Juan J.

Linz y
Arturo Valenzuela (comps.)
Las crisis del
presidencialismo
1. Perspectivas comparativas
1. DEMOCRACIA PRESIDEJ\CIAL
O PARLAMENTARIA:
QU DIFERENCIA IMPLICA? ,.,
] L' \\. J. Lil\'Z
En las ltimas dcadas se han hecho nuerns esfuerzos para estu
diar y entender la variedad de democracias polticas, pero la mayora
de estos anlisis se han centrado en las pautas <le conflicto poltico y
ms concretamente en los sistemas de partidos y la formacin de
Al hacer las lnmas Je esce capitulo para la publicacin me encuentro
en una situacin Jifcil e incluso embarazos<! . .\1 ensavo ha t:srndo circuhmJo en Jis-
llntas desde 198-!, trnJucido en Argentina."Chile. Brnsil e Jrnlia, y ha sido
lmplaamt:nte &>cut1Jo, especi,tlmcme en Polonia. Publiqu una \t:rsin abrc,iaJa en
el Jormral o(Democracl' . traduciJa al hungaro. al mongol y al ruso. La circulacin de
m1 tcxw ha suscarado una serie de comentarios crticos. un deb,lte con mis crucos \
frecuemes mtercamb1os amiswsos con cole.1s. Los acaJmicos que estaban Je acucr
do con mis argumentos los han des,1rrollado y han aporcaJo Jatos empricos rele,an
tes al tem,1. En Jiscusiom . .,, sobre reforma constitucional (en alunas de las cuales he
parcicipado), se han cenido en cuenta los temas que mi ensayo plantea.
L1 cuestin es: ,:cunta atencin rengo que prestar aqu a wdas estas Jiscusiones;
,\le melino a no entrar en un anlisis cuidaJoso de todos los argumentos v la evidencia
presemaJa. Creo que no sera totalmente justo parn mis crticos no publicar el cexto
original al que ellos han respondiJo, pero en algunos puntos me refiero a sus crncas
para aclarar mi propio argumento y en las notas de pie de p.igina cito algunas de las
rnmribuciones al debate. Incluyo rnmbin alguna seccin adicional que no era parte
del trabajo original.
Quiero dar las gracias al \\' issenschaftskolleg zu Berln, cuya beca (l 990-911 me
permiti rrabajar en este ensavo: a Roco de lenn por su continua colaboracin, \ ' a
lerrv .\liller por copiar innumerables veces el manuscriro.
25
26
fuanJ I.mz
coaliciones. a diferencia de la atencin que muchos de los clsicos
prestaron en el pasado a los aspectos msticucionales Con la excep
cin de la abundante literatura sobre el impacto que los sistemas
electorales tienen en la configuracin de los sistemas de parudos.
que iniciaron los primeros escritos de f erdinand Hermens y el cm
bajo clsico de \laurice Du\'erger, seguidos por los escritos de Dou
glas Rae. GiO\anni Sarton. Rein Taagepera. Mathew Shugart ) Dieter
Nohlen, entre otros , los politlogos han prestado poca atencin al
papel de las instituciones polticas, excepto en el estudio de pases
concretos. Los debates sobre monarqua y repblica, regmenes par
lamentaras ) presidenciales, estado unitario o federalismo han ido
ca\endo en olvido \ no han entrado en los debates actuales sobre el
de.las instituciones y prcticas democrucas, inclu
do su efecto en los sistemas de partidos. Cuando tantos paises inician
el proceso de elaborar o revisar constituciones. algunos de estos
temas no podan menos de cobrar importancia y hacerse parte de lo
.\li enfoque seria m.il interpretado si 'e le leyera como escmo desde una per'
pecuva estrictamente insttuctonal e incluso ms. una perspecti,a le?al-constituciona
ltsta. Tenr,o estos aspectos en cuenrn. qui menos que otros trah,1jos reciente"
como el de Matthew Soberg Shugm y John ,\l. Carey. Presrdents and Auemblres
Const1111110nal De.<:;1. .,,:,;'Electoral D\
0
11amm (Cambridge: Cambridr,e UP, 1992),
que ofrece un an.ilis1s m,s sistemitico de Jo, poderes Je los presidentes . \ti enfoque":
centra en la lgica politic.i de k sistemas pre,,1denciales y en algunas Je sus posibles
consecuencia,, en b sdecon y el estilo del liderazgo. las expectat\'as popubres y la
articulacin de los contlctm .. En los cJpirulos de este \'olumen se encuentra parte de la
e\'<encia emprica, y esperamos que nuc:stro analisis genere ms y m;> s1stemt1ca
prueba Je estos 11spcctos que no pueden encontrar'e o no se deri,an <lirecrnmente de
las norma,, institucionales.
2 F. A. Hermens, Democracy or Anarchy. A Stud)' o/ Pruportwnal Repre>ental/011
{:'\otre Dame, lnd.: Dame L!P, 1941 ); :..tau rice DU\erger Po l1t1cal Parties. Their
and AC11v1/\' ( 1951: :\ue,a York: \'\'iley, 1954 Stein Rokkan, Elec
uons. Electoral S}'tem,>, l11temat1011al l:ncyclopedra o//,,, s. SCJences (:-.:ueva
York. CroweJl.Colher.\lacm1llan. 1968), Dieter i\ohlen, W'ahlsvsteme der \f'elt
.\lunich: P1per, 19781; Douglo1, k..tc fhe Pol11rcal Conseq11e11ces LtI1tS
1:-\ew Ha, en: Yale UP, 19671; R S. Katz, ;\ Theory of Par//es ' [, 'S ,/ ms
lBaltmore: Johns Hnpkins UP. l %(1 o. Rein Taagepera y .\latthew Sober;.. Sh1 g.HI.
Seats and \ 'otes: The Effeetl and Determmants o/ Electoral System, '.\ew Han:n Yale
UP. 1989): B.Grofman y A. Li1ph.1r1, ed5., Electoral La1n and Thezr Polrtzcal Conse
a11ences (0:ut:\''1 York. ,\g,nhon, 19S6l: \rcnd Liphan y B. Groiman, eds., Chuosmg an
btdoral S.vst<'m lssue.1 and 1\lter:.111,1 1'.':ue\'a York: Praeger. 1984); y Gio\'.in111
'),mor. The Jntlucnce o Electoral \vstems: Faulrv Laws or Fault\' .\lethod, en
(,rotman an<l Lijphart, f!atoral l. rn - ' Therr Pol11Cal Co11seq11enc;,,, pp. 4368.
Democracia presidencial o parlamentaria Qu diferencia implica' 27
que Sartori ha llamado ingeniera poltica, en un esfuerzo para
sentar las bases de la consolidacin \ estabilidad democrticas.
Indudablemente, las constitucionales de la posgue-
rra, el \'Oto de censura constructi\'o alemn v la constitucin de la
Quinta Repblica Francesa, cuyo rgimen refuerza
el ejecutivo para contrarrestar la debilidad del parlamentarismo asam-
blesta, han atrado imitadores y la atencin del mundo acadmico.
Pero nos falta un estudio ms sistemtico y de conducta poltica de
las implicaciones que tienen distintas instituciones para el proceso
poltico en el que basar algunos de los debates del momento sobre
reforma institucional y constitucional. Con las notables excepciones
del libro de Kaltefleiter, en el que se analizan los casos de un ejecuti
\'O bipolar como la Repblica de \X'eimar y la Quinta Repblica
Francesa; el trabajo de Stefano Banolini sobre casos de eleccin
directa del jefe de Estado en Europa; los escritos de Du,er
ger) el nue\'O libro de Shugart) John M. las dife-
rencias entre regmenes parlamentanos. presidenciales y semipresi
denciales no ha atrado mucho la acencion Cle los politlogos. Escas
diferencias reciben una en los dos trabajos ms
recientes en los que se comparan democracias contemporneas, el de
Bingham Powell y el de Arend Lijphart (quien sin embargo ha
' \X'emer Kaltefleiter. Die Funktio11e11 des Stt1a/soberhauptes in der par/, '"'"'' 'rtS
chen Demokratie (Colonia: \X'escdeuscher Verlag, 1970); y Stefano Banolim <1s1ema
partitico ed elezione Jircna del capo dello stato in Europa. Rwzsta italia11 d1 1<11 '::O
poiitzca 2 (1984): 209-22.
Shugart y Carey, p,, 1lle11ts a11d Auemblies; \\'aldino Cleto Su.irez. El poder ee
cutl\'O en Amrica Launa. Su capacidad opcrat1\'a bajo regmenes presidencialistas de
gobierno, Re1:ista de es/111;':0.1 polllros (nue,a poca) 29 (sept.oct. 1982); 10944
Richard Moulin. Le prsidentialisme et la class1ficat1011 des rgimes politiques (Paris
Librairie Gnrale de Droit et de.Jurispru<lence, 19781, es una obra en la tradicin cl:i
sica del derecho pblico, rica en referencias a textos constitucionales y a los comen
tarios acadmicos con un cmulo de informacin 5obre la variedad de sistemas presi
denciales, las relaciones entre e1ecumo y legislatura. el papel de los gobierno,;, el
juicio policico, los sistemas de pamJo,. \" el pres1denciahsmo, etc., en Estados
y en otro> regmenes presidenciales. especialmente la histona constitucional <le Chile
Incluye tambin una extensa bibliogrnha. '-olanente el tratamiento simulr.neo y sm
distinciones claras que se da a las const1tuc1ones de democracias y regmene> no
democrucos resulta problem.itico.
' G. Bingham Powell,Jr., Co11temporar)' Democraaes. Partzapatwn, Stabzlzt}\ a11J
\'iolence (Cambridge: Ham1rd CP, 19821, y Arend Lijphart. Las democraczas contm1
por11eas ffiarcelon.1: Ariel. 1987 l.
Juan J. Llnz
21'
escrito un excelente captulo sobre las implicaciones de los regmenes
pres1<lenciales para este ,olurnen).
Este descuido se Jebe en gran parte al hecho de que. con b
excepcin destacada de Estados U111dos. la mayora de las demo-
cracias estables de Europa y la Cornmon\\'ealth han sido regmenes
parlamentarios, y unos cuantos semiprcsi<lencdes y semiparlarncn-
rnrios, mienrras que la m<1yora de los pases con constirncioncs pre
sidenciales han sic.lo democracias inestables o regmenes autorita-
rios, y por tanto no se les ha incluido en los estudios comp<uat\'Os de
las democraciasf,. En el amllisis de b crisis y quiebra de L1 democrncia
en esos paises muchos de los factores que se han considerado cen-
trales han sido factores soci.1les. econmicos. culturales y polticos. y
prcticamente no se menciona el papel que los factores instirncion<l
les hayan podido tener en esas crisis. 'ilo en el caso de Chile. en el
anlisis de la quiebra de la democracia. sL hace alguna referencia al
conflicto entre el Allende y el Congreso-. Puede que sea o
no una casualidad el que tantos pases con regmenes presidenciales
hJ.yan encontrado serias dificultades parn establecer democracias
estables. pero cierrnrnente la relacin entre los dos tipos principales
Je mstirnc10nes democdtic1s polticas y los procesos polticos pare-
ce que merece mas atenci6n <le la que ha recibido. interesante
,olver a los primeros debates entre constitucionalistas e intelectuales.
en especial en Latinoamrica. sobre presi<lencialisrno y parlamenta
rismo . Pero sospechamos que no seran especialmente tiles para
nuestros intereses actu<1l1.:s porque reflejaran. por una parre. adm1rn
El ol\,do en que los c1cntifico' mc1:tles han 1erudo h'1l>1a muy recientemente al
prc,,idcncialismo tuera de los Estados Unido se refleja en el hecho Je <tUe el Preu
dential St11d1es Quarter6 dC'de 1977 a 1992 (vob. 7 a 22) public o-Olo >artculo' sobre
el el Legirlatrve StutIES Quarterl\ entre 1976 y 1992 no publico el lllter
natwnal Polit1cal Sczence .-lbrtrac/J entre 1975 v 1991mcluvc141 artculo' '<'brc la
'\mnca Latina, 96 pases que no lueranEqa,.lo> U ni.Jo,; o latinoamen
ca.,,'' 2 3 sobre temas generales ,obre el e1ecutivo o la pre-.idenru
'-l .. 1 ;\\ainwarmg. Pre,1dcntL1hsm in Latn Amenca: A Revie-.\ l.atin
1 " Reneu 25, nm. l (1990)'. 157-/9. es un exccknte rc,umen de la
hternrura v los Jehat en r\m(rica Latina. \'cr tambin Arturo Valcnzuc.la. Ihe Break
dow11 o/ e111ocrat1c Regzmer (,h/e _lnhns 1 lopkins UP, 19/81. Otro 1mpnr
,mrc arriculo que re,;ume el tema l'.,: .\Lirio D \crr,1icro, Prcsidenci,1\ismo y reorma
polfrk,1 en 1\micn J ,,nin,1 R.ei1sta di/ ( , l:studros Comlltuczonaler . . \ladrJ
enero-abril 1991. pp. l '15 23
;'o.l.unwaring. l'rc,idenlltlism m (.,nin ,\merica
Democracia prcsidem:1al o ;Qu dtfcrencia unplica
2'
c16n por la gran r1.:pblica <lemocrtica norteamencana y su gobierno
presidencial. ignorando en gran medida lo que \\'oodrow \X'ilson
describi corno gobierno del congreso. y por otra, probablemente la
dura crtica del parlamentarismo francs que se encuentra en la lite
ratura jurdica latinoamericana.
En mi propio trabajo sobre b quiebra <le los regmenes demo
crticos, en el momento de corregir pruebas me llam6 la atenc1on, al
releer el anlisis que O'Donnell hace del juego imposible en la
Argentina posperonista. la extraordinaria dificultad para integrar o
aislar a los peronistas a diferencia <le los comunistas en Italia <londe.
a pesar de las tensiones en b <lemocracia italiana, las consecuencias
nunca fueron comp<1rables. Como resultado escrib un bre,e excursu.1
sobre las implicaciones polticas del parlamentarismo y el presiden-
cialismo que ms tarde ampli y que consmuye el tema bsico dL este
ensayo 9 Las ideas que intento desarrollar requieren ms im-esuga
cin que utilice la eddencia emprica en distintos pases. especial
mente latinoamericanos. aunque tambin Filipinas, Corea del <.:,ur
y quiz Lbano. Los ensayos en este ,olumen representan una
importante contribucin en esa <lireccin. Profundizar en el proble
ma requerira imestig<1cin sobre cmo perciben tanto las elites pol-
ticas como el pblico a los pr1.:sidentes y las legislaturas en esos reg-
menes.
Llama la atencin el que, en el trabajo clsico sobre poltica
democrtica, la mayora de los debates sobre gobierno presidencial SL
limiten a Estados Uni<los y a la comparaci6n entre este pas y el Re1
luan J. Lmz, l..a quiebra de las Jemocraczas (,\ladrid: Alianza Editorial, 1%7),
r 1r n1.
\cri ab,urdo afirmar que lo, prl'.s1dentes necesariamente deben ser elegidos por
s1>tena Je 51mple may1ma. Esroy de i1cuerdo con Donald L. l lorowttz. 1\ Demo
crallC Soutb J\fnaz/I C.onst1tutro11al Engrneermg rn" Dmded Soczefl (Berkcle; U. Cah
fomia P. 1991) en que esra opinin e' una presuncin madm1sible sobre la forma en
que los pn:5idemes ne\"tablemente ele!!idos (p. 20I.
Horowttz me atribuye e>ra opinin. pero rodo lo qm: yo he hecho hll sido discutir
la manera l'.n la cual han elegido y m' frecuent<-mente se d In, prc,identcs
-bien por una pluralidad en un;1 vuelta'' t:n un.1 segunda \"Ueha- \eala acenada
mente que en :-.:igeria en 1979 r 1983 y en \n Lanka en 19/8 v 1988 se utiliz un
mtodo de eleccin d1srmw. pero m> nw parctl'. rnzonable basar un n.ihsis de la
poltic presidencial en estos dos ONh (\'un wrnl de cuatro clecc1oncs en el momento
en que los dos publicamos nuestros tr.1b,1jos) ms bien que en la experiencia acumu
l.id,1 en las repblic.1s Ltrim,a111cnclln1s y alguno-; orros casos.
30
luan(. Lnu
no Unido. Prcticamente no hay referencia a la larga experiencia
con regmenes presidenciales en Latinoamrica '. Este \'aCo en la
literatura resta fuerza al anlisis que hago en este ensayo. y que tiene
que tomarse como un estmulo para continuar pensando e imesti-
gando ms sistemticamente.
Presidencialismo: principios y realidades
Se ha manrenido que los rrminos presidenaalismo y parlame11/a-
rm110 cubren una amplia gama <le frmulas institucionales polticas. y
que la \'ariedad enrrc estas frmulas es tal que es equvoco gencraliz<tr
sobre cualquiera <le los trminos. Incluso dos sistemas presiden
ciales puros como el de Estados Unidos y el de Argentina, a pes.ir
de la influencia de la consmucin norte:americana en la consrituc101
argentina adoptada en 1853, "n muy <l1stmtos legalmenre - e inclu-
so ms en la prctica- <le tal manera que Carlos !\ mo contrasta d
hiperpres1dencialismo <le su pas con una disin de poderes m;s
equilibrada en los Estados Unidos . Lo mismo sucede probable-
El importjnte cn,Jyo dc 1\111hony i(ing [xccutiws. en 1 l<111Jhook o/ Pol111ca/
Sc1e11ce. editado mr Fred 1 Gn:cnstein y :\dson Polsby, vol. 5 <le Covcrmne111,r/ fo.1
///utio11s and Processes (Reading, Sh1ss.: 1\ddison-\\''esley, 1975). pp. 17 3 256. se l111ui.1
J una compJracin entre Estados Unidos y el Remo Unido. sin referenci:1s al pres1
dencialismo fuera <le farn<l1)s Unidos ..
11
A la \"lsta <ld continuo cbm11r a favor de presidentes fuertes y Lis cspernnzas
populares que \an w<las a ellos c"l1 muchos pases con regmenes prc.,,1<lencwlcs. son
significati\'os los datos <le Shugan y Carey que muc:.tran cmo aquellos .,istenus
que dan ndices ahos en los poderes del pres1dc"11!e en cuanco a su capacidad <le die
car normas legales y formar gobierno,, han mo,crado una mayor cendencw a sufrir
cri>b.
En principio, desde sus origc"lle> h1stncos, la separac11>n <le poderes se ha rnn(c
bido para generar gobiernos dehilcs, pesos y contrapesos {Checb and halann:s
(que pueden convertir,c <"11 bloqueos, responsabilidades divididas, desconfianza entre
los poderes l, justo lo contrnno <le Wl poder y un liderazgo fuertes. :-\o sorprende el
que los mandatos de pres1dc111es que queran ser uerces -Vargas, Allende .. \bru''
Goulan. Aln Garca, Amudc'- 1erminaran en un desastre <le un tipo u t'tro. '>alK
mos demasiado poco del papel Je la presidencia en Georgia para decir si GJms.1k
hurdia podra incluirse en 1.1 lista. pero no sorprendera si algunos de los nuevos pre
s1dcmes <le las n.:pblic.ts de l.1 antigua L 111011 '>ov1t1ca no van a correr la m1snrn
suene. \'cr lJ coleccin de cm.,ivos de C...1rlos '> '\1110. Gabriel B,mz,u, f\.!Jm.:lt> :\k c:n:
v .\larcela Rodrguez, Rohertl; (;,1rgozdk '-,ilvno Al\'arez y Roben Pablo \;);I, v
Democracia pre.,idenaal o parlamcmaria: ;<)u d1forenci.1
H
mente. incluso ms. con los sistemas parlamentarios cuando compa-
ramos el gouvcmemenl dan, 111hle de la Tercera ) Cuarta Repblica
rrancesa con la Kam.lcrdcmoha!t de la Bundesrepublik
12
. En el
debate sobre los dos sistemas existe la tentacin de buscar los casos
extremos -y por tanto ms discutibles- a fa,or o en contra de los
mritos de cada uno. Como demostrar, en las democracias moder
nas (incluso dejando a un lado los hbridos semipresidenciales o
semiparlamentarios) hay algunas convergencias entre las prcticas
dd presidencialismo en sistemas multipartido conflictivos lcomo el
caso de Bolivia) y los sistemas parlamentarios con una personaliza
cin del poder o del liderazgo similar a la que se da en el presiden-
cialismo cuando un partido tiene una mayora absoluta, o como suce-
de en Alemania con el parlamentarismo racionalizado de la Ley
Basica la Consmucin de Bonn).
'>m embargo, esto no debera ocultar las diferencias fundamen-
tales entre los dos sistemas. Todos los sistemas presidenciales y par-
lamentarios tienen un fondo comn que permite su diferenciacin y
tambin algunas comparaciones sistemticas. Por otra parre, la mayo-
ra de las democracias presidenciales se parecen probablemente m;is
unas a otras de lo que se parecen entre s las ms numerosas demo-
cracias parlamentarias, en parte porque todas las democracias presi-
denciales se inspiraron en el modelo estadounidense, y en parte por-
que las sociedades con este tipo de sistema lcon la notable excepcin
de los Estados Unidos) tienen algunas caractersticas comunes. En los
sistemas parlamentarios la nica institucin democrticamente legi-
timada es el parlamento y el gobierno que deri\a su autoridad de la
confianza del parlamento, bien mediante mayoras parlamentarias o
por la tolerancia parlamentaria de gobiernos minoritarios, y slo por
el tiempo que la legislatura est dispuesta a apoyarle entre elecciones
y. excepcionalmente, en tanto el parlamento no sea capaz de producir
un gobierno alternati,o.
Los sistemas presidenciales se basan en el principio opuesto. Un
ejecutivo con cons1<lerablcs poderes en la consritucin. } general-
-----
Jorge Albert Barraguirre, Prerrde11cralmno y estab1'1d11d democr. rl1Ct. la Ar?.enlma
<Buenos Aires: Centro de Estudios lnsti1ucionales, 1991 ), c-sp. Carlos'>. :\mo. El pre
s1dencialismo y la justifcann. estabilitLtd y diciencia de la democracia->, pp. 1127
2
Klaus \'On Beyme, D11 parlame11tarHchc11 RegierungH}'Ileme i11 Europa
L\l u111ch: R. Pper, 1970) es un n1<lnumemnl estudio rnmpamrivo de regmenes par
larnentarios.
32
luan J. Llnz
menre con absoluto control Je la composicin Je su gobierno y hi
aJmmtstracin, es elegido por el pueblo (Jirectamente o por un
colegio electoral elegido con ese fin) por un peroJo de tiempo fijo, y
no depende de un \'Oto Je confianza formal de los representanres ele-
gidos democrticamente en un parlamento; el presidente no es slo d
que ejerce el poJer cjecuti\'o, sino tamb1en el jefe simblico Jcl esta-
do, y no se le puede destituir. excepto en algn caso excepcional de
juicio poltico Umpcachme111). enrre elecciones.
Dos caractersticas se destacan en los sistemas presidenciales:
1) Tanto el presidc.:nte, que controla el eecutirn ) es elegido por
el pueblo (o por un colegio electoral elegido por el pueblo con ese
nico fin), como el legislati\'O elegido (Je una o dos cmaras) tienen
legitimidad democrtica. Es un sistema Je legitimidad democrtica
dual.
2) Tanto el presidente como el congreso son elegidos por un
perodo fijo, el cargo del presiJente es independiente del leg1slati\'O y
la duracin del legislati\'O es inJepenJienre del presidente. Esto lleva
a lo que vamos a caracterizar como la rigiJez del sistema presiJen-
c1al.
La mayora de las caractersticas y problemas de los sistemas pre-
sidenciales se derirnn de estos dos rasgos fundamentales. Hay algu-
nos otros rasgos del presidencialismo que no lo definen que se aso
cian a menudo con l \ que se discutirn ms tarde. tales como los
lmires en el nmero de perodos o la no reeleccin, la suces1on auto
marica por un vicepresidente, la libertad para nombrar ) (an mas)
para destituir a un ministro. el que la misma persona sea el jete de
estado y el jefe del gobierno. Una caracterstica tan normal quL J
menudo se incluye en la definicin es que la presidencia es un pues
to unipersonal. Ha habido slo dos casos de presidencias plun
per:-;onales J1rectamente elegic.las: la administracin chipriota con
e.los personas ( 1960 63) y el Colegiado uruguayo (que gobern dos
\'eces: 1918-33r195267) l_
[,te an:ili,.is no mcluye prc,1dencialbmo pluripersonal por su caracter at1p1co
hi- cn:unstanc;1' nicas 4ue hiciernn qlle ,,. puJkra c:st;fl ,Ji.:ctr, sin olvidar su !alta Je
C\llo. Para una discusin <le prtsi<kncias plurales. ',r y Carey, Pre11den11 a11d
llrscmb!ies, pp. 94 105.
Los p;1rt1<lanos de presidtndas rolegiadas com endrfa <Jll<' tu\'ieran pr<.'sentc:s las
expcncm:ias en la historia nrnan:1 y d a11.ili-.1s de ( ;torg sobre el tamao de k>s
rupos} los procesos dt tkcis1011 , .1dc.:rns de los frncaM>s contc:mpor:nc:os.
Democrau.i prcs1<lcnc1al o parlJmentaria. ,:<Jue dicrenc1.11mphca! ,;
Legitimidad democrtica dual
La caracterstica basica del presidenci.1lismo es el pleno derecho
a b legitimidad democrattca del presidente. Frecuentemente la afir
macin de esce derecho tiene fuertes componentes plebiscicarios,
aunque algunas \eces se basa en una menor proporcin del \'Oto
popular del que en siscemas parlamentarios han recibido muchos
primeros ministros que encabez<tn gobiernos minoricarios, > a los
4ue en comp.iracion el electorado percibe dbilmente legiumados.
Pma mencionar solo un ejemplo: i.\llende, con una pluralidad de un
36,2 por ciento obtenida mediance una heterognea coalicin
(197 3). se encontraba indudablemente en una posicin muy dis-
tinta Je la Je Adolto )uJrez con un 35,1 por ciento dd \'Oto (1979).
del mismo modo que. lo escaban sus oponentes Alessandri con 3-t.9
por ciento y Felipe Gonzlez con 30,5 por ciento, los contendientes
e.le menos xito, Tomic con 27 .8 por ciento y Fraga y Carrillo con.
respeccivamente. 6.1 y 10.S por ciento. Un siscema presidencial
otorga al ganador, que combina las cualic.l,1des e.le jefe de escado
que representa a la nacin ) los poderes del ejecut\ o, un aura y una
autoimagen mu) diferentes. ) crea unas cxpecrnm as populares mu)
distint;ts de las que rodean a un primer miniscro cualquiera que
sea la popularidad que disfrute despues de conseguir el mismo
n(1mero de ,otos
14
.
El hecho ms llamatirn es 4ue en un sistema presidencial. los
leg1sladcm::s, especialmente cuando representan partidos disciplinados
La segunda vudta ha mrnntrado .ipoyo para e\ llar b eleccin por una pequea
pluralid.id, que es pf1blc en una eleccin de mucho, partidos, y para asegurar la clec
cin de una mayora. El ,btcma 'tn embargo, como Shugart y Carey han oh,,effado,
tiene vana,, con,ecuencia,, no muy de>eable,, En primer lugJr, fovorec<.' un nmero
mayor Je ca11d1datos en la pnmera vuelta, de,an1mando l.1 om1c1n Je coaliciones
que compiten de maner.i yue los 4uc se ,,itan en el primer\' >egundo pU(-StO pueden
atraer el apoyo en l.1 'egunda vudt11 de lo, que han fracasaJo, y e!>tos a su \'ez pucdL'fl
reforzar >U capacidad de nei:<.'ciaci6n con uno Ul' los do, cand1Jato> de 'egun<la n1d
ta. Los primeros canJidatos en este '' obtienen un porcentaje Je votos ms ba10
comparado con el que obtendrJn en un.1 eleccin p<.>r pura pluraltdaJ. La Sl>gunda
consecut'flCa c:s 411<' d resulr.1do depenJe di: lo, ll\'Utarn de la primera vuelta. Recor
<lemo,, <Jlll' <11 1989 algun<. hrasilc:os tc.:mian una s<gunda \'Uelta en la 4ue compitie
run Lula \' Brizola, 11 <los candidat<h de 1zq11erd.1, si la dcn:cha st' huhic:rn di,iJi<lo
m;s de lo 411e lo hizo. A estas e<>nsc:cuenci.1s yo a1ad1r.1 411<' c:n l.i segunda n1c:l1.1 el
ganador puede recibir un \'Oto dtsproporci1>11ado a su atract1\o ekctor,11 inici.tl. no

1 uan J. Ltn
y bien organizados yue constituyen autnticas opciones polticas o
ideolgicas para los \'Otantes, disfrutan tambin de una legitimidad
democrtica, y es posible que la mayora de una legislatura de estas
caractersticas pueda presentar una opcin polrica distinta de la de
los \'orantes que apoyan al presidente. En rales circunstancias, bas.n-
dose en los principios democrticos, quin esr ms legitimado para
hablar en nombre del pueblo: el presidenre o la mayora en el con-
greso que se opone a su polrica? Puesto que ambos derhan su poder
del voro del pueblo en una competencia libre entre alternati\ as bien
definidas. hay siempre un conflicto latente, que en algunas ocasiones
puede esrallar dramticamente hay principios democraticos que
lo resueh-an. y los mecanismos que pueden existir en la constitucin
son generalmente complejos, muy tcnicos y legalistas \ por tanto de
dudosa legitimidad democrtica para el electorado. 0.o es as extrao
que en algunas de escas situaciones el ejrcito intenenga como
poder moderador.
Se podra argir yue este tipo de conflictos son normales en los
Estados Unidos y que no han lle\ado a crisis gra\'es Excederia
los lmites de este ensayo explicar la singularidad de las instituciones
y prcticas polticas norteamericanas que han limitado el impacto
de estos conflictos. incluidas las caractersticas propias de los partidos
polticos en Estados Unidos que han llevado a muchos politlogos
norteamericanos a fa\orecer un sistema de partidos ms ideolgico,
responsable y disciplinado .. . En mi opinin, la forma en que se
estn desarrollando los partidos polticos modernos, a diferencia del
tipo de partido americano, especialmente en sociedades social o
ideolgicamente polarizadas, es muy probable que haga que estos
conflictos sean especialmente complejos y amenazadores.
un apoyo aumenuco, pero 4uc conrribuya a que se siema elegido por el
pueblo, La mayora pre,idendal en esre caso es tan o m,, artificial 4ue la mayora
parlamentaria de un primer minbtro 4ue encabece una coalicin, pero genern unas
expectati\as muy Jisrin ,,
Fred \\' RiAAs, <<'flit \u v11l of Presidemialism in Arnerica: Parn<ons111u1io11al
Pracrice"" p,,/111< al Scie11ce Rev1ew 9, nm. -1 ( 198Sl 2-17-78, es un
exceleme anlisis del excep<.:onalismo amcric-ano.
Para las re-puesras europeas al pre,idcnciali,mo americano, \'Cf Klaus rnn Beymc.
A"lcric.1 as a Model. '/he hnpact o/ A111enc,11: Democrac)' 111 the \'for!d l.\ldcrshor
G B. Gowcr. 1987), cap. 2, Th( Presidenrial S\'stcm of Go\'ernmem, pp. 33 -i6. 16
Com11 sobre Partido, Polticos de la \sociacin Americ-.ina Je Cenoa Ptilinca,
Toward a .\fore RerprmJth!e ftrn Partv System (l'\ue\a York: Rinehart, 1950).
Di.-mo.:racia pre,.1Jencial o parlamcntana. J1ferenc1a )5
Sm entrar en la complejidad de la relacin entre el ejecuti\O y el
Jeg1slati\'O en distintos regmenes presidenciales
17
, los peligros relari-
\'OS del predomimo de uno u otro y la capacidad de \'etar o paralizar
decisiones sobre legislacin, no cabe duda de que los regmenes pre
s1denciales estn basados en una legitimidad democrtica dual ) que
ningn principio democrtico puede decidir quin representa la
\'oluntad popular en principio. En la prctica, y especialmente en pa
ses en das de desarrollo con grandes desigualdades regionales en
modernizacin. es mu) probable que la composicin y las opiniones
polticas y sociales del legislati\'o sean distintas de las de los que apo-
yan al presidente. El principio territorial de representacin, reforza-
do algunas \'eces por las desigualdades de los distritos o la existencia
de un senado en las repblicas federales, tiende a dar un peso mayor
en la legislatura a los representantes de reas rurales o pequeas ciu-
dades de pro\'incias que a los representantes de las metrpolis. Y es
fcil declarar que las credenciales democrticas de los representantes
de zonas atrasadas son dudosas\ que se trata de oligarcas locales ele
gidos gracias a sus influencias chentelsticas, a su poder social ) eco
nmico. Independientemente de la \'erdad que pueda haber en esta
acusacin y del grado en que una democracia puede descalificar a
\'Otantes que en lugar de estar bajo la influencia de sindicatos, aso
ciaciones de \ecinos y organizaciones partidarias son leales a los
notables locales, lderes tribales, sacerdotes e incluso caciques, las el1
tes urbanas progresistas se \'en tentadas a cuestionar el grado de
representarividad de los as1 elegidos. En este contexto es fcil que un
presidente que encuentre resistencia a su programa en el legislati\o
mo\'ilice a la gente contra los oligarcas, reclame una autntica legiti-
midad democrtica y se la niegue a sus contrarios, ) se enfrente a sus
oponentes utilizando su capacidad de mo\'ilizar a sus seguidores en
manifestaciones masi\as
Shur:art y Carey, Prmdents a11d Arsembber, cap. 6, pp. 106, -19
El pre:oideme Fernando Collor, de Bra,tl, cuando al introducir en la 1efe,isin 'u
plan de estabilizacin sm prC"via con,ul111 se cnrnmr con la re,;isrencia dd Contre,o.
amenaz a ,te con modlizar a la, nrn'' :-:o hay duda Je que tengo una proiunda e
imima relacin con las m,,s pobrew y 4ue el congreso liene 4ue re;pecarmc porque
soy el centro del poder. Comtntando es!tls pi1l.1brJs, Roberto Campos, uno Je sus
seguidores m.is decidido,, amigm> 1mnis1ro Je } !.tcicnda y en a4uel momemo scn,1dor,
se lamenr: Esta es una carniceri.1 juridica que mina la confianza en el plan Collor
\'er Latm Amertcan Rtgw11a! Reporls Brazil Rtporl (RB-90-04 ), 3 Je mayo 1990, p. 6,
36
luan.J Lm/
Es tambin concebible que en algunas sociedades el pres1drnt1:
pueda represen car a electorados mas tradionales o prO\ inciales y
pueda utilizar este apoyo para cuestionar el derecho de sectores ms
urbanos y modernos en minora que se opongan a su poltica. [n
ausencia de todo principio lgico para definir quin realmente tiene
legitimidad democrtica, es tentador usar formulaciones ideolgicas
para legitimar el componente presidencial del sistema deslegitt
mar a los que se oponen a l, transformando lo que es un conflicto
institucional en conflictos sociales y polticos graves.
Las distintas legitimidades de un presidente elegido popularmen-
te y de un congreso estn ya muy bien descritas en este texto de 1852:
\Jientras que los votos Je forancia se dispersan entre los 750 diputados
Je la Asamblea :\acional. aqui se concentra. por el contrario. en un solo indi-
\'iduo. \lienrras que cada uno de los representanres del pueblo solo repre-
senra a este o aquel partido, a esta o aquella ciud,1J, a est;t o aquella cabeza
de puenre o incluso a fa mera necesidad Je elegr a uno cualquiera que hag;t
el nmero Je los 750. sin parar mienres minuciosamente en la cosa ni en el
hombre. l es el elegido de la nacin. y el acto Je su eleccin es fa gran
baza que se juega una \ez rnda cuatro aos el pueblo soberano. La \sambfea
:'\ac1onal elegida est en una relacin metafsica con la nacin. m1enrras que
el presidente elegido est en Ull<l relacin personal. La Asamblea :\acional
representa sin duda, en sus d1stmtos diputados. las mltiples facetas del
espritu. El posee frente a ella especie Je derecho Ji\ino. es
presidentepf,fa_Grac1a - - --
y .\louming Critiusm oi Au1horiran.m (;lwernmLnts :'\o,o BrJsd Plan. !bid. (RB
9005), 7deunio 1990,pp.1-3;laciradeCampos.enp.31
Dado el poyo dector,11 del pn:s1Jente Collor, sus amenazas conrr.1 el CongrLso nt>
podan rener la credibilidad de las de Goulan lo Allendel lJUL' poda rno1ilizar a Lis
masas en el Estadio de Petrobr.1s. P;m1 un .m,lis1s de la crisis hrasilra de 196. tUL
!e tambil'n una crisis de las reLKonl's de prl'sidrnt(' y Congreso, v la po.,ible reforma
w11stitucional tlll' podra haber perm111dd11 la reekccin de Goulart, \er Thomas 1
'>k1dmore, Polr11cr m B, l >0-/96 .. ; ,111 /;xperrmc11t m De111ocraC1 (1'\ne\a York
Oxtord l 1P, 196/l. .AJfrcd '>tep;tn, ed .. A11thrm/11rta11 Bra-:.1! (i'\ew l l.1\en: Yak l P.
1973). v Political Lcadersh1p and Rl.'..rimc Breakdown: Brazil>>, en Lmz '>tepan
Breakdou'll o/ Democra//c Regmer, pp. 119-37, esp. pp. 12ll->3
! lay qul' yue esta sensacin dl' sux:rioridad del mand:Hll dcmr1cmr1eo de los
presidentes se da n11 slo en Amrica Lnrina. sino tambien en orni- denwcradas pn-:.i
denciales. Por ejemplo. De ( ;;nJle el 17 de dc1emhre de 1 ':169 anuncie) en un disrnl'\o ljll('
la cabez,1 del esrad11 uene '11 ongen ('n la conh.mce protonde de la i'\at1cm y no en 1111
;Jrrungemenr momcnran entre prc>lc:ss1onnel, de l',isttll'c L. ,\f011de, 19 diticmhrl'
1%51 arado por .\1oulin, Le prn1de11tltl!1s111e et !.1 cla.m/1mtrrm Jl'r regm1t'r polrtuues, p ,
J)cmrn:r;ICa presdenu.11 o parlamcnrana: Que dii('rcnda )/
.'Jo se trata del anlisis de un institucionalista (o psiclogo polti
col. sino del Socilogo Karl en su El Diecwcho Brumario de
Louis Bonaparte
19
.
Eleccin por un perodo fijo: la rigidez del presidencialismo
La segunda caracterstica institucional ms importante de los
sistemas presidenciales es el hecho Je que los presidentes son elegi-
dos por un perodo de tiempo que, bajo circunstancias normales. no
se puede modificar: no puede acortarse ). debido a disposiciones
que impiden la reeleccin. algunas \'eces no puede prolongarse. El
proceso poltico se divide as en perodos discontinuos. rgidamente
determinados. sin la posibilidad de introducir continuos ajustes
segn lo requieran los acontecimientos polticos. sociales ) econ-
micos. La duracin del mandato de un presidente se con\'ierre en un
factor poltico esencial al que todos los actores en el proceso polti-
co tienen que adaptarse. algo que tiene muchas e importantes con
secuencias.
'i1 tu\iera que resumir las diferencias bsicas entre sistemas pre-
sidenciales v parlamentarios, subrayara la rigidez que el presiden-
cialismo introduce en el proceso poltico y la flexibilidad mucho
mayor <le este proceso en los sistemas parlamentarios. Puede que
para los partidarios del presidencialismo esta rigidez parezca una
\enraja porque reduce en parte las incertidumbres y el carcter
impredecible inherentes al parlamentarismo en el cual un gran
nmero de actores. partidos. sus lderes. incluso los legisladores
in<li,idualmente, incluidos los trnsfugas, pueden en cualquier
momento entre elecciones iniciar cambios bsicos. buscar nue\'as ali-
neaciones }. sobre todo. cambiar el jefe del ejecutivo, el primer
ministro. El deseo de un poder fuerte} la predecibilidad pareceran
fa\orecer el presidencialismo. pero. paradjicamente, aconteci-
mientos inesperados desde la muerte del que ostenta el cargo a
errores gra\'es en las decisiones, especialmente al enfrentarse con
situaciones inestables. hacen menos predecible y a menudo nl<is
dbil el gobierno presidencial que el de un primer ministro que
K,1rl /;'/ D1ecr"cho Hrumarw de /.mm Bo11aparte (Barcclonl: Ediciones
\riel J lJ/ J 1 pp. 3> ).

Juan J. Lmz
puede .siempre reforzar su autoridad y legitimidad democrtica
pidiendo un \"Oto de confianza.
La incertidumbre en un perodo de transicin y consolidacin de
un regimen indudablemente hace que la rigidez de una constitucin
presidencial sea ms problemtica que un sistema parlamentario que
permite respuestas flexibles a una situacin cambiante.
Una de las supuestas \'entajas de un rgimen presidencial es que
asegura la estabilidad del ejecutivo, ventaja que se ha comparado
con la inestabilidad de muchos gobiernos parlamentarios que expe-
rimentan crisis frecuentes y cambios en la presidencia del gobierno,
especialmente en democracias europeas multipartidistas. Podra
parecer que la imagen de inestabilidad en el gobierno en las Tercera
y Cuarta Repblicas Francesa. en Italia hoy y ms recientemente
en Portugal. haya contribuido a la imagen negatirn que tienen del
parlamentarismo muchos acadmicos, especialmente en Latino-
amrica, y a .su preferencia por el presidencialismo. En esta compa-
racin a menudo se olvida que las democracias parlamentarias han
sido capaces Je producir gobiernos estables. Bajo su aparente ines-
tabilidad tiende a oh-idarse la continuidad de partidos en el poder.
los reajustes ministeriales. la perdurabilidad de una coalicin bajo el
mismo primer ministro ) la frecuente continuidad de ministros en
ministerios claves a pesar de las crisis de gobierno
20
. Tampoco se
presta atencin a la posibilidad que ofrecen los sistemas parlamen-
tarios de retirar a un primer ministro que ha perdido el control de su
partido o que est implicado en un escndalo, y CU\'a permanencia
en el puesto podrrn crear una seria crisis poltica. Sin que se pro
<luzca una gra\'e crisis constitucional puede ser sustituido por su par-
tido, o mediante la formacin de una nue\a coalicin. o al retirarle
su apoyo los partidos que toleran un gobierno minoritario. A menos
que la alineacin parlamentaria haga imposible la formac1cm de un
gobierno con base democrtica. el parlamento, con ms o menos
dificultad y con ms o menos retrasos, debena ser capaz dt. propo-
ner) dar su apoyo a un nue\'o primer ministro. En algunos casos de
cns1s especialmente gra\es, existe siempre la alterna ti\ a de con\'ocar
nue\as elecciones, aunque con frecuencia esto no resueh-e el pro
"' ,\lattei <'gan, cd., P.11hu"t1}'S lo Power, Se/eltmg Rulers m Pluralw Democranes
!Boulder: \\"'t.,,tview, 1%9 JO, lrremo\'able 1-Kadcrs and .\JinisteriJl Jn,ti1bility IJJ
European Dcmocracies, pp. 239-75
Democracia o parl.11nenr.1ria: ()u diferencia
39
blcma sino que, como sucedi en Alemania al principio de la dcada
de I 930, lo agra\e.
Por el contrario. los presidentes se eligen por un perodo fijo en
el cargo, un perodo durante el cual estn excluidos el tipo de cam-
bios que producen crisis de gobierno y la sustitucin de un ejecuti\'O
por otro. Esto supone una rigidez en el proceso poltico c.ue hace
todo reajuste en situaciones cambiantes extremadamente difcil; un
lder que ha perdido la confianza de su partido o de los partidos que
han apoyado su eleccin no puede ser reemplazado, no puede ser
sustituido por otra persona m<is capaz de negociar compromisos
con la oposicin cuando l.1 polarizacin ha alcanzado una intensidad
que amenaza con la violencia y un golpe ilegal. La medida extrema
del impeachment, el juicio poltico, que figura en los textos cons
tirucionales, es difcil de utilizar comparado con el \'Oto de censura.
Un presidente acosado se \'e tentado a, y puede, usar sus poderes de
tul manera c.ue sus contrarios pueden no estar dispuestos a esperar al
fin de su mandato para echarle. Pero no hay mecanismos para des-
tituirle sm violar la constitucin. a menos que est dispuesto a d
mitir ,, .
-----
l El caso de ,\!arfa l:stcla ,\lartinez de Percn, \icepresidenta que 11Ccedic <l la
pn:sidenc1a tras la mutrte dl' su mando tn ulio de 197-1 y fue depuesta por el golpl'
de marzo de 1976, es un ejemplo claro de las dificultades que causa la rigidez dd pre-
sidencialismo. Enfremados wn el fracaso toral de su gobierno en de
1975, sus contrarios querfan poner en n1.1rcha un juicio poltico . ...,e .111unciaro11
entonces eleccionts anticipadas p<1r;1 fines de 1976, pero se asuma que no llevaran
a una transferenci,1 Je poder. Tras una reorgantzacin del gobierno en aosto Je
1975, las :\a\itbdcs traernn una d1mis1n masi\a de miembros del gabim:tc el 29
de diciembre una nuc\'a peticin para iniciar el juicio poltico. La salud Je la ...,ra Je
Pern se puso l'n duda l'TI un esfuerzo para 11plicar normas Je incapacitac o 1 n
febrero de 1976 se IOKI< de nuevo el juicio politico, aprobado por la Cmara b;1ja
pero bloqueado por el ...,L1'.1do. Trns un nut'\'a reorganiZJci6n del gobierno, lo,,
lderL>s de los panidns 1-c11:,.Jo, el 12 de marzo no fueron capace' de llegar a una
solucin. Tras un gc>lpe el 29 de marzo, la Sra. J..- Pern fue expulsada del poder,
encarcelada y juzgada por el rgimen militar. P;1ra un anlisis detallado de esta crisis,
Wr ,\!ario Daniel Serrafero, El presidencialismo en el sistema poltico argentino
<Tesis doctoral, L'niver,idad Complutemelnstituto Universitario Ortega y
Madrid, 1992). pp. 265-79. Esta tC"si' es un.1 excdenre monografa presidencia
argemina. DesgracJdamente no he podido 111corporar muchos Je sus d.nns en m1
anlisis.
En el momento en lJlll' se esuib<' este ensayo, la crisis de \'enewda que ,1fel ta 111
presdence Carlos Andrs Prt>z, y la de Brasil, 4ue afecta al presidente Fernando
Collor, son otros dos tjrn1plos dt la rigidl'z del presidencialismo.
4(1
Ju.in) Lm
Una dimisiin rnlunraria bajo la presin de los lderes Jd parci-
Jo y Ja opini<n ptbJica sera una Je las form,1s de e\it;tr las impli -
caciones de la rigidez del mandato presidencial sin la salida Je los
tanques <l la violencia en las calles embargo. no es una solucin
muy probable d,1Ja b psicologa Je los polticos. Por otra parre, en
un sistema presidencial. especialmente uno yue no permita h1 ree-
leccin, la persona en el cargo no puede Jef enderse <llHe el eleno-
rado. Es difcil para sus antiguos seguidores animarle a yue dl: ese
paso. especialmente cuando algunos consider;tn al \'cepresi<lente,
yue amom,ticamenre le sucedera, toJa\'a menos d<.:se,1ble yue el
yue ocupa el cargo (como sucedi en el <..aso de Ft.:rnando Collar en
Brasil a medi,tdos de 1992). En Boli\ia. tras dos aos \'diez meses \
tnt<.. el complero fracaso Je su aJministrauon. el ')des
\u,1zo dimitic. evitando orra yuiebra <lt.: gobierno civil. La presin
<lt: los parcidos de la oposicin. el ,\1:-\R (Movimiento I'\acional
Revolucionario) y la i\ON (Alianza Democrrica Nacional), que
tenan la mayora en el Congreso, la hostilidad de las organizaciones
empresariales ms imporcanres y los rumores de un posible golpe
haban reducido su mandato en algo ms de un ao. Fue un hecho
excepcional en la poltica boliviana porque, en lugar Je un golpe, la
crisis llevc a una eleccin en julio de 1985 en la cual la gan
2S.57 por ciento de los \'Otos y el .\l;\R 26.42 por ciento (una elec
c1n en la cual el movimienro sindical y la izquierda mdical acnn
sqaron la absrencin o el \'Oto nulo). p,z Estenssoro, del 1\ll\'R, fue
elegido presidente\ se in1c1 un perodo de estabilidad d<.:mocrti -
ca. La dimisin de )iles 5uazo se considera hoy como un ano
parri6tico.
La dmisi6n \'Oluntaria bajo presin es muy posible que inclu
so pro\oyue crisis polticas gra\es porque el sector Jcl electorado
que llev al poder al prc:-.idcnte puede sentirse engaado y puede
manifestarse pblicamente en su apoyo Ls difcil imaginar lderes
polticos capaces de resoker el problema sm 1molucrar en el deba-
te al pueblo y sin emplear la amenaza de las msttucioncs no demo
crticas, como los tribunales, ). ms frecuentemente. la inrenencin
poltica de Lis fuerzas arm,1das. El intenso conflicto :-.ubyaccnre a
estas crisis no puede mantenerse confinado a los pasillos > salones
del parlamento, como sucede en el caso del \'oto de censura (o, m:s
frecuentemenre, la amenaza del mismo) a un primer ministro o a un
lder de panido.
Democracia prc.>sidenc1al < parlamem.ma: diferencill implica
41
Posibilidad de identificacin y responsabilidad
Una de las caracrersticas positi\as atribuidas al presidencialismo
es la posibilidad de identificar a la persona y exigir responsabilid,1des.
Al depositar su \'Oto, el \'otante sabe por quien esr< \'Otando y sabe
quien \<la gobernar si su candid,uo gana. En un sistema parlamen-
tario. la persona que \'Ota por representantes de un pamdo se supone
que no sabe a quin propondd el partido para el puesto de primer
ministro. y si se trar<t de 1111 sisrema mulripartido, en el cual el partido
no puede esperar ganar una mayora absoluta, el \'Ot<tnte no s.1be
qu partidos \'an <l formar una coalicin de gobierno.
En la realidad. ninguna de estas dos afirmaciones responde a la
\erdad o a toda L1 ,crdad, y a lo que la persona que va a \'otar nece-
sitara saber para hacer una eleccin razonable.
En las elecciones presidenciales el \'otante puede saber mucho
menos sobre yuin gobernar que el vorante de un partido en la
mayora de los sistemas parlamentarios. Los candidatos presidencia-
les no necesitan y a menudo no tienen un pasado como lderes pol-
ticos; pueden no estar identificados con un pamdo, con una idclogia,
con un programa o un P<tsado. \ puede que haya muy poca infom1a-
cin sobre las personas que posiblemente rnn a ocupar los cargos de
mtniscros. La eleccin se basa frecuentemence en la opinin sobre un
indi\'iduo, una personalidad. sobre promesas, y -seamos hones-
tos- la imagen que un c;mdidato proyecta, que puede ser una ima-
gen a gusto de sus <lSesores (que no son necesariamente polcicos).
Este es an ms el caso de esta poca de \ideopoltica22
Podra argirse que los \'otantes del PA <;OK (.\lo\'irniento ')ou;t-
lisca Panhclnico) \"otaron por Papandreu. los del P'iOL \'Otaron
por Pelipe Gonzlez, los conservadores britnicos \'Otaron por .\lar-
garet Thatcher, etc .. aunque algunos puede que hayan \orado por
esos partidos a pesar de sus !deres, o lo
del es exclusl\a de la polrnca pres1denc1al._ Hay sm
embargo una diferencia: es proba-
11
Sobre la vulnernhilidad una den'"ln uninominal :.1 la mllumda de los medios
de comunicacin, wr el excl'lcnte amculo de G10\'anni Sartori \'ideo l'o\\'Cr ,
Government and Oppowro11, mil'rno l %9, pp. 39-53. \'cr Cllmbin Thoma' E. SkiJ
more, ed., Teletis1011, p,,f1tics. a11d thc Tranr1tro11 tfl Demacrar, m /.,a/111 America 1
lington. D.C. \\'l><idrow W'il,on C('n1tr Press. 1991 >.
42
luan l. I.inz
ble que los lderes se hayan propuesto a s mismos anee los \'Otanres
sin haber ganado. y algunas ,eces haber retenido durante muchos
aos. el liderazgo de sus partidos. bien en el poder o en la oposicin
!algo no mu\' frcil en el competiti\'O mundo de la poltica). Estos lde-
res representan a sus partidos. Por otra parre. el \'Ot<tnte sabe que los
que \'an a formar el gobierno pertenecen al partido y en la mayora de
los casos son lderes muy conocidos con una experiencia acumulada
en la poltica. Un primer ministro hoy tiene mucha libertad para
seleccionar a su gobierno, pero ciertamente no rama como la mayora
de los presidentes.
La objecin de que en un sistema parlamentario el \'Otante no
sabe quin \'a a gobernar no es cierta en la mayora de los casos.
porque los partidos estan identificados con lderes muy visibles que
se dirigen directamente a los \'Otantes, las campaas cada \'ez estn
ms centradas en el lder que aspira a ser presidente del gobierno o
canciller. Ningn \'Otante consen ador poda ignorar qut estaba
\'atando por la Atargaret Thatcher. ni ningn votante del P)Q[ que
su papekta era para Felipe Gonzlez, ni ningn \'otante de.: la COL
(Christlich Demokratische Union) que Helmut Kohl formara gob1er
no. Podra argirse que el grupo parlamentario del partido o los
notables del partido podran retirar a los lderes elegidos, que los que
votaron por Thatcher, por ejemplo, tenan que aceptar por
el resto del perodo legislati\'O a Majar como primer ministro. Pero,
por qu iba a cambiar un partido los lderes despus de la inversin
que supone el construir su imagen, a menos que haya la sensacin dc
que han demostrado que no son adecuados para el cargo? Despus
de todo. los diputados y los lderes del partido tienen mucho que pcr-
der si los votantes lo desaprueban; se les puede considerar rcsponsa-
bles.
En cuanto a la falta de concrecin respecto a quin nt a gobernar
cuando es necesario fom1ar coaliciones. en sistema mulriparrido, con
algunas excepciones, esto tampoco es cierto. Los partidos se com-
prometc:n a una alianza. como la de CDC-CSU-fDP C DL. Chris -
rlich 5oz1ale Union: FDP. Freie Demokratische Partc.:1 <lntes de las
elecciones. y el \orante de cualquiera de esos partidos sabe que una
persona determinada ser el canciller y tambin que. a menos que un
partido gane una mayora absoluta (e incluso en ese caso). el gobier-
no incluir representantes de todos los partidos que forman la coali-
cin. Esto es especi,1lmenre importante para los que quieren que un
Democracia o parhtmcnr.ma: C)u diferencia
4;
partido minoritario en la coalicin. como el FDP. tenga influencia.
Los \'orantes no conocen la composicin exacta del gobierno de coa-
licin -qu ministerios irn a qu pamdos y a qu lderes-. pero
saben mucho ms que los que \'Otan por un presidente en los Estados
l!mdos o en Brasil. Los parudos en los sistemas parlamentarios a
menudo tienen un gabinete a h1 sombra conocido, mientras que el
presidente electo no empieza a nombrar su gobierno hasta despus
Je las elecciones. Ln un :;istema presidencial la posibilidad de ideri
tificar al que va a gobernar es slo de una persoa;.en un gobierno
parlan1entario. la mayora de las \'eces es un conjunro_de_person.is y
subl<leres bie-nconocidos. -
Pensemos en un sistema sin mayora absoluta. sin
un acuerdo prc\'lo dt coalicin Incluso en este caso. el \'otanre sabe
que el puesto de primer mm1stro ira al lder o a uno de los lderes
ms importantes) del partido mas \'Otado o con ms escaos. y sabe
cules son los probables participantes en una coalicin de gobierno
con ese partido. Puede que al \'otante no le guste alguno de los par-
tidos. sus lideres o sus posiciones, pero probablemente sabe mas de
los posibles mmistros de lo que sabe la mayora de los que han rnta
do a un presidente. El votante de un partido grande espera que ste
pueda gobernar solo. El rntante de un partido minoritario (elegible
para entrar en coaliciones) sabe que ese partido y su lder no \'a a
gobernar en solitario. pero espera que su voto le d una parcela
mayor de poder. Despus de todo. slo es posible un nmero limita
do de coaliciones y las coaliciones no afines son excepcin. Un \oran-
te nacionalista cataln de Ciu !Con\'ergencia i Uni) en una eleccin
parlamentaria espaola sabe que su partido no formar gobierno.
pero tambin sabe que si ningn partido tiene una mayora absoluta.
los representantes de CiU pueden influir en la formacin del gobier-
no e incluso pueden entrar en l. El \"otante ciertamente sabe ms
sobre que votar y por quin que si tuviera tan slo que elegir entre
dos candidatos presidenciales. En el caso de que los representantes
de CiU entraran en una coalicin que el que les ha \'otado no apro
bara, el partido es ms responsable de lo que lo sera el partido de un
presidente que decepoonara los sentimientos caralamstas a los que
hubiera apelado.
El tener que dar cuenca de la gestin ante los \'Otantes adquiere una
dimensin distinta cuando el que tiene que responder directa ) perso
nalmente de las medidas polticas es el presidente, no los ministros. no
.. J
Juan/_!
una coalrcicn y no los lJeres dd paniJo que podran haherle suceJiJo
y ocup,1r el cargo Je primer minisrro. Duranre d perodo complero dd
mandaro, slo 1111a persona aparece daramenre idenrificada como la que
va a gohernar. i'\o hay responsabilidades confusas o companidas. As se
formula el razonamienro a favor del presiJencialismo.
Analicemos esre nrgumenro. En primer lugar. no hay m;inera de
hacer responsahle a un presidente que no puede present;trse de nue-
,.O a deccioncs. En escas condiciones un presidente no puede ni ser
casrigado por los ,orantes y salir derrotado, ni puede ser recompen-
sado por el xito y volver a salir elegido con el mismo \'Oto o incluso
uno mayor que en la eleccin anrerior. Un presidenre 4uc no puede
ser reeleg_id9 110 es resr>_onsable_'., -
Este es el caso en -frece sistemas presidenciales konrando los
4ue permiten la reclecci6n con un perodo inrermedio) frenre a seis
sistemas que no Jimican las \eces que se puede presenrar un candi
dato a elecciones o fijan un lmite de dos man&nos. Podra aadirse
el sistema semipresidencial (o Je premier-prcsidenrc) de Francia y
Ii nlandia. que no limita la reeleccin. y el de Portugal, 4ue la limita a
dos mandaros
2
J.
)e podra discutir 4ue en el caso de no reeleccin debera consi-
derarse responsable al partido que apoy la eleccin del presidenre.
pero en la realidad la persona responsable es el nuevo cmdidaro
presidencial del P<trtido, que tratar de identificarse con su antecesor
sr este rurn xito o de desidenrificarse en el caso de que fracasara. En
una decci6n personalizada esto puede ser m.s facil que cuando el
rnranre tiene que apoyar a un partido que no ha cambiado su lder o
lo ha hecho tarde. 1\dems, es en parre in1usro castigar a un partido
por la acruaci6n de un pn:s1Jenre que Jespues de su elecci6n poda
gobernar con independencia de que tU\iera su confianza.
Cuando la reeleccin es posible. un presidente en el cargo que tiene
una imagen negar\a. paradjicamente puede tratar, con ms o menos
xito, de C\'itar el juicio negarirn rransfirindolo al congreso, especial-
mente si ste estaba dominado por la oposicin, pero incluso si su
propio partido contaba con la mayora. Justo ames Je las elecciones
puede proponer una legislacin que el congreso rechace y puede pre-
tender que si su poltica hubiera sido aprob,tda hubiera tenido xiro. un
juego que un primer ministro con una mayora no puede jugar. La
\hugart \ Crt-v, Prtsrde111r a11d A1 remblres. pp .. s7 ':> 1.
.).:mocrac1a pn-s1<lenc1.1l o parlamenianJ ;Qu <lilerencia 1mphca'
45
divisin de poderes puede por tanto proporcionar una c<Mrtada en
Je fracaso. El congreso. incluso el panido del presidente en el c:on-
.:reso, puede entrar en un juego parecido. culpando al ejecurirn por no
j1oner en pr,ctiC<l medidas qm: haban sido aprobadas o por no pro
poner las medidas necesarias pam rcsoh-er los problemas.
En resumen, con separaci6n de poderes no es fcil exigir res
ponsabilidades por la gestin [n un sistema parlamentario, el pant-
do que renga la mayora, o incluso una coalicin estable de partidos.
puede ser presentado ante los \orantes como responsable. en tanto y
siempre que los ,ornntes no excluyan en principio un ,oro por p;1r-
ridos en la opos1cron.
La objecin de que en un parlamento no se puede exigir res
ponsabiliJaJes a los P<trtidos, a sus lderes y a los pnmeros ministros
que apoyan es \'lida slo bajo cic:rtas condiciones: cuando se suceden
muchos gobiernos o coaliciones inestables e incluso contraJicro-
rias) y ningn partido ha tenido un papel central en el pro-
ceso de formar las coaliciones.
Este puede haber sido el caso en la Tercera Repblica Francesa y
de los gobiernos de terc\.'.ra fuerza de la Cuarta Repblica. Incluso en
un sistema parlamentario tan fraccionado como el italiano. b;1rrunto
que hasra recientemente los votantes no tenan muchas dudas de que la
Democracia Cristiana ern responsable del gobierno, \ se la hubiera
podido responsabiliz.1r si un nmero suficiente de votantes hubiera
considerado otras coaliciones alternativas potenciales (que probable-
mente eran imposibles sin la parricipacron de los comunistas). Por
otra parte, en el caso de coaliciones. la responsabilidad puede recaer en
los partidos menores por h,1ber entrado o no en la coalicin. y en los
partidos mavores por incluir o no a los partidos menores.
<)in en muchos sistemas parlamentarios se puede exigir
1.na responsabilidad rora! a los partidos. Esto sucede en las demo-
cracias mayoritarias del tipo Je la de \\
1
esrminsrer. especialmente
cuando se trata de un sistema hiparrido. y tambin en sistemas mul
tipartidistas con co,1Jici6n o gobierno minoritario. Los \orantes en
estas snuaciones han varado frecuentemente por partidos compro-
mc:ridos con una co,ilicr6n concreta. Los partidos hacen campaa
subrayando este compromiso. aunque los \orantes puede que den
ms o menos peso a uno y otro miembro Je la coalicin (limitando
4uiz la amenaza de gobierno hegemnico Je un partido), como
sucedi en el caso de la Hepl'1blica Federal Alemana. fncluso puede
-l
luanJ. Lin1
que se exijan responsabilidades a los partidos de la coalicin en la
prxima eleccin. Naturalmente, un partido puede salirse de la coa-
licin, incluso cambiar de alineacin en la siguiente eleccin, pero los
votantes pueden recompensarle o castigarle por su conducta.
Hay otro problema en los sistemas presidenciales que no se pue-
de ignorar: incluso en el caso de posible reeleccin, los votantes tie-
nen que esperar al final del mandato presidencial para pedir res-
ponsabilidades. A un primer ministro en cualquier momento el
parlamento y su propio partido pueden exigirle responsabilidades
mediantes un voto de censura, y el partido tiene que responder antre
los votantes al final del mandato o incluso antes en caso de que la cri-
sis de liderazgo en el parlamento o en el partido en el gobierno obli-
gue a convocar elecciones anticipadas.
El presidente: el que lo gana todo
En una eleccin presidencial, sea cual sea la pluralidad alcanzada,
el candidato victorioso gana todo el ejecutivo, mientras que un lder
que aspire a ser primer ministro cuyo partido gane menos de un 51
por ciento de los escaos puede verse forzado a compartir el poder
con otro partido o a formar un gobierno minoritario. Con un 30
por ciento de los escaos no puede formar un gobierno que no sea de
coalicin, mientras que un presidente con el mismo voto s puede
(aunque tenga muchas dificultades para que el congreso apoye su
poltica). El control del ejecutivo en sistemas presidenciales es en
principio un juego de gnalo todo.
Es adems un juego en el que el perdedor lo pierde todo, ya que
los candidatos presidenciales derrotados pueden encontrarse sin un
cargo pblico despus de la eleccin y, a menos que tengan una
posicin fuerte como lderes en su partido, puede que se hayan juga-
do todo su potencial poltico. Dnde estn Michael Dukakis o
Mario Vargas Llosa hoy? El perdedor frecuentemente lo pierde todo.
Adam Przeworski, comentando este punto, escribe:
Linz ha desarrollado (1984) una serie de argumentos a fa\'or de los sis-
temas parlamentarios frente a los presidenciales. Personalmente eSCO) per-
suadido de su obser\'acin de que los sistemas presidenciales generan un jue-
go de suma cero. en canto que los sistemas parlamentarios aumentan el coral
de los premios. Las razones son las En sistemas presidenciales
Democracia prcs1Jcncial o parbmcntana: Que Jifcrcncia implica?
.
el ganador se lo Ile\'a todo: puede formar un gobierno sin incluir ningn per-
Jedor en la coalicin. De hecho. el candidaco derrotado no ciene status poli-
tico. como sucede en los s1sremas parlamentarios donde se com ierce en el
lder de la oposicin. De ah que en trminos el modelo anteriormente desa-
rrollado. bajo condiciones cctem paribus (bajo las cuales \X' + L ==Tes el mis
mo en ambos sistemas). el valor del triunfador (\Vmner) es marnr ,. el \'alor
del derrocado (Looscr), es menor bajo sistemas presidenciales .que. bajo sis-
cemas parlamentarios. Supongamos ahora que los actores polticos descuen-
cen el fururo en una proporcin de r per annum. En el sistema presidencial.
el mandato esc fijado ppr \In perodo (t-=- PRES). y el valor que se espera en
la nue\'a ronda rPRE? }\:>\X' + (1 - p)LJ. En un sistema parlamentario el
ganador gobierna-mtdtras pueda conservar suficiente apoyo en el parla-
mento. digamos por el perod,? t...-.PARL, de manera que el valor que se
en la vuelta siguiente \X'+ U-=- p)Ll. .:.CY'J :.> ._. _
Algebra elemental mostrana enton es que a menos que la duracin en el
cargo que se espera en el parlamentarismo sea significativamente ms larga
que bajo el presidencialismo. el perdedor tiene un incenti\'O mayor para
continuar en el juego democrtico bajo el parlamentarismo
Mis crticos sin embargo tienen razn en que con la divisin de
poderes un candidato presidencial triunfador puede que no consiga
todo porque su partido puede estar en minora en el congreso. Estn
tambin totalmente en lo cierto cuando arguyen que cuando en un
sistema parlamentario un partido disciplinado gana una mayora o
ms de los escaos, se produce realmente una situacin de gnalo
todo. Esta situacin es probable en un sistema parlamentario del
tipo del de \X'estminster, donde distritos unipersonales pueden ase
gurar a un partido un nmero desproporcionado de escaos en un
pas culturalmente homogneo. Como han subrayado J\.lainwaring y
Shugart, los ejemplos ms puros de lo que Lijphart llama democracia
mayoritaria, en la cual el ganador se lle\'a todo, son democracias
parlamenrnrias ms bien que presidenciales Sin embargo, esto es
cierto slo cuando un partido es capaz de obtener una mayora abso-
luta de escaos, algo que no sucede con frecuencia.
------
2' AJam Przewoioki. Democra0 and the ,\farket, Polzt1cal and Eco11om1c Reformr 111
Eastern Europe a11d Latm A111a1ca (Cambridge: Cambridge UP. 1991), pp. 34-35
DonalJ Horowitz. Comparing Democrauc 5ystems. }oumal uf Demoam:; 1
nlim 4 1990): 73-79. y mi respuesta en pp. 84 91 Scott :-.lainwanng y :-.tanhcw ">
5hugart, Linz. Prcsidemialism anJ Democracv A Cmical Appraisal. en Po!tttn.
Soaety and Democracy Latm Amer1ca, cJitado por Arturo Valcnzuela (Je prxima
publicacin).
o
.j'<
/uJn T. I.uu
Inclu:;o cuanJo en una Jemocracia parlamentaria un parriJo
gana una mayora absoluta Je escaos, el lder JeJ paniJo o el primer
ministro puede que no estn en la misma sicuacin que un presi-
dente. PacJ pcrmnem en'" pue,o. el primer ministro tiene que
prestar atencin a los que le apo)an en el grupo parlamentario dd
paniJo; b rebelin de los back-be11chcrs o de los barones Jel partido
pueJe terminar su mandato. El destino Je un lJer fuerce y en un
momento popular como i\Iargaret Thatcher, es Jhlrndigmatico: el
parriJo de la ,\1argarer Thatcher bajo el nuevo Jidera%go de John
Maje)! puJo ganar la siguiente eleccin. NaJa parecido podra haber
sucediJo cuanJo el fracaso de Aln Garca en el Per se hizo paten-
te, y APRA (Alian%a Popular Re\olucionaria Americana) turn que
pagar el precio en las elecciones .
. Uno de los posibles resultados en una clecdn presidcncfal
que el candidato derrotado pierda todo. Esto es probable, e incluso
puede que sea deseable. en el caso de un contendiente amateur que
no tenga LI apoyo Je un parrido. Pero tambin pueJe muy bien
suceder cuando compiren slo dos partidos. No es muy probable que
en las prximas elecciones se considere deseable al candidato derro-
tado. iodependicmcmente del nmero de cotos que haya obtenido .I'
por tanto es posible que ste pierda su situacin de Jidera%go en el
partido. Incluso algunas \'eces el partido derrotado se queJa sin lide-
razgo hasta que se nombra un candidato para la pr\ima eleccin.
en el caso de parridos mu) ideolgicos) con una solida estruc-
tura, o en el caso de situaciones de mltiple partido, los candidatos
presidenciales consenan su posicin de lder. Ln sistemas parlamen-
tarios, stn lmbargo, los lderes de partidos ocupan prcticamente
siempre escar'fos en la legislatura. ) algunas \'eces tienen el sta/11J de
lder de b leal oposicin <aunque la creciente personalizacin de
las campafis puede tambin obligade a renunciar al liderazgo del
parriJoJ.
La no reeleccin } sus implicaciones
El principio de no reeleccin o de no inmediata reeleccin no es
una caracterstica que dd 1a el presidencialismo, pero es claramente
la paura predominan l' '>.Hrgarr r Carey han calculado ocho PlSL'S
<algunos con crcdencJ .l 'cs dcmocntic,1s dudos,1s/ tue no perrnitln la
Democracia prcs1dcricial o parlamentaria ,Qu dift>rencta implica"
49
reeleccin, cuatro con rl'eleccin no inmediata v uno (Venewda)
con dos mandatos intermedios. Entre los que ti reeleccin
inmedi,ua. cinco limitan ti presidencia a dos mand,uos y SL'is no tie-
nen limitacin (mcluidos Jos semipresidenciales o, de acuerdo con su
terminologa, sistemas presidenciales de primer ministro)
26
.
La importanci<t que se concede al principio de no reeleccin se
refleja en el hecho de que el Tratado General de Paz y Amistad fir-
mado por todos los gobiernos Je Centro Amrica en Washington el 7
de febrero de 1927. declaralx1 que: Las partes contrayentes se com-
prometen u mantener en sus respecti\ as Constituciones el principio
de no redeccin p;1ra el C<trgo de Presidente y Vice Presidl'nte de la
Repblica, y aqullas P<tr!es contrayentes cuyas Constituciones inclu-
yen la reeleccin. se comprometen a introducir una reforma consti-
tucional a este eiecto en la prxima sesin legislativa despus de la
ratificaci6n del presente Trarnc.fo"
27

El principio Je no reelecci6n ha adquirido en muchos pases una
gran importancia simblica. El recuerdo de gobiernos que duraban
roda la \ida, de gobernantes, caudillos v dictadores no democr.iticos.
cre6 la Jemanda de no reeleccin, com.o en el caso de MaJero frente
al Porfiriato en i\.lxito. Los intentos Je cambiar las normas consti-
tucionales que no permitan la reeleccin} los esfuerzos p;tra asegu-
rar lo que los latinoamericanos llaman continuismo, han movilizado
la opinin pblic<t y han sido causa de manifestaciones y golpes no
slo en Latinoamrica. sino en Corea del Sur - La perspecti\a de
,\lainw.mng. Pre,idmtiali-.m in Latin Aml'ric-J, ha 1r,11ado mnp)i,unentt> las re'
puestas a lL'flsiones <'ntrc y congrpo en Amrica LatUlI y la inmO\ilidad
qul' se dl'ma dc ella.s fcspcc1Jlml'ntc en el caso Je multipartidLsmo), pp. 16i il
Citado por 11. Ftzgibbon, Contnubmo in Central Aml'nca 1mJ thc
C-aribbcan. en fhe Ff.m!utwn of I..atin Amenca11 Govtm111enl, ti BooJ. rf Readm,, t>di
tado por 1hht>r :"\. York: 1 lcnry Holt , 1951 l, pp. 430--15, e'p
p. -136.
28
Sung-100 Han, South Korca. Polmc, in Tra. sH1 . en Polttics 111 D,>t:elopmg
C011111ner, editado por Larry 01.a.mond,JuanJ Linz \1: our .\lanm Lipsct (Boul
dcr 4nne Rienner. 1990). pp. 31 3 50, p. 321 '< T la r Jdlizadn contrJ Li refor
ma constitucional que permita un tercer mand.uo presidencial de P.irk Chung 1 lre en
1969. La enmil'nda conwtucional const>guiJa mediante rl'erndurn pnwon) un;1
gran agitacin c:studw1111l y put>de d punto de mflexi6n t>n la capacidad
del gobierno parn conservar d 1IJIO) o ekuorJI necesario para mament>r .il presi1k111e
en el cargo .. \l udws dt> 11" que 1enfan un .icmuJ razonahlemt>11ll' f.i\"11r,1ble reslt'cto
a Park y llflI huena op11116n de sus logros. Sl' s1111iemn decepcionados p11r t'st:l 111.1111
pulJct<in de l.1 C<11Nt11d1i11 lp. 325 t.
50
Juan / !.in
poder ,ohw a elegir a un candidato en el juego de ganador nico ha
unido a menudo lderes con la esperanza de ser prcsidenres con
posiciones ideolgicas opuestas, como se unieron algunos poderosos
gobernadores brasileos conrra Goulan.
El apoyo conrinuado del electorado a un partido, eleccin tras
eleccin, que enconrramos en basranres democracias parlamenranas
(en Escandina,ia, Reino ndo, Italia, India y Japn) ha asegurado
a \'eces la permanencia en el cargo de primer ministro. Pero esto no
ha le\'antaJo proresras e inrenros de limitar el mandato, y nunca ha
llevado a protestas violentas y crisis de rgimen comparables a las
que los esfuerzos para mantener el conrinuismo han provocado.
Esto dice algo sobre la distinta cultura poltica que genera el presi-
dencialismo y el parlamentarismo. Los embires en teora son dis-
tintos. aunque en la pdctica el parlamentarismo puede producir
una mayor continuidad en el cargo de lderes Je partido muy res-
petados.
La democracia es por definicin un gobierno pro tempore, un
gobierno en el cual el electorado puede, a intervalos regulares. exigir
responsabilidades a los que gobiernan e imponer un cambio
29
. El
lmite mhimo de tiempo para cualquier gobierno entre elecciones e.s
probablemente la mayor garanta contra la omnipotencia y el abuso
de poder, la ltima esperanza para los que estn en la posicin mino
\ . riraria. El requisito de elecciones peridicas no excluye, sin embargo,
>( en pdndpio fo posibilidad de que los que estn en el podec puedan
\ rnlvec a gan., la confian'" del elecrmado. La alternancia en el poder
puede tener tambin consecuencias disfuncionales porque ningn
gobierno tiene <lsegurado el tiempo para cumplir promesas, para
llevar a cabo entre dos elecciones grandes programas de cambio
social, para conseguir cambios irreversibles en la sociedad. Esro es
an ms cierto cuando hay un lmite en los mandaros, como en
muchos Sistemas presidenciales. \' a todo gobierno, democrtico )'
no democrtico, le gustara asegurarse continuidad por un largo
perodo de tiempo.
La concenrracin de poder en un presidente ha lle,aJo en la
mayora de los regmenes presidenciales a tratar de limitar la pres1
dencia a uno o a lo ms a dos mandaros. Estas normas son frustranres
/u,1n J. Linz, ll farrore rempo nei muramenri de regime, feurra polttca 2 num. l ( l 986).
l)ernocracia presidenmtl o parhimentuna: diferencia 1mplica-
51
para lderes ambiciosos que se han visto tentados a asegurar legal
mente el continuismo. Incluso en ausencia de tales ambiciones, la
conciencia de que el tiempo para lle\ar a cabo un programa asociado
con su nombre es limitado tiene que tener un impacto en el estilo de
la polti ca en regmenes presidenciales. El miedo a la discontinuidad
en la poltica y la desconfianza hacia un potencial sucesor contribuye
a una sensacin de urgencia, a lo que Albert Hirschman ha llamado
el deseo de vouloir conclurc '' . que puede llevar a polticas mal
diseadas. a una puesta en prctica rpida de estas polticas. a impa
ciencia con la oposicin y a gastos que de otra forma se hubieran dis-
tribuido a lo largo de un perodo de tiempo, o pueden llevar tambin
a polticas que pueden contribuir a crear tensiones polticas y. algunas
\eces. falta de eficacia. Un presidente quiere estar seguro de que
antes de dejar el cargo puede inaugurar su Brasilia, puede realizar su
programa de nacionalizac1ones. etc. Un primer ministro que puede
esperar que su partido o la coalicin que le apoya gane la prxima
eleccin, probablemente no est bajo la misma presin: hemos \ 1sto
primeros ministros que han permanecido en el cargo durante rnnas
legislaturas sin que se planteara el temor a una dictadura porque su
sustitucin poda producirse en cualquier momento sin tener que
recurrir a mtodos anticonstitucionales. El lmite del mandato y el
principio de no reeleccin, cuyo valor no puede discutirse, significan
que el sistema poltico tiene que producir peridicamente un lder
capaz y popular, y que el capital poltico que ha acumulado un lder
que haya tenido xito, no se puede utilizar una vez terminado su
mandato.
Todo liderazgo poltico est amenazado por las ambiciones de
lderes de segunda fila que intentan situarse con \'Stas a la sucesin, y
algunas \eces por sus intrigas. Es ine,itable que la perspecma de la
sucesin al final del mandato de un presidente alimente esas ten-
dencias, as como las sospechas por parte del titular. El deseo de
continuidad. por otra parte, hace que el presidente busque un suce-
sor que no represente una amenaza mientras ocupa el cargo. Gna
persona de estas caractersticas no es necesariamente el lder ms
capaz :. atractivo. La inevitable sucesin crea a su vez una tensin
lil Albert O. Hir,chman, Joumey tow11rd Progress Stud1er o( Econmmc Poltn
\fakmg m Latm ;lmerica (G;mlen Ciry, :-.:.Y.: Doubleday. 1965), pp. 313-16 la
mge de rnuloir condure.
52
Ju.mJ Luu
especial entre el ex presidente y su sucesor, 4ue se semir:i rentado a
afirmar su independencia y hacer ,aler sus diterencias con su anre-
incluso aun4ue <tmbos pertenezcan al mismo partido. un pro.
ceso que puede llegar a amenazar la unidad de ste. La per:-.ona que
ha sido presidente, con codo el poder. el prestigio y la adulacin 4ue
acompaan al cargo, enconrrar siempre difcil renunciar al poder y
\erse excluida Je la posibi lidad Je \'oker a conseguirlo en el caso de
que su sucesor fracase. Lst a frustracin puede tener importann:s
consecuencias polticas, como el intento de ejercer poder enrre bas-
tidores, influi r en la pr6xima sucesin presidencial apoyando a un
candidaro distinto del que apoye el t itular, etc.
Cuando un presidente se ve excluido de toda reeleccin inme
diata pero puede \'oher a presentarse despus de un cierto tiempo,
como sucede en \'enezucla, es muy probable que se produzca un
conflicto entre el titular y su antecesor del mismo partido. El caso de
Carlos Andrs Prez y el presidente Lusinchi. que ,\lichael Copped.
ge discute en el captulo .12 (mi. 2), se viene a la mente.
Ciertamente, en Jos sistemas parlamentarios surgen problemas
similares cuando un lder distingrndo deja el cargo de primer ministro
pero se sienre capacirudo y dispuesto a rnker al poder. La necesidad.
sin embargo. de mantener la unidad del partido, la deferencia que los
otros lderes del partido y su sucesor probablemente le muestra y la
conciencia 4uc tiene el sucesor de que necesita la cooperacin Je un
lder poderoso 4ue no est en el gobierno pueden facilitar la alter
nancia de dos lderes Je] mismo partido. El lder 4ue sale sabe 4ue en
cualquier momento puede ser llamado para ,oher al cargo. y su
sucesor tambin sabe yue existe esa posibilidad. La conciencia que
ambos lderes tienen Je que un enfrentamiento podra ser costoso
para ambos crea una situacin que frecuentemente facilita el com-
partir el poder.
Estilo poltico en democraci as presidenciales
y parlamentar ias
Hasta el momento la discusic>n del problema que nos ocupa se h.1
centrado en las dimensiones inscitucionales. con referencia tambin a
algunas de las disposiciones legales en las constituciones presiden-
ciales y a algunas de las normas no escritas que diferencian los dis
Democracia prcstdencul o parlamcm.ina: ,: Que difercncrn implica-
53
tintos tipos de democracias. 1 lay otros aspectos que necesitan aten-
cin, como la forma de estructurar la competicin poltica en un
sistema en el cual el pueblo elige directamente al presidentL, el estilo
el cual se ejerce la auwridad y el poder. las relaciones entre un
presidente. la clase poltica y la sociedad y la forma en la cual proba-
blemente se \'a tl ejercer el poder \ SL van a resoh-er los conflictos.
Nuestra opinin es que las caracrensucas insticucionales a las que nos
hemos referido. directa o indirectamente conforman el proceso poli
cico en su conjunto y L1 marn:ra de gobernar.
Quiz la consecuencia ms 11npnrtante del presidencialismo es
que introduce un fuerte elemento de suma-cero en la politica
democrtica. con unas reglas yue fa,orecen un resultado de un
ganador absoluto. Una eleccin p.1rlamentaria puede producir una
mayora absoluta para un partido concreto. pero lo m<is normal es
que d representacin a una serie de partidos. Quiz uno gane
una pluralidad mayor que otros, haciendo necesaria una negocia-
cin y compartir el poder para conseguir el apoyo mayoritario para
un primer ministro o la tolerancia de un gobierno minoritario.
Esto significa que el primer ministro tcndr,i que estar muy atento a
las demandas de distintos grupos y muy preocupado por conscr\'ar
su apoyo. De la misma forma, los distintos partidos no pierden la
esperanza de llegar a ejercer p<trte del poder, de tener una posibi-
lidad de control y la oportunidad de obtener beneficios para los
que les apoyan.
La conciencia de que su poder es independiente, de tener un
mandato del pueblo, de independencia durante el perodo en el car
go frente a los que podrfan retirt1rle el apoyo, incluidos los miembros
de la coalicin que le eligi. puede dar al presidente un sentido Je
poder y misin probablemente desproporcionado a la limitada plu-
ralidad que le ha elegido. Esto a su vez puede que haga que la resis-
tencia que encuentre en el sistema poltico y en la sociedad sea ms
frustrante. ms desmoralizadora o irritante de lo que normalmente
esa resistencia supone para un primer ministro que desde un primer
rnomento sabe que depende del apoyo de su partido. del de otros
Parti dos. de otros lderes y del parh1menro. \ menos que el primer
mini stro tenga una mayora absoluta, el sistema
tncluye algunos de los elementos que acaban institucion,1lizndose en
lo que se ha llamado democr,1u,1 de consenso y en algunas ocasiones
democracia consociati\'a.
5-1
Juan f l.in7.
Ciertamente, h:l habido y hay gobiernos de coalicin mulripar.
tido en los sistemas presidenciales basados en la necesidad de uni-
dad nacional, pero son excepcin y a menudo no son
para los participantes. Los costes que tiene para un partido el unir
se a otros para salvar a un presidente en dificultades son altos '>1 la
empresa tiene xito, el crdito es del presidente: si falla, el pamdo
tiene la culpa; \ el presidente tiene siempre el poder para cambiar
los ministros sin responsabilizarse formalmente por su decisin.
Todas estas cons1derac1ones pesaron en la decisin de Fernando
Henrique Car<loso de no servir en el gobierno del presidente Collor
en 1992.
En este contexro es importante destacar que cuando se restable-
ci la democracia en circunstancias difciles en dos pases larmoame-
ricanos con constituciones presidenciales, los lderes poJricos de los
partidos ms importantes recurrieron a acuerdos de flpo consociaci-
ti\o para evitar algunas de las consecuencias que supondra el dar a
un partido roda Ja autoridad que la presidencia conlba. as como las
implicaciones de suma-cero que tendra para los que no consiguieran
el cargo. Sm embargo, Ja dificultad de formar aurnricos gobiernos de
coalicin en regmenes presidenciales ha obligado a recurrir a dispo-
siciones ms rgidas. La Concordancia colombiana, una forma pol-
tica consociativa, aunque legitimada democrticamente despus de
llegar los polticos a un acuerdo, estableci un sistema que pri\'aba a
los \otantes del derecho a elegir el partido que debera gobernar.
Para evitar las consecuencias de suma-cero propias del presidencia-
lismo, temidas por los polticos, se eligi un sistema de dudosa legi-
timidad democrtica. EJ Pacto de Punro Fijo \'enezolano tena el
mismo fin. pero sm la rgida constitucionalizacion de la solucin
colombiana
11
.
El carcter de sumacero que el juego poltico tiene en los reg-
menes presidenciales se \'e reforzado por el hecho de que los gana-
dores y perdedores estn definidos por el perodo del mandato pre-
sidencial, una serie de aos durante los cuales no hay esperanza de
Danid Lcvinc, Venezuela: Thc .'\an < ..,ourccs anJ of Dcmoaacy,
en Democra0 111 Dei.e/op111g Cow11r1er, pp. 2r 8 pp. 256-60; y o11flrct a11d Po/1
trcal Change in \'enewela CPrnceton: Princeton UP, 1973)_ \'er tambin .fonathan
Harrlyn, The Po/11icr rl Coafitum Rule 111 Colrm1b1a \.arnhrJge Uf>, 19881.
l)cmocrada prcs1Jencial o parlamentana ;()ue diferencia
55
modificar las alianzas, de ampliar b basL de apoyo gracias a grandes
coaliciones de unidad nacion.11 o de emergencia, de disolucin )
nue\'as elecciones, en situaciones de crisis, etc.
12
Los perdedores
tienen que esperar cuatro o cinco anos, sin acceso al poder ejecut\'O
v por tanto a la posibilidad de inter\'en1r en la formacin de los
;obiernos. y sin acceso a la oportunidad de repartir toda suene de
y puestos entre sus correligionarios. El juego de suma-cero
,wmenta los embites en una eleccin presidencial tanto para los
g;madores como para los perdedores, e ine\'itablemente aumenta la
ccnsin y la polarizacin.
Las elecciones presidenciales tienen la ventaja de que permiten al
pueblo elegir directamente al que V<l a gobernar por un perodo de
tiempo, una decisin que muchos sistemas multiparrido con institu-
ciones parlamentarias dejan a los polticos. <-iupuestamenre. el presi-
dente tiene un mandato directo del pueblo Si no se requiere una plu-
ralidad mnima y los candidatos compnen en una nica \'uelta, In
persona elegida puede tener una pluralidad pequea: la dife-
rencia entre el candidato que gana y el que le sigue puede ser dema-
siado pequea como para justificar la sensacin de apoyo popular
plebisrnario que el candidato \'ctorioso ) sus seguidores pueden
sinceramente tener. Para eliminar este elemento de suerte, las leves
electorales algunas \'eces exigen una pluralidad mnima para el
Jor y algn tipo de procedimiento que permita elegir cuando nadie
alcanza ese mnimo n. unos requisitos que pueden resultar frustrantes
para los que apoyan al candidato que va en cabeza. Ms frecuente es
el modelo de una eleccin que se convierte en una confrontacin
entre los dos candidatos principales. bien durante la primera o la
segunda vuelta, una eleccin bipolar que bajo ciertas condiciones
2
Es simifical\'o c.ue Roben A. Dahl. <<A Bipartban 1\dmnstration, Sew fork
Timer, 1-1 noviembre 1973, sugiricm que en el perioJo entre la dimbin de :'\1xon y la
eleccin de un nuevo pre,idente S(' formara un gobierno de coalicin entre Jcmcicra
ta" v republicanos. CitaJo por A. Liphart, Democrac-.' in Plural Societrer (;'\Lw 1 fa\en
Yac LP 1977). pp. 2329.
'\obre el mroJo de elecmmcs presidenci<1les. ,cr '-.h11.:art Carey, Presrdentr
a11. l. 1lur. pp. 208-2.5, la tabla 111.l. p 211, c.ue tambin Ja la
meJiana de \'Olo> para lm. do, canJidatos en cabeza .. 01cter :\'ohlen. eJ., Handbuch der
\\?ah/daten lAte111amer1kas tmd der Kar1h1k ( Opl.mdcn: Leskc & Budrich, 199 3 \, es la
fuente ms compl.::1a para la legislacitn clecwral, rcsultaJos Je las elecciones presi-
denciales y al congreso. nombres de partiJos y de prl'sidentes elegidos para roJos los
paise,, .11 sur del Ro Grande> el Carihc
56
Juan J Lmz
puede muy hien producir una considerable polarizacin. Una de las
consecuenci;ts que la confrontacin de los dos cindid,uos viables
riene en los stsrernas mulcip;trtido es que es muy posible que anees de
las elecciones se frnmen amplias coaliciones, en las cu,1les no se pue
den ignorar partidos extremistas con una cierta fuerza porque el xi-
to puede depender incluso de ese pequeo n(1mero de voros que
pueden aporrar. Un sistema de partidos en el cual un nmero signi-
ficati\o de voranres se idencifica fuertemente con estos partidos pres-
ta a estos votantes una presencia desproporcionada enrre los que
apoyan a los candidatos. El candidato contrario puede muy fcil-
mentl' destacar la influencia peligrosa de los exrremisrns. y los exrre .
mistas a su vez tienen un posible poder de chantaje frente a un can-
didaco modemdo. J\ menos que haya un fuerte candidaco de centro
capaz de conseguir un amplio apoyo contra los que se alan con los
secrorcs extremos del espectro poltico y encuentre un gran apoyo en
el cenero que supere las diferencias de alternativas rn;s claramente
definidas. un, elecci6n presidencial puede desencadenar tendencias
centrfugas y polarizadoras en este tipo de elecrorado.
Cuando el miedo a la polarizacin es grande, los polricos pue
den ponerse de acuerdo en un candidaro al que codos respeten y que
no genere antagonismos y llegar a un compromiso. Un candidato tal
puede ser elegido m;s por sus cualidades personales que por la
poltica que apoye, y es ms probable que sea el lder de un partido
pequeo que de uno grande. Una opcin de esre tipo puede ser
til para facilitar una transicin a la democracia, con su competicin
entre partidos y opciones polticas, o para reequilibrar un sistema en
crisis. embargo, es muy dudoso que una coalicin ad hoc de
polmcos esc dispuesta a dar, o pueda dar. al presidenre que ha
conrribuido a elegir el aporn necesario para poder gobernar, para
poder tomar decisiones difciles que pueden alienar a muchos de los
que en un principio le apoyaron y que pueden ser conrrarias a sus
convicciones ideolgicas. Este problema se puede agudizar espe-
cialrnenre en los ltimos aos del mandato. El lider.1zgo de un pre-
sidente elegido granas a un compromiso de este ripo ser dbil )
puede encontrarse sm apoyo en el congreso. ,\1uchos de los que
<tnres le apm ab,tn se cm pezar<in a disociar de l (sin pagar c.I precio
de un;1 crisis de gobierno, corno en un sistema P<trlamentario) p<tr<I
prepararse par;t las elecciones legislati\as ) la siguiente elecci<ln pre
sidencial.
D<111ocrnctJ prcs1dcn,1al l' pJrl;um:ntJria ,;(,!u <l1fcrcnlia unphca" 5-
Podra argirse que en una sociedad donde la masa del electora-
do se sit;t en d cenero del espectro poltico, comparte u11<1s posicio-
nes bsicamente modernJ,1s, est de acuerdo en excluir a los extre-
mistas y slo se diferencia entre centro izquierda y centro derech<t, bs
consecuencias negatirns potenciales de la competencia presidencial
estn excluidas. Con un electorado que se oriente mayoritariamente
hacia un centro moc.len1do. codo el que haga una alianZ<I o tome
posiciom:s que parezcan indinarse hacia un extremo es muy poco
probable que gane una clecoon, como descubrieron C.oldwater y
b noche de his elecciones. Sin embargo, hi 1n.1vor parre de
las sociedades que se enfrenrnn con serios problemas soci,1les y eco
n6micos probablemente no encajan en el modelo de bs elecciones
presidenci.1lcs norte<tmericanas. [s muy posible que sean sociedades
tfididas en sus opiniones sobre un rgimen autoritario que en su
momento tuvo un apoyo signiiicati\o, y que rengan partidos a los que
se perciba como extremistas con poderosas organizaciones y consi
derable atracti\'o.
En una elecci6n de una sola vuelca, ninguno de los principale!'I
candidaros en una sociedad con u11<1 cierta polarizaci6n y con un
electorado \oltil puede ignorar estas fuerzas. con las cuales en orras
circunstancias no estara dispuesto a colaborar. sin corru el gran
de encomrarse sin una pluralidad. Para nuestro anlisis hay
que tener presente d potencial de polarizacin y la dificulrad de ais
lar las alcernativas polticamente extremas que importantes dites o
sectores del decrorado rechazan rajanternente.
Ln<t clecci(n de dos vueltas con una compecici6n entre los can-
didaros en cabeza reduce la incertidumbre y puede as ayudar a pro-
ducir un resultado calcuLido ms racionalmente, tanto por p;trte del
candidato como de los Yotantes. Los candidatos pueden descac,1r
sus puntos fuerces y calcular cufoto pueden contribuir sus aliados a
una coalicin \enccd()ra, y los que tienden ms a los exrremos tienen
conciencia de los lmites Je su fuerza. En cierto sentido. este proceso
se aproxima al de formacin de coaliciones en un parlamento en el
momento de elegir un primer ministro.
La eleccin de la segund,1 \'lit.Ita parecera ser en principio Lt
solucin en el C<tso Je sistemas presidenciales mulriparrido, en lo!>
cuales los candidatos pueden ganar slo pluralidades pequeas )
donde. al contrario de las expecrnti\'<lS racionales, no se forman
coaliciones m<S amplias p<lr<l conseguir una mayora. En una segund,1
5S
Juan 1 Lin.1
vuelta en la que slo >e pe<mira compeii, a los dos rnndid.,os ms
\'Otados, uno de ellos ine\itablemente recibe una mavora absoluta.
510 emba.go, me metodo de eleccin tiene uoa 'se,ie de coose
cuencias disfuncionales
l. En un sistema muy fragmentado, los dos candid,nos princi-
pales pueden gom tao slo de plu,..Jidades pequeas coo 'espc'Cro a
otros candidatos, y pueden representar posiciones en el mismo sector
del espectro poltico.
2. Uno de /os candidatos puede ser una persona que est fuera
del sistema de partidos, sin base de partido en el congreso
3. La mayoria que se genera puede que no represente un
electorado ms o meoos homogneo polfricamenre o uoa coalicin de
partidos autntica.
4 El ganador, aunque inicialmente represente la eleccin de
una pequea proporcin del electorado, es muy probable que sienta
que representa una mayora \'erdadera y plebiscitaria.
5. La expecrati\a de una segunda \'uelta aumenta el incenti\o
para competir en la primera vuelta, bien con la esperanza de situarse
entre los dos ms fa\orecidos o de conseguir poder para negociar en
la segunda vudra el apo,-o a uoo de los dos contendientes ms impo,.
tantes. Por tanto. en lugar de favorecer la coalescencia de partidos en
torno a un candidato, el sistema refuerza la fragmentacin que va existe.
EXCURSl S. Sr LSPA.\',\ 1 IUBIERA TE.\"IDo
U.\; RGI\JL \ l'RESfl)E_\'C/Al.JS'li\ DURt\.':Tl; L.t\
HABRiA sroo (S'li\ DIFEHE.\''IL?
Parn ilum., esre 'gumeoto, supongamos que en l 977 en Espa-
a la p<imern elccdo lib,c despus de ""neo hubie,a sido P<esi-
deociaJ en luga< de padamentada Po, supuesto, en el ,efe.odum
para la reforma poltica se haba votado la monarqu1a parlamentaria
)'la eleccin ern Parn un padameoto coosriru;enre Pem, ;qu
----
' La bibliografa sobre la rram1non a la Jemocrac1a espaola y las prunlras dcc
c1ones e:. demasiado extensa para c11arla acu Juan J. Linz \' Alfri:J Sri: pan, Pro
hiffl,, , '[;,.,,)mu uud r,,,,,,;,J,,,.,. .r,,.,,,,,, Eu"'Pe, Sou" l u 'ro, .,,J
Pos1-Com111wur1 !;itrop<' ( Baltimore /<hn, l lopkms UP, 1996).
0...'lllocracia pres1Jencfol o parlamenrana . .. diferencia
59
implicaciones hubieran cenido en aquella conyuntura unas elecciones
presidenciales?
En primer lugar. en ausencia de elatos sobre la distribucin de las
preferencias del electorado. <l pesar de toda la informacin que los
estudios de opinion pblica proporcionaban, que los polticos hubie-
ran tendido a ignorar, la incerridumbre reinante hubiera hecho difcil
formar coaliciones. Y con toda certeza los cabezas de lista potencia-
les se hubieran visto forzados a formar coaliciones ms que ganado-
r<lS . \sumiendo que la oposicin democrtica a Franco se hubiera
unido tras un candidato nico, Felipe Gonzlez, algo que no era
seguro en aquel momenco, Gonzlez no hubiera podido presentarse
independientemente en la forma en que lo hizo en las elecciones
parlamentarias, dadas !.is e:xpectamas que circulaban sobre la fuerza
de los comunistas \ el 1 O por ciento ms o menos del electorado
que stos realmence representaban. La imagen de un Frente Popular
hubiera dominado durante la campaa probablemente hubiera
difuminado las identidades de las distintas tuerzas polticas, desde la
extrema izquierda al centro Demcrata Cristiano, as como la de los
partidos regionales moderados. sucedi, estas fuerzas pudieron
mantener su propia identidad en la mayora de los distritos, excepto
en algunas elecciones al Senado.
El problema hubiera sido todava ms agudo en el caso de/ cenero
derecha, encre los que haban apoyado /a reforma y especialmente la
reforma pactada como una salida del rgimen autoritario. No es
seguro que Adolto Surez, a pesar de la gran popularidad que duran-
te la transicin consigui, hubiera podido y hubiera querido unir
codas las fuerzas a la derecha de los socialistas. Llegado ese momen-
to, muchos cristiano demcratas, incluidos aquellos que en 1979 se
presentaban con la GCD. no hubieran estado dispuestos a abandonar
a sus amigos polticos de los aos de oposicin a Franco. Por otra
parre, a Surez le hubiera resultado dificil presentarse con el apoyo
de Alianza Popular, que apareca como una alternati\a continuista
dirigida por antiguos miembros del gobierno franquista; tampoco
Parece lgico que AP hubiera apoyado a un lder dispuesto a legalizar
al Partido Comunista.
se excluye Ja posibilidad de que el candidato de la derecha
hubiera sido Manuel Fraga, mas tarde el lder aceptado de la oposi
cin. le hubiera sido muy difcil a Suarez mantener en una campaa
Presidencial su postura definida como una alternariva a roda idea de
60
luan J. Lm1
continuidad con el rgimen de Franco. En realidad. la campaa de la
UCD en 1977 ib,1 dirigida tanto contra AP como contra los socialis
tas. y dada la incercidl;mbre sobre la fuerza de la primera y los temo
res y hostilid,1d que genernba en la izquierda, gran parte de la cam
paa se centraba en su lder, Fraga. Este enfoque reduca la
polarizacin potencial entre los demcratas de toda la vida y los
nefitos de la democracia, que constituan una parte significati\a de
la UCD. Inevitablemente. en una eleccin presidencial. el candidato
del centro derecha y de la derecha hubiera concentrado su ataque en
los que peligrosamente apoyaban al candidato democrtico de
izquierdas. destacando el papel de los comunistas y de los n<1cion<t
listas perifricos ene re sus seguidores, y los compromisos que hubie-
ra tenido que hacer con ellos. El candidato del centro izquierdil y de
la izquierda democdtica ine,irnblemence hubiera tenido que men-
cionar la continuidad de su contrario con el rgimen de Franco, la
importancia entre los que le apoyaban de los recalcitran-
tes \ la ausencia entre los miembros de su coalicin de demcratas
del cenero moderado, los que despus de la eleccin de 1977.
en los aos en que se elaboraba la Constitucin y durante el primer
gobierno constitucional despus de las elecciones de 1979. tendran
un destacado papel apoyando los gobiernos de Suarez. como en el
caso de los catalanistas moderados.
No cabe dud,1 de que una eleccin presidencial en 1977 hubiera
sido mucho ms polarizacfo que las elecciones parlamentanas qui.'
tu\'ieron lugar el 15 de junto. C.., el presidente del Gobierno C..,u.m!z
hubiera rechazado todo entendimiento con AP. o si Fraga hubiera
rechazado una alianz,1 con los suaristas basndose en sus hinchadas
expecrati,as y su dsin e.le la mayora natura] de la derecha y el sis
rema bipartido. el resultado hubiera sido o bien altamente incierto o,
ms posible. una pluralid,1d P<lra el candidato de izquierda. Un pre-
sidente dL izquierdas con un apoyo popular. incluso con un resultado
distinto en las elecciones al Congreso. se hubiera sentido con sufi
ciente legitimidad como para acometer la redaccin de una Consci
tucin ms partidista y efcctu<tr cambios radicales en la polrica y en
la sociedad. Probablemente hubiera hecho ms cambios de los que el
primer ministro socialisrn Felipe Gonzlez emprendi en 1982. Con
zlez haba sido miembro del Parlamento durante cinco aos v su
partido haba gobern,1clo algunos municipios. El ala izquierda m,s
utpica de su partido haba sido derrotada en un congrLso del part
Democrada presidencial o p;1rlamentaru ,<)u dilerenaa impl"<"' .t'
61
do y el princip,11 objetirn de la campaa de 1982 era ganar rnros en el
cent ro del espectro donde, segn haban mostrado las elecciones
anteriores. se situaba el grueso del ekcrorado. En mi opinin. no hay
duda de que el proceso de la transicic1n y consolidacin de la demo-
cracia en Espaa hubiern sido muy distinto y probablemente m<s
di fci l con una victoria socialisra en 1977. Comentarios de Felipe
Gonzle7 sobre lo que una \'ctoria de su p<trtido incluso en 1979
hubiera significado lo confirman"
Hay que tener en cuenta que algunas de las consecuencias nega-
rivas de la polarizacin implcitas en una liza presidencial no son
inherentes a este tipo de sistema y no son inevitables. Pueden sosla-
)'<lrse mando un consenso mas\'O de. la poblacin favorece las pos-
turas moderadas a la derecha e izquierda del centro. y cuando el
peso limitado de los extremos es bastante visible. de manera que
nadie est especialmente interesado en h<tcer alianzas con ellos. Esta
situacin puede darse cuando hay un consenso para aislar :::. los extre-
mos. o cuando stos optan por presentarse solos con el hn de que su
propaganda ) su presencia sean conspicuas. Pero dudo que estas
condiciones puedan darse en muchas sociedades durante el proceso
de democratizacin y consolidacin de la democracia.
Ambigedad del cargo presidencial
,\le he estado refiriendo a algunas de las implicaciones que el
presidencialismo tiene en el proceso electoral. Algunos podran pen
sar qui! una cosa es la eleccin y otra lo que el presidente hace una
vez que ha sido elegido. con todo el poder que h1 Constitucin le
concede. i:Por qu no podria estar dispuesto a superar la polarizacin
e.l e la campaa. curar las heridas que se hayan producido. ofrecer al
derrorado una oportuntdad pura colaborJr. ignorar y aislar a los alia-
dos en los extreP1os del espectro y comertirse en el presidente de
todo el pueblo ... 0.o se puede excluir esta poltica y este estilo de
gobernar. pero todo dependen de b personalidad del lder \ de la de
sus contrarios. Antes de una eleccin nadie puede estar seguro de
que esta rnya a ser la opcin del nue,o titular. y ciertamente el pro-
Com..-nr.mo-. dd pn:sidenre dl'I ( :ohkrno Felipe Gon1<lez en una rlun1on
'rgilnizada por b Fundaci6n ( lnl'ga y ( ''"'l'I, '!(1kdo. lllIYO 191)4.
62
Juan). Linz
ceso de movilizacin poltica en un contexto plebiscitario no es pro-
bable que facilite el que esto suceda. Por otra parre, esta postura pue-
de debilitar ms bien que fortalecer al nuevo presidente porque
corre el riesgo de alienar a los componentes ms extremos de su
coalicin, que todava compiten en el Congreso y en otros contextos
con el partido dominante ms moderado de la alianza por el voto del
electorado. La posibilidad de que los extremistas puedan aducir que
ha habido traicin hace difcil ignorar sus exigencias. Adems, si
esta postura no encuentra reciprocidad entre los candidatos derro-
cados, la posicin del titular puede muy bien verse debilitada. Si se ha
hecho una propuesta pblicamente, el verse rechazado puede incli-
narle a una actitud ms intransigente, lo que puede llevar a sus con-
trarios ms moderados a identificarse con los miembros menos leg-
timos de la coalicin que apoy a su oponente, reforzndose as la
retrica que se gener durante la campaa.
Algunas de las consecuencias ms importantes que el sistema
presidencial tiene para el estilo poltico son resultado de la naturale-
za del propio cargo: los poderes asociados con l y los lmites que se
le imponen, especialmente los derivados de la necesidad de cooperar
con el Congreso, que puede tener una composicin de partidos dis-
tinta de la que tiene la coalicin ganadora del presidente y sobre
todo el sentido del tiempo que una eleccin por un limitado nmero
de aos sin derecho a sucesin impone frecuentemente a un presi-
dente.
El cargo presidencial es por naturaleza bidimensional y en cieno
sentido ambiguo ya que el presidente es el representante de una
clara opcin poltica, de una opcin partidista y de su electorado,
adems de representar algunas veces a su partido dentro de la coa-
licin que le ha llevado al poder. Pero el presidente es tambin jefe
del estado.
La dimensin simblica y deferencia! del poder -aspectos de
autoridad que Bagehot >' vio representados en la monarqua y algunas
veces encarnados con xito en presidentes en regmenes parlamen-
tarios (como recientemente en el caso de Sandro Pertini en Italia o
Theodor Heuss en los primeros aos de la Repblica Federal Ale-
mana)- no es fcil de combinar con el papel del poltico partidista
\\'.'alter Bagehot. The En?,l1.1h Com/1/utron (LonJres: \'CorlJ Classics. 1955
(1887) ).
Qcmocrac1a presidencial o parlamentaria: Qu diferencia implica? 63
que lucha para llevar a cabo su programa. No es siempre fcil ser al
mismo tiempo el presidente de todos los chilenos y el presidente de
los trabajadores, ser el elegante bien educado presidente en La
0,loneda y el orador demaggico en los mtines masivos en un estadio.
0,luchos \'otantes y elites claves pueden considerar muy bien el segun-
do papel como una traicin al papel de jefe de estado, alguien que
est por encima de los partidos y que es un smbolo de la continuidad
del estado y la nacin que se asocia con la presidencia. Un sistema
presidencial. comparado con una monarqua parlamentaria o una
repblica con un primer ministro y un jefe de estado, no permite
diferenciar estos papeles.
Quiz la consecuencia ms importante de la relacin directa
entre un presidente y el electorado y de la ausencia de toda depen-
dencia de los polticos (para renovar su poder una \'ez elegido
mediante la amenaza de las mociones de censura y la necesidad de
confirmar la confianza) es la sensacion de ser el representante elegido
de todo el pueblo y la tendencia a identificar el pueblo con el propio
electorado, ignorando a los que han votado por el candidato contra-
rio. El componente plebiscitario implcito que tiene la autoridad
presidencial es muy probable que haga especialmente frustrantes la
oposicin y las restricciones con las que inmediatamente se enfrenta
un presidente al ejercer su autoridad. En este contexto, el presidente
puede muy bien definir su poltica como la expresin de la voluntad
popular, y la de sus contrarios como la representacin de intereses
mezquinos que el pueblo rechaza. Este sentido de identidad entre
lder y pueblo que genera o refuerza un cierto populismo puede ser
una fuente de fuerza y poder, pero puede tambin llevar a que el pre-
sidente ignore el mandato limitado que incluso una mayora, y no
digamos una pluralidad, puede concederle para llevar a cabo cual-
quier programa. Contribuye tambin a una cierta indiferencia frente
a la oposicin, y algunas veces a una falta de respeto e incluso a una
relacin hostil con ella. A diferencia de un presidente, un primer
ministro es normalmente miembro de un parlamento y, aunque se
siente en el banco del gobierno, es un miembro de un cuerpo ms
amplio dentro del cual se ve forzado a relacionarse, hasta cierto pun-
to como un igual, con otros polticos y lderes de otros partidos,
especialmente si depende de su apoyo como jefe de un gobierno de
coalicin o de un gobierno minoritario. Un presidente. dada su posi-
cin especial como jefe de estado, no est obligado a este tipo de rela-
64
Juan]. L1rJ.
ciones; es libre Je recibir o no a los lideres Je la oposicin, sil'mpre
en el concexco Jel .1/alus ceremonial en el palacio presidenc1c1l
'ilo hay yue pens<tr en los intercambios cnrn .. el primer ministro
) los liJeres Je la oposicin en la Cmara de los Comunes. y en un
discurso Je un presidente anee el congreso. Todo el yue hJ\.a ,isto la
memorable sesin en la cu,11 Thatcher present su renuncia.
poJr apreciar la diferencia. Incluso un presidenre yue tll\ iera yuL
enfrenrarse con un congreso crrico y hostil no se encontr<tna antl
una situacin semejance.
Por otra parre. en un sistema presidencial el candidaco derrocado
y los lderes de la oposicin ocupan posiciones ambiguas. J\I no tener
ningn cargo y no ser incluso parlamenrarios. aunyue s pblica-
mence lderes, no pueden actuar frente al presidente de la mismJ
manera como lo hara el lder de la oposicin parlamenraria en \\"est .
minster.
La ausencia en un siscema de un rey o un presidente
de la repblica que pueda accuar simblicameme como poder mode
rador priva al sistema Je cierro grado de flexibilidad y de mecanis
mos para rescringir el ejercicio del poder. Un rey u otro lder simb-
lico puede, en ciertas ocasiones, ejercer una influencia moderadora en
una situacin de crisis e incluso puede, como poder neutral. facilicar
una rebelin parbmencari.t contra el primer ministro y mantener el
conracto con fuer1<1s, <.:specialmenre las fuerzas armadas, yue estn
dispuescas a cuestionar el lider,izgo del primer miniscro. Incluso los
presidences Je cuerpos legislac\os yue en una confroncacin parla-
mencaria encn: partidos pueden imponer cienos lmices, no cienen
este poder :-;obre los presidentes; a diferencia de un presidenre, un
primer ministro se sienta en el banco del gobierno. mientras yue el
presidente de la legislatura preside sobre la cmara o el senado.
Dada la posicin institucional y estructural inevitable Je un pre-
sidente. el pueblo, es decir. el pueblo que dio su apoyo y yue si.'
identifica con el presidente, es muy probable que piense que ste tie-
ne ms poder del que realmence tiene o debera tener. y yue centre en
l expectar\as exces\as. Puede adems expresar estos
s1 el presidente manipula o moviliza conrra la oposici6n. La ince-
raccin entre un presidente popular y la masa yue le aclama puede
generar un clima polcico de tensin y temor en la oposicin. Lo
mismo podra decirse de la relacin directa que un presidence con
senador o un pn:siJente con un pasado mili car puede <.:sl<tblecer
DeJUocracta presidencial o pnrlamentaru: ,C.)u diferenaa 65
con las fuerzas armadas en su capacid,1d de comandante en jefe. Un
presidente tiene muchas oportunidades para establecer concacto con
del ejrcico sin bs trnb,1s yue represencara la presencia de un
primer mi nistro o un ministro de defensa, uno de los cuales nor-
nrnlmente est presente en una monarqua o repblica parlamentaria.
La eleccin de un extrao
El cankter personalizado de una eleccin presidencial hace posi
ble, especialmente en ausenci<t de un sistema Je partidos fuerces. el
acceso al poder de un extrao. Con esto yueremos decir un can
didato yue ni se identifica con un partido poltico ni recibe apoyo de
ningn partido, un candidato que en algunos casos no tiene ni expe-
riencia de gobernar ni incluso experiencia poltica. y que se presenta
con un apoyo populista a menudo basado en la hostilidad a los par
cidos y a los polticos. La candidatura de este tipo de lderes pueJe
surgir repentinamente y puede capitalizar la frustracin Je los rncan-
tes y la esperanza yue tienen en un salvador. Estos candidacos no
cienen apoyo en el congreso, ni campoco una continuidad perma-
nente institucionalizad<l (debido al principio de no reeleccin) y por
ramo no les es fcil crear una org<tmzacin Je partido. Slo en un sis-
tema presidencial pueden C<mdidaros como f'ujimori o Collor de
Mello <lspirar al poder. Lo mismo sucede con lderes militares corno
Hindenburg, i\1annerheirn, Eisenhower \ Eanes, aunque su xito
Jependa del apoyo de partidos polticos )corr \lain\\'aring H seala
cmo en cada una de las cuatro elecciones presidenciales celebmdas
cnrre 1945 y 1960 en Brasil, uno o los dos candidatos yue iban en
cabeza en nmero de \'Otos ernn milicares de carrera que no haban
leni do ninguna relacin previa con partidos polticos
El extrao, un candidato presidencial que se presenta sm el
apoyo de un partido, e incluso concm los partidos, bien sea Fujimori.
Tyminski (quL consigui6 23.2 por ciento de votos, frente al 40 por
ciento de \X'alesa. Ariscide, Peroro Chung.Ju Yung (el fundador de
la empresa de automviles 1 f yundai en Corea del Sur) no es resulta-
-
Scon ,\lamwarmg, The Dik-rnnrns of .\lultiparty Prts1Jcmial Dcm1,l'racy The
of Brazil (Jo\dlogg lnstllltt' W'orking Papcr 174, UniversiJaJ <le :-\01rc Dame,
1992)
66
luan J. Lini
do de una situacin de crisis concreta o de la ambicin de indh-iduos
concretos. Hay razones estructurales para este tipo de candidatura.
)1 el objeti\'O de una eleccin presidencial es elegir a la mejor
persona para el cargo y el \'Otante mdi\idual tiene que elegir, por
que hay que pensar en partidos:> Si los \'otantes pueden conseguir
suticiente informacin, o creen que la han conseguido. para podl'r
decidir sobre las cualidades personales y las posiciones de los can.
didatos, supuestamente tienen motivos para vot<U por un candidato,
independientemente de sus vnculos con un partido. Los \'Otantes
sienten que no necesitan un partido que les diga cmo tienen que
votar.
En el pasado esto ern difcil porque ningn candidato. incluso el
que hiciera campaa de pueblo en pueblo. poda llegar a todos los
\'Otantcs. Hoy. en la mayora de los pases. se puede llegar a la gente
a tra\'s de la televisin. La mediacin de los partidos que pre-
sentan a un candidato, le respaldan y apoyan organizando y finan-
ciando la campaa, parece interponerse e interferir en la rebcin
entre el candidato y el \'otante. En algunos pases se han introducido
cambios institucionales que reconocen este hecho. como por ejem-
plo unas primarias abiertas, el que sean los candidatos y no los par-
tidos los que se registren, que los fondos que reciben los candidatos
para su campaa sean fondos pblicos y no vengan de los parri
dos. que todos tengan el mismo acceso a los medios de comunica
cin (bien por ley o por un acuerdo con los di rigentes de los
medios), todo lo cual hace que los partidos sean mucho menos rele-
vantes en una eleccin presidencial. Si adems la gente es libre dl
gastar su propio dinero P<tra promocionar su candidatur-.i -y por
qu han de \'erse privados los ciudadanos de este derecho si el dine-
ro no pro\'icne de una acti\'idad criminal?- cualquiera puede tratar
de con\'encer a los ciudadanos de que tiene las calificaciones perso-
nales necesarias para aspirar al cargo. Despus de todo, se supone
que \'otamos por una persona y por el programa y las posiciones de
esa persona. Por qu someternos a las decisiones de los polticos
que controlan un p<mido si nosotros el pueblo soberano. podemos
votar por nuestro candidato directamente?
En un mundo en el que, por razones que no discutiremos lqui, los
polticos y los partidos son objeto de una crtica despiadada, justa o
injusta, y gozan de un gr.1do muy bajo de confianza entre la gente, los
intrusos amateur llevan \'enraja De hecho. existe la tent.1cin de
[)emocracia pres1dent1..tl o parlament:mJ. Qu 101plica?
6i
presentarse contrn a los que en su calidad ?e organi -
zaciones que llevan anos tunc1onando y controlando legislaturas y
cobiernos se puede hacer fcilmente responsables de los problemas
de la sorn.:dad, tanto los que tienen solucin como los insolubles.
Por otra parte, la crisis -no el fin- de las certidumbres ,. las
identificaciones ideolgicas y la prdida de la identificacin l;adi-
ciornil con un partido, condicionada por identidades de clase y reli-
giosas. en una soC1edad fluida, cada vez ms homognea cultural y
socialmente, cre<tn unas condiciones de \'Olatilidad en la lealtad a los
partidos y debilitan los \'nculos entre stos y los grupos de inters
-incluso grupos organizados. como los sindicatos-. El que las
candidaturas de los extraos puedan tener xito no debe sor
prendernos.
Podra esperarse que Li candidatura <le una persona ajena a la
\'Ida poltica. sin apoyo de un partido \ sin experiencia previa en un
cargo poltico. fuera un fenmeno latinoamericano. algo inslito en
un pas con partidos polticos tradicionales bien establecidos. donde
incl uso un intruso tendra que conseguir que un panido importante
le presentara, aun en el caso de que las primarias permitieran a una
persona relati\'amente desconocida ganar la nominacin. De hecho.
los candidatos presentados por un tercer partido en Estados linidos
generalmente cuentan con el apoyo de un grupo disidente de alguno
de los otros partidos embargo. la candidatura de Ross Perot en
1992 muestra cmo en el contexto del descontento con los partidos.
con una constante crtica del Congreso y el desgaste de la campaa
durante las elecciones primarias, una persona ajena a la poltica pue-
de dirigirse directamente al electorndo. En la edad de la tele\'isin
una persona con posicin econmic;t y con popularidad puede, en un
sistema presidencial. apelar directamente a los \'Otantes sm tener que
crear un partido. como tendra gue hacerlo en un sistema parlamen
tario.
El vicepresidente norteamericano \\'alter \londale explicaba esta
diferencia en la eleccin del liderazgo entre un sistema parlamentario
Y t.no presidencial: A diferencia de un sistema parlamentario cuyos
lderes son elegidos por sus compaeros que los conocen, nosotros
he'11os desarrollado un sistema de auto nominacin en el cual casi
cualquiera con ambicin puede presentarse como candidato a la pre-
sidencia. No es necesario que el candidato pase ningn test; l o ella
no precisa una base de apoyo organizada; no es incluso ni siquiera
6b
Juan J. Lini
necesario que haya sido elegido antes para ocupar un cargo pbli.
co
38
El problema de este modelo es que se basa en la falacia inicial
de que la mejor persona en el puesto de presidente -incluso s1
ru,iera ms poder del que realmente tienen los presidentes- podra
gobernar sin el apoyo del congreso, sin un equipo de personas con
experiencia en el cargo, sin el apoyo de polticos que se 1dentifiquLn
con las posiciones que mantiene anee distintos remas 1.i1 podemos
aceptar los presupuestos de una eleccin presidencial sin partidos,
por qu no aplicar el principio (especialmente en un sistema de elec-
cin mayoritaria en distritos uninominales) a todos los cargos reprc-
sentati\'Os? En este caso nos encontraramos con legislaturas de hom1-
11i y fe mine novt sin compromisos anteriores kxcepto los que hayan
contrado con los \'Otames), que despus de la elecci6n tendran que
agregar sus posiciones para conseguir algo coherente con lo que
gobernar. Retrocederamos a los primeros parlamentos del siglo XIX.
cuando los elegidos tenan que descubrir sus afinidades reunindose
en cafs o en clubs. 1mentando poco a poco el partido poltico.
':>1 las elecciones sin partidos no parecen ser la mejor manera de
asegurar un buen gobierno, cabe preguntarse qu tipo de
msmucionales las farnrecen o las hacen menos posibles. ,\li
es que el presidencialismo las facilita y el parlamencarismo hace que
sea ms difcil que pre\alezcan.
Un sistema de partidos institucionalizado es un obsrfrulo para
que los que no pertenecen al mundo poltico puedan entrar en la
competencia por la presidencia, y toda\'a hace ms difcil el que
puedan ganar en esa lid. El dedi\e de la institucionalizacin de los
partidos despus de un gobierno autoritario en Brasil. Per y Ecua-
dor. comparado con los casos de Colombia, Venezuela, Urugua).
Argentina y Chile, apoyan esra conclusin )m embargo, podra
tambin argirse que la posibilidad )- los mcentl\'OS para que una
persona ajen.1 a la poltica entre a compet1r por la presidencia ha
contribuido a que se haya detenido la institucionalizacin incipien
te en Brasil y especialmente en Per, o incluso se haya destruido
3
.
-
:\'eu }ork Ti111er, 26 ieb. 1992, P- 52.
Sobre y Je pamJo,, ver Scou i\Jam\\aring and 1imorh1
"cull), c<ls., Burld111g Dc111ocrat1c lmtil11com Partrer and Par/- Syrte111s 111 IAt111 A111t
rica tStanforJ: Stanfor<l UP, 1996) Guillermo O'Oonnell, Dcmocmcv
ponmcia presentada en d East-South S}stem Transformaunns Project, Hudapt'SI
<liciembrt 1990), canineriza un nuc10 animal -un subtipo de tkmou11Cia tn
[)emocracia pre,idcnoal o parl.imemaria: ;(,._lue dlerencia implica
69
En septiembre de 1988, una \ez que el descrdito de Aln Garca
era irreparable, si el APRA le hubiera sustituido por otro lder
(como los conservadores en el Reino Unido hicieron con Margarct
Thatcher), la crisis del partido se hubiera podido contener
40
La
no despreciable institucionalizacin <le los partidos en Bolivia y la
cooperacin entre ellos desde la re<lemocratizacin puede verse
amenazada en un futuro no lejano por la candidatura anti partido y
de una persona de fuera como el empresario cervecero Max Fer-
nfodcz.
-----
mi opinin tiene mucho en comn con muchos sistema5 presi<lencialei. stogn )O los
caracterizo--. O'Dnnndl no relaciona esas caractersticas con presidencialismo, como
' hago, aunque las bases empricas para su anlisis terico son fundamemalmeme los
si<remas presidenciales l.1tmoameritano,
Per en las reciemes eleccione' es un ejemplo extremo. Mientrns 4ue ler
nando Belan<le, de Acan Popular (t\Pl, gan en 1980 45,4 por ciento Jel voto y el
cndidato del Panido Apnsta Peruano (PAPJ consigui 27,4 por L'l1 1985
Alm Garca (PAPJ gan 53,1 por ciCTJto y el C'afldidato Je AP consigui slo el cuarto
puesto con 7 ,3 por ciento. En 1990 en la primera \'Uelra :-..1arto Vargas Llosa, el candi-
dato de la coalicin de Frente Dcmornitico CFREDE.\10). iba a la cabeza con 32.6
por ciento del \'Oto. Alberto Fu1imori (Cambio 90) le segua con 29,1 por dento, y el
candidato del PAP. Lui' Aka Casi ro, iba tercero con 26,6 por ciento. En la 'egunda
\"Uelta Fujimori consiJ.tUI 62,5 por ciento r Vargas Llosa 37 5 por cicmo. En la elcc-
CIn a la cmara baj,1 el mismo 1o PAP iba por delame con un 29,4 por ciento de los
escaos, seguida por Cambio 90 con 17,8 por ciento y AP con 14,4 por ciento,
demost rando la disyuncin entre \'oto presidencial y \'Oto legislati\'O. Posteriormemc
en la crisis constitucional en la 4ue disnlvic el congreso inconstucionalmeme en el
ilUtogolpe Jd 5 Je abril Je 1992, Fujmori justific sus accmnes en los siguicmes tr-
minos:
Pero hoy sentunos 4uc algo nos impide conunuar a1anzan<lo por la senda Je la
reconstruccin nacional )'el progreso, por nuestra par ria. Y el pueblo del Per sabe la
cnusa de esrc emrampam1emo, sabe que no es orro que la descomposicin de la in>ri
tucionali<lad \igcnte El cnos y la com1pcin, la falca de identificacin con lo,, grandl"$
intereses nacionales de algunus instituciones fw1Jamemales, como el Poder Lt"gislati
\'o y el Poder J u<licial, traban la accin de Gobierno nnemada al logro de los objetivos
de la reconstruccin y el nucionales.
Alberto Fujimori declar en el mismo manifiesto: Reitero que como ciuJadano
elegido por la5 J.tl'an<le> mayoras nacionale,;, slo me anima el <lel>t-O de lograr la
pendad y la grandeza Je la narn.>n peru11na.
Sobre la crisis de (;1 democracia peruan.1 y el autogolpe del presidente Fu1imori el
5 de abril de 1992, ver EJu,mlo Ferrero c<l. Proceso de retomo a la 111st1111ao-
11alidad democrllca en el P,ru 11.ima: Cemro Peruano Je Estu<lio5 lmernacicmak-s
1992), cita de rujimori en pp. 129 y 1 H.
70
JuanJ Lmz
Liderazgo plebiscitario: democracia delegada
O'Donne!l ha obsenado cmo las elecciones presidenciales, espe-
cialmente en aquellos casos que encajan en su modelo de democra-
cia delegada, tienen un componente altamente individualista, pero
ms en el sentido hobbesiano que en el de Locke: los \'Otantes, inde.
pendiememente de sus identidades r afiliaciones, tienen que elegir al
individuo ms indicado para hacerse cargo del destino del pas. En su
ensayo Delegathe Democracp>, O'Donne11 escribe Las democra-
cias delegadas estn basadas en una premisa bsica: al que o a la
que gane una mayora en las elecciones presidenciales (las democra-
cias delegadas no encajan muy bien con los sistemas parlamenta
riosl se le permite gobernar el pas como crea comeniente, y hasta el
lmite que las relaciones de poder existentes lo permita, durante el
plazo para el cual ha sido elegido.
El carter plebiscitario de muchas elecciones presidenciales. la
polarizacin y Ja emocin que las acompaan. el atractirn que va
ms all o por encima de los partidos. las promesas irresponsables
que se hacen a \eces. todo ello lle\a a menudo a unos ndices
altos de aprobacin despus de la eleccin, ndices que pueden llegar
a 70 e incluso a 80 por ciento del electorado. Este tipo de ndices no
son normales en sistemas parlamentarios. en los cuales los \'otantes st
identifican con los partidos de la oposicin y los lderes de la opos1
cin continan ocupando una posicin de liderazgo. Por el contrario.
el candidato presidencial derrotado a menudo se \'e reducido casi a la
categora de persona pri\ada. Los ndices de popularidad con los que
empiezan varios presidentes y primeros ministros muestran esta
pauta.
Al mismo tiempo, el fracaso y la prdida de apoyo de un prest
deme no tiene el respaldo que proporciona la lealtad al partido. k
hace responsable personalmente y el descenso en las encuestas de los
que aprueban su gestin puede alcanzar ni\'eles muy bajos, ms bajos
que los que alcanzan la mayora de los primeros ministros cuando
estn a punto de ser derrotados. La popularidad de los presidentes
sufre increbles \ ai\'cnes. como escribe O'Donnell: Hov se les acla-
ma como figuras proddenc1ales, maana se les maldice a dioses
cados.
Como ejemplos de esta dinmica en la opinin pblica de presi-
dentes que se enfrentan con situaciones difciles, tales como las crisis
Democracia o parl amentana: C)ue diferencia implicar
71
econmicas en Latinoamrica (inflacin. el problema de la deuda,
ere.), podemos citar d,uos de opinin sobre los presidenres Alfonsn
en Argentina y Alan C1arca en Per. En mayo de 1984, un 82 por
ciento de la poblacin en los grandes centros urbanos expresaban
una opinin positiva de Alfonsn. En agosto de 1987 esta cifra se
haba reducido ya a 54 por ciento, y en abril de 1989, un poco antes
de la eleccin presidencial de m.1yo, a un 36 por ciento. De todas for-
mas. el presidente siempre ap<treca ms fa\orablemente e\aluado
que el gobierno, que pas de un 4 5 por ciento en mayo de 1984 a un
27 por ciento en agosto de 1987 y a un 9 por ciento en abril de
1989. Aln Garca, al acceder a la presidencia en septiembre de
1985, gozaba de una aprobacin de 90 por ciento: un ao ms tarde.
en septiembre de 1986. esta aprobacin era un 70 por ciento; en
octubre de 1987 descendi a 44 por ciento. en octubre de 1988 a 16
por ciento y en enero de 1989 lleg al punto ms bajo con un 9 por
ciento
41

Por el contrario, el apoyo al presidente del Gobierno Adolfo
Surez nunca alcanz ni\eles tan altos, a pesar de su papel en la
transicin a la democracia, pero tampoco cay tan \'ertiginosamente.
En el punto ms alto en abril de 1977, cuando la transicin a la
democracia pareca asegurada, era un 79 por ciento, y antes de las
primeras elecciones libres en junio de 1977 era 67 por ciento, aunque
el rnto por su partido. la UCD, er<l slo 34.7 por ciento. En octubre
de 1978 haba descendido a un 50 por ciento } en diciembre de
1979 a 3 5 por ciento, llegando a 26 por ciento en junio de 1980. Esta
cada refleja la cnsts interna de la UCD, el impacto del terrorismo
asco \ la crisis econmica. \' finalmente fue la causa de la dimisin
ue en febrero de 198
42

La aprobacin del canciller Konrad Adenauer empez en el lti-
mo cuarto de 1949 con un 33 por ciento. A fines de 1950 era 24 por
ciento. Empez a levantarse en 1951 y 1952: se ele\' rpidamente en
-
41
Edgardo Cauerberg, Arge11tma C<mfro11ts Politicr, Po/1t1cal Culture and Publtc
Opmion in the Argent me Tramitiou to Democrary ( Boulder: Lynne Rienner, 1991) .
p. 91; Apoyo, Atan Gorda, \ rgas llosa)' la consol1dac111 de la democracia en Pero
!ponencia pr6encJda en la reunin de la World A,sod acion for Public Opinion Re,e
arch l\\'APORl: Opinin Pblica y Consolic..lacin de la Democracia en la Amr ila
Larina, Caracas, enero 1990 J
42
Carlos Huneeus, La Unin de Cen ro D, ocrt1r o /, tunsmon a la Jemocracta
en l!.spaiia (.\ladrid: Centro 1 mesrigacioni:s \ot 10lg1c.1s. '>1glo X.'CI, 1985) p. 31.3
C
::l
"1""'
CD
l>
r-
o
l>
%
o

l>
-
72
Juan]. Linz
1953 y lleg a 57 por ciento en el ltimo cuarto de ese <lo: baje) en
1954. se ele\ de nuern en 1955 a un 55 por ciento y se manturn
aos siguientes un poco por encima del 40 por ciento (el ndice mis
bajo. un 41 por ciento en 1960). El fundador de la Repblica Federal
Alemana nunca pudo alcanzar el apoyo masirn del que gozan los pre-
sidentes latinoamericanos, pero tampoco experiment una gran ca-
da de popularidad, aunque en su caso las condiciones para mantener
su popularidad eran m<is fa,orables
41
.
El general De Gaulle, a pesar de su indudable carisma, en el
perodo desde julio de 1956 hasta su dimisin en abril de 1969 tam-
poco alcanz nunca el nivel de aprobacin de los presidentes latino-
americanos 'ilo algunas \'eces las encuestas prcticamente mensua-
les del IFOP muestran una respuesta pos1ll\a de ms de un 70 por
ciento (un mximo de 74 por ciento se alcanz en 1960): la mayor
parte del tiempo fue superior a un 50 por ciento y frecuentemente
sobrepas el 60 por ciento. En 1963 baj \'arias veces, entre -13 y -18
por ciento: en mayo de 1968 era 54 por ciento. y 53 por ciento en el
momento de su dimisin
44
Son estables los gobiernos presidenci ales
e inestables los gobiernos parlamentarios?
En la gran mayora de los sistemas presidenciak:s, el presidente
nombra su gobi<.:rno sin consultar con el congreso, ) lo mismo suce
de cuando destituye a algn miembro del

El papel Je!
Senado norteamericano de aconsejar y consentir (advisc and con
smt) limita la eleccin Je! presidente, pero en ltima instancia la
eleccin le corresponde a ste y no al Congreso. El presidente pue
de que no consiga la persona que ms desee para su gobierno, pero
siempre conseguir a alguien que le interese. En Corca, Jcsde 1987,
" fuich Pctcr i\cumann y .:\'odie, Statutrcs 011 Ade11a11er. Portrarl of
Staterma11 (Allensh,1ch: \'erlag fir Dcmoskopic, 1962), pp. 40-44
... IFOP (Jnstittu d"Opinion Publique), Les /ra11ras el de C.au/le, pre
scnt.1do por .Jc.m Ch,1rlot (P.irs: Pion, 1971), pp. 194-208.
' Shugan y CJrcy, l'rerrde11ts a11d rlmwblres, pp. !06-30, l'5p. pp. 106-11 sobrc d
Juego dt nomhram1tntos en los Unidos y otros sstem.is que nquicren f,i
conirmacitin dd Congreso.
l)emocracta prcs1<lcncial o parlamentaria: Qu diforcncia 73
el presidente propone al primer ministro y la legislatura lo confirma.
El primer ministro nombra despus a los ministros, pero no es ele
gido por el ejecuti\o, ni en adelante necesita su confianza. Contina
el primer ministro del presidente. En las filipinas, los nom-
bramientos del gobierno estn sujetos a la aprobacin de la Comi
sin del Congreso para Nombramientos, que est formada por el
pre:;iJente del Senado y doce miembros de cada cmara, elegidos de
acuerdo con la representacin proporcional de los partidos en las
cmaras.
El poder de aprobacin en estos casos no hace en absoluto res-
ponsable del nombramiento a la legislatura, pero s le permite frustrar
al presidente. El papel Je aconsejar y consentir en el caso norte
americano es la excepcin ms bien que la regla. Corea (a partir de
1987. '.\igeria y las Filipinas tambin se salen de la pauta predomi-
nantt Es significati\"o que dos Je estos pases hayan experimentado
una f 1t.rte mfluencia norteamericana .. \un en este caso, puesto que
slo el presidente tiene el poder de sustituir a un ministro, el sistema
est ms cerca de un presidencialismo puro que de un sistema semi-
prcsidencial o semiparlamentario.
La libertad que tiene un presidente para elegir a sus colaborado
res. la oportunidad para cambiarlos cuando sus opiniones dejan de
ser deseables y la incapacidad cuando se produce una situacin de
este :ipo de ,-oh-er al parlamento con una base de poder indcpen
es muy probable que desanime a personas independientes, con
ideas propias. que no se sentirn dispuestas a formar parte de un
y comprometen.e polticamente. En un sistema parlamen
tano el que deje el gobierno puede usar su posicin como parla
mentara para cuestionar la poltica de un primer ministro en el seno
del partido, en comits legislatirns y desde el escao en el parla-
mento. Un presidente puede proteger a sus ministros de toda crtica
mucho ms que un primer ministro, cuyos ministros puede que ten-
gan que hacer frente en el parlamento a preguntas, a interpelaciones
Y censuras, en aquellos casos en los que el principio de divisin de
llern a conclusin lgica. Una m_s, las prc_ticas y
relamas del congreso } la presidencia en un sistema
constnucional pueden modificar estas pautas implcitas, lo mismo
que un primer ministro y sus gobiernos en este momento se estan
Pareciend d ' d b.
m . o ca a \"ez mas a un pres1 ente } a sus go 1ernos en reg1
enes presidenciales.
i4
Juan J. l.1n2
Con frec uencia se asume que la libertad que un presidence ciene
Plnl nombrar un gobierno sin cener que considerar las precensiones
de los p<midos con los que forma coalicin o incluso las de persona.
lidades importances o lderes de discincas facciones dencro dL su pro.
pio panido asegura una mayor escabilidad en el gobierno embar-
go. como escribe Jean Blondel:
Los I:s1.1Jos UniJos comparten una caractcrsnc.1 comtn con otros pa
ses con una constitucin presidencial, incluso aunque esos PIses no \'irnn de
manern continua bajo este rgimen. La Juracin de los gohiemos es cona en
1\mrica: de los pases Jd Atlntico slo en FinlanJia, Porcug;tl y Greci.i la
Juracin meJia de los ministros es menor que en los EstaJos Unidos -que
por otru parte, con ministros que duran una meJia de unos tres aos, Jcsta
ca slo un poco por encima Je la mayora de los pases de la Amrica Latina
y encuemru exactamenrc casi en el mismo punto que Cosra Rica. El pre-
siJencialismo constitucional lleva por tanto, incluso all donde ha functoil:l -
do efectivamente y sin obstculos. a una duracin ministerial baja; .s1 la vida
mm1sterial media est por debajo de h, cuatro aos en Argentina, la Rep-
blica Dominicana, Boli\'ia, Ecuador. Chile y Per, est por debajo de los tre.'
aos y medio en \'rnezucla y apenas por encima Je los Jos aos en Colom
bia, dos pase:; con un perodo de presi<lenci,1lismo comtitucional ininre
rrumpido desde los ltimos aos de la dcada de 1950. La duracin media
de los ministros en Chile entre 1945 y el final Je la presidencia Je Freten
1970 era tan slo de un ao y medio. aunque Chile tu\'O entonces una serie
inmterrumpida de prcsidenres constitucionales re.nilarmente elegidos
46

Hay que tener en cuenta que en muchos regmenes parlamentarios
el primer ministro o el canciller tiene tambin libertad para nombrar a
su gobierno. y que no hay un \'Oto de imestidura del gobierno ni se
necesita la aprobacin para cada ministro. y que a menudo se \'ora pri
mero al primer m_ 11stro para su cargo y luego l o ella procede a for
mar su gobierno. )in embargo, y aqu est la diferencia frente a un sis
tema presidencial . el parlamenco puede negarse a la in\'eStidura del
primer ministro o puede negarle su confianza s no aprueba su gobier-
no. En gobiernos de coalicin. la opinin de los miembros de la misma
es ciertamence decisiva en la composicin del gobierno.
Podra argumencarse que el juego del camhio de sillas entre
ministros en algunos gobiernos parlamencarios, el cursu.1 hmrorum en
.;, .kan BlonJcl , Guvemmc11t .\fuuster 111 the Co111emporarv V?orld !lx'\crlv Hll'
1985i, pp. 12225, 12i, 129 3-1 , 156-59, t'llJ en p. 12.3.
J)eroOCrncia o parlamentaria Qu diferencia implica?
75
del gobierno que culmina en un nombramienco ministerial. no
asegura experiencia y competencia. pero parece muy dudoso que la
casi rotal renO\acin de un gobierno cada \'ez que llega un presidence
nuevo que hace sus propios nombramientos sea mejor. El hecho de
que en los umdos 1945 -:-con la d; Johnson.
que conser\'O el mismo gobierno despues del asesmato de Kennedy-
dos miembros del gobierno sif\ieran bajo distintos presidences es
lamati\'O, y probablemence no es la excepcin en sistemas presiden
ciales. Por otra parte. la mayora de los sistemas presidenciales no
cuenta con burocracias muy profesionales independiences, smo que tie-
ne que confia r en un gobierno de amateurs que en poco riempo
deben famili arizarse con la maquinaria gubemamencal o con la polti-
ca del momento y su implementacin. Es ms. la experiencia que
adquieren en su puesto no queda a la disposicin de sus sucesores.
A rodo esto hay que aadir el que en los gobiernos parlamenta-
rios las decisiones generalmence se toman de manera ms colectiva. lo
que permite a todos los ministros familiarizarse con una amplia gama
de ternas, de modo que cuando uno de ellos finalmente llega a presi
dence del gobierno no se encuentra totalmence ignorante frente a
una serie de asuncos. El gobernador de un estado que llega a la pre-
sidencia no tiene razn para estar familiarizado con la poltica exte
rior, para dar un ejemplo.
La posicin de los ministros en gobiernos parlamencarios es bas-
tanre distinca de la de los ministros o secretarios en regmenes presi-
denciales . Ciertas tendencias, sin embargo, es posible que lle\en
a grado de comergencta entre sistemas que en un principio son
i\le refiero a sistemas parlamentarios con partidos muy
d1sc1plinados y un primer ministro con una mayora absoluta, o a los
.se ajustan al modelo de Kanzlerdemokra/te en los cuales el primer
ministro tiene libertad para elegir su gobierno sin la aprobacin del
parlamento. Todo esto unido a la tendencia en la poltica moderna a
el poder (especialmente gracias a la tele\'isin) ha redu-
el sentido de la responsabilidad colectiva y la naruraleza cole-
gi?d_a del gobierno. as como la responsabilidad individual de los
mi_nistros. Sin embargo, en los sistemas parlamencarios, en los que el
bnmer ministro depende de las coaliciones de los partidos o enca-
e1za .un gobierno minoritario con la aprobacin del parlamenco. su
re a
d' con el gobierno es mu\ probable que sea marca<lamence
stinta de 1 d b.
a que ttene un pres1 ente con su go 1erno.
76
Juan J. Linl
Presidentes y vicepresidentes
Entre las caractersticas no esenciales de un sistema presiden.
cial, pero que se dan en muchos de estos sistemas, est el cargo de
vicepresidente.
Uno de los temas ms complejos relacionados con la vicepres1.
dencia es la norma que asegura la suces1on automtica en caso de
fallecimiento o incapacidad del presidente, norma que en algunos
casos se complica por el hecho de que el sucesor automtico ha sido
elegido separadamente, y puede representar una opcin poltica, una
coalicin o un partido distinto al del presidente. O puede que el
candidato presidencial lo haya impuesto como su compaero en la
eleccin, sin tener en cuenta su capacidad tanto p<trn ejercer el poder
ejecucirn como para ganar el apoyo plebiscitario que el presidente
tena en el momento de su eleccin. La historia brasilea ofrece un
ejemplo del primer caso con la sucesin de. <.;,arney a la presidencia
tras la muerte de Neves. y Argentina ilustra el sc:gundo con la suce
sin de ,\tara Estela .Martnez de Pern a la muerte de su marido. El
presidencialismo implica una personalizacin del poder, pero la suce-
sin entre elecciones puede llevar a la suprema magistratura a alguien
a quien, en circunstancias normales, ni los \orantes. ni los lderes dd
pamdo. ni la elite poltica hubieran confiado ese puesto.
Los conflictos entre presidentes y vicepresidentes han sido fre-
cuentes. Slo hay que recordar a J anio Quadros ) Goulart, Frondizi
y Gmez, Alfonsn y Martnez, Aquino y Laurel (que lleg incluso a
conspirar contra la presidenta Aquino) y ms recientemente Bons
Yeltsin \' Aleksandr Rucskoi.
La rigidez que sealamos en los plazos fijos del mandato de
los presidentes contina cuando el titular fallece o resulta incapacita-
do mientras ocupa el cargo. En el segundo caso existe la tentacin de
ocultar la incapacidad hasta el final del mandato (una tentacin que
tambin surge algunas \eces en las democracias parlamentarias). En el
caso de fallecimiento o dimisin del presidente por una u otra
se supone que la vicepresidencia asegura una sucesin automtica
sin un vaco de autoridad o un interregno. Sin embargo. la sucesin .Je
un vicepresidente que completa el mandato, que ha funcionado rela
ti\amente bien en la historia reciente de los Esrndos Unidos, pbnrea
algunas \eces serios problemas. especialmente acuciantes cuando ]:
constitucin permite candidaturas separadas para el presidente)' el
l)emocrnciJ pre.,idenctal o parbmentdrJ: Qu difcrenciJ tmplica'
r
vicepresidente. ,\f.is bien qlll.: un correligionario del mismo partido y
se supone que de la misma ideologa poltica. el dcepresidente puede
haber sido el candidato de un partido o de una coalicin distinta. En
tC' caso, los que han apoyado al presidente pueden sentir que el
sucesor no representa su eleccin y que no tiene la legitimacin demo-
cntica popular neces<tria para el cargo. La situacin alternati\a, que
hoy es rnliS probable -que el presidente y el vicepresidente hayan
sido elegidos de acuerdo-, sigue dejando abierta la cuestin sobre el
criterio seguido al designar al \'icepresidente. >:o hay duda de que hay
casos en los cuales el \icepresidente ha sido elegido para equilibrar la
candidatura )' por tanto representa una discontinuidad. Otras \'eces el
candidaro presidencial impone un candidato a la vicepresidencia dbil
con la intencin de que no represente un reto potencial a su poder. e
incluso en algunas ocasiones el candidato puede hacer una eleccin
muy personal, como por ejemplo nominar a su esposa. En un sistema
presidencial nada asegura el que los votantes o el liderazgo poltico del
pas hubieran seleccionado al vicepresidente. en el caso de que hubie-
ran podido hacerlo, para que ejerciera los poderes que estaban dis-
puestos a conceder al presidente. La continuidad que la sucesin
automtica en sistemas presidenciales parece asegurar cs. por tanto,
algunas \eces ms aparente que real. En ausencia de un dccpresiden
te con derecho a la sucesin existe la posibilidad de un gobierno de
gestin hasta las nue\as elecciones, que se supone tienen que cele-
brarse lo antes posible. Pero no es seguro que la seria crisis que puede
haber provocado la necesidad de la sucesin vaya a ser el mejor
momento para celebrar una nue\a eleccion presidencial.
El sistema de partidos y el presidencialismo
yanas autores han obser\'ado que la mayora de las democracias
presidenciales estables se aproximan a un sistema biparrido. segn el
indice de Laakso-Taagepera
41
mientras que muchas con sistemas
Markku Laakso y .Rein Taagepera, Effccti\'c :'\umber of Parties: t\ .\lea,ure
th to \X'esrern Europe, Comparatwe Politrcal St11d1es 12 ( 1979) 327;
red .Stepan y Cindy Skach, en una ponencia presentaJa en Toledo en 1992 repro
I :d:i en el cup. 4 de este \'olumen, han calculaJo el nJicc Je Laaho-Taagepcm para

cfecu\o de Jo, democracias l'n. el

enire 1979 }' 1989. Lxd111dn el caso untco '-;111za, habia )] demonacrns
/8
luan.J. Ltnl
parlamentarios estables son sistemas multipartido. Presentan tambin
argumentos convincentes sobre cmo las presidencias funcionan mejor
con sistemas bipartido ms bien que con sistemas multipartido, y des
criben la tensin entre multipartidismo y
Puesto que con la excepcin de los Estados Unidos, Costa Rica,
Venezuela, Argentina, Colombia y en el pasado Uruguay, la mayora
de las democracia presidenciales en Amrica (por lo menos nueve)
son sistemas multipartido, puede argirse que no hay encaje entre
instituciones ) sistema de partido. Podra discutirse si estos pases
deberan o podran inclinarse hacia un sistema bipanido mediante un
esfuerzo de ingeniera poltica, por ejemplo modificando las leyes
electorales y otras normas, algo que en principio parece dudoso. El
rgimen militar brasileo trat de imponer un modelo de dos parti-
dos, pero se vio forzado a abandonar la idea. La le) electoral que
Pinochet promulg antes de dejar el poder tena la misma inten-
cin. Corea del Sur, con una legislatura de entre tres y cuatro partidos
y tres pretendientes principales en la primera eleccin presidencial
libre, se ha convertido en un sistema bipartido con la fusin en 1990
del Partido de Justicia Democrtico dirigido por Roh Tae Woo, el
partido de oposicin Partido Democrtico de Reunificacin dirigido
por Kim Young Sam y el Nuevo Partido Democrtico Republicano
de Kim J ong Pilm (aunque el propsito latente era establecer un
sistema de partido dominante como el de Japn);. Es discutible el
que un sistema en el cual uno de los dos partidos goza de una gran
mayora y est seguro de ganar la presidencia garantice la estabilidad.
parlamentarias puras en esre unherso, seis semiprcsidenciales y cuatro prcsidencrnles
puras. De los 31 sisremas parlamentarios puros, 10 tenan entre tres y siete partidos
efecci\'os. De los seis sistemas semipresidenciales, cuatro renan entre tres y cinco '>u
embargo, ninguna democracia presidencial pura tena ms de 25 partidos poluco>
ciccri\'os. El pe4uco ncleo de sisrcmas presidenciales duraderos con tres o ms
partidos efecti\'os e:. probablemente una de las razone:. por las 4ue hay tan pocas
democracias continuadas con tres o ms partidos. Sin embargo. Chile entre 1932 Y
1973 era una excepcin; era una democracia presidencial con una duracin de 1ein!
cinco o ms aos con ms de tres partidos efec11vos.
Scort ,\fainwaring, Presidcntialism. ,\Iultipartism, and Democracy. The Diffr
cult Combination. Comparatlt'e Pol111ca! Stud1es 26, nm. 2 ( 1993 ): 198-228.
" La complejidad polrica de la tendencia hacia el formato de dos partidos en fo
4ue fue un sistema de cuatro partidos, al crear los anriguos qp, RDP y NDRP el par
rido Democrtico Liberal IDLPJ, es analizada por )mg-joo Han, The Korean Expe
nmenr, ]ouma! o/ Democracy 2, nm. 2 (1991 92 I W.
Democracia presidenctal o rarlarncntana . .:Qu diferencia implica?
79
La minora en la oposicin. el Partido por Paz y Democracia dirigido
por Kim DaeJung, no tendr muchas probabilidades de compartir o
alternar en el poder. Cabe preguntarse si un sistema poltico muy
pohirizado no a la oposicin y contribuir a una_ situacin
poltica inestable, facilitando por otra parte las oportumdades de
corrupcin dentro del partido dominante. La situacin en la Rep-
blica de Corea (donde el Partido de Justicia Democrtico) el Partido
Democrtico de Reunificacin sumados ganaron un 64,6 por ciento
dd voto en la eleccin presidencial de 1987) hubiera sido muy dis-
tinta de la de los Estados Unidos. Costa Rica y Venezuela, donde por
trmino medio el partido del presidente controla entre un 45.8 por
ciento (en EE.UU.) y un 50,9 por ciento (en Costa Rica) de los esca-
os en la Cmara Baja. En la eleccin presidencial del 18 de diciem-
bre, sin embargo, Kim Yung Sam sali elegido con un 42 por ciento
del voto. 5u oponente, Kim Dae J ung, que consigui el 34 por ciento,
anunci su retirada de la poltica. El multimillonario fundador del
grupo industrial Hyundai consigui alrededor de un 16 por ciento.
Pareca que iba a emerger un sistema bipartido.
Una de las paradojas de los regmenes presidenciales en muchas
democracias latinoamericanas () en las Filipinas) es la queja de que
los partidos son dbiles y no tienen disciplina, y que los represen-
tantes se comportan de manera localista y de acuerdo con sus propios
intereses. Digo que es una de las paradojas porque estas caractersti-
cas de los partidos y sus representantes hace posible que en sistemas
multipartido (especialmente) funcione la presidencia. Un presidente
;in una clara mayora, en una situacin de multipartido, con partidos
ideolgicos) disciplinados, tendra dificultad para gobernar, y toda-
vfa sera ms difcil con una mayora de la oposicin en el congreso.
la posibilidad de convencer a legisladores indi\iduales, de produ-
'. un cisma dentro de los partidos, de distribuir prebendas y formar
alianzas locales clientelistas, lo que permite a un presidente gobernar
Y 1le:ar a cabo su programa sin una mayora. La idea de un sistema de
Partido ms disciplinado y responsable est estructuralmente en
conflicto, si no es incompatible, con el puro presidencialismo (obvia-
mente, no con un presidencialismo con un primer ministro o con el
sern1presidencialismo o semiparlamentarismo francs).
Los presidenres tienen que favorecer a los partidos dbiles (aun-
que Puede que desearan tener un partido fuerte propio si ste tuvie-
ra asegurada la mayora en el congreso). La debilidad de los partidos
"
luan l. Linz
en muchas democracias latinoamericanas no slo esc por tunto rela
cionada con el sistema presidencial. sino que es ms bien una conse
cuencia del sistema.
podra discut ir si los partidos son esenciales para el funcion<t
miento de lus democracias, pero lo cierto es que la historia de la
democratizacin ha estado asociada con el desarrollo de los punidos
y su legit im,1cin. Tambin es cierro que los regmenes no democr<
ricos se han basado en la hostilidad al multipartidismo, bien estable-
ciendo un monopol io o dando un papel de \'anguardia hegemnico a
un partido linico, tratando de crear otras formas de representacin, o
con la decidida suspensin o prohibicin de todas Lis actividades de
un partido. En las democracias parlamentarias, incluso movimientos
anti partido tienen que transformarse en partidos para g.mar acceso al
poder o a una parte de ste, unas veces como el '\')D .\P (Nacional
sozialistische deutsche Arbeiterpartei) para destruir la democracia,
otras para parcicipar en el proceso parlamentario e incluso en coali-
ciones de gobierno, como un sector de los Verdes en los Liinder de la
Repblica federal Alemana. La postura anti partido de algunos pre-
sidentes latinoamericanos no sera en gran medida eficaz sin crear
uno y buscar apoyo ms all de los lmites de los partidos. En Brasil,
los presidentes han subrayado constantemente su independencia
frente a los partidos. y han formado gobiernos con ministros reclu-
tados de otros distintos del suyo propio, incluso cuando han hecho su
carrera poltica dentro de un partido. lder en un sistema par-
lamentario podra llegar al poder diciendo como J anio Quadros
No tengo ningn compromiso con los partidos que me han apoya-
do; las ideas que mantengo en mi campaa son slo mas. Incluso
Hitler destacaba continuamente su compromiso con el modmien-
to. Cuando un candidato presidencial puede decir los polticos
profesionales no hacen nada ms que perturbar la vida brasilea,
cmo puede esperarse la construccin lenta y continuada de part
dos democrticos? Quin puede sorprenderse ante el continuo
transfuguismo de los legisladores brasileos cuando los propios pre
sidences cambian de partido (como Sarney) o no cienen en cuenta los
\'nculos con los partidos que les han elegido?
En su excelente anlisis del caso brasileo, concluye:
La cuestin es por 411 los presidentes han optado por las tcticas S"upra
y anti partido. En parte, la respuesta puede atribuirse a los estilos propios de
los distintos presidentes o a la cultura poltica brasilea anti -org,111iz,1cin. Un
Democracia prc-.tJencml o parlamentan.1: <Jue diferencia implica!
81
arcumento esencial a4u. sin embargo, es 4ue la combma<:in de prcsiden-
ci; lismo, de un sistema multipartidbtn fragmentado y de partidos disci-
plina ha hecho difcil a los presidentes d funcionar a tra,s Je los canab Je
los partidos y ha fomcntado las pdcticas antipartido. 0:0 es slo pcrsonali
Jades y cultura mltica, sino tambin cstructuras polrcas lo que explica por
qu los presidentes han actuado contra los partidos '
Presidencialismo con adaptaciones
Las dificultades que el presidencialismo puro genera han llevado
en \'arios pases latinoamericanos a normas constitucionales o pr<lc
ticas polticas, a acuerdos entre polticos o partidos, que ignoran o
modifican profundamente los principios del presidencialismo. En
algunos casos, como \'eremos. estas prcticas han contribuido a que
fuera posible gobernar y han prevenido serias cns1s o la quiebra de la
democracia. )in embargo. en \'arios casos han \"iolado la esencia de lo
que es el gobierno presidencial. ignorando o frustrando los deseos del
electorado, y han sido decididamente a-democrticas (aunque estu-
vieran de acuerdo en ellas polticos elegidos democrticamente) pues-
to que limitan la eleccin de los votantes. Estas pautas contribuyen a
debilitar la responsabilidad que se asocia con la democracia, espe
cialmcnte la responsabilidad de los partidos polucos. Pueden tam-
bin contribuir u un cierto cinismo en el electorado frente a los par-
tidos y los polticos, si no a su alienacin y a que se inclinen hacia
tendencias radicales, alejndose de la corriente normal de la poltica
electoral (como en el caso de Colombia).
Una poltica multipartidista o la tendencia hacia este tipo de polmca
en \'arios pases con sistemas presidenciales puede generar dos respues-
tas: (1) una poltica exclusi\isca en la cual los dos partidos principales
traten de e\'rnr la entrada en otros partidos, repartindose el poder y
modificando las reglas del como en Colombia, o (2) reformas
constitucionales dirigidas hacia una co-participacin o hacia un CU<IS
parlamentarismo, como algunas pautas polticas en Uruguay y Boli\ia.
En Uruguay. el complejo sistema poltico ha creado despus de la
redemocratizacin un modo de hacer que Ester des-
cribe como de coparticipacin u coalicin Estas prctin1s han
i\lainwanng, of ,\lultiparty Presidemial DcmocrJl)', p. 29.
'
1
.\lara Ester .\lancebo, From C1>urucipa1ion to Coalirion Thc Prnhlcms
of PrL>sidcmialisrn in 1hc Urugu.1yan Cuse, 1984-1990 (ponencia en d
S2
Juan J. Linz
contribuido a lo que se podra llamar un esrtlo de polcica no presi -
dencial. No hay que confundirlas, sin embargo, con gobiernos de
coalicin en sistemas parlamentarios.
Guillermo O'Donnell '
2
independientemente y partiendo de un pro
blema muy distinto, ha obsen"ado cmo Uruguay tiene un estilo poltico
muy diferente del que se da en Argentina y Brasil. y se pregunta:
por qu el gobierno uruguayo no aJopc su propio p1quece, especialmente
Juranre la eufona que s1gu1 a las primeras fases del Austral y d CruzaJo.
fue porque d presiden<; 'langwneni y sus colaboradores eran ms inteli-
gentes, mejores economis 1s o estaban mejor informados que sus correspon-
dientes argennnos, brasileos y pemanos? Armado de esca curiosidad fui a
Uruguay. All encontr, para mi sorpresa, que de los altos cargos del
Ejecuti\'o se quejaban con bastante amargura de las distintas co1tap1sas que el
Congreso haba impuesto a los lmites de libertad, mucho ms alcos de que
d ellos les hubiem gustado tener en \'arios temas, incluida la polcica econmi-
ca. Lo que sucede es que en csre caso de rcdemocratizacin, el Congreso, aun
que lejos de ser la institucin perfecta que no se da en ningn sitio, efeccha
menee retorn al trabajo en el momento en que lleg la democracia.
'wnplemente, a causa de rcstrkcione:, constitucionales y tradiciones histricas.
el presidente no tiene el poder de decretar unilateralmente medidas tales
como los paquetes de los pases vecinos. El presidente de Uruguay, para dicrar
muchas de las medid.is polticas que estos paquetes tpicamente contienen, tie-
ne que pasar por el Congreso. En otras palabras, los elementos Je secreto )
sorpresa que parecen ser tan tundamentales a los paquetes son eliminados Je
facto. Es ms. el pasar por el Congreso significa tener que negociar estas pol-
ticas no slo con los partidos y los legisladores. sino tambin con varios grnpos
de inters. Por consiguiente, contra las preferencias aparentes de algunos
miembros del Ejecuti\'o, la poltica econmica del gobierno uruguayo esrnba
condenada a incremental, basc:mte inconsistente y circunscri1a a unos
fines bastante limiiodos -tales como alcanzar la discreta actuacin que
\'!Sto, no los objetivos heroicos que los (primeros) paquetes haban anunciado.
Ten.?o que decir que fue en Uruguay donde realmente me di cuenca de la
diferenaa de lener o no tener esta especie de red de poderes institucionali-
zados que tejen el proceso de coma de decisiones en poltica. O, en otras
palabras, la diferencia entre la democracia representativa y la delegada.
..\'\' Mundial de la Asociacin Internacional de Ciencia J>oliurn. julio 1991,
Buenos Aires)' Romeo Prcz 1\mn, El parlamentarismo en la trad1c1lin uruguaya
Cuudcmos del Ci..Ahl 1 (Centro Latino Americano de Economa l lurnana). 2 ser, ruio
1-1 (1989, mm. 1): 107-33.
1
UDonndl, Dde;a1hc Dcmocntl)">>.
Democracia presidencial o parlamentaria. Que difercnL,a implica:'
83
La Entonacin >lacional v la Coincidencia Nacional uru-
guayas respondan al hecho de que el partido que ganaba la presi-
dencia no tena mayora en las dos cmaras del Congreso. En 1984
los Colorados tenan un 41 por cienro del \'Oto y un 42 por ciento de
los escaos, ) en 1987 los Blancos tenan, respecti\ amente, 39 y 40
por ciento. Esta situacin se da con frecuencia en los sistemas multi-
parrido con un sistema electoral que no favorezca desproporciona-
Jamenre el partido ms votado. Los presidentes Sanguinetti y Lacalle
eligieron responder a la situacin como lo hubiera hecho un lder de
un partido parlamentario: ampliando la base parlamentaria de su
gobierno, aunque las estrategias de los dos presidentes eran conside-
rablemente distintas. principalmente porque los contextos polticos
eran mu\ diferentes (fase de transicin v consolidacin). La diferen-
cia a un tpico gobierno de parlamentario se encon-
traba en que los miembros del gobierno no eran lderes de los parti-
dos y que ninguno de los lideres que eran los destinatarios del
entendimiento renunciaron al derecho de actuar como una opo-
sicin responsable, cosa que en un sistema presidencial tenan dere-
cho a hacer sin pro\"Ocar la cada del gobierno. Estos gobiernos natu-
ralmente no reciban la aprobacin explcita en el Congreso, y el
presidente Sanguinetti. al tomar decisiones polticas, tuvo que utilizar
frecuentemente su poder de vero.
Bofia es otro pas en el cual el modelo puro de presidencialismo
se ha modificado en la pncrica de una forma que resulta ms con-
gruente con el parlamentarismo
53
Un sistema presidencial supone
que un candidato o un partido sume una amplia base de apoyo, pre-
ferentemente una mavora de los \orantes. El \'Oto til debera elimi-
nar o debilitar las menores. Antes de las elecciones los
partidos ms dbiles deberan formar amplias coaliciones con el fin
de mejorar las posibilidades del candidato ms prximo a sus opi -
niones, contribuyendo as a un modelo bipartidista. Este no ha sido el
caso de \"arios pases con un sistema presidencial, entre los cuales se
destaca Bolivia por su rcord de electorado fragmentado en las elec-
ciones presidenciales. con los candidatos en cabeza sin superar el 30
-----
Eduardo Gamarra, Pnlitical Stabihty, Democrntizauon and thc Boli\1an :\auo
nal Congrcss (Tesis Docwral , Universid,1d Je Pttsburgh, 1987); Laurencc
heaJ, Boli\ia"s F,ti]eJ lkmocratizatinn 1977 -1980, ton Trans1/1011s (rom .tl11thor1lana11
Rule, l/111 Amerrca, edrndci por Guillermo O'Donncll, Philppe C. Schm1rcr y l.au
rence \X'hitehcad lBahimore lohns Hopkin> UP, 19/ol(,), pp. -19 71.
S4
Ju;m 1 Lrnz
por ciento del voro. La lealtad a partidos y lderes con una base his
rr.ica, ideolgica, Je clase y regional probablemente es m<s respon.
sable de esra paura 4ue la norma de que sea el Congreso el 4uc deci-
da entre los tres candidatos ms importantes. La situacin de empare,
que como resultado Je esro se produce en la seleccin presidencial,
unido a la imposibilidad Je que un presidente pueda gobernar sin
necesidad de hacer alianzas, contribuven a fo frustracin v conside-
rable rnforiJidad Je los votantes, )' facilitar en un r;1ruro pr
ximo la <lparicin Je un candidato populista que se presente frente a
los pamdos. ffal candidato puede a su vez \'erse bloqueado por los
partidos que tengan fuerza en el Congreso.)
En las dos ltimas elecciones. el candidato con la pluralidad
mayor no alcanz Ja presidencia. En la primera Je estas elecciones el
candidato que presentaba el (Movimiento Nacional Re\'olu .
cionario), Paz Estenssoro, sali elegido, y en 1988 sali el tercer can-
didato, Paz Zamora. del MIR (Movimienro de Izquierda Re\'Olucio-
nario) que contaba con el apoyo del segundo candidato ms vorado,
Banzer. Todo esro pudo hacerse en virtud del artculo 90 de Ja Cons
rirucin de 1967 que estableca que:
l., rnnguno Je los c.1nJiJaros a la Presidencia o a la VicepresiJcncia Je l.1
Rcpublica obru\'cse mayora absolura Je \'oros, el Congreso romar a rn:s Je
los 4ue hubiesen obteniJo el mayor nmero para uno y otro cargo, y Je enrrl'
ellos har la eleccin.
51, Je hecho el primer escrutinio, ninguno reuniese la mayorfa ubsoluta
Je votos Je los represcntanres concurrentes, la \'otaC<n posterior se con-
cretar a los Jos 4ue hubieran alcanzado el mayor nmero Je sufrugios. En
rnso Je empate, se repetir la vocacin hasta 4ue ulguno Je los canJidaros
obtenga la mayora absolura.
En una situacin poltica tan bsicamente incongruente con un sis-
tema presidencial ideal. los polticos bolivianos han estado actuando en
muchos aspectos como si el sistema fuera parlamentario -con pactos
komo el Pacro por la Democracia)- con gobiernos multipartido,
utilizando un \'oto de censura que ocasion la dimis1c)n del presi-
dente S1ks Suazo en 1985, pero sin muchas de las caractersticas Je un
sistema parlamenrario. Los partidos que hacen posible yue funcione el
sistema no asumen explcitamente responsabilidad por sus acciones, .\
los \'orantes no les pueden pedir cuenras el da Je las elecciones. El
principio de no reeleccin lle\a a un reajuste de las coaliciones
Demoaacia presiJenc.1! o ;Qu diferentta implic;1'
85
antes o despus de cada eleccin presidencial. Por ejemplo, L1 AD;-\
Alianza Democntica i':aciona!) de Banzer apoyaba el Pacto por la
Democracia y al presidente Paz Estenssoro del \1\R y su poltica
Jurante el difcil perodo de la reforma econmica, pero, despus Je
elecciones presidenciales de 1988, traslad su apoyo a Paz Zamora,
el candidato del ,\lIR, con el resultado del Pacto Patritico, y no apo-
\ 'O a Snchez de Lozada, del \1'\R, el arquitecto de la .\ue\a Poltica
Econmica (:-\PE) bajo Paz Lstenssoro. El principio de la menor
distancia en la formacin de coaliciones no funcion H.
En las elecciones presidenciales de julio de 1985 el lder de la
AD:-\, el antiguo dictador general Banzer. obtu\'O un 28,6 por ciento
del voto. Le sigui muy de cerca el histrico lder del i\l;-\R, Paz
farenssoro, con un 26,-1 por ciento; el candidato del consigui un
S,9 por ciento y el candidaro del i\lovimienro i\acionalisrn Rernlucio-
nario de Izquierda (,\lNRJ) un -1,8 por ciento. Otros candidatos obtu-
\'eron un 18.4 por ciento, y 12,9 por ciento fueron \'Otos en blanco o
nulos. Puesto que ningun0 de los candidatos consigui una mayora, la
eleccin pas al Congreso, donde Paz Estenssoro, el canddato que iba
en segundo lugar, obtu\'o 9-1 \'otos de los miembros del \l'\R i\1IR,
y PDC, mientras que Banzer recibi slo 51 \'Otos
En las elecciones de 1988, Gonzalo Snchez de Lozada, del
iba a la cabeza con un 23,07 por ciento, Paz Zamora (MIR!
con un 19,6-1 por ciento, ( ONDEPA (Conciencia de Patria) con un
10,98 por ciento y IU (Izquierda Unidai con 7,18 por cienro. La
alianza entre ADN y MIR dio la presidencia a Paz Zamora.
Aunque estas dos ltimas elecciones presidenciales de acuerdo
con el artculo 90 de la Constitucin eran totalmente congnientes con
la poltica en un sistema parlamentario, iban contra la lgica del pre-
sidencialismo. Dado el \'Oto minoritario y el pequeo margen entre
Ren Ancomo ,\lnyorga, Bolhoja: Democracia como en
Estrategias para e/ desarrollo de /a demOCTacra e11 Per y Amenca Latma, editado por
Julio Cotler (Lima: lmtituto <le Peruano, Fun<laci()n FricJrich :\dUmann,
1990). pp. 159-93; y De la a11oma pol11ca al orde11den1ocrticv)11...i Paz; CEBE.\!
Ccntrn Bolidano Je Estudios 1\lultiJisciplinarios], 19911, pp. 216-75; Eduardo A.
Gamar a y ."1mcs .\1. .\lalloi -ne Patrimonial D}namics of Pany Poltics in Bolhin,
en Scon .\lainwaring "limoth\ ...,t illy, C<.k, Ru1ldi11g Democralrc l11.rtit11t1011s lStanford:
)tantord UP, 1995 l. En Rrnt \1110nio ,\layorga, cd., Dmmcracra y gobemabi/idad en
Amrica Latma (Carac.1s: Ediional :\ue\'a Sociedad, 1992), se induwn Jisl"\Jsionl'S
rele\-antcs del .s1stl'm<1 poltico holh1ano de Eduardo G,1marra, \, ,\layorga
Jorge Lazarte 1 <>tros.
86
luan J. Ltni
los candidatos, la coalicin parlamentaria sin embargo no era il.
gica. El siscema continuaba siendo presidencial porque el presidence,
una \ez elegido, ocupaba el cargo durante un mandaco completo
sin cener que depender de la confiaza del Congreso. El introducir la
posibilidad de un rnto de censura, preferentemente el \"Oto de cen-
sura constructivo, a un presidente elegido por el Congreso. transfor-
mara el sistema boliviano fcilmente en un sistema parlamentario.
conserrnndo la posibilidad de una eleccin presidencial popular en el
caso de que un candidato obcu\'iera una mayora absoluta.
El mito del liderazgo presidencial
y de una democracia parlamentaria sin lderes
Uno de los mayores argumentos a farnr del presidencialismo es
que ofrece un fuerce liderazgo personalizado. Este argumento ignora
el hecho de que los presidentes muy a menudo no son lderes tuertes,
smo candidatos n.:sultado de compromisos. Aunque su cargo les
concede considerables poderes, la obstruccin del congreso puede
hacer imposibk su liderazgo. como muestran ejemplos recientes en la
historia larmoamencana. argumento es que en sisremas parla-
mentanos puede darse un liderazgo fuerte.
No hay ms que pensar en el Reino Unido, con su sistema de dos
partidos, que aseguro el liderazgo de Churchill o el mas reciente de
.\1arg.uet Thatcher. En sistemas multipartido continentales Adenauer
\ De Gasperi fueron capaces de dar forma a nue\as democracias. \
\X'ill} Brandt, con un gobierno de coalicin, consigui transformar
decisi,amente la poltica de la Alemania Occidental. Tampoco pue-
den ignorarse las oportunidades de liderazgo de que gozaron
primeros mimscros escandina\os, como Branting. Tage Erlanger" >
Olaf Palme en \' Gerhardsen en :\oruega, as como Kreisk>
en Austria y Hcnn en Blgica, para mencionar algunos de los
primeros ministros social-demcratas. En las nue\as democracias
del sur de Europa. un sistema parlamentario hizo posible en Espaa
el liderazgo de Adolfo Felipe Gonzlez e incluso Leopoldo
,, El lder .,ocial-dm1licn11a sueco presidi el gobierno de 1946 a 1969,
su partido y m.1111emenJo un,1 idemidad ideolgica miemras buscab<l el consenso
entre los aciores poli1icos. Ver Olaf Ruin, Tage cr/a11der (Piusburg: Pittsburg UP,
1990!.
0emocracta presidenci.il o parlamentariJ: l,?u diferencia tmphl:a"
Si
Ca!
0
<..,ordo el intcnco de golpe en 1981. en Grecia el Je Kara
rnm--'s ) Papandreu. y ahora en Portugal el Je Ca\ aco Sika como pri-
rncr miniscro con una nrnyor.l absoluta. 0-o se trata aqu1 de demo-
crac! is sm lderes, pero. al mismo tiempo, el fracaso Je c;,uarez )
C
1
h'o c;, otelo no puso en peligro las msutuciones democraucas. ni
peligraron tampoco }os consen adores y los comunistas se
unieron para forzar la <l11111s1on <le Papandreu.
Yo dira que en muchas democracias se da una cierta con\'cr-
gencia entre sistemas parlamentarios y presidenciales en el hecho de
que cada \ez ms la gente rnta por el lder de un partido que pueda
gobernar. Dan su apoyo al partido que promete mantener a este
lder en el poder, y se lo quitan a un partido que no presenta un lder
atnlCti,o para dirigir el g0bierno. El debilitamiento Je las lealtades y
rigideces ideolgic<lS, la erosin Je los electorados cautirns al me
hom0gcneizando la estructura Je clases, la creciente independencia
de los \'Otante:. con un ni\'el ms alto de educacin. y el empleo del
voto til contra partidos menores, permite a los lderes fuertes apelar
directamente al electorado, al mismo tiempo que aumenta el acracci-
vo del partido y con esto su base parlamencaria. En la polcica con
tempornea, el acceso a la tele,isin. que permite a un lder presen
tarse directamente ante el electorado. refuerza esta tendencia qui
demasiado. Los \'otantes en las democracias parlamentarias contem
porneas \'Otan cada \'ez ms por un partido para asegurar que su
lder forme gobierno. y \'Otan contra un partido cuyo lder no goza de
su confianza. La personalizacin del liderazgo hace a los sistemas par
lamentarios contemponneos que tienen lderes que saben cmo uci-
lizarla ms parecidos a los sistemas pres1<lenciales, pero sin algunas Je
las consecuencias ms negathas que he tratado con ms decalle en mi
anlisis del presidencialismo.
Esa personalizacin pone sin embargo lmites a la capaci<la<l Je un
indi,iduo que no tenga una ba!:'e de partido para dirigirse directa
mente al electorado, como muestra el fracaso del ex presidcntl.! Eancs
y su PDR (Partido de Renovac;ao 01.:mocratica) y las dificultades que
encontr un lder tan atnlCti,o en sL momento como <lebi<lo a
la falta de apoyo Je un partido tul:rtc En los sistemas parlamencarios,
impro\isar un lder mediante una con\'ocatoria personal y utilizando
los medios de comunicacin, como estamos \iendo que se hace hoy en
Brasil. sera imposible. No se puede caracterizar a los sistenrns parla-
mentarios contemporneos como sistemas incapaces de producir lidc
i:;,-.,
Juan]. L1n2
razgo y gobiernos estables. pero es algo que consiguen sin perder la
flexibilidad que he de:-.racado como una de las principales \'entajas. De
hecho. como muestra la larga permanencia de una misma persona en
el poder en \'arias democracias parlamentarias, permiten la posibilidad
de la continuidad de liderazgo. posibilidad que excluye el principio <le
no reeleccin en muchos sistemas presidenciales.
El liderazgo personalizado, incluso carismtico, no es incompati
ble con la democracia parlamentaria, pero el lder tiene tambin que
conseguir la confianza de un partido. de un cuadro de polticos que
le suministren miembros para el gobierno y lderes para los comits
parlamentarios, y le aseguren una presencia conscante en ht sociedad
a de personas en cargos elegidos, como los de gobernador)'
alcalde. Un lder de estas caractersticas, a diferencia de un lder en
algunos sistemas presidenciales. no estara aislado o rodeado slo de
tecncratas y amigos personales y leales. tanto un lder nacional
como un lder de partido y por tanto tendr y podr utilizar ms
recursos P<tra gobernar eficazmente. Subrayo una \'ez ms que se
trata de una probabilidad y que ningun sistema, tanto parlamentario
como presidencial, puede asegurar un liderazgo capaz de ganar la
confianza de un partido y de una nacin.
Quiz una de las principales \'entajas de un sistema parlamentario
estribe en que es capaz de presentar un plantel de lderes potenciales
ms amplio que un sistema presidencial, aunque esto no es del todo
cierto, cuando, por ejemplo, un solo partido tiene una posicin hege
mnica debido a su mayora. En un sistema multipartido en el cual
los lderes de los partidos ms importantes tienen unas expectathas
razonables de llegar a ser primer ministro o de jugar un papel impor
tanteen el gobierno. el nmero de aspirantes a puestos de liderazgo
que entran en el parlamento es muy probable que sea mucho mayor
que en la mayora de los sistemas presidenciales. Es ms, en el pro
ceso parlamentario. los lderes potenciales pueden ganar una cierta
\'isibilidaJ entre elecciones, a menos que los medios de comunicacin
estn excesivamente controlados por el gobierno. Lderes distintos
pueden hacerse un nombre y una reputacin en los debates parla
mentarios, en las mociones \ los \'Otos de censura v en otros actos
pblicos Ll parlamento es .en cierto sentido un \'i\'ero de lderes
potenciales. El sistema parlamentario adems no excluye lderes que
han perdido poder; probablemente se sientan en los bancos de la
oposicin esperando su turno. algo que los candidatos presidenci<tles
[)ernocr.ic1a pres1dcnctal o parlament.iria: ;<..)ue diferencia unplica?
89
derrowdos a menudo no pueden hacer. En un sistema p<trlnmentario
el lder o lderes de la oposicin pueden presentar ante el clectomdo
una posrura clara sin tener que esperar a la campaa presidencial
que. de rodas formas, es bre:e. antes de las
elecciones. el \'Otante puede d1st10gu1rlos e 1denuhcurlos. No es un
alzar que en sistemas presidcnci,1les los candidatos muy a menudo no
pro\'engan de 1,1 legislatura sino que hayan sido gobernadores de
estados donde se han creado una base de vnculos clientelsticos y
donde h<tn conseguido una reputacin. Esta circunstancia tiene la
gran des\entaj<l de que los candidatos presidenciales frecuentemente
tienen poca experiencia en poltica exterior y en problem<tS nucro
econmicos, y que sus vnculos con las legislaturas que tendrn que
apoyar sus programas y su poltica sean dbiles. Este es el caso inclu-
;;o en fatados Unidos y probahlemente en otros estados federale!>
como Brasil y 1\rgcntina.
Muchos estudios han mostrado cmo las carreras polticas que
llevan a altos puestos en el gobierno y en ltima instancia al de pre
sidente del gobierno estn en funcin de una combinaci6n de lcalrnd
y competencia, as como del tiempo pasado en el parlamento. Los
diputados de segunda fila pueden ocasionalmente atacar el liderazgo
del partido y especialmente al primer ministro y su gobierno, pero
morder con demasiada frecuencia est penalizado. I ncluso en
aquellos sisre1rn1s parlamentarios que conservan el principio de lber
tad de conciencia de los miembros del parlamento, los diputados
trnsfugas son una pequea minora, una marcada diferencia con la
experiencia brasilea (\er captulo 8, \'Ol. 2)

Aunque los traidores

son bien\'cnidos en otro parti<lo. no gozan de confianza y no es pro
bable que hagan un<t grJn carrera poltica. incluidos, con notables
excepciones, los que contribuyeron a la desintegracin de la UCD en
Espaa. i\l icntrns que la estructura de los sistemas p<ulamcnrnrios
ofrece incentkos que fo\'orecen la disciplina de partido y por tanto la
consolidacin de sus organizaciones. los sistemas presidenciales no
ofrecen este tipo de estmulos para fomentar la lealtad ni partido
(excepto cuanJo se mua de partidos ideolgicos muy estructura
\ la dbil y lealtad al Brn,11. ver
tau:iwanng, ccP(1lmcians, Pames 11ml Uecwral Braz1l m Compariime Pers
!lecu,e. ('omparat1u Pol111n, octubre 1991, pp. 21 43; y Brazilian P.1rt} Underde
'elopmem in Comparntive Pcrspewve (Kellogg lnsritute \\'orkin: Paper 13-1. l;m
vers1<la<l de D.ime, 1990J, pp. 21-25 26 29.
90
Juan}. Linz
dos). El presidence puede proporcionar incentirns personalizados a
potenci.1les seguidores, y el xito de un determinado legislador depen.
de menos de la actuacin de su partido mientras est en el poder
que de la fuerz.a de los vnculos ms o menos diencelisticos que haya
establecido con su electorado. Es por esto por lo que el Congreso de
los Estados Unidos es todma hoy una de las legisbturas ms fuertes
en la cual mi<:mbros concretos tienen una gran independencia, aun.
que otros factores como el tamao del personal y los recursos que el
Congr<:so proporciona a sus miembros. as como la di\'ersidad ideo-
lgica dentro de los partidos. contribuyen al mismo efecto.
Los sistemas presidenciales pueden tener partidos fuertes. pero es
muy probable que stos tengan una orientacion ideolgica mtis bien
que gubernamental. El presidencialismo generalmente se asocia cor
partidos dbiles. fragmentados. clientelsticos o personalistas
hay que pensar en los p<lrtidos en Brasil. en las Filipinas y ms recren
temente en Core<l del <>ur En los sistemas presidenciales pueden
surgir lderes. pero no es probable que el presidencialismo produzca
lderes de pitrtido capaces de gobernar con suficiente apoyo en el
congreso. y muy frecuentemente esos lderes recurrirn a gabinetes
de expertos que no son del p<lrtido. cuyas carreras dependen total
mente de su competencia. En este contexto me pregunto hasta qu
punto el partido peronista puede sentirse satisfecho con un gobie:rno
de expertos. Los que se quejan de la debilidad de los partidos polti-
cos y de la baja calidad del liderazgo en las legislaturas en algunos
pases latinoamericanos, deberan quiz considerar ms seriamente la
relacin entre estas condiciones ) el sistema presidencial.
P residenciali smo, federaUsmo y sociedades multitnicas
En alguna ocasin se ha sugerido que el presidencialismo esta
especialmente indicado en el caso de repblicas federales porque Li
presidencia puede ser\'ir como un smbolo unificador, especialmente
en ausencia de una monarqua, y puede representar a la nacin como
una totalidad de un modo que un parlamento no puede hacer. Este
argumento puede sonar plausible. y el gran ejemplo de los
Unidos, que combina el federalismo reflejado en un influyente senado
y una presidencia, parece apoyarlo. Sin embargo, no hay que oh-id<lf
el gran ntmero de democracias con una estructura fedeml o casi
l)emOCTllCla presidencial o parlamcntnna: Qu diferencia implica?
91
federal que tienen gobiernos parlamentanos. empezando con un pas
con una heterogeneidad social y cultural y una extensin tan enormes
como la India. La Repblica Federal Alemana es otro ejemplo de
combinacin de federalismo y parlamentarismo. y de hecho los Lin-
der ,. sus primeros ministros han suministrado un importante plantel
de al puesto de canciller de la repblica. Canad y Aus
tralia son otros dos grandes pases federales con gobiernos parlamen-
canos. Formas de gobierno dhergentes explican algunas de las dife.
rencias prcticas entre los Estados Unidos y Canad, especialmente
sus respecti\'OS sistemas de partido A pesar de las tensrones encre
Quebec y el Canad de habla inglesa. el sistema parlamentario ha
contribuido probablemente a la umdad del pas. Smza. que posible-
mente es el pas ms federal por no decir confedera}. de Europa. ha
optado por un sistema que no puede llamarse estrictamente parla-
mentario dadas sus convenciones constitucionales. pero que tampoco
es presidencial. Austria es otra repblica federal con un sistema par-
lamentario. aunque la eleccin directa del presidente la sita formal-
mente en la categora de semipres1dencial o semiparlamentario. Por
otra parte, una serie de regmenes cuasi-federales como el Estado de
las Autonomas en Espaa, el estado regionalizado en Italia y el cre-
ciente federalismo en Blgica, se han desarrollado con sistemas par
lamentarios. Ciertamente. en Espaa y en Blgica la monarqua ha
cumplido algunas de las funciones integradoras que se atribuyen a una
presidencia, y lo mismo puede decirse de los gobernadores generales
en los Dominios, pero los presidentes elegidos indirectamente en la
Repblica Federal Alemana y en Italia han podido frecuentemente
desempear esta misma funcin sin los poderes normalmente atri-
buidos a un presidente en un rgimen presidencial.
En algunos paises latinoamericanos, el peso demogrfico e inclu
so el an mayor peso poltico de algunos estados grandes con reas
metropolitanas extensas. supondra que un presidente directamente
elegido no sena tan represenrati\'O de toda la federacin como el
presidente de un pas cuyos estados estuvieran ms equilibrados en
cuanto a poblacin y recursos Sena por tanto dudoso afirmar que los
sistemas presidenciales siffen mejor a la integracin nacional que
los sistemas parlamentarios.
r.i Seymour .\l. Lipsct, Continental 01\de The \llues and lmt1/utio111 o( the Uni
ted States and Cimada (:\'ucn1 York Routlcdgc, 1990)
92
.f uan J. l.in2
Uno de los aspectos negati\'os del presidencialismo latinoameri-
cano ha sido el empico del poder de intervencin en los estados
federales. que permite suspender o desplazar a las autoridades fcJe.
ralcs y nombrar H un intern!ntor con plenos poderes. Esta prctica no
es inherente al presidencialismo, sino que es el resultado Je ciertas
normas constitucionales y de su mterpretacin :.Jo hay duda de que
un gobierno centn1l. tanto presidencial como parlamentario, tiene
que tener poder P<lra C\'itar acciones de las autoridades e.le los estados
que vayan en contra Je Li constitucin, o que representen una ame-
naza al orden pblico. )in embargo, como la historia argentina mues-
tra. resulta peligroso permitir a una persona tomar la decisin de
inter\'enir sin la posibilidad (excepto el juicio poltico) de que algn
rgano representati\'o pueda exigirle responsabilidades
58
Esta prc-
tica ha contribuido mucho a la debilidad del federalismo en \'arios
pases latinoamericanos. Otra prctica que lo ha debilitado todava
ms es la de que el presidente pueda nombrar gobernadores, una
norma que contradice toda idea de federalismo.
La eleccin directa de los gobernadores > la autoridad uniperso-
nal que stos ejercen es una consecuencia indirecta, de nuevo no
necesaria pero probable, dd presidl'.ncialismo. Este sistema crea
una desigualdad de representacin porque, en el caso de mltiples
competidores <ll cargo, puede pri\ar a la mayora de los ciudadanos
de toda posibilidad de participar en el ejecutirn del estado, y c:>te eje
cuti\o no es responsable de forma directa ante la legislatura del
estado.
Ln tema que \'a a adquirir importancia en los debates sobre la
democracia \'<l a ser cmo los procesos democniticos o bien ayudan a
solucionar conflicros tnicos, culcuralcs. comunales-religiosos y lm
gsticos, o los e.xa<:erlxm
51
Este no es el lugar para tratar a fonJo
este tema enormemente complcio. ni tampoco podemos dar una res
puesta a la cuestin de presidencialismo frente a parlamentarismo en
estos conflictos. El que el presidencialismo haya prc\'alccido en socie-
dades que son rdati\amente integradas tnicamente y en sociedades
donde los mencionados no han escaliado, nos limita. En
Ana o\lnra 1\l us111p1c, Conflict os in,.1itucionaln Jurante el pnmcr golnemo
Raical : 1916 1926, Desarrollo ecrmomrco 24 num. 93 ( 1984) 85- 108.
Oonal L. l !oro\111z, .ti Democrotrc A/rrca? <Berkeler: U. Californ.
1991)
De01ocrae1a pres1dcncl:ll o parlamcnt.ira: Qu diferencia Implica-' 93
pocos casos en los que el pres1Jrnc1.ilismo se ha intentado en
,
0
ciedades multitnicas -Nigeria \ Sn Lanka- la experiencia ha
:ido demasiado bn:\e.
Los defensores del presidencialismo arguyen que un presidente
que es elegido por un electorado de todo el estado puede ser\'r
como smbolo de integracin a pesar de las divisiones tnicas. El
xito de este smbolo depende mucho obviamente del mtodo que se
h,1 seguido en la eleccin. Una simple pluralidad en una sola vuelta,
que puede asegurar la hegemona al grupo tnico ms grande. cier
rnmentc no funcionar. Nigeria trat de resoh-er este problema en su
Constitucin dividiendo el pas en estados relati\amente grandes.
tnicamente homogneos. y exigiendo que un candidato presidencial
obtuviera por lo menos un 25 por ciento de los votos en dos tercios
de los estados de la federacin Nigeriana para asegurar que no iba a
representar a ningn grupo tnico concreto o a una coalicin peque
a. El candidato. por tanto. tiene que buscar apoyo en todo el pas.
La unin de dos. cualesquiera que fueran, de los eres grandes grupos
tras un candidato nico no sera suficiente apoyo para alcanzar el
ni\' cl exigido. La frmula de distribucin asume una concentracin
territorial de grupos -esto cs. un cierto ni\el de homogeneidad
dentro de reas, pero heterogeneidad entre ellas-. Horo\\'itz discu
te el carcter e'\cepcional de la situacin nigeriana y algunas de las
dificultades que supondra la aplicacin de las normas consrnucio-
nalcs nigerianas en otros lugares. especialmente en frica del Sur, as
como los cambios que seran necesarios en la eleccin de la legisla-
tura para completar el diseo constitucional.
Podra objetarse que cualquiera que fuese el procedimiento uti -
lizado en la eleccin. en ltima instancia se traca de un ejecut\'O
unipersonal que inc\'itablemcnte tendra que ser ocupado por alguien
de uno de los grupos tnicos. alguien a quien se considerar identifi-
cado con ese grupo. En todo contlicro en el cual su grupo se \'el
involucrado. ser difcil comencer a sus contrarios de que est por
enuma de los intereses tnicos (o de renunciar a alegar ese partidis-
mo Si esto sucede y no puede resolver el problema, la rigidez del
ma_1daco fio en el cargo hace una vez ms que sea difcil sustituir al
presidente o reajustar coaliciones que le apoyen. S1 un presidente,
elegido por cualquier mtodo, decide formar un gobierno que no
presta atencin, o parece no prestarla, a los intereses de las minorfas.
la situacin no puede cambiarse (a no ser que el sistema sea presi-
94
luan] Lmz
dencial con primer ministro o parlamentario-presidencial. en CU\'O
caso hay problemas a discutir). -
En una sociedad multimica sin un grupo absolutamente dom1
nante que apoye a un partido y que obtenga una mayora absoluta,
un sistema p.ulamentario podra ofrecer la posibilidad de formar
coaliciones y llegar a acuerdos de tipo consociativo. que podran dar
una respuesrn flexible al conflicto tnico. Los gobiernos de coali-
cin no slo proporcionaran incentivos para negociar, llegar a com-
promisos y compartir el poder, sino que tambin ofreceran a prime
ros ministros que pertenecieran a minoras un apoyo exterior. Sena
posible cooptar a los lderes de las protestas tnicas. Ob\'iamente. si
el liderazgo poltico no se siente comprometido con la super\'i\enc1a
de un e:.cado multitnico sino que fa\'orece su quiebra o la hegemona
de un grupo a cualquier coste. no hay institucin democrtica que
pueda funcionar. ni parlamentaria ni presidencial. Los \'Otos son
entonces irrcbantes y la violencia decide.
Presidencialismo y las fuerzas armadas
Un <lrgumento que SL emplea a ,eces a fa,or del presidencialismo
es que proporciona al sistema poluco un lidernzgo personalizado.
alguien a quien las fuerzas armadas pueden identificar como jefe
supremo. una identificacin que sera ms difcil con un primer
ministro. Esrn relacin directa ha existido histricamente entre las
fuerzas armadas \ el monarca. \' todava encontramos huellas en las
monarquas incluso d;spus de la democratizacin en Euro-
pa en los aos entre las dos guerras y hoy en Espaa. Algunas \'eces
t:sta relacin ha sido peligrosa para la democracia, como en el caso de
Grecia. pero cuado el monarca se siente comprometido con ella,
como se ha sentido el re) Juan Carlos en Espaa, puede contribuir a
su estabilidad. T unto en sistemas presidenciales como en sistemas
sem1presidenciales se concibe a los presidentes como continuadores
de la relacin tradicional entre el jefe del estado y las fuerzas armadas.
Esto en algun.1s ocasiones ha reforzado la tendencia a elegir generab
para la presidencia no slo en Latinoamrica, sino en algunos pabes
europeos en los aos de entreguerras. como en Finlandia. Polonia. la
Repbh<.:<t Je \X'eimar con Hindenburg y Portugal antes y despus del
Estado '\o\"O.
pre.-,1dcncial o parlamcntari.i /)ue d1fercnc1a implica>
95
l\o es siempre claro hasta qu punto esta relaci<)n directa de las
fuerzas armadas y el presidente, especialmente cuando ste es un ofi-
cial del ejrcito. ha contribuido a debilitar el liderazgo poltico civil
v los partidos polticos. i\luchos estudiosos consideran que las prc-
ticas polticas de la Repblica de \\'cimar. en la cual el alto mando
del ejrcito ten<t acceso directo al presidente sin mediacin del
oobierno en un rgimen semiprcsidencial-semiparlamentario, no
a la estabilidad Je la democracia alem<tna. En Portu-
pautas similares originaron una peculiar diarqua entre el Parla-
y los militares, que surgi del pacto entre los partidos y el
(Mo\'imicnto <le las Fuerzas Armadas\. El proceso inicial de
redaccin de la Constitucin que limitaba los poderes del Parla-
mento \' el papel de los militares moderados que terminaron con las
re\'olucionarias dieron a las fuerzas armadas un lugar que
no les est reser\'ado en la mayora de las constituciones democr.ti
cas, una situacin que slo ha cambiado con las recientes reformas
constitucionales. En este contexto. el presidente elegido, l mismo
un general. tena que jugar un importante papel ':>m embargo, no
es seguro que en un sistema presidencial un presidente ci\il pueda
desempear el papel de jeie de las fuerzas armadas mejor que los
de la jerarqua militar subordinados al ministro de defensa y, a
traves de l. al gobierno y al primer ministro, como es el caso de la
mavona de bs democracias.
-Indudablemente, la personalizacin durante un cierto tiempo de
la autoridad en un presidente que es a la \'ez jefe del gobierno y jefe
del estado -un punto de referencia simblico para la nacin cuando
goza de una amplia legitimidad y apoyo- puede ser congruente con
el sistema de valores Je la organizacin militar. Pero en el caso Je
deslegitimacin y en torno a un presidente, esta relacin
personalizada puede incitar a los militares a lle\ar a cabo actos
inconstitucionales contra el presidente. Cna respuesta menos dra
Un L-jernplo del potcnoal de conflicto entre el y el primer ministro y
su ministro de defmsa fue el caso Je Portugal durante la reforma constitucional a pnn
opio de lo,; ao,; ochenta. Cuando lus diputado, decidieron que el presidente nom-
brara a los miltare' propuest<i- por el gobierno (art 136 del texto de 198.21, la ley
has.ida en ese texto fue vetoda por el presidente, que la dloki o la t\samblea. \'er
Jose Duriio Barroso, Le-' conflib entre le prsident portugJts et la nu1orir parla
memaire de 1919 1%3, en u5 rgrmes sem1prsident1el5, editado por .\l. Dmergcr
Pars: Presses l'nh'crsitain:.; dl f'r.inCl' , 1986), pp. 237 .')')
96
Juan] Linz
mtica scrfa prob.1hle en d caso dt. una relacin Jirecrn y pernrnncn
te menos personalizada. como en un sistema p<trlamenrnrio donde un
ministro di: defensa media entre un primer ministro y !ns fuerzas
armadas.
El jefe del estado en regmenes parlamentarios
Al <tnaliz<tr los regmenes parlamenrnrios -excepto en escritos
biognlicos y ,1lgunas \'eces Je tipo periodstico-- los cientficos de la
poltica tienden a olvitbr el p<tpel del jefe de estado: monarca. gober-
nador genernl en los pases de la Commonwealth brit.nica y presi-
dente en las repC1blicas
61
. El papel del jefe del estado no es irrelevante
Sobre el papel de efe de estado -monarC'll o pre,Jente- en regmenes parb
mentarios. ver Kahefleter, Die Funkuonen der Staatsoberhaupte1 m der parlamau.
rischen Demokralle, espec1almcnte la seccin ,obre el papel del rey o la reina en el Re1
no Unido. El papel del rey Juan Carlos durante la tramicion y el golpe en 1%1, fue
nico .. Sm embargo, h.1y que ,ubrayar que basta Jc:,pus de las elecciones de 1977 y
formalmente hasta la aprobacion de la Constllucton de 197.S no era un monarca
cnnstitucional en una monanua parlamentaria Jemoauca. Por tanto. su papel
C<'mo motor del cambio, piloto del cambio. garnntizador del mmhio, de 11euerdo con
distintas ;mnque dl innegable imp0mmcia, no cnc21ja en nuestro
an,ili,b de sistema' p,1rlamentlrios. 1\unquc rambin una cxcepdtin, su papel en las
horas drnmlll.:as que siguieron al secuestro Jd gobierno y las Concs d 23 de febrero
muestra la importancia Je la divisin de papelc,, y podcre' de rcserva de un jefe
Je c,.,1Jo popular y legtimo. Sobre el papel Jd rey, ver Charle, T. Powell, O piloto del
cambio. El re}'. la monarqutJ y /tJ transicin a la democracia !Barcelona: Planeta, 1991 l
Vicente Pl!l.icio Atad, Juan (arios 1 y el advemmiento de la democracia (i\ladnd
Espasa C21lpe, Coleccin Austral, 1%91; Jod PoJolny. The Role ofJuan Cirios 1 ll'
the Consoli<l.1tion of the Parliamcnt11ry en Po/lfla, Soc1ety and Democr.
in Spaw. editado por Richard Gunrher !Boul<lcr: \\
7
etvicw Prcss. 1992!. pp. SS 112
Sobre la posicin constitucionnl del rey, ver Aragn, La monarqua parla
ml'lltar.l, en La coml1fl/ao11 espaola de 1978, editado por A. Prcd1eri y Eduard<'
Gard.i de Enterrhl (\ludrd: C1\111b, 1%0), p. -ll-l
Lci- espaoles hoy en su mayora estn de acuerdo con que <m la prescnc1.i y t
uctu.idn dd Rey la translCIn u la democracia no hubiera posible. l:.n 1981, 6-l
por dento y en 1985 67 por ciento c-,taban de acuerdo; rc.>pecuvamente, 19 y 18 por
ctcnto ms o menos no estaban de acuerdo y el 18 y 15 por ciento no ten.m opinin
En l 9S3 un 66 por cil'ntO estaba <le acut"rdo con que .. el Rey, al detener el intento Je
golpe dd 2311 se gan el re,peto de los Jerncrarns C>paok'S, y entre un 60 y un bq
por ciento ei;tahan dl 1icuerd<> en que El Rey ha gan.1rsc la s1111p.11fa y el aCL
to Je los csp;1iiolc,, Incluso de a4uelll>s que no \can L1 ,\lonarq11fa con bui:nos tijos
nHl s<ilo tntn. un 6 r un X por Cl'nl<l que no csrnb,1 de ;1n1erJo
97
0emocrac1a pre,i<lencial o parlamentuna: (.)u JifercnL,a
11
nuestro tema c_entral porque en las democracias presidenciales este
p<lPel y el del jete del ejecuti\'O no estn Slo si se asume
que en los regmenes parlamentarios el jete del estado es una figura
decorati\a. seria irrelevante la ausencia de di\'isin entre estos pape-
b en el presidencialismo. Ya hemos destacado algunas de las ten
siones que genera la fusin del papel de jefe del estado -la parte
dignificada>> (para utilizar el lenguaje de \X'alter Bagehot) del papel
presidencial- y el de jefe del ejecuti\'O y con frecuencia lder <le
partido -objeto de contro\ersia legtima y ataque por parte de la
oposicin.
':im caer en la teleologa f uncionalista -la nocin de que todo ha
tk tener una funcin. que los monarcas y sus sucesores, los presi-
dentes en repblicas parlamentarias. no pueden ser simples supen:i-
\'encias de tiempos pasaJos-. parece justificado profundizar en
estos papeles. Hay evidencia <le que en ciertas ocasiones un rey pue
de desempear un papel importante, quiz <lecis\'O, tal como el que
jug el rey Juan Carlos en Espaa durante el intento de golpe de esta
do el 23 de febrero de 198 l. PoJra objetarse que el rey tuvo impor-
tancia en aquella ocasin slo porque la democracia espaola no
estaba todava consolidada y el monarca representaba una legitima
cin hacia atrs <leri\ada del legado de Franco. pero intuyo que se
trataba de algo mas. No hay que olvidar que muchas de las monar
quas constitucionales parlamentarias <le Europa sobrevivieron la
cns1s de la democracia en los aos veinte } treinta. Y si los presiden-
tt::s en las repblicas parlamentarias puras fueran irrelevantes. no
tendra sentido que los polticos pusieran tanto empeo en elegir
para el cargo a su candidato preferido.
No es este el lugar para entrnr en un anlisis detallado de los
papeles de los jefes de estado, pero podramos sugerir unos cuantos
desde los aparentemente tri\iales a los que uenen importancia pol-
tica. Entre los primeros estara el asumir una serie de funciones
representativas y ceremoniales c.:n la \'ida de los estados modernos.
desde recibir las credenciales de emb.1jadores a \isitar pases extran
kros y a inaugurnr reuniones y edificios. Estas acti\idades consumen
' n tiempo que. en d caso <le presidentes. se resta al de gobernar.
Esos \iajes al extranjero por un sinfn de motirns. para los cuales los
presidentes latinoamericanos generalmente precisan de la autoriza
cin del congreso, consumen tambin tiempo. Las actividades cen:
moniales <le un rey o jefe de estado que se mantiene al margen e.le las

luan J. L
batallas polticas diarias pueden \'incular al rgimen a cienos grupos
que pueden sentirse halagados o alienados. como los intelectuales.
artistas, sin olvidar a los militares. Una \'Cntaa que ofrece una figura
no asociada a un partido, si es respetada, es qw.: hace ms difcil
que los acontecimientos pblicos se convierran en ocasiones para
protestas c.h.:slegitimadoras.
Los jefes de estado, quiz porgue no se sienten presionados por
los problemas diarios, pueden tambin mantenerse informados, pue-
den establecer contacto con una amplia gama de personus, incluidos
los polticos ms destacados, y pueden hacer llegar sus puntos de vis-
ta pm,1damente pero con cierta autoridad a los primeros ministros.
El ejemplo de Theodor Heuss y el canciller Adenauer muestra cmo
una relac1on de este tipo puede con\'ertirse en una de confianza )'
consejo '\o hay nadie en un sistema presidencial que pueda insti-
tucionalmente tener este papel.
El jefe de estado puede desempear el papel de consejero o rbi-
tro reuniendo a .los lderes de los partidos y facilitando el intercambio
de informacin entre ellos. Puede tambin servir como un smbolo de
unidad nacional en estados tnica o culturalmente divididos: si tiene
facult.1des ejecutivas, esto no sera fcil. Esta es una de las funciones
importantes de la monarqua en Blgica.
La combinacin entre amigo neutral de los partidos y sus lderes
que compiten por el poder y dispensador de informacin y conseo
no es factl y no todos los jefes de estado estn preparados para esa
tarea. Sabemos poco sobre cmo se ejerce ese papel, ya que la
discrecin rodea las acti\'idades de los monarcas) los presidentes de
las repliblicas parlamentanas. Sin embargo, el distinguir entre el
papel de jefe de est<tdo y el de primer m101stro puede ser un
elemento que favorezca el compromiso, la negoo.icin y la mode
racin
63

Un mieresante documcmo sobre la relacin entre un C'llnciller podcro,;o y un
pm.ideme de la repblica inteligcme y muy rc:spciado en un regimL'll parlanwmuro e>:
Theodor Herm Konrad Adenauer: Umerev; \ d lugute der Bnefwechse/ 1941i-
19CJ, editado por Rudolf ,\lor,cy }'Hans Pc1c '>e ar1. con la colaboractiin del lans
Pcter !Berln: SicJlcr, 1989
La l<lgica Je un primer minis1ro elegido direl1ammte 4uc no se-J 1ete
dd estado no >l' puede excluir. Esra solucin se propuso en l loland.1, donde se man
tendra la mon.1r4ufa, y en 1,r.1el, donde se ha imroducido.
[)emocracrn prc:;1denoal o parlamentaria ;Qui: diferenci.J implica' 99
Respuestas a la crtica del presidencialismo
Las respuestas a la crtica implcita del presidencialismo en mis
rn1bajos han seguido cuatro direcciones bsicas: ll) admitir los argu-
mentos pero citando la cultura poluca de la Amrica Latina y el
peso de la tradicin: (2) centrarse en aspectos concretos del presi-
dencialismo que no son esenciales a ste ) que son susceptibles de
reforma: (3) fa\'orecer sistemas semi presidenciales semi parlamenta-
rios: v (4) buscar soluciones innO\adoras.
La fuerza de la tradicin presidencialista en la Amrica Latina ni
se discute, pero recurrir a la tradicin hara imposible toda innova-
cin. Por otra parte, en muchos pases los perodos de presidencia-
lismo democrtico ms bien que autoritario han sido bre\'es. La
mayora de los presidentes han sido gobernantes de facto que deri-
\aban su podt:r de un golpe ms que de una elecc1on, o de una elec-
cin dudosa. La masa del pueblo prefiere un sistema que conoce a
algo desconoc1<lo y que no entiende. Es tarea de las elites explicar los
fallos que haba tenido el presidencialismo y sus razones para preferir
otro sistema. Incluso cuando la gente reconoce el fracaso del prcsi-
dcncialsmo, como sucedi con muchos brasileos, no se inclinaran
al parlamentarismo como hubieran podido hacer en el plebiscito de
1993) a menos que sus lideres polticos lo elijan y apoyen pblica-
mente.
Il segundo tipo de respuesta ha a\'anzado mucho nuestra com-
prensin de los s1stem<lS presidenciales. El que reformas consmucio
nales o legales especficas (especialmente de leyes electorales) puedan
mejorar los sistemas presidenciales y facilitar el gobierno, no se dis-
cute. Estoy de acuerdo con muchas de ellas, especialmente con las
relacionadas con el impacto del ciclo electoral en los sistemas presi-
denciales. Otras, como una segunda n1elta para e\'ttar, en mi opinin
muy mecnicamente, un presidente con slo un apoyo minoritario,
parecen ms discutibles.
En la prxima seccin se tratan crticamente los regmenes semi-
presidencialesscmiparlamenrarios.
En tanto que soluciones inno\'adoras a los problemas del presi-
dencialismo, no soy muy entusiasta, aunque confieso que he tratado
<le formular alguna.