ESCALAFONES, GRADOS, CARGOS, CALIFICACIONES Y ASCENSOS1

Emilio Biasco2 Sumario general.Introduccin.- Captulo I.- Escalafones funcionales.- 1.- Concepto.- 2.- Ambito de reserva de los actos legislativos.- 3.- Ambito de reserva del reglamento.- 4.Leyes, presupuestos, estatutos y reglamentos.- 5.- Alcance de la reserva de ley y la reserva de reglamento.- 6.- Vigencia de los escalafones.- 7.- Adecuacin escalafonaria.- 8.- Vigencia de los escalafones.- Captulo II.- El Grado.- 9.Concepto.- 10.- Distincin entre grado y cargo.- 11.- Admisin del salto de grados en los ascensos.- 12.- El grado -y no el cargo- determina el sueldo.- Captulo III.El Cargo.- 13.- Concepto.- 14.- Serie y clase de cargos y funciones.- 15.- Rgimen constitucional y legal.- 16.- Derecho a la permanencia del@ cargo y no derecho a la permanencia en el cargo, ni derecho al cargo.- 17.- Condiciones para el ejercicio de la funcin pblica.- 18.- Valor y fuerza de las normas que establecen las atribuciones de los cargos.- 19.- Grados y cargos.- 20.- Supresin de los cargos.- 21.- Atribucin de grado y provisin de empleo.- 22.- Disponibilidad y redistribucin por supresin del cargo.- 23.- Tercerizacin de servicios.- Captulo IV.- Calificaciones.- 24.- Concepto.- 25.- Caracteres de las evaluaciones y calificaciones.- 26.- Finalidad.- 27.- Naturaleza de los actos.- 28.- Principios aplicables al procedimiento.- Captulo V.- Ascensos.- 29.- Concepto.- 30.Naturaleza y caracteres del denominado derecho al ascenso.- 31.- Modalidades del ascenso.- Captulo VI.- Apndice normativo.- Bibliografa nacional.-

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Introduccin Los escalafones, grados, cargos, calificaciones y ascensos -junto a otras figuras, posiciones y situaciones jurdicas activas de los funcionarios pblicos-, se encuentran expresamente mencionados en la Constitucin uruguaya -as como en diversas Constituciones americanas-3, y constituyen elementos inseparables de la llamada carrera
1 Exposicin efectuada en las Jornadas de Actualizacin sobre la carrera funcional en la Administracin Pblica - Uruguay 2000", organizada por la Intendencia Municipal de Montevideo y la Editorial Nueva Jurdica, los das 20-21 de junio y 3-4 de julio 2000, en el Saln Azul del Palacio Municipal.2

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales - Escribano Pblico - Doctor en Diplomacia Profesor Titular de Derecho Pblico en la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin - Profesor Adjunto (i) de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho.No todas las Constituciones poseen normas sobre la carrera administrativa; y las que las incluyen, poseen desigual extensin y contenido.- En el mbito americano, cabe recordar que poseen normas sobre la materia, las constituciones de: BOLIVIA.Artculo 44.- El Estatuto del Funcionario Pblico establecer los derechos y deberes de los funcionarios y empleados de la Administracin y contendr las disposiciones que garanticen la carrera administrativa, as como la dignidad y eficacia de la funcin pblica.- BRASIL.- CAPTULO VII De la Administracin Pblica.- Seccin I Disposiciones Generales.- Artculo 37. La Administracin pblica, directa, indirecta o institucional de cualquiera de los Poderes de la Unin, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios obedecer a los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad, y tambin a lo siguiente: I. los cargos, empleos y funciones pblicas son accesibles a los brasileos que renan los requisitos establecidos en la ley; II. la investidura en cargo y empleo pblico depende de la superacin previa en concurso pblico de pruebas o de pruebas y ttulos, salvo las nominaciones para cargos en comisin declarados en la ley de libre nominacin y separacin; III. el plazo de validez del concurso pblico ser de hasta dos aos, prorrogable una vez por igual perodo; IV. durante el plazo improrrogable previsto en el anuncio de convocatoria, el aprobado en concurso pblico de pruebas o de pruebas y ttulos ser convocado con prioridad sobre los nuevos aprobados para asumir el cargo o empleo en la carrera; V. los cargos en comisin y las funciones de confianza sern ejercidas, preferencialmente, por funcionarios ocupantes de cargos de carrera tcnica o profesional, en los casos y condiciones previstos en la ley; VI. est garantizado al funcionario pblico civil el derecho a la libre asociacin sindical; VII. el derecho de huelga ser ejercitado en los trminos y con los lmites establecidos en ley complementaria; VIII. la ley reservar un porcentaje de los cargos y empleos pblicos para las personas portadoras de deficiencias y definir los criterios de su admisin; IX. la ley establecer los supuestos de contratacin por tiempo determinado para atender a necesidades temporales de excepcional inters pblico; X. la revisin general de la remuneracin de los funcionarios pblicos, sin distincin de ndices entre funcionarios pblicos civiles y militares, se harn siempre en la misma fecha; XI. la ley fijar el lmite mximo y la relacin de valores entre la mayor y la menor remuneracin de los funcionarios pblicos, observando como lmites mximos en el mbito de los respectivos poderes, los valores percibidos como remuneracin, en especie y por cualquier ttulo, por los miembros del Congreso Nacional, Ministros de Estado y Ministro del Supremo Tribunal Federal y sus correspondientes en los Estados, en el Distrito Federal y en los Territorios, y, en los Municipios, los valores percibidos como remuneracin en especie, por el Prefecto; XII. los salarios de los cargos del Poder Legislativo y del Poder Judicial no podrn ser superiores a los pagados por el Poder Ejecutivo; XIII. est prohibida la vinculacin o equiparacin de salarios a afectos de remuneracin del personal de los servicios pblicos, salvo lo dispuesto en el inciso anterior y en el artculo 39, 1o.; XIV. los incrementos pecuniarios percibidos por los funcionarios pblicos no sern computados ni acumulados, a los fines de concesin de incrementos ulteriores, bajo el mismo ttulo o idntico fundamento; XV. los salarios de los funcionarios pblicos, civiles y militares, son irreductibles y la remuneracin observar lo que disponen los artculos 37, XI, XII, 150, II, 153, III, y 153, 2, I; XVI. est prohibida la acumulacin remunerada de cargos pblicos, excepto cuando hubiese compatibilidad de horarios: a) la de los dos cargos de profesor; b) la de un cargo de profesor con otro tcnico o cientfico; c) la de dos cargos privativos de mdico. XVII. la prohibicin de acumular se extiende a empleos y funciones y abarca organismos autnomos, empresas pblicas, sociedades de economa mixta y fundaciones mantenidos por el Poder Pblico; XVIII. la administracin financiera y
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sus inspectores tendrn, dentro de sus reas de competencia y jurisdiccin, preferencia sobre los dems sectores administrativos en la forma de la ley; XIX. slo por ley especfica podrn crearse empresas pblicas, sociedades de economa mixta, organismos autnomos o fundaciones pblicas; XX. depende de autorizacin legislativa, en cada caso, la creacin de delegaciones de las entidades mencionadas en el inciso anterior, as como la participacin de cualquiera de ellos en empresas privadas; XXI. salvo los casos especificados en la legislacin, las obras, servicios, compras y enajenaciones sern contratados mediante proceso de licitacin pblica que asegure igualdad de condiciones a todos los concurrentes, con clusulas que establezcan obligaciones de pago, manteniendo las condiciones efectivas de la propuesta, en los trminos de la ley, lo cual solamente permitir las exigencias de calificacin tcnica y econmica indispensables para la garanta del cumplimiento de las obligaciones. 1 La publicidad de los actos, programas, obras, servicios y campaas de los rganos pblicos deber tener carcter educativo, informativo o de orientacin social, no pudiendo constar en ella nombres, smbolos o imgenes que supongan promocin personal de las autoridades o funcionarios pblicos: 2 La no observancia de lo dispuesto en los incisos II y III implicarn la nulidad del acto y la sancin de la autoridad responsable, en los trminos de la ley. 3 Las reclamaciones relativas a la prestacin de servicios pblicos sern reguladas en ley. 4 Los actos de improbidad administrativa comportarn la suspensin de los derechos polticos, la prdida de la funcin pblica, la indisponibilidad de los bienes y el resarcimiento al erario, en la forma y graduacin prevista en la ley, sin perjuicio de la accin penal procedente. 5 La ley establecer los plazos de prescripcin para los ilcitos cometidos por cualquier agente, funcionario o no, que causen perjuicios al erario, salvando las respectivas acciones de resarcimiento. 6 Las personas jurdicas de derecho pblico y las de derecho privado prestadoras de servicios pblicos respondern por los daos que sus agentes, en esa cualidad, causen a terceros, asegurando el derecho de repetir contra el responsable en los casos de dolo o culpa.- Artculo 38. Al funcionario pblico en ejercicio de cargo electivo le son de aplicacin las siguientes disposiciones: I. Tratndose de cargo electivo federal, estatal o de distrito, quedar en excedencia en su cargo, empleo o funcin; II. investido en el cargo de Prefecto, quedar excedente del cargo, empleo o funcin, facultndosele el optar por su remuneracin; III. investido en el cargo de Vareador, si hay compatibilidad de horarios, percibir las ganancias de su cargo, empleo o funcin, sin perjuicio de la remuneracin del cargo electivo, y, no habiendo compatibilidad, ser aplicable la norma del inciso anterior; IV. en cualquier caso en que se exija la excedencia para el ejercicio de cargo electivo, su tiempo de servicio ser tenido en cuenta para todos los efectos legales, excepto para la promocin por mritos; V. a efectos de beneficio de la previsin social, en el caso de excedencia, los valores sern determinados como si estuvieran en ejercicio.- Seccin II De los Funcionarios Pblicos Civiles.- Artculo 39. La Unin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios establecern, en el mbito de su competencia, un rgimen jurdico nico y los grados de la carrera para los funcionarios de la administracin pblica directa, de los organismos autnomos y de las fundaciones pblicas.- 1 La ley asegurar a los funcionarios de la administracin directa igualdad de salario para los cargos de atribuciones iguales o semejantes del mismo Poder o entre funcionarios de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, salvando las ventajas de carcter individual y las relativas a la naturaleza o al local de trabajo: 2 Se aplicar a dichos funcionarios lo dispuesto en los artculos 7, IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII y XXX.- Artculo 40. Los funcionarios sern jubilados: I. por invalidez permanente, siendo las percepciones ntegras cuando sea derivada de accidente de trabajo, enfermedad profesional o dolencia grave contagiosa o incurable, especificadas en la ley, y proporcionales en los dems casos; II. obligatoriamente a los setenta aos de edad, con percepciones proporcionales al tiempo de servicio; III. voluntariamente: a) a los treinta y cinco aos de servicio, para los hombres y a los treinta para la mujer, con percepciones ntegras; b) a los treinta aos de servicio efectivo en funciones de enseanza para los profesores y veinticinco para las profesoras, con percepciones ntegras; c) a los treinta aos de servicio para los hombres y a los veinticinco para las mujeres, con percepciones proporcionales a dicho tiempo: d) a los sesenta y cinco aos de edad para los hombres y a los sesenta para las mujeres, con percepciones proporcionales al tiempo de servicio.- 1 Una ley complementaria podr establecer excepciones a lo dispuesto en el inciso III a y c en el caso de ejercicio de actividades penosas, insalubres o peligrosas.- 2 La ley regular la jubilacin en cargos o empleos temporales.- 3 El tiempo de servicio pblico federal, estatal o municipal ser computado integralmente para los efectos de jubilacin y de excedencia.- 4 Las percepciones de la jubilacin sern revisadas, en la misma proporcin y en la misma fecha, siempre que se modificase la remuneracin de los funcionarios en activo, extendindose tambin a los inactivos cualesquiera beneficios o ventajas concedidas posteriormente a los funcionarios en activo, incluso cuando se deriven de la transformacin o reclasificacin del cargo o funcin en que se produjo la jubilacin, en la forma de la ley.- 5 El beneficio de la pensin por muerte abarcar la totalidad de las remuneraciones o percepciones del funcionario fallecido, hasta el lmite establecido en la ley, observando lo dispuesto en el pargrafo anterior.- Artculo 4. Son estables, despus, de dos aos de ejercicio efectivo, los funcionarios nombrados en virtud de concurso pblico.- 1 El funcionario pblico estable slo perder el cargo en virtud de sentencia judicial firme o mediante expediente administrativo en el que le sea asegurada amplia defensa.- 2 Invalidado por sentencia judicial el case del funcionario estable, ser reintegrado y el eventual ocupante de la plaza reconducido al cargo de origen, sin derecho a indemnizacin, ser utilizado en otro cargo o puesto en disponibilidad.- 3 Extinguido el cargo o declarada su no necesidad, el funcionario estable quedar en disponibilidad remunerada, hasta un adecuado utilizacin en otro cargo.- COLOMBIA.- Artculo 125.- Los empleos de los rganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptan los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los de trabajadores oficiales y los dems que determine la ley.- Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitucin, sern nombrados por concurso pblico.- El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harn previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los mritos y calidades de los aspirantes.- El retiro se har: por calificacin no satisfactoria en el desempeo del empleo; por violacin del rgimen disciplinario y por las dems causales previstas en la Constitucin o la ley.- En ningn caso la filiacin poltica de los ciudadanos podr determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remocin.- Artculo 126.- Los servidores pblicos no podrn nombrar como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cierto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estn ligados por matrimonio o unin permanente. Tampoco podrn designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores pblicos competentes para intervenir en su designacin.- Se exceptan de lo previsto en este artculo los nombramientos que se hagan en aplicacin de normas vigentes sobre ingreso o ascenso por mritos.- COSTA RICA.- Artculo 192.- Con las excepciones que esta Constitucin y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores pblicos sern nombrados a base de idoneidad comprobada y slo podrn ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislacin de trabajo, o en el caso de reduccin forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organizacin de los mismos.- ECUADOR.- Artculo 124.- La ley garantizar los derechos y establecer las obligaciones de los servidores pblicos y regular su ingreso, estabilidad, evaluacin, ascenso y cesacin. Tanto el ingreso como el ascenso dentro del servicio civil y la carrera administrativa, se harn mediante concursos de mritos y de oposicin. Solo por excepcin, los servidores pblicos estarn sujetos a un rgimen de libre nombramiento y remocin.- Las remuneraciones que perciban los servidores pblicos sern proporcionales a sus funciones, eficiencia y responsabilidades.- En ningn caso la afiliacin poltica de un ciudadano influir para su ingreso, ascenso o separacin de una funcin pblica.- Artculo 125.- Nadie desempear ms de un cargo pblico. Sin embargo, los docentes universitarios podrn ejercer la ctedra si su horario lo permite.- Se prohbe el nepotismo en la forma que determine la ley. La violacin de este principio se sancionar penalmente.- MXICO.- Artculo 75.- La cmara de diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, no podr dejar de sealar la retribucin que corresponda a un empleo que este establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneracin, se entender por sealada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableci el empleo.- Artculo 123.- B. Entre los poderes de la Unin, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: XIII bis. El Banco Central y las entidades de la administracin pblica federal que formen parte del sistema bancario mexicano regirn sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presente apartado; y XIV. La ley determinara los cargos que sern considerados de confianza. Las personas que los desempeen disfrutaran de las medidas de proteccin al salario y gozaran de los beneficios de la seguridad social. Articulo 127.- El Presidente de la Repblica, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los diputados y senadores al Congreso de la Unin, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los dems servidores pblicos recibirn una remuneracin adecuada e irrenunciable por el desempeo de su funcin, empleo, cargo o comisin, que ser determinada anual y equitativamente en los Presupuestos de Egresos de la Federacin y del Distrito

administrativa de los funcionarios pblicos.Concepto de carrera administrativa La Constitucin uruguaya no define la carrera administrativa, ni al funcionario de carrera.Generalmente, se suele entender que la carrera administrativa es una progresin en las distintas categoras y grados funcionales -excluidas las categoras denominadas de alta direccin-, que implica el pasar de una categora inferior a una superior, mediante disposiciones de promocin o de ascenso.-4 La regla es, por tanto, que las carreras estn referidas a las categoras burocrticas en sentido estricto y no, en cambio, a las categoras de alta administracin.

Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, segn corresponda.- PANAM.- Artculo 131.- Las condiciones de elegibilidad para ser candidatos a cargo de eleccin popular, por parte de funcionarios pblicos, sern definidas en la Ley. - Artculo 295.- Los servidores pblicos sern de nacionalidad panamea sin discriminacin de raza, sexo, religin o creencia y militancia poltica. Su nombramiento y remocin no ser potestad absoluta y discrecional de ninguna autoridad, salvo lo que al respecto dispone esta Constitucin. - Los servidores pblicos se regirn por el sistema de mritos; y la estabilidad en sus cargos estar condicionada a su competencia, lealtad y moralidad en el servicio.- Artculo 296.- Los estudiantes y egresados de instituciones educativas prestarn servicios temporales a la comunidad antes de ejercer libremente su profesin u oficio por razn de Servicio Civil obligatorio instituido por la presente Constitucin. La ley reglamentar esta materia.- Artculo 297.- Los deberes y derechos de los servidores pblicos, as como los principios para los nombramientos, ascensos, suspensiones, traslados, destituciones, cesanta y jubilaciones sern determinados por la Ley.- Los nombramientos que recaigan en el personal de carrera se harn con base en el sistema de mrito.- Los servidores pblicos estn obligados a desempear personalmente sus funciones a las que se dedicarn el mximo de sus capacidades y percibirn por las mismas una remuneracin justa.- Artculo 298.- Los servidores pblicos no podrn percibir dos o ms sueldos pagados por el estado, salvo los casos especiales que determine la Ley, ni desempear puestos con jornadas simultneas de trabajo.- Las jubilaciones de los servidores pblicos se fundarn en estudios actuariales y proporciones presupuestarias razonables.- Artculo 300.- Se instituyen las siguientes carreras en los servicios pblicos conforme a los principios del sistema de mritos: 1. La Carrera Administrativa. 2. La Carrera judicial. 3.La Carrera Docente. 4.La Carrera Diplomtica y Consultar. 5. La Carrera Sanitaria. 6. La Carrera Militar. 7. Las otras que la Ley determine. La Ley regular la estructura y organizacin de estas carreras de conformidad con las necesidades de la Administracin. Artculo 301.- Las dependencias oficiales funcionarn a base de un Manual de Procedimientos y otro de Clasificacin de Puestos. Artculo 302.- No forman parte de las carreras pblicas: 1. Los servidores pblicos cuyo nombramiento regula esta Constitucin. 2. Los Directores y Subdirectores Generales de entidades autnomas y semiautnomas, los servidores pblicos nombrados por tiempo determinado o por perodos fijos establecidos por la Ley o los que sirvan cargos ad honoren. 3. El personal de secretara y de servicio inmediatamente adscrito a los servidores pblicos que no forman parte de ninguna carrera.- 4. Los servidores pblicos con mando y jurisdiccin que no estn dentro de una carrera.- 5. Los profesionales, tcnicos o trabajadores manuales que se requieran para servicios temporales, interinos o transitorios en los Ministerios o en las instituciones autnomas y semiautnomas. -6. Los servidores pblicos cuyos cargos estn regulados por el Cdigo de Trabajo. 7. Los Jefes de Misiones Diplomticas que la Ley determine. Artculo 303.- Las disposiciones contenidas en los artculos 202, 205, 207, 208, 209 y 213, se aplicarn con preceptos establecidos en este Ttulo. PARAGUAY.- Artculo 102.- DE LOS DERECHOS LABORALES DE LOS FUNCIONARIOS Y DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS.- Los funcionarios y los empleados pblicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitucin en la seccin de derechos laborales, en un rgimen uniforme para las distintas carreras dentro de los lmites establecidos por la ley y con resguardo de los derechos adquiridos.- Artculo 103.- DEL REGIMEN DE JUBILACIONES.- Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regular el rgimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados pblicos, atendiendo a que los organismos autrquicos creados con ese propsito acuerden a los aportantes y jubilados la administracin de dichos entes bajo control estatal. Participarn del mismo rgimen todos los que, bajo cualquier ttulo, presten servicios al Estado.- La ley garantizar la actualizacin de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario pblico en actividad.- PER.- Artculo 40.- La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores pblicos. No estn comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempean cargos polticos o de confianza. No estn comprendidos en la funcin pblica los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economa mixta. Es obligatoria la publicacin peridica en el diario oficial de los ingresos que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servidores pblicos que seala la ley, en razn de sus cargos.VENEZUELA.- Artculo 144.- La ley establecer el Estatuto de la funcin pblica mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administracin Pblica, y proveer su incorporacin a la seguridad social.La ley determinar las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas para ejercer sus cargos.- Artculo 145.- Los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas estn al servicio del Estado y no de parcialidad alguna. Su nombramiento y remocin no podrn estar determinados por la afiliacin u orientacin poltica. Quien est al servicio de los Municipios, de los Estados, de la Repblica y dems personas jurdicas de derecho pblico o de derecho privado estatales, no podr celebrar contrato alguno con ellas, ni por s ni por interpuesta persona, ni en representacin de otro u otra, salvo las excepciones que establezca la ley.- Artculo 146.- Los cargos de los rganos de la Administracin Pblica son de carrera. Se exceptan los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administracin Pblica y los dems que determine la Ley.- El ingreso de los funcionarios pblicos y las funcionarias pblicas a los cargos de carrera ser por concurso pblico, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estar sometido a mtodos cientficos basados en el sistema de mritos, y el traslado, suspensin y retiro ser de acuerdo con su desempeo.- Artculo 147. Para la ocupacin de cargos pblicos de carcter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estn previstos en el presupuesto correspondiente.- Las escalas de salarios en la Administracin Pblica se establecern reglamentariamente conforme a la ley.- La ley orgnica podr establecer lmites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas municipales, estadales y nacionales.- La ley nacional establecer el rgimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas nacionales, estatales y municipales.4

V. Massimo Severo Giannini: Derecho administrativo, p. 367.-

No obstante lo cual, en el Uruguay, la carrera administrativa es el rgimen que ampara a los funcionarios pblicos de carrera, comprendiendo el cmulo de derechos anunciados en el art. 61 de la Constitucin; por lo que no corresponde vincularla slo o exclusivamente al ascenso. El art. 60 establece y garantiza la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administracin Central; pero ello no supone que los funcionarios de otras reparticiones pblicas o los funcionarios no presupuestados, no puedan gozar, en atencin a la naturaleza de sus funciones, de la carrera administrativa, as como de los derechos previstos en el art. 61 de la Constitucin.En consecuencia, los derechos de la Carrera Administrativa alcanzan a todos los funcionarios;5 salvo las excepciones del artculo 60, inc. 4 (funcionarios polticos o de particular confianza); por lo que, en su mrito, todos los funcionarios presupuestados son de carrera (C. Arts. 60, 62, 63, 107, 204, 239(7)); salvo los cargos polticos o de particular confianza (como los Embajadores, C. Art. 168 (12), el Director de la OPP (art. 230), etc.).Asimismo, la calidad de funcionario de carrera no supone per se la amovilidad o inmovilidad del ejercicio del cargo.Tanto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como la Suprema Corte de Justicia, han sostenido: a) que la Carrera Administrativa se establece para todos los Funcionarios Pblicos; y b) que slo la amovilidad se limita a los funcionarios pblicos presupuestados de la Administracin Central.-6 Por todo lo cual, en el Derecho uruguayo, corresponde admitir un concepto amplio de carrera administrativa, comprensivo: a) del rgimen jurdico complejo que ampara a los funcionarios pblicos, presupuestados; con excepcin de los no presupuestados, los polticos y los de particular confianza (C. Art. 60,4); b) y el rgimen que ampara a los funcionarios que realizan tareas de carcter permanente.Dicho rgimen, comprende los derechos establecidos en el art. 61 y concordantes de la Constitucin.Concepto de funcionario de carrera Al respecto, la Constitucin uruguaya dispone: Art. 60.- La ley crear el Servicio Civil de la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, que tendr los cometidos que sta
5 Seala Giannini que en una poca la carrera era un elemento caracterstico de la relacin laboral pblica, mientras que hoy los convenios colectivos la han introducido tambin en la relacin laboral privada; y ms adelante agrega que en los l timos tiempos las relaciones laborales privadas y pblicas se han ido acercando en su contenido sustancial.- Los convenios colectivos de trabajo van adoptando, cada vez ms, sistemas en los que se establecen categoras laborales, ascensos de carrera mediante procedimientos formales, y voces retributivas diferenciadas como las que se utilizan en el empleo pblico. - V. Massimo Severo Giannini: Derecho administrativo, p. 367 y 371, respectivamente.6

V. TCA, S. N 145 de 8.XI.1956.- LJU. t. 34 (132-144) N 4386.- SCJ. S. de 20.2.57.- LJU. 35, p. 313 y ss, N 4527.-

establezca para asegurar una administracin eficiente. Establcese la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administracin Central, que se declaran inamovibles, sin perjuicio de lo que sobre el particular disponga la ley por mayora absoluta de votos del total de componentes de cada Cmara y de lo establecido en el inciso 41 de este artculo. Su destitucin slo podr efectuarse de acuerdo con las reglas establecidas en la presente Constitucin. No estn comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios de carcter poltico o de particular confianza, estatuidos, con esa calidad, por ley aprobada por mayora absoluta de votos del total de componentes de cada Cmara, los que sern designados y podrn ser destituidos por el rgano administrativo correspondiente. La Constitucin no define quines son los funcionarios de carrera; slo establece que los funcionarios presupuestados de la Administracin Central sern funcionarios de carrera; pero tampoco dice que sean los nicos, ni que la carrera administrativa est reservada a los funcionarios presupuestados. 7 En consecuencia, para llenar ese vaco, corresponde acudir a un concepto doctrinal, concepto que -segn Cassinelli- tiene que fundarse: a) en la naturaleza de las funciones asignadas; y b) en la posicin que se ocupa en la organizacin del servicio.Tomando en cuenta ambos extremos, puede concluirse que funcionario de carrera es aqul cuyas tareas y cuya posicin permanente en la Administracin, hacen razonable considerarlo como un profesional de su empleo.Lo que se opone a funcionario de carrera, es funcionario eventual: o sea, el funcionario contratado para una tarea especfica y extraordinaria, que no forma parte de la organizacin normal y permanente del servicio.-8 Por otro lado, el art. 56 de la Ley N 15809 estableci: Declarase que el ejercicio de la funcin pblica en tareas permanentes deber efectuarse en cargos presupuestales y bajo el sistema de carrera administrativa, de acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias vigentes. La norma sealada destaca, que: a) el ejercicio de la funcin pblica, b) en tareas permanentes, Deber efectuarse:

7 La presupuestacin no es una potestad discrecional de la Administracin, ya que depende de la naturaleza de las funciones desempeadas, as como de la permanencia o transitoriedad de las mismas.8

V. Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, Montevideo, 1999, prr. N 404.-

a) en cargos de presupuesto; b) bajo un sistema de carrera administrativa; y c) de acuerdo con el rgimen constitucional y legal.Asimismo, el art. 57 de la Ley N 15809 establece que podrn incorporarse a la carrera administrativa: a) los funcionarios contratados para tareas permanentes; y b) que tengan ms de 3 aos de antigedad en la funcin.Dicha incorporacin se realizar en cargos vacantes del ltimo grado ocupado del escalafn que corresponda.De todo lo cual surge que: a) que antes de esa incorporacin no seran funcionarios de carrera; y b) si se ingresa por el ltimo grado del escalafn, es porque recin despus de la presupuestacin, hay carrera administrativa.Quin determina qu funcionarios son de carrera En general, la determinacin acerca de qu funcionarios son de carrera, queda reservada al Estatuto respectivo; pero la autoridad que lo dicta, no posee total discrecionalidad al respecto, ya que debe ajustarse al sentido natural y obvio del vocablo carrera.Como consecuencia de lo cual, puede afirmarse que: A) Son funcionarios de carrera9: a) Los funcionarios presupuestados10 de la Administracin Central.-11 b) Los funcionarios que realicen tareas permanentes, quienes debern cumplirlas en calidad de presupuestados.c) Por remisin constitucional (art. 62), tambin en los Gobiernos Departamentales, los funcionarios presupuestados se reputan de carrera, salvo que la Junta Departamental, por 3/5 de votos del total de sus componentes, los declare como de carcter poltico o de particular confianza.d) De acuerdo a los arts. 63, 107 y 204.2 de la Constitucin, tambin los funcionarios presupuestados de los Entes Autnomos -y de los Servicios Descentralizados, por efecto del art. 59- son funcionarios de carrera.-12
Para excluir de la carrera administrativa a funcionarios presupuestados, se requiere, adems, el dictado de una ley, aprobada por mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara (C. art. 60 in fine).10 9

Funcionario presupuestado es aqul que ocupa un cargo remunerado con partidas presupuestales (C. art. 214, lit. B).-

11 Existe una presuncin iuris et de iure, en cuanto a que, en todo caso, los funcionarios presupuestados de la Administracin Central, son funcionarios de carrera. 12 Seala Cassinelli que bajo la Constitucin de 1952 los profesores de la Universidad de la Repblica, aunque fuesen presupuestados, no tenan un derecho subjetivo a la reeleccin, esto es, a la permanencia en el cargo ms all del trmino de su designacin o anterior reeleccin.- Poda sostenerse entonces que los catedrticos o profesores de la Universidad de la Repblica no

B) No son funcionarios de carrera: a) Los funcionarios eventuales, no presupuestados.-13 b) Los funcionarios polticos14 o de particular confianza15, estatuidos con esa
estaban integrados en la organizacin universitaria en la modalidad de funcionarios de carrera, aunque fuesen presupuestados, y que su aspiracin a ser reelectos o a ser nuevamente designados luego de un llamado a aspiraciones configuraba un inters legtimo y no un derecho subjetivo.- A partir de la Constitucin de 1967, se sustituy la mencin a "los artculos 58 y 61" en el artculo que atribua a los Consejos Directivos de los Entes de Enseanza la potestad de establecer el estatuto de sus funcionarios, por la referencia a "los artculos 58 a 61", de modo que ahora alcanza al art. 60: lo que se traduce en que todos los funcionarios presupuestados de los Entes de Enseanza Pblica -salvo los de carcter poltico o de particular confianza- son de carrera.- De manera que aunque la designacin sea a trmino, el funcionario tiene derecho a que se ponga a votacin su reeleccin antes de abrir el llamado a aspirantes para la provisin del cargo que ocupa.- El Estatuto del Personal Docente de 15-IV-1968 vigente en la Universidad de la Repblica establece que dicha votacin debe hacerse dentro del semestre anterior al vencimiento del trmino de su designacin, y que debe ser nominal y fundada; los fundamentos de voto slo pueden referirse a la capacidad probada o a la idoneidad moral del funcionario, apreciadas en relacin con sus mritos, con las funciones del cargo y con su desempeo en stas. - V, Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, Montevideo, 1999, prr. N 405.13 Es decir, los funcionarios designados con cargo a partidas destinadas a jornales y contrataciones, en los trminos establecidos por el Art. 229: El Poder Legislativo, las Juntas Departamentales, los Entes Autnomos y Servicios Descentralizado s no podrn aprobar presupuestos, crear cargos, determinar aumentos de sueldos y pasividades, ni aprobar aumentos en las Partidas de Jornales y Contrataciones, en los doce meses anteriores a la fecha de las elecciones ordinarias, con excepcin de las asignaciones a que se refieren los artculos 117, 154 y 295.14 El Escalafn "P" Poltico, comprende los cargos correspondientes a rganos constitucionales de gobierno o administracin, fueren o no de carcter electivo.- V. TOFUP, art. 73 y Ley N 15.809 de 8/4/86, art. 42.- ART. 85.- Son cargos polticos los siguientes: Inciso 02 - PRESIDENCIA DE LA REPBLICA.- Presidente de la Repblica.- Secretario de la Presidencia de la Repblica.Prosecretario de la Presidencia de la Repblica.- Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.- Inciso 03 - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL.- Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 04 - Ministerio DEL INTERIOR.- Ministro de Estado.Subsecretario de Estado Jefes de Polica.- Inciso 05 - MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS.- Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 06 - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.- Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 07 - MINISTERIO DE GANADERA, AGRICULTURA Y PESCA.- Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 08 - MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGA Y MINERA.- Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 09 - MINISTERIO DE TURISMO.- Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 10 - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PUBLICAS.- Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 11 MINISTERIO DE EDUCACIN Y CULTURA.- Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 12 - MINISTERIO DE SALUD PBLICA.Ministro de Estado.- Subsecretario de Estado.- Inciso 13 - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.- Ministro de Estado.Subsecretario de Estado.- Inciso 14 - MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE.- Ministro de Estado.Subsecretario de Estado.- V. TOFUP, art. 85 y Constitucin de la Repblica, arts. 149, 168 nal. 26), 173, 174 inc. 3 y 183.15 El escalafn "Q" aglutina a los funcionarios de Particular Confianza, calidad as determinada en forma expresa por la Ley.V. TOFUP, art. 74 y Ley N 15.809 de 8.IV.1986, art. 43.- Son cargos de particular confianza los siguientes: Inciso 02 - PRESIDENCIA DE LA REPBLICA.- 1 Secretario Particular del Presidente de la Repblica.-1 Director de Divisin Administracin.- 1 Director de Divisin Servicios Generales.- 1 Escribano de Gobierno (*).- 1 Director de Relaciones Pblicas.- 1 Director de Comunicacin Social.- 1 Sub Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.- 1 Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil.- 1 Sub Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil (*).- 1 Director Secretara de Prensa y Difusin.- 1 Sub Director de Secretara de Prensa y Difusin.- Inciso 03 - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL.- 1 Director General de Secretara.- 1 Director Nacional de Comunicaciones.- Inciso 04 - MINISTERIO DEL INTERIOR.- 1 Director General de Secretara.- 1 Sub Director General de Secretara - Inspector Nacional de Polica.- 1 Director Nal. de Crceles, Penitenciaras y Centros de Recuperacin.- 1 Director Nacional de Sanidad Policial.- 1 Director Nacional de Informacin e Inteligencia.- Inciso 05 - MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS.- 1 Director General de Secretara.- 1 Contador General de la Nacin.- 1 Sub Contador General de la Nacin.- 1 Tesorero General de la Nacin.- 1 Director General de Rentas.- 1 Director General de Comercio.1 Director rea Zonas Francas (**).- 1 Director rea Comercio Exterior (**).- 1 Director Nacional de Aduanas.- 1 Director General del Catastro Nacional y Administracin de Inmuebles del Estado.- 1 Director General de Casinos.- 1 Director General de Loteras y Quinielas Inciso 06 - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.- 1 Director General de Secretara.- 5 Embajadores.- 12 Ministros.- Inciso 07 MINISTERIO DE GANADERA, AGRICULTURA Y PESCA.- 1 Director General de Secretara.- 1 Director General del Instituto Nacional de Pesca.- 1 Director General de Recursos Naturales Renovables.- 1 Director General de Servicios Agrcolas.- 1 Director General de Servicios Ganaderos.- 1 Director General de Programas y Polticas Agropecuarias (*).- Inciso 08 - MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGA Y MINERA.- 1 Director General de Secretara.- 1 Director Nacional de Industrias.- 1 Director Nacional de Minera y Geologa.- Inciso 09 MINISTERIO DE TURISMO.- 1 Director General de Secretara.- Inciso 10 - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PUBLICAS.- 1 Director General de Secretara.- 1 Director Nacional del Registro de Empresas de Obras Pblicas.- 1 Director Nacional de Vialidad.- 1 Director Nacional de Hidrografa.- 1 Director Nacional de Arquitectura.- 1 Director Nacional de Topografa.- 1 Director Nacional de Transporte.1 Director General de Transporte Carretero.- Inciso II - Ministerio DE EDUCACIN Y CULTURA.- 1 Director General de Secretara.- 1 Asesor Letrado Jefe (*).- 1 Director de Ciencia y Tecnologa (*).- 1 Director de Cultura.- 1 Director de Administracin (*).- 1 Director de Educacin.- 1 Director Nacional de la Juventud.- 1 Director Nacional de Artes Visuales.- 1 Director del Archivo General de la Nacin (*).1 Director General de Registros.- 1 Presidente de la Comisin Nacional de Educacin Fsica.- 1 Vice Presidente de la Comisin Nacional de Educacin Fsica (*).- 1 Vocal de la Comisin Nacional de Educacin Fsica (*).- 1 Director General de la Biblioteca Nacional.- 1 Presidente del SODRE 4 Consejeros del SODRE.- 1 Director de Televisin Nacional.- 1 Sub Director de Televisin Nacional (*).- 1 Director de Radio Difusin Nacional.- 1 Director Canal 8 Melo (*).- 1 Director General del Registro de Estado Civil.- Inciso 12 - MINISTERIO DE SALUD PBLICA.- 1 Director General de Secretara.- 1 Director General de ASSE.- 1 Director General de la Salud.- 1 Sub Director Administrativo de ASSE.- 1 Director de la Direccin de Epidemiologa, Prevencin y Control de Enfermedades (*).- 6 Directores Regionales.- 1 Director de Recursos Materiales (*).- Inciso 13 - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.- 1 Director General de Secretara.- 1 Director Nacional de Trabajo.- 1 Inspector General del Trabajo y la Seguridad Social.- 1 Director Administrativo del Instituto Nacional de Alimentacin.- Inciso 14 - MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE.- 1 Director General de Secretara.- 1 Director de Programa Nacional de Vivienda.- 1 Director de Programa Nacional de Ordenamiento Territorial.- 1 Director de Programa Nacional de Medio Ambiente.- V. TOFUP art. 85 y Ley N 12.802 de 30/11/60, art. 145.- Ley N 13.640 de 26/12/67, arts. 269, 308, 513.Ley N 13.737 de 9/1/69, arts. 172, 308.- Ley N 13.835 de 7/1/70, arts. 115 y 195.- Decreto-Ley N 14.189 de 30/4/74, arts. 221, 343 y 375.- Decreto-Ley N 14.206 de 6/6/74, art. 16.- Decreto-Ley N 14.252 de 22/8/74, art. 256.Decreto-Ley N 14.416 de 28/8/75, art. 208.- Decreto-Ley N 14.724 de 9/11/77, art. 2.- Decreto-Ley N 14.800 de 30/6/78, art. 13.Ley N 15.809 de 8/4/86, arts. 116, 238, 304, 333, 351, 363, 368.- Ley N 15.903 de 10/11/87, arts. 94, 95, 268.- Ley N 16.134 de

calidad, por ley aprobada por mayora absoluta de votos del total de componentes de cada Cmara, los que sern designados y podrn ser destituidos por el rgano administrativo correspondiente.Contenido de la carrera administrativa A menudo, el derecho positivo suele circunscribir la denominada carrera administrativa16 al ascenso en la escala de cargos; llevando, a parte de la doctrina, a considerar que la carrera es la mera progresin de grados, que supone el pasaje de un grado inferior, a otro superior, mediante actos de promocin o de avance.-17 Como principio general en la materia, cabe recordar que en nuestro Derecho positivo, se establece como norma de rango constitucional, que Para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario establecer las condiciones de ingreso a la Administracin, reglamentar el derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso, al descanso semanal y al rgimen de licencia anual y por enfermedad; las condiciones de la suspensin o del traslado; sus obligaciones funcionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten, sin perjuicio de lo dispuesto en la Seccin XVII. (Art. 61) (nfasis agregado).Es decir que todos los estatutos funcionales -por remisin a la mencionada norma, deben incluir preceptivamente ese contenido temtico mnimo, en cuanto a los funcionarios de carrera se refiere18; y cuando ello no suceda, deben aplicarse las normas constitucionales y legales que regulan la carrera administrativa 19, incluso a travs del dictado de reglamentos internos.-20 En base a dicha norma se ha entendido con razn que en el Derecho uruguayo, se denomina carrera administrativa al rgimen jurdico -constitucional, legal y reglamentario- que ampara a todos los funcionarios de carrera, que no se puede vincular exclusivamente al ascenso y que comprende la totalidad de los derechos enunciados en el art. 61 de la Constitucin.-21
24/9/90, arts. 16 43.- Ley N 16.170 de 28/12/90, arts. 74, 75, 80, 135, 139, 170, 209, 222, 223, 292, 331, 406, 425.- Ley N 16.226 de 29/10/91, art. 166.- Ley N 16.320 de 1/11/92, arts. 6 y 319.- Ley N 16.736 de 5/1/96, arts. 78, 148, 155, 161, 165 y 300.- Decreto N 388/986 de 24/7/86.- Decreto N 183/993 de 20/4/93.- Texto integrado y ajustado.- (*) Se suprime o se transforma al vacar.- (**) Se suprime una vez designado el Director General de Comercio.Seala Giannini que mientras en una poca la carrera era un elemento caracterstico de la relacin funcional pblica, en la actualidad, los convenios colectivos la han introducido tambin en la relacin laboral privada. V. Massimo Severo Giannini: Derecho administrativo, vol. primero, p. 367.17 Para Giannini, la carrera es una progresin en las distintas categoras, que implica el pasar de una categora inferior a una superior, mediante disposiciones de promocin (o de ascenso, segn otra expresin).- V. Massimo Severo Giannini: Derecho administrativo, vol. 1, p. 367.18 16

Recuerda Giannini que en la materia, por regla general, las carreras administrativas estn referidas a las categoras inferiores de funcionarios y no a las denominadas categoras de alta administracin.- V. Derecho administrativo, op. cit.Es la posicin sostenida reiteradamente por el TCA respecto de las Cmaras, de los Entes Autnomos y de los Gobiernos Departamentales (Para las Cmaras: Ss. N 40 de 2.IV.1973; N 3 de 13.II.1976 y N 11 de 3.III.1976.- Para los Entes Autnomos: N 8 de 14.II.1973; N 37 de 2.IV.1973; N 150 de 30.VI.1975; N 175 de 1.IX.1975.- Para los Gobiernos Departamentales: N 81 de 25.V.1973; N 131 de 13.VIII.1973; N 203 y 207 de 5.XI.1973; N 15 de 17.II.1975; N 51 de 31.III.1975; N 221 de 29.IX.1976; N 48 y 50 de 18.IV.1977).20 Respecto de los Entes Autnomos: TCA Ss. N 8 de 14.II.1973; N 37 de 2.IV.1973; N 67 de 2.V.1973; N 25 de 3.III.1975; N 26 de 4.III.1975; N 175 de 1.IX.1975 y N 71 de 4.V.1977.- respecto de los Gobiernos Departamentales: TCA, Ss. N 81 de 25.V.1973; N 131 de 13.VIII.1973 y N 203 de 5.XI.1973.21 La carrera administrativa, y uno de sus elementos, el derecho al ascenso, enerva toda posibilidad de designacin directa (V. TCA, S. N1 251 de 3.XII.1973).- Los textos normativos suelen utilizar trminos contradictorios como el de eleccin directa; el TCA ha interpretado que: a) dicha frase significa nombrar mediante la simple indicacin del candidato por parte de quien tiene poder de hacerlo, sin ninguna expresin de motivaciones (V. TCA, Ss. N 96 de 25.VI.1973; N 280 de 4.X.1974; N 320 de 22.XII.1975; N 272 de 10.XI.1976; N 291 de 15.XII.1975); b) la eleccin es un medio de seleccin para efectivizar la carrera administrativa; c) elegir es escoger, preferir una persona para un fin; no tratndose de designacin directa; d) el acto de eleccin impone su motivacin 19

Los derechos de la Carrera Administrativa alcanzan a todos los funcionarios presupuestados (C. Arts. 60, 62, 63, 107, 204, 239.7), salvo las excepciones previstas, referidas a los denominados funcionarios polticos o de particular confianza (C. Art. 60)22.Naturaleza jurdica del derecho a la carrera administrativa Al respecto de han sostenido diversas teoras: A) Para algunos autores la carrera administrativa no constituye un elemento esencial de la relacin de empleo y funcin pblicos, toda vez que: a) el vnculum iuris es ajeno al movimiento asensorial del agente pblico; b) el fundamento del denominado derecho a la carrera es el inters de la administracin pblica y el mantenimiento sin solucin de continuidad del orden jerrquico; c) el derecho a la carrera se refiere exclusivamente al ascenso, reservado -en algunos ordenamientos jurdicos- a los agentes que ocupan grados inferiores; d) no se trata de la proteccin de un inters particular, directo, individual e individualizado, sino de un mero inters, difuso entre todos los agentes que se encuentran en condiciones de ascender, de oponerse a que sean designados para los cargos superiores personas ajenas al servicio (y al escalafn)23; e) el inters pblico exige que los cargos sean ocupados por los ms idneos para ejercerlos, mediante una apreciacin discrecional de las condiciones tcnicas de los candidatos; f) en realidad, no existe un derecho subjetivo perfecto, sino un derecho debilitado, una forma especial de inters legtimo 24.B) No obstante lo cual, para el Derecho uruguayo, parece ms razonable sostener un concepto amplio -pero preciso- de carrera administrativa, comprensiva del rgimen aplicable a los funcionarios pblicos que realizan tareas permanentes -con excepcin de los funcionarios polticos y los de particular confianza (C. Art. 60.4)- y que incluye -como mnimo- los derechos establecidos en el art. 61 y concordantes de la Constitucin.Sin embargo, el TOFUP -as como las normas que lo respaldan- en el Libro VII, y bajo el nomen iuris Carrera Administrativa, slo comprende las calificaciones (Ttulo I) y los ascensos (Ttulo II); adoptando un concepto asaz restringido, reido con la clara amplitud de la norma constitucional.-

sustancial, por lo que la omisin de fundarla causa nulidad por desviacin de poder de carcter tcnico (A. Mndez: Lo contencioso administrativo de anulacin en el Derecho uruguayo, p. 202-203) (V. TCA, Ss. N 280 de 4.X.1974 y N 320 de 22.XII.1975).22

Como ocurre en el caso de los Embajadores (C. art. 168, nm. 12).V. Francesco DAlessio: Istituzioni di Diritto Amministrativo Italiano, t. I, p. 477.-

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24 En el Derecho italiano contemporneo, Catelani sostiene que el desarrollo de la carrera es una progresin de grado correspondientes a determinada funcin; y el derecho a la carrera constituye una expectativa legtima a la progresin de grado, es decir a la promocin y al avance econmico.- V. Alessandro Catelani: Il pubblico impiego, en Trattato di Diritto amministrativo, dirigido por Giuseppe Santaniello, vol. 21, p. 137.-

El tema que nos ocupa, se encuentra regulado -adems- por normas subconstitucionales: a) De Derecho internacional; como ocurre con el Protocolo Adicional a la CADH, que reconoce expresamente: c) El derecho del trabajador a la promocin o ascenso dentro de su trabajo, para lo cual se tendrn en cuenta sus calificaciones, competencia, probidad y tiempo de servicio;...-25 La importancia de esta ltima norma -incorporada al Derecho interno-26 es doble, en cuanto reafirma el derecho condicionado a la promocin o ascenso para todo trabajador -pblico o privado-; pero adems, porque condiciona los ascensos no slo a las calificaciones, sino tambin a la competencia, la probidad y el tiempo de servicio del trabajador.b) Y de Derecho interno, especialmente por la Ley N 16.127 de 7.VIII.1990 (arts. 8 a 14), la Ley N 16.736 de 5.I.1996 (arts. 22 a 29); los Decretos 301/996 y 302/996 de 31.VII.1996 y el D. 200/997 de 18.VI.1997 (arts. 543, siguientes y concordantes.Carrera administrativa y estabilidad Los funcionarios pblicos se clasifican en inamovibles y amovibles: A) Son inamovibles los funcionarios para cuya destitucin se requiere el cumplimiento de dos requisitos: a) La configuracin de las causales de ineptitud, omisin o delito, con las garantas del debido procedimiento administrativo (sumario administrativo, defensa, pruebas; C. arts. 66 y 72).-27 b) La venia de destitucin, otorgada por el Senado de la Nacin (C. art. 169, nm. 10).B) Son amovibles los funcionarios que para su destitucin, slo se requiere la configuracin de las causales sealadas.La amovilidad debe ser declara por Constitucin 28 o por ley.As, el Protocolo adicional a la CADH, dispone: Condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo.- Artculo 7: Los Estados Partes en el Presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artculo anterior , supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarn en sus legislaciones nacionales, de manera particular: a) Una remuneracin que asegure como mnimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo o igual por trabajo igual, sin ninguna distincin; b) El derecho de todo trabajador a seguir su vocacin y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y a cambiar de empleo, de acuerdo con la reglamentacin nacional respectiva; c) El derecho del trabajador a la promocin o ascenso dentro de su trabajo, para lo cual se tendrn en cuenta sus calificaciones, competencia, probidad y tiempo de servicio; d) La estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las caractersticas de las industrias y profesiones y con las causas de justa separacin. En casos de despido injustificado, el trabajador tendr derecho a una indemnizacin o a la readmisin en el empleo o a cualesquiera otra prestacin prevista por la legislacin nacional; e) La seguridad e higiene en el trabajo; f) La prohibicin de trabajo nocturno o en labores insalubres o peligrosas a los menores de 18 aos y, en general, de todo trabajo que pueda poner en peligro su salud, seguridad o moral. Cuando se trata de menores de 16 aos, la jornada de trabajo deber subordinarse a las disposiciones sobre educacin obligatoria y en ningn caso podr constituir un impedimento para la asistencia escolar o ser una limitacin para beneficiarse de la instruccin recibida; g) La limitacin razonable de las horas de trabajo, tanto diarias como semanales. Las jornadas sern de menor duracin cuando se trate de trabajos peligrosos, insalubres o nocturnos; h) El descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacaciones pagadas, as como la remuneracin de los das feriados nacionales.26 Habindose constitucionalizado el derecho al ascenso, ningn organismo estatal puede apartarse del mismo, salvo autorizacin expresa de rango constitucional (V. TCA, Ss. N 288 de 4.X.1974; N 25 de 3.IV.1975 y N 26 de 4.IV.1975).27 Al respecto, el TOFUP dispone que Los funcionarios inamovibles slo podrn ser separados (de sus cargos) de acuerdo, conforme a lo que establece la Constitucin (art. 1117).- Decreto Ley N 10.388 de 13/2/43, art. 20. 28 25

Como ocurre con los empleados militares y policiales, declarados amovibles por el art. 168, nm. 14 de la Constitucin.-

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En consecuencia, la calidad de funcionario de carrera, no se vincula necesariamente la condicin de amovible o inamovible del mismo; en tal sentido tanto el TCA, como la SCJ, han entendido que: a) La Carrera Administrativa se establece para todos los Funcionarios Pblicos que realizan tareas permanentes; y b) slo la inamovilidad29 se limita a los Funcionarios Pblicos presupuestados de la Administracin Central.-30

Captulo I.- ESCALAFONES FUNCIONALES 1.- Concepto Seala Corominas que el vocablo escalafn surge hacia 1843, y es una Apalabra de formacin oscura, quiz adaptacin popular, entre militares, de una expresin francesa chelle de fonds escala de los fondos necesarios para pagar a la oficialidad.31

Como ensea Marienhoff, el "escalafn" de los funcionarios pblicos es de antiguo arraigo en las prcticas jurdicas, tanto forneas como vernculas; por lo que la organizacin funcional a travs de escalafones, es conocida en casi todos los derechos positivos contemporneos; aunque a veces, existen algunas diferencias terminolgicas, que no obstante, expresan el mismo concepto; a va de ejemplo, constituyen vocablos equivalentes a idioma espaol escalafn: a) en Alemn: Ranfliste, Befrderungsliste; Stellenplan; b) en Francs: Liste des fonctionaires, employs, etc., suivant leur rang et ordre d anciennet; c) en Ingls: Register, list, roster; d) en Italiano: Registro, ruolo di anzianit; y e) en Portugus: lista, hierarquia, rodizio.El vocablo en estudio, suele utilizarse con diversos sentidos A) El escalafn o grupo ocupacional, segn la sinonimia legal , como ordenacin de cargos, de acuerdo a la especialidad, el grado de complejidad de las tareas y la responsabilidad atribuidas al titular.-32 B) El escalafn como el conjunto de cargos de cierta especialidad, ordenados jerrquicamente, en funcin del grado de dificultad de las tareas asignadas.-33
29 Al respecto cabe recordar que para Zanobini los funcionarios inamovibles poseen un derecho incondicionado o perfecto al cargo.- V. Guido Zanobini: Corso di Diritto amministrativo, vol III, p. 74.30

V.: TCA, S. N 145 de 8.XI.1956.- LJU. t. 34 (132-144) N 4386.- SCJ S. de 20.2.57.- LJU. 35, p. 313 y ss, N 4527.V. Joan Corominas: Breve diccionario etimolgico de la lengua castellana, p. 240.Es lo que surge de la Ley N 15851 de 24.XII.1986, arts. 27 y 28.-

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Seala Guaita que el escalafn no es un acto administrativo sino una relacin ordenada, condensada y sinttica de datos y actos administrativos que tienen su propia vida fuera del escalafn.-

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C) Asimismo, conforme a las leyes presupuestales, el escalafn comprende una ordenacin de cargos y de actividades contratadas; por lo que tambin puede definirse como la organizacin y el ordenamiento de cargos y actividades de la estructura administrativa de una entidad.En Argentina Marienhoff, sostiene que escalafn es la lista de los individuos de una corporacin, clasificados segn su grado, antigedad, mritos, etc. ;34 agregando que jurdicamente el "escalafn" es una norma emitida por el Estado que tiene por objeto regular las condiciones para el ascenso, las modalidades de la promociones (as v.gr., concursos, juntas calificadoras, juntas examinadoras, etc.). los sueldos y asignaciones complementarias, la forma de encasillar al personal, etc.35 En definitiva puede afirmarse que los escalafones son relaciones ordenadas de funcionarios, segn la categora y servicios prestados, hechas con arreglo a las disposiciones legales y reglamentos pertinentes.-36 2.- Ambito de la reserva de los actos legislativos En la Constitucin uruguaya, existe un sistema duplex: a) los escalafones del Estado Central, y de los organismos del art. 220 de la Constitucin, as como los escalafones de los Gobiernos Departamentales, que integran la reserva de los actos legislativos de las entidades estatales; b) mientras que los escalafones de los organismos del art. 221 de la Constitucin, integran la reserva de los actos administrativos, que aprueban los respectivos presupuestos o actos separados del mismo.a) Reserva de la ley Los arts. 214 y 215 de la Constitucin, disponen que las leyes presupuestales deben regular los escalafones y sueldos funcionales, distribuidos en cada inciso, por programas.Ambito subjetivo de aplicacin: Ley N 15809, 8.IV.1986, art. 27.El rgimen escalafonario vigente se aplica a todos los cargos presupuestados y contratados de los incisos 2 al 26 del Presupuesto Nacional.No obstante, a ciertos organismos -como por ejemplo la Universidad de la Repblica- se les aprueban partidas globales para sueldos, gastos e inversiones, por lo que crean y suprimen cargos por decisin propia, teniendo como lmite, el tope de las partidas concedidas.b) Reserva del Decreto con fuerza de ley La reserva de los Decretos con fuerza de ley en su jurisdiccin, surge de los arts.
34 Agregando de ah que se hable de "encasillamiento" de funcionarios y de empleados de la Administracin Pblica, entendiendo referirse con ello a la clasificacin de dichos agentes administrativos distribuyndoles en sus sitios correspondientes.- V. Miguel H. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo t. III-B, p. 35

V. Miguel H. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, t. II-B, p.

36 En definitiva, el escalafn expresa una relacin de funciones afectadas a un servicio determinado, formando corporacin con distintas jerarquas, pero dentro de la homogeneidad del mismo cuerpo.- V. Emilio Fernndez Vzquez: Diccionario de Derecho pblico, Buenos Aires, 1981.-

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222, siguientes y concordantes de la Constitucin.3.- Ambito de reserva del reglamento En cuanto a los presupuestos de los EA y SD industriales y comerciales, se rigen por los arts. 221 y 215 de la Constitucin.De cuyo rgimen especial surge: a) Que poseen la calidad de actos administrativos, de dictado anual.b) Que la participacin de la Asamblea General, en reunin de ambas Cmaras, es a los solos efectos de resolver en cuanto a las discrepancias con sujecin a lo dispuesto en el artculo 215, por el voto de los dos tercios del total de sus componentes; y en su defecto, pasados cuarenta das Ase tendr por aprobado el presupuesto, con las observaciones del Poder Ejecutivo (C. Art. 221). c) Que integran al Presupuesto Nacional, pero a los solos efectos informativos.d) Que no se aplica el art. 214, por lo que no estn obligados a incorporar normas relacionadas con los grados, cargos, etc.; que, por lo general, son incluidas en los respectivos Estatutos funcionales.e) A sus presupuestos anuales, aprobados por Decretos del PE, se les suele denominar presupuestos operativos.4.- Leyes, presupuestos, estatutos37 y reglamentos La Constitucin dispone que ciertos rganos poseen la potestad de establecer el estatuto de sus funcionarios, o sea que pueden determinar el rgimen jurdico aplicable a los funcionarios pblicos, en cuanto tales.-38 En general, los ordenamientos jurdicos, no definen a los llamados estatutos, correspondiendo realizar una breve incursin doctrinaria al respecto.La doctrina jusadministrativista nacional ha sealado que el Estatuto: a) Es el conjunto orgnico de normas legales que regulan los derechos, deberes y obligaciones de los funcionarios pblicos.39 b) Es el conjunto de normas jurdicas que regulan la relacin funcional determinando quienes son los sujetos, el objeto y el contenido de la misma, as como las formas para su nacimiento, desarrollo y extincin, estableciendo los procedimientos tcnicos de administracin del personal y determinando los rganos competentes para planearlos, ejecutarlos y controlarlos.-40 En Argentina, Marienhoff define al estatuto de los funcionarios o empleados como el conjunto orgnico de normas qu e establecen los derechos y obligaciones de dichos

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A pesar de lo extendido y aceptado del vocablo estatuto, Zanobini cr itica, su utilizacin Corso, III, 294, n.1.Vittorio Italia: voz Statuto, en Enciclopedia del Diritto, t. I. P. 977 y ss.V. Enrique Sayagus Laso: Tratado de Derecho Administrativo, t. I, n 147.V. Julio A. Prat: Derecho Administrativo, t. III, vol. 1, p. 40.-

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funcionarios o empleados.-41 En perspectiva doctrinaria, corresponde sealar que se manejan diversos significados del vocablo estatuto; entendindosele: 1) Ora como condicin o situacin jurdica especial de ciertos sujetos, categoras o comunidades de personas fsicas; p.e. el estatuto del funcionario, el estatuto del menor, etc.2) Ora como acto o documento que contiene las normas relativas a la organizacin y el funcionamiento de ciertas personas jurdicas; como las asociaciones, las fundaciones, etc.3) Ora como acto o documento que contiene las normas relativas a la organizacin y al funcionamiento de las personas jurdicas pblicas territoriales (Gobiernos Departamentales), a los Entes pblicos no territoriales (Entes Autnomos y Servicios Descentralizados), o a sujetos no personificados, regulados por el Derecho pblico.En los diversos ordenamientos jurdicos, el rgimen estatutario puede adoptar tres modalidades: a) un estatuto nico y general, aplicable a todos los funcionarios pblicos (como ocurri en el Uruguay, hasta la reforma constitucional de 1952); b) estatutos mltiples y especiales aplicables a cada grupo de funcionarios; y c) un estatuto general aplicable a cierto grupo de funcionarios -y fuente subsidiaria para los restantes funcionarios-, y estatutos mltiples, aplicables a los funcionarios dependientes de ciertos Entes pblicos (sistema vigente en el Uruguay a partir de la reforma constitucional de 1952).-42 En el sistema de las fuentes del derecho, histricamente los estatutos se presentaron como un aspecto ms o menos constante de la produccin normativa, pues en los diversos ordenamientos jurdicos, se admite la existencia de grupos con reglas, constitutae, statutae, creados por los propios integrantes, con caractersticas semejantes a las normas jurdicas generales.O sea que, histricamente, los estatutos aparecen cuando en determinado derecho comn o general, se autoriza la creacin o autocreacin de reglas jurdicas, singulares o especiales, eficaces respecto de un grupo determinado de personas sometidas al ordenamiento mayor.As, en el Derecho romano se admitan que los collegia o societates se dieran sus propios estatutos, siempre que no contradijeran las normas de la ciudad.Generalmente, el Derecho estatutario se caracteriza por: a) Constituir un grupo de normas diferenciadas del ordenamiento jurdico general.-

41 V. Miguel S. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. III - B, p. 52; sealando que el indicado en el texto es el concepto generalmente aceptado por la doctrina acerca de lo que ha de entenderse por estatuto del funcionario o empleado pblicos; citando a Bielsa Derecho Administrativo, t. 2, p. 108; Bullrich Principios generales de Derecho administrativo, n 172, p. 386 y Caetano Manual de Direito administrativo, n 231, p. 473.42

V. Miguel S. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. III - B, p. 53.-

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b) Representar un quid novu originado por la accin espontnea de ciertos grupos sociales -que poseen el ius statuendi-, que disciplinan aspectos no comprendidos en el ordenamiento general (vetustiores regulae), que se adecuan y conviven con las normas generales.c) Contener derechos, obligaciones, deberes y garantas especiales, frente a las restantes normas del ordenamiento general.d) En ciertos casos, la eficacia de los estatutos depende de la aprobacin de rganos administrativos nacionales (C. Art. 63).e) Respecto del ordenamiento general, los estatutos son normas con menor valor y fuerza; pero constituyen un ordenamiento particular, que no se puede aplicar por analoga, y cuya interpretacin extensiva es discutida.f) En el seno de las fuentes, los estatutos constituyen formas de creacin autnoma del Derecho.g) Derivan del ejercicio de una potestad especial reconocida y otorgada por el ordenamiento jurdico.En el sistema de fuentes del Derecho, los estatutos: a) A menudo no se encuentran previstos a texto expreso en la enumeracin expresa de las fuentes del sistema, como tributo a pocas centralizadas de la produccin jurdica del Derecho estatal.b) Pero en la actualidad se asiste a una expansin de los estatutos como fuentes del derecho (p.e.: Regiones, Provincias, Departamentos, Municipios, Consorcios, grupos religiosos o deportivos, Universidades, Entes privados con o sin personera, etc.c) En todo caso, los estatutos poseen naturaleza normativa.d) Constituyen normas especiales, ubicables en diversos grados intermedios de la escala jerrquica de las fuentes.e) Existen estatutos que deben ser aprobados por rganos del Estado (asociaciones, fundaciones, etc.); y otros que son atribuidos directamente a ciertos sujetos, sin necesidad de aprobacin (Estatutos de los funcionarios de los Entes de enseanza, C. Art. 204, inc. 2).f) Constituyen un fuente elstica, que depende de la norma habilitante de la potestad estatutaria, respecto de la cual desarrolla una funcin sustitutiva.g) Sustituyen las normas generales, con normas especiales.En cuanto a los criterios de interpretacin de los Estatutos: a) No pueden interpretarse de acuerdo a los criterios de interpretacin de los contratos, ni de los actos de aprobacin -en su caso-. b) Deben interpretarse de acuerdo a la jerarqua de las normas atributivas de la potestad estatutaria (Constitucin o ley), teniendo en cuenta en la interpretacin sistemtica, a la norma de aprobacin.c) Se suele admitir la interpretacin extensiva, pero no la interpretacin
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analgica, salvo disposicin expresa en contrario.d) Tratndose de normas especiales y exclusivas, pueden deducirse principios propios de cada Estatuto.e) El Estatuto como norma especial, constituye un sistema cerrado, por lo que no se puede realizar una interpretacin integrativa con otras normas.f) Puede recurrirse a los principios propios de la norma atributiva de la potestad estatutaria, pero no para integrarla en forma analgica.g) Como el estatuto es una norma especial de un sistema cerrado, la existencia de criterios propios de interpretacin, constituye la clara confirmacin.Las normas del estatuto material, contenidas en la Constitucin, son reglamentadas por diversos actos subconstitucionales; como ser: leyes ordinarias; presupuestos; estatutos, propiamente dichos; y reglamentos (autnomos o de ejecucin).A) Leyes ordinarias y reserva de la ley 1.- Concepto Existe reserva de ley cuando una norma de la Constitucin restringe la disciplina de cierta materia, a la ley formal, con exclusin de otras fuentes subordinadas.2.- Tipos corrientes de reserva de ley.Corrientemente, la reserva de ley, suele ser absoluta o relativa.a) Existe reserva absoluta cuando cierta materia debe ser totalmente regulada por la ley.A su vez, las reservas absolutas de ley, se dividen en simples y reforzadas.- Existe reserva absoluta simple cuando la materia se reserva a la ley, sin ulteriores limitaciones (es la regla general).- Existe reserva reforzada, cuando al reservar la materia a la ley, la Constitucin determina ulteriores lmites de contenido de la norma legal (p.e. cuando el art. 7 de la Constitucin, establece que Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de inters general).b) Existe reserva relativa, cuando se establece que la ley formal dicte la disciplina de principio, sobre los aspectos esenciales de la materia, dejando a la autoridad administrativa, el desarrollo de la materia dentro de los lmites legales.3.- Funcin de la reserva de ley La funcin de la reserva, tanto absoluta como relativa, es, en cada caso, la de garantizar a los derechos constitucionales de posibles desbordes del PE; y se origina en el principio de separacin de poderes, principio cardinal del liberalismo ochocentista.Asimismo se vincula al principio de legalidad, base del Estado de Derecho.a) Reserva de la ley ordinaria
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La reserva de ley ordinaria surge de los arts, 7 y 53 y ss. de la Constitucin (p.e. la ley de 8 horas).En esas materias, tanto el estatuto formal como el presupuesto, se encuentran subordinados a las leyes ordinarias.b) Contenido de las leyes de presupuesto Conforme a la Constitucin Nacional (art. 86), las leyes de presupuesto poseen un contenido especfico: 1) Creacin y supresin de empleos.2) Fijacin y modificacin de dotaciones.En estos casos la "ley ordinaria" slo puede intervenir: a) Para regular uno de los principios sealados en el art. 54, con alcance general para trabajadores pblicos y privados.b) Cuando una disposicin constitucional expresa, lo permita (p.e. lo dispuesto en el art. 221 in fine).c) Reserva de los estatutos formales Comprenden todo lo que integra el Estatuto material, excluida la reserva de la ley y la materia presupuestaria.5.- Alcance de la reserva de la ley y la reserva del reglamento Las normas constitucionales pueden establecer: A) Que una materia es compartida entre ley y reglamento (caso de reserva relativa) Caso de restriccin indirecta: C. Art. 204,2.En estos casos, la ley regula una materia estatutaria, que de otro modo sera exclusiva del reglamento.En esos casos: 1) Ley y Estatuto comparten la materia.2) Pero, si la ley no es inconstitucional, el Estatuto debe adecuarse a la ley; tratndose de un tpico caso de reglamento secundum legem.3) Y si no se dict Ley, el Estatuto puede desarrollar la Constitucin; hiptesis de reglamento autnomo.B) Que una materia sea exclusiva de la ley Se trata de casos de restriccin directa, en los que se establece una reserva legal absoluta.17

En esos casos: 1) El Estatuto no puede regular esa materia.2) Despus de dictarse la Ley, la Administracin puede reglamentarla; pero slo mediante la emisin de reglamentos secundum legem.C) Materia condicionada a la existencia de la ley Se trata de hiptesis de restriccin directa; pues cuando ello ocurra, se condiciona a la Administracin, a lo que diga la Ley en cierta materia.En esos casos: 1) La Administracin debe aguardar el dictado de la Ley respectiva.2) Y, vigente la Ley, el Estatuto podr o no contener disposiciones semejantes; pero en todo caso, siempre habrn de ser secundum legis.D) Estatutos contenidos en leyes especiales En ciertos casos la Constitucin excluye a ciertos funcionarios del Estatuto legal general; quedando librados a las leyes especiales que se dicten: es el caso de los funcionarios comprendidos en el art. 59 de la constitucin: militares, policas, diplomticos y de la judicatura.En el rgimen presupuestario del presupuesto nacional, existen diecisis escalafones43, individualizados con letras maysculas del alfabeto44 6.- Vigencia de los escalafones La Ley N115809 de 8.IV.1986 estableci un nuevo rgimen escalafonario, derogando los existentes con anterioridad.-45 A) Escalafn tcnico-profesional46 Comprende cargos y contratos de funcin pblica a los que slo pueden acceder los profesionales, liberales o no que posean ttulo universitario expedido, registrado o revalidado por las autoridades competentes y que correspondan a planes de estudio de duracin no inferior a 4 aos.-47 Diversidad de ttulos universitarios
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Ley N 15809, de 8.IV.1986, art. 28.-

El Decreto N 546/987 de 18.IX.1987 dispuso que Las referencias legales y reglamentarias a los escalafones y cargos de los regmenes "A" y "B", establecidos por los artculos 1 y siguientes de la Ley N 12.801, de 30 de noviembre de 1960, modificativas y concordantes, se entendern realizadas al sistema escalafonario sustitutivo dispuesto por los artculos 27 y siguientes de la Ley N15.809, de 8 de abril de 1986.- La Oficina Nacional del Servicio Civil determinar la equivalencia entre ambos sistemas, previo informe de la Contadura General de la Nacin cuando corresponda. (art. 1 ).45 En efecto, en su art. Art. 46, dispuso: AA partir de la aplicacin del rgimen de escalafones establecido en la presente ley, derganse los artculos 1 al 25 de la Ley N1 12.801, de 30 de noviembre de 1960 y sus modificaciones, as como toda otra norma legal de carcter general o especial que en forma directa o indirecta se oponga a di cho rgimen. 46

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Ley 16170, de 28.XII.1990, art. 34.-

47 Anteriormente slo comprenda a quienes pertenecan a profesiones cuyo ejercicio estaba prohibido, sin la posesin de ttulo respectivo.-

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Son autoridades competentes para emitirlos: las Universidad de la Repblica, y las universidades privadas, habilitadas.Los ttulos universitarios emitidos en nuestro pas, pueden clasificarse en: A) Ttulos habilitantes: a) Para el ejercicio profesional; b) para desempear cargos o funciones pblicas.B) Ttulos acreditantes: son los ttulos que constatan los estudios cursados de profesiones cuyo ejercicio no requiere la posesin de ttulo habilitante.C) Ttulos acadmicos: son ttulos universitarios que constatan estudios realizados, sin referencia a determinada profesin.Ttulos registrados: son los ttulos emitidos por las Universidades privadas, registrados en el Ministerio de Educacin y Cultura.B) Tcnico-profesional A El escalafn tcnico-profesional comprende los cargos y contratos de funcin pblica con especializacin de nivel universitario o similar, correspondiente a planes de estudio cuya duracin sea: a) equivalente a dos aos como mnimo, de carrera universitaria liberal y en virtud de los cuales hayan obtenido ttulo habilitante, diploma o certificado.Incluye a quienes hayan aprobado no menos del equivalente a tres aos de carrera universitaria incluida en el escalafn Tcnico-profesional A.El escalafn Tcnico Profesional "B" comprende: a) los cargos y contratos de funcin pblica de quienes hayan obtenido una especializacin de nivel universitario o similar, que corresponda a planes de estudio cuya duracin deber ser equivalente a dos aos, como mnimo, de carrera universitaria liberal y en virtud de los cuales hayan obtenido ttulo habilitante, diploma o certificado; b) a quienes hayan aprobado no menos del equivalente a tres aos de carrera universitaria incluida en el escalafn Tcnico Profesional "A".-48 C) Escalafn Administrativo49 El escalafn administrativo se integra con cargos y contratos de funcin pblica de quienes desempean tareas relacionadas: a) con el registro, clasificacin, manejo y archivo de datos y documentos; b) y con el desarrollo de actividades como: la planificacin, coordinacin, organizacin, direccin y control tendentes al logro de los objetivos del servicio; y
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Ley N 15851 de 24.XII.1986, art. 4 sustitutiva del art. 30 de la ley 15809, de 8.IV. 1986.Ley N1 15809 de 8.IV.1986, art. 31.-

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c) toda otra actividad no incluida en los dems escalafones (criterio residual).D) Escalafn Especializado50 El escalafn especializado comprende las tareas en las que predomina: a) la labor intelectual; b) los conocimientos de tcnicas impartidas por centros de formacin de nivel medio o en los primeros aos de los cursos universitarios de nivel superior.c) la versacin en determinada rama del conocimiento acreditada en forma fehaciente.E) Escalafn de Oficios
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Respecto del escalafn oficios, se dispuso que lo integran, los cargos en cuyo ejercicio predomina: a) El esfuerzo fsico.b) La habilidad normal, o ambos.c) Y que requieren conocimiento y destreza en el manejo de mquinas o herramientas (acreditada en forma fehaciente).F) Escalafn de Servicios auxiliares
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Se denominan servicios auxiliares a las tareas de limpieza, portera, conduccin, transporte de materiales o expedientes, vigilancia, conservacin y otros similares.G) Escalafn de los Docentes universitarios 53 En general el personal docente, cualquiera fuere su especialidad, se encuentra ubicado en escalafones separados de los funcionarios no docentes.En el sistema escalafonario nacional, quienes desempean tareas docentes se agrupan en tres escalafones diversos: UR, ANEP y docentes no incluidos en ninguno.H) Escalafn de los Docentes de ANEP
54

Declaracin por ley de la calidad docente de un cargo Para ambos escalafones se dispone que comprenden cargos declarados docentes:

50

Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 32.Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 33.Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 34.-

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53 Art. 35. El escalafn "G" Docente de la Universidad de la Repblica, comprende los cargos y funciones de ese Organismo declarados docentes por ley o por sus rganos competentes. 54 Art. 36. El escalafn "H" Docente de la Administracin Nacional de Educacin Pblica, comprende los cargos y funciones de ese organismo declarados docentes por ley o por sus rganos competentes.

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- por ley, o - por los propios organismos.Dicha disposicin es inconstitucional, por colidir con el principio de especializacin del Ente establecido a texto expreso en el art. 204, inc. 2.En efecto, declarar el carcter docente de un cargo, no es materia de la ley, sino de la especializacin del Ente, que tanto el Estado legislador, como el Estado administrador, deben respetar.La declaracin de docencia de una actividad, es tpica materia de la especializacin del Ente docente.-55 Por ltimo corresponde sealar que se declar compatible el ejercicio de la docencia, en cualquier organismo de enseanza, con la condicin de militar, policial o equiparado, en actividad o retiro.56 J) Otros docentes no incluidos en anteriores
57

Comprende tareas de impartir, efectuar, coordinar o dirigir la enseanza o la investigacin.Una cosa es establecer cules son los escalafones; y muy otra, quienes desarrollan tales o cuales actividades.Por ejemplo: los docentes.K) Escalafn Militar
58

El escalafn militar comprende los cargos correspondientes a los servicios de las Fuerzas Armadas.L) Escalafn Policial 59 El escalafn policial comprende a los cargos correspondientes a los servicios policiales.M) Escalafn del Servicio exterior
55

60

Al respecto el Estatuto del Personal Docente de la Universidad de la Repblica de 15.IV.1968 (modificativas y concordantes) dispuso: Art. 1.- Son funciones docentes: a) la enseanza; estn comprendidas en este concepto las actividades tendentes a orientar a estudiantes, egresados o docentes e investigadores en su proceso de capacitacin, mediante la docencia curricular o especial, las obras didcticas u otros medios para lograr tal propsito; b) la investigacin en todas las ramas del conocimiento y de sus aplicaciones; c) otras formas de actividad creadora, cuando sean subsidiarias de la enseanza o la investigacin; d) las siguientes, en cuanto tiendan al cumplimiento de los fines de la Universidad establecidos en la Ley N 12.549: 1. direccin de servicios universitarios, colaboracin con tal direccin y con los rganos universitarios; 2. extensin cultural y participacin en la formulacin, estudio y resolucin de problemas de inters pblico; 3. asistencia tcnica dentro y fuera de la Universidad.-Art. 2.- Todas las funciones docentes permanentes exceptuadas las que cumplen como tales los miembros de los Consejos, Comisiones Directivas y Asambleas del Claustro universitario y sus comisiones permanentes, sern atribuidas a cargos docentes.- Un cargo ser docente slo si las funciones inherentes al mismo son funciones docentes.- En ningn cargo docente, excepto los especificados en el art. 3, podrn predominar en forma permanente las funciones enumeradas en el inc. d) del art. 1.- Los cargos docentes sern declarados tales por el Consejo Directivo Central, sea en forma explcita, sea por su inclusin en la categora presupuestal de cargos docentes.56

Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 55.-

57 Art. 37. El escalafn "J" Docente de otros organismos, comprende los cargos no incluidos en los escalafones docentes anteriores, cuya tarea sea impartir, efectuar, coordinar o dirigir la enseanza o la investigacin. 58

Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 38.Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 39.-

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El escalafn del Servicio Exterior comprende a los funcionarios dedicados al servicio exterior, en el Ministerio de Relaciones Exteriores.N) Judicial El escalafn judicial comprende a los cargos jurisdiccionales y equiparados, de la SCJ y el TCA (art. 41).1) Cargos correspondientes al ejercicio de la Funcin Jurisdiccional.2) Secretarios de la SCJ y del TCA.3) Cargos y funciones legalmente equiparados a los mismos.En general se hace mal uso de vocablo judicial, hacindolo coincidir con jurisdiccional; pero tcnicamente no son reversibles.Cargos equiparados: a) Fiscalas de gobierno (art. 40).b) Ministerio Pblico y Fiscal (art. 403-410).c) Secretarios y Prosecretarios de la fiscala de Corte y Procuradura General de la Nacin (arts. 408-409).P) Cargos polticos Se denominan polticos a los Cargos de los rganos constitucionales de gobierno o administracin, fueren o no electivos.-61 Dichos cargos se caracterizan: a) Por ser instituidos por ley (por mayora absoluta).b) Por estar excluidos de la carrera administrativa.c) Por ser designados por el rgano administrativo con el cual colaboran.A va de ejemplo, se consideran cargos polticos: El Secretario y prosecretario de la Presidencia de la Repblica (C. Art. 168, nm. 26). Los Ministros y Subsecretarios de Estado (C. Arts. 174 y 183). El Director de la OPP (C. Art. 230). Q) Cargos de particular confianza.-62
60

Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 40.Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 42.Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 43.-

61

62

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En nuestro derecho positivo, la declaratoria de cargos de particular confianza se encuentra reservada a los actos formalmente legislativos: a) En el mbito nacional, por una ley formal (C. Art. 60, inc. final).-63 b) En el mbito Departamental, por un decreto con fuerza de ley en su jurisdiccin (C. Art. 62, inc. 2).-64 Es legtimo cambiar el estatuto especfico de un funcionario de carrera, por va de recategorizar su cargo, incluyndolo como "de particular confianza".Al respecto, el TCA ha entendido que El carcter estatutario de la relacin funcional -aunque no importe una regla absoluta- lleva inexorablemente a la inoponibilidad de la voluntad del titular (salvo, claro est, que medien fundamentos para peticionar y obtener la declaracin de inconstitucionalidad del acto legislativo nacional o comunal; (Constitucin, arts. 256 y 260) a la voluntad legislativa constitucionalmente habilitada para operar la transformacin en cuestin por medio de una tal calificacin.La dismil jerarqua o prelacin de los bienes comprometidos (el inters general de la funcin pblica, por un lado y el inters particular del funcionario a mantener el rgimen de inamovilidad o de permanencia en el cargo, por el otro) avala la anterior afirmacin; que halla, por lo dems, adecuado respaldo constitucional en el art. 59 de la Carta.65 En cuanto al alcance del concepto de Aparticular confianza@, la Suprema Corte de Justicia ha sostenido que, como la Constitucin no lo define: a) Debe recurrirse al sentido natural y obvio de la expresin funcionario de confianza.b) Considera que la confianza no es la fe o la seguridad general que debe merecer el funcionario.c) Sino que es la confianza especial, privativa y singularsima, que supone mritos y condiciones personales configuradas con la naturaleza del cargo y las tareas asignadas.d) Fe y seguridad exigible para cargos que, por su importancia, jerarqua o competencia, cualquier misin puede comprometer la efectividad del servicio.Pero, en realidad, con su accionar, los funcionarios de confianza -salvo en materia penal-, slo comprometen al jerarca que los design, y que los mantiene en el cargo.-

63 El Decreto n 504/987 de 2.IX.1987, dispuso: Art. 3 Establcese que la exigencia de una declaracin por ley, para que el cargo se considere de particular confianza a los fines de la jubilacin anticipada prevista en el artculo 35, literal c) numeral 4, apartado 2, del llamado Acto Institucional N 9 del 23 de octubre de 1979, se refiere a la ley nacional (en sentido formal). 64 En el Decreto 504/987 de 2.IX.1987 (considerando II) se seala Que no obstante, dicha competencia sobre la declaratoria de cargos de particular confianza por decreto departamental solo tiene efectos en el mbito territorial que corresponde al Gobierno Departamental respectivo y est ligada a atribuciones que le son propias y no en relacin a materias que, como la jubilatoria, son de "reserva de la ley" en sentido formal.65 Conclua el TCA que En el caso ocurrente, no slo el actor entendi constitucionalmente ajustada la norma que determinara la mutacin de su situacin estatutaria (ya que no la impugn, sino que, de hecho, la acept, cobrando los mayores emolumentos que implicaba la nueva categorizacin y, acogindose luego, al rgimen especial jubilatorio propio de esos cargos "de particular confianza". V. TCA S. N 731/92, de 29.VI.1992, F.: 847/89.-

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Estos funcionarios poseen sueldos, jubilaciones, y otros privilegios especiales.66

R) Personal no incluido en otros escalafones

Se trata de un escalafn residual en el que se incluyen funcionarios: a) Cuyos cargos posean caractersticas que no admitan su inclusin en otro escalafn.b) Respecto de cuyos cargos sea conveniente un agrupamiento especial.Existe cierta colisin con el escalafn C, residual.67

7.- Regmenes de adecuacin escalafonaria

La norma presupuestal multicitada, estableci un doble rgimen de adecuacin escalafonaria: a) Para los Incisos 2 al 13: en ocasin de la racionalizacin administrativa prevista en el art. 53 Ley N 15809 realizada antes del 30.VI.1986.b) Para los Incisos 15 al 26: cuando lo disponga el jerarca respectivo -en decir, sin fecha fija-, con el asesoramiento de la ONSC.-

8.- Vigencia de los nuevos escalafones.a) Administracin Central: desde el 1.VII.1986.b) Organismos del 220: segn la decisin de sus jerarcas.------------------

Captulo II.- EL GRADO 9.- Concepto de grado El grado es la posicin funcional de cada funcionario, comprendiendo el sueldo, el derecho al desempeo del cargo, el derecho al ascenso, la estabilidad funcional, etc..Mientras que el cargo o comisin, es el conjunto de tareas para los que se destina al funcionario.La proliferacin de grados de una carrera, no siempre responde a una clasificacin racional de los cargos, sino que encubre un rgimen virtual de sueldos progresivos, que los franceses denominan avancement de classe.66

Ley N 15809 de 8.IV.1986, art. 44.-

67 La Ley N 15809 de 8.IV.1986, dispuso: Art. 45. La adecuacin a los nuevos escalafones en los Incisos 02 al 13, se efectuar en ocasin de la racionalizacin a que refiere el artculo 53 de la presente ley, con el asesoramiento de la Oficina Nacional del Servicio Civil.- La adecuacin a los nuevos escalafones en los Incisos 15 al 26, se efectuar por el jerarca del Inciso, con el asesoramiento de la Oficina Nacional del Servicio Civil.-

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Si se diera a cada grado un significado real de complejidad y dificultad de tareas, que requieran una diversa experiencia y responsabilidad, alcanzara con la existencia de un nmero reducido de grados.Por otra parte, el TCA ha entendido que el otorgamiento de compensaciones al grado -que no integran el salario bsico- constituyen una potestad discrecional de la Administracin, con la nica limitacin legal de respetar el lmite mximo establecido en el art. 50 de la ley N 15809; concluyendo que no existe norma legal que establezca que esas "compensaciones" deban ser otorgadas a todos los funcionarios, por igual. 68

10.- Distincin entre grado y cargo El ordenamiento positivo distingue reiteradamente entre grado y cargo.En una carrera, se denomina grado a la situacin funcional inherente a cada funcionario; mientras que se denomina cargo o comisin, al conjunto de tareas para las que se destina a un funcionario. La separacin entre grado y cargo, permite a la Administracin atender a las necesidades del servicio, el que puede modificar la organizacin funcional, mediante la creacin y supresin de cargos, sin perjudicar la estabilidad de los funcionarios de carrera.Vinculando las ventajas del funcionario (sueldo, derecho al ascenso, seguridad contra la cesanta) al grado y no al cargo, la Administracin mantiene la discrecionalidad de atender a las necesidades de sus servicios, mediante la creacin y supresin de cargos, sin perjudicar la situacin de los funcionarios de carrera; cosa que no permite la adscripcin fija de un funcionario a un cargo.Separando el grado del cargo, la Administracin queda en libertad de suprimir cargos, conservando el funcionario su grado y carrera; y -como seala Cassinelli- cuando la carrera administrativa est organizada por grados, la cesacin en el cargo puede no significar la terminacin de la relacin de servicio: es decir, termina la titularidad del cargo pero no la relacin de servicio, perdura la situacin del funcionario a la orden de la Administracin, en cuyo caso puede quedar en disponibilidad hasta que se le adjudique otro cargo de anlogas caractersticas correspondiente al grado que posee el funcionario.69

11.- Salto de grados en los ascensos Los ascensos de los funcionarios de carrera de la Administracin Central, comprendidos en los escalafones A a F y R se realizarn dentro de cada Unidad Ejecutora, sin perjuicio de las excepciones (art. 586): a) por escalafn o grupo ocupacional y serie de clase de cargos, b) sin necesidad de efectuarse de grado en grado, salvo lo dispuesto por leyes especiales.70
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V. TCA, S.: N 513/93 de 31.V.1993.V. Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, prr. N 416.Fuente: Decreto N 302/996 de 31/7/96, art. 1.

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12.- El grado -y no el cargo-, determina el sueldo del funcionario A los diversos grados de la escala escalafonaria, se les atribuyen diversos sueldos base, y compensaciones mximas al grado.-71 Los diversos escalafones se componen de diversos grados, que son, a la vez, mnimos y mximos.- 72 Desempeo de los cargos El funcionario de carrera, que ocupe un cargo de carrera, tiene derecho a no cesar en el mismo, mientras lo desempee correctamente.Cuando el funcionario nombrado para un cargo, sin cesar en l, deje de desempearlo, por licencia o impedimento, en caso necesario debe ser suplido por otro funcionario de la misma carrera.La designacin (del subrogante) deber recaer en cualquiera de los titulares de los cargos de grado inferior que tengan vocacin para el ascenso.73 Para poder postularse a los concursos74 que se realicen a los efectos de las promociones, ser necesario cumplir con los siguientes requisitos: a) Ocupar cargos de grados inferiores a la vacante a proveer;....-75

Captulo III.- CARGOS Y FUNCIONES 13.- Concepto a) Desde el punto de vista funcional, cargo es el conjunto de atribuciones o tareas, deberes y responsabilidades encomendadas al titular de un puesto de trabajo, o a quien lo sustituya76.Cuando las tareas no corresponden a cargos, se denominan funciones o comisiones.b) Desde el punto de vista orgnico, cargo es la posicin de una persona en un rgano o en una entidad.En consecuencia: las tareas pueden estar o no asignadas a cargos.-

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TOFUP art. 101 - Ley N 16.170 de 28.XII.1990, art. 26. TOFUP.- ART. 102.- Ley N 16.170 de 28.XII.1990, art. 27: Establece los Grados mnimos y mximos de la Tabla de sueldos. Fuente: Decreto N 8/993 de 12.I.1993, art. 1. V. TOFUP.- ART. 595.- Formalidades para concursar los ascensos.Fuente: Decreto N 302/996 de 31.VII.1996, art. 4.

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76 As, puede afirmarse que la responsabilidad de los funcionarios vara de abajo hacia arriba: los funcionarios de los ltimos grados del escalafn pueden excusarse de la responsabilidad penal, invocando la orden superior, pero a medida que se va subiendo en el grado del escalafn, va siendo cada vez mayor el margen de control que tienen que hacer de las rdenes superiores, por ejemplo, en cuanto a si son delito o no.-

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El cargo es una unidad de ejecucin, con denominacin, atribucin de tareas, retribucin y horario, que integra un escalafn.Los escalafones estn compuestos por grados, que pueden reunirse en grupos.-

14.- Serie y clases de cargos y funciones Serie de cargos es el ordenamiento jerrquico de clases de cargos de anloga naturaleza diferenciados entre s por su nivel de complejidad, jerarqua y responsabilidad.77 Ejemplos de serie de cargos son los cargos de las clases chofer y tractorista; o los cargos de las clases abogados, procuradores, mdicos, contadores, tcnicos, asistente social, tcnico en administracin, etc.-78 Clase de cargos es un grupo de cargos de anloga naturaleza (Abogados, Escribanos, etc.), diferenciados entre s por el nivel de complejidad, jerarqua y responsabilidad de las tareas que se les atribuyen.-79 Por ltimo, los cargos se encuentran incorporados en grupos mayores que constituyen los cdigos, individualizados por letras (de la A a la S) y por determinadas denominaciones.-80 15.- Rgimen constitucional y legal A) Creacin o supresin de cargos y fijacin de dotaciones Se realiza mediante actos especiales: las denominadas normas presupuestales, de naturaleza legal o reglamentaria, segn el caso.Contenido de las leyes de presupuesto Al respecto, el art. 86 de la Constitucin dispone: La creacin y supresin de empleos y servicios pblicos; la fijacin y modificacin de dotaciones, as como la autorizacin para los gastos, se har mediante las leyes de presupuesto, con sujecin a lo establecido en la Seccin XIV.Toda otra ley que signifique gastos para el Tesoro Nacional, deber indicar los recursos con que sern cubiertos.- Pero la iniciativa para la creacin de empleos, de dotaciones o retiros, o sus aumentos, asignacin o aumento de
77

TOFUP, art. 82 y Fuente: Ley N 15.851, de 24.XII.1986, art. 29.

78 En efecto, el art. 64 del TOFUP, dispone: Incorpranse al escalafn E Personal de Oficios, los cargos y funciones de la serie Chofer y Tractorista; igual referencia se encuentra en el art. 77.79 Ley N 15.851 de 24.XII.1986, art. 29.- En argentina Marienhoff sostiene que "clases" son las grandes y primarias divisiones en que se agrupa a los agentes pblicos; los "grupos" se originan en la divisin de las clases; y que "categoras" son los sucesivos grados en que se dividen las clases y los grupos, por lo que en las previsiones presupuestarias debe fijarse la asignacin que corresponda a cada una.- V. Miguel H. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, t. III-B. 80 Al respecto, el TOFUP dispone : ART. 57.- Clasificacin.- El rgimen escalafonario comprender los siguientes escalafones: A - Personal Profesional Universitario.- B - Personal Especializado.- E - Personal de Oficios.- F - Personal de Servicios Auxiliares.- G Personal Docente de la Universidad de la Repblica.- H - Personal Docente de la Administracin Nacional de Educacin Pblica.- J Personal Docente de Otros Organismos.- K - Personal Militar.- L- Personal.- Policial M - Personal de Servicio Exterior.- N - Personal Judicial.- P - Personal Poltico.- Q - Personal Particular Confianza.- R - Personal no incluido en escalafones anteriores.- S - Personal Penitenciario.- Fuente: Ley N 15.809 de 8.IV.1986, art. 28. Ley N 15.851 de 24.XII.1986, art. 48.Texto integrado.

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pensiones o recompensas pecuniarias, establecimiento o modificacin de causales, cmputos o beneficios jubilatorios corresponder, privativamente, al Poder Ejecutivo.-

La referida norma posee un contenido complejo: 1.- La creacin de servicios pblicos (sentido orgnico), mediante ley presupuestal.-81 2.- Se refiere a los gastos ordinarios del Estado.3.- Seala el contenido necesario de las leyes de presupuesto.4.- Se afirma que al PL le corresponde el establecimiento de la poltica financiera del pas; y que al PE le corresponde la conduccin de esa poltica.5.- A tales efectos, gasto es todo egreso; es toda obligacin a cargo del Estado.6.- El inciso 21, se refiere a los denominados gastos estrapresupuestales.-

B) Estructura del Presupuesto Nacional.AArt. 2141 - El Poder Ejecutivo proyectar con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Presupuesto Nacional que regir para su perodo de Gobierno y lo presentar al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato. El Presupuesto Nacional se proyectar y aprobar con una estructura que contendr: A) Los gastos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por programa. B) Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por programa. C) Los recursos y la estimacin de su producido. D) Las normas para la ejecucin e interpretacin del presupuesto. Los apartados precedentes podrn ser objeto de leyes separadas en razn de la materia que comprendan. El Poder Ejecutivo dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, que coincidir con el ao civil, presentar al Poder Legislativo la Rendicin de Cuentas y el Balance de Ejecucin Presupuestal correspondiente a dicho ejercicio, pudiendo proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debida81 La Constitucin Nacional se refiere a los servicios pblicos en diversas normas y con diversos significados: Art. 86 y 222 (orgnico); 51 (homologacin de tarifas); 273.8 (la JD otorga concesiones); 275.4 (IM homologa tarifas); 297.5 (tarifas de SP son fuentes de recursos de los GD); 211.B (intervencin del TC en otros SP con administracin de fondos); 6 (integracin latinoamericana: complementacin de los SP); 24 (responsabilidad por daos por ejecucin de servicios pblicos); 65.2 (continuidad de los SP).-

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mente justificadas@. C) Competencia del Poder Ejecutivo.- C. Art. 168.191) Preparar y presentar a la Asamblea General los presupuestos, de acuerdo a lo establecido en la Seccin XIV, y dar cuenta instruida de la inversin hecha de los anteriores@.

D) Competencia de la Asamblea General En materia presupuestal, la competencia de la Asamblea General es taxativa y se encuentra acotada (C. Art. 85), correspondindole exclusivamente: A13) Crear o suprimir empleos pblicos, determinando sus dotaciones o retiros, y aprobar, reprobar o disminuir los presupuestos que presente el Poder Ejecutivo; acordar pensiones y recompensas pecuniarias o de otra clase y decretar honores pblicos a los grandes servicios@. Competencias presupuestales del Poder Legislativo Art. 2151 - El Poder Legislativo se pronunciar exclusivamente sobre montos globales por inciso, programas, objetivos de los mismos, escalafones y nmero de funcionarios y recursos; no pudiendo efectuar modificaciones que signifiquen mayores gastos que los propuestos. E) Prohibiciones en materia presupuestal.AArt. 229.- El PL, las JD, los EA y SD no podrn aprobar presupuestos, crear cargos, determinar aumentos de sueldos y pasividades, ni aprobar aumentos en las Partidas de Jornales y Contrataciones, en los doce meses anteriores a la fecha de las elecciones ordinarias, con excepcin de las asignaciones a que se refieren los artculos 117, 154 y 295".82

16.- Derecho a la permanencia en el cargo, y no derecho a la permanencia del cargo, ni derecho al cargo El derecho constitucional a la permanencia en el cargo, es un derecho debilitado, por cuanto se dispone que el Estatuto respectivo establecer las condiciones de los traslados; y generalmente, esas condiciones resultan tener cierta amplitud.El funcionario no tiene derecho a un cargo determinado, sino que tiene derecho a un cargo indeterminado, aunque de cierto grado y con cierto tipo de funciones; por ello, por razones de mejor servicio, quien obtiene un cargo por concurso, en cualquier momento puede ser trasladado a otro cargo del mismo grado y anloga funcin.-83 La situacin de los concursantes respecto de su futuro nombramiento para el cargo concursado, an en el caso del proclamado ganador, no es de derecho subjetivo, sino de inters legtimo.82 La Ley N1 11925 de .III.1953, complementa al art. 229 de la Constitucin., en los siguientes trminos: Art. 31. No podrn crearse empleos, ni abonarse sueldos jornales, compensaciones, ni remuneraciones de ningn gnero con cargo a rubros para gastos, proventos o rentas de cualquier especie, salvo expresas disposiciones legales @.83 Para evitar litigios intiles, la Administracin no debiera realizar los llamados a concurso para ingresar o para ascender a determinado cargo; sino para ingresar o para ascender a un grado determinado y dentro de cierto escalafn.-

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El ganador no tiene derecho a ser nombrado, exigible contra la Administracin; como cuando la provisin es preceptiva y debe hacerse con determinada persona, tal como pasa con ciertos cargos docentes.Derecho a la permanencia en el cargo no equivale a derecho al cargo; porque el funcionario de carrera no tiene derecho al cargo, ni a la permanencia del cargo; sino que tiene el derecho a permanecer en el cargo en el cual se encuentre, y durante todo el tiempo en que ste subsista.En efecto, el art. 61 de la Constitucin dispone: Para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario establecer las condiciones de ingreso a la Administracin, reglamentar el derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso, al descanso semanal y al rgimen de licencia anual y por enfermedad; las condiciones de la suspensin o del traslado; sus obligaciones funcionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten, sin perjuicio de lo dispuesto en la Seccin XVII (nfasis agregado). Es decir que el nuestro pas se reconoce a texto expreso el derecho a la permanencia en el cargo, pero no se reconocen otros derechos, como el derecho a la conservacin de la carrera, ni el derecho a la permanencia en la localidad.Si se suprime el cargo que ocupa, el funcionario de carrera: a) o bien quedar cesante; b) o bien quedar en disponibilidad.En este ltimo caso, la Administracin podr adjudicarle otro cargo de su misma categora o encomendarle una comisin adecuada a su grado o categora.

17.- Condiciones para el ejercicio de la funcin pblica Respecto del ejercicio de la funcin pblica, la Ley N 15.809 de 8.IV.198684, dispuso: Art. 56. Declrase que el ejercicio de la funcin pblica en tareas permanentes deber efectuarse en cargos presupuestales y bajo el sistema de la carrera administrativa, de acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias vigentes. En consecuencia, la norma presupuestal declara que el ejercicio de la funcin pblica en tareas permanentes deber efectuarse: a) en cargos presupuestales y b) bajo el sistema de la carrera administrativa.-

18.- Valor y fuerza de las normas que establecen atribuciones de los cargos
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Idem TOFUP, Art. 80.-

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En nuestro pas, respecto de las atribuciones de los cargos, existieron dos perodos perfectamente perfilados: a) Antes de la reforma constitucional de 1967, el Poder Legislativo tena la competencia de principio de indicar las atribuciones de los cargos funcionales.b) A partir de la reforma constitucional de 1967, slo puede determinar los escalafones y el nmero de funcionarios.-85 Por lo que, en la actualidad, al Poder Legislativo no le compete establecer: a) ni la dependencia en que cada funcionario debe prestar sus servicios; b) ni las atribuciones que debe tener cada funcionario.-

19.- Grados y cargos A cada funcionario le corresponde un grado y un cargo.Primero se le adjudica un grado, y luego se le adjudica el cargo.El funcionario se coloca en el cargo mediante acto administrativo, y luego de incorporado a la Administracin.-

20.- Supresin de los cargos Seala Cassinelli que el sistema de regulacin de determinadas carreras por grados (es decir, que se le adjudique a cada funcionario un grado y no solamente un cargo, de modo que cuando se lo coloca en un cargo se lo hace mediante un acto administrativo que no es el que lo incorpora en la funcin pblica sino que se le adjudica un cargo despus de haberle adjudicado un grado), como ocurre, por ej., con los militares, tiene la ventaja de que cuando se suprime el cargo, el funcionario no deja de serlo, sino que queda en disponibilidad, conserva su grado, conserva su situacin como funcionario de ese grado, y le tendrn que adjudicar otro cargo de su categora.86 En consecuencia, cuando se suprime el cargo, el funcionario queda en situacin de disponibilidad; es decir que: a) conserva su grado, manteniendo su posicin funcional; y en consecuencia, b) se le debe adjudicar otro cargo de su categora.

21.- Atribucin de grado y provisin de empleo En general -y salvo respecto de militares y policas- no se separan el acto de
85 El Poder Legislativo no puede excederse de los egresos proyectados, habiendo perdido la competencia de principio, de indicar las atribuciones de los cargos, reducindose su funcin en materia de cargos a la determinacin de los escalafones y del nmero de funcionarios, pero sin indicacin concreta de cul es la dependencia en que cada funcionario debe prestar sus servicios y qu atribuciones ha de tener cada funcionario. V. H. Cassinelli Muoz: Derecho pblico.86

V. H. Cassinelli Muoz: Derecho pblico.-

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atribucin del grado, del acto de provisin del empleo. A) En efecto, respecto de los militares se distingue entre grado, cargo y destino y comisin.Al respecto el DL N 14157 dispuso: Art. 80. Destino es la ubicacin de revista del personal militar en unidades, organismos o reparticiones del Ministerio de Defensa Nacional u otros del Estado. Art. 83. Cargo es la funcin desempeada por el militar en el destino asignado, de acuerdo a su grado. El militar puede desempear su cargo: A) Como titular, cuando es nombrado de acuerdo con los requisitos legales y reglamentarios para ocuparlo. B) Como interino, cuando es designado mientras no se nombre al titular. Los interinos tienen carcter exclusivamente excepcional. La provisin interina La vacante87 de un cargo, sin que exista algn funcionario disponible de la respectiva carrera y grado, se podr proveer interinamente. El desempeo accidental o extraordinario de un cargo, no se llama suplencia ni subrogacin, sino que se denomina interinato.La provisin interina debe hacerse segn cierto orden de preferencia: a) Nombrando un funcionario disponible de la misma carrera y distinto grado.b) Nombrando un ciudadano declarado apto en concurso de ingreso a dicha carrera, dentro de los dos aos anteriores a la provisin. c) Nombrando un ciudadano que cumpla los requisitos de ingreso a la carrera. C) En forma accidental, por sucesin de mando. Cese del interinato El funcionario interino cesa automticamente, cuando el cargo es asumido por un funcionario de carrera.Durante el interinato es discrecional hacer el nuevo nombramiento de un funcionario de carrera.Pero si un funcionario de carrera, pide su propio nombramiento para un cargo de su carrera, interinamente provisto con quien es ajeno a ella, se debe hacer un nuevo nombramiento.87 Un cargo est vacante, cuando se encuentra desocupado o vacuo, sea definitivamente por inexistencia de titular, sea temporalmente, por licencia del mismo.-

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El nombramiento, como cualquier otro acto de designacin, es un acto- condicin o un hecho-condicin, de acuerdo a la terminologa de Jze.-88 Estabilidad del nombramiento.Todos los nombramientos pueden ser discrecionalmente revocados mientras no se produzca la asuncin de funciones. Los nombramientos interinos deben ser revocados si antes de la asuncin de funciones, un ciudadano o funcionario disponible y con vocacin preferente, pide su propio nombramiento. La provisin interina se convierte en titular si sobreviene la coincidencia entre la carrera y el grado del funcionario nombrado, y del cargo provisto. Art. 84. Comisin es toda funcin que no implique cargo o destino efectivo. B) En cuanto a los policas, la Ley N 13963 dispuso: Art. 43. La jerarqua es el orden que determina las relaciones de superioridad y dependencia. Se establece por grados. Grado es la denominacin de cada uno de los niveles de la jerarqua. La escala jerrquica es el conjunto de los grados ordenados y clasificados. La escala jerrquica policial se detalla en el artculo 42. Destino es la ubicacin del personal policial en dependencias, organismos o reparticiones del Ministerio del Interior. Cargo es la funcin desempeada por el polica y el destino asignado, de acuerdo a su grado. Comisin es toda funcin que no implique cargo destino efectivo. Todos los cargos del Escalafn Policial que tenga denominacin dispuesta por las leyes o Reglamentos, sern provistos por va de destino con los Oficiales de Polica del grado adecuado a su jerarqua, y de los Subescalafones que correspondan a las funciones propias del cargo. Se entiende por subalterno a todo polica que con respecto a otro, tiene grado inferior en la escala jerrquica. Se entiende por subordinado a todo polica que depende directamente de un superior por razones de servicio u organizacin.

22.- Disponibilidad y redistribucin por supresin del cargo

88 Seala el autor que el nombramiento o designacin, tiene por efecto jurdico investir a un individuo de un status legal; el nombramiento o designacin consiste en una investidura; no crea la funcin, no determina su objeto, ni su extensin; porque la funcin pblica, es una situacin jurdica general, impersonal, objetiva, creada y organizada por las leyes y reglamentos, modificable en cualquier momento, y, nicamente, por dichos medios legales.- V. Gastn Jze: Principios Generales del Derecho Administrativo, t. II, vol 2, p. 27-28.-

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Cuando se suprime un cargo de una carrera, queda cesante la persona que lo ocupaba; y, como no existe un rgimen genrico de disponibilidad o redistribucin, la Administracin podra cesar a un funcionario que no mereciera ser destituido, mediante la mera supresin del cargo; y si las funciones de ste eran necesarias, volver a crearlo en el prximo presupuesto, aunque con otro funcionario. Como ese mtodo se presta a desviacin de poder, fue frustrado por el TCA, que consider que cuando se suprime un cargo y no se contempla la situacin del titular que queda cesante, se presume que ese cargo fue suprimido con desviacin de poder.Es decir que para el TCA, debe justificarse la imposibilidad atribuir al titular del grado otro cargo o comisin semejante.-89 Para el TCA, si bien no existe un derecho subjetivo a la permanencia en el cargo reconociendo al legislador la facultad discrecional de crear y suprimir cargos, cuando ello ocurra-, debe procederse a la redistribucin del funcionario, en otras reparticiones.Al respecto, el referido rgano sostuvo: No hay un derecho subjetivo a la permanencia del cargo que los funcionarios ocupan.- El legislador crea y suprime discrecionalmente los cargos pblicos atendiendo a las necesidades administrativas.- En caso de supresin de cargo, se redistribuye al funcionario en otras reparticiones.-

23.- Tercerizacin de servicios Una manera de eludir las disposiciones constitucionales, legales o estatutarias sobre los funcionarios pblicos consiste en suprimir el cargo o empleo de un funcionario, y contratar a ste como empresario sin relacin de dependencia. Esto es la llamada "tercerizacin", porque el funcionario deja de estar incorporado, formando parte de la organizacin estatal, para convertirse en un tercero con quien contrata el Estado la prestacin de determinados servicios.Ese procedimiento es lcito, salvo que se utilice con el designio de burlar disposiciones constitucionales, legislativas o reglamentarias o que se trate de una simulacin, esto es, que bajo la denominacin de arrendamiento de obra, exista en la realidad una relacin de trabajo o servicio.-

Captulo IV.- CALIFICACIONES 24.- Concepto La evaluacin o calificacin de la aptitud funcional constituye un mtodo tcnico de concrecin de la valoracin del desempeo de un cargo, realizada peridicamente por la Administracin -generalmente en cada ao civil- a todos los funcionarios de los escalafones A a F y R, -excepto los Directores de Unidades Ejecutoras o equivalentes y quienes ocupan cargos de particular confianza-, cualquiera fuere la naturaleza del vnculo funcional90, mediante procedimientos administrativos reglados, que aseguren la
89

V. TCA, S. 667/91 de 23.IX.1991.Pero siempre que ste exista.-

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participacin de los propios calificados -o de sus representantes- y la utilizacin de pautas de valoracin que permitan una estimacin objetiva y su control posterior.-91

25.- Caracteres Las calificaciones funcionales constituyen actividades administrativas complejas, con algunos caracteres configurantes.a) Poseen la naturaleza de procedimientos administrativos complejos: ms o menos dilatados en el tiempo; compuestos de varias etapas claramente diferenciadas entre s; en general, con participacin espordica de los interesados.b) Se trata de procedimientos instrumentales, en tanto que no persiguen un fin en s mismo, sino que estn al servicio de otros objetivos, de los cuales constituyen un prius.c) Constituyen expresiones de voluntad de la administracin, emitidas como consecuencia de una serie de juicios evaluatorios, efectuados por funcionarios y rganos de la propia Administracin.-

26.- Finalidad Las evaluaciones o calificaciones no se realizan con meros fines competitivos; sino que, una vez realizadas, pueden ser -y generalmente son- utilizadas con diversas finalidades funcionales u organizacionales; como ser: a) premiales, como las nominaciones, ascensos, subrogaciones, atribucin de tareas extraordinarias, otorgamiento de estmulos, etc.; o b) disciplinarios, como atenuantes o agravantes en la aplicacin de sanciones.Sustancialmente, constituyen elementos objetivados tendentes a reafirmar tanto el derecho a la permanencia en el desempeo del cargo 92, como el ejercicio efectivo del derecho al ascenso.-

27.- Naturaleza jurdica de los actos Las evaluaciones o calificaciones constituyen actos administrativos a procedimiento, que culminan con la emisin de un juicio u opinin cuantificado, respecto de las calidades de los funcionarios, susceptibles de apreciacin.-93

91 Art. 544.- Rgimen.- La calificacin de la aptitud funcional para los estmulos y ascensos en cada inciso, se realizarn mediante una misma tcnica de evaluacin del desempeo, una vez al ao, a todo funcionario que cumpla tareas en la Administracin Central en los escalafones A, B, C, D, E, F y R, excepto los Directores de las Unidad Ejecutora o equivalentes y los cargos de particular confianza, cualquiera sea la naturaleza de su vinculacin con la Administracin.- Dicha evaluacin de desempeo, ser realizada en la forma que disponga la reglamentacin, la que deber asegurar la participacin de los funcionarios de los escalafones respectivos.- Los incisos anteriores del presente artculo no son aplicables a los cargos de particular confianza.- Esta evaluacin no se aplicar a aquellos funcionarios que habiendo ocupado cargos de particular confianza pasen a ocupar cargos inferiores al de Director de Unidad Ejecutora, hasta que no se produzca la vacante del cargo, salvo manifestacin expresa en contrario del funcionario.- Fuente: Ley N 16.736 de 5.I.1996, art. 22. 92 Los funcionarios tienen la obligacin y el derecho al ejercicio y a la permanencia en el cargo, derechos de los que no puede privrseles, sin causas que lo justifiquen, que consten en actuaciones especiales (V. E. Sayagus Laso: Tratado..., t. I, p. 201 y TCA S. N 241 de 12.X.1973, N 100 de 6.V.1974 y N 46 de 26.III.1976).93

V. Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 26.-

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Pero cuando poseen carcter decisorio, no pueden ser impugnados, a posteriori de ser notificados, cuando se adopta el acto de designacin de los ganadores, si no fueron recurridas mediante los recursos correspondientes.-94 Esos actos que establecen las calificaciones, podrn ser preparatorios (de asesoramiento o de dictamen) o decisorios, segn as lo establezca el ordenamiento positivo aplicable en cada caso.-95

28.- Principios aplicables al procedimiento El procedimiento de evaluacin del desempeo del cargo se rige por los siguientes principios.A.- Principio de universalidad
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Salvo excepciones, las evaluaciones y calificaciones deben practicarse respecto de todos los funcionarios -presupuestados o contratados- que integran la reparticin respectiva.B.- Principio de igualdad de oportunidades El principio de igualdad de oportunidades constituye una modalidad especfica del principio ms general de igualdad (C. Art. 8).-97 C.- Principios de eficacia y de eficiencia.Se denomina eficacia a la idoneidad de los medios utilizados por la Administracin, en la persecucin de las finalidades institucionales.Es decir que la eficacia es el ajuste de los medios utilizados, al resultado que se pretende obtener; indica la idoneidad de la accin administrativa para lograr, en la prctica, los resultados previstos para tutelar los intereses pblicos en el ejercicio de la funcin.Mientras que la eficiencia, consiste en obtener el mximo resultado con los medios y esfuerzos empleados; es el ajuste entre el resultado logrado, y el objetivo predeterminado.-98
94 No puede analizarse, en la impugnacin de un acto de promocin, la regularidad de las calificaciones que se tuvieron como antecedente, si stas no fueron recurridas mediante los recursos correspondientes.- V. TCA, Ss. N 5 de 14.II.1973; S. N 91 de 30.IV.1975; S. N 244 de 5.XI.1975; S. N 312 de 17.XII.1975; S. N 288 de 15.XII.1975.- Las promociones que simultneamente se hicieron en el acto de rechazar los recursos contra las calificaciones, se ajustaron a sus resultados y en consecuencia no eran atacables en base a supuestos defectos atribuibles a esta ltima, porque ese punto ya estaba definitivamente concluido en el mbito administrativo. V. TCA. S. N 196 de 22.X.1973.95 La decisin de la Comisin Asesora de Promociones, Faltas y Seguridad Industrial de OSE (Ley N 11.907, art. 28), en materia de calificacin del personal, es un acto antecedente de la resolucin por la que el Directorio fija, en definitiva, el puntaje correspondiente a cada uno de los funcionarios del organismo, siendo ste el acto procesarle y como tal, pasible de los recursos de revocacin y anulacin.- TCA, S. N 168 de 18.VIII.1975 y S. N 139 de 30.VI.1976.96 SECCIN II - MBITO DE APLICACIN.- ART. 546.- Aplicacin.- El sistema de evaluacin del desempeo reglamentado en este Ttulo, ser aplicable a todos los funcionarios presupuestados o contratados de la Administracin Central de los escalafones A a F y R.- Fuente: Decreto N 301/996 de 31.VII.996, art. 2.- Texto ajustado. 97 En efecto, seala Bobbio que los principios generales del derecho se clasifican por la extensin del mbito de validez, puesto que no son todos generales del mismo modo, disponindose en diversos planos segn el grado de generalidad; y porque el concepto de generalidad es relativo, pudiendo la misma norma considerarse general respecto de otra especfica y especfica respeto de otra ms general.- V. Norberto Bobbio: Contributi ad un dizionario giuridico, p. 275, Torino, 1994.98 En materia de administracin de recursos humanos se considera: a) la eficacia como una medida normativa para alcanzar resultados; y b) la eficiencia como una medida normativa para la mejor utilizacin de recursos.- La eficiencia es una relacin tcnica entre las entradas y las salidas, entre los costos y los beneficios; se preocupa por utilizar los medios, los mtodos y los procedimientos ms adecuados y debidamente planeados y organizados para asegurar un ptimo empleo de los recursos disponibles; la eficiencia no se

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Ambos principios difieren en que, mientras: a) la eficiencia pone el nfasis en los medios, la eficacia lo pone en los resultados; b) la eficiencia supone hacer las cosas correctamente, la eficacia supone hacer las cosas correctas; c) la eficiencia tiende a resolver problemas, la eficacia a lograr objetivos; d) la eficiencia tiende a salvaguardar los recursos, la eficacia a utilizarlos de manera ptima; e) la eficiencia tiende a cumplir tareas y obligaciones, la eficacia a obtener resultados; f) la eficiencia tiende a capacitar a los subordinados, la eficacia a proporcionarles eficacia.-99 D.- Principio de competitividad El principio de competitividad constituye un corolario necesario de los principios de igualdad, eficiencia y excelencia.Supone el estmulo a la participacin colectiva abierta.E.- Principio de excelencia Mediante la efectivizacin del principio de excelencia se trata de seleccionar a las personas que posean mejores condiciones para el desempeo del cargo que se pretende proveer.F.- Principio de inmediacin Las evaluaciones y calificaciones deben realizarse por quienes conocen en forma directa, la actuacin del calificado; es decir, por el supervisor -o jerarca inmediato del calificado- de la reparticin, superiores y quienes desarrollan tareas de la misma naturaleza y en la misma reparticin.Excepciones al principio.No obstante lo cual, y por razones justificadas, tambin deben ser evaluados quienes, por razones de servicio, cumplen actividades funcionales, de docencia, de extensin o de perfeccionamiento, fuera de la reparticin de origen; como ser, la calificacin de: A) Los funcionarios en comisin, ser efectuada en la oficina de origen, mediante
preocupa por los fines, sino por los medios; el logro de los objetivos previstos no es competencia de la eficiencia, sino de la eficacia.V. Idalberto Chiavenato: Administracin de recursos humanos, Colombia, 1993, p. 28.- En economa se suele discriminar entre: a) eficiencia asignativa: de la que se deriva una produccin realizada con la mejor combinacin de bienes y los menores costes de los factores utilizados; b) eficiencia dinmica: que supone el uso ms eficaz de los recursos, la mejor tasa de cambio tecnolgico y el nivel ms adecuado de rendimiento; y c) eficiencia tecnolgica: que es la obtencin del mximo producto posible con los recursos y la tecnologa disponible, operando a un ritmo razonable.- V. Paul y Ronald Wonnacott: Economa, Madrid, 1992, p. 949.- Paul A. Samuelson: Economa, Madrid, 1992, p. 1135.-Francisco Mochn-Vctor A. Beker: Economa, Madrid, 1993, p. 782.99

V. Idalberto Chiavenato: Administracin de los recursos humanos, Bogot, 1994, p. 29.-

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el informe de actuacin pertinente de la oficina de destino (art. 428).-100 B) Los funcionarios en Misin Oficial.C) Los funcionarios que:

101 102

a) se encuentren en cumpliendo cursos o pasantas de perfeccionamiento;103 o b) desarrollen tareas docentes, concurran a congresos, simposios u otros actos de anloga naturaleza, realizados todos ellos dentro o fuera del pas, cuando sean declarados por el Ministro o jerarca del servicio convenientes para su Ministerio o para la Administracin Pblica en general.-104 En estos casos: a) Si el destino fuera dentro del Pas, el Tribunal de Evaluacin requerir el informe de actuacin de las autoridades correspondientes.b) Si el destino fuera en el exterior, se lo calificar anualmente por el perodo trabajado en el pas, excepto que ste sea inferior a tres meses, en cuyo caso se le prorrogar la evaluacin del ejercicio anterior, ajustada en funcin de los hechos positivos y negativos del perodo trabajado, si los hubiera.c) Si la ausencia abarcara todo el perodo de evaluacin, se prorrogar la correspondiente al ejercicio anterior.-105 G.- Principio de calificacin por el Jerarca A los efectos de asegurar el conocimiento directo y personal de la actuacin, las evaluaciones y calificaciones deben realizarse -en primera instancia- por el superior inmediato del evaluado, y por lo mismo, integrante del mismo escalafn.100 SECCIN II - FUNCIONARIOS EN COMISIN, PRESTANDO SERVICIOS FUERA DE LA OFICINA DE ORIGEN, DENTRO O FUERA DEL PAS.- ART. 551.- Funcionarios en comisin.- De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 428, la calificacin de los funcionarios en comisin, ser efectuada en la oficina de origen.- A tal efecto, dicha reparticin requerir el informe de actuacin pertinente de la oficina en la que el funcionario se encuentra prestando efectivamente servicios.- Fuente: Decreto N 10/993 de 12.I.1993, art. 7.Texto ajustado. 101

ART. 599.- Funcionarios en comisin.- De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 428, el funcionario en comisin mantendr su derecho al ascenso en la oficina de origen.- En algunos Estatutos funcionales, se suele establecer la prohibicin concursar, a los funcionarios que permanecen en comisin fuera del servicio, por ms de un ao.- V. TCA, S. N 219 de 26.VIII.1974.102 As lo ha entendido el TCA al sostener que el funcionario que presta funciones en comisin debe ser calificado previo informe de los jerarcas de las oficinas donde acta (decreto de 14.VII.1964, art. 2). V. S. N 312 de 30.XII.1976.- Por otra parte ha sostenido que el tribunal calificador no debe necesariamente aceptar la calificacin derivada del informe del jerarca en cuya oficina presta servicios en comisin el funcionario (decreto reglamentario de 14-VII-1964, referente a la calificacin del personal del Ministerio de Instruccin Pblica), sino que ese informe slo trasunta la opinin o asesoramiento de un jerarca, que el tribunal calificador debe merituar junto a los dems elementos de juicio. V. S. N 312 de 17.XII.1975.103 El TCA ha sealado que si la actora durante el perodo que se califica estuvo becada en Madrid (Espaa) durante un ao, gozando de licencia especial otorgada por el Directorio del Banco de Previsin Social, al amparo de lo establecido por el art. 36 del decreto N 641/73, por considerar que el curso que iba a seguir era de inters para el servicio, mal puede entonces calificrsela por solamente los tres meses de labor computados en ese perodo.- El art. 36 citado estableca que tales situaciones deban considerarse comisiones de servicio y calificarse al funcionario por todo el perodo.- Sent. N 833/92.104

ART. 552.- Situaciones especiales.- A los efectos de la evaluacin, sern considerados como prestando efectivamente tareas en su oficina de origen: a) los funcionarios en Misin Oficial; b) los funcionarios en cumplimiento de cursos o pasantas de perfeccionamiento, as como el desempeo de tareas docentes, o fa concurrencia a congresos o simposios u otros actos de anloga naturaleza, realizados todos ellos dentro o fuera del pas, cuando sean declarados por el Ministro o jerarca del servicio convenientes para su Ministerio o para la Administracin Pblica en general.- Fuente: Decreto N 301/996 de 31.VII.1996, art. 5, inc. 1.
105 ART. 553.- Funcionarios en el exterior.- Si el destino fuera dentro del Pas, el Tribunal de Evaluacin requerir el informe de actuacin de las autoridades correspondientes.- Si fuera en el exterior, se lo calificar anualmente por el perodo trabajado en el pas, excepto que ste sea inferior a tres meses, en cuyo caso se le prorrogar la evaluacin del ejercicio anterior, ajustada en funcin de los hechos positivos y negativos del perodo trabajado, si los hubiera.- Si la ausencia abarcara todo el perodo de evaluacin, se prorrogar la correspondiente al ejercicio anterior.- Fuente: Decreto N 301/996 de 31.VII.1996, art. 5, incs. 2 y 3.

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A los efectos de las calificaciones y los ascensos, se entender por Jerarca: a) El Secretario de la Presidencia de la Repblica.b) El Director General de Secretara en las Oficinas Centrales de cada Ministerio.c) La autoridad mxima en las respectivas Unidades Ejecutoras.-106 d) En el caso del MSP ser el Director General de Secretara quien asumir la responsabilidad inherente.-107 e) Los miembros del Tribunal sern evaluados por el Jerarca del Servicio respectivo.-108 109 H.- Principios de pluralidad, participacin e imparcialidad
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Generalmente, en el procedimiento de evaluacin del desempeo intervienen sucesiva y conjuntamente- el Jerarca, el Tribunal de Evaluacin y el Supervisor.En el mismo participan los evaluadores inmediatos, los evaluados, as como los representantes gremiales.En cuanto al principio de imparcialidad, ste deriva del principio de igualdad, y se concreta en la comparacin y la eleccin ponderada de diversos valores: a) entre varios intereses pblicos; b) entre intereses pblicos e intereses privados, para impedir que los intereses privados sean sacrificados ms de lo necesario; c) de intereses privados entre s, para evitar discriminaciones arbitrarias.Con el principio de imparcialidad no se trata de establecer o asegurar que la Administracin no se constituya en parte de las actuaciones administrativas; por lo que se garante, es la independencia de la administracin de influencias polticas de todo tipo (ya fueren activas o pasivas), o sea que se trata de asegurar la independencia de la Administracin de la accin de partidos polticos, tendencias ideolgicas, grupos de presin, etc.Se refiere a la adopcin de resoluciones fundadas en normas superiores y segn los
106 CAPTULO III - PROCEDIMIENTO Y RGANOS DE EVALUACIN Y CALIFICACIN.- SECCIN I - JERARCA.- ART. 554.Definicin.- Se entender por Jerarca, a los efectos de este Ttulo, el Secretario de la Presidencia de la Repblica en el Programa 01 del Inciso 02, el Director General de Secretara en las Oficinas Centrales de cada Ministerio y la autoridad mxima en las respectivas Unidades Ejecutoras.- Fuente: Decreto N 301/996 de 31/7/96, art. 6. 107 SECCIN II - MINISTERIO DE SALUD PBLICA.- ART. 555.- Jerarca. Precisin.- Cuando se hace referencia al Jerarca de la Unidad Ejecutora en el presente Ttulo, a todos los efectos que correspondiere, ser el Director General de Secretara quien asumir la responsabilidad inherente.- Fuente: Decreto N 326/994 del 3/7/94, art. 2, con las modificaciones introducidas por los Decretos N 301/996 y 302/996 de 31/7/96.- Texto ajustado. 108 ART. 559.- Evaluacin de miembros del Tribunal.- Los miembros del Tribunal sern evaluados por el Jerarca del Servicio.Fuente: Decreto N 301/996 de 31/7/96, art. 10. 109 ART. 588.- Jerarca. Definicin.- A los efectos de este Ttulo, se considerar Jerarca a las autoridades mencionadas en el artculo 554 del presente Texto.- Remisin. 110 ART. 545.- Principios. rganos.- El procedimiento de evaluacin del desempeo se regir por los principios de igualdad de oportunidades, de eficiencia, de competitividad y de excelencia, y en el mismo intervendrn el Jerarca, el Tribunal de Evaluacin y el Supervisor.- Fuente: Decreto N 301/996 de 31.VII.96, art. 1.

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procedimientos establecidos.Desde el punto de vista negativo, el principio de imparcialidad expresa la necesaria separacin entre poltica o ideologa y administracin, en lo que se refiere al funcionamiento de la Administracin Pblica.Se refiere a la exigencia que la Administracin, en el ejercicio de sus funciones, valore y realice los intereses pblicos, sin sufrir desviaciones originadas en intereses personales de los agentes, o en intereses de grupos de presin, pblicos o privados, partidos polticos, grupos de presin, etc.Desde el punto de vista positivo, el principio de imparcialidad expresa que la Administracin, sobre la base de la distincin entre parte (parcialidad) y todo (imparcialidad), debe valorar y comparar los distintos intereses que estn en juego en la actividad administrativa, de modo que la eleccin constituya el resultado de un armnico moderamiento de los diversos intereses (Allegretti).I.- Principio de representacin funcional del personal evaluado El Tribunal de calificaciones debe estar integrado por representantes de los propios funcionarios evaluados; quienes lo eligen, mediante voto secreto.J.- Principio de periodicidad
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Las calificaciones deben referirse a hechos y comportamientos ocurridos en lapsos determinados.-112 Como regla general, el rgimen instaurado se basa en la consideracin de perodos anuales, coincidentes con el ao civil.-113 Excepciones a las evaluaciones anuales a) Prestacin parcial de servicios por causas justificadas Cuando por causas justificadas el funcionario hubiera prestado servicios parcialmente dentro de ese perodo, ser igualmente evaluado, excepto que el plazo trabajado fuera inferior a tres meses, en cuyo caso se mantendr la calificacin del ao anterior (art. 549).-114 b) Prestacin parcial de servicios por causas no justificadas
111 SECCIN IV - PERIODICIDAD.- ART. 548.- Perodo de evaluacin.- La evaluacin se efectuar anualmente por el perodo comprendido entre el 11 de enero y el 31 de diciembre de cada ao.- Fuente: Decreto N 301/996 de 31/7/96, art. 3, inc. 1. 112 El TCA ha sealado que slo deben tenerse presente o tomar en cuenta, los hechos que corresponden al perodo a calificar.- Sent. N 530/90.113 El criterio de computar la antigedad en el ltimo ascenso, no se ajusta al principio constitucional del respeto de la carrera administrativa: de esa manera, la Administracin slo pudo evaluar el mejor derecho de los funcionarios en tan solo una parte de la carrera administrativa, o sea, desde el momento en que los agentes pblicos ingresaron a la categora de oficiales, oponindose considerar, sin motivo legtimo, un importante perodo de actuacin funcional a partir del ingreso a la carrera pblica.- V. TCA, S. N 8 de 14.II.1973. - La Administracin debi valorar, al calificar, la totalidad de la vida funcional del aspirante al cargo vacante. S. N 95 de 25.VI.1973.- La calificacin debe abarcar toda la actuacin del funcionario. Como la calificacin dej un vaco de varios aos, el ascenso se dispuso sin conocimiento de los cabales derechos de quienes se encontraban en la situacin escalafonaria inmediata inferior al cargo vacante. S. N 307 de 8.XI.1974.- No son comparables entre s las calificaciones que no se refieren a la actuacin total de los funcionarios, sino a perodos en que stos ocupaban grados diferentes.- S. N 320 de 22.XII.1975.114 CAPTULO II - SITUACIONES ESPECIALES.- SECCIN I - EVALUACIN POR SERVICIOS PARCIALES. TRABAJO INCOMPLETO. ABATIMIENTO.- ART. 549.- Causas justificadas.- Cuando por causas justificadas el funcionario hubiera prestado servicios parcialmente dentro de ese perodo, ser igualmente evaluado, excepto que el plazo trabajado fuera inferior a tres meses, en cuyo caso se mantendr la calificacin del ao anterior.- Fuente: Decreto N 301/996 de 31/7/96, art. 3, inc. 2.-

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Los funcionarios que hubieran prestado servicios en forma parcial, por causas no justificadas, sern evaluados por los perodos en que efectivamente hubiesen trabajado, a cuyos efectos se abatir porcentualmente el puntaje resultante de la aplicacin de los factores respectivo (art. 550).-115 K.- Principio de independencia o autonoma tcnica Todos los funcionarios y los rganos que participen en la calificacin de la actuacin funcional, deben actuar con autonoma tcnica (art. 557).-116 Reafirmando el referido principio, el TCA ha sealado que el acto administrativo dictado por el Tribunal de Evaluaciones -rgano competente para determinar la calificacin anual de mrito de los funcionarios- dicho acto, si bien es de carcter administrativo y como tal susceptible de impugnacin, es dictado en ejercicio de autonoma tcnica y como tal debe ser encarado y examinando cuidando de no vulnerar esa independencia tcnica.L.- Principio de no concentracin en escasas franjas de puntos Las calificaciones se debern realizar en funcin de criterios que permitan rechazar las evaluaciones primarias, cuando se concentren en una escasa franja de puntos, no permitiendo una adecuada discriminacin entre los desempeos de los funcionarios (art. 543).M.- Principio de uniformidad Derivado del principio de igualdad, se encuentra el denominado principio de uniformidad, por el que se dispone que en todos los casos, se emplear una misma tcnica de evaluacin y calificacin del desempeo funcional.N.- Principio de publicidad Como en la casi totalidad de los procedimientos administrativos, los procedimientos de calificaciones y ascensos se encuentran sometidos al principio general de publicidad de la funcin pblica y en particular de la funcin administrativa; por lo que todos los actos del procedimiento de evaluacin y calificacin del desempeo funcional, son accesibles a los interesados en sentido amplio.-117

Captulo V.- ASCENSOS 29.- Concepto

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ART. 550.- Causas injustificadas.- Los funcionarios que hubieran prestado servicios en forma parcial, por causas no justificadas, sern evaluados por los perodos en que efectivamente hubiesen trabajado, a cuyos efectos se abatir porcentualmente el puntaje resultante de la aplicacin de los factores a que refieren los arts. 575 y siguientes de este Libro.- Fuente: Decreto N 301/996 de 31/7/96, art. 4. Cabe advertir, que si bien la motivacin o explicitacin de las razones que fundamentan la emisin del acto y las determinaciones que en el mismo se deciden es casi de esencia, tratndose de calificaciones, sujetas a pautas preestablecidas, la mera asignacin de un determinado puntaje supone la remisin implcita al concepto de los rubros en que se asignan tales puntajes, y, por ende, la propia expresin de juicio valorativo que merece el funcionario en los rubros cuestionados, y, en este sentido, cabe admitir que en el caso no existe defecto de la motivacin que vicie el acto.- Sents.: N 469/91, N 1263/93, y N 830/97.117 V. Elbio J. Lpez Roca: El Principio de Publicidad en la Actuacin administrativa.- Pedro G. Keuroglin: De la publicidad de la actuacin administrativa y de sus restricciones, en Rev. Jur. Del CED, N 12, p. 151 y ss.118 116

115

V. Alberto Ramn Real: El derecho al ascenso en el Estatuto del Funcionario, en LJU, t. 10, Sec. II.- Montevideo, 1945.-

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La Constitucin uruguaya establece que para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario reglamentar el derecho al ascenso (art. 61).-119 La doctrina nacional ha sostenido unnimemente que el ascenso es la promocin o adelanto en la situacin jerrquica 120 de los funcionarios pblicos 121, llevando al progreso y al mejoramiento del funcionario en sus tareas, en su sueldo y en su dignidad funcional122; posicin jurdica elevada a la categora de derecho, de rango constitucional, desde 1952 a la fecha.-123 En sentido estricto el ascenso se concibe como la promocin o elevacin a puesto, cargo o empleo superior al desempeado hasta ese momento en la Administracin Pblica; lo que supone un avance real en la carrera administrativa de los funcionarios que integran los diversos grados jerrquicos; y cuando exista circunscripcin nica (como ocurre en la Universidad de la Repblica), podrn ascender todos los funcionarios de grado inferior, de cualquier reparticin de la Institucin.-Los ascensos deben darse entre cargos del mismo escalafn o carrera y de funciones similares o anlogas, atendiendo a la especialidad de las tareas, entre quienes ocupan grupos de cargos que responden a cierta especialidad o tipo de tareas, conforme a normas dictadas por la Administracin, actuando discrecionalmente, aunque con sujecin a normas tcnicas de buena administracin (C. art. 311, inc. 2).En general, los Estatutos funcionales disponen la formacin de los escalafones, atendiendo a la similitud de tareas, ordenando los diversos grados dentro de cada categora de tareas.Tanto en el ascenso como en el nombramiento124, existe una designacin; pero: - mientras el nombramiento es la designacin para una nueva funcin, - el ascenso de grado, es el nombramiento para un empleo superior, en el mismo escalafn125 en que se encuentra el interesado; por lo que la designacin para un cargo de igual jerarqua, no constituira una verdadera promocin o ascenso, pues ste slo tiene sentido, cuando existe un pasaje de un grado inferior a un grado superior. 126
Las Constituciones de 1934 y 1942 (art. 57 inc. 3) slo se referan a que el Estatuto establecer "las reglas del ascenso"; por lo que en lugar de derecho, slo poda existir una situacin de inters legtimo al ascenso, condicionado a apreciaciones de inters pblico.120 Se suele definir el denominado ascenso de grado -que es la asignacin de un empleo superior, en la misma funcin-, pero no el ascenso de clase -que es la asignacin de una nueva remuneracin, para un mismo cargo; el primero supone un avance en la escala jerrquica de grados, mientras que el segundo, supone un aumento de remuneracin, pero la permanencia en el grado.- V. Gastn Jze: Principios generales del Derecho administrativo, t. II, p. 100-101.- Guido Zanobini: Corso di Diritto Amministrativo, vol. 3, p. 75.121 119

V. E. Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 345 y ss.- Daniel H. Martins: Estatuto del funcionario, p.197.- H. Cassinelli Muoz: Derecho pblico.- Es claro que, como lo seala el TCA, la Constitucin delega en el respectivo Estatuto, la reglamentacin de ese derecho (V. TCA, S. N 1170 de 14.IX.1992).122

V. TCA, S. N 107 de 7.VI.1976.-

En consecuencia,, la designacin para ocupar la vacante por un funcionario de la misma categora, que perciba igual emolumento, no constituye ascenso.- V. TCA, S. N 70 de 7.V.1973.El Consejo de Estado italiano consider que, cuando el "empleo" implica una posibilidad de ascensos dentro de una carrera (segn lo que se dir ms adelante), es necesario un concurso para conferir el primer grado de dicha carrera; ste tambin se requiere, sin embargo, incluso cuando el cuadro orgnico del ente pblico no prevea posibilidad de ascensos de carrera, y tambin cuando el puesto es nico.- V. Massimo Severo Giannini: Derecho administrativo, cit. p. 363.En el Derecho italiano, existieron escalafones abiertos y escalafones cerrados; los primeros se caracterizan por la existencia de un nmero limitado de grados, pero dentro de cada grado se avanza por antigedad y slo el pasaje de grado se encuentra condicionado a la superacin de exigentes pruebas de capacidad y a la existencia de vacantes; mientras que el segundo, presupone la existencia de numerosos grados y promociones, pero atenuados por limitados aumentos de sueldos dentro del mismo grado.- V. Guido Zanobini: Corso di Diritto amministrativo, vol. 3 1, p. 75.126 125 124

123

V. Gastn Jze: Principios.., op. cit. p. 101.-

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Como la Administracin no se encuentra absolutamente obligada a llenar las vacantes, esa promocin slo podr efectivizarse cuando se considere necesario o conveniente para el inters pblico.-127 Conforme a la norma legal: "El ascenso es la promocin o adelanto en la carrera administrativa del funcionario consistente en la seleccin, para cada cargo, del que mejor cumple con los requisitos del mismo, determinados por su descripcin tcnica".Seala Jze que polticamente, en el ascenso se dan los mismos problemas que en el nombramiento: a) iguales peligros de favoritismo, con los remedios respectivos; b) las garantas aconsejables; c) las variedades del poder de promover, que puede condicionarse a una propuesta o a un concurso.-128 Ahora bien, una cosa es el ascenso, y otra cosa es cmo se materializa el ascenso; y una cosa es el ascenso, y otra cosa es la carrera administrativa; pues, como se ha sealado, el ascenso constituye una forma de promocin, consistente en el adelanto en el escalafn funcional respectivo, producido luego del cumplimiento de diversas condiciones.-129

30.- Naturaleza y caracteres del denominado derecho al ascenso Tanto en la doctrina, como en la jurisprudencia nacional, no es pacfica la consideracin sobre la naturaleza jurdica del denominado derecho al ascenso.No pocas veces, los textos normativos suelen establecer o reconocer literalmente el derecho al ascenso; pero, )se trata realmente un derecho subjetivo?.En Argentina: Villegas, sostuvo que el denominado derecho al ascenso es una consecuencia lgica del derecho a la carrera; por lo que la promocin en la escala jerrquica no es un derecho subjetivo del agente pblico, sino tan slo un inters legtimo, pues no es suficiente la existencia de vacantes para que la administracin pblica tenga la obligacin de cubrirlas130; y Bielsa sostuvo que el llamado derecho al ascenso no es en rigor derecho subjetivo, a menos que la ley expresamente disponga que producida la vacante ser designado el funcionario o empleado que haya cumplido requisitos determinados, pero an entonces la disposicin no es aplicable en todos los casos.-131 En nuestro pas, ensea Cassinelli que ningn funcionario tiene normalmente
127

Conforme TCA. S. N 673 de 10.VI.1992.V. Gastn Jze: Principios..., op. cit. p. 102.-

128

129 Esas condiciones tienden a vedar las promociones por orden, las retroactivas y las anticipadas.- V. G. Jze: Principios..., op. cit. p. 113.130

V. Benjamn Villegas Basavilbaso: Derecho administrativo, t. III, p. 478.V. Rafael Bielsa: Derecho administrativo, t. III, p. 169.-

131

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derecho a ascender; pues el derecho al ascenso es en realidad, un derecho negativo, consistente en que un cargo superior al que ocupa el funcionario, no sea provisto con personas de afuera del escalafn, es decir, que si se provee, se lo haga con alguna de las personas que tienen derecho al ascenso respecto de ese cargo; por lo que el derecho al ascenso de los funcionarios de carrera consiste en la facultad de excluir de la concurrencia a la aspiracin al desempeo de cargos superiores, a quienes no estn en el escalafn y en el grado preferidos por el ordenamiento aplicable.En consecuencia -afirma-, parece claro que derecho al ascenso no es sinnimo liso y llano- de derecho a ascender; sino que significa simplemente el derecho a excluir del ascenso a las personas que no tengan derecho a participar en el procedimiento que culmina con el ascenso.Es una especie de derecho negativo, un derecho a que no venga gente de afuera a competir por el cargo vacante; pero no significa el derecho a ocupar realmente un cargo superior; no es que cada tanto tiempo se tenga derecho a ascender.-132 Por su parte, el TCA -citando a Sayagus y a Prat133- ha sostenido que el funcionario no posee un derecho actual a ascender a los cargos que se suprimen, sino tan slo una expectativa134; y que, producida la vacante, la Administracin tiene el poder discrecional de llenarla o no.-135 Por ltimo, aunque, sin mayor fundamentacin, Giorgi califica al ascenso como un derecho subjetivo perfecto.-136 Ms recientemente -citando a Frugoni- el TCA ha sostenido que entre el derecho al ascenso y el derecho a ascender es evidente que en nuestro derecho positivo no existe el derecho subjetivo a ascender ya que se le estableci como una situacin jurdica
Seala Cassinelli: En la actual Constitucin (a partir de 1952 el art. 61 se mantiene incambiado) se dice expresamente "derecho al ascenso", por consiguiente, tiene que organizarse como un derecho subjetivo. Aunque sea ese derecho de contenido negativo, de excluir a los otros, cada titular del derecho al ascenso puede ejercer o no su derecho al ascenso y si lo ejerce no se podr invocar ningn pretexto para nombrar a alguien de afuera, porque el titular del derecho al ascenso podr impugnar el nombramiento invocando su derecho al ascenso y habr de anularse el nombramiento del de afuera. Si se pretende hacer un concurso cerrado a algunos de los que tienen derecho al ascenso excluyendo a otros que tambin tienen derecho al ascenso, esa persona dice "soy titular del derecho al ascenso, por ende yo tengo derecho a participar en ese concurso, aunque despus lo pierda, yo tengo derecho a participar en el concurso porque yo tengo derecho al ascenso".Por otra parte, el titular del derecho al ascenso es dueo de ejercerlo o no ejercerlo en cada oportunidad que se presente: si prefiere permanecer en el cargo inferior, no est obligado a asumir la titularidad del cargo superior, puede repudiar el ascenso y dejar que -en esa oportunidad- ascienda otro funcionario. No significa esto que el funcionario renuncie a su derecho al ascenso: simplemente, opta por no ejercerlo en relacin a esa oportunidad de ascender, pero conserva el derecho al ascenso y podr ejercerlo o no en cada ulterior oportunidad de ascender. La violacin del derecho al ascenso dar lugar a que se anule el acto con los efectos del art. 311 inciso primero, es decir, de los casos en que hay lesin de un derecho subjetivo y no los del inciso segundo (que atae a los casos de lesin de un inters legtimo). De manera que aunque hay un fundamento doctrinal del derecho al ascenso que consiste en las razones de buena administracin, de que los funcionarios tengan el estmulo del ascenso y de que se vayan preparando en cada perodo para tareas ms difciles, esa razn de buena administracin pasa a segundo plano en la Constitucin uruguaya frente al reconocimiento de un derecho subjetivo al ascenso: no se le asciende por la razn de buena administracin, se lo asciende porque tiene derecho al ascenso. Claro que este derecho al ascenso se le ha conferido por razones de buena administracin, pero ello es un fundamento que est detrs de la norma; una vez reconocido el derecho al ascenso, si en un caso concreto, los que tienen derecho al ascenso fueran todos funcionarios mediocres, igual hay que ascender a alguno de ellos y no se podra traer a otro de afuera aunque fuese mucho mejor. V. Derecho pblico, N 410.133 132

V. E. Sayagus Laso: Tratado..., t. I. p. 286.- Julio A. Prat: Derecho Administrativo, t. 3, vol. 1, p. 133.-

En reiteradas ocasiones el TCA ha sostenido que En una racionalizacin son correctas las transformaciones.- El actor solamente tiene una expectativa, pero no un derecho actual a ascender a los cargos que se suprimen.- El accionante no tiene un derecho la ascenso (Cfm. Sayagus: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 286; Prat: Derecho administrativo, t. 3, v. 1, p. 133) y producida la vacante la Administracin tiene poder discrecional de llenarla o no.- Pero as como tiene derecho a suprimir el cargo, tambin puede transformarlo por razones de mejor servicio.- V. TCA, Ss. N 172/89, N1138/91, N 510/92, N 368/93, N 333/94, N 437/94, N 901/94, N 222/97 y N 869/97.135

134

V. TCA, S. N 1138 de 18.XII.1991.-

136 En efecto, el referido autor, seala que en el Uruguay, pues, existe un derecho subjetivo a la carrera, que se hace efectivo con el reconocimiento y la proteccin del derecho al ascenso por el orden jurdico y la jurisprudencia.- No son vlidas, pues, en nuestro rgimen, las objeciones a la calificacin del derecho a la carrera como un derecho subjetivo perfecto.- Este derecho soporta limitaciones y condicionamientos tal como ocurre con todos los derechos subjetivo, sin que por ello stos pierdan tal calidad.- V. Hctor Giorgi: La nueva administracin pblica, p. 177.-

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subjetiva de inters legtimo.-137 No obstante lo cual, parece ms ajustado al derecho positivo y a la propia naturaleza del instituto, considerar que todos los trabajadores tal como se establece en forma expresa en el ordenamiento positivo vigente tienen derecho a la carrera administrativa138, y dentro de ella, un derecho al ascenso139, concebido como posicin jurdica subjetiva de derecho no perfecto140, sino altamente condicionado o debilitado141 y en espera de expansin es decir sometido al cumplimiento de sucesivas condiciones suspensivas142, que presuponen: a) la posesin en efectividad143 y el ejercicio144, de un cargo inferior145, del mismo escalafn146 o, cuando el ordenamiento lo autorice, de un escalafn afn147; b) la existencia de cargos vacantes148, de grado superior149, del mismo
137

V. TCA S. N 343 de 27.III.1996, en ADA, t. VIII, N 459, p. 478.-

138 Para Bielsa el derecho a la carrera consiste en el derecho a la mejora, ya sea en el orden jerrquico, por atribucin de un cargo ms elevado; ya sea pecuniariamente, por aumento de sueldo o remuneracin .- V. Rafael Bielsa: Derecho administrativo, t. III, p. 167-168.- TCA S. N 288 de 4.X.1974; N 25 de 3.III.1975; N 26 de 4.III.1975.139

Se trata de un derecho perfecto -en el sentido que el legislador o el administrador pueden reglamentarlo, pero no pueden limitarlo-, aunque fuertemente condicionado.140

Posicin adoptada por H. Giorgi, en La nueva Administracin Pblica, p. 176 y ss.- V. TCA, S. N 320 de 22.XII.1975.-

141 An en los casos en que se decrete el ascenso de un funcionario, el mismo se encuentra condicionado a las resultancias de las reclamaciones realizadas por los interesados en aspirar al cargo.- As lo dispuso el DL. N 14.245 de 26.VII.1974 (convalidado): Art. 1. Los cargos vacantes por cualquier causal no podrn ser provistos hasta el da siguiente del vencimiento del trmino constitucional establecido para interponer los recursos de agotamiento de la va administrativa (artculo 317 de la Constitucin).- En caso de interposicin de esos recursos dicha prohibicin se extiende hasta que culminen los procedimientos respectivos o venza el trmino para recurrir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Si el interesado hiciera uso de esta va, se podrn proveer dichos cargos a partir del da siguiente a la fecha de notificacin de la sentencia que no haga lugar a la demanda.- Art. 2. Todos los ascensos tendrn carcter interino hasta que venzan los trminos para recurrir o se decidan los recursos administrativos y jurisdiccionales de acuerdo con lo previsto en el artculo anterior.- Los trminos correspondientes a interinatos no confirmados se computarn a los efectos de ascensos posteriores como desempeados en el cargo de origen.- Art. 3. Cuando razones impostergables de inters pblico hagan necesario la provisin inmediata del cargo se requerir resolucin del Consejo de Ministros para la Administracin Central y autorizacin del Poder Ejecutivo para la Administracin Descentralizada en general. Para el personal del Poder Judicial Tribunal de lo Contencioso administrativo y Corte Electoral se exigir el voto unnime de los componentes de los rganos de decisin. En ningn caso se podr proveer el cargo de grado inferior necesario para una eventual regularizacin .142

An las designaciones provisorias deben contar con la previa calificacin del funcionario y haber realizado el concurso correspondiente.- (TCA, Ss. N 47 y 49 de 31.III.1975).Ello por cuanto, por definicin, el funcionario interino, desempea las funciones de un cargo vacante; por otra parte, el interinato no genera mritos para la provisin definitiva del cargo.- V. TCA, Ss. N 7 de 6.II.1974; N 45 de 25.III.1974; N 55 de 29.III.1974; N 128 de 29.V.1974; N 257 de 18.IX.1974; y N 218 de 13.X.1975.144 No corresponde el ascenso del funcionario inhabilitado por sentencia penal; excepto si goza del beneficio de suspensin condicional de la pena.- V. TCA, S. N 234 de 27.X.1975.145 Se carece de legitimidad para impugnar la designacin de quien se encuentra en un grado superior (V. TCA, Ss. N 37 de 2.IV.1973; N 70 de 7.V.1973; N 260 de 10.XII.1973; N 97 de 6.V.1974; N 139 de 7.VI.1974; N 312 de 11.XI.1974; N 26 de 4.III.1975; N 79 de 21.IV.1975; N 147 de 25.VI.1975; N 222 de 5.XI.1975; N 242 de 5.XI.1975).- A quien conserva el cargo, el grado y la jerarqua, no puede negrsele el ejercicio del derecho al ascenso (V. TCA. S. N 234 de 27.X.1975).146 Cuando la designacin en el cargo que se ocupa con anterioridad al ascenso, es anulado, queda sin efecto tambin la promocin posterior.- V. TCA Ss. N 109 de 30.VIII.1973; N 187 de 19.X.1973 y N 291 de 15.XII.1976.147 En efecto, en ciertos casos, el ordenamiento jurdico autoriza en forma expresa el cambio de carrera, dentro o fuera del escalafn de origen.- V. Marcello Amendola: Carriera, en EdD, T. VI, p. 312 y ss., quien sostiene que la separacin de escalafones no supone la incomunicacin total de las carreras, pues las normas suelen autorizar que, mediante modalidades y garantas idneas, y previo examen, puede admitirse el pasaje de una carrera a otra; mecanismo que pretende evitar que las carreras constituyan barreras o compartimentos estancos; resultando tiles a la Administracin, para valerse de capacidad y preparacin de los funcionarios, independiente de la carrera en la que se iniciaron.148 El DL 10388 de 13.II.1943 dispone: Art. 39. Cuando la autoridad que deba efectuar la designacin lo considere conveniente y compatible con el buen servicio pblico, podr dejar de llenar las vacantes que existan en la administracin de su dependencia.- Al respecto la justicia administrativa ha sealado que aunque durante el plazo legal, no se llenaron ni se suprimieron las vacantes, el TCA a travs de la anulacin, carece de la potestad de obligar a la Administracin a proveerlas dentro de determinados plazos (V. TCA, S. N 323 de 20.XI.1974).- Por otra parte, el principio de provisin de las vacantes, cede ante perentorias razones de economa y contencin del gasto pblico (V. TCA, S. N 121 de 11.VI.1975).- No cabe argir la eventual exigencia de cambio futuros, para perjudicar los derechos adquiridos por los interesados al ascenso (V. TCA, S. N 76 de 11.V.1973).- En todo caso, el ascenso debe producirse entre cargos de la misma clase y categora; de lo contrario, no se puede aspirar al ascenso, aunque se pertenezca al mismo escalafn (como es el caso de los Procuradores y Abogados; o de los Abogados y los Escribanos).- V. TCA, S. N 56 de 31.III.1975.143

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escalafn150, divisin151, departamento152, tem153 o programa154;

155

c) el cumplimiento de requisitos de antigedad 156 simple157, y antecedentes y

149 No necesariamente de grado inmediato superior, ya que la Constitucin no lo establece, y numerosos textos legales y reglamentarios, establecen excepciones; as, el DL N 10388 establece: Art. 7. Los ascensos se realizarn, cuando menos en el cincuenta por ciento de los casos, por antigedad calificada, de la jerarqua inferior a la inmediata superior, dentro del respectivo escalafn administrativo a que pertenezcan los funcionarios. No obstante lo dispuesto en el inciso anterior, las promociones podrn apartarse de esa norma, excepcionalmente, por decreto fundado, en caso de que existieran funcionarios postergados con anterioridad sin que hubiera mediado para ello justa causa. En tal supuesto la jerarqua deber ceder frente a la mayor antigedad y mritos de los candidatos. El Poder Ejecutivo har la clasificacin de los cargos que se obtendrn por ascenso y de los exceptuados .- Por su parte, la jurisprudencia administrativa ratific que no existe ninguna regla constitucional que establezca el ascenso de grado en grado; eso es funcin del Estatuto respectivo (acto legislativo o reglamentario, segn el caso) (TCA, S. N 121 de 2.XII.1963).- Por lo que, salvo norma expresa en contrario, por regla general, los ascensos deben realizarse de la jerarqua inferior a la jerarqua inmediata superior (TCA, Ss. N 150 de 29.VIII.1973; N 176 y 178 de 22.VII.1974; N 186 de 5.VIII.1974; N 194 de 12.VIII.1974; N 203 de 21.VIII.1974; N 72 de 16.IV.1975; N 79 de 21.IV.1975; N 120 de 4.VI.1975; N 279 de 1.XII.1975; N 48 y 50 de 18.IV.1977; N 81 de 20.V.1977.- En contra de lo cual se alz el Prof. A. R. Real, sosteniendo que: a) la carrera administrativa requiere el avance normal y gradual, pues permite la mejor capacitacin del funcionario; b) el progreso por encima de los superiores, implica una perturbacin del orden jerrquico-profesional; c) el art. 47 de la ley francesa de 19.X.1946, establece el ascenso grado por grado; d) en Il pubblico impiego, P. Virga sostiene que la promocin consiste en el avance de un grado a otro inmediatamente superior; e) as lo establece la Ley Orgnica Militar (art. Art. 130. El ascenso es la promocin al grado inmediato superior y se otorgar al personal de las Fuerzas Armadas que haya cumplido las exigencias de esta ley y las leyes particulares de cada Fuerza, con la finalidad de satisfacer las necesidades orgnicas de aqullas, procurando: A) En tiempo de paz llenar las vacantes producidas en los efectivos. B) En caso de movilizacin total o parcial, completar los efectivos que exijan las necesidades. El ascenso, por ltimo, propender al logro del adecuado estmulo moral, facilitando la evolucin profesional de los cuadros.); f) las leyes orgnicas de AFE (Ley N 11859, art. 27) y OSE (Ley N 11907, art. 22, consagraron ese principio; g) por lo que el ascenso continuo, grado a grado, integraba el concepto de carrera administrativa garantizada por los arts. 60, 61 y 63 inc. 2 de la Constitucin.- V. RDJA, t. 61, N 6-7).- Adems se sostuvo que para quedar excluido de la carrera administrativa, no alcanza con calificar tcnicamente a un cargo como de alta administracin, sin ley que lo excluya de la misma.- V. TCA, S. N 320 de 22.XII.1975.- La designacin para ocupar una vacante de la misma categora y con el mismo sueldo, no constituye ascenso (TCA, S. N 70 de 7.V.1973).150 Las leyes N 11490, art. 75; N 11923, arts. 19 y ss.; N 12276, art. 11; y N 12802, art. 143, determinan el ascenso por el mtodo de la previa calificacin de la antigedad, dentro del mismo escalafn, y en caso de igualdad de derechos, por medio del concurso de oposicin (V. TCA, S. N 8 de 14.II.1973); de lo contrario, el acto no causa agravio (V. TCA, S. N 45 de 9.IV.1973.151 La carrera administrativa debe desarrollarse dentro de cada Divisin -aunque existan diversas Secciones-, de lo contrario, el involucrado carece de derecho y el perjudicado puede resistirse al ascenso; excepto cuando no existan funcionarios idneos, situacin que permite recurrir a escalafones inferiores de la misma Divisin, o an al de otra Divisin, que tenga mejor derecho.- (V. TCA, S. N 76 de 11.V.1973; N 210 de 12.XI.1973; N 26 de 11.III.1974; N 86 de 6.V.1974; N 207 de 21.VIII.1974; N 223 de 30.VIII.1974; N 38 de 10.III.1975; N 85 de 10.V.1976; N 155 de 4.VIII.1976; N 168 de 9.VIII.1976; N 61 de 29.IV.1977.- Pero, tratndose de cargos creados en una nueva Divisin, no se est ante promociones, sino ante designaciones, que se rigen por las normas que regulan en derecho al ascenso (V. TCA, S. N 39 de 10.III.1975).152 No es admisible el ascenso por planilla, es decir por Seccin, sino por Departamento, que es el que contempla el derecho al ascenso incorporado a la Constitucin -arts. 60-62- excepto en los cargos polticos o de particular confianza (V. TCA, Ss. N 103 de 25.X.1965; N 150 de 29.VII.1973; N 201 de 26.X.1973; N 203 de 21.VIII.1974; N 329 de 27.IX.1974; y N 191 de 3.IX.1976).153 La designacin de un funcionario perteneciente a un tem distinto de aquel en que se produjo la vacante, es violatoria de la carrera administrativa prevista en la Constitucin y en los Estatutos funcionales (V. TCA, S. N 202 de 21.VIII.1974 y N 81 de 20.V.1977); ni an por la va de transferencia de cargos de un tem a otro (TCA, S. N 84 de 10.V.1976); excepto que no existan funcionario interesados en el tem respectivo (S. N 220 de 27.IX.1976).-

Est vedado esgrimir vocacin y derecho al ascenso en oficina o programa distinto del que se reviste (V. TCA, S. N 136 de 11.VI.1975).155 Es ilegtimo burlar el derecho al ascenso, mediante la realizacin reiterada de designaciones interinas o de subrogaciones de funciones (V. TCA, S. N 80 de 14.V.1973).- En cuanto al mbito estructural, el derecho al ascenso, comprende todos los grados del escalafn respectivo, incluso los cargos superiores, ubicados en la cspide del mismo, los que no podrn nombrarse en forma directa, salvo norma legislativa expresa que lo autorice (V. TCA, Ss. N 67 de 2.V.1973; N 96 de 25.VI.1973; N 280 de 4.X.1974; N 320 de 22.XII.1975; N 272 de 10.XI.1976 y N 291 de 15.XII.1976.- Por otra parte y a los efectos de determinar el mejor derecho al ascenso, no es elemento decisivo la circunstancia de que el cmputo total e indiscriminado de los servicios favorezca a un funcionario, pues los textos legales se refieren a la actuacin valorada por la calificacin (V. TCA S. N 159 de 14.IX.1973); y la circunstancia de que el accionante sea unos meses ms antiguo que la persona designada, por s solo no le acuerda derecho, ya que debi calificarse por acto previo dicha antigedad para que el jerarca quedara en condiciones de pronunciarse sobre el mejor derecho de cada uno de los aspirantes (V. S. N 171 de 18.VIII.1976).156 Conforme a un principio general recogido en el art. 33 del Estatuto universitario de 13.II.1943, el cambio de denominacin de un empleo no cambia la situacin del funcionario que lo desempea; por lo que la antigedad del funcionario en el grado inferior, se compone del tiempo durante el cual tuvo el funcionario estuvo ocupando cargos con diversa denominacin.157 Seala Jze que tanto el ascenso de grado como de clase, basado en la mera antigedad, es muy criticable, pues suprime la emulacin y vuelve intiles el celo y la inteligencia en el ejercicio de la funcin; y que su nica ventaja es negativa: impide el favoritismo inherente al poder discrecional.- V. Gastn Jze: Principios..., op. cit. p. 113.- Para de Laubadre, el ascenso por antigedad, que suprime por el automatismo toda libertad de eleccin del jefe jerrquico, y el ascenso por mritos que le da esta libertad, pero que se la puede menguar si al sistema se aplica la regla del escalafn del personal; en sus promociones, el jefe del servicio debe seguir el orden del cuadro y est obligado a aceptar las proposiciones de la comisin de ascenso de escala (que se traduce por un simple aumento desueldo) se hace mediante una combinacin de antigedad y mritos (V. Andr de Laubadre: Manual de Derecho administrativo, p. 255.- Al respecto dijo el TCA que Aes violatoria de las normas aplicables la promocin de un funcionario a un cargo superior sin la previa evaluacin de la antigedad calificada de todos aquellos funcionarios que, por encontrarse en la jerarqua inmediata inferior, tenan vocacin al ascenso@.- V. S. N 150 de 30.VI.1975.-

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mritos (antigedad calificada158)159 en el desempeo del cargo y en la Administracin160, quedando excluidos los servicios prestados fuera del escalafn y fuera del item 161; d) la calificacin o evaluacin del desempeo funcional 162; y e) la superacin de las pruebas163 establecidas164, quedando ubicado en un lugar
Antigedad calificada es el sistema mediante el cual, un organismo especialmente designado a esos efectos (Tribunal, Junta, Comisin, etc.), procede a valorar, peridicamente -y con absoluta independencia del jerarca- los mritos y las antigedades simples de los funcionarios (TCA, S. N 267 de 1.XII.1961).159 Los derechos de los interesados deben apreciarse al momento en que se produjeron las vacantes respectivas.- V. TCA, S. N 121 de 11.VI.1975.- Pero -seal el TCA-, en el cmputo de la antigedad en el grado, de los funcionarios que pasan a otro escalafn, la fusin de los grados en uno, no pudo afectar la antigedad en el grado lograda en cualquiera de los grados fusionados, porque ambos eran equivalentes al tercero y porque esa antigedad en el grado fusionado era un factor ya ganado por el funcionario; la mencin al grado que el funcionario tena en el escalafn anterior, debe estimarse comprensiva de las correspondientes a los grados antecedentes.- V. TCA, S. N 278 de 10.XI.1976 y S. N 287 de 14.XII.1976.- Por otra parte, en cuanto al cmputo de las calificaciones en caso de suspensin del rgimen normal de permanencia en el grado policial, el TCA ha sealado que resulta adecuado a la suspensin del rgimen normal de duracin de los plazos de permanencia en el grado para poder proveer vacantes (Ley N 14.189, arts. 202 y 211, y N 14.068, art. 46), que, consecuentemente, las calificaciones a tomar en cuenta para dichas provisiones se adapten asimismo a las de menor permanencia en los grados respectivos. V. S. N 101 de 23.V.1977.160 No es de recibo computar tan slo la antigedad en el cargo, o en una sola Administracin.- En tal sentido el TCA ha sostenido que el criterio de computar la antigedad en el ltimo ascenso, no se ajusta al principio constitucional del respeto de la carrera administrativa: de esa manera, la Administracin slo pudo evaluar el mejor derecho de los funcionarios en tan solo una parte de la carrera administrativa, o sea, desde el momento en que los agentes pblicos ingresaron a la categora de oficiales, omitindose considerar, sin motivo legtimo, un importante perodo de actuacin funcional a partir del ingreso a la carrera pblica; pero la mayor antigedad del funcionario en uno de los ascensos anteriores, no puede constituir un elemento exclusivo para atribuirle un mejor derecho al funcionario.- V. S. N 8 de 14.II.1973.- Ante la falta de prueba que contradiga lo expresado por la parte demandada, nada desvirta que fue correcta la calificacin de la antigedad del actor a partir de la fecha en que su cargo anterior vari su individualizacin jerrquica, an cuando no cambiara su denominacin. V. S. N 44 de 23.IV.1973.- Al computar mayor antigedad en el cargo inmediatamente inferior al previsto, el funcionario designado estaba asistido de mejor derecho que el actor.- V. S. N 159 de 14.IX.1973.- No fueron respetados los principios que rigen el ascenso al designarse a un funcionario que tena veinticinco aos menos de antigedad como funcionario de la institucin, y veintids aos en la misma clase del actor.- V. S. N 251 de 3.XII.1973.161 158

Al computarse antigedad fuera del iter a los efectos de lograr el ascenso en otro cargo presupuesto. do, sin una ley que lo autorizara, se incurri en una clara violacin de los principios y derechos a la carrera administrativa de los funcionarios.- Durante el perodo en que el designado desempeara tareas en un escalafn extra presupuestal solventado mediando partidas globales siendo, por tanto, jornalero-, no formaba parte de la carrera administrativa.- Carece de toda base legal atribuir al funcionario la categora de auxiliar administrativo por las tareas que desempeara en el escalafn extra presupuestal, lo mismo que sumarle punto a los efectos del ascenso, una vez que adquiri la calidad de presupuestado. V. TCA, S. N 47 de 9.IV.1973. Las tareas desempeadas en carcter de contratados, no otorgan la calidad de funcionarios administrativos", desde que se carece de titularidad en el escalafn y no se integran los cuadros presupuestases.- V. S. N 159 de 14.IX.1973.- La situacin de disponibilidad es incompatible con la de revistar a la vez en un determinado tem.- Al ingresar a la planilla de disponibilidad, el funcionario deja de pertenecer a su instituto de origen, quedando sin destino (Ley N 11.923, art. 227). Al ingresar en esa situacin a otra dependencia estatal pero no en carcter de permanente sino "en comisin", no se integra al tem, sino que permanece con su categora de "disponibilidad".- Durante el perodo en que el funcionario se desempe "en comisin", slo pudo devengar puntaje de antigedad para el ascenso, nicamente en razn de servicios prestados en la Administracin pblica y fuera del tem (Decreto 241/1964, art. 11, letra e); recin despus, al ser nombrada en otra dependencia, pudo acumular puntos dentro del tem (art. 11, letras b y e).- V. TCA, S. N 47 de 9.IV.1973.162 Al respecto el TCA ha reiterado que en caso de ascenso de los funcionarios pblicos, la promocin debe hacerse previa calificacin de la antigedad de aquellos que ocupan los cargos inmediatamente inferiores a los que se van a proveer.- V. Ss. N 8 de 14.II.1973; N 40 de 2.IV.1973; N 67 de 2.V.1973; N 259 de 10.XII.1973; N 95 de 6.V.1974; N 128 de 29.V.1974; N 307 de 8.XI.1974; N 25 de 3.III.1975; N 26 de 4.III.1975; N 47 de 31.III.1975; N 48 de 31.III.1975; N 49 de 31.III.1975; N 150 de 30.VI.1975; N 11 de 3.III.1976; N 37 de 24.III.1976; N 171 de 18.VIII.1976; N 221 de 29.IX.1976; N 312 de 30.XII.1976; N 48 de 18.IV.1977; N 50 de 18.IV.1977.- La existencia de una calificacin reglada en la forma legal, estatutaria o reglamentaria, "constituye un elemento necesario y sustancial del procedimiento de formacin del acto administrativo"; y su omisin vicia ineludiblemente de nulidad la resolucin impugnada (sentencia N 74/1956) TCA, Ss. N 10 de 19.II.1973; N 320 de 22.XII.1975.- El cargo vacante debe proveerse remitindose al sistema de calificacin previa de la antigedad de lo funcionarios con vocacin al mismo (Estatuto del Funcionario de UTE, art. 43). TCA, S. N 76 de ll.V.1973; N 93 de 6.VI.1973; N 157 de 3.IX.1973; N 206 de 5.XI.1973; N 242 de 12.XI.1973; N 260 de 1O.XII.1973; N 26 de 2.III.1974; N 55 de 29.III.1974; N 86 de 6.V.1974; N 97 de 6.V.1974; N 126 de 29.V.1974; N 132 de 29.V.1974; N 139 de 7.VI.1974; N 176 de 22.VII.1974; N 178 de 22.III.1974; N 182 de 5.VIII.1974; N 186 de 5.VIII.1974; N 194 de 12.VIII.1974; N 207 de 21.VIII.1974; N 214 de 26.VIII.1974; N 223 de 30.VIII.1974; N 271 de 25.IX.1974; N 334 de 29.V.1974; N 38 de 10.III.1975; N 39 de 1.III.1975; N 72 de 16.IV.1975; N 192 de 6.X.1975; N 193 de 6.X.1975; N 196 de 6.X.1975; N 24 de 8.III.1976; N 85 de 10.V.1976; N 155 de 4.VIII.1976; N 189 de 30.VIII.1976; N 42 de 18.IV.1977; S. N 61 de 29.IV.1977.- La calificacin de la antigedad debe ser hecha previamente, en procedimiento autnomo y coronada por un acto contra el que los que se consideren afectados puedan ejercer los derechos que entienden asistirles" (S. N 142/1958) - S. N 320 de 22.XII.1975.163 Las evaluaciones pueden basarse en valoraciones basadas en el servicio prestado, y se denominan promociones por escrutinio o por antecedentes (por mritos comparativos o por mritos absolutos); o pueden basarse, adems, en pruebas en que se demuestre las cualidades tcnicas y culturales del aspirante, y que se denominan promociones por examen o concurso (por mrito distinguido o por simple idoneidad o suficiencia).- V. Guido Zanobini: Corso di Diritto amministrativo, vol. 3, p. 77-78.164 La jurisprudencia administrativa ha sostenido que: a) el requerimiento y consideracin oportuna de la calificacin funcional, constituye un elemento necesario y sustancial para el ascenso (TCA, S. N 74 de 11.VI.1956); b) la calificacin de la antigedad debe ser hecha previamente, en procedimiento autnomo, y coronado por un acto impugnable por quienes se consideren afectados (TCA, S. N 142 de 17.X.1958); c) aunque no exista reglamentacin adecuada al respecto, la Administracin est habilitada para aplicar cualquier sistema e puntaje, siempre que en sus resultados no se desnaturalice el principio constitucional de la carrera administrativa (TCA, S. N 76 de 21.VII.1958); d) no alcanzan las opiniones de los directores, para tener por configurada la calificacin funcional (TCA, S. N 45 de 17.V.1956); e) los actos que culminan la operacin calificadora, son susceptibles de recurso administrativo y

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preeminente165, como para poder exigir la efectivizacin del derecho al acceso, a la permanencia y al desempeo del cargo.-166 En cada una de las etapas, la situacin jurdica subjetiva del aspirante, puede mejorar o empeorar su posicin; pero no por ello deja de tener un verdadero derecho subjetivo.El derecho al ascenso, como casi todos los derechos, posee dos caras: una negativa, que impide a otros disfrutar del mismo; y una positiva, que permite al titular, ejercerlo plenamente.El derecho al ascenso aparece: a) Frente a terceros, como la facultad de impedir el concurso de quienes carecen de igual derecho.b) Respecto al interesado, acta como facultad de superar las condiciones que obstan a su ejercicio inmediato.Entonces, realizando pequeos ajustes a la versin literal de la norma comentada, se puede afirmar que el ascenso es la promocin o adelanto a un grado superior del escalafn respectivo, reconocido al aspirante mejor ubicado, a partir del procedimiento de seleccin.-167 En el inciso segundo agrega: Reunidos dichos requisitos, el derecho a ascender es la situacin jurdica de inters legtimo consistente en la potestad de competir para probar que se es el ms apto y en tal caso, ser designado en el cargo a proveer, conforme a las reglas de derecho y de buena administracin.-168
accin de nulidad (TCA, S. N 241 de 5.IX.1960); f) la comparacin de los mritos no puede ser slo obra del jerarca, sino que debe surgir de la comparacin de legajos personales, y de la labor de las Comisiones y Tribunales que acten con un sistema razonablemente justo (TCA. S. N 241 de 5.IX.1960); g) el orden de precedencia surge de la evaluacin de la antigedad calificada comprende la puntuacin de la antigedad simple, as como la de los mritos correspondientes, contra cuyo acto, los interesados pueden recurrir y accionar (TCA, S. N 107 de 9.VI.1961).165 El TCA ha sealado que corresponde el derecho a ascender, a quien ocupa el cargo inmediato inferior, tiene ms jerarqua, mayor antigedad y mejor calificacin (V. TCA, Ss. N 37 de 2.IV.1973 y N 175 de 1.IX.1975).166 En consecuencia, son anulables las denominadas regularizaciones funcionales, cuando vulneran los derechos adquiridos de otros funcionarios.- V TCA. S. N 45 de 25.III.1974.167 Generalmente los ascensos se realizan previo llamado a concurso; aunque es posible que para ciertos cargos, se realice mediante promocin directa del grado inferior al inmediato superior, en base a la antigedad del funcionario en el grado inferior.168 Ley N 16.127 de 7.VIII.1990, art. 8.- La actividad administrativa adems se regula por normas denominadas de buena administracin (C. Art. 311 inc. 2).- Los principios de buena administracin comprenden todo lo que conduce a la mejor satisfaccin de los intereses encomendados a la Administracin.- Consiste en un conjunto de reglas emanadas de instrucciones o circulares o de la prctica administrativa, que coinciden con el denominado mrito administrativo, o sea, las valoraciones de oportunidad o conveniencia, e imparcialidad para la realizacin de los intereses pblicos, de manera ms adecuada.- Se dirigen a que la accin de la Administracin se desarrolle de acuerdo a reglas que concreten la eficiencia, la economicidad, la simplicidad, la rapidez, el rendimiento, la imparcialidad, etc.- Constituyen principios sustanciales y dinmicos que comportan una valoracin global de la actividad administrativa.- Presuponen que se realice una administracin eficiente (mejor utilizacin de los recursos) y apropiada (contar con la organizacin necesaria).- Constituyen instrumentos idneos a la buena administracin: a) la buena seleccin de los sujetos que actuarn por la Administracin; b) la actuacin administrativa conforme a normas que aseguren la eficiencia, el rendimiento, la imparcialidad, etc.; c) la estrecha relacin entre los principios de la Ciencia de la Administracin, la sociologa, la economa, la hacienda, la demografa, etc.- Las reglas de buena administracin constituyen el resultado de la experiencia histricamente adquirida, en el ejercicio de la funcin administrativa.- Contienen la calificacin de comportamientos considerados como ms idneos para la mejor concrecin de los intereses de la Administracin.- Segn Giannini, a dichas normas se pueden agregar otros criterios directivos a tenerse en cuenta en el ejercicio de la discrecionalidad administrativa, como ser: a) las reglas de las ciencias morales (extradas de la pedagoga, de la esttica, etc.); b) las reglas sociales, como las extradas de la economa, de la demografa, o de la sociologa; c) las reglas de la correccin administrativa; d) los principios de la poltica; e) las reglas tcnicas, deducidas de las disciplinas respectivas.- Dichas reglas de conducta poseen un aspecto comn: constituyen modelos no jurdicos, pero recogidos por el ordenamiento jurdico, relacionados a conductas humanas apropiadas para el correcto desarrollo de la funcin

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La norma referida encierra una verdadera antinomia jurdica, toda vez que el derecho a ascender, no puede ser calificado como una situacin jurdica de inters legtimo; porque o es lo uno, o es lo otro.Tampoco cabe hablar tcnicamente de potestades, toda vez que stas constituyen posiciones jurdicas subjetivas por las que se ejercen poderes jurdicos respecto de terceros y por razones de inters general.- 169 En la especie, quienes cumplan con los requisitos establecidos, en todo caso, poseen el derecho de competir para ocupar un cargo superior; pero no la potestad de competir.El derecho a ascender es una posicin jurdica activa y definitiva, de quien superadas las condiciones suspensivas previas-, y colocado en el orden de prelacin establecido por la lista de aspirantes clasificados, puede reclamar de inmediato y con todos los medios jurdicos a su alcance, la posesin y el ejercicio del cargo vacante de grado superior, al que aspir.En consecuencia, slo cuando se cumplan las diversas condiciones suspensivas a las que se encuentra sometido el denominado derecho al ascenso, se podr pretender la efectivizacin del ascenso o, en su mrito, renunciar al mismo.-170 Por ltimo corresponde sealar que como el derecho al ascenso es de orden pblico, no puede renunciarse genricamente; aunque podra no ejercerse en una oportunidad concreta; y cuando el titular del derecho al ascenso se niegue a ascender (expresando su desinters en competir, no presentndose al llamado, o dejando pasar el plazo para recurrir), la Administracin no le podr imponer la aceptacin del ascenso, porque carece de dicha potestad y porque dentro de las facultades propias de los derechos, se encuentra la de elegir si se ejerce o no el mismo (an). 31.- Modalidades del ascenso Como la Constitucin no establece que el ascenso se deba hacer de grado en grado; cada estatuto podr postular soluciones diversas.-

administrativa.- Para obtener una ms cumplida realizacin del principio de buena administracin: en algunos pases se suele proceder a realizar una recopilacin de las reglas respectivas, configurndolas como deberes especficos, concretados en hiptesis de responsabilidad respecto de los funcionarios incumplidores (como ocurre p.e.: en la legislacin austraca, polaca, espaola, etc.); en otros pases -como ocurre en el nuestro-, slo existen referencias genricas, cuyo contenido suele desarrollarse por la doctrina y la jurisprudencia.- Al respecto, seala Giorgi que La determinacin de si se han observado o no las normas de buena administracin, es decir, de si la actuacin administrativa ha sido adecuada, en la eleccin de los medios y en la oportunidad de su uso, al fin especfico que se persegua, implica una valoracin de tipo subjetivo, de un alcance que va ms all de la simple juridicidad y que linda con lo poltico, abrindose, en consecuencia, un gran campo a la creacin jurisprudencial del Tribunal .- V. Hctor Giorgi: El Contencioso administrativo de anulacin, p. 47.- V. Massimo Severo Giannini: Il potere discreziolale della pubblica amministrazione, p. 82 y ss.Falzone: Il dovere di buona amministrazione - Milano, 1953.169 Al respecto ensea Garca de Enterra que toda potestad es atribuida por el ordenamiento jurdico; y que tanto las potestades como los derechos subjetivos son especies del gnero poder; son facultades de querer y obrar (decidir y actuar) conferidas por el ordenamiento jurdico a los sujetos de derecho.- Mientras que el derecho subjetivo se caracteriza por: a) tener origen en una relacin jurdica; b) recaer sobre un objeto especfico y determinado; c) consistir en una pretensin concreta; y d) corresponder a un deber (obligacin) atribuible a otro sujeto (pasivo-obligado); las potestades se caracterizan porque: a) no generan relacin jurdica alguna; b) proceden directamente del ordenamiento jurdico(no son negociales); c) no recaen sobre objetos especficos o determinados; d) poseen carcter genrico; e) se refieren a un mbito de actuacin definido en grandes lneas o direcciones genricas; f) consiste en la posibilidad abstracta de producir efectos jurdicos; g) de los que pueden emerger relaciones jurdicas particulares; h) no les corresponde ningn deber ajeno, sino una sujecin de un grupo indeterminado de sujetos(ventajosa o no, o indiferente); i) son inalienables, intrasmisibles e irrenunciables, porque son indisponibles; j) pueden ejercerse, pero no pueden transferirse (salvo autorizacin de delegar); k) son imprescriptibles, aunque pueden someterse a caducidad; l) son inagotables; su ejercicio no las consume, sino que las reafirma.- V.: Eduardo Garca de Enterra: Curso de Derecho Administrativo, t. 1, p.418 y ss. 170 El ascenso lleva implcito el deber de desempear el cargo para el cual se fue promovido, salvo renuncia expresa a ascender.- V. TCA, S. N 1 de 12.II.1973.- Conforme Hctor Frugone, quien sostiene que el derecho al ascenso es irrenunciable por ser de orden pblico; mientras que se puede no ejercer el derecho a ascender.- V. Calificaciones y ascensos, p. 102 y ss.-

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De tal forma, el TOFUP, en su art. 589 establece que los ascensos de los funcionarios de carrera de la Administracin Central, comprendidos en los escalafones A a F y R se realizarn dentro de cada Unidad Ejecutora, por escalafn o grupo ocupacional y serie de clase de cargos, sin necesidad de efectuarse de grado en grado, salvo lo dispuesto por leyes especiales.-171 El ascenso se puede realizar a travs de los grados, de los cargos o de los sueldos.En consecuencia, en el Derecho nacional, se conocen tres tipos de ascensos: - de cargo a cargo; - de grado a grado; o - de sueldo a sueldo.-172 Es decir que puede existir, ascenso sin cambio de cargo, ni de grado.Cuando un cambio en la situacin subjetiva de un funcionario, no representa un cambio de cargo, sino que es un mero aumento de sueldo, no existe modificacin de la posicin del funcionario, en la organizacin administrativa.Impugnacin de los ascensos El TCA ha entendido que si se ha impugnado un nombramiento, la sentencia anulatoria slo producir la extincin del nombramiento impugnado y no de otros, aunque hubiere otros que se basasen en aqul. Si el actor quiere obtener la anulacin de stos, necesita impugnarlos tambin, mediante los recursos correspondientes, y en su caso, demandar su nulidad. 173 -----------Bibliografa Anuario de Derecho Administrativo: tomos I a VIII.Biasco Marino, Emilio: Principales innovaciones al rgimen administrativo en el Presupuesto Nacional (anlisis de la Ley N 16736 de 5.I.1996).Cagnoni, Anbal: Los funcionarios pblicos en la Ley de Presupuesto N 16736, en Cuadernos de Derecho Pblico, N1 7, Montevideo, 1997.Cassinelli Muoz, Horacio: Derecho Pblico, Montevideo, 1999.- Rgimen de los funcionarios pblicos en la Constitucin uruguaya, en RDJA, t. 65, N 11-12,
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V. TOFUP, Fuente: Decreto N 302/996 de 31/7/96, art. 1.Texto ajustado.

En materia, por ej., de militares, el ascenso se hace de grado a grado con independencia de cules son los cargos o los destinos a desempear; se asciende, por ej., de Coronel a General, no se asciende de Jefe de la Regin Militar N1 1 a Comandante en Jefe del Ejrcito.- En otros escalafones se asciende generalmente de cargo a cargo, por ej., de Auxiliar 1 a Capataz II, o de Subjefe de Seccin a Jefe de Seccin, de Administrativo III a Administrativo ll.- Y, a veces, se reglamenta un sistema de ascenso que nominalmente es de cargo, pero en realidad es de sueldo a sueldo, es decir, que se hace un ascenso, pero no cambia la funcin de la persona.- Otras veces se practica un verdadero sistema de ascenso de sueldo, es el caso de que quien permanece en un grado durante cierto tiempo, pasa a percibir un sueldo mayor sin cambiar de cargo ni de grado.
173 V. TCA S. N 188 de 24.X.1968, anotada por Horacio Cassinelli Muoz: Anulacin del ascenso subsiguiente a una designacin anulada, en RDJA, t. 67, N 9 a 12, p. 303 y ss.-

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Montevideo, 1967.- Derecho al ascenso e inters legtimo a ascender, en RDJA, t. 67, p. 288.- Anulacin del ascenso subsiguiente a una designacin anulada, en RDJA, t. 67, p. 303.Correa Freitas, Ruben: Los principios constitucionales de la funcin pblica, y El estatuto del funcionario, en Manual de Derecho de la funcin pblica, Montevideo, 1998.Frugone Schiavone, Hctor: Calificaciones y ascensos en la Administracin Central, Montevideo, 1974.Giorgi, Hctor: La nueva administracin, Montevideo, 1965.Lorenzo, Susana: Ascensos y Calificaciones, en Servicios personales en la Administracin Pblica, RDCP, Serie Congresos y Conferencias, N 2, Montevideo, 1990.Marienhoff, Miguel H.: Tratado de Derecho Administrativo, t. II-B.Martins, Daniel Hugo: Estatuto del funcionario, Montevideo, 1965.Prat, Julio A.: Derecho Administrativo, t. 3, vol. 1, Montevideo, 1978.Real, Alberto Ramn: El derecho al ascenso en el Estatuto del Funcionario, en LJU, t. 10, Sec. II.Montevideo, 1945.- Derecho al ascenso y cargos inspectivos, en RDJA, t. 62, p. 200 (Nota a Sent. de la SCJ, N 9/1965).- Derecho al ascenso de los funcionarios de los Entes Autnomos, en RDJA, t. 62, p. 232.- Violacin del derecho al ascenso en un Ente Comercial, en Rev. FDCS, 22, p. 389.Sayagus Laso, Enrique: Tratado de Derecho Administrativo, t. I, Montevideo, 1953.Silva Cencio, J.: Derecho al ascenso de los funcionarios del Poder Legislativo, en RDJA, t. 73, p. 80.Vzquez, Cristina: Rgimen de evaluacin del desempeo y ascensos, y Derechos y garantas de los funcionarios, en: Manual de Derecho de la Funcin Pblica, Montevideo, 1998.-

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