Poltica e Planejamento de Turismo no Brasil

Mrio Carlos Beni

Copyright 2006 by Editora Aleph Poltica e planejamento de turismo no Brasil CRDITOS SUPERVISO EDITORIAL: Betty Fromer Piazzi COORDENAO EDITORIAL: Adriano Fromer Piazzi e Dbora Dutra Vieira CAPA: Thiago Ventura e Luiza Franco AQUARELA DE CAPA: Meire de Oliveira REVISO: Alexandra Costa PROJETO GRFICO: Neide Siqueira EDITORAO E FOTOLITOS: Join Bureau Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei n 9.610 de 19/2/1998. Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida seja qual for a forma ou o meio eletrnico, mecnico por fotocpia, gravao ou outro sem a permisso dos proprietrios de direitos autorais. Aleph Publicaes e Assessoria Pedaggica Ltda. R. Dr. Luiz Migliano, 1110 cjs. 301/302 05711-001 So Paulo SP Brasil Telefone: (11) 3743-3202 www.editoraaleph.com.br aleph@editoraaleph.com.br

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Beni, Mrio Carlos Poltica e planejamento de turismo no Brasil / Mrio Carlos Beni. So Paulo : Aleph, 2006. (Srie turismo) Bibliografia. ISBN 85-7657-020-3 1. Turismo Administrao 2. Turismo Brasil 3. Turismo Planejamento 4. Turismo Poltica governamental I. Ttulo. II. Srie.

06-3262 ndice para catlogo sistemtico: 1. Brasil : Turismo : Poltica e planejamento : Economia

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Sumrio

Prefcio .......................................................................................................

Apresentao .............................................................................................. 13 1. A ao do Estado na estrutura da administrao pblica do turismo ............................................................................ 15 2. Retrospectiva dos programas de planejamento, financiamento e desenvolvimento do turismo ........................... Dcada de 1970 ................................................................................... Dcada de 1980 ................................................................................... Dcada de 1990 ................................................................................... Atualidade ...........................................................................................

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3. Desenvolvimento endgeno, mobilizao social, participao comunitria e empreendedorismo no processo de crescimento do turismo .............................................. 35 Desenvolvimento endgeno ............................................................. 35

POLTICA

PLANEJAMENTO

DE

TURISMO

NO

BRASIL

Responsabilidade social .................................................................... Sustentabilidade e responsabilidade social corporativa .............. Impactos do turismo na comunidade receptora ............................ Impactos econmicos na comunidade ............................................ Impactos psicolgicos na comunidade ........................................... Impactos sociais na comunidade .................................................... Mobilizao social e participao comunitria .............................. Gesto participativa ....................................................................... Construo do modelo de gesto territorial participativa ............. Gesto territorial participativa (onde, como, atores, sistema de informao) ............................................................ Participao comunitria e empoderamento.................................. Empreendedorismo ............................................................................ O empreendedorismo no Brasil ...................................................... O processo empreendedor .............................................................. APLs Arranjos Produtivos Locais .................................................. 4. Poltica e planejamento estratgico no desenvolvimento sustentvel do turismo ..................................................................... Sustentabilidade para a atividade de turismo ............................... Sustentabilidade ambiental ............................................................ Sustentabilidade social................................................................... Sustentabilidade econmica ........................................................... Sustentabilidade cultural .............................................................. Sustentabilidade poltica e institucional ....................................... Marketing de destinos ....................................................................... Uma nova proposta de marketing .................................................. A importncia dessa proposta para o turismo ............................... A economia da experincia ............................................................... Regionalizao e roteirizao turstica ............................................ Clusterizao turstica ......................................................................... Fases do processo de planejamento estratgico e integrado do desenvolvimento sustentvel do turismo ......................... Diagnstico ....................................................................................

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Prognstico .................................................................................... Desenvolvimento sustentvel e interveno pblica ..................... Planos, programas e projetos: instrumentos de interveno ......... Planejamento: pr-requisito do monitoramento/avaliao ............ A participao da populao local.................................................. Avaliao do Programa Regional de Desenvolvimento do Turismo .. Novas formas localizadas de produo. O conceito de clusters .... Variveis de desenvolvimento local e sustentvel ......................... Gesto integrada: aspectos fundamentais ...................................... Opes de estratgias de agrupamento e cooperao ..................... Estratgias de cooperao e relacionamentos ................................. 5. Modelo de gesto do turismo no Brasil. Mobilizao do setor privado. Gesto compartilhada. Recomendaes e sugestes ............................................................ Tpicos para discusso ...................................................................... Metodologia para o desenvolvimento local e a nova concepo de ADR Agncias de Desenvolvimento Regionais ............... Agncias de Desenvolvimento Regionais ...................................... Programas de desenvolvimento regional do Ministrio de Integrao Nacional e do Ministrio do Turismo .................. Objetivo .......................................................................................... Objetivos associados ...................................................................... Justificativa .................................................................................... Mapeamento das instncias de gesto macrorregionais ................

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Bibliografia .............................................................................................. 195

Prefcio

Aps trinta anos de desenvolvimento, o turismo brasileiro alcanou patamares de elevada qualidade operacional e de planejamento, mas ainda h muitos pontos a serem aperfeioados. As polticas pblicas so um desses tpicos que precisam ser fortalecidos. O Brasil, com seu tamanho continental e problemas estruturais seculares, apresenta estgios de evoluo e complexidade completamente diferenciados no que se refere s polticas pblicas em geral, e nas de lazer e turismo em particular. Deve-se considerar que, em nvel federal, apenas a partir de 1995, com a gesto profissional do turismo de Caio Lus de Carvalho e, posteriormente, com a criao do ministrio do Turismo em 2002, as polticas da rea foram bem reestruturadas. Poucos Estados brasileiros possuem polticas consistentes, assim como poucos municpios atingiram nveis de excelncia nesse campo. Nesse quadro to diverso e paradoxal (afinal, o pas pode ser um grande destino internacional), fundamental que se compreenda a histria e a estrutura das polticas pblicas e privadas destinadas ao setor. Conhecer a histria recente do Brasil, seus desafios, possibilidades, erros e acertos essencial para analisar o presente e o futuro desse campo

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ainda to pleno de potencial. H que se lutar contra a ignorncia e o preconceito que teimam em no ver a importncia econmica, poltica, social e cultural do turismo e de suas reas afins (eventos, hospitalidade, gastronomia, entretenimento, cultura, esportes etc.). preciso uma viso ttica e estratgica ao longo do tempo e do espao para perceber a evoluo do fenmeno turstico brasileiro e seu contexto regional e internacional. O professor Mrio Carlos Beni a pessoa indicada para elaborar essa anlise e contar essa histria. Escritor, pesquisador, homem pblico, educador e possuidor de uma generosidade exemplar para socializar conhecimento e informaes, Mrio Beni constri novamente um texto fundamental, preocupado em passar s pessoas o complexo quadro terico e prtico das relaes polticas envolvendo o turismo. Este livro complementa suas obras anteriores no sentido de ampliar o campo de discusso e ponderar como a antiga Poltica, preconizada por Plato e Aristteles, se faz presente nas sociedades ps-industriais, onde o turismo exerce um papel central na formulao das relaes de foras e influncias. preciso um intelecto sutil, maduro e experiente para entrar nesse labirinto borgeano de espelhos e ngulos dbios, seja da poltica em si, seja do turismo como campo frtil de divagaes e dissimulaes estatais e empresariais. Beni navega com serenidade e competncia nessas guas tpidas e traioeiramente turvas. Ele possui essa capacidade porque viveu a histria. Com seu pensamento estruturado ao longo de suas graduaes em engenharia e cincias jurdicas, iniciou a dcada de 1970 viajando pelo mundo (Japo, Europa Ocidental e Estados Unidos), quando se confrontou com o fenmeno do turismo e disseminou os estudos da rea na Universidade de So Paulo e em vrias outras universidades do pas. Partiu para a carreira acadmica e desde a defesa da livre docncia, em 1991, na Universidade de So Paulo, preocupa-se com as relaes polticas no campo do turismo. Esta uma obra que se complementar a cada ano, medida que as tendncias aqui descritas forem sendo confirmadas ou alteradas. A vivacidade e a dinmica do turismo exigem um permanente exerccio de vigilncia por parte do leitor e do pesquisador, para que no se perca o

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norte nessa to delicada navegao. Sendo uma rea que s agora surge como mais estratgica na economia e na poltica nacionais, o turismo exige maiores cuidados para no ser subvalorizado, incompreendido ou relegado a planos secundrios dos governos e da sociedade em geral. Entre o prazer, a gesto e a operao das polticas de turismo, existem espaos de conflitos e de consensos espera de construtores e articuladores que vejam alm do presente bvio e das possibilidades mais rotineiras e simplistas. As novas polticas de turismo surgem em sociedades tambm sujeitas s tremendas mudanas das novas tecnologias, das novas relaes profissionais e pessoais, bem como das novas articulaes culturais e econmicas. Basta analisar pases como Emirados rabes Unidos, China, ou regies como Oceania e Sudeste Asitico (para no citar as evidncias da Amrica do Norte e Europa ocidental) para perceber que, no sculo XXII, o turismo ser um campo de ao importante e desafiador. No sculo XXI ele j surge como atividade de primeira grandeza. Mesmo com as novas dificuldades e problemas regionais ou globais o turismo crescer, a menos que o planeta seja devastado por guerras ou catstrofes naturais generalizadas. Enquanto o ser humano sobreviver e souber administrar o planeta com razo e justia, as dimenses do prazer sero importantes e, nesse contexto, o lazer e o turismo so campos privilegiados. sobre esse privilgio que Beni escreve. Tendo vivido e participado das trs dcadas de crescimento do turismo, ele oferece subsdios para as prximas dcadas, alm de facilitar a compreenso dessa histria recente. nessa polis planetria que sero traadas as prximas batalhas do ser humano pela justia social, pela tica, pelo desenvolvimento sustentvel e pelas novas fronteiras a serem exploradas. Um dia uma nave espacial pousar em outro planeta levando turistas, e muitas das atuais regras e diretrizes comportamentais e organizacionais ainda estaro vigentes. O futuro nos aguarda. Luiz Gonzaga Godoi Trigo
Professor associado da Universidade de So Paulo e professor titular da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas

Apresentao

Decidi elaborar este livro para proporcionar aos estudantes e pesquisadores de turismo um roteiro metodolgico o mais abrangente possvel das polticas pblicas e dos eixos estruturantes do processo de planejamento integrado e sustentvel da atividade turstica. Ele , em certo sentido, a aplicao no espao e na organizao econmica, poltica e social do que venho preconizando, em carter de permanente atualizao, desde meu livro anterior, Anlise estrutural do turismo, j em sua dcima primeira edio. O objetivo primordial no que se refere poltica governamental de turismo demonstrar a capacidade institucional instalada para a gesto do turismo no Brasil, apontando para sua relao global/setorial, bem como para o referencial do setor e os mediadores do processo, e a grande variabilidade de concepo administrativa, formato estrutural e vnculo institucional hierarquizada nos trs nveis de governo. Este livro pretende, ainda, apontar falhas nos programas e projetos, alm de indicar solues a curto e mdio prazos para organizar realmente a poltica e a gesto administrativa do turismo, dotando-as de

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PLANEJAMENTO

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TURISMO

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instrumentos e mtodos modernos de execuo, operacionalizao, mensurao e controle. Nesta obra apresento uma retrospectiva dos programas de planejamento, financiamento e desenvolvimento do turismo do governo federal nas ltimas dcadas, e tambm penetro no cenrio ideal da poltica e do planejamento estratgico para o desenvolvimento sustentvel do turismo. Descrevo, aqui, a ao intersetorial multi e interdisciplinar na transversalidade da gesto da atividade turstica. Destaco tambm a funo fundamental da universidade de formar pessoal capacitado no setor, evidenciando principalmente seu grande papel de mediadora entre o governo, a iniciativa privada e a sociedade. Ao longo do texto, aprofundo o estudo dos cenrios de sustentabilidade por serem os pilares do planejamento integrado do turismo. Da mesma forma, descrevo o processo de desenvolvimento endgeno, de mobilizao e responsabilidade social, bem como a participao comunitria e o empoderamento, o empreendedorismo e a gesto territorial participativa. Por fim, destaco as novas formas localizadas de produo, desde os arranjos produtivos at os clusters de turismo, redes de empresas, gesto compartilhada, eficincia coletiva, coeso social e poltica e cultura associativa. Prof. Dr. Mrio Carlos Beni
Titular da ECA/USP