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Austral: Revista Brasileira de Estratgia e Relaes Internacionais | e-ISSN 2238-6912 | ISSN 2238-6262| v.1, n.2, Jul-Dez 2012 | p.

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APRESENTAO: A POLTICA EXTERIOR DO BRASIL

Amado Luiz Cervo1

Os estudiosos da poltica exterior do Brasil transitaram da antiga histria diplomtica, pela histria da poltica exterior, para chegar insero internacional do pas. O conceito de insero envolve trs componentes: a negociao diplomtica, a poltica exterior que lhe agrega valores e interesses nacionais e o movimento dos atores no governamentais que agem externamente em busca de interesses especficos. A partir desse conceito de insero, a anlise paradigmtica permite distinguir quatro impulsos histricos, os chamados paradigmas, a condicionar a funcionalidade da poltica exterior: trata-se dos modelos primrio-exportador da Independncia a 1930, desenvolvimentista de 1930 a 1989, o neoliberalismo da dcada de 1990 e o que denominamos de Estado logstico, no sculo XXI. Quando a Universidade incorpora a rea de ensino e pesquisa de relaes exteriores do pas, desde os anos 1970, multiplicam-se os estudos, at ento reservados antes de tudo indagao do corpo diplomtico. Embora seja possvel faz-lo, raramente os estudiosos isolam em suas anlises um dos trs componentes da insero. Isso ocorre porque, nessas ltimas dcadas, revelaram-se claros e perceptveis no somente os nexos estreitos entre diplomacia, poltica exterior e relaes internacionais do pas, como tambm a ascenso da sociedade e a nova relao entre sociedade e Estado.

Professor Titular de Histria das Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Emrito. Pesquisador Snior do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico-CNPq (alcervo@unb.br).
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O desenvolvimento a promover submete a si o impulso nacional desde a ascenso de Getlio Vargas, nos anos 1930. O desenvolvimento haveria de ser tocado pela via da industrializao como ratio de longo prazo, mas foi concebido diversamente pelos dirigentes ao longo do tempo, quanto a mecanismos, etapas, modo de relacionar interno e externo e maturidade do processo. Liberais de todas as dcadas concebiam o desenvolvimento, prioritariamente, como responsabilidade externa de naes mais avanadas, que haveriam de acoplar-se ao desgnio nacional com capitais, empreendimentos e tecnologias. Nacionalistas de todos os tempos o concebiam, prioritariamente, como responsabilidade interna, a ser tocado por meio de insumos prprios. Dependentistas e independentistas dividiam desse modo a opinio em duas correntes, as quais disputavam o poder, ou seja, o Estado. Extraindo fora dessas duas correntes, a liberal e a autonomista, a formao nacional do Brasil resultou equilibrada, liberal e nacional, aberta e autnoma, vinculada ao mundo e de curso prprio. Diplomacia, poltica exterior e relaes internacionais seguiram condicionando-se crescentemente, ao longo das dcadas, de tal sorte que a insero resultasse com a marca do equilbrio. Um dos primeiros requisitos desse modelo haveria de ser a autonomia da poltica exterior, sem a qual a estratgia de desenvolvimento escaparia do controle nacional. Concebida como autonomia decisria, j nos anos 1930, a poltica exterior pautou-se, no obstante, pela cooperao com o exterior e pelo no-confrontacionismo. Por bvio, liberais tendiam subservincia decisria e insero dependente, tanto quanto nacionalistas ao confronto e ao isolamento. Mas a filosofia do equilbrio acabou prevalecendo ao longo do tempo. Em suma, o clculo poltico haveria de incluir a reciprocidade dos benefcios da insero ao considerar interesses prprios e alheios. O modelo brasileiro de insero, base dessa viso de relaes internacionais em que as naes cooperam entre si, no descarta por certo o inevitvel choque de interesses, cuja superao, conciliao ou no posta a cargo da negociao diplomtica. Se a gerncia do nexo entre interesses prprios e alheios, particularmente econmicos, afigurou-se historicamente difcil na experincia brasileira, mais difcil ainda seria o intento de conciliar valores entre as naes, prprio da viso brasileira de mundo. Ocidente, socialismo, capitalismo, choque de civilizaes, entre outros elementos, imiscuram suas dimenses ideolgicas e culturais no pensamento e no processo decisrio

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nacionais como insumos e como desafios. Por vezes tais insumos aprofundaram a ciso entre liberais e independentistas, como testemunham as controvrsias entre intelectuais e dirigentes nos anos 1960, controvrsias que afloram novamente na virada do milnio, quando da experincia neoliberal. A identidade nacional brasileira, etnicamente heterognea e culturalmente plural, de nao com desigualdades sociais enormes e com ambio de desenvolvimento, serviu de matriz da conduta externa. Convivncia de diferenas e pacifismo resultaram dessa relao entre identidade nacional e insero internacional, como valores, bens em si. Contudo, gerenciar valores em poltica internacional revelou-se conturbao ainda maior do que gerenciar interesses materiais ou de segurana. O global povoado por imposies de valores prprios entendidos como benesses sistmicas por governos e sociedades onde se configuram identidades nacionais diferenciadas. A poltica exterior do Brasil segue, dizamos anteriormente, rumo maturidade da insero internacional. Nesse sentido, o sculo XXI constitui ponto de chegada avanado de um pas novo, a procura do prprio destino. Quais os traos do modelo brasileiro de insero internacional no sculo XXI? Nada de neodesenvolvimentismo se observa no Brasil do sculo XXI, se considerado esse paradigma de retorno/avano luz da experincia argentina, feita muito mais de retornos aos desvios exacerbados do desenvolvimentismo: reestatizao, protecionismo, instabilidade monetria, isolamento econmico e financeiro. A Amrica Latina no sculo XXI no realiza o consenso de um paradigma, como fez desde a independncia at o ano 2000. A ascenso internacional do Brasil no sculo XXI se descola da vizinhana e se deve precisamente ao avano rumo maturidade sistmica, que incorpora melhor os benefcios do desenvolvimento, agrega-lhe a conveniente interdependncia do liberalismo, mas prolonga a autonomia inerente ao clculo estratgico em poltica exterior, tudo envolto pelo equilbrio. O condicionante fundamental da insero internacional do Brasil no sculo XXI a emergncia da sociedade. Ao longo de seis dcadas, cabia ao Estado conceber e ditar a uma sociedade quase inerte a natureza e os requisitos do interesse nacional, bem como os valores da identidade, e arrastar tal sociedade rumo ao desenvolvimento. O paradigma neoliberal dos anos 1990, enfraquecendo o Estado e recorrendo subservincia externa, induziu resultado

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benfico para a formao nacional. O sculo XXI amadurece esta evoluo, que tira foras do passado, uma vez que tendncias diversas em conceber e executar a poltica sempre se fizeram presentes na tradio nacional. Assim emerge a sociedade, com segmentos organizados, lideranas ativas, interesses especficos a realizar, e com vontade de movimento. A funcionalidade da poltica exterior brasileira no sculo XXI modificada em sua essncia. Novo padro de relacionamento se estabelece entre Estado e sociedade, nunca antes cultivado com tal intensidade. O nexo envolve os trs componentes da insero internacional: diplomacia, poltica exterior e relaes internacionais. O Estado transfere poder e responsabilidade a atores no governamentais quanto ao desenvolvimento a promover e cede parte da deciso estratgica em poltica exterior. poca do desenvolvimentismo, cabia fundamentalmente ao Estado o comando da diplomacia, da poltica exterior e das relaes internacionais. poca do neoliberalismo, entregava-se esse comando s foras do mercado. No sculo XXI, a inovao consiste em trazer a sociedade para dentro do Estado, cuja funcionalidade consiste em administrar pelo alto os interesses dos segmentos que agem externamente, interesses por vezes conflitantes, e em agreg-los no superior interesse nacional. A esse novo padro chamamos de Estado logstico, visto no ser mais Estado empresrio, tampouco Estado omisso, mas apenas condutor da sociedade em busca de oportunidades externas ou mesmo inventor de oportunidades, alm de responsvel pela harmonizao de seus segmentos. A conduta diplomtica em tempo de Estado logstico orienta-se pelos princpios da reciprocidade de benefcios entre as naes no campo da negociao multilateral e pela consolidao de parcerias bilaterais, visto que estas parcerias tambm estendem os interesses e o poder nacional. O desfile de parcerias estveis e apreciadas, tanto pelo lado econmico quanto poltico e geopoltico, adorna o tempo das relaes internacionais do Brasil: Inglaterra, Estados Unidos, Argentina, Alemanha, Itlia, Frana, Japo, China, Portugal, Espanha, entre outros, que incluem toda a vizinhana. A integrao regional converte-se, no sculo XXI, em instrumento de apoio vocao globalista do pas. Esta se realiza por meio da influncia sobre o cenrio internacional com o fim de transformar as regras da ordem e por meio de vnculos mais robustos de interdependncia global, especialmente pela via da

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expanso para fora das empresas brasileiras. A integrao conserva, contudo, como perene, a funo de manter e cultivar o clima de entendimento poltico na Amrica do Sul, talvez na Amrica Latina, visto constituir a vizinhana uma reserva estratgica necessria para se alcanar o global como desgnio. Em trs domnios da ao externa, a evoluo para a maturidade sistmica produz os melhores efeitos. Por um lado, a integrao regional constri o ambiente de entendimento poltico e de relaes cordiais, embora, diante da diversidade dos desgnios nacionais e dos modelos de insero na vizinhana, acabe sacrificando o projeto brasileiro de integrao produtiva que viria acoplado internacionalizao econmica do pas. Em segundo lugar, o reforo dos vnculos com os pases emergentes, entre os quais o Brasil se julga localizado. O clculo dos benefcios contamina dirigentes e lideranas sociais. Os pases emergentes so mais propensos do que os pases do velho ncleo capitalista avanado a considerar a reciprocidade de benefcios nas regras que compem a ordem internacional; so mais inclinados superao de assimetrias entre as naes do que os mesmos pases avanados; enfim, comungam o conceito de segurana internacional que visa substituir a estratgia da violncia implementada desde a Segunda Grande Guerra pela OTAN pela estratgia da negociao conciliadora diante dos conflitos . O resultado mais palpvel da evoluo para a maturidade consiste, entretanto, na internacionalizao da economia brasileira. Movimento tmido at por volta de 2005, refora-se posteriormente e desloca-e geograficamente: da Amrica do Sul Amrica do Norte, frica e Europa, capitais e empresas brasileiras se movem e estabelecem a interdependncia econmica em condies de operacionalidade sistmica. Os limites de eficincia do modelo brasileiro de insero internacional so criados, sobretudo, internamente, na forma de obstculos realizao de resultados. No domnio da segurana, o abandono do projeto de autonomia militar concebido nos anos 1970 e o descaso pela indstria blica. No domnio de aproveitamento de investimentos internos e externos acumulam-se os maiores entraves postos evoluo para a maturidade: carga tributria excessiva, juros elevados, burocracia inchada e infraestrutura precria. Na esfera da relao entre Estado e sociedade, o maior obstculo consiste na baixa inovao tecnolgica derivada da escassez de estmulos pblicos voltados a uma educao

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para a inovao e da tradicional baixa propenso do empresariado brasileiro em inovar, excetuado o agronegcio. Tais constrangimentos tendem a enfraquecer tanto o nvel de competitividade dos sistemas produtivo e de servio em mbito interno quanto o comrcio exterior e a expanso para fora de empreendimentos brasileiros.

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