades locais sem a mediao das Coordenadorias comandadas pelo partido na
Subprefeitura. Este foi o caso da Habitao, uma das mais resistentes contra a
descentralizao de atribuies s Subprefeituras. Mesmo antes da troca de direo na
Subprefeitura, os compromissos da SEHAB com Associaes de Moradores j priorizavam
aes de regularizao fundiria sem debat-las no OP. Este um exemplo de como o
processo participativo se direcionava para demandas que no conflitassem com os acordos
polticos das Secretarias com as localidades, alm de reduzir a verba deliberada no OP.
Outra restrio ao processo participativo era o poder discricionrio das Secretarias nos
pareceres tcnicos das questes aprovadas nas assembleias locais e a seletividade nas escolhas
regionais para atender tais reivindicaes. Na rea habitacional, por exemplo, a regio norte
no era prioridade, visto que o Secretrio tinha sua base poltica na zona leste. Esta forma de
patronagem com recursos pblicos, a rigor, em nada diferiu do clientelismo criticado pelo PT
como modus operandi dos vereadores malufistas. Assim, com as solicitaes regionalmente
feitas no OP, mas com a deciso de viabilidade tcnica e financeira centralizada, havia uma
grande margem de manobra para a deciso poltica. Na Freguesia do , a principal demanda
84
era urbanizao que, mesmo aprovada no OP, no foi atendida. Prevaleceu o programa de
regularizao fundiria da Secretaria sob o argumento de que a habitao de interesse social
era a prioridade e a deliberao do OP ficou condicionada agenda setorial dessa poltica.
Conforme o Subprefeito Walter Alcntara, quando o governo tinha interesse em certas aes,
induzia a populao a debat-las para legitim-las de forma participativa, la Dahl.
Ao mesmo tempo, o Subprefeito Walter Alcntara (informao pessoal)
49
expressava
outra viso do processo poltico local enfatizando o papel dos vereadores. Para ele, o
atendimento com pedido dos vereadores sempre teve prioridade, pois so eles quem
essencialmente encaminham tudo e como o Subprefeito de uma regio deve compor seu
oramento [...]. Aqui se identifica outro clculo politico, voltado a fortalecer os
parlamentares com influncia no bairro, mas sem a orientao poltica de aproximar o partido
dos movimentos populares, como era o caso dos vereadores do PT. O modelo de gesto se
pautava pela lgica da vereana, tal como foi a opo do Executivo para essa regio.
O OP se transformou em um espao de disputa do PT com o grupo poltico do
Subprefeito, a quem se atribua ter aparelhado a participao popular e impedido a
democratizao da poltica ao aproxim-la das entidades simpticas aos vereadores que o
indicaram. Contudo, o apoio do vereador Jos Laurindo UMM, para o PT, era considerado
um meio de estimular a organizao da entidade sem interesses polticos. Com a perda do
comando da Subprefeitura, e o afastamento na conduo do OP, o PT teve mais dificuldade
em manter seus vnculos com os movimentos sociais. O partido sempre se julgou o efetivo
representante das causas populares em oposio s lideranas polticas tradicionais. Desse
modo, compreensvel a disputa politica que se gerou na Subprefeitura com a mudana de
comando e que acabou se estendendo para o movimento social articulado pelo PT.
Nesse sentido, uma alternativa foi mobilizar entidades comunitrias, como a UMM,
para a disputa nas instncias de participao, como ocorreu na elaborao do Plano Diretor
Regional, conforme Ana Vellardi (informao pessoal)
50
: os compromissos do Subprefeito
era com outro grupo que no a populao e numa plenria os coordenadores defenderam uma
proposta junto com s lideranas populares e o Subprefeito estava em outro lado com os
empreendedores. No houve acordo com a diretriz do Subprefeito, disputamos e ganhamos
[...] um absurdo poltico. As polticas sociais tambm articulavam as entidades locais antes
das assembleias do OP, pois, segundo Francisco Rodrigues (informao pessoal),
51


49
Entrevista ao autor em 14/04/2010.
50
Entrevista ao autor em 05/05/2010.
51
Entrevista ao autor em 12/05/2010.
85
[...] o Subprefeito apoiava no OP o que lhe interessava que era asfalto para os
vereadores, e era diferente do resto das polticas; e ai o prprio governo
disputava dentro do OP. [...] O Subprefeito ficava descolado disso, embora
devesse ser o condutor, pois os interesses eram diferentes. [Havia] disputa
dentro do OP em torno de prioridades da Subprefeitura contra os interesses
dos movimentos que se viam desrespeitados, pois participavam do Governo
Local e, na hora do OP o Subprefeito apresentava outras prioridades,
interesses dos vereadores [...]. O Subprefeito se apropriava do OP para atingir
seus objetivos que era ter voto para seus polticos.

A situao acima tambm revela uma mudana de comportamento dos atores polticos
em relao ao OP. Antes de 2003, o vereador Viviani Ferraz (PL) mobilizava entidades a
participar das assembleias populares para pressionar o governo local e desgastar a gesto
petista na AR propondo questes fora do escopo do OP. Tambm era uma forma de criticar a
relao do PT com as entidades visando impedir que os vereadores fossem a porta de entrada
das solicitaes da populao. Aps 2003, quando a conduo poltica do OP deixa de ser do
PT, esse passa a mobilizar as entidades politicamente prximas a participar das assembleias
como forma de disputar suas demandas e pressionar a nova gesto da Subprefeitura. Em dois
perodos diferentes, atores polticos distintos se valem de estratgias similares na mesma
instncia participativa para se legitimarem diante de entidades politicamente prximas.
O OP tambm sofria tentativas de burla pelos vereadores, do PT e da oposio, pois se
suas demandas, mobilizadas ou no atravs das entidades, deixassem de ser aprovadas as
encaminhavam atravs de emenda oramentria. Este expediente era possvel, j que o OP
no definia valores exatos de investimento nas regies, o que permitia ajustes na hora de votar
a Lei Oramentria no parlamento. Era grande a margem de manobra do Executivo para
incorporar ou no as demandas deliberadas nas assembleias populares, o que favorecia a
poltica da negociao com a Cmara Municipal, como foi discutido no captulo dois. Como
relataram alguns entrevistados, havia uma briga com o Executivo para levar em conta mais o
OP que os vereadores. Este mais um exemplo da irrelevncia da democracia participativa
na estratgia poltica do Executivo. A barganha dos vereadores para atender suas clientelas
nos territrios legtima, pois foram eleitos pela populao local. Contudo, a forma como o
governo atendeu tais demandas enfraqueceu o discurso petista de implantar uma reforma
democrtica na relao entre o Estado e a Sociedade. Sobretudo, em relao viso normativa
da complementaridade entre o carter representativo e participativo da democracia.
Em relao s polticas setoriais, o OP teve resultados distintos, mas tmidos em
termos oramentrios e de retorno objetivo, conforme a discusso realizada no captulo dois.
Na assistncia social, alm de se articular com as demais Coordenadorias para confrontar o
Subprefeito, no se implantaram novos servios. Os que existiam na regio continuavam a ser
86
mantidos com os recursos financeiros de convnios centralizados na SMAS. A mobilizao
das lideranas comunitrias parece ter sido o saldo mais importante para debater essa poltica.
Na rea da cultura, o saldo positivo foi a influncia local nas definies da poltica do
Executivo para o setor. Segundo Mirca Bonano (informao pessoal)
52
, o OP temtico
possibilitou enxergar a necessidade de um oramento da poltica cultural, considerando a
realidade regional, e formas de viabilizar a utilizao das Casas de Cultura. Contudo, foi um
debate para formular diretrizes e sem resultados concretos para o bairro. Na rea da educao,
segundo Elza Ramello (informao pessoal)
53
, as reivindicaes eram articuladas juntamente
com os Conselhos Escolares para serem propostas no OP. Apesar de algumas propostas terem
sido aprovadas, por razes polticas e tcnicas, muitas foram atendidas apenas no governo
Jos Serra, como um CEU previsto desde 2003, mas implantado apenas em 2006.
A experincia da Subprefeitura da Freguesia do mostra como a mudana de direo
poltica alterou o curso da descentralizao. O novo arranjo de foras promovido pelo
Executivo retirou do PT a hegemonia da regional e gerou impactos na poltica local e em sua
organizao poltica e administrativa. Sobretudo, na relao petista com os movimentos
sociais que perderam o apoio institucional do poder pblico. Como os vereadores e lideranas
polticas tradicionais voltaram a ocupar o comando da regional, se instalou outro processo
poltico na regio. A forma como o Executivo incluiu a regio na sua estratgia de
governabilidade, considerada a grande prioridade do ncleo dirigente do governo, estabeleceu
as regras do jogo para a ao dos atores polticos. Com a existncia de dois grupos polticos
adversrios na Subprefeitura, a disputa interna pelo seu controle passou a ser a caracterstica
central da realidade local. Com a derrota poltica do PT, que enfraqueceu sua presena na
regio, o malufismo ganhou uma sobrevida no territrio, e essa alterao na correlao de
foras se refletiu na gesto da Subprefeitura. Administrativamente intensificou o carter
errtico e fragmentado da descentralizao, pois a diviso poltica interna reforou as distintas
dinmicas setoriais sem nenhuma perspectiva de integrao no territrio. Politicamente, com a
prioridade conferida lgica da vereana, os processos participativos, como o OP, perderam a
pouca relevncia que tinham. Tal situao parece evidenciar que o projeto da descentralizao
com participao popular foi estruturado para ser controlado apenas pelo PT, cujas
contradies foram expostas na Freguesia do . Sobretudo, suscita dvidas se o Conselho de
Representantes era mais do que discurso poltico, pois, se fosse implantado, a sociedade
poderia decidir contrariamente aos interesses do PT e do governo na regio.

52
Entrevista ao autor em 08/06/2010.
53
Ramello, E. Mensagem recebida por elzaramello@yahoo.com.br em 25 abr.2010.
87
4 A SUBPREFEITURA DA CAPELA DO SOCORRO: A DINMICA DA
HEGEMONIA POLTICA E A DESCENTRALIZAO CONTINUADA



Este captulo apresenta a experincia da Subprefeitura da Capela do Socorro e a forma
como a descentralizao foi implantada, face continuidade da sua direo poltica sob a
hegemonia da famlia Tatto, grupo petista local. Ainda que tenha existido uma composio
com vereadores do PMDB e PPS, no houve a entrega de poder em reas chave. A influncia
poltica dos Tatto se estendia tambm sua participao no ncleo de governo. Tal situao,
ao invs de fortalecer a descentralizao na regio, ampliou a resistncias das Secretarias
municipais temerosas de perder espao poltico para esse grupo. Esta realidade se intensificou
com a perda da coordenao da descentralizao no Executivo, que era de Jilmar Tatto, e
criou disputas polticas das Secretarias com a Subprefeitura em torno das atividades e recursos
a serem repassados ao territrio. Um dos efeitos negativos dessa luta poltica interna ao
governo foi influenciar para que a descentralizao fosse errtica e dependente da atuao de
cada Secretaria. Por outro lado, a despeito da prioridade local para o OP e outros fruns
similares, a democracia participativa no se consolidou como centro da gesto no territrio.

4.1 INTRODUO
A Subprefeitura formada pelos distritos de Socorro, Cidade Dutra e Graja e, em
2004, era a mais populosa com 563.922 mil habitantes. Segundo a PMSP (2004), o primeiro
distrito possua um IDH de 0,628, o segundo um ndice de 0,469, e no terceiro era de 0,419. O
terceiro, dentre os 96 distritos da cidade, e em um ranking onde a excluso social mxima era
-1,00, apresentava o 2 pior ndice de excluso social com -0,985 e tinha cerca de 60% da
populao da Subprefeitura; o segundo ocupava o 25 lugar com 0,541 e 34% da populao.
O distrito de Socorro era o menos desfavorecido com um ndice de excluso social de 0,031.
Pelo Censo de 2000, 16,09% das famlias no tinham rendimento e 57,01% recebiam at
cinco salrios mnimos. A regio tinha 33 reas de risco (de 192 na cidade) e 221 favelas (de
2018 na cidade), o que tambm a caracterizava como uma rea socialmente carente.
A maior fora poltica local era o grupo petista da famlia Tatto. J na gesto
Erundina, Leonide Tatto fora o administrador regional. Em 2000, o vereador Arselino Tatto se
reelegeu para o quarto mandato consecutivo com 38,5% de seus votos na regio e em 2003 foi
eleito presidente da Cmara Municipal. Em 1998, o irmo Jilmar Tatto se elegeu deputado
estadual com grande votao local. Outro irmo, nio Tatto, se elegeu deputado estadual em
88
2002 com a terceira maior votao da legenda. A famlia comandava o Diretrio Zonal do PT,
alm de ter forte presena na mquina petista municipal onde os irmos Jair e Leonide eram,
respectivamente, secretrio de organizao e tesoureiro. No governo Marta Suplicy, Jilmar
Tatto foi titular da pasta de Abastecimento (2001), da SIS (2002), do transporte (2003) e da
Secretaria de Governo (2004). A fora poltica da famlia tambm pode ser medida pela
presena de Jilmar Tatto no ncleo poltico do governo e pelo controle de 40 cargos na
Subprefeitura da Capela do Socorro. O grupo ainda tinha influncia nas Subprefeituras de
Campo Limpo e Vila Maria, alm da Secretaria de Abastecimento, Empresa Municipal de
Urbanizao e Banco do Povo (Folha de So Paulo, 16/12/2002; 23/07/2004).
Em 2002, a AR foi desmembrada para se criar a Subprefeitura de Parelheiros, que
passou a ser rea de influncia do vereador Edivaldo Estima (sem partido), mas reeleito em
2000 pelo PPB. Desde 1992 esse parlamentar concentrou seu peso eleitoral no bairro (em
2000 foram 60% dos 29.716 votos recebidos). Na gesto Paulo Maluf assumiu o controle
dessa AR, entre 1994 e 1996, e na gesto Celso Pitta fez parte da coligao governista. Outro
parlamentar influente na regio era Antnio Goulart (PMDB) que, em 2000, obteve 35% de
seus 27.582 votos na Capela do Socorro.
54
Na gesto Marta Suplicy, alm de participar da
administrao na regio, indicou o Subprefeito de Santo Amaro. Tambm o vereador Milton
Leite (PMDB), que recebeu 8,1% de seus 39.716 votos na regio, foi contemplado com
cargos, alm da Subprefeitura de MBoi Mirim, sua maior base eleitoral. Os trs foram da
base aliada de Celso Pitta e contrrios investigao da mfia da propina nas ARs em 1999.
Por ser prxima ao ABC Paulista, a Capela se tornou um local de moradia para os
trabalhadores das empresas e os movimentos sociais locais foram influenciados pelas lutas
operrias desencadeadas no final dos anos 70 naquela regio. Ademais, a regio de Santo
Amaro, da qual Capela do Socorro se separou como AR em 1985, era um centro industrial e
com grande contingente de trabalhadores assalariados. Esse foi um dos motivos do
adensamento demogrfico na dcada de 70 e do surgimento de loteamentos clandestinos.
nesse contexto que o PT e a famlia Tatto crescem politicamente junto aos movimentos de
moradia e comunidades eclesiais de base. Mas, os vereadores Edivaldo Estima, Milton Leite e
Antnio Goulart, mantiveram seu espao poltico na regio e, mesmo com a hegemonia local
da famlia Tatto, o Executivo municipal os agraciou com cargos na Subprefeitura para ampliar
sua base aliada. A seguir se aborda o incio da descentralizao na regio.

54
Para a Folha de So Paulo, 19/07/ 2002, o vereador Antnio Goulart (PMDB) disse ter apoiado o governo
dada a relevncia das Subprefeituras para a cidade e completou dizendo que em todo governo, h
composies e alianas de partidos para garantir a governabilidade. Em So Paulo no poderia ser diferente.
89
4.2 O INCIO DA DESCENTRALIZAO COM O NCLEO INTERSECRETARIAL
DA CAPELA DO SOCORRO (NICS)

Em fevereiro de 2001 foi institudo o Ncleo Intersecretarial da Capela do Socorro
(NICS), o primeiro passo da descentralizao. O Administrador Regional, Tadeu Pais, tinha
sido Chefe de Gabinete da AR na gesto Luiza Erundina e convivera com a experincia dos
Governos Locais. Com o NICS se buscou reproduzir a mesma forma de organizao junto aos
rgos municipais, visando planejar polticas pblicas locais. Dezesseis rgos indicaram
representantes para esse Ncleo, cuja tarefa era estudar a realidade socioeconmica local e
construir uma anlise integrada do territrio. Coube ao NICS assumir aes de governo como
a implantao dos programas sociais, com nfase para o programa Renda Mnima que
cadastrou cerca de 30% dos beneficirios do municpio em 2001. Mas o maior objetivo do
Ncleo era preparar a Capela para implantar as Subprefeituras, de modo que o planejamento
de aes focou-se no que propor quando a AR fosse chamada para discutir a descentralizao.
Esta parece ter sido uma particularidade local que assentou as bases institucionais para
implantar o Governo Local a partir de maro de 2002 e, posteriormente, a Subprefeitura.
O NICS era um encontro informal de representantes das Secretarias, que no eram
nomeados e dependiam de decises e oramento centralizados. Conforme os entrevistados foi
uma experincia positiva de aprendizado de polticas, no sentido dado ao termo por Sabatier
(1993), em face de seu debate intersetorial para conhecer a regio. Contou em favor do
Ncleo o perfil do administrador regional e de tcnicos com atuao prvia na regio
dispostos a atuar de forma integrada. A existncia de uma assessoria de planejamento
contribuiu para integrar as aes do NICS. Contudo, no parece que, como afirmam Silva et
alii (2006), aps a criao das Subprefeituras, tenha se mantido a articulao entre as polticas
pblicas dada a primazia que assumiu a organizao de cada setor, como ser visto adiante.
O NICS no era uma estrutura de governo, mas foi bem avaliado pelos entrevistados
por consider-lo relevante para apresentar demandas para os rgos centrais decidirem no que
investir. Este frum se desfez com a implantao da Subprefeitura, pois a formalizao das
Coordenadorias setoriais se deparou com as resistncias das Secretarias municipais em
repassar atividades e recursos e com a barganha dos vereadores por cargos. Mas, conforme
Juan Fernandez (informao pessoal)
55
, assessor tcnico do Subprefeito, j na AR os cargos
polticos de assessoria eram pouco participativos nas atividades do NICS, pois a ao dos
assessores era mais de carter poltico-partidria, era clarssimo, [...] eram dois mundos que

55
Entrevista ao autor em 21/06/2010.
90
no se falavam. Mesmo que a construo de aes integradas possa ter sido a marca dessa
experincia, ainda assim a gesto no se afastou da influncia dos vereadores no bairro.
Contudo, o NICS permitiu regio ocupar um papel destacado no debate
governamental sobre as Subprefeituras. Por exemplo, o decreto 41813 que criou os Governos
Locais, em maro de 2002, foi baseado na experincia desse Ncleo. Na formulao da lei
das Subprefeituras, a AR foi a principal interlocutora com outras regies e rgos centrais
para debater o projeto. Afora ter redigido a verso inicial da lei das Subprefeituras e da
Portaria Intersecretarial que disps sobre a estrutura administrativa e de cargos das
Subprefeituras. Este papel assumido pela AR deveu-se a dois fatores: a) existncia de um
modelo de gesto bem avaliado pelo Executivo e que se antecipou ao Governo Local; b) a
mudana do Secretrio de Implementao das Subprefeituras (SIS), em janeiro de 2002,
quando assumiu Jilmar Tatto (PT), exponenciou a ao do administrador regional Tadeu Pais.
Assim, para Fernandez, Bgus e Mendes (2006: 125), isso leva inferncia que, de um lado,
o gestor local estava disposto a interferir no processo e, de outro, dispunha de espao poltico-
partidrio para faz-lo. A gesto inovadora em relao s demais ARs, somado ao respaldo
poltico da famlia Tatto, foram singularidades da descentralizao na regio desde o incio. A
poltica e a gesto se encontraram de modo peculiar frente a outros territrios da cidade.
Tambm coube ao NICS organizar o OP, para o qual foram criadas 12 UPPs
(Unidades de Planejamento Participativo), visando aproximar o cidado dos debates nas
localidades. O Ncleo organizava as discusses em torno do chamado cardpio formado
pelos principais pedidos realizados pela populao no ano anterior. Este ordenamento prvio
gerava foco para os debates, mas afunilava as deliberaes para tais temas e direcionava a
agenda das reivindicaes populares. A despeito dessas inovaes no formato do OP, segundo
Cssia Goreti (informao pessoal)
56
, assessora tcnica da AR, o que se v que aquele que
historicamente representante, participa de todos os movimentos .... Tal opinio similar a
de Juan Fernandez (informao pessoal)
57
ao dizer que
Quem participa so sempre os grupos mais mobilizados, mais simpticos. No governo
X participa X, e no governo Y outros. A participao se d pela afinidade poltica dos
grupos polticos com o governo e serviu para o OP. [Alm disso], havia competio
para saber quem levava mais gente [...] para tirar mais representantes e delegados e ai
tinha gente que [es]tava l, no sabia por que, mas tinha que votar em algum [...]. Ai
acontecia assim: chegou o pessoal tal, e a liderana trazia um nibus cheio de pessoas;
ento era uma disputa entre partidrios, no caso da Capela do Socorro claramente uma
disputa entre [Carlos] Gianazzi [liderana emergente na regio sul e professor
municipal eleito vereador em 2000 que posteriormente divergiu do governo no debate
sobre o Plano de Carreira do magistrio e saiu do PT] e o grupo dos Tatto.

56
Entrevista ao autor em 25/05/2010.
57
Entrevista ao autor em 21/06/2010.
91
Se no houve interferncia direta dos vereadores na dinmica do OP, estes
influenciaram as deliberaes de obras e servios em bairros eleitoralmente relevantes. Assim,
ao invs de se complementar a democracia representativa com mecanismos de democracia
participativa, esses ltimos foram instrumentalizados pela disputa poltica local entre grupos
petistas. Mesmo com essa competio entre vereadores, no houve ruptura administrativa e
poltica na regio, sobretudo pelo peso poltico da famlia Tatto junto ao Executivo. O
administrador regional, Tadeu Pais, e boa parte de sua equipe de Coordenadores foram
mantidos. As indicaes realizadas pelos vereadores Edivaldo Estima (filiado ao PPS em
2003) para Assessoria do Gabinete do Subprefeito, de Antnio Goulart (PMDB) para a
Supervisora de Assistncia Social e de Milton Leite (PMDB) na fiscalizao urbana no
alteraram a hegemonia poltica. A partilha do poder continuou dirigida pelo PT e comandada
pela famlia Tatto. A seo seguinte discute a implantao da Subprefeitura em 2003/ 2004.

4.3 A SUBPREFEITURA: A MESMA DIREO POLTICA, NOVOS PROBLEMAS
Para Tadeu Pais (informao pessoal)
58
, desde 1988, com a nova ordem constitucional,
os governos necessitam de apoio no legislativo para aprovar seus projetos. Porm, a poltica
de alianas construda em So Paulo, com a lgica da vereana adotada para a gesto das
Subprefeituras, foi uma causa primordial para a descentralizao poltica e administrativa no
ter se enraizado. Embora, na regio, a prioridade que o Executivo conferiu para ampliar sua
coalizo de apoio deve ser compreendida luz da experincia local. Como na Capela a
organizao da Subprefeitura iniciou em 2001, se criaram parmetros para avaliar o que
ocorria no restante da cidade. Por exemplo, segundo Loide Parlato (informao pessoal)
59
,
Coordenadora de Planejamento e Desenvolvimento Urbano, no frum setorial da rea, a viso
de cada regio ter a sua cara no era levada por todos. [...] Eu levava a cara da Capela com a
questo do meio ambiente, dos mananciais [...] A Capela tinha certo avano no que seria uma
Subprefeitura e no mais uma AR. Esta singularidade regional se identifica na misso do
governo local, definida no Planejamento Estratgico (abril/2002): Construir a Capela do
Socorro ambientalmente saudvel atravs do desenvolvimento sustentvel e solidrio,
estimulando e contribuindo para a participao da populao e o exerccio da cidadania. Esta
proposta central se desdobrou em cinco objetivos: preservao dos recursos naturais,
incluso social com base nas vocaes regionais, gerenciar aes intersetoriais, participao
social transparente e democrtica e desenvolver novas formas de gesto pblica.

58
Entrevista ao autor em 22/04/2010.
59
Entrevista ao autor em 05/07/2010.
92
A construo desse marco lgico parece ter sido um diferencial da regio na
descentralizao municipal. Mas para o Governo Local da Capela do Socorro (2002) j se
vislumbravam problemas para levar adiante as Subprefeituras: a no indicao e/ou a falta de
regularidade na participao de representantes das Secretarias no NICS; dificuldade para as
Secretarias disponibilizarem aos representantes locais informaes locais e, sobretudo, a
indefinio sobre servios e recursos financeiros e humanos a serem descentralizados. Como
o NICS era informal, a resistncia das Secretarias foi pequena, mas a formalizao do
Governo Local direcionado construo da Subprefeitura ampliou o temor da perda de poder.
Ainda assim, a continuidade poltica no comando da regio e as caractersticas locais
do modelo de gesto influenciaram a organizao da Subprefeitura. Desde o incio do
governo, o administrador regional assumiu a tarefa de ser o articulador poltico, apoiado em
sua assessoria tcnica, junto s Secretarias, associaes locais e universidades para promover
o NICS e a descentralizao. Os servios urbanos e de administrao da AR foram delegados
a Alfredo Alves, Chefe de Gabinete. Enquanto um se dedicava a construir a futura
Subprefeitura, o outro respondia pelo cotidiano da AR e pela sua gesto. Tal diviso de
atribuies, contudo, no foi isenta de problemas e resultou em uma diviso poltica que veio
tona em 2004 quando Alfredo Alves se candidatou e foi eleito vereador pelo PT. Segundo
Juan Fernandez (informao pessoal)
60
, como o Chefe de Gabinete mantinha contato com a
populao atravs de assessores que atuavam nos bairros e, alm de conhecerem a mquina
administrativa, eram seus cabos eleitorais. Portanto, o modelo de gesto conviveu com a
poltica tradicional de prestar servios populao com pretenses eleitorais futuras.
Porm, mesmo mantendo o ncleo diretivo do NICS (at maro/2002) no Governo
Local (at agosto/2002), a formalizao legal das Subprefeituras teve efeitos polticos na
regio. A necessidade de estruturar administrativamente a Subprefeitura requeria a indicao
dos Coordenadores de rea e esta escolha gerou um problema: quem era do Governo Local
seria coordenador? Como acomodar 20 representantes de Secretarias junto ao NICS em sete
Coordenadorias? Como isso no ocorreu, restou aos preteridos serem Supervisores
subordinados a chefias que tambm eram participantes do NICS. Alterou-se a estrutura
informal horizontal para uma organizao hierrquica formal e, a despeito do discurso da
gesto participativa, o cotidiano institucional imps relaes mais verticais entre as reas.
Na Coordenadoria de Assistncia e Desenvolvimento Social (CASD), com suas seis
reas (habitao, trabalho, cultura, esportes, abastecimento, habitao e assistncia), a

60
Entrevista ao autor em 21/06/2010.
93
construo dos acordos polticos foi complexa. Houve problemas, pois foi distinto o tempo de
aceitao dos seus Supervisores pelas Secretarias, ademais da necessidade da anuncia do
Subprefeito para atender o PT local e os vereadores. Tal situao, somada s carncias
administrativas dos setores, influenciou para que a descentralizao das polticas sociais fosse
desencontrada. Conforme relata Jussara Vidal (informao pessoal)
61
, Coordenadora da
CASD em 2004: na rea de esportes s havia o Supervisor, na habitao no havia ningum e
na cultura ela acumulava a funo. Acresa-se ainda que a Superviso de Assistncia Social
era um mundo parte e completamente independente, foi uma mudana postia. [...] S
mudou fisicamente. Este setor se relacionava diretamente com a SMAS e sem mediao da
CASD. Na rea do trabalho, como o Executivo no criou uma superviso especfica, a
SMTDS continuou a atuar na regio com um representante local subordinado ao Secretrio.
Some-se a isso a disputa em torno dos programas sociais entre esse rgo e a SMAS. Tambm
a Superviso de Esportes, vinculada ao PCdoB desde o perodo do NICS, se relacionava de
forma direta com o Subprefeito para tratar das demandas de times de futebol. A importncia
poltica dessa rea na regio pode ser avaliada pelo fato de Alceu Tatto ser presidente do
Barcelona, clube que em 2004 participou da srie B-2 do campeonato paulista e jogava no
Capelo, um estdio construdo com apoio da Subprefeitura. Para a coordenadora da CASD,
prevaleceu a informalidade, inexistiam vnculos entre as reas e faltavam diretrizes de
integrao, mesmo porque, no nvel central, as pastas continuavam atuando setorialmente e
sem descentralizar seus oramentos. Estes foram alguns dos fatores que influram na
descentralizao errtica dessa Coordenadoria.
Na Coordenadoria de Educao, o responsvel no NICS, Jorge Ribeiro, era vinculado
ao vereador Carlos Gianazzi (PT) e, em 2003, foi substitudo por uma indicada do vereador
Arselino Tatto (PT). Tal situao influiu no isolamento dessa poltica, visto ter sido a nica
que passou a ter em seu comando uma pessoa que no participou do NICS e do Governo
Local. Seja por ter respaldo poltico a lhe conferir mais autoridade, pelo maior oramento ou
diante do pouco convvio com a experincia prvia de gesto intersetorial, a educao atuou
de forma pouco integrada com as demais reas. A rea receava, assim como a Superviso de
Assistncia Social, que suas estruturas, alm de perderem sua autonomia administrativa e
identidade organizacional, teriam verbas utilizadas para apoiar a implantao das demais
Coordenadorias, em face da precariedade de recursos locais. Conforme Jorge Ribeiro
(informao pessoal)
62
, como a Coordenao de Administrao e Finanas (CAF) local se

61
Entrevista ao autor em 18/08/2010.
62
Entrevista ao autor em 23/06/2010.
94
valeu da estrutura administrativa do Ncleo de Apoio Educacional (NAE) houve conflitos
com a rea.
Alm disso, os funcionrios do NAE na Subprefeitura continuaram atendendo apenas
a Educao, pois as exigncias administrativas nas demandas de vagas e na gesto escolar no
coincidiam com o tempo para implantar as polticas de recursos humanos e licitaes na CAF.
Com o temor de, por exemplo, compartilhar recursos para reformas de escola a serem
executadas pela Coordenadoria de Projetos e Obras Novas, a Educao buscava manter sua
autonomia. Como a CAF era insuficiente em tamanho e capacidade tcnica para responder s
demandas setoriais, desatar os feudos administrativos nas Coordenadorias tambm
influenciou as dinmicas setoriais e o carter errtico da descentralizao local. Para todos os
entrevistados, situaes como essa expressaram o recuo da descentralizao, se comparada
com a experincia do NICS como um perodo positivo de ao intersetorial. Para Juan
Fernandez (informao pessoal)
63
trata-se de dois modelos diferentes de gesto, pois o Ncleo
[...] se esvaziou j que os responsveis eram [os coordenadores] e no mais aquele
coletivo de vinte, trinta pessoas com reunio semanal. O frum foi abandonado e a
gesto intersetorial tentou se manter com os coordenadores que tiveram dificuldades,
[pois] foram absorvidos na implantao da Subprefeitura e se perderam nas tarefas
administrativas [...]. Perderam a motivao da integrao em favor da organizao
setorial que era prioritria inicialmente. [...]O NICS no [es]tava na burocracia e foi
um erro ter esvaziado o que tinha de interessante com todos os presentes. Por
exemplo, como a Secretaria de Habitao que tinha um assessor no NICS continuaria
a participar? Ah, o cara deveria se inserir na Coordenadoria de Planejamento e
Desenvolvimento Urbano e ai setorializou a poltica e perdeu integrao.

Para o grupo gestor local, conforme Fernandez, Bgus e Mendes (2006), o NICS era
nostlgico em face de suas aes intersetoriais, inclusive apoiadas por uma Diviso de
Projetos Integrados. Contudo, quando o Plano de Ao do Governo Local (maro de 2002)
aprovou uma Coordenadoria intersetorial para tratar dos Programas de Incluso e Participao
Social houve, conforme Silva et alii (2006: 111), dificuldades organizativas, visto que
A descentralizao por meio das Subprefeituras, algo extremamente desejado,
elaborado e aprovado em lei, trouxe em seu bojo a necessidade de organizao e a
dificuldade de alocao de recursos materiais, de funcionrios e de procedimentos
internos para a organizao da estrutura que estava a ser construda localmente. Isso
foi agravado por questes especficas dos servios que foram descentralizados das
secretarias municipais e que, pouco a pouco, foram sendo transferidos para as
Subprefeituras.
[...] a prioridade do grupo de coordenadores, [...] passou a ser a organizao das
Coordenadorias e o cumprimento de suas responsabilidades especficas.

Quando a Subprefeitura se formalizou legalmente, as demandas administrativas e as
presses polticas para a nomeao de cargos inseriram uma nova dinmica na gesto local.

63
Entrevista ao autor em 21/06/2010.
95
Os Coordenadores que assumem tm que controlar a poltica setorial, que antes dependia da
deciso dos Secretrios; precisam definir como ser organizada a rea, antes eles se
subordinavam funcionalmente Secretaria. Tambm foi necessrio compor com o PT e outros
partidos a indicao dos cargos, entrando no jogo a partilha do poder e a forma de ocupao
de espaos. Alm disso, com a criao das Subprefeituras, necessidades oramentrias e de
recursos para executar polticas se tornaram elementos novos na relao do governo central
com os territrios. Este conjunto de fatores tambm influenciou o desenho da descentralizao
na regio, j que, segundo Regina Mara (informao pessoal)
64
, assessora do Subprefeito,
[...] entrou o poder, a questo do oramento e da liberao de verba, complicou muito
[...] porque, no incio, a gente ficava no campo do debate [...] e no havia o peso da
deciso formal que foi dado pela lei. [...] Essa perspectiva de estarmos construindo
juntos quebrou na hora em que a lei foi efetivada [...] porque ai o jogo poltico, o jogo
do poder, eles ganharam.

Outra dificuldade para implantar a Subprefeitura, segundo os entrevistados, foi o
repasse de atividades e de pessoal sem a contrapartida de oramento. A relao com as
Secretarias passou a ser formal em termos administrativos e suas decises afetaram as aes
locais. Com atribuies e estruturas descentralizadas, mas com o poder oramentrio limitado
do Subprefeito, surgiram problemas polticos e gerenciais para implantar as polticas pblicas
de forma intersetorial, conforme proposto no NICS. Nessa situao, reas com maiores
oramentos, como Educao, ampliaram sua atuao autnoma, outras, como Sade, se
valiam de relaes pessoais com o Secretrio para aprovar suas aes. Como as dinmicas
organizacionais, polticas e pessoais de cada Secretaria com as Coordenadorias foram
distintas, se criaram processos especficos que fortaleceram intervenes fragmentadas no
territrio. Havia ainda a subordinao formal dos Coordenadores ao Subprefeito, mas
dependentes das diretrizes da Secretaria setorial detentora do oramento. Tal situao exigia
negociaes e gerava conflitos decisrios entre o poder formal vs. o poder oramentrio.
Para Fernandez, Bgus e Mendes (2006: 120-121) tais impasses foram motivados pela
[...] distino entre a gesto local e a gesto da cidade, bem como a incidncia disso
na interlocuo da Subprefeitura da Capela do Socorro com a administrao
municipal. O que parece claro que a tenso que se cria com esse processo de
descentralizao foi sentida de forma mais intensa na regio da Capela do Socorro por
conta do investimento que ali havia sido feito na gesto local [...].

Com a perda do referencial de poltica integrada, e sem oramento descentralizado, a
regio se afastou das discusses governamentais em janeiro de 2003. Para a direo local, as
Subprefeituras adotaram um rumo conservador ao priorizarem a poltica de alianas e a

64
Entrevista ao autor em 12/07/2010.
96
concentrao de poder decisrio nas Secretarias. Para Tadeu Pais (informao pessoal)
65
, tais
questes representaram a derrota poltica da descentralizao no Executivo e foram as causas
chave que limitaram o projeto, como ser visto a seguir. A rigor, a Subprefeitura reagiu ao
rearranjo interno de poder no Executivo que buscou reduzir o peso poltico do Secretrio
Jilmar Tatto, conforme discutido no captulo dois. O isolamento poltico local foi a resposta
ao novo Secretrio das Subprefeituras, Antnio Donato, ex-assessor do Gabinete da Prefeita e
vinculado ao grupo do Secretrio de Governo, Rui Falco. Com essa mudana, a lgica da
vereana se imps na descentralizao, coordenada pela Secretaria das Subprefeituras e
apoiada nas negociaes da Secretaria de Governo no parlamento. Diante dessa perda de
poder poltico dos Tatto, o ncleo de governo concordou em no interferir na gesto local, o
que exponenciou ainda mais sua autonomia em relao s Secretarias. No entanto, o
Subprefeito perdeu o respaldo que tinha no Executivo, afora ampliar a oposio de
Secretarias, como a SMAS e Cultura, contrrias influncia dos Tatto no governo e na regio.
Esta foi outra causa poltica que contribuiu para o carter errtico da descentralizao local.
4.4 A DESCENTRALIZAO NO TERRITRIO E A DISPUTA DE PODER NO
GOVERNO MUNICIPAL

Para os entrevistados, a descentralizao era um eixo da reorganizao do Executivo, a
ser complementada com a reforma administrativa das Secretarias. O modelo ficou incompleto,
pois o secretrio da SIS, Jilmar Tatto, no conseguiu aprovar ambos os projetos no governo.
Isto acarretou a perda do mpeto descentralizador e preservou o poder decisrio das
Secretarias. Um exemplo, conforme Loide Parlato (informao pessoal)
66
, era a demanda
local por um parque, que no se viabilizou, pois a Secretaria do Verde e do Meio Ambiente
tinha outras prioridades e o comando sobre a verba. Para Regina Mara (informao pessoal)
67
,
[...] acontece que quando se concretiza a lei, com quem fica o recurso: o secretrio
quem vai liberar o oramento? [...] A pessoa que foi nomeada regionalmente no tinha
liberdade de investir seus recursos [...] porque o grande problema que a gente viveu
[...] que voc tem um secretrio municipal, ele tem poder, ele tem funes,
simplificando: ele tem que elaborar polticas pblicas para determinado setor.
[...][Mas] com quem fica o dinheiro? [...] no houve descentralizao de recursos, s
os minguadinhos. Concretamente, o Subprefeito, ele ficou no ficou com recursos de
todas as sete Coordenadorias representando todas as polticas pblicas municipais.

De forma similar, houve problemas para a Subprefeitura intervir em questes como
reas de risco, que envolvia as pastas de Habitao e Assistncia Social. Com relao
primeira, as prioridades do Secretrio no eram as mesmas do Subprefeito. Este desejava um

65
Entrevista ao autor em 22/04/2010.
66
Entrevista ao autor em 05/07/2010.
67
Entrevista ao autor em 12/07/2010.
97
projeto habitacional para a regio, para o que se requeria a descentralizao do oramento.
Tambm na elaborao do Plano Diretor Regional, os Coordenadores nem sempre
concordavam com as diretrizes das Secretarias para a regio, mas no dispunham de recursos
financeiros. Assim, mesmo que a lei 13399 tenha igualado Subprefeitos e Secretrios, na
prtica os ltimos continuaram a deter importante do poder decisrio, sobretudo recursos
financeiros. Na Capela do Socorro, a resistncia das Secretarias em descentralizar se ampliou
aps o Secretrio Jilmar Tatto solicitar que o Subprefeito e sua assessoria fossem debater a
descentralizao com tais rgos. Alm do receio da perda de poder pelas Secretarias, havia o
temor de aumentar ainda mais a influncia dos Tatto no Executivo e na regio, caso se
aceitasse a tese da descentralizao de oramento para a Subprefeitura. Por exemplo, a disputa
entre a Secretria da Assistncia Social, Aldaza Sposati, e Jilmar Tatto, refletia a posio do
ento Secretrio da SIS de no criar, nas Subprefeituras, uma Coordenao para aquela
poltica. Houve a ruptura da SMAS com o Subprefeito por este integrar o grupo politico dos
Tatto, e a Secretaria passou a se relacionar diretamente com a Supervisora local indicada pelo
vereador Antnio Goulart (PMDB). Estas disputas no PT tambm influenciaram o carter
errtico da descentralizao. A esse respeito Westphal e Dias (2006: 132), enfatizam que
O aludido projeto de gesto descentralizada e integrada [...] que foi concebido como
uma reforma poltica no mbito da prefeitura municipal [...] no conseguiu
plenamente seu objetivo de reorientar o modo de gesto e otimizar recursos.
[...] Questes ideolgicas, de formao e relaes tradicionais de poder, fazem parte
dos processos resistentes a mudanas, especialmente quando analisados a partir das
ocorrncias no centro do poder.

Para os entrevistados, as Subprefeituras retrocederam com a ao conservadora do
Executivo em duas questes. Primeiramente, no houve a reforma do Estado local para
reduzir o tamanho e atribuies das Secretarias em favor das Subprefeituras e redistribuir
poder poltico no governo. Em segundo lugar, a prioridade que a governabilidade assumiu, a
despeito de sua importncia para aprovar os projetos no parlamento. O Executivo, para Tadeu
Dias (informao pessoal)
68
, fragilizou politicamente a descentralizao com a lgica da
vereana nos territrios. Para o Subprefeito, era um equvoco os vereadores atuarem como
despachantes do Executivo na Cmara e ocuparem postos de gesto sem conhecer as
polticas pblicas. Na regio, a hegemonia da famlia Tatto se manteve, mesmo com a
participao de grupos internos do PT e de vereadores de outros partidos, e a gesto no foi
por isso menos fisiolgica. Conforme essa avaliao, o loteamento de cargos fragilizou as
Subprefeituras como interlocutoras das etapas seguintes da descentralizao. Sobretudo, no

68
Entrevista ao autor em 22/04/2010.
98
implantar os Conselhos de Representantes foi, para Juan Fernandez (informao pessoal)
69

mais um recuo do governo em direo lgica da vereana, pois
Votar o Conselho de Representantes era por o dedo na ferida do lado de c das
Subprefeituras e no faz-lo j mostrava que, poxa, vai at certo ponto, afinal de
contas esse governo tem que votar coisas na Cmara e no vai correr riscos por causa
disso. [...] O que t colocado l, de fato, uma descentralizao no s administrativa,
mas de poder, e o Conselho de Representantes era explcito e direto nisso [...].

Para o grupo gestor da Capela, a descentralizao acabou sendo tambm um recurso
poltico para construir e ampliar a poltica de alianas, cuja contrariedade de um gestor local
transcrita em Fernandez, Bgus e Mendes (2006: 127): descentralizar e dar poder para os
70% que no acreditam nisso? Vou descentralizar para isso da? A divergncia com a
poltica fisiolgica do governo para as Subprefeituras tambm ocorreu internamente ao PT na
regio e acarretou a ruptura do Subprefeito com a famlia Tatto. Com a criao das
Subprefeituras, esse grupo poltico, a exemplo do que fizeram os criticados vereadores
chamados de clientelistas pelos petistas, queriam indicar os cargos diretivos e de coordenao.
No houve acordo, pois o Subprefeito defendia a continuidade do NICS com o argumento de
que cargos tcnicos no entrariam na barganha e na partilha interna de poder. Sobretudo, com
os tcnicos das Secretarias que permaneceram Coordenadores em reas como planejamento
urbano, assistncia, obras e sade. Esta ltima foi emblemtica, pois era professora da Unisa
(Universidade de Santo Amaro), considerada pela famlia Tatto um ator poltico vinculado ao
PSDB local. O Subprefeito manteve os cargos diretivos, mas franqueou aos Tatto a indicao
da Coordenao de Educao e outras funes, o que lhes permitia monitorar toda
Subprefeitura. Para a famlia Tatto no interessava romper com Tadeu Pais, pois mudar as
polticas pblicas poderia gerar problemas na regio e no governo, visto que, em 2003, j se
vislumbrava a eleio municipal de 2004. Mas, nas Supervises, o controle do Subprefeito era
menor, conforme Jussara Vidal (informao pessoal)
70
, coordenadora da CASD:
Eu sei que o Tadeu deve ter sofrido muito para ter indicado algum de uma
rea tcnica para coordenar [...] porque tinha muita disputa. [...] eu no tinha
deciso sobre o cargo de supervisor, de dizer, olha: esse [...] no t adequado,
no existia essa possibilidade. J estava l. [...] No mbito da Coordenadoria
no tinha poder de deciso nenhuma. Cada uma tinha as suas, por exemplo, a
Secretaria de Esportes era do PCdoB; o supervisor era do PCdoB.

Segundo Juan Fernandez (informao pessoal)
71
, os vereadores eram donos das
Subprefeituras. Para esse entrevistado, o vereador Arselino Tatto (PT) aceitou a ocupao
dos cargos tcnicos da Subprefeitura at o momento em que a lei 13399 criou a possibilidade

69
Entrevista ao autor em 21/06/2010.
70
Entrevista ao autor em 18/08/2010.
71
Entrevista ao autor em 21/06//2010.
99
de nome-los diretamente na regio; assunto que falam o dia inteiro. E nesse perodo [...] a
interferncia era maior para as indicaes, o que impactava na ciso entre o mundo da
gesto e o mundo da poltica. Para Jane Armond (informao pessoal)
72
, Coordenadora de
Sade, havia pessoas que chegavam encargadas, sou o novo [referindo-se ao cargo para o
qual a pessoa se apresentava para ocupar aps sua indicao] e o Subprefeito tinha que ceder,
mesmo sendo contrrio, diante da primazia da lgica da vereana. Conforme Loide Parlato
(informao pessoal)
73
, no desenvolvimento urbano, se impuseram as indicaes do vereador
Milton Leite (PMDB) na fiscalizao de uso e ocupao do solo, onde prevalece o contato
direto com a populao na regularizao fundiria e de loteamentos. A fala de Jorge Ribeiro
(informao pessoal)
74
ilustra a relao entre a lgica da vereana na regio e a formao da
coalizo de apoio na Cmara ao dizer que a influncia do vereador no tem jeito, seno no
governa. E ai o aprendizado do governo Erundina que no conseguia governar com a oposio
na Cmara. Ainda houve muita influncia de vereadores nas decises de polticas [...].
Portanto, a poltica de alianas do Executivo, e as aes da famlia Tatto para garantir
a hegemonia local, em nada diferiram do fisiologismo na distribuio de cargos que o PT
criticava como prtica malufista para lotear as antigas ARs. Ainda assim, a despeito da
diviso de reas internas de influncia e da partilha de poder, a Subprefeitura buscou, sem
muito xito, integrar as polticas pblicas, como ser discutido na prxima seo.

4.5 OS LIMITES E IMPASSES NA INTERSETORIALIDADE DAS POLTICAS
A gesto integrada de polticas nos territrios no foi bem sucedida. A ausncia da
reforma administrativa no nvel central manteve as aes fragmentadas e os feudos polticos
dos vereadores nas regies tambm influram nessa falta de integrao. Some-se a isso que a
organizao das Coordenadorias prevaleceu sobre as aes intersetoriais que o NICS
promovia. A lei das Subprefeituras, ao suprimir a rea de gesto integrada que existia na
regio, tambm influiu para reduzir a intersetorialidade. Houve ainda timings distintos de cada
setor para descentralizar atividades, os responsveis locais e o oramento. Agreguem-se ainda
as distintas compreenses administrativas e o fato de a experincia do NICS no ter sido
vivenciada por todas as chefias que assumiram na Subprefeitura. Por fim, o frum de
coordenadores no conseguiu integrar as reas, pois, segundo a coordenadora da CASD, suas
reunies tinham um carter mais informativo e menos de formulao.

72
Entrevista ao autor em 01/07/2010.
73
Entrevista ao autor em 05/07/2010.
74
Entrevista ao autor em 23/06/2010.

100
Contudo, a regio implantou um programa chamado Capela Saudvel, iniciativa
pioneira no mbito municipal e inserido no movimento por Cidades Saudveis da
Organizao Mundial da Sade. A diretriz central era superar o paradigma da ateno mdica
curativa e atuar de forma integrada sobre os fatores que incidem sobre a sade. Para o grupo
gestor local tal pressuposto era coerente com a descentralizao pautada pela democratizao
poltica e o controle social. Em face da existncia do NICS, o projeto Capela Saudvel era
visto como um meio de aprimorar a gesto intersetorial e participativa de polticas. Assim,
Conselhos Gestores de Sade, Conselhos de Escolas, Frum de Delegados do OP e Ncleos
de Defesa Civil, dentre outros, poderiam se integrar em torno da promoo sade.
O projeto teve incio em maro de 2003 constituindo uma Comisso Tcnica formada
pelas Coordenadorias e o Gabinete do Subprefeito como frum responsvel pela ao piloto
em duas UPPs. Os polos estruturadores foram quatro unidades de sade locais, escolhidas
como centros irradiadores por j terem conselhos gestores com representantes da sociedade, e
foram a base para organizar os Comits Locais coordenados pelo Comit Geral do Projeto.
Esta estrutura tinha como objetivo transformar o projeto em um eixo estruturante da gesto
regional. No entanto, essa inteno se deparou com sucessivas mudanas na composio da
equipe tcnica que dificultaram manter a continuidade na construo de polticas. Como no
eram os Coordenadores setoriais que participavam, esse frum se ressentia de autoridade
formal, o que gerou desligamentos de representantes, inclusive da Sade. Outras reas
importantes como a Educao, cuja coordenadora no participara do NICS, tiveram uma
insero inconstante. A participao se reduziu de modo que, no ano de 2004, o projeto
passou a ser monitorado apenas pelo Gabinete do Subprefeito e integrantes da Coordenadoria
de Sade, ao invs dos sete representantes originais de todas as Coordenadorias (LICO &
FERNANDEZ, 2006). Tambm houve baixa adeso das Secretarias municipais por avaliarem
que o sucesso do empreendimento fortaleceria a hegemonia dos Tatto na regio e resultaria
em presses por mais verbas descentralizadas, contrariamente aos interesses desses rgos.
Ainda assim, se implantaram prticas de gesto participativa nas regies piloto, como
oficinas de planejamento, visando mobilizar as comunidades para identificar problemas e
elaborar propostas para melhorar a qualidade de vida. Buscou-se ampliar as iniciativas
intersetoriais em torno dos eixos: a) saneamento ambiental (capacitao de agentes
ambientais, Central de Triagem, Reciclagem e Postos de Entrega Voluntria para coleta de
seletiva de lixo e Comit Regional de Combate Dengue) e; b) criao de espaos
saudveis (Brincando na Praa, Terapia Comunitria e o Sbado Saudvel que reunia sade,
esportes, cultura e educao). Mas, segundo Lico e Fernandez (2006: 71), houve
101
A dificuldade de criao e fortalecimento de vnculos entre a comisso e entre os
participantes [que] deveu-se, principalmente, s caractersticas de alguns atores,
lideranas polticas da regio. Muitos participavam do comit com a inteno de obter
subsdios da Subprefeitura para realizar seu projeto pessoal ou da entidade que
representavam. Em muitas reunies, as discusses foram marcadas por conflitos de
interesse expressando divergncias e competies antigas existentes.

Esta situao tambm contribuiu para a perda do mpeto participativo do projeto.
Conforme Juan Fernandez (informao pessoal)
75
, havia reunies de avaliao com
representantes da Organizao Pan-Americana de Sade (sponsor do projeto), os indicados
pelas Coordenadorias e os quatro Comits Intersetoriais Locais. O suporte executivo era das
Coordenadorias que, pela descontinuidade de seus representantes, no cumpriram tal tarefa e
desgastaram a relao com a populao nos comits locais. O projeto teve alcance limitado na
gesto do territrio, pois, segundo Westphal e Dias (2006): a) deveria ser estruturante das
aes da Subprefeitura e acabou sendo responsabilidade de uma comisso tcnica, que
avanou na interlocuo com a populao atravs dos comits locais, mas no conseguiu
integrar o trabalho com as Coordenadorias chave de sade, educao, planejamento urbano e
assistncia social. As Coordenadorias mantiveram seus planos setoriais e desarticulados das
experincias piloto; b) as demandas da populao, atravs dos comits locais, no tinham
legitimidade junto ao grupo gestor da Subprefeitura e no foram priorizadas, o que resultou na
retrao da participao nas regies e; c) a implantao administrativa da Subprefeitura
simultaneamente organizao do projeto. Assim, para Jussara Vidal (informao pessoal)
76
,
[...] o que a gente desenvolveu no mbito da Coordenadoria no foi avaliado no
mbito do Capela Saudvel, foi uma experincia isolada ainda assim. [...] Para mim
[roteiros tursticos regionais para portadores de deficincia] est exatamente dentro de
uma ideia de cidade saudvel de ter acesso a bens culturais [...] de vida comunitria
para pessoas que esto reclusas. Agora isso no foi pensado no mbito do Capela
Saudvel [...] e sim daquilo que a gente entende como educao no formal.

A relao entre a Subprefeitura e as Secretarias tambm limitou a ao intersetorial no
territrio. Para Loide Parlato (informao pessoal)
77
, muitas vezes a regio definia
prioridades, como a construo de postos de sade, que no eram consideradas pela pasta
central detentora do oramento. Nesses casos, se apresentava a demanda via OP para entrar na
previso oramentria da rea, o que tambm evidenciava a instrumentalizao desse
processo participativo para atender certos pblicos. Em outro exemplo, o grupo gestor da
Subprefeitura aprovou a remoo de pessoas de uma rea de risco contrariamente aos
interesses da Secretaria de Habitao. A soluo foi utilizar uma rea da Secretaria de

75
Entrevista ao autor em 21/06/2010.
76
Entrevista ao autor em 18/08/2010.
77
Entrevista ao autor em 05/07/2010.
102
Esportes (uma sobra de um campo de futebol) para implantar a deciso local, mas sem
apoio da Secretaria. A implantao dos CEUs (Centros de Educao Unificados) tambm
gerou problemas na gesto intersetorial, pois no Conselho Gestor a educao e a cultura
privilegiavam as suas demandas. Ademais, os Centros tinham seu oramento subordinado
Secretaria da Educao e no respondiam formalmente ao Subprefeito, o que contribuiu para
aumentar sua autonomia. Em reas como a CASD, as dificuldades de intersetorialidade foram
maiores, pois, excetuada a poltica de assistncia, os demais cinco setores tinham poucos
recursos financeiros. Nessa Coordenadoria, o maior paradoxo era a rea cultural, pois os
CEUs respondiam pasta da Educao que, por dispor de oramento, definia a grade das
atividades de forma centralizada. Para Jussara Vidal (informao pessoal)
78
,
[...] a CASD foi criada, mas no foi incorporada de fato. Quando voc muda
uma estrutura voc tem que criar novos mecanismos para estabelecer novas
relaes. [...] Faltou um respaldo, uma linha, uma diretriz. [...] Ento cada um
fez o que achava melhor ou no fez, [porque] no era cobrada. [...]. No d
para fundamentar uma politica social na boa inteno e numa colcha de
retalhos onde cada uma faz o que quer.

A integrao de polticas no logrou xito e teve alcance limitado na gesto da
Subprefeitura, assim com a participao popular, que se discute a seguir,
4.6 A PARTICIPAO POPULAR: OS AVANOS E OS ENTRAVES EXISTENTES

Alm da peculiar organizao em doze UPPs (Unidades de Planejamento
Participativo), a regio organizou, em 2001, o Conselho Regional do Oramento Participativo
(CROP-CS), composto pela direo da AR e os delegados que a populao elegia nas
assembleias. At maro de 2002, tais inovaes territoriais buscavam ampliar a interlocuo
com os movimentos sociais. Aps a criao das Subprefeituras, o ciclo do OP/2003 modificou
as plenrias temticas, que passaram a ser organizadas em cinco assembleias, conforme as
reas de atuao das Coordenadorias: Sade, Educao, Infraestrutura e Manuteno,
Planejamento e Desenvolvimento Urbano e Assistncia Social. Este processo, que parecia um
avano ao se assentar nas estruturas descentralizadas, foi um retrocesso, pois gerou uma
paroquializao e setorializao da poltica. Limitou-se a discusso regional a reas
previamente definidas, sem que a sociedade pudesse incidir sobre temas estruturais da cidade
ou que afetassem mais de uma regio, o que dificultou a construo de polticas integradas.
Alm do mais, nos debates do OP, segundo Regina Mara (informao pessoal)
79
,

78
Entrevista ao autor em 18/08/2010.
79
Entrevista ao autor em 12/07/2010.
103
[...] a deciso no to aberta para uso do recurso pblico. Voc vai, fala,
olha, a gente tem recurso para uma unidade de sade. [...] voc t numa
deciso [...] voc t numa realidade local de dficit de atendimento, ou de
cruzamento de populao vs. possibilidades de UBS ou o que for. Ento, no
o lder comunitrio que vai ficar l insistentemente dizendo l no meu
bairro ocorre x

A Subprefeitura, ao organizar o cardpio das demandas pela disponibilidade de
verba das Coordenadorias, induzia o debate em torno dessas definies prvias. Assim, para
Jussara Vidal (informao pessoal)
80
, o OP no alimentou grandes mudanas, [pois] so as
mesmas pessoas e as demandas se adequam ao que j est pensado de fazer regionalmente
pelas Secretarias. Por exemplo, a previso de se construir campos de futebol em funo da
relao da famlia Tatto com os times locais. A organizao dos CEUs, ao se tornar a
prioridade da Secretaria da Educao, tambm reduziu os recursos disponibilizados da rea
para o OP em 2003/2004, como enfatizado no captulo dois. Este equipamento foi implantado
pelo Executivo visando corrigir a distoro que setores locais mais mobilizados poderiam
acarretar no direcionamento das verbas, em prejuzo da regio como um todo. Mas tais aes
contrariavam o discurso da organizao da sociedade local para disputar recursos, e
fortaleciam polticas centralizadas que no se subordinavam ao Subprefeito.
Em relao ao controle social das deliberaes aprovadas nas assembleias do OP, duas
crticas foram realizadas pelos entrevistados. Para Juan Fernandez (informao pessoal)
81
,
apesar de mobilizar a populao, entre a deciso coletiva e sua materializao, ningum
verificava se as decises do OP tinham retorno, pois o controle social era reduzido e difcil de
ser avaliado. Para Jorge Ribeiro (informao pessoal)
82
, as prioridades aprovadas no foram
efetivadas com a justificativa da falta de recursos, mesmo que demandas menos relevantes
fossem implantadas, alm de a sociedade no controlar os critrios adotados pelas Secretarias
nas suas anlises tcnicas. As Secretarias buscavam tecnicamente manter sua agenda de
prioridades polticas ao explicarem suas decises sociedade. Ademais, as emendas
parlamentares ao oramento concorriam com o OP para atender o vereador nos territrios.
Assim, a democracia participativa era secundarizada pelo Executivo, em favor de sua poltica
de alianas, j que os vereadores dispunham de recursos polticos desiguais em relao
sociedade: voto para aprovar projetos do governo, o que tornava suas demandas prioritrias.
A Capela do Socorro era uma regio com grande influncia do PT, tanto que nas
eleies para prefeito em 2004 a candidata Marta Suplicy venceu nos trs distritos em ambos

80
Entrevista ao autor em 18/08/2010.
81
Entrevista ao autor em 21/06/2010.
82
Entrevista ao autor em 23/06/2010.
104
os turnos. Este lastro poltico talvez tenha contribudo para fortalecer os vnculos dos
movimentos sociais com o OP, j que, conforme Loide Parlato (informao pessoal)
83
,
[...] sempre h uma faco da populao que tem mais afinidade com o PT no porque
apoiam o PT, mas porque os outros no tm interesse em incentivar a participao.
[...] Voc s participa se voc sabe que sua participao vai ter eco [...] O movimento
de moradia, educao e sade das regies, a maioria tem grande envolvimento
poltico, mas cuja autonomia era muito dependente do PT no governo. Quando entrou
outro partido [o governo Serra em 2005] foi totalmente desfeito.

Ainda que o OP tenha mobilizado as entidades da regio, havia um clculo poltico do
Executivo e da Subprefeitura em estimular esse processo: mais do que atender ao programa de
governo de ampliar a democracia participativa se tratava de aproximar o PT dos movimentos
populares com vistas a obter apoio poltico e eleitoral. Na regio, isso significava tambm
manter a hegemonia da famlia Tatto na poltica local.
Alm do OP, a regio buscou responder lacuna do Conselho de Representantes,
defendida pelo grupo gestor local para ampliar o controle social e a descentralizao do poder
legislativo. Amparado no projeto Capela Saudvel, e na questo ambiental priorizada no
Planejamento Estratgico/2002, foi criado o Conselho Regional de Planejamento e
Desenvolvimento Sustentvel (CRPDS). Este frum era integrado pelo poder pblico e
entidades de base local, visando elaborar e monitorar polticas pblicas de desenvolvimento
sustentvel com incluso social e voltadas a preservar o meio ambiente. Inicialmente, foi
organizado o Pr-Conselho, responsvel pela eleio dos integrantes que representavam a
sociedade no territrio (15 membros) e em segmentos especficos (15 membros). A escolha
ocorreu entre novembro/dezembro de 2003 e mobilizou 3396 pessoas nos territrio e 79
pessoas nas entidades (nmero pouco representativo, em face das 15 vagas). Os demais 30
representantes eram indicados pelo poder pblico (18 em nvel municipal, 8 da administrao
estadual e quatro de rgos federais). Os 60 conselheiros tomaram posse em fevereiro de 2004
com a tarefa de ampliar a participao social. Contudo, segundo Silva et alii (2006: 97),
Como todo foro participativo, tivemos que lidar com problemas com a populao
participante que, em funo da nossa cultura poltica, paternalista e clientelista,
assumia uma funo mais de carter reivindicatrio e no propositivo, solidrio e de
parceiro da administrao.

Apesar da proximidade poltica das entidades locais com o PT, parece ter havido
dificuldades de o partido construir sua hegemonia sobre as mesmas, para o que a crtica da
falta de solidariedade com a administrao soa mais como um eufemismo. Sob esse enfoque
possvel compreender a decepo que os autores acima apresentam. Muitos Coordenadores

83
Entrevista ao autor em 05/07/2010.
105
no compareciam s reunies do Conselho, o que gerou dificuldades na interlocuo com as
entidades e seu esvaziamento junto ao ncleo gestor da Subprefeitura. Mesmo com esses
limites, o Pr-Conselho, formado em 2002, foi importante para mobilizar a sociedade,
visando elaborar o Plano Diretor Regional. Com a aprovao do Plano Diretor Estratgico da
Cidade de So Paulo (lei 13430), as Subprefeituras deveriam elaborar seus planos regionais, o
que ocorreu de novembro de 2002 a maro de 2003, e definir instrumentos de
desenvolvimento urbano local para o perodo 2006 a 2012. Realizaram-se reunies com
segmentos (comrcio, indstria, agricultura etc.) e plenrias com associaes de moradores
nas UPPs para a eleio de representantes para as oficinas de elaborao do Plano Regional.
Segundo os entrevistados, essa foi uma experincia positiva de mobilizao intersetorial e
participativa, apesar de o Plano no ter sido implantado.
A experincia da Subprefeitura da Capela do Socorro mostra como a continuidade da
direo poltica local no garantiu a implantao da agenda da descentralizao. Isto porque o
deslocamento de foras no Executivo retirou o apoio poltico da regio junto ao Secretrio da
SIS e alterou a relao com as Secretarias municipais que deveriam repassar atividades e
recursos. A mudana poltica promovida pelo governo na coordenao poltica da
descentralizao alterou a dinmica da gesto local e ampliou as dificuldades de se implantar
a Subprefeitura no debate com os rgos centrais. O efeito mais visvel foi a forma errtica
como a descentralizao ocorreu, sobretudo, com a fragmentao das polticas em reas chave
como a CASD. Se a construo da poltica de alianas no alterou a hegemonia poltica local,
a disputa interna ao governo intensificou a oposio de grupos petistas concorrentes famlia
Tatto. A convivncia interna dos indicados pelas correntes internas do PT com aqueles
oriundos das lideranas polticas tradicionais do PPS e PMDB no foi traumtica e serviu para
acomodar os interesses desses vereadores. E como a direo poltica se manteve, no houve
disputa pelo controle interno da Subprefeitura. Contudo, com a derrota poltica de Jilmar
Tatto no centro do governo, a regio perdeu a proeminncia que possua como protagonista da
descentralizao. Na Subprefeitura, o ncleo dirigente se opunha lgica da vereana e a
prioridade conferida barganha de cargos para formar a coalizo de apoio nos territrios.
Mas, a descentralizao local foi um importante recurso poltico para a famlia Tatto ampliar
sua hegemonia na regio, para o que a poltica fisiolgica de distribuio de cargos similar
prtica malufista que existia nas ARs foi central. Como resultado, esta partilha de poder e de
cargos na regio teve um peso poltico maior na gesto local do que os processos
participativos e de controle social enfatizados pelo discurso petista.

106
CONCLUSO
Quando Tocqueville (1977) analisou a descentralizao administrativa das comunas
americanas no sculo XVIII destacou seus efeitos polticos, sobretudo sua independncia de
ao e a disperso de poder para aproxim-las da populao. Estas questes foram includas
no programa de governo do PT Prefeitura de So Paulo para as eleies de 2000, embora a
poltica do governo no tenha construdo os chamados ncleos locais de poder. Portanto,
nessa concluso, importante verificar se as hipteses de trabalho e as condies causais que
incidiram na configurao poltica e institucional das Subprefeituras so sustentveis. Em
segundo lugar, a partir dos casos estudados, com suas similaridades e diferenas, identificar
os elementos que permitam generalizaes preliminares aplicveis s 31 Subprefeituras.
Administrativamente, a descentralizao visava delegar atribuies e recursos das
Secretarias para a gesto territorial. Com as Subprefeituras, as atividades e servios,
especialmente aqueles mais prximas dos cidados nos bairros, deveriam ser executados
localmente. Assim, 31 Subprefeituras assumiriam as tarefas at ento gerenciadas por 21
Secretarias e rgos municipais. Para tanto, seria necessrio racionalizar a administrao das
regies, visando reduzir o custo dessa operao e tambm para que ela atendesse aos objetivos
propostos de melhorar a qualidade dos servios prestados sociedade. Do ponto de vista
gerencial se compreendia que a maior inovao seria a construo de polticas intersetoriais,
para o que se definiu uma estrutura organizacional baseada em coordenadorias temticas que
reunissem reas com afinidade de atuao. Por fim, a implantao das Subprefeituras deveria
ser o primeiro momento de uma reforma administrativa do Estado em nvel municipal que
possibilitaria reduzir suas estruturas em favor da descentralizao de competncias.
Contudo, tal poltica no seguiu essa trajetria virtuosa, pois, com base na anlise
realizada, constatou-se que a descentralizao das polticas setoriais para as regies no
ocorreu de maneira regular e uniforme. A investigao dos casos da Freguesia do e da
Capela do Socorro confirmam uma das hipteses da pesquisa de que a descentralizao
administrativa foi errtica, visto que o seu ritmo, escopo e os interesses dos atores polticos
frente das Secretarias condicionaram o seu formato. A despeito de o governo determinar a
descentralizao de atividades para os territrios, cada Secretaria teve um comportamento
distinto em relao s Subprefeituras, conforme discutido nos dois casos analisados. Esta falta
de unidade administrativa da descentralizao foi o resultado poltico do temor das Secretarias
de perderem poder para as regies. Agregue-se ainda o duplo comando ao qual estavam
submetidas as Coordenadorias locais, conforme se mostrou no captulo dois no organograma
das Subprefeituras: hierarquicamente submetidas ao Subprefeito, mas funcionalmente
107
dependentes da poltica emanada da Secretaria setorial. Tal desenho, complexo de operar por
depender da delimitao de nveis de poder em cada esfera, tambm respondeu por impasses
administrativos sobre o comando das polticas nos locais. Desse modo, o modelo que
propunha s Secretarias formularem e monitorarem polticas nas regies, cabendo a essas a
execuo, no se organizou e fez com que a descentralizao administrativa fosse errtica.
Como a reforma administrativa do nvel central do governo foi uma tese derrotada, se
manteve uma relao conflituosa das Secretarias com as Coordenadorias regionais. O desenho
organizacional dos territrios se baseava na unificao de reas que se mantiveram isoladas
no nvel central, e no havia unidade de ao em cima que respaldasse a atuao
intersetorial em baixo. Este desencontro tambm foi responsvel pelo fracasso em se
implantar a intersetorialidade das polticas pblicas nas regies, pois fortaleceu as lgicas
particularistas de atuao. Cada Secretaria estabeleceu relaes com sua contraparte
descentralizada visando reduzir a perda de controle sobre a poltica. Some-se a isso que a
diviso de influncia setorial entre vereadores e grupos do PT tambm contribuiu para essa
fragmentao. Presume-se que esse processo tenha se replicado nas 31 Subprefeituras, pois o
modelo poltico e gerencial e as Secretarias eram as mesmas, apesar das diferenas locais,
conforme visto nos dois casos analisados. Contudo, efeitos administrativos similares nas
regies investigadas, apesar de condies causais distintas, apoiam a hiptese do carter
errtico da descentralizao em So Paulo. Esta generalizao preliminar poderia ser
verificada em outras Subprefeituras para se comparar com a Freguesia do e a Capela do
Socorro. Tambm pode essa hiptese sobre a experincia paulistana servir de referncia para
outros contextos municipais que implantaram a descentralizao da gesto territorial.
Politicamente, pelo discurso petista, a descentralizao construiria o poder local e a
democracia participativa nas regies. Com as Subprefeituras, reforadas pelo controle social e
participao popular, atravs do OP e do Conselho de Representantes, as regies incidiriam
no rumo das polticas pblicas municipais. Esta concepo, j presente no governo Luiza
Erundina, ganhou flego durante a campanha eleitoral em 2000 como alternativa ao modelo
falido das ARs. As Subprefeituras, apoiadas na fiscalizao da sociedade, seriam o antdoto
para combater a falta de eficincia e de transparncia das antigas regionais. Sobretudo, as
Subprefeituras eliminariam o monoplio das ARs pelos vereadores dos bairros e a forma
como o governo se valia das mesmas distribuindo sinecuras para construir sua poltica de
alianas. Ao parlamento se destinaria o lugar nobre de debater os grandes temas municipais e
s Subprefeituras a gesto local a ser decidida democraticamente com a populao.
108
A trajetria da ao poltica do governo caminhou em sentido oposto, pois se
mantiveram padres fisiolgicos na relao com os vereadores, similares aos que eram
criticados pelo PT como prtica malufista de cooptao. Mas, uma vez que a tese das
Subprefeituras conquistara amplo apoio social como alternativa moralizadora frente s ARs, o
PT passou a trabalhar com o eufemismo do governo amplo para reduzir o desgaste pblico
sobre a forma como construa e ampliava a sua base aliada. Contudo, a partilha de poder nos
territrios entre os parlamentares petistas e dos demais partidos em nada difere, na forma e em
seus resultados, do que Couto (1998) chamou de coalizo fisiolgica de governo. Lembrando
Dahl (1989), o objetivo do Prefeito obter a aquiescncia estvel dos vereadores para suas
polticas, o que geralmente se consegue com a mquina de empregos pblicos que existe (ou,
no caso de So Paulo, a que foi criada com as Subprefeituras). Nesse sentido, as
Subprefeituras, eixo programtico da candidata Marta Suplicy, se transformaram em recurso
poltico do governo para a barganha com os vereadores, visando ampliar e consolidar sua
coalizo de apoio. A anlise dos dois casos, apesar das distines sobre a forma como se deu
essa partilha, corrobora uma parte da segunda hiptese de trabalho relativa lgica da
vereana. Com efeito, as Subprefeituras exponenciaram a poltica historicamente vigente no
municpio de dividir os territrios com os vereadores e demais grupos polticos, pois sua
estrutura de cargos e de recursos financeiros era maior que a existente nas ARs.
A outra parte dessa hiptese diz respeito poltica do governo de secundarizar os
mecanismos de democracia participativa na gesto das Subprefeituras. Esta questo no pode
ser desvinculada da prioridade que o Executivo conferiu poltica de alianas e aos
vereadores para aprovar projetos no parlamento e manter a governabilidade. O discurso
democrtico petista, sobretudo a fiscalizao do Conselho de Representantes junto aos
Subprefeitos e vereadores nos bairros, foi abandonado, em linha com a viso de Dahl (1989)
discutida no captulo 1 sobre o formato dos processos participativos que mais convm ao
governo. Nesse sentido, o debate sobre essa instncia foi desvinculado daquele dedicado
criao das Subprefeituras, pois o governo temia por em risco a sua poltica de alianas. Entre
fortalecer o controle social e a democracia participativa, ou estreitar os vnculos com os
vereadores do PT e os partidos da base aliada, prevaleceu essa ltima na ao do Executivo.
Pelo programa de governo, o que seria a sequncia da descentralizao, cedeu lugar diviso
de poder com os vereadores em vigor na poltica municipal desde a gesto Jnio Quadros
(1985-1988). Ao mesmo tempo, o OP se manteve por duas razes: a imagem do PT como
partido vinculado a formas participativas, considerando as gestes em outras cidades
brasileiras, ademais de fazer concesses a setores internos do partido. Porm, e mais
109
importante, com o OP o PT buscava hegemonizar os movimentos sociais de bairro, ainda que
esses fossem atores polticos secundrios na coalizo de governo. Tanto que, nos dois casos
analisados, essa instncia, por diferentes razes, no teve proeminncia na gesto local. Isto
ocorreu porque os recursos financeiros do Executivo foram reduzidos e pela importncia
atribuda s emendas parlamentares em relao s aes aprovadas no OP.
Com base nas entrevistas realizadas, e nas informaes da tabela 2.2 do captulo dois
que mostra a participao dos vereadores nas Subprefeituras, tem-se outras evidncias que
tambm ajudam a confirmar a segunda hiptese de trabalho. Ainda que os modelos de partilha
de poder em cada localidade tenham sido distintos, em face do peso e influncia dos atores
polticos locais, a forma como as Subprefeituras foram utilizadas para esse fim foi invarivel.
Da mesma forma, as condies causais que provocaram a ao do governo em favor da
diviso de poder com os vereadores so as mesmas para todas as regies, e derivaram da tese
que era necessrio se construir uma maioria de apoio parlamentar para aprovar projetos e
evitar o isolamento poltico ocorrido na gesto Erundina. Ao invs do discurso da
governabilidade suportada pela democracia participativa prevaleceu o criticado toma-l-da-
c da poltica, considerado pelo discurso petista como fisiolgico e malufista.
Em sntese, tomando as duas hipteses de trabalho e seu cotejamento com a anlise
dos dois casos, v-se que o mesmo fenmeno a implantao das Subprefeituras teve
similaridades e diferenas. A fim de se sugerir uma generalizao a ser testada em outras
regies, a Freguesia do pode ser caracterizada como um tipo de partilha de poder que
provocou a perda de hegemonia poltica do PT, mas manteve sua presena na gesto. A luta
interna entre os petistas e os malufistas serviu para acentuar o carter errtico da
descentralizao, somada oposio das Secretarias ao grupo do novo Subprefeito. Na Capela
do Socorro, o padro de diviso de poder foi a continuidade da hegemonia da famlia Tatto e a
composio poltica com vereadores de outros partidos, mas em cargos de menor expresso
poltica e sem peso decisrio. Contudo, como se tratava de um grupo forte no interior do PT, a
sua proeminncia na regio gerou resistncia das Secretarias em repassar atividades para no
fortalec-lo ainda mais, o que incidiu no carter errtico da descentralizao.
84

No governo Jos Serra (PSDB/2005-2006), as Subprefeituras mudaram sua
configurao poltica e administrativa. Segundo o discurso poltico na campanha, devia-se
romper o aparelhamento dos vereadores em favor da competncia tcnica dos Subprefeitos.
Para Walter Feldmann (2008), Secretrio das Subprefeituras, mesmo havendo a participao

84
No foi analisado o caso de So Miguel Paulista, que parece ser um terceiro padro de dominao poltica,
onde o PT manteve a direo local, mas compartilhou postos chave com outro partido (nessa regio, o PTB).
110
de aliados nos bairros, no haveria loteamento fisiolgico de cargos. Entretanto, ex-prefeitos
aliado de outras cidades assumiram, por exemplo, no Butant (Maurcio Pinterich, de Piraju),
Itaquera (Laert Teixeira, de So Joo da Boa Vista) e MBoi Mirim (Lacir Baldusco, de
Itapecerica da Serra).
85
A base desse discurso era evitar que Subprefeitos representassem
vereadores nas regies, alm de no terem interesse eleitoral local que, se ocorresse,
enfrentaria problemas para firm-los como lideranas de bairro. Mas os vereadores aliados
mantiveram indicaes nas Subprefeituras, tal como no governo do PT. E
administrativamente, polticas pblicas como sade, educao e cultura, por exemplo, foram
recentralizadas, o que reduziu, ao menos em nvel formal, o poder decisrio dos Subprefeitos.
Nas duas gestes de Gilberto Kassab (DEM/2006-2008; 2009/2010; PSD/2011-2012),
as Subprefeituras vm perdendo espao na administrao municipal. De 2007 a 2010, o
oramento das regies se reduziu em R$ 30 milhes, ainda que a Secretaria de Coordenao
das Subprefeituras ampliasse sua verba em quase R$ 70 milhes, segundo O Estado de So
Paulo (12/07/2010), o que parece ter ampliado a centralizao em detrimento da ao local.
Para 2011, segundo O Estado de So Paulo (15/10/2010), as Subprefeituras respondero por
apenas 2,5% das verbas municipais, o menor porcentual desde sua criao em 2002. Ao
mesmo tempo, obras e servios locais foram centralizados em seis Secretarias municipais
ocupadas por pessoas diretamente ligadas ao Prefeito. Por fim, segundo o Estado de So
Paulo (10/01/2011), j eram 16 os coronis da reserva da Polcia Militar nomeados como
Subprefeitos, 20 como Chefes de Gabinete e 23 no segundo escalo. Nesse contexto, a
principal queixa dos vereadores que, no governo do PT, havia mais espao para indicarem
Subprefeitos e incidirem na gesto local.
Como as Subprefeituras existem desde 2002, e j passaram por trs diferentes
governos e partidos, o estudo iniciado nessa dissertao pode ser ampliado para se discutir as
distintas vises polticas e administrativas da descentralizao na cidade de So Paulo.
Sobretudo, em face das mudanas que as Subprefeituras sofreram nesses nove anos, pode-se
questionar se possvel identificar um modelo de descentralizao reorganizao gerencial
do Estado em nvel intra-municipal. Ou, se as alteraes ocorridas nas Subprefeituras
mostram que se trata de uma poltica ajustada ao partido que governa e que calibra o nvel da
descentralizao conforme seus fins. Em sntese, o estudo das Subprefeituras seria uma forma
de tambm analisar como a poltica e a gesto se relacionam em diferentes partidos polticos.

85
Aqui, o prefeito eleito Jos Serra se pautava por dois jogos polticos distintos: no plano local, a construo da
sua liderana no governo, para o que indicar ex-prefeitos do interior era til, e no plano estadual, acumular foras
contra o governador Geraldo Alckmin (PSDB), visando s eleies de 2006, para o que se apoiar em ex-prefeitos
do interior tambm era importante.
111
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VITALE, D. Oramento Participativo em So Paulo (2001-2002). Observatrio dos
Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So
Paulo. Instituto Polis: PUC-SP, 2004,18: 1-76.
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Cambridge University Press; 1992. p. 188-216.
WESTPHAL, M.F.; PAIS, T.D. Concluso. In:______ Capela Saudvel: Gesto de
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118
OUTRAS FONTES

CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO. Projeto de lei 001/01 que dispe sobre a sobre
a criao, composio e atribuies do Conselho de Representantes, janeiro de 2001.
______. Substitutivo do ver. Jos Laurindo (PT) ao projeto de lei n. 001/01 que dispe
sobre a criao, composio de atribuies do Conselho de Representantes, junho 2001.
______. Proposta de Decreto Legislativo sobre a criao, composio e atribuies do
Conselho de Representantes, dezembro de 2001.
______. Lei Orgnica do Municpio de So Paulo. Disponvel em:<
http://www.camara.sp.gov.br/images/stories/legislacao/Lei-Organica >. Acesso:18 Jan. 2010.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO. Lei n. 13.169, de 11 de julho de 2001.
Dispe sobre a reorganizao parcial das estruturas organizacionais das Secretarias
Municipais que especifica e d outras providncias. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo.
______. Lei n. 13399, de 17 de julho de 2002. Dispe sobre a criao de Subprefeituras no
municpio de So Paulo. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo, 01 Ago. 2002.
______ Lei n. 13682, de 15 de dezembro de 2003. Dispe sobre a estrutura organizacional
das Subprefeituras. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Lei n. 13881, de 15 de dezembro de 2003. Dispe sobre a criao, composio,
atribuies e funcionamento do Conselho de Representantes e d outras providncias.
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo, SP.
______. Decreto n. 40227, de 01 de janeiro de 2001. Altera denominao da Secretaria
Municipal das Administraes Regionais. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo.
______. Decreto n. 41813, de 15 de maro de 2002. Dispe sobre a instituio do Governo
Local no mbito territorial. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 42325, de 22 de agosto de 2002. Dispe e classifica os rgos e Unidades
Oramentrias no mbito das Subprefeituras. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So
Paulo.
______. Decreto n. 42561, de 30 de outubro de 2002. Dispe sobre a coordenao da
implantao das Subprefeituras. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 42670, de 02 de dezembro de 2002. Dispe sobre a transferncia de
instncias decisrias da Secretaria Municipal das Subprefeituras para as Subprefeituras.
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 42771, de 03 de janeiro de 2003. Dispe sobre a transferncia da
Secretaria Municipal de Sade para as Subprefeituras Dirio Oficial da Cidade de So
Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 42772, de 03 de janeiro de 2003. Dispe sobre a transferncia da
Secretaria Municipal de Educao para as Subprefeituras Dirio Oficial da Cidade de So
Paulo, So Paulo.
119
______. Decreto n. 43796, de 16 de setembro de 2003. Dispe sobre a transferncia da
Secretaria Municipal de Abastecimento para as Subprefeituras Dirio Oficial da Cidade de
So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 43799, de 16 de setembro de 2003. Dispe sobre a transferncia da
Secretaria Municipal de Abastecimento para as Subprefeituras Dirio Oficial da Cidade de
So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 43822, de 18 de setembro de 2003. Dispe sobre providncias da
transferncia da administrao dos Centros Educacionais Unificados para as Subprefeituras
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 44418, de 26 de fevereiro de 2004. Dispe sobre a transferncia de parte
das competncias da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano as Subprefeituras.
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 45438, de 22 de outubro de 2004. Dispe sobre a transferncia de Centros
de Convivncia da Secretaria Municipal da Assistncia Social para as Subprefeituras. Dirio
Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 45551, de 29 de novembro de 2004. Regulamenta lei 13.881 que dispe
sobre o Conselho de Representantes. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 45683, de 01 de janeiro de 2005. Dispe sobre a organizao, atribuies
e funcionamento da Administrao Municipal Direta. Dirio Oficial da Cidade de So
Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 45713, de 10 de fevereiro de 2005. Modifica parcialmente a estrutura
organizacional das Subprefeituras. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 45787, de 23 de maro de 2005. Dispe sobre a transferncia das
Coordenadorias de Educao das Subprefeituras que especifica para a Secretaria Municipal de
Educao. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 46209, de 15 de agosto de 2005. Dispe sobre a transferncia das
Coordenadorias de Sade das Subprefeituras que especifica para a Secretaria Municipal de
Sade. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 46414, de 30 de setembro de 2005. Transfere a execuo do Plano de
Pavimentao Urbana Comunitria para a Secretaria Municipal de Coordenao das
Subprefeituras. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 46434, de 06 de outubro de 2005. Dispe sobre a transferncia de
equipamentos culturais das Subprefeituras que especifica para a Secretaria Municipal de
Cultura. Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. Decreto n. 47338, de 01 de junho de 2006. Altera lotao de cargos em comisso das
unidades de esportes das Subprefeituras transferidos para a Secretaria Municipal de Educao.
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo.
______. SMSP/SGM/SGP. Dispe sobre a estrutura organizacional das Subprefeituras.
Portaria Intersecretarial n. 6, Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, So Paulo, 2002,
120
ENTREVISTAS REALIZADAS

Prefeitura Municipal de So Paulo
Aldaza Sposati, Secretria Municipal de Assistncia Social.
Flix Sanchez, Coordenador Municipal do Oramento Participativo da PMSP.
Ubiratan dos Santos, Chefe de Gabinete da Secretaria de Governo Municipal.

Subprefeitura da Freguesia do
Walter Alcntara, Subprefeito.
Ana Vellardi, Coordenadora de Habitao da Regio Norte.
Elza Ramello, Coordenadora de Educao.
Francisco Rodrigues, Supervisor de Assistncia Social.
Genilson da Silva Santos, Chefe de Gabinete.
Luiz Brito de Brito, Coordenador do Oramento Participativo.
Mirca Bonano, Supervisora de Cultura.
Neli Mrcia Ferreira (Mrcia Barral), Subprefeita.
Tereza Nakagawa, Representante local da Secretaria Municipal de Trabalho e
Desenvolvimento Solidrio.

Subprefeitura da Capela do Socorro
Tadeu Dias Pais, Subprefeito.
Cssia Goreti da Silva, Chefe de Gabinete.
Jane Armond, Coordenadora de Sade.
Jorge Ribeiro, Coordenador de Educao da Regio 6 (zona sul da cidade).
Juan Aneros Fernandez, Assessor do Subprefeito.
Jussara Vidal, Coordenadora de Assistncia Social e Desenvolvimento.
Loide Parlato, Coordenadora de Planejamento e Desenvolvimento Urbano.
Regina Aneros Fernandez, Assessora do Subprefeito.