DO PLANFOR AO PNQ: UMA ANLISE COMPARATIVA SOBRE OS PLANOS DE QUALIFICAO NO BRASIL

Patricia Ebani Peixoto

Dissertao de Mestrado em Poltica Social Mestrado em Poltica Social Universidade Federal do Esprito Santo

Vitria Maio de 2008

DO PLANFOR AO PNQ: UMA ANLISE COMPARATIVA SOBRE OS PLANOS DE QUALIFICAO NO BRASIL

Patricia Ebani Peixoto

Dissertao submetida ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Social do Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas da Universidade Federal do Esprito Santo, como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Poltica Social.

Aprovado em __/__/__ por:

____________________________________________ Prof. Dr. Paulo Nakatani Orientador, Universidade Federal do Esprito Santo UFES

____________________________________________ Prof. Dr. Vnia Maria Manfroi, Universidade Federal do Esprito Santo UFES

____________________________________________ Prof. Dr. Maria Carmelita Yazbek, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO Vitria, Maio de 2008

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) (Biblioteca Central da Universidade Federal do Esprito Santo, ES, Brasil)

P379d

Peixoto, Patricia Ebani, 1984Do PLANFOR ao PNQ : uma anlise comparativa sobre os planos de qualificao no Brasil / Patricia Ebani Peixoto. 2008. 136 f. : il. Orientador: Paulo Nakatani. Dissertao (mestrado) Universidade Federal do Esprito Santo, Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas. 1. Formao profissional. 2. Qualificaes profissionais. 3. Mercado de trabalho - Brasil. I. Nakatani, Paulo. II. Universidade Federal do Esprito Santo. Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas. III. Ttulo. CDU: 36

Dedico este trabalho aos meus pais Gracinda e Jurandir e aos meus amigos pelo estmulo intelectual permanente e pelo apoio incondicional. uma alegria t-los em minha vida.

AGRADECIMENTOS

A retrospectiva de um processo de pesquisa me fez recordar momentos e pessoas que pela sua presena e estmulo dela passaram a fazer parte de forma to efetiva que sem suas inmeras contribuies dificilmente teria chegado at aqui. Primeiramente, quero agradecer Deus, que me abenoa com Sua presena sempre me dando foras para continuar. A cada nova luta me fez encontrar uma nova vitria e a cada obstculo um novo desafio a ser vencido. Hoje, mais do que nunca, quero agradecer-te por tudo aquilo que tens feito e por tudo aquilo que ainda vais fazer. Aos meus queridos pais, Jurandir e Gracinda, que muitas vezes renunciaram seus sonhos pessoais e no mediram esforos para que eu pudesse alcanar a meta desejada, a minha eterna gratido. Obrigada pela preciosa ajuda, disponibilidade, pacincia e estmulo para suportar todos os momentos de angstia e falta de motivao, me deixando livre para buscar um caminho prprio. Amo vocs! s minhas amigas Adriana Estela Custdio Carletto e Rutelia Cndida de Souza Silva companheiras de todos os momentos agradeo a solidariedade, o carinho e as valiosas assessorias afetivas e intelectuais. Tenham certeza de que com vocs o caminho tornou-se bem menos rduo e muito mais prazeroso. Aos companheiros de todas as horas Elieth Rosrio, Felipe Alto, Marcela Portela, Paulo Aguiar e Rodrigo Subtil por nossas valiosas conversas e por sempre compartilhar com vocs momentos de alegria e tristeza. Pessoas valiosas e inestimveis com quem compartilho sonhos e esperanas. Aos integrantes da banca examinadora da dissertao Prof. Dr. Maria Carmelita Yazbek, Prof. Dr. Vnia Maria Manfroi e ao meu orientador Prof. Dr. Paulo Nakatani. Prof. Dr. Maria Carmelita Yazbek, pelas valiosas contribuies no Encontro Nacional de Pesquisadores em Servio Social ENPESS as quais serviram de base e ao mesmo tempo desafio para a definio do meu objeto de pesquisa.

 Prof. Dr. Vnia Maria Manfroi que me acompanha desde os tempos da graduao a quem devo parte importante da minha trajetria acadmica, pois sempre se mostrou generosa, estimulante e torcedora com as nossas realizaes. Tenha certeza que muitos dos objetivos alcanados foi por seu importante apoio. Ao o meu orientador Prof. Dr. Paulo Nakatani que se mostrou desafiador e estimulante, no economizando na crtica e no rigor para o meu crescimento intelectual. Ao mesmo tempo em que agradeo por sua generosidade e crena na minha capacidade, por ter compartilhado o seu saber e valorizado sempre o meu. Manifesto, tambm, meus agradecimentos aos funcionrios, colegas e professores do mestrado com quem venho exercitando o aprendizado e a oportunidade de debate acadmico. Em especial agradeo a Adriana (secretria do programa) que se tornou uma amiga prestativa e conselheira nesse momento to importante. Quero igualmente tornar pblico meu reconhecimento instituio que viabilizou minha participao no curso de mestrado em Poltica Social da UFES o Fundo de Apoio Cincia e Tecnologia do Municpio de Vitria FACITEC , com uma bolsa de estudos, fator que se tornou imprescindvel para que pudesse desenvolver esse trabalho.

SUMRIO

APRESENTAO ............................................................................................... 14

CAPTULO 1 O MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL E A QUALIFICAO PROFISSIONAL: DIAGNSTICO DE UM CENRIO EM TRANSFORMAO ...................................................................................................................... 21 1.1 O MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORNEO .............. 22 1.2 A QUALIFICAO PROFISSIONAL E O CONTEXTO BRASILEIRO: UM CONVITE AO DEBATE ........................................................................................ 40

CAPTULO

TRAJETRIA

DOS

PLANOS

DE

QUALIFICAO

PROFISSIONAL NOS GOVERNOS FHC E LULA .............................................. 56 2.1 PLANFOR: O CAMINHO SEGUIDO PELA POLTICA DE FORMAO PROFISSIONAL NOS GOVERNOS FHC ............................................................ 58 2.1.1 A concepo do PLANFOR ....................................................................... 58 2.1.2 Organizao e estratgias de implementao ........................................ 60 2.1.3 Monitoramento e avaliao do PLANFOR ............................................... 68 2.1.4 Resultados obtidos.................................................................................... 74

2.2 O PLANO NACIONAL DE QUALIFICAO NO GOVERNO LULA: PARMETROS PARA ANLISE ......................................................................... 76 2.2.1 A concepo do PNQ ................................................................................ 76 2.2.2 Organizao e estratgias de implementao ........................................ 80 2.2.3 Monitoramento e avaliao do PNQ ......................................................... 88 2.2.4 Resultados obtidos.................................................................................... 90

CAPTULO

OS

PLANOS

DE

QUALIFICAO

PROFISSIONAL:

SIMILARIDADES E DIVERGNCIAS ................................................................. 94 3.1 CONCEPES GERAIS E DIRETRIZES DOS PLANOS ........................... 95 3.2 ESTRATGIAS OPERACIONAIS DOS PLANOS ...................................... 105 3.3 QUALIFICAO, EMPREGABILIDADE, INSERO E PERMANNCIA NO MERCADO DE TRABALHO ................................................................................. 111

NOTAS CONCLUSIVAS ...................................................................................... 121 REFERNCIAS.................................................................................................... 128

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Total de Treinados nos anos de 1995 a 2001 PLANFOR/FAT e REP .................................................................................................................. 74 Tabela 2 Distribuio dos educados no PNQ, segundo o gnero .................. 91 Tabela 3 Distribuio percentual da situao de trabalho dos egressos, antes e depois do curso ................................................................................................. .92

LISTA DE SIGLAS

BACEN BID BNDES CAGED CEFET CEPAL CETs CGU CLT CMTs Cofins CPMF CODEFAT CUT DEQ DIEESE DRTs EP FACITEC FAD FAT FGTS FHC FMI IBGE IPEA MEC MTb MTE OIT

Banco Central Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Nacional de Desenvolvimento Social Cadastro Geral de Empregos e Desempregos Centro Federal de Educao Tecnolgica Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Comisses Estaduais de Trabalho Corregedoria-Geral da Unio Consolidao das Leis do Trabalho Comisses Municipais de Trabalho Contribuio para Financiamento da Seguridade Social Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador Central nica dos Trabalhadores Departamento de Qualificao Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos Delegacias Regionais de Trabalho Educao Profissional Fundo de Apoio Cincia e Tecnologia do Municpio de Vitria Fundo de Amparo ao Desempregado Fundo de Amparo ao Trabalhador Fundo de Garantia por Tempo de Servio Fernando Henrique Cardoso Fundo Monetrio Internacional Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ministrio da Educao e Cultura Ministrio do Trabalho Ministrio do Trabalho e Emprego Organizao Internacional do Trabalho

OMC ONG PASEP PEA PEQs PIB PICE PIS PLANFOR PNQ PlanTeQs PPA PPTR PREALC ProEsQs PROGER PRONAF PT QPS REP SEBRAE SEFOR SENAC SENAI SENAR SENAT SESC SESI SEST SFC SIGAE SINE SOP SPE

Organizao Mundial do Comrcio Organizao No Governamental Patrimnio do Servidor Pblico Populao Economicamente Ativa Planos Estaduais de Qualificao Profissional Produto Interno Bruto Poltica Industrial e de Comrcio Programa de Integrao Social Plano Nacional de Formao Profissional Plano Nacional de Qualificao Planos Territoriais de Qualificao Plano Plurianual Poltica Pblica de Trabalho e Renda Programa Regional de Emprego para a Amrica Latina e Caribe Projetos Especiais de Qualificao Programa de Gerao de Emprego e Renda Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Partido dos Trabalhadores Qualificao Social e Profissional Rede Nacional de Educao Profissional Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequenas Empresas Secretaria Nacional de Formao e Desenvolvimento Profissional Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Servio Nacional de Aprendizagem Rural Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte Servio Social do Comrcio Servio Social da Indstria Servio Social do Transporte Secretaria Federal de Controle Sistema de Informaes Gerenciais sobre as Aes de Emprego Servio Nacional de Emprego Sistema de Operaes Sistema Pblico de Emprego

SPMA SPPE TCU UFES UNESCO Cultura

Sistema Nacional de Planejamento, Monitoramento e Avaliao Secretaria de Poltica Pblica de Emprego Tribunal de Contas da Unio Universidade Federal do Esprito Santo Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a

RESUMO

Este estudo tem como objetivo analisar os planos de qualificao profissional dos governos FHC e do governo Lula, sob uma perspectiva comparativa, identificando os nexos existentes entre os determinantes poltico-ideolgicos e a formulao dessas polticas. O debate acerca deste assunto privilegia as transformaes no contexto brasileiro, ps-dcada de 80, ressaltando o cenrio dos anos 90 e o primeiro governo Lula, perodo em que o PLANFOR e o PNQ se estruturam na perspectiva de enfrentamento dos problemas ocasionados pelo mercado de trabalho e a educao profissional passa a ser considerada como um elemento estratgico para a promoo da competitividade e do desenvolvimento do pas. Investigamos as estratgias utilizadas pelas polticas, com destaque para as concepes, objetivos e elementos que norteiam as aes, forma de organizao, pblico-alvo e esquemas de monitoramento e avaliao, dando ateno especial anlise das similaridades e divergncias entre os Planos. Compreendemos que a qualificao se desenvolve dentro de um processo contraditrio entre capital e trabalho, em que a prpria lgica do sistema impe dificuldades e limitaes ao alcance dessas polticas. Portanto, neste trabalho abordamos questes como: as estratgias de qualificao profissional desenvolvidas pelo PLANFOR e PNQ so capazes de enfrentar os problemas ocasionados pelas transformaes ocorridas no mercado de trabalho,

especialmente, o fenmeno do desemprego e do aumento da precarizao das condies de trabalho? A qualificao constitui-se como elemento estratgico para a promoo da competitividade e do desenvolvimento do pas? Quais as concepes poltico-ideolgicas que esto presentes nos Planos de qualificao do governo federal?

Palavras-chave: Formao profissional, Planos de qualificao, Mercado de trabalho brasileiro.

ABSTRACT

This paper aims at assessing the professional qualification plans of FHC and Lulas government under a comparative perspective, identifying the existing connections between the political-ideological determinants and the formulation of these policies. The debate about this subject privileges the changes in the Brazilian context after the 80s, highlighting the scenery of the 90s and the first of Lulas government, time in which PLANFOR and PNQ were structured in the perspective of problems coping resulted from the labor market. Child education starts to be regarded as a strategic element for the promotion of competitiveness and country development. We have inquired into the strategies used by the policies with a distinction for the conceptions, objectives and elements which guide the actions, form of organization, target public and projects of monitoring and assessment, emphasizing the analysis of similarities and divergences between the plans. We understand that the qualification is developed inside a contradictory process between capital and work in which the own logic of the system imposes difficulties and limitations to the reach of this policy. Therefore, in this study we have posed some questions such as: are the strategies of professional qualifications developed by PLANFOR and PNQ capable of coping with problems resulted from the changes which have taken place in the labor market, especially the unemployment phenomenon and the raise of precariousness of work conditions? Is the qualification constituted as a strategic element for the promotion of competitiveness and the country development? What are the political-ideological conceptions which are presented in the plans of the federal government qualification?

Key words: Professional Formation, Qualification plans, Brazilian labor market.

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APRESENTAO

Durante

as

ltimas

dcadas,

em

um

contexto

marcado

por

profundas

transformaes nas diferentes esferas do sistema capitalista, os programas de qualificao profissional se desenvolveram e ganharam relevncia em diversas partes do mundo, tornando-se no processo da globalizao econmico-financeira, de abertura comercial e de acirramento da concorrncia intercapitalista uma das principais estratgias adotadas para elevao da competitividade empresarial. Na esfera scio-econmica, o capital, associado ao crescente uso de novas tecnologias, rompeu com as fronteiras nacionais e globalizou-se. Essa globalizao, principalmente, a do capital financeiro especulativo trouxe diversos problemas, especialmente, para os pases de capitalismo perifrico, como o Brasil, uma vez que esses arcam com altssimos juros mensais. De acordo com Almeida (2003), a crescente interdependncia entre os pases, caracterstica central do processo de globalizao, tem se expressado no aumento da convergncia e homogeneizao dos mecanismos regulatrios de vrios pases, sobretudo, os direcionados defesa da concorrncia, da propriedade intelectual, do capital estrangeiro e do meio ambiente, limitando a liberdade dos governos em estabelecer polticas nacionais. Alm disso, a hegemonia do pensamento neoliberal perpassou por diferentes economias, homogeneizando os modelos econmicos adotados que, de um modo geral, partilham da transformao do papel do Estado, do processo de liberalizao comercial e financeira, da privatizao e da desregulao do mercado de trabalho. Com a afirmao do iderio neoliberal, marcado pela regulao do mercado como uma forma de sociabilidade humana, a excluso e a desigualdade so postos como elementos necessrios competitividade. Busca-se com isso difundir a idia de que a responsabilidade pela posio que ocupam no sistema fruto da incompetncia e das escolhas errneas dos indivduos. Diante desse panorama, no plano ideolgico, vislumbramos que se desloca a responsabilidade social do Estado para o plano individual, em que os indivduos

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devem adquirir competncias, habilidades e atitudes para se tornarem competitivos e empregveis, sejam para atuar no mercado formal ou informal.
[...] A velocidade com que se adquirem os novos conhecimentos e se produzem novas tecnologias permite a possibilidade de obter-se um crescimento econmico sustentado e que as mudanas de emprego sejam mais freqentes durante a vida das pessoas. Essas circunstncias determinam duas prioridades fundamentais para a educao: atender crescente demanda por parte das economias de trabalhadores adaptveis capazes de adquirir novos conhecimentos sem dificuldades, e, contribuir para a constante expanso do saber (BANCO MUNDIAL, 1995, apud LIMA FILHO, 2002, p.80).

Essas orientaes nortearam as polticas de Educao Profissional no Brasil que a partir da dcada de 90, realizaram uma srie de reformulaes, no intuito de estabelecer relaes favorveis s mudanas necessrias ao padro de acumulao dos pases perifricos, tornando os trabalhadores adaptveis e receptivos a elas. Portanto, nesse momento que o discurso da empregabilidade se destaca, j que mais do que pensar a integrao dos trabalhadores ao mercado de trabalho, as polticas educacionais devem orientar-se para garantir a transmisso diferenciada de competncias flexveis que habilitem os indivduos a lutar pelos poucos empregos disponveis. De um modo geral, as mudanas nas polticas de qualificao resultaram na compreenso do educativo, do formativo e da qualificao, separados da dimenso ontolgica do trabalho1 e da produo, reduzindo-se ao economicismo do emprego e, agora, da empregabilidade. Hoje, a educao formal e a qualificao situam-se como elementos da competitividade, da reestruturao produtiva e da

empregabilidade. nesse cenrio que surgem no Brasil as polticas de formao profissional, formuladas pelo Ministrio do Trabalho MTb em articulao com empresrios e entidades sindicais, cujos recursos so provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT.
Segundo Marx (1971), a categoria trabalho configura-se como condio fundamental para a existncia social da vida humana, pois no mesmo momento em que os indivduos transformam a natureza externa, tambm alteram sua prpria natureza humana, o que representa um processo permanente de transformao recproca. Enquanto isso, para Lukcs, o trabalho humano constitudo pela manifestao do ato consciente que, no ser social, no se configura, simplesmente, como uma ao de reproduo biolgica. [...] O trabalho um ato de pr consciente e, portanto, pressupe um conhecimento concreto, ainda que jamais perfeito, de determinadas finalidades e de determinados meios [...] (LUKCS, 1978, apud ANTUNES, 2005, p.124).
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Essas polticas atribuem educao profissional o papel de qualificar e requalificar os trabalhadores para o mercado de trabalho, uma vez que o aumento da preocupao com os altos ndices de desemprego e com a excluso do mercado trouxe como caractersticas aes direcionadas para os grupos considerados vulnerveis. Ademais, a busca por aproximar a qualificao profissional das demandas do setor produtivo resultou na organizao modular das aes educativas que culminaram com criao do Plano Nacional de Formao Profissional PLANFOR no governo de Fernando Henrique Cardoso FHC e, posteriormente, o Plano Nacional de Qualificao Profissional PNQ no governo de Lus Incio Lula da Silva, os quais se constituem o objeto de nosso estudo. Nesse momento, importante destacar que a definio do objeto de estudo deveuse a participao no Encontro Nacional de Pesquisadores em Servio Social, em que a banca avaliadora sugeriu algumas leituras que nos remeteram ao estudo desses Planos Nacionais de Qualificao2. A partir disso e com maior proximidade e familiaridade com o tema, notamos que amplamente difundido nos meios de comunicao que o fenmeno do desemprego e das condies de trabalho est associado falta de qualificao. Assim, observamos que se criou uma expectativa de que os trabalhadores que possuem melhor nvel educacional esto associados a melhores empregos e salrios, embora esses no sejam os nicos fatores determinantes. Tal expectativa despertou-nos algumas indagaes, como: as estratgias de qualificao profissional

desenvolvidas pelo PLANFOR e PNQ so capazes de enfrentar os problemas ocasionados pelas transformaes ocorridas no mercado do trabalho,

especialmente, o fenmeno do desemprego e do aumento da precarizao das condies de trabalho? A qualificao constitui-se como elemento estratgico para a promoo da competitividade e do desenvolvimento do pas? Quais as concepes poltico-ideolgicas que esto presentes nos Planos de Qualificao do governo federal?

Ao entrar no Programa de Ps-Graduao (Mestrado) em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo UFES, a proposta inicial de dissertao visava o estudo da precarizao das condies de trabalho no Brasil e sua relao com as polticas pblicas, em especial, com os programas seguro-desemprego e qualificao profissional, desenvolvidos com os recursos do FAT.

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Portanto, esta dissertao3 apresenta como eixo analtico-interpretativo o estudo da Educao Profissional enquanto um espao de disputa e de negociao entre os diferentes segmentos da sociedade, desvelando a dimenso poltico-ideolgica das concepes e dos projetos de qualificao profissional, tanto nos governos de FHC quanto no de Lula. Logo, a anlise recai sobre um estudo comparativo entre o PLANFOR e o PNQ, em que a chave de compreenso para a nossa linha de argumentao reside no fato de que para estudar os Planos de Qualificao desenvolvidos no pas necessrio tambm investigar as transformaes no mercado de trabalho e as particularidades do cenrio brasileiro, cujas implicaes recaem sobre o novo perfil de qualificao que passa a ser demandado, bem como incide sobre a poltica de Educao Profissional a ser desenvolvida no pas. Para esse estudo partimos do pressuposto de que os Planos de Qualificao Profissional no Brasil, em maior ou menor grau, se configuram em estratgias de enfrentamento dessa nova realidade, definidos de acordo com a leitura que fazem os elaboradores dos Planos sobre a realidade nacional e dos possveis caminhos a serem seguidos. Ademais, h que se destacar que o modo como foi estruturado esses Planos concepo, diretrizes, objetivos, mecanismos de implementao e execuo igualmente foram condicionados pelo processo de reforma do Estado nos anos 90 que redefiniu um novo marco de realizao de polticas pblicas, alm do envolvimento dos diferentes atores sociais nesse processo, interferindo no resultado final dessa poltica, bem como na adequao realidade local, em que se observam novas possibilidades ou estratgias de enfrentamento de questes que no haviam sido previstas anteriormente. Por isso, entendemos que a poltica se insere em um processo dinmico, cuja trajetria redefinida constantemente durante sua vigncia. Devemos ainda considerar que o objetivo geral deste estudo consiste em analisar os Planos de Qualificao Profissional dos governos FHC e do governo Lula, sob a perspectiva comparativa, identificando os nexos entre os determinantes polticoideolgicos e a formulao dessas polticas. Os objetivos especficos se estruturam
Esta pesquisa vincula-se ao Programa de Ps-Graduao (Mestrado) em Poltica Social da UFES, tendo como eixo articulador a linha de pesquisa nmero um Reproduo e estrutura do capitalismo contemporneo , bem como financiada pelo Fundo de Apoio Cincia e Tecnologia do Municpio de Vitria FACITEC.
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em apresentar as transformaes no contexto brasileiro, aps a dcada de 80, ressaltando o cenrio dos anos 90 e o primeiro governo Lula; identificar as concepes de qualificao e suas contribuies na formulao dos Planos de Qualificao; investigar as estratgias utilizadas pelo PLANFOR e PNQ, com destaque para as concepes, os objetivos, os elementos que norteiam as aes, a forma de organizao, o pblico-alvo e os esquemas de monitoramento e avaliao; identificar e analisar as similaridades e divergncias entre os Planos em meio a um dado contexto poltico e ideolgico. Alm disso, o estudo fundamenta-se nas seguintes hipteses de trabalho: embora o Ministrio do Trabalho e Emprego MTE4 tenha realizado um grande esforo na criao dos programas de qualificao profissional no obteve xito nas suas aes, uma vez que esses programas so desenvolvidos de maneira pouco articulada com as demais polticas governamentais, bem como no so capazes de atender a realidade de alguns segmentos produtivos e/ou de parcelas da populao; as aes de qualificao desenvolvidas no PLANFOR e no PNQ, ao incorporarem elementos do iderio neoliberal, transformaram-se em uma extenso da rotina de formao profissional em massa e um atestado da permanncia, na histria do capitalismo no Brasil, do custeio pblico para reproduo da fora de trabalho, visando a formao para o desempenho do trabalho subalterno no processo de produo; as aes do PLANFOR e do PNQ assumem, cada vez mais, um papel paliativo na estratgia do Estado, j que possuem um alcance e eficcia limitados pelas prprias condies do contexto brasileiro. Na realidade, a atuao desses Planos no mximo pode levar a formao de um conjunto de desempregados ou trabalhadores informais melhores qualificados, uma vez que vislumbram a qualificao profissional como uma soluo individual para o emprego.

A denominao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) ocorreu por meio da Medida Provisria n 1.799, de 1 de janeiro de 1999, uma vez que, anteriormente, era designado como Ministrio do Trabalho (MTB).

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Dessa forma, essa pesquisa, num primeiro momento, se desenvolveu sob a anlise dos documentos oficiais, tais como os termos de referncia, as resolues do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CODEFAT e os Planos de Qualificao Profissional na busca por captar as diretrizes das polticas, sua lgica de construo assim como sua arquitetura de implementao e execuo. Posteriormente, nos detivemos a uma anlise comparativa entre a Resoluo n 258/20005 que normatizou o PLANFOR e a Resoluo n 333/2003 do CODEFAT que regulamentou o PNQ, em que buscamos traar as similaridades e divergncias entre os Planos, ao mesmo tempo em que realizamos uma leitura crtica dos documentos, para desvendar aquilo que no bvio a uma primeira leitura e com isso extrair subsdios para responder s questes norteadoras da pesquisa. Recorremos ainda a duas teses de doutorado A avaliao do PLANFOR entre a adeso de sujeitos e a acomodao de interesses em torno da poltica: uma trajetria em direo tecnificao de Maria Virgnia Moreira Guilhon, doutora em Economia Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas e Da formulao implementao: anlise das polticas governamentais de educao profissional no Brasil de Marilis Lemos de Almeida, doutora em Poltica Cientfica e Tecnolgica, tambm pela Universidade Estadual de Campinas para a melhor compreenso da implementao dos Planos, o que permitiu maior detalhamento dos procedimentos utilizados, das prticas adotadas e das atividades desenvolvidas. J a reviso bibliogrfica serviu para aprofundar as categorias tericas iluminadoras o conceito de empregabilidade e de qualificao profissional que envolvem tanto o PLANFOR quanto o PNQ, medida que, interados com os fatores de natureza poltica, econmica, social e cultural do cenrio brasileiro, determinaram a prpria lgica dos Planos. Desse modo, o presente estudo no considera unicamente a dimenso tcnica dos Planos, j que essa no se configura um processo neutro. Para auxiliar a nossa anlise recorremos aos dados estatsticos sobre ambos os Planos, utilizando como fontes principais, os relatrios gerenciais do PLANFOR e do PNQ, as resolues do CODEFAT e as avaliaes externas dos Planos. Ademais, o
Esta resoluo foi a ltima a ser editada durante os oito anos de vigncia do PLANFOR, em que manteve as diretrizes gerais que foram traadas nas resolues anteriores, assunto que j foi abordado no captulo anterior.
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Recorte temporal desse estudo compreende todo o perodo de existncia do PLANFOR (1995-2002), enquanto o PNQ foi criado em 2003 e continua vigente at o momento atual. A abrangncia, nos dois casos, nacional, j que esses Planos so federais. Esta dissertao est organizada em trs captulos. No primeiro item do primeiro captulo, optamos por situar o leitor no contexto do Brasil, dos anos 80 at o primeiro governo Lula, perodo de transformaes ocorridas no mbito produtivo e suas implicaes para a questo do emprego e para o perfil de qualificao exigida no mercado de trabalho. J no segundo item deste captulo, destacamos o debate sobre as concepes de qualificao e o desafio das polticas de Educao Profissional para o pas. Portanto, o captulo 1 dedicado apresentao das referncias tericas que embasaram esta dissertao e os elementos utilizados para a anlise das polticas para a formao profissional desenvolvidas pelo MTE. O Captulo 2 refere-se ao estudo do desenho dos Planos do MTE, suas concepes, diretrizes, objetivos e as estratgias de implementao e execuo. Enquanto isso, o Captulo 3 voltado para a comparao de ambas as polticas do MTE para a qualificao profissional, apontando similaridades e diferenas entre ambos os Planos, bem como estabelecendo os nexos dos Planos com os determinantes poltico-ideolgicos. Depois disso, segue as notas conclusivas desta dissertao em que discutimos de forma sistemtica as hipteses, a partir de uma apreciao crtica dos Planos de Qualificao perante o cenrio poltico, social, econmico e cultural do Brasil. Alm disso, apresentamos a avaliao dos resultados obtidos, assim como as respostas para as questes norteadoras deste estudo, alm de sugerirmos novos temas que necessitam ser aprofundados em outras pesquisas.

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CAPTULO 1 O MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL E A QUALIFICAO PROFISSIONAL: TRANSFORMAO

As transformaes no modo de produo capitalista, nas ltimas dcadas do sculo XX, no se desenvolveram de forma homognea em todas as partes do mundo. Os processos de ampliao da globalizao e da concorrncia internacional influenciaram o modo de organizao das empresas que, por sua vez, buscaram empreender uma nova forma de racionalizao do uso dos fatores produtivos a fim de reduzirem os custos e ampliar a participao no mercado. nesse contexto que ganha destaque a criao e a implementao de diversos sistemas de formao profissional em todo o mundo. Logo, a qualificao tornou-se uma estratgia de elevao da competividade empresarial no processo da globalizao econmico-financeira, de abertura comercial e de acirramento da concorrncia intercapitalista. A qualificao enquanto preparao de mo-de-obra especializada (ou semi-especializada) configura-se como uma forma de fazer frente s demandas tcnico-organizativas exigidas pelo mercado de trabalho. No Brasil, a demanda por modificaes na rea de formao profissional concentrou-se nos setores mais modernos e mais dinmicos da economia. A qualificao foi difundida como uma forma do pas se manter no mercado internacional, at mesmo no mercado interno, diante dos novos padres de competitividade, fundados na capacidade de adaptao e inovao de produtos e de processos. Desse modo, a fim de demarcar algumas questes relevantes para efeito de anlise, se faz necessrio iniciar este captulo apresentando as particularidades que permeiam o Brasil contemporneo para, posteriormente, apresentar os elementos que compem o debate sobre a qualificao profissional. Portanto, as discusses a seguir serviram de base terica para os demais captulos dessa dissertao.

DIAGNSTICO

DE

UM

CENRIO

EM

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1.1

O MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL CONTEMPORNEO

Nas ltimas dcadas, o estudo sobre o mercado de trabalho brasileiro, na sua estrutura e dinmica, tornou-se mais complexo, uma vez que as alteraes na forma de organizao das empresas e a abertura comercial, iniciada no final dos anos 80, promoveram mudanas significativas no contexto do trabalho. Dentre as principais conseqncias, apontamos a ampliao do desemprego, a reduo de postos formais de trabalho nas indstrias, as mudanas nos requerimentos de qualificao dos trabalhadores e sinais visveis de precarizao do trabalho. Nesse sentido, compreendemos que tais conseqncias necessitam de uma anlise mais apurada de suas causas. Por isso, nosso objetivo, nesse item, apresentar um panorama do contexto brasileiro, a partir da dcada de 80, ressaltando o cenrio dos anos 90 e o primeiro governo Lula. Buscamos assim, sistematizar os principais elementos que compem as prprias condies de um pas de periferia capitalista, como o Brasil, em que a reestruturao produtiva assumiu particularidades concretas. O complexo de reestruturao produtiva fomentou um novo patamar de acumulao capitalista, em escala mundial, alm de promover importantes alteraes para a classe trabalhadora. Esse complexo, associado acumulao flexvel e sob a perspectiva da mundializao do capital, reconstruiu a base de valorizao do capital e instituiu novos tipos de organizao da produo, em que as novas tecnologias microeletrnicas aplicadas produo, possibilitaram a constituio de novos nveis de flexibilidade para o capital. A flexibilidade configura-se na necessidade do capital em revolucionar os meios de produo para subsistir atributo da prpria organizao social da produo , bem como se constitui na flexibilidade da legislao e da regulamentao social e sindical. A estratgia da flexibilidade nos contratos de trabalho, nos salrios, nos horrios e no local de realizao do trabalho constituem elementos da flexibilidade da fora de trabalho, expresso da necessidade do capital em submeter o trabalho a sua lgica de valorizao. Essa flexibilidade refere-se capacidade do capital de domar, de

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forma complacente e submissa, a fora de trabalho. Portanto, a acumulao flexvel se baseia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados, dos produtos e dos padres de consumo. nesse contexto que a reestruturao produtiva tem promovido a superexplorao do trabalho como dimenso estrutural da prpria acumulao capitalista e a reproduo ampliada da precarizao das condies de trabalho. A reestruturao sob a expresso do toyotismo6, conforme Alves (2000), alcanou, na dcada de 80, um poder ideolgico e estruturante, significativo na era da mundializao do capital. O toyotismo assumiu uma posio de objetivao universal da categoria flexibilidade, o que representou um valor universal para o capital em processo. Esse processo foi acompanhado pela difuso da soluo neoliberal para reverter a situao de crise do modelo econmico do ps-guerra, em que as baixas taxas de crescimento com as altas taxas de inflao, reduziram os ndices de lucros das empresas e implicaram em uma crise geral das economias de mercado. Desse modo, a proposta neoliberal foi de reduzir os gastos sociais do Estado, assim como as intervenes na economia. Ademais, era preciso manter um Estado forte e capaz de desarticular os sindicatos e promover a estabilidade monetria. Assim, segundo Anderson (1995), seria indispensvel a adoo de um projeto oramentrio que privilegiasse a reduo dos gastos com o bem-estar, e a restaurao da taxa natural de desemprego com a criao de um exrcito de reserva. Tambm deveriam ser implementadas reformas fiscais, visando estimular os agentes econmicos. A adoo destas medidas representava a reduo de impostos sobre os rendimentos mais altos e sobre as rendas, dinamizando, dessa forma, as economias avanadas que se encontravam em um perodo de

De acordo com Alves (2000), no toyotismo, a produo est direcionada para a demanda, ou seja, diversificada de modo que a demanda quem determina o que ser produzido. O toyotismo baseiase na existncia do estoque mnimo, com um melhor aproveitamento do tempo de produo. A equipe de trabalhadores que comanda um sistema de mquinas automatizadas, por isso, preciso agilidade na adaptao do maquinrio e dos instrumentos para que os novos produtos sejam elaborados. A reorganizao da produo se caracteriza pela intensificao do trabalho por meio das horas extras e/ou da flexibilidade do uso da fora de trabalho nas empresas.

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estagflao7. A retomada do crescimento seria possvel a partir da estabilidade monetria e do restabelecimento dos incentivos essenciais. interessante ainda observar que, nesse perodo, tambm ganha destaque o processo de mundializao do capital8, termo utilizado por Chesnais (1999) para identificar, tanto o capital produtivo quanto o capital financeiro. Esse termo refere-se ao quadro poltico e institucional que foi se constituindo no capitalismo, desde o incio da dcada de 1980, em decorrncia das polticas de liberalizao e desregulamentao das trocas do trabalho e das finanas. Essas polticas foram adotadas pelos governos dos pases industriais, encabeados pelos Estados Unidos e a Gr-Bretanha. No que tange ao contexto brasileiro, importante destacar que entre os anos de 1950 e 1980, conforme assinala Pochmann (2006), o cenrio do pas foi marcado pelo rpido e atribulado perodo de avano da urbanizao nacional em que a formao do mercado de trabalho brasileiro ocorreu por meio da constituio de um grande excedente de fora de trabalho que foi estimulada fortemente pela elevada migrao interna do campo para cidade. Em razo disso, uma importante parcela de mo-de-obra terminou sendo excluda dos frutos do crescimento econmico, mesmo que a estruturao do mercado de trabalho tenha ocorrido de forma incompleta. Portanto, na concepo do autor, o cenrio brasileiro foi marcado pela configurao de um segmento social dos despossudos em meio ampliao do emprego assalariado, mesmo que esse estivesse submetido a heterogneas condies de trabalho. Assim, para Pochmann (2006), a distino entre os trabalhadores formais e informais constitui a mais simples identificao da desregulamentao, j que a ampla presena de baixos salrios e o grande nmero de trabalhadores autnomos

[...] e o resultado do excesso de oferta monetria, de impostos e de regulamentao do mercado [...] (SOARES, 2002, p. 14). Na perspectiva de Chesnais (1999), a mundializao do capital caracteriza-se pela hegemonia mundial do capitalismo, pelo constante crescimento da financeirizao, pela atuao das agncias multilaterais na preservao da confiabilidade do sistema financeiro mundial, pela centralizao do capital, a partir da constituio de grandes oligoplios mundiais e pela proposio de ajustes estruturais, cujo objetivo alcanar uma poltica monetria capaz de atrair investimentos financeiros internacionais.
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(no-assalariados) faz parte do padro de sociedade salarial, cujos elementos do subdesenvolvimento9 marcam o mercado de trabalho no Brasil. Diante do complexo quadro, constatamos a carncia de uma poltica de pleno emprego e de um real sistema de proteo social. Igualmente identificamos que as leis trabalhistas, da forma como foram institudas no pas, no so capazes de superar os traos histricos de desigualdade que permeiam a nossa conjuntura. necessrio tambm destacar que durante a dcada de 80, a economia brasileira passava por um processo de estagnao e inflao, decorrente da crise da dvida externa que assolava, especialmente, os pases endividados. A partir de 1981, com a crise da dvida externa e sob a presso do Fundo Monetrio Internacional FMI, o pas passou a adotar uma poltica recessiva, cujo principal objetivo era de buscar supervits comerciais capazes de garantir o pagamento integral dos encargos da dvida. Na concepo de Gonalves e Pomar (2002), a recesso de 1981 a 1983 promoveu uma brutal retrao do mercado interno e a queda da produo industrial no pas. Filgueiras (2000) destaca que o resultado desse processo, para o Brasil, foi um perodo de estagnao com quedas de 4,3% no Produto Interno Bruto PIB no ano de 1981 e 2,9% em 1983. O autor tambm apresenta dados sobre a reduo na taxa de investimento no pas, especialmente, entre os anos de 1981 e 1985, em que o percentual de 22,9% chega a 18,0%. Alm disso, a inflao em 1980 atingiu a casa de 100,2%, em 1985 j alcanava um percentual 225,5%, mas em 1989 o patamar foi de inacreditveis 1.320,0%. Para o autor, o aumento das exportaes, de 20,1%, em 1981, para 34,4%, em 1989, conteve alguns efeitos negativos da poltica recessiva, tornando-se uma fonte de crescimento do produto industrial. Enquanto isso, a retrao do mercado interno, demonstrada pela queda do PIB, devido poltica de incentivo s exportaes, direcionava as indstrias de ponta, como a automobilstica e a de autopeas, a adotarem de modo bastante restritivo e seletivo os novos padres organizacionais de cariz toyotista.

Esse termo utilizado por Pochmann, mas preferimos utilizar caractersticas de pases de periferia capitalista.

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Desse modo, segundo Carneiro (2002), a estrutura produtiva no pas manteve-se praticamente inalterada, medida que se constatou um baixo investimento em maquinrios e equipamentos, em torno de 4,0% ao ano, durante o perodo de 1981 a 1989. Logo, a indstria brasileira apresentou comportamentos diferentes das transformaes produtivas verificadas nos pases de capitalismo central nessa mesma dcada, uma vez que no se verificou grande movimento de reestruturao produtiva dentro das empresas. No que tange ao emprego, este acompanhou as oscilaes da economia, j que, de acordo com Baltar, Dedecca e Henrique (1996), at 1983 o nvel de ocupao se deteriorou devido a forte crise econmica do perodo, mas nos trs anos seguintes houve uma recuperao econmica que se refletiu na ocupao com o recuo da taxa de desemprego. Nos anos posteriores, mesmo observando um novo perodo de estagnao econmica, no final dos anos 80, as taxas de desemprego nas principais metrpoles eram relativamente baixas. Alguns autores destacam que a recuperao no nvel de ocupao, depois da crise do incio dos anos 80, ocorreu, especialmente, no setor de comrcio e servios, enquanto que o setor industrial apenas manteve o contingente empregado, mesmo porque a taxa de investimento foi baixa e tambm no havia um processo agressivo de reestruturao produtiva. Nesse panorama, entre as dcadas de 80 e 90 que se observou uma intensa movimentao dos trabalhadores organizados em partidos polticos, centrais sindicais, sindicatos e movimentos populares em torno das lutas populares. Para Faleiros (2000), enquanto observamos uma intensa movimentao a favor da ampliao dos direitos na dcada de 80, culminando com a incorporao de direitos Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em 1988, ao mesmo tempo, o governo de Jos Sarney (1985-1989) promoveu a desarticulao das polticas sociais federais. Essa desarticulao resultou na reduo dos programas de habitao, sucateamento dos servios de sade e controle de verbas destinadas educao. Vale citar ainda que esse governo se articulou, de tal forma, que se manteve no poder durante cinco anos e no quatro. Outro aspecto que precisa ser ressaltado que desde o governo Sarney, em 1987, logo depois do Plano Cruzado, j se tornava perceptvel a presso do capitalismo financeiro internacional para que o Brasil adotasse uma poltica agressiva de

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liberalizao comercial. Nesse momento, surgem medidas de abertura comercial com a perspectiva de restaurar o dinamismo da acumulao de capital no pas, cujo vnculo estivesse articulado com a mundializao do capital e assim fosse capaz de impulsionar a acumulao sustentvel. Nesse sentido, o aprofundamento do processo de globalizao produtiva e financeira chega ao Brasil na dcada de 90 devido a crescente liquidez internacional e o arrefecimento do nvel de atividade econmica dos pases desenvolvidos que promoveram a entrada das economias perifricas na financeirizao global. As orientaes do Consenso de Washington10 e a utilizao de grande volume de recursos disponveis s economias perifricas, proporcionaram a estabilizao monetria e a transformao do mercado de trabalho. Assim, o governo de Fernando Collor de Melo marcou o incio do processo de mudanas, j que a liberalizao comercial surge como um dos principais elementos da poltica neoliberal de seu governo, direcionada para insero da economia do pas na era da mundializao e na promoo de novos patamares de valorizao do capital. Aps o Plano Collor I adotou-se uma poltica industrial chamada de Diretrizes Gerais para Poltica Industrial e de Comrcio Exterior PICE , cujo objetivo era promover o processo de modernizao na linha da produo nacional, sob a perspectiva da reestruturao produtiva e do ajuste neoliberal. Segundo Alves (2000), as Diretrizes da PICE configuravam medidas de desregulamentao do comrcio exterior e de redues de alquotas de importaes, resultando, cada vez mais, na exposio do mercado brasileiro ao mercado mundial. Alm disso, as empresas precisavam incrementar sua produtividade, mas j no contavam com os incentivos fiscais e subsdios para enfrentar a concorrncia externa, como havia ocorrido em perodos anteriores. O governo Collor, portanto, foi caracterizado pela inrcia no processo de valorizao do capital, em que as medidas de estabilizao econmica promoveram polticas de

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O Consenso de Washington, segundo Tavares e Fiori (1993), refere-se a um conjunto de regras condies que foram aplicadas em diversos pases e regies do mundo, no intuito de obter o apoio poltico e econmico dos governos centrais e dos organismos internacionais. Na realidade, so polticas macroeconmicas de estabilizao acompanhadas de reformas estruturais liberalizantes.

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juros altos e de controle da liquidez que resultaram na forte recesso econmica. Podemos ainda apontar que o governo Collor, ao propiciar a abertura comercial, prejudicou as empresas que, durante muito tempo, haviam se beneficiado do mercado interno protegido. As conseqncias disso foram que as transnacionais, sediadas no Brasil, concentraram-se em recuperar os mercados na Europa e nos Estados Unidos, mercados que haviam sido perdidos para a indstria japonesa. Essa estratgia das transnacionais implicou, em um primeiro instante, no corte de investimentos, na promoo de programas de demisso e na reduo de salrios nas subsidirias latino-americanas. Os dados apresentados pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos DIEESE (2001) demonstram que as mdias anuais da evoluo do desemprego nas regies metropolitanas de Recife, Salvador, Belo Horizonte, So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, no ano de 1989, atingiram a casa de 3,35% ao ano, em 1990, 4,28%, em 1991, 4,83%, e em 1992 alcanaram um ndice de 5,80%. O que podemos observar que durante o governo Collor houve um crescimento do ndice de desemprego, impulsionado tanto pela poltica de liberalizao comercial quanto pela privatizao das estatais brasileiras. No movimento de desestruturao do mercado de trabalho aprofundado no governo Collor, [...] alm da ausncia de crescimento econmico sustentado, o processo de abertura produtiva, comercial, tecnolgica e financeira terminou por destruir ocupaes urbanas e rurais existentes devido ampliao das importaes, da reforma do Estado e da desnacionalizao do parque produtivo (POCHMANN, 2006, p. 26). em funo disso que o Brasil comeou a registrar o aumento do desemprego e da precarizao do trabalho. Ademais, conforme aponta Pochmann (2006), durante os anos de 90 que se inicia uma ampla reforma do Estado, cuja aprovao da reforma administrativa facilitou a privatizao e a demisso de pessoal das empresas estatais, alm da ampliao da terceirizao de atividades no interior do Estado. A aprovao da Lei Camata, por exemplo, limitou os gastos com contratao de funcionrios pblicos, o que por sua vez estimulou ainda mais a subcontratao de pessoal por meio de empresas terceirizadas.

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Nesse momento, cumpre ainda notar que a liberalizao comercial que surge como um imperativo do capital mundial e utiliza-se das agncias multilaterais como FMI, Banco Mundial e Organizao Mundial do Comrcio OMC contribuiu para a valorizao das empresas transnacionais. Assim, Chesnais (1996) afirma que por trs da liberalizao comercial, verifica-se o crescimento do comrcio mundial intraindustrial, o real fenmeno da mundializao do capital, que tem crescido mais do que nos outros segmentos do comrcio industrial. no contexto da competitividade internacional que se apresenta, para o horizonte das corporaes transnacionais no Brasil, a necessidade de um complexo de reestruturao produtiva preparado para a concorrncia nos mercados

internacionais. Alm disso, tambm prev o preparo para a concorrncia nos mercados locais e regionais, configurando-se em novos espaos de valorizao do capital. A poltica neoliberal apresentou-se como uma forma de recuperar e promover a reproduo interna do capital no pas, a partir de um novo tipo de insero no capitalismo mundial, aproveitando as condies propcias do mercado financeiro internacional marcado por um fluxo de capitais excedentes que buscavam a sua valorizao nos mercados emergentes, por meio de investimentos financeiros denominados por Carcanholo e Nakatani (2006) de capital especulativo. Para Almeida (2003), as reformas que se iniciam no governo Collor visavam, ao mesmo tempo, a estabilizao da economia e a redefinio do papel do Estado, com destaque para as polticas de privatizao. Esse governo no s estimulou a competitividade em sua poltica industrial, como tambm estimulou a concorrncia, via liberalizao da economia, com o pressuposto de que esta conduziria a uma maior competitividade. Contudo, foi com a adoo do Plano Real, em 1994, e posteriormente com a vitria FHC que se aprofundaram as transformaes iniciadas no governo Collor. O incio do Plano Real foi marcado pela estabilizao da moeda e a rpida recuperao dos salrios, fatores que possibilitaram a expanso do consumo, alm dessa ter sido impulsionada pela ampliao das importaes facilitada pelo cmbio valorizado. Ainda nesse perodo, de acordo com Carneiro (2002), o processo de desindexao da economia era considerado um elemento chave pela equipe econmica para

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combater efetivamente a inflao, em que os salrios tornaram-se um alvo privilegiado dessa poltica. No setor pblico, os salrios permaneceram sem reajustes e no setor privado as negociaes coletivas foram proibidas de apontar clusulas que indexassem ou que possibilitassem reajustes automticos de salrios. Outro elemento importante do Plano Real foi a manuteno de elevadas taxas de juros reais. As polticas adotadas pelo Plano Real permitiram que o pas integrasse de forma mais consistente o circuito financeiro internacional, uma vez que a manuteno da taxa de cmbio valorizada, no intuito de manter os preos internos controlados, possibilitou a ampliao das importaes da mesma forma que exps os fabricantes nacionais concorrncia internacional. Esse processo resultou em uma reverso da Balana de Pagamentos e, conseqentemente, na Balana Comercial, que nos anos anteriores havia atingido supervits. Logo, a expanso das importaes, devido as taxas de cmbio e a abertura comercial, elevaram os dficits em transaes correntes. Na perspectiva de Draibe (1998), as polticas setoriais implementadas no governo FHC foram orientadas para trs grupos de preocupaes:
(1) De um lado, tratava-se de exigir do gasto social uma forte adequao aos objetivos macroeconmicos maiores, particularmente os de estabilizao e os de natureza fiscal: o corte do gasto social haveria de ser o resultado mais palpvel dessa diretriz, alcanado tanto atravs dos instrumentos tradicionais quanto de outros tais como a privatizao e a descentralizao do financiamento e operao dos programas sociais. (2) Em seguida tratava-se de reorientar o gasto social de modo a que, pelos menos em parte, atendesse ao previsvel empobrecimento da populao, resultante dos impactos do ajustamento recessivo sobre emprego, renda e reduo dos servios sociais. (3) Finalmente, tanto para canalizar recursos para aes de grande potencial de externalidades quanto para considerar os requisitos mais amplos da reestruturao econmica e integrao competitiva das economias da regio, o gasto social haveria de priorizar aes bsicas de sade, nutrio e principalmente os programas de carter produtivo ou, se quiser, do investimento em capital humano (DRAIBE, 1998, p. 6).

Desse modo, observamos que o governo FHC buscou, por meio das sucessivas reformas, a constituio de um Estado mnimo que atuasse apenas como regulador e, mesmo assim, somente dos setores que foram redefinidos como estratgicos, reduzindo a forma de atuao do Estado.

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Nesse contexto, o direcionamento da poltica macroeconmica do Brasil, atrelada aos movimentos de acumulao financeira internacional, proporcionou a

reestruturao do mercado de trabalho no pas. Em decorrncia disso, as discusses dos trabalhadores hoje giram em torno da manuteno do emprego, pois a partir do Plano Real houve um aprofundamento da dificuldade de manuteno dos salrios reais, restries negociao coletiva, alm da intensa investida na reduo da capacidade de criao de empregos formais verificados nos governos FHC. Esse panorama foi constatado pelo MTE (1998), na base de dados do Cadastro Geral de Empregos e Desempregos CAGED que apontou que aproximadamente 2,560 milhes empregos formais entre janeiro de 1990 a dezembro de 1997 deixaram de ser criados. importante recordar, segundo Filgueiras (2000), que o Plano Real, nos primeiros anos, conseguiu combater a inflao. No entanto, sua configurao com taxa de cmbio semifixa e supervalorizada, alm das taxas de juros elevadas e forte ingresso de capital estrangeiro, especialmente, o capital especulativo, criou limites para o plano. Essas contradies aceleraram o processo de endividamento interno e externo do pas, transformando os saldos positivos na balana comercial em dficits. Logo, o aumento da vulnerabilidade externa, juntamente com as crises financeiras internacionais11 da dcada de 90, conduziu o Plano Real para um colapso no final de 1998. Foi a partir do panorama de crise que, segundo Oliveira e Nakatani (2007), o governo brasileiro reformulou sua poltica macroeconmica baseando-se em metas de inflao, na adoo do regime cambial com taxa flutuante e no compromisso com a gerao de supervits primrios para evitar o aumento da dvida pblica. As conseqncias disso foram modificaes no padro de funcionamento das empresas que desregulamentaram e hierarquizaram os mercados, no intuito de ampliar a sua capacidade produtiva. Em contrapartida, essas empresas exigiram mais vantagens econmicas, como iseno de impostos, subsdios, emprstimos governamentais, entre outros, e procuraram alocar suas plantas em regies consideradas livres ou com pouca influncia de sindicatos e instituies que pudessem regular o mercado de trabalho.
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Crise financeira no Mxico em 1995, crise no sudeste asitico em 1997 e crise na Rssia em 1998.

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Dentre os principais aspectos do processo de reestruturao do mercado de trabalho no Brasil, podemos observar a formao de redes de subcontratao, em que a terceirizao dos processos produtivos com o objetivo de concentrar os negcios das grandes empresas na atividade-fim consistiu em reduzir custos e transferir/dividir para os segmentos subcontrados os riscos crescentes das oscilaes do mercado. Na perspectiva de Alves (2000), a terceirizao est centrada na lgica da focalizao da produo, em que as empresas contratantes, em um primeiro momento, externalizam a sua produo, ou seja, o processo de produo executado nas instalaes das empresas subcontratadas ou nas prprias instalaes da indstria que fornecem espao e material para a produo. A terceirizao se caracteriza pela desverticalizao da empresa, medida que cria uma rede de subcontratao e com isso passa a comprar das contratadas o que antes era produzido por ela. A terceirizao, de acordo com Alves (2000), possibilita uma srie de elementos vantajosos para o capital, tais como: a reduo de custos administrativos; uma melhor forma de aplicao de custos e preos (j que houve uma reduo do nmero de processos e atividades); a reorganizao da empresa de forma a se concentrar em atividades estratgicas como logstica da produo, planejamento, marketing, vendas, entre outras; possibilita ainda a promoo de um maior controle da gesto da produo, principalmente, no que se refere ao controle da fora de trabalho, e com isso, criam-se obstculos na luta entre o capital e trabalho. No que tange a luta de classe no Brasil, a terceirizao tem atuado como um obstculo para a formao do sentimento de pertencimento a uma classe no ambiente de trabalho, tornando precria a construo de suas estratgias de enfrentamento da lgica do capital, fato que contribui para captura da subjetividade do trabalhador. Alm disso, para Alves (2000), a subproletarizao surge no apenas nos setores tradicionais e desprotegidos da indstria e dos servios, mas, principalmente, em setores modernos da produo capitalista. Essa modalidade de precarizao decorrente da fragmentao da classe trabalhadora e tem como caractersticas os

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trabalhadores assalariados em tempo parcial, temporrios ou subcontrados em qualquer esfera da produo do capital, tornando-se um componente estrutural do complexo mundo do trabalho. O aumento da subcontratao um indicativo de trabalho e salrio precrio, elementos que esto presentes nas condies do trabalho nas pequenas unidades produtivas que giram em torno das corporaes transnacionais. Nessa linha de anlise, o processo histrico do capital, em suas mltiplas dimenses, requer mudanas nas condies de produo e na prpria regulao poltico-constitucional do trabalho. No Brasil, podemos observar um exemplo importante desse processo, a Lei do Trabalho Temporrio que, aprovada em 1998, estabeleceu os marcos jurdico-institucionais que regulamentam a flexibilizao do contrato de trabalho no pas. Essa lei um elemento relevante para constituio do mercado de trabalho brasileiro, pois implica em facilidades para a promoo da prtica da alta rotatividade da fora de trabalho e das flutuaes do nvel real dos rendimentos do trabalho. Nesse momento, nos limitaremos a indicar que a Lei 9.601 de 1998 instituiu a forma de contrato de trabalho por tempo determinado, mais conhecido como contrato temporrio, alm de estabelecer a jornada de trabalho flexvel (BRASIL, 2007a). Desse modo, a postura desregulamentadora do governo de FHC foi observada nessa lei, uma vez que sua proposio foi justificada como uma forma de baratear o custo da mo-de-obra e com isso gerar novos postos de trabalho. O contrato temporrio amplia as possibilidades de contratao para alm daquelas que esto previstas na Consolidao das Leis Trabalhistas CLT. A CLT prev, para os trabalhadores formais, o acesso a direitos do trabalho como: a jornada de trabalho no deve ultrapassar 44 horas semanais; frias anuais; finais de semana e feriados remunerados; direito aposentadoria remunerada; Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS; seguro-desemprego, direito ao 13 salrio; o direito a receber 1/3 do salrio como adicional de frias; licena remunerada em caso de afastamento do trabalho por doena, maternidade e outros (BRASIL, 2007b).

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No caso do trabalhador informal, esse fica sujeito s remuneraes e jornadas oferecidas pelos empregadores, no tem perspectiva de longo prazo, de aposentadoria, 13 salrio, frias, adicional de frias ou auxlio doena, alm de estar sujeito a uma adaptao permanente de funes e ao desemprego de longa durao. Alm disso, o crescimento desse setor aponta para ganhos limitados e achatamento salarial, devido abundncia de fora de trabalho disponvel no mercado. Dessa forma, o contrato temporrio, estabelecido pelas negociaes coletivas, no prev o aviso prvio (o equivalente a 30 dias de salrio antes da demisso), bem como no conta com a multa de 40% sobre o FGTS pago aos trabalhadores formais regidos pela CLT quando ocorre a resciso contratual. Alm disso, cria uma diviso entre os empregados de uma mesma empresa, uma vez que uns possuem o contrato formal e outros no possuem nenhum direito. No que tange a instituio do banco de horas ou jornada de trabalho flexvel, prevista na Lei 9.601/98, essa tem como referncia a jornada de trabalho de um ano (prazo que foi ampliado pela Medida Provisria 177912), e no mais de uma semana (BRASIL, 2007a). Assim, a distribuio das horas da jornada anual ocorre de acordo com a necessidade da produo. Portanto, a empresa controla o tempo do empregado conforme a produo, ou seja, em momentos de grande produo a jornada de trabalho semanal ampliada horas normais mais horas suplementares , j em momentos de refluxo produtivo a jornada de trabalho reduzida. Com relao ao pagamento das horas extras, isso s ocorre no final de um ano caso, ao longo desse perodo, o trabalhador tenha excedido mais que a sua jornada anual. Esse mecanismo possibilita que a empresa no precise contratar novos trabalhadores no perodo de aumento da produo, o que inviabiliza o crescimento de postos de trabalho e mantm os altos ndices de desemprego. No entanto, o
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A Medida Provisria 1779 uma norma pblica proposta pelo governo federal que prev a possibilidade de emprego em tempo parcial, com salrios reduzidos, por meio da jornada de trabalho de at 25 horas semanais e frias de 8 dias anuais. Ela tambm possibilita a suspenso do empregado, como forma de evitar a demisso. A suspenso pode ser de dois a 5 meses em que o empregado no recebe o salrio, sendo remunerado por bolsas pagas pelo governo, nos critrios previstos para o seguro-desemprego (o que resulta em reduo do valor recebido quando na ativa). Nesse caso, no h garantias de recolhimentos previdencirios durante a suspenso, s que a suspenso deve ser prevista em negociao coletiva (BRASIL, 2007c).

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banco de horas (ou jornada flexvel) uma medida que precisa ser prevista em acordos ou conveno coletiva de trabalho. Recorremos a esses mecanismos governamentais para enfatizar que, num primeiro instante, a flexibilidade do trabalho surge pela negociao coletiva entre trabalhadores assalariados e o capital. Dessa maneira, sob a perspectiva neoliberal, foram instalados acordos sindicais que possibilitaram a nova flexibilidade do contrato de trabalho no pas. Verificamos, ento, que os sindicatos tendem a aceitar esse tipo de organizao da produo, como forma de garantir os empregos e os salrios dos trabalhadores. Entretanto, como afirma Alves (2000), no caso do sindicalismo da Central nica dos Trabalhadores CUT, ainda h uma resistncia em aprovar a proposta de reduo da jornada de trabalho com reduo de salrios. Os dados do DIEESE (2001) apontam que a distribuio dos ocupados por posio nas regies metropolitanas de Recife, So Paulo, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro e Porto Alegre demonstram que a taxa de trabalhadores com carteira assinada que em dezembro de 1989 era de 59,5%, caiu para 44,7% em junho de 1999. Enquanto isso, os trabalhadores sem carteira assinada, 18,4%, aumentaram para 26,9% nesse mesmo perodo. Igualmente verificamos que houve um aumento do nmero de trabalhadores por conta prpria de 17,7% para 23,5%. Assim, em 1999 os trabalhadores do setor informal, sem registro em carteira e por conta prpria, j totalizavam mais que a metade da populao ocupada 50,4%. Esse panorama, na concepo de Filgueiras (2005), se refletiu nas eleies brasileiras de 2002, em que os candidatos apresentaram um debate poltico, tanto de apelo eleitoral para mobilizar opinio pblica, quanto para seduzir o eleitor com programas de governo, cujas propostas de criao de emprego e incluso econmica foram as bandeiras de alguns candidatos. A eleio do Presidente Lula, militante de um partido comprometido historicamente com as lutas populares, se colocava como uma possibilidade de ruptura com a ideologia neoliberal e com as polticas decorrentes. O autor pontua que em sua campanha Lula defendeu a necessidade de criao de 10 milhes de empregos, bem como de mudanas no modelo de dependncia econmica, a retomada do crescimento e a gerao de empregos por meio do

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desenvolvimento sustentvel e solidrio. Igualmente, props um novo padro para os gastos pblicos e um plano nacional que envolvesse atualizaes na legislao trabalhista e programas sociais para trabalhadores jovens e idosos, alm da defesa do fim do trabalho infantil. No entanto, se observamos A Carta ao Povo Brasileiro13, assinada e divulgada por Lula, essa j demonstrava as contradies no seu discurso, em que o candidato defendia a reconverso de prioridades para o social ao mesmo tempo em que anunciava o seu compromisso com o capital em favor da continuidade da poltica macroeconmica em vigor. Apesar disso, a expectativa na reconverso de prioridades como um fato que levaria a reduo da enorme dvida social aprofundada pela era neoliberal, se manteve viva na populao. A vitria de Lula tambm gerou expectativas em toda a Amrica Latina que comemorou o incio de um processo que se desencadearia em todo continente. Partindo desse cenrio de expectativas que a eleio de Lula gerou e do prprio desafio a que o Partido dos Trabalhadores PT sempre se colocou, observamos que as opes feitas pelo governo eleito o colocaram na contra-mo desse percurso. importante considerar que, nesse momento, a conjuntura brasileira estava marcada pela abertura comercial, pela desregulamentao econmica, pela precarizao dos contratos de trabalho e por uma participao subalterna do pas no processo de globalizao. Na tica de Oliveira e Nakatani (2007), a poltica macroeconmica brasileira, pscrise do Plano Real em 1998, foi mantida e aprofundada no governo Lula. Entretanto, os autores destacam que os dados do Boletim do Banco Central do Brasil BACEN demonstraram que a dvida externa total caiu de 45,87% do PIB, ao final do governo FHC, para 21,28% em dezembro de 2005. ainda nesse perodo que o servio da dvida passou de 10,09% do PIB para 6,11%, os juros de 3,33% caem para 1,97%, enquanto que o saldo em transaes correntes de -1,66% atinge o ndice de 1,78%. Para Dalbosco (2003), a poltica do governo Lula resultou no desfavorecimento da economia nacional e defesa do livre mercado, o que desacelerou o crescimento
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A Carta ao Povo Brasileiro se encontra disponvel em www.lula.org.br acesso em 01/06/2007.

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econmico do Brasil. A associao desses elementos deixou o pas bastante vulnervel ao fluxo de capital externo e sem poupana prpria para operar crditos e investimentos por intermdio de uma poltica consistente de desenvolvimento sustentvel. Assim, o autor aponta que o crescimento econmico incompatvel com as demandas por novas vagas no mercado de trabalho e um processo acelerado de reestruturao produtiva, desencadearam a vulnerabilizao da fora de trabalho com uma participao secundria, seja no mercado de trabalho ou na repartio da renda nacional. Essa situao, igualmente, foi pressionada pelo fenmeno do desemprego estrutural14, o que tambm acabou por precarizar os contratos de trabalho. Ademais, a lgica neoliberal incorporada pelo governo Lula baseia-se na maior arrecadao de impostos e na transferncia de recursos para o pagamento dos juros da dvida externa. Alm disso, o governo Lula, aumentou as despesas com os programas de transferncia de renda, mas, na verdade, esses programas promovem polticas sociais compensatrias e tm se configurado como um cimento de um novo tipo de populismo praticado pelo governo. Para Marques e Mendes (2007), o Programa Bolsa Famlia, por exemplo, em 2004 que atingia 5,7 milhes de famlias, em dezembro de 2005 aumentou para 8,7 milhes de famlias, enquanto que em maio de 2006 j somavam 9,1 milhes de famlias. Esses nmeros, segundo os autores, demonstram o crescimento da populao que atingida por esse benefcio, mas ainda no suficiente para cobrir a totalidade da populao alvo, em torno de 11,1 milhes de famlias. Esse programa no se trata propriamente de um direito, mas de um benefcio destinado a uma determinada populao. Na perspectiva de Filgueiras (2005), o que se torna evidente que o governo Lula, assim, como os governos de FHC, tem explorado a contradio existente no interior da classe trabalhadora. Porm, no governo Lula, essa estratgia conta com um
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Segundo Sandroni (2001), o desemprego tecnolgico ou estrutural surge devido as mudanas na tecnologia de produo aumento da mecanizao e automao ou ainda por alteraes nos padres de demanda dos consumidores que tornam obsoletas certas indstrias e profisses do mesmo modo que faz surgir outras atividades novas.

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especial apoio do novo sindicalismo que controla e dirige elementos importantes no governo. Esse processo tem sido apresentado pelo autor como cooptao material da base poltico-ideolgica das lideranas sindicais, medida que um nmero expressivo de lideranas sindicais e partidrias, junto com a difuso de polticas sociais focalizadas, so importantes instrumentos de controle e manipulao poltica, mas que no so totalmente suficientes para construir um consenso no conjunto da sociedade. No que tange ao emprego, no governo Lula, os dados apresentados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE apontaram que nas regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre e Salvador, a taxa de desemprego em 2006 foi de 9,98%, representando uma queda de 2,34 pontos percentuais em relao ao ano de 2003, que apresentava uma taxa de 12,32%. Esses dados demonstram que houve uma reduo na taxa de desemprego. A mesma pesquisa tambm apontou que a populao ocupada com carteira assinada aumentou em 1,92%, j o percentual de trabalhadores sem carteira assinada cresceu em 6,09%. Esses dados tm demonstrado a fragilidade e a precarizao do mercado de trabalho brasileiro (CONJUNTURA, 2007). A explicao mais freqente sobre a reduo da taxa de desemprego, no primeiro governo Lula, deve-se ao sucesso das exportaes brasileiras, em que se verificou a ampliao do saldo da balana comercial, mesmo com a baixa expanso da produo nacional, o que possibilitou a recuperao do nvel de emprego. No entanto, os prprios dados demonstram que a taxa de trabalhadores sem carteira assinada cresceu mais que os trabalhadores formais. Portanto, em conformidade com que foi apresentado neste primeiro item, o atual mundo do trabalho apresenta mltiplas processualidades, em que observamos a crescente heterogeneizao do trabalho. Consideramos ainda que, na conjuntura brasileira, os elementos que caracterizam a precarizao das condies de trabalho configuram-se na flexibilizao das formas de contratao em que os trabalhadores so contratados sem registro em carteira de trabalho; nos trabalhadores

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autnomos15; no aumento da jornada de trabalho; na terceirizao; no aumento do ritmo de trabalho que provoca desgaste fsico e mental ao trabalhador; na elevao da insegurana, causada pelo aumento do desemprego e contrataes informais, alm dos baixos nveis salariais. Dentre os principais fatores que afetam tanto a sade fsica quanto psicolgica dos trabalhadores em situao de precarizao, podemos observar o ritmo alucinante de trabalho, a ausncia de pausas para recuperar o organismo, a meta de produtividade desgastante, os movimentos repetitivos, a presso constante de supervisores com controle rgido do trabalho, a insalubridade do ambiente de trabalho e a inadequao do mobilirio e dos equipamentos. Por tudo, nessa primeira aproximao, constatamos que foi a partir dessas transformaes que tambm ganha destaque a necessidade por novas qualificaes operrias, cuja concepo, cada vez menos, considera a dimenso de um conjunto de conhecimentos e habilidades, para se tornar em escala, sempre crescente, em competncia ou capacidade de agir, de intervir e de decidir em situaes que nem sempre podem ser previstas ou previsveis. Busca-se com isso, a formao de uma classe operria pr-ativa ou propositiva, caractersticas da atual lgica do mercado de trabalho. Assim, o segundo item deste captulo, destina-se ao debate sobre a qualificao profissional e o contexto brasileiro. O estudo sobre o conceito de qualificao torna-se necessrio, j que, posteriormente, iremos estabelecer um dilogo com os planos de qualificao, tanto de FHC quanto do governo Lula, assunto que ser abordado no segundo e terceiro captulos deste trabalho.

Aqui nos referimos aos trabalhadores de mdia e baixa qualificao que sofreram com a diminuio de empregos formais. Alm disso, o trabalho autnomo, para esses trabalhadores, tornou-se uma estratgia de sobrevivncia para aqueles que tm dificuldade de buscar outro trabalho e/ou ingressar no mercado de trabalho. Isso significa que essa modalidade de trabalho utilizada em determinadas situaes como uma alternativa misria.

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1.2

QUALIFICAO

PROFISSIONAL

CONTEXTO

BRASILEIRO: UM CONVITE AO DEBATE

O debate em torno da qualificao profissional apresenta diferentes enfoques, j que o tema possui um vasto repertrio de produo terica (tanto nacional quanto estrangeira) no mbito das cincias sociais, especialmente, na sociologia, na economia e na educao. Desse modo, neste item, julgamos necessrio resgatar algumas concepes de qualificao e a problemtica que envolve esse debate, uma vez que so esses diferentes sentidos e conotaes que se configuram em projetos e polticas pblicas diferenciadas de educao profissional, bem como se constitui parte de um processo histrico de disputa poltica-ideolgica. Na concepo de Braverman (1987), o conceito de qualificao, para o trabalhador, est vinculado
[...] tradicionalmente ao domnio do ofcio isto , a combinao de conhecimento de materiais e processos com as habilidades manuais exigidas para o desempenho de determinado ramo da produo. O parcelamento das funes e a reconstruo da produo como um processo coletivo ou social destruram o conceito tradicional de qualificao e inauguraram apenas um modo para o domnio do processo de trabalho a ser feito: mediante e com o conhecimento cientfico, tcnico e de engenharia do trabalho. Mas a extrema concentrao desses conhecimentos nas mos da administrao e suas organizaes de equipes associadas fecharam essa via de acesso populao trabalhadora. O que se deixa aos trabalhadores um conceito reinterpretado e dolorosamente inadequado de qualificao: uma habilidade especfica, uma operao limitada e repetitiva, a velocidade como qualificao etc (BRAVERMAN, 1987, p. 375).

O autor tambm destaca que com o desenvolvimento do modo de produo capitalista, o conceito de qualificao torna-se degradado juntamente com a deteriorizao do trabalho, uma vez que o trabalhador qualificado considerado aquele que desempenha uma funo que exige preparo, mesmo que esse preparo seja de poucos dias ou semanas. Dessa forma, a instruo do trabalhador se configura exclusivamente para as exigncias do capital, em que a qualificao significa apenas capacit-lo para executar as diretrizes de seu programa de trabalho. Assim, Braverman (1987) afirma que a responsabilidade por sua situao no mercado de trabalho transferida ao trabalhador, desconsiderando o fato de que

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no a qualificao profissional que vai garantir a sua permanncia no trabalho, pois o prprio sistema capitalista se estrutura na formao de um exrcito de reserva e na superexplorao da classe trabalhadora. Concordamos com Braverman (1987) quando esse apresenta as anlises de Marx sobre a populao que compe o exrcito de reserva: a flutuante, a latente e a estagnada. A populao flutuante faz parte dos centros de indstria e do emprego, configurando-se em trabalhadores que trabalham por um tempo, sendo depois descartados pelo sistema de produo e com isso ficam um perodo sem trabalho, mas que, posteriormente, voltam a trabalhar. J a populao latente aquela que se encontra na zona agrcola, mas que nas pocas em que h necessidade de mais trabalhadores nas cidades esses so atrados para ela e, medida que no so mais necessrios so dispensados do emprego. A populao latente est sempre disposio do capital para se deslocar para as cidades assim que for preciso. Enquanto isso, a populao estagnada tambm se encontra na cidade, mas se caracteriza pelo emprego irregular em setores de baixa produtividade e baixa remunerao, so empregados em atividades basicamente marginais e, em geral, vive em situao de pauperismo. Braverman (1987) ainda destaca que o sistema capitalista gera ainda outra massa de empregados que, assim como as demais, tambm est subjugada ao controle do capital. Essa classe, igualmente, vende a sua fora de trabalho para o capital, mas se diferencia dos demais trabalhadores por se configurar em trabalhadores especializados e liberais que ocupam setores importantes na economia capitalista, bem como possuem melhores remuneraes. Para Braverman (1987), esse cenrio se reflete na constante necessidade de ajustar o trabalhador ao modo de produo capitalista, uma vez que na sociedade moderna, o desemprego parte constitutiva do prprio sistema, alm de assumir caractersticas diferenciadas, como o grande nmero de trabalhadores

desempregados, os empregados temporariamente, os que trabalham em tempo parcial e as dona-de-casa ou domsticas que se transformam em uma significativa parcela para exrcito de reserva de ocupaes femininas. Verificamos ainda o grande contingente de imigrantes, sejam eles agrcolas ou fabris, a populao negra e os trabalhadores estrangeiros que formam a extensa massa de desempregados.

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Nesse sentido, a partir das anlises de Braverman, foi possvel compreender que a educao deixou de ser garantia de emprego, uma vez que apenas uma pequena parcela dos qualificados de fato conseguem entrar no mercado. Apesar disso, destacamos que a educao ainda se configura como uma condio necessria para a obteno de ganhos salariais, mas esse elemento sozinho no capaz de conter os problemas ocasionados pela prpria forma de estruturao do sistema capitalista. Logo, no o bastante expandir unicamente o sistema educacional, j que as barreiras postas pelo prprio sistema dificultam a promoo dos indivduos no mercado de trabalho. Contudo, durante muito tempo, o debate sobre a qualificao profissional esteve vinculado concepo de preparao de capital humano. Segundo Manfredi (2007), essa perspectiva nasceu atrelada ao conceito de desenvolvimento socioeconmico, dos anos 50 e 60, como uma necessidade de planejar e racionalizar os investimentos do Estado no que tange educao escolar, uma forma de garantir, no nvel macro, maior adequao entre as demandas dos sistemas ocupacionais e o sistema educacional. A Teoria do Capital Humano teve como principais expoentes os economistas americanos Theodore Schutz e Frederic H. Harbison, em 1974, os quais defendiam a importncia da instruo e do progresso do conhecimento como elementos essenciais para a formao do chamado capital humano, ou seja, para os autores havia uma escassez de pessoas com habilidades consideradas chave para atuarem nos setores em processo de modernizao. Manfredi (2007) destaca que naquele momento a modernizao se configurava na adoo do modelo industrial capitalista como padro de produo, consumo, estilo de vida e a integrao a um padro de desenvolvimento industrial adotado nos pases capitalistas do ocidente. A expresso formao de capital humano utilizada por Harbison (1974) como um
[...] processo de formao e incremento de nmero de pessoas que possuem as habilidades, a educao e a experincia indispensveis para o desenvolvimento poltico e econmico de um pas. A criao de capital humano se assimila, desse modo, a uma inverso em benefcio do homem e de seu desenvolvimento como um recurso criador e produtivo. Inclui a inverso por parte da sociedade na educao, a inverso por parte dos empregadores no adestramento, e a inverso de tempo e dinheiro por parte dos indivduos para o seu prprio desenvolvimento. Tais inverses possuem elementos qualitativos e quantitativos, isto , a formao de capital humano implica no apenas gastos de educao e adestramento em sentido estrito, mas tambm o cultivo de atitudes favorveis atividade produtiva (HARBISON, 1974, p. 153).

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importante destacar que essa noo de qualificao nasce associada defesa da modernizao capitalista, por meio da industrializao e do estabelecimento do padro taylorista/fordista de organizao e gesto do trabalho, modelo que se tornou hegemnico no perodo Ps-Segunda Guerra Mundial. Ademais, nesse perodo que o Estado de Bem-Estar Social desenvolveu uma srie de polticas educacionais direcionadas a criao de sistemas de formao profissional vinculados s demandas e necessidades tcnico-organizativas dos setores mais organizados do capital. Para Gentili (2005), a prpria poltica econmica, sob a perspectiva da produo e do consumo, estabelecia a necessidade de uma srie de estratgias para orientar e criar as condies educacionais para o mercado de trabalho em expanso, cuja confiana de atingir o pleno emprego, a princpio, era aparentemente incontestvel. De acordo com o autor, o pleno emprego, nesse perodo, apoiava-se em trs condies: na reestruturao do modelo de Estado com a configurao dos Estados de Bem-Estar Social e a sua interveno no planejamento, na administrao e na modernizao da economia; no grande desenvolvimento tecnolgico em mquinas e equipamentos, alm dos novos conhecimentos adquiridos; e no aumento acelerado no nvel educacional da populao. Nessa perspectiva, foi a partir da articulao desses fatores que se criaram as condies materiais para a constituio da concepo da escolaridade enquanto um elemento de integrao poltica e econmica. No entanto, essa concepo, para se tornar necessidade do mercado de trabalho, precisava de trabalhadores qualificados para vincular-se a uma atividade produtiva de alcances ilimitados. Alm disso, a qualificao passou a se tornar um aspecto importante de contratao e promoo do emprego, bem como a sua contribuio na economia era apontada como um elemento fundamental para as metas do desenvolvimento definidas pelo prprio Estado. Enquanto isso, para as empresas, a qualificao profissional representava uma forma de adequao do trabalhador a intensidade e rapidez das mudanas tecnolgicas. Na tica das instituies escolares, em todos os nveis, conforme ressalta Gentili (2005), a qualificao foi vista como um elemento preponderante

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para o sistema produtivo e que por isso definia como uma meta central o planejamento das polticas pblicas. O autor ainda aponta que a qualificao profissional para os sindicatos visava responder a uma demanda crescente dos trabalhadores, alm de se configurar como uma ferramenta essencial nos mecanismos de negociao e gesto. J para os trabalhadores a qualificao tornou-se uma necessidade em investir em capital humano, fato que a mdio e longo prazo se traduziria num incremento substantivo da renda individual. nesse contexto que os sistemas escolares e a qualificao profissional, no mbito dos Sistemas Pblicos de Emprego, expandiram-se, significativamente, contribuindo para elevar a eficincia do mercado, alm de se configurar como uma forma de diminuir os prazos de ajustamento da oferta demanda, segundo o perfil e quantidade requerida pelo mercado. Logo, a formao profissional foi vista como um eixo central de integrao vida produtiva, contribuindo para a competitividade das economias nacionais, assim como um elemento essencial para o desempenho das demais dimenses da cidadania, alm de responder s necessidades progressivas de recursos humanos. Portanto, observamos que a teoria do capital humano, que inspirou as polticas educacionais nesse perodo, atribuiu um papel importante ao Estado como garantidor e gestor de recursos para promoo de polticas de educao e de capacitao de mo-de-obra. Ademais, considerava-se imprprio o desenvolvimento econmico com elevadas taxas de desemprego. Nessa perspectiva, a qualificao profissional passou a se configurar em uma importante estratgia, por meio de conhecimentos e saberes essenciais, para a insero no mercado de trabalho. Contudo, conforme assinala Manfredi (2007), essa concepo de qualificao, ancorada no modelo taylorista/fordista, que se manteve hegemnica por mais de trs dcadas, entra em crise a partir dos anos 80 com a adoo do sistema de produo flexvel e com a criao de novas formas de organizao do trabalho no sistema capitalista.

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Na perspectiva de Guilhon (2005), a partir dessa crise que se observou a necessidade de ampliao de polticas passivas16, como uma forma de assistir financeiramente o trabalhador desempregado, assim como houve um aumento da demanda por polticas ativas17 para viabilizar a mobilidade da fora-de-trabalho ou melhorar as condies de empregabilidade do trabalhador. Para a autora, os problemas de natureza fiscal e financeira verificados no Estado de Bem-Estar Social determinaram, sob a hegemonia do neoliberalismo, uma postura restritiva dos governos. Esse processo apoiou-se na reduo de despesas, principalmente na rea social, e no equilbrio das contas pblicas, alm de gerar uma dupla necessidade de reestruturao das polticas pblicas voltadas para o mundo do trabalho, tanto das polticas ativas quanto das polticas passivas. Na atual conjuntura, Pochmann (1998) destaca que as polticas ativas foram acompanhadas por medidas destinadas a flexibilizar as relaes de trabalho, bem como essas polticas se caracterizaram por aes provisrias e focalizadas, alm da gesto descentralizada e da participao de diferentes atores sociais. As mudanas mais significativas proporcionadas por essas polticas referem-se sua interferncia no funcionamento do mercado, isto , nos diversos desequilbrios que afetam os mecanismos de mercado, j que as aes que eram consideradas acessrias poltica de emprego qualificao profissional, intermediao de mo-de-obra, e etc tm assumido papis centrais nas polticas de mercado de trabalho. Conforme o autor, isso no significa que as polticas compensatrias no so consideradas importantes e necessrias. No entanto, como o prprio autor afirma, essas polticas se transformam em simples assistencialismo se no forem articuladas as polticas macroeconmicas direcionadas ao incremento do nvel geral de atividade econmica.
As polticas passivas, denominadas por Pochmann (1998) de polticas compensatrias, referem-se como aquelas que [...] atuam sobre a oferta da mo-de-obra (estmulo aposentadoria, indenizao ao desempregado, agncia pblica de emprego, elevao da idade de ingresso do jovem no mercado de trabalho, promoo de mobilidade geogrfica nacional e internacional), sem objetivarem, necessariamente, a elevao do nvel de emprego (POCHMANN, 1998, p. 113).
17 16

Pochmann (1998) caracteriza as polticas ativas como [...] aquelas voltadas para a ampliao do nvel ocupacional e para melhorar a condio de empregabilidade do desempregado ou em risco de demisso (recursos para promoo e manuteno do emprego, estmulo s atividades e formao profissional) [...] (POCHMANN, 1998, p. 113).

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Desse modo, Pochmann (1998) explica que mesmo que as polticas compensatrias ainda correspondam a maior parte dos gastos do governo, devido ao aumento das despesas com o seguro-desemprego e o peso das aposentadorias, possvel identificar alteraes nos gastos com as polticas pblicas direcionadas ao mercado de trabalho, em que se observa maior preocupao com as polticas ativas de emprego, bem como o aumento na participao do setor privado nesse campo. nesse cenrio que, segundo Pochmann (1998), a qualificao profissional tem ocupado um lugar estratgico no discurso oficial das empresas, colocando-se como uma condio necessria elevao da probabilidade do trabalhador encontrar uma vaga no mercado de trabalho, alm de se tornar uma forma de manter sua empregabilidade enquanto estiver na situao de desempregado. Em virtude disso, o debate sobre a qualificao profissional passa a girar em torno da concepo de empregabilidade que ganha destaque em uma conjuntura de transformao no mercado de trabalho, em que a terceirizao e a flexibilizao das relaes de trabalho est configurada em um processo de fragmentao da vida econmica e social. Esse fato, no contexto das polticas de qualificao, atende a necessidade de mostrar a eficincia das aes que so implementadas pela poltica, apesar dessa estar embasada nas atuais tendncias de precarizao e informalizao das relaes de trabalho. Nesse sentido, a concepo de empregabilidade corresponde, por um lado, ao conjunto de caractersticas subjetivas esperadas do trabalhador pelas empresas, no que se refere a flexibilizao da produo e, por outro lado, requer a adaptao desses trabalhadores s atuais condies do mercado, advindas da forma como se estrutura o capitalismo contemporneo. Assim, o conceito de empregabilidade
[...] contm uma dimenso simblico-ideolgica de convencimento/adeso (que permanece implcita em sua maior parte, pouco afetando o conflito social aberto e consciente), interferindo assim sobre a formao da autoimagem e da viso de mundo dos trabalhadores (SILVA, 2003, p.196).

J para Gentili (1999), a empregabilidade se apresenta como referncia para estruturao, orientao e definio das opes para os trabalhadores (conjunto de saberes, competncias e requisitos) no campo educacional ou no mercado de trabalho, como tambm se refere a um deve-ser para os programas especficos e para as polticas pblicas de qualificao profissional.

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O autor aponta que essa concepo trouxe consigo o abandono do compromisso do pleno emprego e, conseqentemente, a busca de uma maior e melhor integrao vida produtiva. A empregabilidade tornou-se um elemento de competio individual por um posto de trabalho em um mercado excludente. Esse processo de individualizao integra um discurso de humanizao que tem acompanhado a estratgia administrativa denominada como gesto de pessoas que vem sendo difundida em substituio a administrao de recursos humanos, adotada at ento. Alm disso, Gentili (1999) afirma que a identificao do trabalhador com a concepo de empregabilidade vai se sustentar na sua condio de consumidor e no mais de cidado, j que esse conceito se afasta do direito educao, uma vez que, enquanto consumidor, o indivduo deve ter a liberdade para escolher a melhor forma de se capacitar para competir. Diante disso, emprego e renda no so mais considerados direitos inalienveis e condio para o crescimento econmico, medida que as economias podem continuar a crescer apesar das elevadas taxas de desemprego e com o aumento da populao que no recebem os benefcios desse crescimento. Por isso, a concepo de emprego sai do mbito do direito para o campo das possibilidades, em que envolve a formao profissional, alm de estratgias definidas com base em uma lgica de competio no mercado de trabalho (GENTILI, 1999). Assim, a qualificao profissional visa favorecer ao trabalhador a substituio da especializao pela polivalncia, bem como incorporar caractersticas de competitividade18, autonomia profissional e independncia pessoal. De um modo geral,
[...] projeta-se a imagem do novo trabalhador como um ser que substitui a carreira em um emprego assalariado de longo prazo de desenvolvimento individual atravs da venda de sua fora-de-trabalho em uma srie de ocupaes contingentes, obtidas atravs da demonstrao pblica de disposio e competncia para atividades e condies de trabalho em constante mudana, isto , como empresrio de si mesmo (SILVA, 2003, p.166).

por isso que de acordo com Almeida (2003), dentre os inmeros desafios postos para a qualificao profissional na contemporaneidade dois merecem destaque: a
A competitividade aqui engloba uma srie de fatores, desde a estimulao de um ambiente competitivo, bem como engloba fatores de infra-estrutura como transporte, energia e comunicao, alm do incentivo a educao e qualificao que se refletem nos resultados das empresas.
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formao profissional como um instrumento imprescindvel de capacitao de mode-obra para as novas tecnologias, contribuindo assim para a elevao da competitividade empresarial; e a formao profissional como direito dos

trabalhadores e uma forma de elevar suas chances na obteno dos escassos empregos existentes. Neste ltimo, a qualificao concebida como uma estratgia para a reduo da excluso social, cujos motivos residam na inadequao profissional dos trabalhadores para atuar nas novas formas de organizao da produo, oferecendo-lhes as habilidades requisitadas no mercado de trabalho. Dessa forma, Almeida (2003) aponta que a articulao entre formao profissional e competividade um difcil caminho a se alcanar, por outro lado pontua que trabalhadores bem educados e qualificados representam vantagens comparativas para o desenvolvimento, bem como para adoo e implementao de novas tecnologias. Logo, a educao e a formao profissional representam ativos estratgicos para um projeto de desenvolvimento nacional. Ademais, na concepo da autora, o reconhecimento de que a qualificao configura-se em uma base indispensvel para o processo de inovao das empresas, apia-se no fato de que essa impulsiona a competitividade e o processo de desenvolvimento dos pases, tanto os de capitalismo central quanto os perifricos. Contudo, esse tema adquire maior relevncia nos pases perifricos, j que esses encontram dificuldades em ter acesso s inovaes tecnolgicas e de desenvolver tecnologias prprias. Nessa linha de anlise, observamos que o debate sobre a qualificao profissional no Brasil apresenta algumas particularidades. A qualificao est condicionada ao processo de modernizao tecnolgica implementada no pas, alm de ter sofrido influncia das altas taxas de juros internacionais que foram estabelecidas aps o choque do petrleo, bem como est relacionada ao redirecionamento dos fluxos de investimentos e a forte expanso do capital financeiro. Contudo, a necessidade por qualificao profissional difundida no pas, no englobou todos os setores da economia, pelo contrrio, se desenvolveu de forma seletiva. Conforme apresentamos no item anterior, o processo de modernizao no Brasil utilizou-se de antigos mtodos no controle da fora de trabalho, medida que

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priorizou a reduo de custos da produo e a flexibilizao das relaes de trabalho. Identificamos, portanto, que esse processo no se fundamentou na necessidade de reorganizao da atividade produtiva, da polivalncia e do aumento da qualificao. Para Carvalho (2003), a partir do momento que se passou a exigir um nvel educacional mais alto, a qualificao da fora-de-trabalho tornou-se elemento de seleo de mo-de-obra para as empresas, cuja adoo acompanhou o prprio aumento do desemprego e da competitividade no mercado de trabalho. Ao tomar como referncia o quadro apresentado por Almeida (2003), apontamos que o sistema de educao profissional desenvolvido no Brasil aproxima-se do sistema cooperativo19, com destaque para a atuao do Ministrio da Educao com as escolas tcnicas e para as instituies de formao profissional como o Sistema S (SENAI, SENAC, SENAR, SENAT20) que tem atuado, tradicionalmente, com a preparao de trabalhadores qualificados ou semiqualificados. Atualmente, esse modelo tem sofrido profundas transformaes, dentre as quais ganha relevncia a atuao do Ministrio do Trabalho e a instituio de um novo formato de polticas de qualificao profissional. Segundo Almeida (2003), at os anos 90, o Ministrio do Trabalho atuava de forma relativamente secundria nos programas de qualificao profissional quando comparamos as suas aes com as aes desenvolvidas pelos empreendimentos privados e pelo Ministrio da Educao. Alm disso, as aes desenvolvidas pelo SENAI voltam-se para a esfera privada e possuem uma clara hegemonia no mbito da formao profissional, enquanto que o Ministrio da Educao atuava como um reforo para o ensino escolar. A princpio, o pouco envolvimento do Ministrio do Trabalho com a qualificao profissional relacionava-se com o fato de que no pas no existia um sistema de relaes de trabalho em que a qualificao pudesse ser debatida e definida.
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O sistema cooperativo, de acordo com Almeida (2003), observado em pases como Alemanha, ustria, Sua, e vrios pases da Amrica Latina, fundamenta-se na cooperao entre empregadores, Estado e sindicatos, com presso para partilhar responsabilidades pela formao profissional.
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SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial, SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial, SENAR Servio Nacional de Aprendizagem Rural e SENAT Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte.

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Ademais, o dinamismo e a capacidade de absoro de importantes parcelas da populao economicamente ativa ao mercado de trabalho, durante o perodo desenvolvimentista brasileiro, contribuem para que o desemprego involuntrio no fosse apontado como um elemento relevante. Naquele perodo, acreditava-se que a expanso do mercado de trabalho seria contnua, mesmo que se evidenciassem problemas estruturais, uma vez que se observava o grande peso das relaes informais de trabalho e a precariedade do trabalho gerado pelos baixos nveis de escolaridade e de formao profissional. De acordo com Almeida (2003), a interveno do Estado no mbito social apenas reproduziu as desigualdades existentes, no atenuando o abismo na relao entre o capital e o trabalho. Assim, as aes que foram implementadas como a CLT, nos anos 40, ou a criao do FGTS, em 1966, entre outras, se constituram em iniciativas isoladas e no em um sistema articulado de proteo ao trabalhador. A autora ainda destaca que a criao do Servio Nacional de Emprego SINE, em 1975, significou uma mudana na forma do governo enfrentar a questo do emprego e do mercado de trabalho, j que sofreu a influncia da Organizao Internacional do Trabalho OIT e do recm-criado Programa Regional de Emprego para a Amrica Latina e Caribe PREALC. Para Almeida (2003), antes do SINE, o nvel de emprego era fruto do subproduto direto do crescimento e o subemprego era visto como resultado da inadequao do perfil da fora de trabalho aos requisitos exigidos pelas empresas. Portanto, a atuao do Estado estava direcionada para o campo dos recursos humanos. Com a criao do SINE verificou-se um esforo do Ministrio do Trabalho em articular aes estaduais e federais. O SINE, inicialmente, foi financiado pelo Fundo de Amparo ao Desempregado FAD e fundamentava-se em aes de intermediao de mo-de-obra, orientao profissional, emisso de Carteira de Trabalho e Previdncia Social, gerao de informaes sobre o mercado de trabalho e gerao de emprego e renda. No entanto, o SINE apresentou limitaes de natureza financeira, seja pela insuficincia, seja pela instabilidade do fluxo, alm de no ter contado com o

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importante apoio dos governos estaduais, conjuntura que se refletiu em resultados insatisfatrios. No entanto, o que poderamos chamar de embrio de um Sistema Pblico de Emprego SPE no pas, uma proposio da OIT, s foi surgir tardiamente, em 1986, no perodo do Plano Cruzado, quando foi implantado, de forma muito precria, o Programa Seguro-desemprego21. A criao do seguro-desemprego ocorreu em um momento em que o pas passava por um perodo de transio com os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. A economia havia perdido a sua capacidade de gerao de novos postos de trabalho com um aumento das ocupaes no setor informal e a elevao das taxas de desemprego. Esse programa seguiu assim, uma tendncia de regulao do mercado de trabalho, com o processo de mobilizao democrtica e organizao da sociedade civil em busca de avanos no mbito da proteo social, sendo institucionalizado apenas com a nova Constituio da Repblica Federativa do Brasil em 1988. De acordo com Castro e Macedo (1998), foi somente com a nova Constituio brasileira que a implantao de um sistema pblico de emprego se baseou, de forma mais abrangente, nos moldes propugnados pela Conveno de nmero 88 da OIT, editada e assinada pelo Brasil com mais de trinta anos de anterioridade. Porm, cabe salientar, segundo os autores, que a regulamentao e implantao do SPE no Brasil, s ocorreram de forma definitiva em 1990, quando o Congresso Nacional aprovou a lei que instituiu o Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. O FAT fundo contbil de natureza financeira se configurou como um eixo coordenador da organizao de uma nova gerao de polticas pblicas no campo do trabalho, cuja competncia reside na determinao de custear o programa do seguro-desemprego e o pagamento do abono salarial (14 salrio para os trabalhadores de baixa renda) e financiar programas de desenvolvimento econmico, por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (BRASIL, 2007d). Assim, esse fundo foi considerado uma importante

O Programa Seguro-Desemprego responsvel pela assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado, desde que seja dispensado sem justa causa, bem como de sua competncia o auxlio aos trabalhadores na busca de emprego, com a promoo de aes integradas de orientao, recolocao e qualificao profissional (BRASIL, 2007d).

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inovao no campo do financiamento das polticas de proteo ao trabalhador e sua criao possibilitou a consolidao do seguro-desemprego, alm de permitir a ampliao e o custeio de outros programas direcionados ao mercado de trabalho. A principal fonte de recursos do FAT composta pelas contribuies do Programa de Integrao Social PIS e do Patrimnio do Servidor Pblico PASEP. Ademais, a Lei 7.998 de 1990, no artigo 22, estabelece que os recursos do FAT, provenientes da arrecadao do PIS e do PASEP, compem o sistema de seguridade social, isto , esses recursos esto destinados promoo da assistncia aos desempregados, alm de auxiliarem a orientao e a preparao do trabalhador para as atividades laborativas (BRASIL, 2007d). Theodoro (2002) aponta que para gerir os programas e os recursos do FAT foi constitudo o Conselho Deliberativo do FAT CODEFAT, rgo composto de forma tripartite e paritria, com doze membros, sendo que a presidncia estabelecida a partir de um sistema de rodzio distribudo entre: Trabalhadores: so quatro membros das centrais sindicais de trabalhadores que compem o CODEFAT, sendo um representante de cada organizao (CUT, Fora Sindical, Central Geral dos Trabalhadores e Social Democracia Sindical); Empresrios: possui quatro representantes no CODEFAT, um de cada confederao patronal (Confederao Nacional da Indstria, Confederao Nacional do Comrcio, Confederao Nacional das Instituies Financeiras e a Confederao Nacional da Agricultura); Governo: um representante do MTE; um representante do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social; um representante do Ministrio da Agricultura e um representante do BNDES. O CODEFAT configura-se em um elemento essencial para o desempenho e financiamento das polticas governamentais direcionadas para a rea do emprego e renda. Esse Conselho tambm representa uma arena de discusso acerca das aes do Estado, um importante espao decisrio no que se refere ao direcionamento das polticas pblicas relacionadas ao mercado de trabalho,

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medida que as deliberaes tomadas nesse Conselho compem o ncleo bsico da ao governamental para essa rea. Alm disso, conforme aponta Theodoro (2002), o SPE formado por um conjunto de programas de competncia do Ministrio do Trabalho, financiados com os recursos do FAT. Dentre os programas financiados pelo FAT est a qualificao profissional, alm de outras aes e programas direcionados a trabalhadores em condies de exerccio precrio e informal, como o Trabalho Legal, o Trabalho Seguro e Saudvel, o Programa de Gerao de Emprego e Renda PROGER22, entre outros. Nesse sentido, o Ministrio do Trabalho assumiu um papel de articulador e gerenciador das aes do SPE, bem como atuou como propositor de uma Poltica Pblica de Trabalho e Renda PPTR. Foi a partir dessas transformaes que o Ministrio do Trabalho tambm assumiu o papel de protagonista nas polticas de qualificao. Concomitantemente a essas transformaes, como j foi mencionado neste trabalho, tambm ocorreu mudanas na indstria brasileira, o que implicou na utilizao de novos padres de organizao do trabalho e da produo, alterando as qualificaes exigidas para o mercado, alm de modificar a forma de utilizao da fora-de-trabalho. Esses elementos articulados provocaram um aumento constante do questionamento do modelo de educao profissional existente at ento, assim como da hegemonia construda pelo SENAI. Em funo disso, na perspectiva de Manfredi (2002), a qualificao profissional configurou-se como uma estratgia para atenuar os efeitos das mudanas no mercado de trabalho e na estrutura do emprego. Igualmente, tornou-se um dos requisitos importantes para pleitear uma vaga de trabalho nas empresas ao mesmo tempo em que apontada como um aspecto essencial para o pas alcanar um patamar de competitividade. Desse modo, as presses para o atendimento das demandas decorrentes dessas mudanas incidiram sobre as aes a serem desenvolvidas pelo Ministrio do Trabalho.

O PROGER foi criado por iniciativa do CODEFAT em 1994 e destina-se ao financiamento de um pblico que possui restries ao sistema financeiro, devido s altas taxas de juros. Prioriza, assim, pequenos empreendimentos, o micro-crdito, entre outros.

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Entretanto, conforme a autora, a atuao do Estado assenta-se na eliminao das deficincias da formao do trabalhador, seja na sua educao ou na qualificao, assim como na prpria criao de instrumentos de acesso aos meios necessrios competio do mercado. O Ministrio do Trabalho colocou-se em uma posio de destaque quanto formulao e implementao da poltica de educao profissional no pas, mediante a criao da Secretaria Nacional de Formao e Desenvolvimento Profissional SEFOR23. Cumpre ainda notar que a experincia desenvolvida pelo Ministrio do Trabalho, em 1994, no campo da educao profissional o Programa de Reciclagem Profissional ocorreu de forma integrada com as aes do SINE, antecipando muitos dos aspectos definidos, posteriormente, pelo Plano Nacional de Formao Profissional PLANFOR. Almeida (2003) ressalta que antes da criao desse Programa foram realizadas inmeras discusses entre a SEFOR e outros sujeitos sociais sindicalistas, empresrios, acadmicos, tcnicos do governo e de instituies de qualificao , cujo objetivo era formar uma ampla rede de informaes e idias que permitissem formular uma proposta organizada em princpios, diretrizes e contedos para aes de qualificao profissional. Na concepo da autora, esse processo resultou na criao do Programa de Reciclagem Profissional, financiado com os recursos do FAT, que props cursos de qualificao de forma sistemtica e consistente, envolvendo tambm o trabalhador desempregado. Esse programa visava a utilizao de metodologias de ensino inovadoras, em que os contedos dos cursos diziam respeito as habilidades bsicas e as realidades locais, com carga horria entre 60 a 240 horas. Foi o acmulo dessas experincias e de conhecimentos que impulsionaram as mudanas no sistema de formao profissional existente no Brasil, gerando novas discusses que culminaram com a criao do PLANFOR, no governo FHC, e mais tarde com o PNQ, no governo Lula. Diante do exposto, observamos que, gradualmente, a qualificao profissional foi ganhando destaque no SPE, tornando-se uma pea estratgica de combate ao desemprego. Cabe enfatizar que esse processo encontrou diversos limites no
A partir de 1995, a SEFOR passa a ser dirigida por profissionais que anteriormente trabalhavam no SENAI e no espao acadmico.
23

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esforo de desenvolver aes educativas objetivando a empregabilidade dos treinados, bem como se contrapondo s demais polticas vigentes, principalmente, as da rea econmica, que tinham restringindo os investimentos nos setores produtivos. Assim, os programas de qualificao se colocaram em meio a um contexto de retrao econmica e do nvel de emprego. Ademais, o novo significado das polticas pblicas de emprego trouxe para um patamar mais elevado as iniciativas pblicas no campo da educao profissional, em que o governo a toma como um pr-requisito necessrio para que o trabalhador aumente as suas chances de obter trabalho, assim como uma condio para a manuteno da sua empregabilidade, durante o perodo que ficar desempregado. Em pases como o Brasil, que possuem um sistema educacional que precisa sofrer reformulaes para gerar os conhecimentos hoje requeridos, um grande desafio reside na transformao do seu sistema educacional, em todos os nveis, da mesma forma que o sistema de formao profissional requer mudanas. O bom nvel de educao, de capacitao cientfica e tecnolgica e de formao profissional, configura-se hoje como elemento estratgico para atrair investimentos internacionais de qualidade para o pas. Por tudo, interessante observar que as mudanas no sistema capitalista alteraram a forma como as empresas, os trabalhadores e o Estado concebem a qualificao profissional, alm de essa ter ganhado um papel de destaque no mercado de trabalho. nesse cenrio, como j foi dito anteriormente, que se desenvolveram as aes do PLANFOR e do PNQ, discusso que se inicia no prximo captulo dessa dissertao.

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CAPTULO 2 A TRAJETRIA DOS PLANOS DE QUALIFICAO PROFISSIONAL NOS GOVERNOS FHC E LULA

Nos ltimos tempos, a educao profissional tem ganhado destaque no cenrio internacional, tanto nos pases de capitalismo central quanto nos pases de capitalismo perifrico. No Brasil, empresrios, trabalhadores e governo, mesmo divergindo em algumas questes, tm buscado discutir as polticas de educao profissional, propor reformulaes para o sistema atual e desenvolver aes, dentre as quais algumas so realizadas de forma conjunta. Apesar de ser possvel identificar alguns aspectos semelhantes nas reformas implementadas nos diversos pases, consideramos que a trajetria de cada pas obedece s particularidades histricas, econmicas, sociais, polticas e culturais, elementos que atuam decisivamente na direo a ser adotada. Nesse sentido, na concepo de Almeida (2003), as mudanas ocorridas no sistema de educao profissional brasileiro, na dcada de 90, foram impulsionadas por dois conjuntos de aspectos. O primeiro conjunto diz respeito as transformaes que ocorreram a partir dos anos 70, sob a lgica neoliberal de um capitalismo mundializado, promovendo mudanas no mundo do trabalho. Essas mudanas foram impulsionadas pela difuso de novos padres de organizao do trabalho e da produo, assim como aumentaram os questionamentos sob o modelo de educao profissional existentes no pas, j que esse no conseguia atender as novas demandas do mercado. A partir disso, segundo a autora, o mercado de trabalho passou a buscar trabalhadores que, alm do domnio tcnico de suas atividades, assumissem uma postura mais propositiva e colaborativa no trabalho em equipe, bem como aqueles que apresentassem uma disposio para o contnuo aprendizado. Ao mesmo tempo, para os trabalhadores que esto desempregados, em situao de risco de desemprego ou em precrias condies de trabalho, foi posto como necessidade a adeso aos cursos de capacitao profissional, uma forma de enfrentar as

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transformaes no mundo do trabalho, por meio do aprendizado para o desenvolvimento e a gesto de novas atividades de gerao de renda. O segundo aspecto apontado por Almeida (2003), refere-se ao destaque que vem sendo atribudo a educao e a formao profissional, alicerces indispensveis no processo de inovao nas empresas, alm de ser uma forma de impulsionar a competitividade e o processo de desenvolvimento dos pases. A formao profissional e a prpria educao se configuram em um modo de buscar melhorias para as condies de vida da populao e passam a ser consideradas como um eixo estratgico para atrair investimentos internacionais para o setor produtivo e melhorar a capacidade competitiva nacional, fato que se tornou importante a partir da liberalizao comercial. sob esse contexto que foram criados os planos nacionais de qualificao profissional, tanto no governo FHC quanto no governo Lula. Desse modo, no intuito de analisar essas propostas, este captulo destina-se a apresentar as aes desenvolvidas no PLANFOR no primeiro item e no PNQ no segundo item . Abordamos, portanto, os objetivos de cada Plano, suas perspectivas, os elementos que norteiam as aes, a forma de organizao dos Planos, o pblico-alvo, alm dos esquemas de monitoramento e avaliao. importante ressaltar que, nesse captulo, os estudos partem, primordialmente, de documentos oficiais do MTE e do CODEFAT, alm de envolver pesquisas que apresentam consideraes sobre o PLANFOR ou PNQ.

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2.1

PLANFOR:

CAMINHO

SEGUIDO

PELA

POLTICA

DE

FORMAO PROFISSIONAL NOS GOVERNOS FHC

2.1.1 A concepo do PLANFOR

O Plano Nacional de Formao Profissional PLANFOR, coordenado pelo MTb, seguiu uma tendncia no cenrio internacional que visa a educao profissional como uma estratgia de combate ao desemprego. Assim, o grande nmero de recursos e trabalhadores envolvidos e o volume de aes implementadas fizeram desse um programa prioritrio no governo FHC. A concepo do PLANFOR vincula-se s polticas neoliberais que ganharam destaque no pas a partir da dcada de 90, em meio ao contexto da globalizao do capital e das transformaes que gradualmente foram introduzidas na produo, como uma forma de afirmao da nova fase do capitalismo, conjuntura que j foi abordada no primeiro captulo deste trabalho. Esse cenrio trouxe desafios e problemas para serem enfrentados no campo da educao em geral e em particular para a formao profissional, uma vez que foi considerada um elemento estratgico para o Brasil se ajustar s exigncias da economia competitiva, em que a reforma educacional dos anos 90 pretendeu resolver. Dessa forma, baseou-se em estudos e recomendaes de organismos internacionais (Banco Mundial, FMI, BID24, CEPAL25, UNESCO26)27, os quais difundiram a idia de que a educao possui um papel decisivo para o crescimento econmico e para a reduo da pobreza, o que possibilitaria aos pases de capitalismo perifricos a insero no processo de globalizao e de reestruturao produtiva.
24 25 26 27

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento. CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura.

importante citar que o estudo de Lima Filho (2002) aprofunda a discusso a respeito das orientaes e recomendaes dos organismos internacionais.

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Essas orientaes nortearam uma srie de polticas implantadas no Brasil que, na realidade, buscam estabelecer relaes favorveis as mudanas necessrias ao padro de acumulao dos pases perifricos, tornando os trabalhadores adaptveis e receptivos. sob essa perspectiva que se fundamenta o PLANFOR enquanto um dos instrumentos de materializao da reforma educacional dos anos 90. Ademais, at aquele momento, segundo Lima Filho (2002), a proposta do Banco Mundial era de priorizar o investimento no ensino fundamental e sugeria a conteno de oferta de vaga para a educao profissional no sistema formal, uma vez que essa modalidade possui um elevado custo, o que dificultaria a racionalizao financeira do Brasil para atingir as metas de ajuste fiscal. Portanto, no foi por acaso que o PLANFOR se fortaleceu no vazio provocado pelo desmonte das polticas pblicas de Educao Profissional, principalmente dos Centros Federais de Educao Tecnolgica CEFETs e das Escolas Tcnicas, que almejavam consolidar uma formao profissional com integrao entre educao geral e educao profissional. Logo, o plano destaca que a educao e a qualificao profissional configuram-se como um aspecto essencial para

ajustamento s rpidas e constantes transformaes do trabalho/emprego. Conforme afirma Guilhon (2005), a concepo e o contedo do Plano apontavam que a Educao Bsica e a Educao Profissional no possuem uma relao dicotmica, uma vez que a formao profissional envolve desde o desenvolvimento de aes voltadas para o aprendizado de habilidades e conhecimentos bsicos, especficos e de gesto28 para desenvolvimento plural dos indivduos, assim como reconhece e valoriza os saberes adquiridos por intermdio das experincias profissionais. Nesse sentido, a concepo de educao profissional que fundamentou o Plano configurou-se na capacidade de aprendizagem contnua do trabalhador em incorporar os princpios da polivalncia e da multifuncionalidade, em conformidade

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As habilidades e conhecimentos bsicos referiam-se a: saber ler, interpretar, calcular e raciocinar. As especficas fundamentam-se nas atitudes e conhecimentos tcnicos das diferentes ocupaes e profisses. Enquanto que as de gesto relacionam-se autogesto, ao empreendimento e a organizao associativa.

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com as atuais exigncias do processo produtivo e tecnolgico. Guilhon (2005) destaca que na perspectiva dos formuladores desse Plano, esses princpios orientavam a organizao do processo produtivo e de trabalho de todos os setores da economia, mesmo os tradicionais, o que justificaria a concepo de educao profissional adotada. Essa formulao foi central no Plano, constituindo-se em um instrumento ideolgico para o convencimento do trabalhador de que a falta de emprego est atrelada deficincia de escolaridade e de qualificao. Diante do panorama apresentado, abordaremos a seguir, a forma como se organizou e as estratgias de implementao estruturadas no PLANFOR.

2.1.2 Organizao e estratgias de implementao

Foi no primeiro governo FHC, empossado em 1 de janeiro de 1995, que coube ao MTb a tarefa de ampliar o sistema de formao profissional no pas. Segundo Manfredi (2002), foi neste perodo que o MTb, por meio da Secretria de Formao e Desenvolvimento Profissional, articulou um amplo debate sobre a educao nacional entre os diversos segmentos da sociedade como: governo, universidades, entidades representativas do patronato, trabalhadores e organizaes educativas ligadas aos programas de educao para jovens e adultos. As bases do PLANFOR foram elaboradas a partir de um diagnstico crtico de conjuntura do pas, expresso no documento Questes crticas da educao brasileira, em que apontou as carncias da educao escolar em geral, bem como destacou os problemas do ensino profissional (MTB, 1995). Com a premissa de orientar as polticas de formao profissional, as aes do PLANFOR foram desenvolvidas durante os dois mandatos de FHC, ou seja, de 1995 a 2002. As aes do PLANFOR eram voltadas, principalmente, para os trabalhadores em situao de vulnerabilidade no mercado de trabalho. Desse modo, o Plano previa, como linhas estratgicas de ao, a qualificao/requalificao de

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trabalhadores jovens e adultos e a sua formao continuada, como uma forma de superar a viso predominante de treinamento (ALMEIDA, 2003). De acordo com Manfredi (2002), a poltica-estratgica adotada pelo governo federal para o desenvolvimento do PLANFOR orientou-se pelos princpios de

descentralizao das atividades, conjuno de recursos pblicos, privados e externos e na participao de mltiplos atores. Foi organizada uma Rede de Educao Profissional que articulou seis grandes conjuntos de agncias formadoras: os sistemas de ensino tcnico federal, estadual e municipal; as universidades pblicas e privadas; o chamado Sistema S (SENAI/SESI, SENAC/SESC, SENAR, SENAT/SEST, SEBRAE)29; os sindicatos de trabalhadores; as escolas e fundaes de empresas; as organizaes no-governamentais e a rede de ensino profissional livre. A autora aponta que esse processo foi considerado como inovador no campo das polticas pblicas de trabalho, j que envolveu a participao de diferentes atores sociais, alm de ter sido marcado por uma mudana no modo de atuao do MTb, pois at aquele momento esse ministrio atuava de forma muito restrita no mbito da formao profissional, principalmente, com aes esparsas no SINE. Almeida (2003) destaca que na poca, o Sr. Paulo Paiva, Ministro do Trabalho, montou uma equipe de trabalho tanto com profissionais que atuavam no SENAI, uma vez que j possuam experincia na rea de formao profissional, quanto com profissionais que possuam uma trajetria acadmica e de pesquisa na referida rea. O papel dessa equipe residiu na reorganizao do sistema de formao profissional do pas, fato que resultou na construo do PLANFOR. Essa equipe apontou a necessidade de uma nova institucionalidade nas polticas implementadas pelo governo federal, em que novos atores fossem incorporados no desenvolvimento das aes. Alm disso, devido a escassez de recursos, o PLANFOR estabeleceu como pblicoalvo das suas aes, dentro da Populao Economicamente Ativa PEA,

Como podemos observar, neste momento, as aes do Sistema S j incorporavam outros servios como: SESI Servio Social da Indstria, SESC Servio Social do Comrcio, SEST Servio Social do Transporte e SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequenas Empresas.

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especialmente as pessoas com menores chances de acesso s alternativas de formao profissional existentes. Castro e Macedo (1998) apontam que os recursos financeiros do PLANFOR foram, em sua maior parte, do FAT e do estabelecimento de parcerias, o que representou um volume significativamente menor. Cumpre notar que no PLANFOR, a qualificao profissional se configurava em um elemento bsico para o desenvolvimento sustentado com eqidade social (MTE, 2000). Assim, os objetivos do Plano se estruturavam segundo a oferta de educao profissional em uma perspectiva continuada, de modo a contribuir para a reduo do desemprego e do subemprego da PEA, combater a pobreza e a desigualdade social, alm de aumentar a produtividade, a qualidade e a competitividade do setor produtivo. Esses objetivos foram ratificados pelo CODEFAT na Resoluo n 258, de 21 de dezembro de 2000 e estiverem presentes at no ltimo Guia de Avaliao do PLANFOR, elaborado em 2001. O panorama apresentado pelos documentos da Secretaria de Poltica Pblica de Emprego SPPE apontou para o fato de que a estratgia adotada de afastar, pelo menos em parte, os problemas gerados pelo mercado de trabalho, por meio da qualificao profissional, no se configurou em algo capaz de solucionar os problemas ocasionados. Assim, por diversas vezes, a SPPE deixou explcita a importncia de articular os programas de qualificao com outros mecanismos da Poltica Pblica de Trabalho e Renda. Ao analisarmos os documentos elaborados pela SEFOR nos anos de 1995 a 1996, verificamos que a idia de integrao da poltica de qualificao profissional com as polticas de emprego, trabalho e renda, sob a perspectiva de um desenvolvimento sustentado, j despontava como um elemento importante nesse processo, proposio que foi reforada ao longo do tempo. Ademais, o documento da SEFOR/MTb (1995) destacava que era importante definir com preciso o foco do PLANFOR, em que as aes deveriam estar organizadas com incio, meio e fim. O Plano, inicialmente, se baseou no conceito de empregabilidade30, entendido no como uma simples capacidade de obter

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O aprofundamento na discusso sobre empregabilidade ser realizado no terceiro captulo deste trabalho.

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emprego, mas como modo de manter-se no mercado de trabalho em um processo de transformao constante (SEFOR/MTB, 1995). Nos primeiros anos de execuo do PLANFOR foi o conceito de empregabilidade que direcionou as aes do Plano, mas no decorrer do processo de implementao essa noo sofreu alteraes. A posio inicial do Plano de obteno de emprego alterada, ganhando destaque o reconhecimento de que a formao profissional no muda o fato de que no h emprego. Na concepo de Guilhon (2005), o estmulo para criao de alternativas de gerao de renda no passa, necessariamente, pela obteno de emprego. Nesse momento, importante ressaltar que mesmo que a noo de

empregabilidade tenha perdido a sua fora enquanto eixo mobilizador do Plano, alm do seu contedo ter sofrido alteraes, esse conceito determinante foi mantido at o final das aes do PLANFOR. Dentro desse panorama, destacamos que o PLANFOR props a educao profissional em sentido renovado e ampliado, o que significa: focalizar a demanda do mercado de trabalho e o perfil da populao-alvo; entender a educao profissional como direito do cidado produtivo, em bases contnuas, permanentes e em carter complementar educao bsica; atender a diversidade da PEA, promovendo a igualdade de oportunidades nos programas e no acesso ao mercado de trabalho; entender educao profissional em suas mltiplas dimenses, incluindo cursos, assessorias, extenso, contemplando o desenvolvimento integrado de habilidades bsicas, especficas e/ou de gesto definidas em funo do mercado de trabalho e do perfil da populao-alvo (SEFOR/ MTB, 1996). Para desenvolver tais aes, o PLANFOR se props a ampliar, gradativamente, a oferta de educao profissional do pas por meio da mobilizao e articulao da rede institucional existente. Com isso, visou-se construir a capacidade e a competncia necessrias para atingir a meta de qualificar e requalificar, anualmente, aproximadamente 20% da PEA, algo em torno de 15 milhes de pessoas com idade superior a 16 anos. No intuito de atingir tal meta foi preciso uma atuao conjunta de toda a rede de educao profissional disponvel no pas, no apenas as aes financiadas e

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executadas diretamente pelo PLANFOR. Portanto, as instituies ligadas ao Ministrio da Educao e Cultura MEC , ao Sistema S e a outros programas ou escolas de formao profissional existentes tambm foram mobilizados para atingir a meta prevista. De acordo com o Guia PLANFOR 2000 elaborado pelo MTE (2000), as aes de qualificao e requalificao eram voltadas para dois segmentos. Um segmento com prioridade de foco, em que se encontram as pessoas desempregadas, em risco de desemprego, micro e pequenos empresrios, autnomos, cooperados e outras populaes em risco ou inseridas no mercado informal em condies precrias. J o segundo segmento refere-se aqueles com prioridade de acesso aos programas: pessoas consideradas mais vulnerveis31, tanto econmica e socialmente, quanto por sua situao no mercado de trabalho, com poucas oportunidades de acesso a programas de qualificao profissional. Como j foi mencionado anteriormente, o PLANFOR se fundamentou nas premissas da descentralizao, participao, integrao e parceria entre Estado e sociedade civil. Em conformidade com tais premissas e para atender aos objetivos e as metas do plano foram criados, como uma estratgia de gesto e implementao, os Planos Estaduais de Qualificao Profissional PEQs e as Parcerias Nacionais e Regionais. Conforme a Resoluo n 126 do CODEFAT, os Planos Estaduais de Qualificao eram coordenados pelas Secretarias Estaduais de Trabalho, sob orientao e superviso das Comisses Estaduais e Municipais de Emprego e tinham por objetivo
[...] garantir qualificao e requalificao profissional para o conjunto da PEA Populao Economicamente Ativa, urbana e rural, de modo a propiciar sua permanncia, insero ou reinsero no mercado de trabalho, ampliando, tambm sua oportunidade de gerao de renda, contribuindo desta forma para a melhoria da qualidade do emprego e da vida do trabalhador, bem assim para um melhor desempenho do setor produtivo (CODEFAT, 2007a, p. 1).

O MTE (2001a) definiu como vulnerabilidade a dificuldade de acesso ao trabalho e a outras formas de qualificao profissional, por razes de pobreza, baixa escolaridade e outros fatores de discriminao e seletividade no mercado.

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Enquanto que as Parcerias, na Resoluo n 258 do CODEFAT (2007b) so definidas como aes de qualificao profissional e projetos especiais

implementados no mbito regional e nacional. Desse modo, apontamos que os objetivos gerais das aes de qualificao profissional, no mbito da SEFOR ou do CODEFAT, referem-se integrao do trabalhador no mercado de trabalho. A idia de aes de qualificao integradas a um projeto de desenvolvimento foi apontada, mais especificadamente, quando a SEFOR e o CODEFAT destacaram que os PEQs deveriam se estruturar para atender as demandas especficas de qualificao e requalificao, em conformidade com os eixos estratgicos de desenvolvimento de cada estado. No entanto, ao longo da implementao do PLANFOR, percebemos que as aes para consolidao de um modelo de desenvolvimento econmico no se revelaram, verdadeiramente, em um dos focos de ao dos PEQs, mas essa questo ser discutida no prximo captulo. Quanto aos professores/instrutores dos cursos oferecidos pelos PEQs, Almeida (2003) ressalta que esses possuam vnculo com as instituies ou entidades executoras que participavam da Rede de Educao Profissional. Assim, se as instituies ou entidades executoras no possussem o nmero de professores suficientes ou aptos para atuar nos programas de qualificao, poderiam ser contratados mais profissionais. Entretanto, no foi instituda nenhuma diretriz quanto ao tipo de qualificao necessria para o corpo docente ou at mesmo o tipo de vnculo desses profissionais com as entidades executoras. importante destacar que conforme a Resoluo n 194 do CODEFAT, o principal instrumento de viabilidade para implementao do PLANFOR foi o financiamento e o estabelecimento de convnios. Desse modo, os PEQs foram financiados com recursos do FAT, mediante convnios firmados entre as Secretarias de Trabalho e o MTb/SEFOR. Enquanto isso, as parcerias foram firmadas a partir de convnios, termos de cooperao tcnica, protocolos de intenes entre toda a Rede de Educao Profissional do pas (CODEFAT, 2007c). Outro ponto relevante que ao analisarmos as Resolues do CODEFAT, verificamos que quando foi criado o PLANFOR no se estabeleceu nenhuma diretriz

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para as certificaes, uma vez que essas esto condicionadas ao tipo de programa de qualificao a ser desenvolvido. Esse fato resultou em uma diversidade de aes desenvolvidas pelos PEQs, desde certificaes de concluso de ensino

fundamental e mdio at a simples expedio de atestados de participao nos cursos, sem com isso, necessariamente, envolver algum tipo de avaliao de desempenho. Segundo Almeida (2003), o processo de implementao do PLANFOR, no mbito dos estados e municpios, ocorreu mediante a adeso ao Plano e aos seus objetivos. Para essa adeso, a SPPE criada em 1999 e que absorveu as funes da extinta SEFOR, utilizou-se da estratgia de um sistema de incentivos que compreendeu a negociao, a barganha e o maior espao para a participao dos diversos atores sociais nos diferentes nveis da poltica, bem como o estmulo criao de instncias deliberativas que contassem com a participao dos diversos atores. Nesse sentido, podemos observar que o PLANFOR seguiu as diretrizes gerais do CODEFAT e do MTE, que foram repassadas s Secretarias Estaduais de Trabalho juntamente com os termos de referncias elaborados em conjunto com atores convidados no mbito das Comisses Municipais de Emprego. importante recordar que a Resoluo 126 do CODEFAT definiu as funes das Secretarias Estaduais de Trabalho e das Comisses Municipais de Emprego, em que as primeiras eram responsveis pela elaborao e pela coordenao dos planos estaduais que deveriam ser submetidos s Comisses para homolog-los (CODEFAT, 2007a). Dessa forma, as Secretarias Estaduais de Trabalho desempenhavam um papel estratgico na articulao e na implementao do PLANFOR nos estados, congregando os recursos provenientes do FAT com os das agncias locais de educao profissional, especialmente, aquelas que eram financiadas com recursos pblicos. Enquanto isso, as Comisses Estaduais de Emprego organismos tripartites e paritrios, com representao do governo, empresariado e trabalhadores de cada Estado eram responsveis pelo levantamento das demandas locais de qualificao, assim como realizavam um trabalho de acompanhamento da execuo

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dos cursos ofertados. Esse formato foi considerado como inovador e importante, uma vez que formou uma rede que desempenhava aes de controle social sobre o funcionamento do Plano. Os PEQs, depois de aprovados em seus respectivos estados, eram submetidos ao MTE/SPPE para anlise tcnica e elaborao de convnio, como uma forma de garantir o repasse de recursos para sua execuo. Durante esse processo, podemos apontar que as Secretarias Estaduais, medida que implementavam o PLANFOR tambm promoveram mudanas nas aes desenvolvidas, uma vez que se baseavam em seus planos estratgicos de desenvolvimento, fato que significou um processo autnomo de implementao no que tange as principais decises a serem tomadas, respeitando as diferenas e as necessidades regionais. Nesse panorama, de acordo com Almeida (2003), foi possvel observar que o PLANFOR no estabeleceu um formato nico para os programas de qualificao e requalificao profissional. Contudo, o Plano indicou algumas diretrizes a serem seguidas, tais como: fomentar a viso de Educao Profissional como uma srie de aes definidas a partir das demandas do mercado de trabalho e de uma determinada populao; superar a concepo de que a Educao Profissional sinnimo de cursos em sala de aula com cargas horrias e currculos pr-definidos; identificar as necessidades da populao e as oportunidades do mercado para, posteriormente, fixar carga horria e contedo dos cursos a serem oferecidos. O intuito era mudar as antigas prticas que ofereciam os mesmos cursos, sem considerar as necessidades da clientela e as potencialidades do mercado. Com essas aes, almejava-se fomentar uma qualificao determinada pelas

necessidades locais, cujos atores sociais envolvidos nesse processo fizessem parte da realidade local e por isso reunissem mais elementos que permitissem um melhor conhecimento sobre as efetivas demandas. O elevado grau de descentralizao e flexibilidade de implementao do PLANFOR possibilitou que cada estado desenvolvesse uma forma de organizao, gesto e execuo dos programas, enfatizando determinados tipos ou formatos de cursos e de populao-alvo. Esse processo, de maior ou menor participao e controle social

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das aes, no foi capaz de assegurar bons resultados, alm de ter sido responsvel pela variedade de aes que foram desenvolvidas em cada estado. Na perspectiva de Theodoro (2002), o PLANFOR, ao possibilitar a execuo descentralizada de programas de treinamento, permitiu que os sindicatos e outros rgos de classe pudessem gerir as aes de treinamento do programa. Essa situao, segundo o autor, ao ressaltar o relato de um ex-conselheiro do CODEFAT, trouxe consigo o perigo da formao e sobreposio de interesses corporativos sobre os objetivos mais gerais das aes e das polticas associadas ao Conselho. O reflexo disso que essa poltica deixou, por diversas vezes, de servir o interesse pblico mais amplo se ajustando aos interesses que ali estavam consolidados e associados em torno de uma forma de gesto e implementao da poltica pblica. Desse modo, o ex- conselheiro do CODEFAT aponta que
A CUT recebe recursos para desenvolver seus programas de formao profissional, os rgos do Sistema S recebem recursos; a Fora Sindical montou um Centro de Solidariedade ao Trabalhador de So Paulo com recursos provenientes do FAT. Todos eles, todas as entidades ali representadas passaram a receber recursos. Ao mesmo tempo que tinham um poder deliberativo e fiscalizador das polticas em curso essas entidades passaram a ser tambm clientes [...] Eu acho que isso acabou gerando uma situao de conflito de interesses porque voc ao mesmo tempo dirigente e dirigido, financiador e financiado. [...] Eu acho que isso prejudica o bom funcionamento de alguns aspectos do Conselho basicamente o aspecto fiscalizador [...] (THEODORO, 2002, p.22).

2.1.3 Monitoramento e avaliao do PLANFOR

At o momento destacamos que a descentralizao e a flexibilidade na forma de implementao do Plano proporcionou um amplo leque de aes que foram desenvolvidas em cada estado. Esse contexto se refletiu no prprio processo de monitoramento e avaliao do PLANFOR, obrigando a realizao de mudanas na estrutura e na implementao dos planos. Guilhon (2005) destaca que alm dos mecanismos de superviso gerencial e de fiscalizao administrativa e financeira das Secretarias Estaduais de Trabalho e das Comisses Municipais de Emprego, o

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PLANFOR ainda utilizou-se de estratgias de monitoramento e avaliao externa dos PEQs. Esse processo era realizado, preferencialmente, por universidades pblicas, no intuito de acompanhar os egressos como uma forma de recolher informaes que auxiliassem no aprimoramento do PLANFOR como poltica pblica. A primeira fase do processo de monitoramento e avaliao nacional durou de 1996 a 1999. Foi nesse perodo que se buscou criar uma proposta avaliativa, estabelecendo a sua metodologia e instrumentos, bem como a formao e a capacitao das equipes de atores avaliadores, tanto no mbito profissional ou institucional, como nas universidades pblicas. Guilhon (2005) aponta que em 1996 a UNITRABALHO foi contratada para executar aes avaliativas do PLANFOR, j que era necessrio a definio de parmetros avaliativos compartilhados para os relatrios estaduais, ou seja, no intuito de unificar as metodologias de avaliao, uma vez que a grande heterogeneidade de concepes e procedimentos no possibilitava a comparao dos resultados obtidos. Por isso, a SEFOR demandou da UNITRABALHO a definio de parmetros e critrios para o processo de avaliao, como uma maneira de definir as diretrizes gerais e comuns s equipes estaduais. Segundo a autora, as equipes formadas pela UNITRABALHO para realizar as atividades de monitoramento e avaliao apresentaram divergncias de ordem filosfica e na forma de conduo dos trabalhos, fato que se refletiu em relatrios pouco consistentes e na impossibilidade de generalizao dos dados obtidos para caracterizar a realidade nacional. Alm disso, o embate do Ministrio do Trabalho com a rea econmica do governo, conforme Guilhon (2005), trouxe a responsabilidade no sentido de mostrar a eficincia das aes que eram desenvolvidas no PLANFOR, assim como a eficcia dos resultados obtidos. A forma como foi estruturada a metodologia de avaliao utilizada pela UNITRABALHO, uma dinmica democrtica e participativa do mtodo de avaliao, no possibilitava a obteno das informaes na direo e nos prazos necessrios, tal como interessava ao MTE32. A demora na dinmica de avaliao da UNITRABALHO, decorrente da prpria dificuldade da instituio em coordenar um
Como j afirmamos anteriormente, o Ministrio do Trabalho MTb em 1999 recebeu a denominao de MTE.
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projeto dessa magnitude, inviabilizava o levantamento e a sistematizao de sugestes que possibilitassem a generalizao e uma alternativa para a proposta nacional. A autora afirma ainda que as divergncias entre os membros das equipes de trabalho com as equipes tcnicas dificultavam a adoo de um processo avaliativo unificado, limitando tambm a possibilidade de coordenao da avaliao. Os resultados eram relatrios inconsistentes e com pouca organizao sistemtica. Igualmente, os relatrios de avaliaes dos PEQs que expressavam a grande heterogeneidade regional e setorial da realidade econmica brasileira, o que resultou em dificuldades para uma avaliao das aes implementadas, em seu conjunto, a partir das experincias das avaliaes estaduais. Nessa conjuntura, no ano de 1999 houve uma mudana na estrutura de avaliao do PLANFOR, em que o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA foi encarregado da avaliao externa dos programas de qualificao, alm de ter sido incumbido de propor medidas para seu aprimoramento. Para Theodoro (2002), esse processo se configurou como um esforo do MTE em aumentar a sua ascendncia sobre o CODEFAT, uma vez que o Conselho o rgo gestor do FAT cujo fundo a principal fonte de custeio das aes do Estado no campo do trabalho e que usava sua fora para se contrapor a setores do governo, inclusive o MTE33. A deciso de contratar o IPEA tambm foi resultado de um embate entre o MTE e a rea econmica do governo que, desde o incio dos anos 90, objetivava a reduo ou o controle dos recursos do FAT.
[...] O enxugamento do gasto pblico na rea social esteve associado, durante todo esse perodo, a uma estratgia de utilizao de outras receitas, que no as do Tesouro, como fonte de recursos para os Ministrios. Esse parece ter sido o monte [sic] da poltica restritiva que tem sido levada a cabo pelo governo, poltica essa que proporcionou o aparecimento ou o redirecionamento de mecanismos de contribuio como a CPMF34 e a Cofins35 e, no limite, a utilizao em alguns momentos do

necessrio igualmente recordar que, na concepo de Theodoro (2002), em 1999 o MTE j tinha tomado a iniciativa de aumentar o nmero de membros participantes do CODEFAT, de nove para doze, respeitando o princpio da paridade. Essa medida resultou na incluso da Social Democracia Sindical uma entidade sindical mais afinada com as perspectivas de aes do governo.
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Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira. Contribuio para Financiamento da Seguridade Social.

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prprio FAT, malgrado o posicionamento contrrio do CODEFAT [...] (THEODORO, 2002, p.25).

Para Theodoro (2002), a princpio, somente a representao dos trabalhadores manifestou-se em bloco contrria utilizao do FAT em outros ministrios sociais, postura que aos poucos foi adotada pela maioria dos conselheiros, assumindo assim uma posio que consolida o CODEFAT enquanto um ator, na forma como foi dito anteriormente. A avaliao do PLANFOR sob a responsabilidade do IPEA, na perspectiva de Guilhon (2005), significou para o MTE assumir uma posio de rbitro e de fiscalizao, acima das decises do Conselho. Isso representava romper com o princpio adotado pelo MTE de realizar uma avaliao a partir da tica dos trabalhadores, contemplada por meio da contratao da UNITRABALHO. No entanto, conforme ressaltado por Guilhon (2005), esse processo tambm apresentou dificuldades devido a falta de indicadores e parmetros comuns que pudessem servir de referncia para a coleta e anlise dos dados. O relatrio final do IPEA, apresentado em uma Oficina Nacional em dezembro de 1999, possua uma perspectiva tecnicista, uma caracterstica das anlises desse Instituto. As propostas de alteraes da avaliao do programa apontavam que as equipes estaduais teriam apenas a tarefa de coleta de dados designada por um ncleo central, fato que provocou uma indignao e resistncia das equipes estaduais de avaliao. De acordo com a autora, aps esse primeiro momento de crticas, as equipes estaduais passaram a se interessar pela proposta de avaliao do IPEA, mesmo que para tanto fossem necessrias negociaes quanto a forma metodolgica36. A partir disso, foi formada uma Comisso Nacional incumbida de estabelecer uma contra proposta de avaliao que articulasse os interesses dos diferentes atores sociais envolvidos nesse processo de avaliao. Esse processo deu incio a segunda fase no processo de avaliao externa do PLANFOR. Nesta fase de avaliao alguns consensos foram obtidos: manter a avaliao como Poltica Pblica e no como um programa de treinamento, proposio essa

Esse no foi um simples processo de negociao, pelo contrrio, envolveu um amplo processo de discusso travado no interior dos PEQs, especialmente, pelos setores ligados s centrais sindicais.

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conflitante com o prprio fundamento e concepo de qualificao profissional defendido pelo Plano, j que as aes desenvolvidas deveriam se pautar na idia de formao para o mercado de trabalho. Apesar disso, obteve-se um consenso com relao a forma de avaliao, mas esse fato no foi de forma imediata, uma vez que propunha-se no priorizar as taxas de colocao dos treinados no mercado de trabalho. Isso se justifica, segundo o MTE (2000), pela simples idia de que qualificao no gera ou no garante emprego. Assim, deter-se sobre essa questo seria adotar uma avaliao sob uma viso errnea de anlise do custo-benefcio das aes de qualificao. Igualmente, houve consenso quanto continuidade da avaliao descentralizada, a garantia da participao da Universidade nesse processo e a definio de um ncleo mnimo comum de monitoramento e avaliao. H que se destacar que a Comisso Nacional foi coordenada pelo MTE e reunia representantes dos estados e dos parceiros, das entidades avaliadoras estaduais, articulados com especialistas da rea e do IPEA, em um processo de acompanhamento e constante melhoria do processo de avaliao (MTE, 2000). Para Guilhon (2005), ao longo do processo de construo da metodologia de avaliao do PLANFOR, o carter externo da avaliao foi se perdendo e com isso tambm se perdeu o olhar diferenciado na avaliao dos sujeitos no vinculados instituio executora. Ademais, segundo a autora, o montante de recursos gastos com as aes do PLANFOR estava sendo questionado pela sociedade, uma vez que as fragilidades do plano se tornavam mais evidentes. Nessa perspectiva, destacamos que a proposta de avaliao do PLANFOR perdeu muito de suas referncias polticas e assim foi se tornando um elemento cada vez mais tcnico e burocrtico, deixando de lado as anlises crticas das concepes de cunho econmico-financeiro que tm orientado o gasto pblico. Por isso, na opinio de Guilhon (2005), o processo de avaliao do PLANFOR, medida que passou a se concentrar na constatao da eficcia e eficincia das aes educativas, apenas apresentou a forma de desempenho do Plano e seus resultados. Essa metodologia de avaliao s sofreu outras alteraes com a

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insero na avaliao do detalhamento de variveis e indicadores da efetividade social muito tempo depois, quando as aes desenvolvidas no PLANFOR j estavam prestes a acabar, j que o governo Lula ps fim a este Plano. Desse modo, podemos apontar que ficaram fora da proposta de avaliao os critrios que fundamentaram a escolha e a prpria forma de implementao dessa poltica. Com isso, esvaziou-se a avaliao do Plano, fato que proporcionou uma auto-reproduo de um discurso e a execuo de manuais que no estavam embasados em uma reflexo crtica. O esforo, portanto, foi para a criao das planilhas de avaliao sem articular com os determinantes tericos e polticos para pensar a realidade. nesse sentido que o discurso racionalista e at mesmo formalista ganhou destaque, transformando a razo tcnica em razo universal. As dificuldades no monitoramento e avaliao do PLANFOR tambm foram agravadas devido a amplitude dos objetivos propostos que se caracterizavam por uma rede de aes diferenciadas. Essa diversidade que envolveu desde a qualificao em ocupaes especficas at cursos voltados para o estmulo cidadania, mas com relao ao ltimo, tornou-se impossvel mensurar os ganhos obtidos tomando por referncia o mercado de trabalho, mesmo que essa orientao tenha sido colocada de forma clara no PLANFOR. Ao longo do processo de avaliao, independente de ser na primeira ou segunda fase do PLANFOR, verificamos que os trabalhos de anlise foram direcionados para fornecer subsdios para correo de possveis desvios no processo de

implementao do Plano, alm de indicar se e de que forma as mudanas pretendidas ocorreram. Portanto, tratava-se de avaliar a melhoria das condies de empregabilidade do trabalhador, isto , o aumento das chances de ter acesso e de permanecer no mercado de trabalho.

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2.1.4 Resultados obtidos

Nesse panorama, ao observamos os dados apresentados pelo MTE (2007), constatamos que entre 1995 e 2001 o PLANFOR atendeu, nos programas de qualificao, em torno de 15,3 milhes de trabalhadores. Durante esse perodo houve um crescimento significativo do volume de recursos disponibilizados pelo FAT, de R$ 28 milhes no ano de 1995 para R$ 493 milhes no ano de 2001. Em contrapartida, a carga horria mdia dos cursos passou de 150 horas para 60 horas. Esse fato nos aponta um primeiro indcio da perda de qualidade dos cursos ofertados. No ano de 2002 houve um decrscimo no volume de recursos que foram destinados ao PLANFOR R$ 302 milhes , mas que por motivos de contingenciamento foram reduzidos para apenas R$ 153 milhes. O Oramento da Unio para 2003, ainda definido no governo FHC, destinou apenas R$ 186 milhes para a qualificao profissional (MTE, 2007). Manfredi (2002) destaca que os relatrios do PLANFOR indicaram que em 1995 o total de treinados representava 5% da PEA, enquanto que em 2001 o percentual contemplou 17% da PEA, como mostra a tabela 1. Tabela 1 Total de Treinados nos anos 1995 a 2001 PLANFOR/ FAT e REP
PLANFOR/FAT Treinados (milhes) Ano Resultados 1995 0,1 1996 1,2 1997 2 1998 2,3 1999 2,7 2000 3,4 2001 3,6 % da PEA 2 3 3 3 4 5 REP Treinados (milhes) 3,4 3,9 4,5 5 7,7 8,1 9 Total Treinados % da PEA (milhes) 5 5 6 7 9 10 12 3,5 5,1 6,5 7,3 10,4 11,5 12,6 % da PEA 5 7 9 10 12 14 17

Fonte: dados apresentados por Manfredi (2002) a partir da utilizao dos dados do SIGAE e estimativas para REP Rede Nacional de Educao Profissional.

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A autora igualmente aponta que entre os anos de 1997 a 2001 o total de municpios atendidos pelo PLANFOR era de 2.487 e chegou a 4.442 mil, sendo que o total de municpios existentes no pas era de 5.507 em 1997 chegando a 5.547 em 2001. Por outro lado, o nmero de municpios mais pobres, ou seja, aqueles que foram selecionados pelo Programa Comunidade Solidria37 do governo federal constituiu-se em 629 municpios atendidos no ano de 1997 para um total de 1.035 no ano de 2001. Segundo a autora, o Sistema de Informaes Gerenciais sobre as Aes de Emprego SIGAE no apresentou os dados referentes ao nmero de municpios atendidos nos anos de 1995 e 1996. necessrio ressaltar que conforme Manfredi (2002), devido as diferenas metodolgicas na obteno dos dados do PLANFOR, fazem-nos supor que a juno dos dados apresentados pelas avaliaes dos PEQs estejam superestimados, uma vez que os dados gerais de atendimento da rede nacional esto baseados em estimativas. Quanto a evoluo da participao nos PEQs, Guilhon (2005) aponta que no perodo de 1997 a 2000, tanto as centrais sindicais, sindicatos e outras organizaes de trabalhadores quanto o Sistema S e outras organizaes dos empresrios apresentaram uma tendncia quase sempre contnua de ampliao da participao desses dois grupos nas aes de qualificao no referido perodo. Em 1997 j representavam juntos, 35% dos treinados e 38% dos recursos, enquanto que em 2000 somavam 51% dos treinados e 53% dos investimentos. Em contrapartida, as universidades, faculdades, fundaes e institutos de ensino superior, ainda que tenham representado em 1997 e 1998 45% dos treinados e 41% e 40% dos investimentos, respectivamente, a partir do ano de 1999 houve uma diminuio nessa participao. Em 2000, o nmero de treinados por essas instituies representava o percentual de 14% e de investimentos em torno de 13%. Isso demonstrou um movimento inverso ao que foi apresentado pelas entidades representativas dos trabalhadores e as organizaes patronais, medida que esses segmentos aumentaram a sua participao (GUILHON, 2005).
O Programa Comunidade Solidria criado no governo FHC, em 1995, tinha por objetivo promover a participao cidad e novas formas de insero da Sociedade Civil nas aes desenvolvidas pelo Estado, no intuito estabelecer uma estratgia alternativa para a luta contra a pobreza, j que o Estado sozinho no capaz de subsidiar essas aes.
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2.2

O PLANO NACIONAL DE QUALIFICAO NO GOVERNO LULA:

PARMETROS PARA ANLISE

2.2.1 A concepo do PNQ

Em julho de 2003 o governo Lula lanou o Programa Nacional de Qualificao Social e Profissional (2003-2007) que integra o Plano Plurianual PPA (2004-2007), baseado em um modelo de desenvolvimento de longo prazo, que ultrapassa os limites temporais de 2007, sendo destinado a promover profundas transformaes estruturais na sociedade brasileira. Esse programa se configurou em uma ao poltica do governo federal em conceber a qualificao profissional como direito, como poltica pblica, como espao de negociao coletiva e como elemento constitutivo do desenvolvimento sustentvel. Como parte desse Programa, o Plano Nacional de Qualificao PNQ foi criado para articular diretrizes, procedimentos e aes de qualificao social e profissional, colocando-se como uma estratgia de integrao das polticas de emprego, trabalho, renda, educao e desenvolvimento. O PNQ estruturou-se segundo o desafio de propiciar o empoderamento38 dos espaos pblicos de gesto participativa e de controle social, a partir do fortalecimento do CODEFAT e das comisses estaduais e municipais de trabalho e emprego. Nessa perspectiva, o PNQ tem buscado superar a condio de poltica compensatria e assim ajustar-se s diretrizes das polticas nacional, regional, estadual e local, como uma forma de construo social do Plano, por meio da democratizao das relaes de trabalho, na construo de um modelo de desenvolvimento baseado no carter social e participativo.

No plano, o empoderamento refere-se participao de diferentes atores sociais no desenvolvimento das polticas pblicas.

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Para tanto, o MTE (2007) aponta que a incluso social eficaz s ser possvel a partir da articulao da Qualificao Profissional com o conjunto das Polticas Pblicas de Emprego e com um processo de gesto participativa permanente, em que sejam envolvidos todos os atores sociais (governo, empresrio e trabalhadores). Desse modo, o PNQ tem buscado uma articulao entre as aes de Polticas Pblicas de Emprego Intermediao de Mo-de-Obra39, PROGER, SeguroDesemprego no intuito de verdadeiramente tornar esse processo inclusivo para aqueles que buscam uma forma de trabalho ou renda, um modo exercer o papel de cidados (MTE, 2007). Segundo o MTE (2007), o novo Plano surge a partir de uma avaliao realizada por este Ministrio durante os primeiros meses do governo Lula, que revelou diversas lacunas, limitaes e inadequaes do PLANFOR, entre as quais destaca:
pouca integrao entre a Poltica Pblica de Qualificao Profissional e as demais Polticas Pblicas Trabalho e Renda (seguro-desemprego, crdito popular, intermediao de mo-de-obra, produo de informaes sobre o mercado de trabalho, etc.); desarticulao desta em relao s Polticas Pblicas de Educao; fragilidades das Comisses Estaduais e Municipais de Trabalho CETs e CMTs, como espaos capazes de garantir uma participao efetiva da sociedade civil na elaborao, fiscalizao e conduo das Polticas Pblicas de Qualificao; baixo grau de institucionalidade da rede nacional de qualificao profissional, que reserva ao Estado, por meio do MTE, o papel de apenas definir orientaes gerais e de financiamento do Plano Nacional de Qualificao, executado integralmente por meio de convnios com terceiros; nfase do PLANFOR nos cursos de curta durao, voltados ao tratamento fundamentalmente das habilidades especficas, comprometendo com isso uma ao educativa de carter mais integral; fragilidades e deficincias no sistema de planejamento, monitoramento e avaliao do PLANFOR (MTE, 2007, p.19).

Com base nessas questes e no PPA 2004-2007, o MTE (2007) anunciou que o PNQ fundamenta-se em seis dimenses principais: poltica, tica, conceitual, institucional, pedaggica e operacional. Essas dimenses visam demarcar, em seu conjunto, um novo momento da Poltica Pblica de Qualificao no pas.

O Programa de Intermediao de Mo-de-Obra desenvolvido por meio das diversas agncias estaduais do SINE conveniadas s respectivas secretarias de trabalho. O SINE possui um cadastro de vagas e de trabalhadores em busca de nova ocupao, cujas aes so voltadas para reinsero no mercado de trabalho.

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No campo da poltica, o Plano difunde a concepo de que a qualificao profissional um direito, uma poltica pblica que propicia um espao de negociao coletiva, bem como se torna um elemento constitutivo de uma poltica de desenvolvimento sustentvel. Na esfera da tica, o PNQ ressalta a transparncia no uso e gesto dos recursos pblicos, por meio de procedimentos como a incorporao das recomendaes da Secretaria Federal de Controle SFC/Corregedoria-Geral da Unio CGU e do Tribunal de Contas da Unio TCU, a partir da adoo de mecanismos permanentes de monitoramento dos contratos. Ademais, prev a uniformidade dos contratos e convnios, a divulgao de informaes atualizadas via Internet, a utilizao de procedimentos de reduo de custos intermedirios como passagens, dirias, entre outros , a autonomia do sistema de avaliao diante da gesto e da execuo dos planos, a garantia de um sistema de acompanhamento que seja em tempo real e de modo eficiente. J no mbito conceitual observamos a primazia de concepes como a educao integral, as formas solidrias de participao social e de gesto pblica, o empoderamento dos atores sociais exerccio da cidadania plena40 , a qualificao social e profissional, o desenvolvimento local de forma articulada no territrio nacional, a efetividade social, a qualidade pedaggica e o reconhecimento dos saberes socialmente produzidos pelos trabalhadores. O Plano ainda prope o amadurecimento social e poltico, nos termos de um novo contrato social, dos segmentos mais direcionados com o trabalho e com a qualificao, bem como a consolidao da Poltica Pblica de Qualificao como construo social e um espao de conflitos de interesses. No que se refere ao campo institucional, a estratgia a ser utilizada de integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda, bem como a articulao dessas com as Polticas Publicas de Educao e Desenvolvimento, dentre outras. Outro elemento estratgico a funo do CODEFAT e das Comisses Estaduais e
Ao observamos as anlises de Marx (2003), compreendemos que a idia de cidadania plena, difundida pelo PNQ algo impossvel de ser alcanada no sistema capitalista, uma vez que sua organizao est fundamentada na busca de superlucros, ou seja, extrair o mximo de mais-valia dos processos de trabalho. Por isso, o sistema est baseado no conflito entre o capital e o trabalho, com a distino de explorado e o que explora. Logo, j que essa relao no cria uma verdadeira igualdade, esse tipo de cidadania jamais poder ocorrer de fato no capitalismo.
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Municipais de Trabalho como forma de garantir uma efetiva participao e controle social do Plano, uma vez que os municpios so agentes do processo de implementao do PNQ na esfera do desenvolvimento local. Quanto dimenso pedaggica, a proposio de aumento da carga horria mdia dos cursos, a uniformizao da nomenclatura dos cursos, a prioridade na articulao da educao bsica ensino fundamental, ensino mdio e educao de jovens e adultos , a exigncia de formulao e implementao de projetos pedaggicos para as instituies contratadas para a realizao dos Planos Territoriais e Projetos Especiais. Alm disso, investimentos na formao de gestores e formadores, a configurao de laboratrios para discusso de referenciais para o campo metodolgico das Polticas Pblicas de Qualificao, o investimento na

sistematizao de experincias e conhecimentos, o desenvolvimento de sistemas de certificao e orientao profissional e o apoio realizao do censo da educao profissional. importante destacar tambm a dimenso operacional que, sob a perspectiva do planejamento das aes, se apresentou como uma forma de identificar onde se inicia e o local que se pretende chegar com a elaborao dos planos e projetos. Busca-se ainda a criao de um sistema integrado de planejamento, monitoramento, avaliao e acompanhamento dos egressos do PNQ nos diferentes nveis de implementao, bem como a reestruturao do SIGAE e o Sistema de Operaes SOP, elementos considerados essenciais para a continuidade das aes. Igualmente englobam a dimenso operacional a utilizao de critrios objetivos de distribuio dos recursos do FAT para os Planos Territoriais e os Projetos Especiais, assim como a adoo de um calendrio plurianual, mas que no possibilite a reprogramao, alm da diminuio do nmero de parcelas de desembolso de recursos e a criao de mecanismos de anlise das prestaes de contas. De acordo com o MTE (2007), a concepo de qualificao profissional defendida pelo PNQ vista como uma construo social que envolve uma multiplicidade de dimenses: a epistemolgica, a social e a pedaggica. A dimenso epistemolgica no se refere apenas ao conhecimento tcnico, uma vez que para o Plano, tambm abrange o conhecimento social dos sujeitos envolvidos. J a dimenso social e

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poltica caracterizam-se por um processo de relaes conflituosas que marcam a produo e a apropriao desses conhecimentos. No que diz respeito ao mbito pedaggico, a qualificao est associada ao processo de construo, transmisso e acesso de conhecimentos que ocorre pelas vias formais ou informais. Portanto, a perspectiva de qualificao profissional, adotada pelo PNQ, fundamentase em uma complexa construo social, associada cidadania. Esse fato destacado pelo Plano como uma forma de contribuir para a democratizao das relaes de trabalho e com isso propiciar um carter social e participativo ao modelo de desenvolvimento. necessrio ainda pontuar que ao apresentarmos o PNQ, observamos que a noo de qualificao defendida est em consonncia com a discusso difundida pela OIT, em que a Qualificao Social e Profissional refere-se ao direito, elemento indispensvel para a garantia do trabalho decente41. Logo, a qualificao posta como uma forma que permite a insero e a atuao cidad no mundo do trabalho, refletindo na vida e no trabalho dos indivduos.

2.2.2 Organizao e estratgias de implementao

De acordo com o cenrio apresentado, tornaram-se essenciais inmeras mudanas para a implementao das dimenses do PNQ. No entanto, essas mudanas no foram imediatas, uma vez que o Plano possui limitaes oramentrias e a necessidade de disseminao de uma nova cultura. Desse modo, o ano de 2003 foi visto como um perodo de transio das aes desenvolvidas no PLANFOR para a implementao plena do PNQ, a partir de 2004. Dentre os principais aspectos desse perodo de transio o MTE (2007) aponta que nos Planos Territoriais de Qualificao, os cursos foram organizados segundo uma carga horria mdia de 160 horas, com meta de no mnimo 75% de
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A OIT aponta que o trabalho decente se caracteriza pelo direito dos homens, independente de cor, etnia, sexo, idade, entre outros aspectos, a possurem condies dignas para trabalhar de modo a garantir a sua sobrevivncia.

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encaminhamento ao mercado de trabalho e de no mnimo 50% de encaminhamento educao de jovens e adultos, desenvolvimento de aes de orientao vocacional e profissional no mbito do SINE. Os recursos destinados s aes de qualificao social e profissional no ano de 2003 foram distribudos sob orientao de no mnimo 70% aos estados, at 10% para os Arranjos Institucionais Municipais42 e at 20% aos Projetos Especiais de Qualificao. Nesse momento, primou-se por condies para garantir o processamento e a formalizao dos convnios e contratos relativos ao PNQ 2003. Para tanto, foram estabelecidos prazos para apreciao e aprovao pelo CODEFAT, com divulgao aos interessados dos termos de referncia relativos a critrios de distribuio de recursos do PNQ, os roteiros para apresentao de planos e projetos e outros documentos tcnicos que ficaram a cargo do Departamento de Qualificao DEQ, da SPPE e do MTE, para a orientao dos Planos Territoriais de Qualificao e Projetos Especiais de Qualificao. Foi estabelecido um perodo para a definio pelas Secretarias de Trabalho, com aprovao das Comisses Estaduais e Municipais de Trabalho, da forma de aplicao de recursos dos Planos Territoriais de Qualificao nos municpios, baseados nos critrios aprovados pelo CODEFAT. Nesse perodo, de acordo com o CODEFAT (2007d), tambm se efetuou a anlise dos Planos Territoriais de Qualificao e dos Projetos Especiais de Qualificao pela SPPE/MTE e a consolidao do PNQ, bem como o processamento e a tramitao dos convnios e contratos entre o DEQ/SPPE/MTE43 e os estados, Distrito Federal, Arranjos Institucionais Municipais e Entidades Executoras de Projetos Especiais com vistas sua formalizao. Alm disso, foi aprovado o cronograma de planejamento e execuo do PNQ para o quadrinio 2004-2007.

Conforme a Resoluo do CODEFAT (2007d), os Arranjos Institucionais configuram-se em consrcios municipais, secretrias municipais de trabalho ou sua equivalente, bem como outros arranjos legalmente constitudos, desde que seja garantido a responsabilidade civil e legal solidria entre os componentes do arranjo. O MTE (2007) destaca que o DEQ/SPPE/MTE tambm responsvel por elaborar e manter permanentemente atualizada uma Nomenclatura Nacional de Cursos de Qualificao Social e Profissional, de modo a contribuir na troca de conhecimentos entre as regies do pas e a qualidade pedaggica dos cursos ofertados, sem com isso prejudicar as especificidades regionais e locais.
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Cumpre notar que o PNQ, na sua verso 2003 de carter transitrio, objetivou preparar as bases de implantao plena a partir do incio de 2004. No entanto, as diretrizes de ao do Plano em 2003 serviram de base para uma ampla discusso pblica no referido perodo, fato que se refletiu nos rumos do PNQ para os anos 2004-2007. As diretrizes propostas no MTE (2007) so: o desenvolvimento polticoconceitual, a articulao institucional, a efetividade social e poltica e a qualidade pedaggica. O desenvolvimento poltico-conceitual requer o amadurecimento social e poltico, tornando-se um novo contrato social entre os segmentos mais diretamente relacionados com o trabalho e a qualificao profissional. Esse novo social deve estar baseado na cidadania ativa e no aprofundamento do processo democrtico como movimento cultural e tico, da mesma forma que reconhece os conflitos de interesses existentes no interior da poltica de qualificao. Enquanto que a diretriz de articulao institucional aponta que o PNQ integra um arranjo institucional que envolve desde a ampliao e a consolidao da integrao da Poltica Pblica de Qualificao em relao s demais Polticas de Trabalho e Renda, como tambm a integrao dessa poltica s Polticas de Desenvolvimento nos mbitos nacional, regional, estadual e local. Dessa forma, almeja-se a articulao e o fortalecimento institucional de atores sociais participantes para assim consolidar uma rede nacional de educao profissional entidades pblicas e privadas que desenvolvam aes permanentes de qualificao da PEA, a partir de uma poltica participativa, descentralizada e articulada sob uma perspectiva efetivamente pblica. J a efetividade social e poltica do PNQ transcendem os critrios de eficincia grau de cumprimento de metas e de eficcia grau de cumprimento de metas financeiras , devendo, ento, considerar os benefcios econmicos, sociais e culturais efetivamente produzidos pelos programas de qualificao para os educandos. Portanto, esses programas precisam ser avaliados igualmente por sua capacidade de consolidar-se como uma poltica permanente e capaz de atuar diante das diversas transformaes no mundo do trabalho. Alm disso, devem propiciar o empoderamento, como sujeitos individuais e coletivos, do pblico desse Plano, independente de serem trabalhadores assalariados, autnomos ou cooperados.

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Para o MTE (2007), a afetividade social e poltica do PNQ tambm abrangem garantir a participao e o controle social na elaborao, conduo e avaliao do Plano, em particular, por meio do fortalecimento do papel do CODEFAT e das Comisses Estaduais de Trabalho e das Comisses Municipais de Trabalho. Por ltimo, a diretriz de qualidade pedaggica pressupe uma educao mais integral do trabalhador, no intuito de superar a viso de que as prticas de qualificao profissional se constituem em um simples treinamento operacional, imediatista, segmentado e pragmtico. Logo, prope uma orientao pedaggicometodolgica que valorize os sujeitos sociais envolvidos, uma vez que esses possuem um leque de conhecimentos e identidades socialmente construdas, bem como reconhea e valorize as diversidades culturais, tnicas, sociais, regionais, de gnero que permeiam o cotidiano desses sujeitos (MTE, 2007). Conforme o MTE (2007), foi a partir desse processo que o PNQ 2004-2007 se estruturou sob uma perspectiva de afirmao enquanto uma Poltica Pblica de Qualificao para a incluso social, o desenvolvimento econmico, a gerao de trabalho e a distribuio de renda. O PNQ tem desenvolvido aes integradas no territrio, seja estadual, intermunicipal ou municipal. Esse processo permanentemente acompanhado pelas Comisses Estaduais e Municipais de Emprego, entidades que, segundo o MTE (2007), precisam ser fortalecidas e transformadas em agentes pblicos ativos de polticas de desenvolvimento regional/local sustentvel, cujo papel buscar alternativas na gerao de emprego e renda. Cumpre notar que para o MTE (2007), os principais desafios do PNQ na esfera do empoderamento dos espaos pblicos de gesto participativa e controle social ocorrem por meio do fortalecimento do sistema CODEFAT, com destaque para as comisses estaduais e municipais de trabalho. Com relao a isso, ganham maior relevncia a premissa da integrao da Poltica de Qualificao com as demais Polticas Pblicas de Trabalho, Emprego e Renda e com aquelas dos campos da educao e do desenvolvimento. A integrao afirmada como um reconhecimento da qualificao profissional enquanto uma construo social, que vai alm das dimenses citadas

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anteriormente, mas com um propsito de contrapor-se separao entre educao bsica a fundamental, a mdia e a de jovens e adultos e formao profissional. Nesse sentido, almeja-se a superao da sua condio de poltica meramente compensatria (MTE, 2007). Desse modo, no PNQ, os Planos Territoriais e os Projetos Especiais tm um papel fundamental de se ajustar s diretrizes propostas em cada esfera da federao, da mesma forma que sejam capazes de atuar como um fator de impulso para o desenvolvimento dessas diferentes esferas de execuo. por isso que o objetivo geral do PNQ, expresso na Resoluo do CODEFAT (2007d), configura-se em contribuir para a promoo da integrao das polticas e para a articulao das aes de qualificao social e profissional do Brasil e, em conjunto com outras polticas e aes vinculadas ao emprego, ao trabalho, renda e educao, alm de promover, gradualmente, a universalizao do direito dos trabalhadores qualificao. A partir disso, o PNQ traa como objetivos especficos: a formao integral englobando os aspectos intelectuais, tcnicos, culturais e cidados dos trabalhadores; o aumento da probabilidade de obteno de emprego e trabalho decente; o envolvimento em processos de gerao de trabalho e de renda para reduo das taxas de desemprego e subemprego e a elevao nos nveis de escolaridade dos trabalhadores, por intermdio da articulao com as Polticas Pblicas de Educao. Tem como objetivo ainda propiciar a incluso social, a reduo da pobreza, o combate a discriminao e a diminuio da vulnerabilidade das populaes, alm de elevar a probabilidade do tempo de permanncia no mercado de trabalho e com isso contribuir na reduo dos riscos de demisso, bem como propiciar condies para a sobrevivncia do empreendimento individual e coletivo. Busca tambm elevar a produtividade, melhorar a qualidade dos servios prestados, aumentar a competitividade e as possibilidades de elevao do salrio ou da renda, assim como contribuir para a articulao e consolidao do Sistema Nacional de Formao Profissional, vinculado ao Sistema Pblico de Emprego e ao Sistema Nacional de Educao.

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Para alcanar tais objetivos, o CODEFAT (2007d) determina que para os Planos Territoriais, as aes de educao profissional, especialmente o contedo dos cursos, sero executadas de modo integrado, mas sem acarretar prejuzos a outras aes devido realidade local, s necessidades dos trabalhadores, ao desenvolvimento do territrio, ao mercado de trabalho e ao pblico alvo desse programa. Os principais contedos indicados para as aes dos Planos Territoriais so: comunicao verbal e escrita, leitura e compreenso de textos, raciocnio lgicomatemtico, sade e segurana no trabalho, educao ambiental, direitos humanos, sociais e trabalhistas, relaes interpessoais no trabalho, informao e orientao profissional; processos, mtodos, tcnicas, normas, regulamentaes, materiais, equipamentos e outros contedos especficos das ocupaes; empoderamento, gesto, autogesto, associativismo, cooperativismo, melhoria da qualidade e da produtividade (CODEFAT, 2007d). Para o CODEFAT (2007d), os Planos Territoriais compreendem projetos e aes circunscritos a um territrio unidade federativa, mesorregio, microrregio ou municpio com aprovao e homologao obrigatrias das Comisses Estaduais de Trabalho ou Comisses Municipais de Trabalho, que tm a funo de articular e priorizar demandas de qualificao levantadas pelo poder pblico e pela sociedade civil organizada, alm de supervisionar a execuo do plano, implementada sob a gesto do responsvel legal do arranjo institucional do territrio. Pelo exposto, esses planos precisam estar sintonizados com o PNQ e com as Resolues do CODEFAT, alm de realizar uma efetiva mobilizao e orientao de entidades contratadas, como uma forma de garantir um eficaz processo de formulao, apresentao, discusso, seleo e execuo de projetos. Para tanto, a gesto dos Planos Territoriais de Qualificao compartilhada entre as Comisses Estaduais de Trabalho e as Secretarias Estaduais de Trabalho; e entre as Comisses Municipais de Trabalho e municpios ou consrcios de municpios, no mbito municipal, microrregional e mesorregional. Enquanto isso, os Projetos Especiais de Qualificao, na concepo do CODEFAT (2007d), tm a funo de desenvolver atividades de estudos, pesquisas e

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desenvolvimento de materiais tcnico-didticos, metodologias e tecnologias de qualificao. Dessa maneira, os temas a serem trabalhados, prioritariamente, so: educao profissional, certificao e orientao profissional de populaes especficas; gesto participativa de sistemas e Polticas Pblicas de Qualificao; memria e documentao sobre qualificao. Verificamos ainda que esses projetos podero incluir aes, processos, itinerrios e percursos que englobem a populao prioritria do PNQ em propores reduzidas de cunho experimental e de validao das metodologias e tecnologias de qualificao, observando, porm, o carter nacional ou regional da validao. Alm disso, os produtos e resultados dos Projetos Especiais so de domnio pblico e que, portanto, devem ser disponibilizados tornando-se uma referncia para a incorporao das metodologias e tecnologias desenvolvidas no mbito do PNQ. As entidades de carter nacional ou regional, conveniadas com o MTE ou contratadas pelos Planos Territoriais, desenvolvem aes estruturantes do PNQ e

complementares aos Planos Territoriais, permitindo que a poltica de qualificao tenha informaes atualizadas, tecnologias sociais de qualificao e metodologias inovadoras para sua consecuo. No que se refere ao encaminhamento para cursos, dever ser realizado de maneira articulada com processos de orientao profissional, de certificao profissional e ocupacional do trabalhador. Como uma forma de assegurar a qualidade pedaggica das atividades de qualificao ofertadas no mbito do PNQ, os projetos devem obrigatoriamente observar que o mnimo de 75% de aes formativas, denominadas cursos, no poder ter carga horria inferior a 40 horas; at 25% de aes formativas, denominadas seminrios, oficinas, laboratrios e outras modalidades, no poder ter durao inferior a 16 horas; e ao considerar o conjunto das aes formativas, a mdia no poder ser inferior a duzentas horas (MTE, 2007). A Resoluo do CODEFAT (2007d) ainda faz referncia que a Poltica de Qualificao deve garantir o acesso universal, como direito social, s atividades que se proponha desenvolver. Contudo, aponta que as aes devem ser direcionadas, prioritariamente, para a populao que tenha sido alvo de processos de excluso e discriminao social. Portanto, o pblico-alvo do PNQ formado por trabalhadores desempregados que possuem cadastro no Sistema SINE e/ou beneficirios de

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outras Polticas Pblicas de Trabalho e Renda, assalariados empregados ou desempregados, assentados ou em processo de assentamento, populaes tradicionais, trabalhadores em atividades sujeitas instabilidade por motivos de restrio legal, clima, ciclo econmico e outros fatores que interfiram na ocupao e fluxo de renda. Admite-se ainda como pblico-alvo, os trabalhadores autnomos, cooperativados, associativos ou autogestionados, os trabalhadores domsticos, trabalhadores em empresas que sofreram os processos de modernizao tecnolgica e/ou privatizao, alm dos beneficirios de polticas de incluso social. Tambm so considerados como pblico-alvo, os egressos do sistema penal e jovens submetidos a medidas socioeducativas, bem como os trabalhadores que foram libertados de regime de trabalho degradante/escravido e de familiares de egressos do trabalho infantil. Entretanto, como o pblico-alvo configura-se em segmentos numerosos, a referida Resoluo do CODEFAT define que, dentre essas populaes, tero preferncia de acesso queles que se encontram em uma situao de maior vulnerabilidade econmica e social, especialmente, os trabalhadores com baixa renda e baixa escolaridade e as populaes que esto mais sujeitas discriminao social no mercado de trabalho. Na verdade, o acesso prioritrio s aes do programa destina-se aos desempregados de longa durao, aos negros e afro-descendentes, aos ndio-descendentes, s mulheres, aos jovens, aos portadores de necessidades especiais, em particular os portadores de deficincia, pessoas com mais de 40 anos, entre outros (CODEFAT, 2007d). Em funo disso, o MTE (2007) indica que a gesto e execuo do PNQ foram estruturadas em instncias nos diferentes nveis da federao. O MTE tem a funo de gestor, co-elaborador, co-identificador de demandas, co-supervisor, co-avaliador e co-financiador do PNQ. Em conformidade com tais atribuies, o Ministrio efetua suas aes por meio do DEQ da SPPE, sob a aprovao do CODEFAT. Igualmente ganha destaque o papel das Delegacias Regionais de Trabalho DRTs responsveis por auxiliar o DEQ/SPPE/MTE na fiscalizao e superviso dos Planos Territoriais de Qualificao, alm de participarem como membros dos conselhos estaduais e municipais. Enquanto isso, os estados Secretarias do Trabalho e os

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municpios secretarias municipais e/ou Arranjos Jurdicos articulam diversos municpios como consrcios municipais. Dessa forma, assumem o papel de gestores locais e co-financiadores dos respectivos Planos Territoriais, sob a aprovao e controle das Comisses Estaduais e Municipais de Trabalho. Igualmente verificamos que o PNQ engloba uma srie de entidades que esto conveniadas em nveis nacionais, regionais e locais. Esse convnios so realizados com organismos da sociedade civil centrais sindicais, confederaes patronais, instituies educacionais, Sistema S e Organizaes No Governamentais ONGs no intuito de desenvolver projetos especiais de qualificao.

2.2.3 Monitoramento e avaliao do PNQ

Diante desse panorama, o CODEFAT (2007d) criou um Sistema Nacional de Planejamento, Monitoramento e Avaliao SPMA, realizadas pelo MTE, cujo objetivo aumentar a efetividade social das aes desenvolvidas, bem como avaliar a integrao dessas com as Polticas Pblicas de Educao e Desenvolvimento Econmico e Social. O SPMA envolve aes de sistematizao das informaes mais importantes produzidas pelos mecanismos e instncias de planejamento, monitoramento e avaliao j existentes no PNQ. Inicialmente, o SPMA realizou um trabalho de identificao e caracterizao de outras fontes, instncias e mecanismos necessrios que contriburam para as atividades desenvolvidas pelo Sistema. Formulou tambm um conjunto de indicadores de Qualidade Pedaggica e Social para anlise dos programas e projetos de qualificao, assim como criou uma base de classificao dos cursos de qualificao tendo como referncias a Classificao Brasileira de Ocupaes, a Classificao Nacional de Atividades Econmicas e os parmetros definidos no sistema educacional. Devemos destacar que, conforme o CODEFAT (2007d), o SPMA tambm colabora com as atividades de planejamento coordenadas pelo DEQ/MTE, tendo a funo de

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avaliar os Programas Estaduais de Qualificao Profissional e Parcerias Nacionais e promover a transferncia das tecnologias sociais, constitudas no mbito desse projeto, aos gestores do Sistema Pblico de Emprego. O SPMA se caracteriza por planejamento participativo que integra a dimenso estratgica com a operacional, a dimenso poltica com a dimenso tcnica, cujo foco est nas oportunidades criadas pelas polticas de desenvolvimento e gerao de trabalho e renda. J o processo de monitoramento e avaliao conduzido por aes permanentes e contnuas de orientao e acompanhamento dos agentes, no sentido de evitar ou superar problemas e garantir a qualidade social e pedaggica dos cursos e aes de qualificao. O CODEFAT (2007d) aponta que a implementao do SPMA ocorreu por intermdio do levantamento de informaes, em que se privilegiou os procedimentos de anlise dos documentos produzidos pelos programas de qualificao, aplicao de questionrios e entrevistas com os egressos das aes e o estudo de caso de experincias bem sucedidas de qualificao. A partir desse processo se planeja a melhor forma de aplicao dos recursos, medida que as transferncias de recursos do FAT so realizadas pelo DEQ do SPPE, observando os convnios plurianuais e outros instrumentos firmados nos termos da legislao vigente. O MTE tambm poder adicionar ao PNQ outros recursos de outras fontes complementares aos recursos do FAT, desde que a utilizao de tais recursos seja explicitada e submetida ao que estabelecido na Resoluo n 333 do CODEFAT. Como uma forma de garantir a obteno dos resultados almejados pelo PNQ, os recursos destinados s aes44 tm limitado o percentual de recursos orados pelo FAT, sendo que so efetivamente disponibilizados, no mximo 15% do total. Em relao aos recursos destinados s aes de qualificao social e profissional, o MTE (2007) estabelece que aos estados e municpios a aplicao de no mximo 80% do montante e o restante dos investimentos so para os projetos especiais de

Aes de avaliao externa, de superviso, de divulgao, de qualificao de gestores, de formao de membros de Comisses Estaduais e Municipais de Trabalho. Aes relacionadas tambm ao sistema informatizado de acompanhamento e gesto, de censo e atualizao do cadastro de entidades, de manuteno e atualizao do acervo de qualificao, de avaliao da oferta de educao profissional nas unidades federativas, de aes de apoio gesto dos Planos Territoriais e de estudos sobre a demanda de trabalho e qualificao profissional.

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qualificao. Nesse sentido, a distribuio entre as unidades federativas e os municpios dos recursos destinados aos Planos Territoriais definido pelo CODEFAT com base na nota tcnica do DEQ/SPPE/MTE. Essa nota divulgada previamente ao planejamento de cada exerccio, em que obedece aos critrios de manuteno de nveis mnimos de execuo, por meio da distribuio linear de parte dos recursos; de universalizao da Poltica de Qualificao, baseada no quantitativo da PEA de cada estado; de reduo de desigualdades regionais, como uma forma de favorecer unidades federativas do Norte, Nordeste e os estados de Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Engloba tambm critrios de efetividade social das aes e projetos realizados ou em andamento; de qualidade pedaggica desde carga horria mdia, perfil das entidades at o nmero de ocorrncias resolvidas ; de eficincia e de eficcia dos projetos, envolvendo aes de avaliao de cumprimento de metas fsico-financeiras em anos anteriores e de capacidade de execuo, fundamentada na distribuio de recursos no ano anterior. Caber a cada Plano Territorial de Qualificao obedecer aos percentuais de aplicao dos recursos do FAT, sendo o mnimo de 85% dos recursos e 90% da oferta de vagas nos cursos de qualificao para as populaes prioritrias, at 15% dos recursos e 10% das vagas em aes de qualificao para outros grupos de trabalhadores vinculados especificidade da PEA do territrio. Esse fato visa permitir que o Plano possa contemplar, de acordo com o limite de recursos, estudos sobre a demanda de trabalho e qualificao profissional para subsidiar os Planos Territoriais (MTE, 2007).

2.2.4 Resultados obtidos

Conforme destacam Saul et al. (2007), a avaliao dos Planos Territoriais de Qualificao foi realizada a partir das diretrizes do PNQ e por esse motivo, no ano de 2003, no foi possvel obter dados. A justificativa para isso foi a de pouco tempo de execuo do plano, desconhecimento das diretrizes do PNQ, indisponibilidade de informaes seguras para realizar um diagnstico de demanda ou habilidade para lidar com elas e a falta de conhecimento dos envolvidos sobre o prprio conceito de estudos diagnsticos de demanda.

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Alm disso, a amostra representativa nos anos de 2004 e 2005 tambm foi bastante prejudicada pela dificuldade de acesso base do SIGAE e/ou pela falta de informaes atualizadas no momento em que se necessitava delas. Assim, as avaliaes de 2004 e 2005 apresentaram um corte no universo das anlises, sendo apenas computadas as aes que tiveram a sua execuo no final de cada ano, portanto, no possuem os dados sobre a execuo dos Planos Territoriais no incio de cada ano. Apesar disso, destacamos que o perfil do pblico atendido pelo PNQ nos anos de 2004 e 2005, j que no ano de 2003 no foi possvel obter esse dado, refere-se a: Tabela 2 Distribuio dos educados no PNQ, segundo o gnero.
PEA/2003 42,90% 57,10% PEA/2004 57,34% 42,66% PEA/2005 57,90% 41,10%

Masculino Feminino

Fonte: dados apresentados por Saul et al. (2007) a partir da utilizao dos dados do SIGAE.

Os resultados de 2004 e 2005 mostram uma pequena predominncia do sexo feminino sobre o sexo masculino, se consideramos o percentual da PEA. J em relao etnia, segundo Saul et al. (2007), os dados do IBGE de 2000 demonstraram que 57,75% da PEA branca, 39,15% parda, enquanto que 6,17% considerada preta. Ento, ao compararmos esses dados com o pblico-alvo atendido pelo PNQ em 2005, verificamos que o maior percentual de pessoas atendidas pelo PNQ, neste ano, foi de pardos com 44,40%, seguido de brancos com 38,30%, pretos com 13,30% e os indgenas no passaram de 3%. Saul et al. (2007) apontam que na avaliao da distribuio percentual, segundo a faixa etria, dos 1923 egressos, nos anos de 2004 e 2005, constatou que a mdia geral da idade foi por volta dos 30 anos. Esse dado indica que a mdia geral dos egressos relativamente jovem, com destaque para grande incidncia de pessoas na faixa etria de 18 a 24 anos (37,61%), coincidindo com as recomendaes do PNQ quanto s caractersticas da populao prioritria. No que tange a escolaridade, antes e depois do curso, observa-se que 27,5% do total de egressos revelaram ter elevado a escolaridade aps o curso, cuja idade mdia de 24,97 anos, estatisticamente menor do que a dos demais egressos que

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no fizeram cursos de elevao de escolaridade, cuja idade mdia foi de 32,80 anos. Outro dado importante apresentado por Saul et al. (2007), revela a situao de trabalho dos egressos, antes e depois do curso. Vejamos a tabela abaixo:
Tabela 3 Distribuio percentual da situao de trabalho dos egressos, antes e depois do curso. Antes N 520 244 202 186 176 150 125 106 88 51 38 26 8 5 3 1928 Depois N 310 112 374 190 208 250 89 77 132 58 61 29 5 12 13 1920

Desempregado Nunca teve ocupao remunerada Empregado com carteira assinada Autonmo/Conta prpria Bico/Trabalho eventual Empregado sem carteira assinada Trabalhador em atividade familiar - subsistncia Atividade do lar (dona de casa) Funcionrio Pblico Trabalhador em atividade familiar com renda individual Outro Aposentado Militar Empregador Cooperativado/Economia Solidria Total

% 26,99 12,66 10,5 9,66 9,13 7,8 6,47 5,49 4,56 2,62 1,95 1,33 0,4 0,27 0,18 100

% 16,14 5,81 19,47 9,89 10,82 13,05 4,65 4,04 6,88 3,02 3,18 1,51 0,28 0,62 0,66 100

Fonte: dados apresentados por Saul et al. (2007) a partir da utilizao dos dados do SIGAE.

Os dados apresentados apontaram que 40% dos egressos, antes da realizao do curso, estavam desempregados ou nunca haviam tido ocupao remunerada. Dessa forma, se somarmos essa porcentagem com a do nmero de aposentados e as pessoas que exercem atividades do lar, verificamos que mais de 50% dos egressos j possuam alguma ocupao mesmo antes de fazer o curso. Logo, se relacionarmos esses dados com a situao de trabalho dos egressos aps a realizao do curso, observa-se resultados positivos no que se refere a um possvel impacto do curso sobre a sua situao de trabalho. No entanto, no possvel atribuir essas alteraes exclusivamente ao curso em si, mesmo porque a

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situao de emprego e desemprego, como j mencionamos neste trabalho, possui uma srie de outros fatores que no a qualificao profissional propriamente dita. Por outro lado, o PNQ espera que a qualificao contribua para a situao de desemprego e os resultados da forma como foram postos apontam para esse direcionamento. Portanto, torna-se necessrio ter muito cuidado na forma de tratamento e anlise dos dados apresentados pelo Plano. De um modo geral, por tudo que expusemos neste captulo, constatamos que, tanto o PLANFOR quanto o PNQ, se fundamentaram em um tipo de poltica estabelecida entre os diferentes sujeitos sociais, os quais influenciaram nas escolhas de determinados campos de atuao. Assim, mesmo que se situe num espao de expresso de conflitos polarizados entre o capital e trabalho, a construo desses Planos permitiu a adeso dos sujeitos sociais em disputa, em que as acomodaes de interesses dos envolvidos no processo correspondem, apesar das perspectivas diferenciadas, s demandas por elevao do nvel educacional da fora de trabalho. Igualmente observamos que o PNQ e o PLANFOR possuem muitos aspectos que os aproximam, bem como possuem elementos diferenciadores. Uma explicao preliminar sobre o assunto, refere-se s particularidades que permearam o desenvolvimento das aes. Contudo, esse processo requer um estudo mais detalhado. Desse modo, o prximo captulo destina-se a uma anlise comparativa entre os Planos, a fim de destacar as similaridades e divergncias, alm de realizar um balano crtico das aes.

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CAPTULO 3 OS PLANOS DE QUALIFICAO PROFISSIONAL: SIMILARIDADES E DIVERGNCIAS

At o momento percebemos que o conjunto das propostas do PNQ no mudou substancialmente o que foi proposto pelo PLANFOR. O mesmo acontece com as Resolues do CODEFAT que institucionalizaram os Planos, j que o texto das resolues possui muitas semelhanas. Assim, as reflexes deste captulo constituem um balano crtico, em que destacamos as similaridades e divergncias entre as polticas, alm de demonstrar que os aspectos polticos e ideolgicos dos referidos Planos integram a lgica capitalista pautada nos ideais neoliberais. Para fundamentar tal anlise, privilegiamos a comparao das Resolues do CODEFAT referente aos dois Planos: a Resoluo n 258/2000 que normatizou o PLANFOR e a Resoluo n 333/03 que regulamentou o PNQ. Dessa forma, no decorrer do captulo, medida que estabelecemos as comparaes entre os Planos retomamos alguns dos elementos que apresentamos nos captulos anteriores, uma vez que constituem o referencial terico que norteia este estudo comparativo. Portanto, as anlises que passamos a empreender enfatizam os seguintes elementos dos Planos: concepes gerais, diretrizes, objetivos e pblico-alvo dos Planos; estratgias de implementao e execuo dos Planos; conceitos de qualificao, empregabilidade, insero e permanncia no mercado de trabalho.

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3.1

CONCEPES GERAIS E DIRETRIZES DOS PLANOS

Iniciamos as discusses afirmando que nos anos 90 e 2000 ganham destaque, no contexto econmico, as questes relativas reestruturao produtiva, bem como a necessidade de se elevar a competitividade empresarial e do pas, diante do processo de abertura comercial. A anlise de ambos os Planos aponta acerca da insuficincia qualitativa e quantitativa das iniciativas de formao profissional at ento vigentes, alm dos Planos destacarem a necessidade de haver uma reformulao profunda no sistema de formao profissional brasileiro para se adequar s novas demandas do sistema produtivo. Diante de tal cenrio e no intuito de facilitar a visualizao das semelhanas, o esquema a seguir expe os objetivos do PLANFOR e do PNQ.

Resoluo n 258/2000 PLANFOR

I Aumento da probabilidade de obteno de trabalho e de gerao ou elevao de renda, tendo por objetivo reduzir os nveis de desemprego e subemprego;

Resoluo n 333/2003 PNQ

II Aumento da probabilidade de obteno de emprego e trabalho decente e da participao em processo de gerao de oportunidades de trabalho e renda, reduzindo os nveis de desemprego e subemprego; [...] IV Incluso social, reduo da pobreza, combate discriminao e diminuio da vulnerabilidade das populaes; V Aumento da probabilidade de permanncia no mercado de trabalho, reduzindo os riscos de demisso e as taxas de rotatividade ou aumento da probabilidade de sobrevivncia do empreendimento individual e coletivo; VI Elevao da produtividade, melhoria dos servios prestados, aumento da competitividade e das possibilidades de elevao do salrio ou da renda (CODEFAT, 2007d, p. 6-7).

II Reduo da pobreza;

III Aumento da probabilidade de permanncia no mercado de trabalho, reduzindo os riscos de demisso e as taxas de rotatividade;

IV Elevao da produtividade, da competitividade e renda (CODEFAT, 2007b, p. 1).

Esse esquema revela que o PNQ incorporou a maior parte dos objetivos do PLANFOR, inclusive ao que se refere elevao da escolaridade, uma vez que o Plano anterior j estabelecia esse elemento como um critrio de prioridade para os

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projetos de Educao Profissional. Desse modo, observamos que no ocorreram mudanas substanciais, medida que as alteraes foram, na realidade, adequaes terminolgicas e conceituais. No entanto, necessrio destacar duas importantes diferenciaes: na resoluo que regulamentou o PNQ, o Plano posto como uma estratgia gradativa de [...] universalizao do direito dos trabalhadores qualificao [...] (CODEFAT, 2007d, p. 6), excluindo o foco da demanda social e do mercado de trabalho, aspecto que constantemente aparece no texto da resoluo que normatizou o PLANFOR. Alm disso, o PNQ inclui um inciso como elemento diferenciador: [...] a formao integral (intelectual, tcnica, cultural e cidad) dos/as trabalhadores/as brasileiros/as (CODEFAT, 2007d, p. 6). Ademais, encontra-se presente nos dois Planos o tema da flexibilidade, que decorre da avaliao de que o mercado est em constante transformao e com isso demandam-se novos perfis de qualificao devido s novas tecnologias utilizadas. Cumpre ainda notar que a flexibilidade tambm se apresenta no aspecto curricular quanto na estrutura e, principalmente, na gesto de ambos os Planos, medida que da forma como foram montados no mbito federal, os Planos permitiram um maior grau de participao de atores dos mbitos estadual e local em sua elaborao. Modelo que confere s instncias regionais e locais flexibilidade para definir os cursos, os contedos, as cargas horrias e as metodologias, desde que atendidas as diretrizes nacionais dos Planos. De acordo com os objetivos propostos, tanto o PLANFOR quanto o PNQ incorporaram a questo da excluso social como um dos elementos centrais das polticas. Nesse sentido, apontam que as aes de qualificao devem ser direcionadas aos segmentos considerados vulnerveis, os quais possuem prioridade de acesso. Logo, o pblico-alvo em ambos os Planos, para fins de aplicao de recursos do FAT, so basicamente os mesmos, configurando segmentos urbanos e rurais. De acordo com a Resoluo 258/2000, as aes devem ser destinadas
I pessoas desocupadas, principalmente as beneficirias do segurodesemprego e candidatas a primeiro emprego; II pessoas sob risco de desocupao, em decorrncia de processos de modernizao tecnolgica, privatizao, redefinies de poltica econmica e outras formas de reestruturao produtiva;

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III pequenos e microprodutores, agricultores familiares e tambm pessoas beneficirias de alternativas de crdito financiadas pelo FAT (PROGER, PRONAF45 e outros); IV pessoas que trabalham em condio autnoma por conta prpria ou autogestionada, e em atividades sujeitas a sazonalidades por motivos de restrio legal, clima, ciclo econmico e outros fatores que possam gerar instabilidade na ocupao e fluxo de renda (CODEFAT, 2007b, p. 4).

J a Resoluo 333/2003 tem suas aes direcionadas aos

I trabalhadores/as sem ocupao cadastrados/as no Sistema SINE e/ou beneficirios/as das demais polticas pblicas de trabalho e renda, particularmente: aes de primeiro emprego, seguro desemprego, intermediao de mo de obra; microcrdito e de aes de economia solidria; II trabalhadores/as rurais: agricultores familiares e outras formas de produo familiar; assalariados empregados ou desempregados; assentados ou em processo de assentamento; populaes tradicionais; trabalhadores/as em atividades sujeitas a sazonalidades por motivos de restrio legal, clima, ciclo econmico e outros fatores que possam gerar instabilidade na ocupao e fluxo de renda; III pessoas que trabalham em condio autnoma, por conta prpria, cooperativada, associativa ou autogestionada; [...] V trabalhadores/as em empresas afetadas por processos de modernizao tecnolgica, privatizao, redefinies de poltica econmica e outras formas de reestruturao produtiva; (CODEFAT, 2007d, p. 13 -14).

Considerando as citaes acima, verificamos que o PNQ especificou mais o grupo considerado como populao prioritria, os quais, mesmo que no tenham sido referidos pelo PLANFOR, constam em seus relatrios o atendimento a quase todos esses segmentos da populao. Assim, na Resoluo n 333/2003 do CODEFAT, os novos grupos que se configuram como pblico-alvo do PNQ so:
IV trabalhadores/as domsticos/as; [...] VI pessoas beneficirias de polticas de incluso social; de aes afirmativas de combate discriminao; de aes envolvendo segurana alimentar e de polticas de integrao e desenvolvimento regional e local; VII trabalhadores/as egressos/as do sistema penal e jovens submetidos/as a medidas scio-educativas, trabalhadores/as libertados/as de regime de trabalho degradante anlogo escravido e de familiares de egressos do trabalho infantil; VIII trabalhadores/as do Sistema nico de Sade, Educao, Meio Ambiente e Segurana e Administrao Pblica; IX trabalhadores/as de empresas includas em arranjos produtivos locais, de setores exportadores, setores considerados estratgicos da economia, segundo a perspectiva do desenvolvimento sustentvel e da gerao de emprego e renda e de setores econmicos beneficiados por investimentos estatais; X gestores/as em polticas pblicas e representantes em fruns, comisses e conselhos de formulao e implementao de polticas pblicas e sociais (CODEFAT, 2007d, p. 14).

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Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar.

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Contudo, os critrios de preferncia de acesso e a caracterstica da focalizao so semelhantes nos dois Planos. No PLANFOR,
1 Em qualquer das categorias indicadas, tero preferncia de acesso aos programas do PLANFOR pessoas mais vulnerveis economicamente e socialmente, definindo-se o grau de vulnerabilidade em funo da combinao de atributos que possam implicar desvantagem ou discriminao no mercado de trabalho, bem como dificultar o acesso dessas pessoas a outras alternativas de qualificao ou requalificao profissional (CODEFAT, 2007b, p. 4).

No caso do PNQ,
1 Em quaisquer segmentos/categorias indicados no caput, tero preferncia de acesso aos programas do PNQ pessoas mais vulnerveis economicamente e socialmente, particularmente os/as trabalhadores/as com baixa renda e baixa escolaridade e populaes mais sujeitas s diversas formas de discriminao social e, conseqentemente, com maiores dificuldades de acesso a um posto de trabalho (desempregados de longa durao, afro-descendentes, ndio-descendentes, mulheres, jovens, portadores de deficincia, pessoas com mais de quarenta anos e outras), tendo como referncia a proporo destas populaes na PIA Populao em Idade Ativa. (CODEFAT, 2007d, p. 15).

Pelo exposto e conforme apresentamos no captulo anterior sobre a estrutura dos Planos, observamos que o atendimento preferencial das duas polticas refere-se aos setores da populao em desvantagem social, historicamente excludos das alternativas tradicionais de formao profissional. Assim, as qualificaes

desenvolvidas, de um modo geral, so destinadas ao trabalho precarizado ou para o setor informal da economia. Para Ball (2001), na atualidade o mercado tem sido posto como uma alternativa de poltica pblica. Essa poderosa e complexa ideologia tem reflexos na poltica educacional, em que a cultura da escolha est baseada em perigosas idealizaes sobre o funcionamento do mercado. Dessa forma, identificamos que a proposta do PLANFOR, entendida por seus elaboradores como inovadora no campo da formao profissional no Brasil, contribuiu para a segmentao social. Esse aspecto tambm ocorre com o PNQ, medida que o Plano pouco alterou a proposio do PLANFOR, isto , esse, na realidade, ratifica essa segmentao. Portanto, essas polticas esto em conformidade com as polticas neoliberais que, sintonizadas com a reestruturao produtiva, destruram milhares de postos de trabalho e aumentaram a excluso social tpica do sistema capitalista.

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Na perspectiva de Oliveira (2008), essas estratgias que do suporte ao conceito de empregabilidade visam na realidade retirar da materialidade das relaes capitalistas a responsabilidade pela excluso social e o desemprego em massa, impondo ao sistema educacional uma subordinao reproduo do capital. Nesse sentido, os dois Planos ao vincularem a possibilidade de emprego melhor qualificao, obscurecem o fato de que o modelo econmico vigente altamente redutor de postos de trabalho. Logo, ao consideramos as concepes de Guilhon (2005), podemos afirmar que a prpria lgica da Poltica pressupe que o desemprego resultado da inadequao da fora de trabalho diante das novas demandas do mercado. Com isso, o discurso que existe oferta de trabalho, mas o que falta mo-de-obra qualificada. Assim, para buscar um equilbrio nesse cenrio, papel do Estado a partir de um diagnstico sobre as dimenses e a natureza das ofertas existentes realizar as aes para adequar a populao s demandas de qualificao postas pelo sistema produtivo. A atuao do Estado de apenas adaptar a demanda de emprego por parte dos trabalhadores s exigncias de oferta, em que o mercado se auto-regula no que tange questo de emprego. Isso posto, entendemos que as polticas de qualificao visam, na realidade, a difuso de valores que propiciem a adaptao do trabalhador s instabilidades e s precrias condies de trabalho na atual conjuntura, cuja base de uma perspectiva conformista em relao s incertezas da contemporaneidade. Verificamos assim que essas polticas buscam apenas compensar determinados segmentos da populao dos efeitos perversos das polticas econmicas e do atual processo de transformao produtiva. Um outro aspecto do problema que tambm merece ser destacado consiste nas mudanas propostas pelo PNQ com relao ao PLANFOR. O PNQ, ao ser institudo, props mudanas pedaggicas que visavam garantir o aumento da carga horria mdia e a uniformizao da nomenclatura dos cursos; a articulao prioritria com educao bsica (ensino fundamental, mdio e educao de jovens e adultos); a constituio de laboratrios para discusso de referenciais nos campos

metodolgico das Polticas Pblicas de Qualificao e da certificao; alm do

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desenvolvimento de sistemas de certificao e orientao profissional, bem como o apoio realizao do censo da educao. No PLANFOR, a qualificao profissional em articulao com a educao bsica (ensino fundamental, mdio e educao de jovens e adultos) tambm se constituiu como um elemento estratgico, mas no substitutivo da educao bsica. No que tange s exigncias para os executores do Plano, a orientao de elaborao, reviso, atualizao, debate e difuso temtica em torno de quatro projetos primordiais: [...] formao de formadores, centros pblicos de educao profissional; mapeamento e avaliao de modelos de educao profissional e certificao ocupacional [...] (MTB, 1997, p.8). Desse modo, percebemos que a certificao e a orientao profissional tambm fizeram parte do receiturio do PLANFOR, alm do apoio realizao do censo da educao profissional. Nesse contexto, a novidade foi a preocupao do PNQ em elevar a carga horria das aes de qualificao, mas como j demonstramos no captulo anterior, isso no foi uma preocupao do PLANFOR. No entanto, essa preocupao do PNQ fica comprometida se considerarmos os diversos entraves operacionais postos pelo Plano, fato que abordaremos mais adiante. Ao observamos atentamente a proposta dos dois Planos, identificamos que em algum dos seus requisitos encontram-se a especificao de que a aplicabilidade desses deve estar voltada para a realidade local e as necessidades dos trabalhadores, bem como ratificam a idia de que possvel articular em uma s ao, interesses antagnicos. Assim, quando comparamos as respectivas resolues do CODEFAT que instituram os Planos, verificamos que os mesmos contedos de formao geral e especfica propostos pelo PNQ tambm estiveram presentes no PLANFOR, s que no novo Plano se omitiu a segmentao em habilidades gerais, especficas e de gesto. Diante disso, uma anlise se faz necessria, uma vez que conforme apresentamos no captulo anterior46, o MTE (2007) ressaltou que uma das limitaes do PLANFOR foi justamente ter sido focado em habilidades especficas, fato que comprometeu uma ao educativa de carter mais integral. Entretanto, a prpria orientao do
Sobre as crticas do MTE (2007) dirigidas s lacunas, limitaes e inadequaes do PLANFOR ver a citao da pgina 78 desta dissertao.
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PNQ permaneceu com esse direcionamento, no avanando em termos de qualidade pedaggica como buscou indicar na resoluo que o criou. Outra mudana proposta pelo PNQ foi a institucional, cuja finalidade promover a integrao do Plano com as Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda e destas em relao s Polticas Pblicas de Educao e Desenvolvimento, entre outras. Alm disso, visa garantir uma efetiva participao e controle social, por meio do CODEFAT e das CETs e CMTs; o acesso aos recursos da qualificao pelos municpios; a incorporao das DRTs como representantes do MTE nos estados e a articulao institucional das Polticas Pblicas de Qualificao no plano

internacional. Entretanto, essa proposta de mudana do PNQ, na realidade, no genuinamente nova, medida que o PLANFOR tambm buscou a integrao com outras polticas e perspectivas do desenvolvimento econmico e tecnolgico do pas, bem como a integrao com as polticas sociais, principalmente quelas de trabalho e gerao de renda. Igualmente este Plano visou que as Secretarias de Trabalho e as Comisses Estaduais de Emprego assumissem um papel cada vez mais marcante na articulao da poltica, em bases descentralizadas, para que as aes de qualificao se tornassem um elemento da poltica de gerao de trabalho e renda em cada estado. Portanto, o que destacamos como uma novidade no PNQ a integrao das DRTs como representantes do MTE nos estados, fato que exigiu a recomposio das Comisses Estaduais de Trabalho para assim garantir a paridade de representao. Com relao articulao e integrao proposta pelo PNQ, uma breve anlise se faz necessria. A Resoluo 333/2003 do CODEFAT almeja articular e integrar o desenvolvimento local, a educao bsica, os atores institucionais da qualificao, as demais polticas pblicas, em especial as de educao e trabalho e at as polticas de qualificao no plano internacional. No entanto, essa dimenso proposta pelo PNQ prejudicada pelas dificuldades provenientes da operacionalizao do plano, aspecto que ser aprofundado mais adiante. Nesse momento, nos limitamos a registrar que alguns dos obstculos da integrao do PNQ com as polticas educacionais so: no perodo em que os Planos Territoriais

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de Qualificao so executados, ou seja, no final do ano, no tem possibilitado a integrao com a educao formal, cujo calendrio durante o ano letivo; apesar da carga horria mdia dos cursos de qualificao profissional ficar em torno de 200 horas, no suficiente para favorecer a elevao da escolaridade, j que aps a concluso das aes de qualificao no existe nenhuma proposta de

acompanhamento do egresso. Alm disso, a falta de continuidade das aes de qualificao, assim como a imprevisibilidade de prazos para a assinatura de convnios e repasse de recursos so aspectos limitadores para a integrao do Plano, bem como o financiamento da escolarizao para os benefcios do PNQ no garantido nem pelo MEC, nem pelo MTE. Quanto integrao do Plano com as PPTR, as mesmas dificuldades operacionais dificilmente permitiro avanos. Todavia, se nos detivermos apenas aos dados estatsticos do plano, esses demonstram o contrrio, uma vez que na populao alvo do PNQ esto os trabalhadores cadastrados no SINE e as pessoas beneficirias de outras polticas pblicas, os quais informam essa condio no ato da inscrio para as aes propostas pelos Planos Territoriais de Qualificao. No entanto, em uma anlise mais cuidadosa do PNQ verificamos que devido a descontinuidade do Plano e a escassez de recursos no possvel atender a todos os pblicos propostos pelo PNQ. Contudo, a grande maioria do pblico atendido do Plano certamente est cadastrada no SINE, seja por algum momento ter sido beneficiria do seguro-desemprego ou por ter recorrido a algum servio de intermediao de mo-de-obra em busca de emprego. Ao nosso entender, isto no se configura como real integrao, j que as possibilidades das diferentes polticas se destinarem ao mesmo indivduo so apenas casuais. Por isso, Pochmann (2001) explica que a efetividade e eficcia do sistema so limitadas pela desarticulao das aes. Ao levarmos em conta os elementos explicitados com as reflexes de Guilhon e Lima (2006), consideramos que a PPTR no Estado reflete forte incapacidade de reduzir as desigualdades existentes, assim como aponta para a baixa efetividade social das diferentes polticas que a constituem, como decorrncia da prpria

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herana histrica de atrasos do pas e dos traos de desigualdade e de pobreza tpicos da sua formao scio-econmica. Vale frisar que apesar dos esforos empreendidos pelo PNQ de aperfeioar as diretrizes do PLANFOR quanto a articulao do Plano com as PPTR esse apenas tem reproduzido as assimetrias anteriores existentes, sem superar os histricos traos de heterogeneidade e desigualdade do mercado de trabalho brasileiro. Constatamos tambm a diferena nos tempos dos benefcios, por exemplo, a concesso do seguro-desemprego uma poltica contnua e a qualificao mantm a marca da descontinuidade. Ademais, no se pode presumir que o trabalhador desempregado encontra-se nesta situao por falta de qualificao, da mesma forma que no possvel garantir que as aes desenvolvidas pelos Planos Territoriais sejam do interesse de tais indivduos. importante ainda destacar que esses problemas assumem um carter mais agravante se considerarmos que mesmo admitida como fundamental, a

responsabilidade pela elevao da escolaridade dos trabalhadores transferida para as entidades executoras do Plano, desresponsabilizando o Estado pela educao pblica e de qualidade para todos. Em relao a esse problema, o TCU, mesmo identificando essa limitao, props ao SPPE agilizar a formalizao de convnios com o MEC para encaminhar os trabalhadores ao sistema pblico de educao regular ou de jovens e adultos. Mas at o momento no houve avanos nesta direo, uma vez que o comprometimento das entidades executoras meramente formal. J no que tange aos pressupostos do PNQ, as orientaes para o planejamento parecem referir-se a uma realidade j construda (socialmente), em que pressupe um consenso em termos de superao das desigualdades. importante ressaltar que atualmente existe uma vasta produo terica com diferentes perspectivas e concepes para situar a problemtica do trabalho, do emprego, da renda e do desenvolvimento do mundo contemporneo. No entanto, ao considerarmos a precariedade dos quadros do funcionalismo pblico, bem como o despreparo dos Conselhos de Trabalho sem com isso subestimar a capacidade das equipes

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tcnicas das Secretarias Estaduais e Municipais do Trabalho torna-se questionvel a possibilidade destas equipes de construir uma anlise de tamanha complexidade. Igualmente identificamos no documento de instituio do PNQ o destaque conferido a participao de todos os atores interessados e responsveis pelas aes de qualificao. Todavia, nos questionamos em que condies essa participao se estabelece. Para Theodoro (2002),
[...] todas as partes envolvidas no desenho da poltica, de certa maneira, criam uma rede de cumplicidade de interesses cujos acordos recprocos permitem manter a poltica dentro daquele formato, e muitas vezes essa poltica deixa de servir ao que seria um interesse pblico mais amplo, passando a estar ajustada aos interesses que ali se consolidaram e se associaram em torno do desenho e do encaminhamento daquela poltica pblica como se fosse apropriao da poltica pblica pelos grupos envolvidos [...] (THEODORO, 2002, p. 23).

Isso confirma uma tendncia de que os planos de qualificao possuem uma dimenso simblico-ideolgica de convencimento e adeso que na maior parte permanece implcita, pouco afetando o conflito social aberto e consciente atuando assim sobre o tipo de poltica a ser desenvolvida e a viso dos seus formuladores. Ademais, nos apoiamos em Mszros (2005) para indicar que tais implicaes recaem sobre a estratgia reformista de defesa do sistema capitalista, baseada na tentativa de postular uma mudana gradual na sociedade, por meio da qual se removem defeitos especficos, como uma maneira de minar as bases em que um sistema alternativo possa ser articulado. Assim, difunde-se uma teoria

tendenciosamente fictcia, j que as reformas, na realidade, so estruturalmente irrealizveis dentro do tipo de sociedade estabelecida. Portanto, o autor aponta que os defeitos especficos do capitalismo no podem ser observados superficialmente e que por isso tambm no podem ser de fato resolvidos sem que se faa referncia ao sistema como um todo, que necessariamente os produz e constantemente os reproduz.

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3.2

ESTRATGIAS OPERACIONAIS DOS PLANOS

O PNQ manteve o mesmo desenho dos mecanismos de implementao do PLANFOR, em que os Planos Territoriais de Qualificao correspondem aos antigos Planos Estaduais de Qualificao Profissional PEQs e os Projetos Especiais de Qualificao substituem as PARCERIAS. Assim, quando comparamos as duas resolues identificamos que ambas possuem a mesma redao, mudando apenas o nome dos mecanismos de implementao. Na Resoluo 258/2000,
Art. 3 O PLANFOR implementado por meio de Planos Estaduais de Qualificao PEQs e Parcerias Nacionais ou Regionais (PARCERIAS), viabilizados mediante convnios ou outros instrumentos legais pertinentes, firmados entre os respectivos executores e o MTE, por intermdio do SPPE (CODEFAT, 2007b, p. 2).

J na Resoluo 333/2003,
Art. 3 O PNQ implementado por meio de Planos Territoriais de Qualificao PlanTeQs e de Projetos Especiais de Qualificao (ProEsQs), viabilizados mediante convnios ou outros instrumentos legais pertinentes, firmados entre os respectivos executores e o MTE, por intermdio do DEQ/SPPE (CODEFAT, 2007d, p. 8).

Quanto caracterizao desses mecanismos, como observamos no captulo anterior, esses tambm possuem muitas semelhanas. Entretanto, no que tange aos Planos Territoriais, as orientaes se ampliam, j que a Resoluo n 333 do CODEFAT (2007d) introduz a noo de territrio, em que passa a ser entendido no apenas como unidades da federao, permitindo o surgimento de outros arranjos de carter mesorregional, microrregional ou municipal.
4 O PlanTeQ um instrumento para progressiva articulao e alinhamento da oferta e da demanda de QSP em cada Estado, devendo explicitar a proporo do atendimento a ser realizado com recursos do FAT, de acordo com as prioridades definidas nesta Resoluo, e informado a proporo efetiva ou potencialmente atendida pela rede local de QSP, financiada por outras fontes pblicas e privadas, em particular as oriundas das entidades descritas no pargrafo 1 do artigo 2 desta Resoluo (CODEFAT, 2007d, p. 10). 2 No caso especfico de PlanTeQs de carter mesorregional, microrregional ou municipal, o plano deve estar voltado exclusivamente para qualificao social e profissional vinculada ao desenvolvimento do territrio (oportunidades de desenvolvimento, vocao, implementao de empresas, etc.) e aes em complementaridade com as aes de mbito estadual, sendo vedada a superposio de aes, devendo estas ser analisadas e

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informadas pelo DEQ/SPPE/MTE (s) Comisso(es)/Conselho(s) Estadual(ais) de Trabalho/Emprego da(s) unidade(s) federativa(s) correspondente(s) (CODEFAT, 2007d, p. 9).

Cabe tambm enfatizar que na Resoluo, o foco de ao dos Projetos Especiais de Qualificao difere das PARCERIAS do PLANFOR, uma vez que as PARCERIAS foram regulamentadas no Termo de Referncia, um instrumento paralelo ao antigo Plano. Enquanto isso no PNQ:
5 Os Projetos Especiais de Qualificao (ProEsQs), contemplam a elaborao de estudos, pesquisas, materiais tcnico-didticos, metodologias e tecnologias de qualificao social e profissional destinadas a populaes especficas ou abordando aspectos da demanda, oferta e do aperfeioamento das polticas pblicas de qualificao e de sua gesto participativa, implementados em escala regional ou nacional, por entidades de comprovada especialidade, competncia tcnica e capacidade de execuo, de acordo com as diretrizes fixadas anualmente pelo DEQ/SPPE/MTE, aprovadas e homologadas pelo CODEFAT (CODEFAT, 2007d, p. 10).

Quanto s instituies que podem ser contratadas para executar as aes, tanto de EP quanto as de QSP, as respectivas resolues definem quais so:

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Resoluo n 258/2000 PLANFOR

I Universidades definidas na forma da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996; II escolas tcnicas pblicas, empresas pblicas e outros rgos da Administrao Pblica incumbidos regimental ou estatutariamente do ensino, pesquisa ou extenso; III federaes empresariais, nacionais e estaduais, e servios nacionais sociais e de aprendizagem; IV federaes de trabalhadores e escolas sindicais; e V fundaes incumbidas regimental e estatutariamente do ensino profissional, instituies de ensino superior (3 grau) no enquadradas no inciso I deste artigo e outras instituies comprovadamente especializadas no ensino profissional (CODEFAT, 2007b, p. 3).

Resoluo n 333/2003 PNQ

II escolas tcnicas pblicas, empresas pblicas e outros rgos da Administrao Pblica, inclusive de administrao direta de mbito federal, estadual e municipal, incumbidos regimental ou estatutariamente do ensino, pesquisa ou extenso ou que comprovadamente executem aes de qualificao social e profissional; III servios aprendizagem; nacionais sociais e de

IV centrais sindicais, confederaes empresariais e outras entidades representativas de setores sociais organizados, atravs de seus rgos especficos de qualificao social ou profissional: escolas, institutos, fundaes ou outros; V Universidades definidas na forma da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996 e outras instituies de ensino superior, devidamente reconhecidas pelo Ministrio da Educao, na sua rea de especialidade; VI fundaes, institutos, escolas comunitrias e rurais e urbanas e outras entidades comprovadamente especializadas na qualificao social e profissional; VII organizaes no governamentais e seus consrcios com existncia legal que comprovadamente realizem atividades de qualificao social e profissional (CODEFAT, 2007d, p. 7-8).

Pelo exposto, constatamos que o PNQ amplia a relao de possveis entidades executoras em relao as que constavam no PLANFOR, mesmo que este ltimo j previa a contratao de outras instituies comprovadamente especializadas no ensino profissional que, mais tarde, se enquadrariam nas especificaes do novo Plano. Merece ainda destaque a proposta de mudana na dimenso operacional do PNQ em relao ao PLANFOR. Conforme mencionamos no captulo anterior, o Guia PLANFOR elaborado pelo MTE (2000) props um sistema integrado de planejamento, monitoramento, avaliao e acompanhamento dos egressos, sendo que para essas atividades desenvolveu o SIGAE e o SOP. Esses elementos

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continuam configurando a base operacional do PNQ, mas com as devidas adequaes e aperfeioamentos. Na resoluo que regulamenta o PNQ, precisamente no caput no artigo 17, apenas a incluso da expresso qualidade pedaggica o que diferencia esse do caput do artigo 17 que normatiza o PLANFOR, os quais dispem sobre o planejamento, monitoramento e avaliao dos Planos. Cumpre ainda notar que os pargrafos que compem este artigo apresentam de forma detalhada o papel do Sistema Integrado de Planejamento e Avaliao SPMA no PNQ, diferindo-se assim do PLANFOR que optou por manter esse detalhamento em um termo de referncia especfico. Essa uma preocupao que possui reflexos na operacionalizao do PNQ, uma vez que o MTE possui uma ateno especial a este sistema, fato que pode ser explicado se considerarmos que sua eficincia poupar o PNQ de no incorrer nas mesmas falhas identificadas no PLANFOR o que, alis, foi alvo de vrias denncias no antigo Plano. Posto desta forma, afirmamos que a inteno para que os mesmo erros no se repitam uma atitude importante, mas essas no podem ser as nicas medidas, pois geram uma outra impresso de que o problema da transparncia se reduz a uma mera questo tcnica de formulao de um instrumento jurdico adequado. Desse modo, ao contrrio de garantir a transparncia do Plano, essa acaba prejudicando-a, imprimindo morosidade aos processos, alm de no auxiliar o MTE a fechar suas prprias prestaes, mesmo que exija que seus parceiros o faam em prazos atropelados pelo prprio Ministrio. Como propsito de garantir transparncia no uso e na gesto dos recursos pblicos, o PNQ, como j foi dito anteriormente, incorporou as recomendaes da SFC/CGU e do TCU; props a regularizao do quadrinio 1999-2002 e a adoo de mecanismos permanentes de monitoramento dos contratos, a uniformizao dos contratos e convnios, alm da disponibilizao de informaes atualizadas via internet; a garantia da autonomia de um sistema de avaliao frente gesto e realizao dos Planos e a garantia de um sistema de monitoramento, em tempo real e de maneira eficiente.

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J no PLANFOR, a metodologia de acompanhamento e avaliao previa quatro nveis de interveno, integrados e complementares. Entretanto, assim como no PNQ, o Plano tambm propunha a uniformizao dos contratos e convnios, alm do sistema de informaes gerenciais para a educao profissional. Desse modo, percebemos que, na realidade, o PNQ deu continuidade a forma de planejamento, execuo e acompanhamento de contratos e prestao de contas, aprimorando o sistema. Alm disso, importante refletir sobre a possibilidade legal das entidades executoras, ao se constiturem como parceiras, no comungarem das mesmas concepes do PNQ. Entendemos que comungar das mesmas concepes uma condio prvia para que essas entidades sejam habilitadas como parceiras do Plano. Contudo, se analisarmos esse aspecto do ponto de vista legal, esse um elemento subjetivo que no possui nenhum respaldo na legislao. Algumas das instituies contratadas nem sempre so as mais adequadas para a realizao das aes, de acordo com o pblico a que destinado. Isso ocorre porque a maior parte dos processos feito via licitao e por isso ficam favorecidas as instituies que se enquadram s exigncias previstas, em especial o Sistema S. No somente porque possui uma reconhecida atuao na rea da educao profissional, mas tambm porque preenche os requisitos formais de documentao, tem agilidade para adaptar seus cronogramas aos atropelados prazos destinados execuo dos Planos Territoriais de Qualificao. Nesse sentido, tambm admitiramos que os contratantes tcnicos do servio pblico e os membros dos Conselhos do Trabalho que os analisam a despeito de todas as experincias acumuladas com o PLANFOR , se converteram para as novas bases do PNQ e ainda possuem a plena capacidade para detectar, inclusive as intenes encobertas na formulao desses Planos. Portanto, consideramos que todos esses elementos so importantes na formulao e execuo dos Planos, no pelo motivo de no compreender que a qualificao profissional assim como concebida pelo PNQ enquanto uma construo social e expresso do conflito na relao capital e trabalho. Um dos problemas principais do PNQ reside nas dificuldades como um todo das polticas do atual governo de

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associar as boas intenes e excelentes propostas s reais possibilidades de concretiz-las. No que se refere ao repasse de recursos pblicos para a realizao de aes de educao profissional pelo setor privado, j que o MTE do ponto de vista operacional no dispe de instituies escolares, se caracterizou, tanto no PLANFOR quanto no PNQ, como um mecanismo de privatizao dos recursos do FAT. Para Rummert (2008), a educao profissional est submissa aos interesses restritos do mercado, conforme observamos na citao abaixo:
[...] no desprovido de sentido supor que o MEC47, coadunado com os parmetros da atual ordem estabelecida pelo sistema do capital, executa um duplo movimento de terceirizao em que, por um lado, terceiriza instituies de diferentes tipos, transferindo recursos pblicos para que executem trabalho educativo (que deveria ser de responsabilidade estrita do Ministrio) junto aos jovens da classe trabalhadora e, por outro, sendo terceirizado pelo empresariado, para gerenciar uma ao educativa que atende a seus interesses imediatos, em relao fora de trabalho, e mediatos, no que tange a iniciativas que concorram para a manuteno de sua hegemonia (RUMMERT, 2008, p. 309).

Diante desse panorama, compreendemos que a manuteno da subordinao da educao profissional lgica do sistema do capital requer trabalhadores treinados para as necessidades imediatas do mercado de trabalho. A concepo de educao integral e de qualidade reduzida ao treinamento, desconsiderando o compromisso com a democratizao da educao, no somente no acesso, mas tambm como espao privilegiado para propiciar a pluralidade necessria formao integral, alm de relegar ao Estado o papel de mero articulador e financiador dos interesses empresariais. Todas essas questes demonstram as contradies de ambos os Planos, mas principalmente do PNQ, no que se refere ao distanciamento entre as intenes e as prticas. No possvel conceber que mesmo que se tenha o esforo e a boa inteno dos elaboradores do novo Plano as polticas e os programas isoladamente consigam romper com as orientaes mais gerais dos governos, medida que tais governos mantm as relaes estruturais do sistema capitalista. Assim, em conformidade com as anlises de Mszros (2005) compreendemos que:

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Ministrio da Educao e Cultura.

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As determinaes gerais do capital afetam profundamente cada mbito particular com alguma influncia na educao, e de forma nenhuma apenas as instituies educacionais formais. Estas esto estritamente integradas na totalidade dos processos sociais. No podem funcionar adequadamente exceto se estiverem em sintonia com as determinaes educacionais gerais da sociedade como um todo (MSZAROS, 2005, p. 43).

Nesse sentido, para funcionar adequadamente, o PNQ deve estar em sintonia com as determinaes gerais da sociedade e por isso segue as orientaes neoliberais. Logo, nossas reflexes nos levam a admitir o fosso existente entre as intenes do novo Plano e as possibilidades de sua realizao.

3.3

QUALIFICAO,

EMPREGABILIDADE,

INSERO

PERMANNCIA NO MERCADO DE TRABALHO

Na Resoluo n 258 do CODEFAT, a concepo de Educao Profissional EP o que guia o PLANFOR, enquanto que o PNQ refere-se Qualificao Social e Profissional QSP . O PLANFOR define como aes de EP,
Art. 9 [...] cursos, treinamentos, assessorias, extenso, pesquisas e estudos, concebidos com foco na demanda do mercado de trabalho e no perfil da populao alvo, contemplando o desenvolvimento de habilidades bsicas, especficas e ou de gesto, compreendendo principalmente os contedos indicados a seguir, sem prejuzo de outros que se definam em funo do mercado de trabalho e do perfil da populao a ser atendida (CODEFAT, 2007b, p. 4).

Enquanto isso, o PNQ define como aes de QSP,

Art. 9 [...] cursos, seminrios, oficinas, assessorias, extenso, pesquisas, estudos [...] (CODEFAT, 2007d, p. 16).

Verificamos assim que, diferentemente do PLANFOR, o PNQ no faz meno ao foco na demanda do mercado de trabalho e no perfil da populao alvo, tampouco utiliza os termos habilidades bsicas, especficas e de gesto, conforme apontamos anteriormente. Ademais, a QSP visa alcanar um patamar a mais, j que passa a ser tambm social, diferente da EP do PLANFOR.

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No entanto, importante acentuar que esta mudana significativa na concepo de qualificao encontra entraves nos prprios contedos a serem desenvolvidos. Assim, se retirados do Artigo 9 da Resoluo que instituiu o PNQ os termos relaes interpessoais no trabalho, empoderamento, associativismo e

cooperativismo, todos os demais contedos possuem similaridade com queles propostos pelo PLANFOR. Vejamos o panorama abaixo:

Resoluo n 258/2000 PLANFOR

I habilidades bsicas competncias e conhecimentos gerais, essenciais para o mercado de trabalho e para a construo da cidadania, como comunicao verbal e escrita, leitura e compreenso de textos, raciocnio, sade e segurana no trabalho, preservao ambiental, direitos humano, informao e orientao profissional e outros eventuais requisitos para as demais habilidades; II habilidades especficas competncias e conhecimentos relativos a processos, mtodos, tcnicas, normas, regulamentaes, materiais, equipamentos e outros contedos especficos das ocupaes; III habilidades de gesto competncias e conhecimentos relativos a atividades de gesto, autogesto, melhoria da qualidade e da produtividade de micro e pequenos estabelecimentos, do trabalho autnomo ou do prprio trabalhador individual, no processo produtivo (CODEFAT, 2007b, p. 4-5).

Resoluo

333/2003

PNQ

I Para os PlanTeQs aes de educao profissional envolvendo de forma integrada principalmente os contedos indicados a seguir, sem prejuzo de outros que se definam em funo da realidade local, das necessidades dos/as trabalhadores/as, do desenvolvimento do territrio, do mercado de trabalho e do perfil da populao a ser atendida: comunicao verbal e escrita, leitura e compreenso de textos, raciocnio lgicomatemtico, sade e segurana no trabalho, educao ambiental, direitos humanos, sociais e trabalhistas, relaes interpessoais no trabalho, informao e orientao profissional; processos, mtodos, tcnicas, normas, regulamentaes, materiais, equipamentos e outros contedos especficos das ocupaes; empoderamento, gesto, autogesto, associativismo, cooperativismo, melhoria da qualidade e da produtividade (CODEFAT, 2007d, p. 16-17, grifo nosso).

Nesse contexto e conforme ao que foi apresentado no captulo anterior, a qualificao profissional proposta em ambos os Planos sustenta-se na noo de direito, a ser assegurado pelas polticas pblicas e como espao de negociao. Logo, a centralidade da qualificao profissional defendida pelo PNQ no se constitui como o elemento inovador, j que o PLANFOR tambm enfoca a qualificao como direito. Constatamos ainda que os Planos, na verdade, destinam-se qualificao dos trabalhadores excludos do mercado formal, com aes de adaptao informalidade, formao de empreendimentos prprios que, salvo excees, se constituem na periferia do mercado de trabalho. Alm disso, tanto para os

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trabalhadores que integram o mercado informal quanto para aqueles que conseguem manter-se no mercado formal devido necessidade das empresas quanto s tarefas manuais a qualificao rpida imprescindvel para os trabalhadores atuarem em atividades subalternas, conforme a diviso do trabalho. Nesse sentido, a partir do momento
[...] que a formao para o trabalho passar a precisar de certa estrutura independente e desloca do espao em que ele se realiza, a formao do trabalhador vem sendo administrada como objeto da diviso social de responsabilidade entre o capital e o Estado brasileiro, embora em ambos os casos o financiamento provenha, direta ou indiretamente, de recursos pblicos. Assim, o PLANFOR a extenso da rotina de formao profissional em massa e um atestado da permanncia, na histria do capitalismo no Brasil, do custeio pblico para reproduo da fora-detrabalho, visando formao para o desempenho do trabalho subalterno no processo de produo (CA, 2003, p.253).

Fato que igualmente observamos no PNQ que, assim como o PLANFOR, d continuidade s iniciativas anteriores do governo brasileiro em relao qualificao dos trabalhadores, em que h uma clara distino entre a formao de trabalhadores para atuar na periferia da produo e outra formao com alto nvel de qualificao para atuar no ncleo gerencial e diretivo dos processos produtivos. Os ltimos so de responsabilidade do sistema formal de ensino pblico,

especialmente, dos centros de excelncia de ensino mdio ou de nvel tcnico e do ensino superior universitrio. Enquanto isso, o primeiro grupo de trabalhadores encontra-se subordinado s exigncias do mercado, sob a responsabilidade da sociedade civil, sob a liderana das organizaes empresariais, por meio do Sistema S, que desde a dcada de 40 apresenta o mesmo propsito. Nesse contexto, Ca (2003) afirma que a formao desse sistema paralelo d continuidade, agora sob novas bases, ao processo de ajustamento social das classes no prioritrias, em que se observa mais uma atualizao histrica do modo de regulao capitalista. Ademais, a estrutura dos Planos demonstra que, apesar de se apresentarem como no-substitutivos da educao bsica, as duas polticas tm sim a pretenso de se constituir enquanto nica instncia de formao para a populao alvo, medida que reconhece que trabalha com os grupos prioritrios, j que esses no dispem de outras alternativas de qualificao ou por ter maior dificuldade de acesso a elas, seja por razes de pobreza, baixa escolaridade, seletividade do mercado e das instituies formadoras, entre outros fatores.

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Logo, os Planos ofertam para a populao apenas algumas noes gerais consideradas como essenciais e em virtude disso, a carga horria dos programas de treinamento tem pouco significado. Conforme o Relatrio Gerencial do PLANFOR de 2000, a
[...] carga horria mdia por treinado foi de 62 horas, abaixo da mdia histrica do PLANFOR, situada na casa de 90-100 horas. Esse resultado reflete o ajuste operado a partir do contingenciamento de recursos. Para manter a escala de atendimento compromissada, foi preciso reduzir os programas. importante lembrar que, apesar da mdia mais elevada em anos anteriores, o PLANFOR no fixa carga horria mnima ou mxima, estipulando que esta seja definida no contexto real das demandas do mercado e da populao alvo [...] (MTE, 2001b, 15).

Pelo exposto, afirmamos que a nova institucionalidade de educao profissional, proposta inicialmente pelo PLANFOR, no se preocupou com a qualidade pedaggica e que por isso optou em manter a escala de atendimento reduzindo a carga horria ao invs de buscar uma outra forma de ajuste de recursos. Esse cenrio tambm pode ser observado no PNQ, uma vez que mesmo elevando a carga horria mdia dos cursos, ainda assim insuficiente para o desenvolvimento da poltica de qualificao. Outra questo relevante a utilizao, nos dois Planos, do termo treinado. Esse termo releva uma dupla dimenso na concepo dos Planos. A primeira dimenso refere-se ao afastamento da idia de processo, caracterstico da educao e do fortalecimento da concepo de treinamento pontual, repetitivo e de manuteno do trabalhador nesta mesma situao de reciclagem, conforme as necessidades impostas pelo capital. Assim, a partir das anlises de Ca (2003), percebemos que os Planos do continuidade formao do trabalhador para o trabalho perifrico, distante de qualquer teor estratgico na produo. Essa percepo, pelo que podemos constatar, a mesma que orienta o prprio MTE que, ao explicar as transformaes no mundo do trabalho a globalizao, a busca de competitividade, as inovaes tecnolgicas que vem mudando o perfil do trabalhador e da prpria noo de trabalho alerta para a expanso das oportunidades de trabalho no setor informal.
[...] Tradicionalmente, trabalho era visto como sinnimo de emprego, por sua vez associado ao setor industrial, urbano. O perfil tpico era masculino,

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valorizando o operrio padro, com empregos estveis. Os ltimos 20 anos vm assistindo ao declnio desse tipo de trabalho/trabalhador. Diminui o emprego formal assalariado, urbano, industrial. Mas h diversificao e expanso de oportunidades de trabalho no chamado setor informal, que inclui trabalho autnomo, associativo, microempreendimentos urbanos e rurais. O dito informal ainda pouco explorado em suas novas caractersticas. J se questiona sua identificao simplista com trabalho precrio, ilegal, desqualificado caractersticas que, sem dvida, subsistem em muitas atividades, inclusive altamente formalizadas (MTE, 2001a, p. 69).

Pelo exposto, observamos que o MTE no esclarece o que ele entende por identificao simplista, bem como no configura como problema a existncia da precariedade, ilegalidade e desqualificao em atividades altamente formalizadas. Portanto, esses elementos poderiam se inserir no setor informal sem com isso ser considerado um problema. Igualmente verificamos que no PLANFOR, os conceitos mais ressaltados so de educao integral, protagonismo dos atores sociais e efetividade, em que o
[...] desenvolvimento integral do indivduo que, ao mesmo tempo trabalhador e cidado, competente e consciente [...], por sua vez, no se esgota no plano da qualificao, mas exige um repensar mais amplo das relaes capital-trabalho, com nfase na negociao e na busca de melhorias da qualidade do emprego no pas (MTE, 1999, p. 17).

No que tange a efetividade social, o PLANFOR colocava-se como uma poltica pblica voltada para a construo democrtica e o desenvolvimento sustentado mais amplo e duradouro que os benefcios obtidos pelos treinados, isto , props a construo de um projeto de pas. Enquanto isso, as noes que mais se destacam no PNQ referem-se ao empoderamento e a educao integral, conceitos que apenas so citados, mas que no Plano no so explicitados em seu teor. Em relao ao empoderamento, este indica os destinatrios do Plano, os atores sociais e o resultado que se espera, a consolidao de cidados plenos, alm de ser considerado um elemento estratgico na poltica. O termo empoderamento amplamente utilizado por aqueles que lutam para que os atores sociais que historicamente estiveram margem do poder passem a t-lo, ou seja, por organizaes de defesa da participao das comunidades nas polticas sociais, por representaes de grupos minoritrios e por comunidades que adotam um estilo de organizao alternativo.

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Contudo, em uma anlise mais criteriosa sobre o emprego do termo, verificamos que esse no se restringe aos que pretendem favorecer o empoderamento dos grupos que esto margem do poder, uma vez que tambm bastante comum o seu emprego no meio empresarial. Assim, o empoderamento utilizado no sentido de relao de poder para tomada de deciso que levem aes eficazes. Pelo exposto, podemos inferir que o conceito de empoderamento apresenta diferentes ideologias para destacar [...] o ato de autorizar, dar poderes ou procurao ou ainda capacitar, permitir, habilitar. Sempre no sentido de conceder [...] (MORAES, 2003 apud OSRIO e LEO, 2008, p. 14). esse sentido que justamente alvo de crticas desses atores sobre o uso do termo no PNQ:
Esta forma de enfrentamento social no se d pela outorga de poder, mas sempre pela conquista. No h possibilidade de que o poder seja oriundo de uma autorizao, sempre alcanado pelo enfrentamento que obriga, politicamente, o reconhecimento da legitimidade da representao do outro. Portanto, no podemos buscar que nas aes de qualificao profissional, o tratamento deste tema o contemple com efetividade, uma vez que teramos o Estado explicitando a sua prpria condio de detentor do poder em detrimento daqueles a quem deveria representar. No deveria empoderar, mas sim atuar conforme as exigncias daqueles que apenas lhe outorgaram o poder, por serem eles prprios a origem do poder social (MORAES, 2003 apud OSRIO e LEO, 2008, p. 14).

importante apontar que os dois Planos possuem certo consenso em relao insero e permanncia no mercado de trabalho. Assim, tanto o PLANFOR quanto o PNQ incentivam estratgias alternativas de gerao de renda e o atendimento aos segmentos da populao compostos por desempregados e por aqueles em situao de vulnerabilidade. Em virtude do que apresentamos no captulo anterior, nos primeiros anos do PLANFOR, a idia de dotar o indivduo de empregabilidade estava presente nos documentos do Plano como um dos seus objetivos. No entanto, segundo Almeida (2003), essa proposio foi firmemente criticada no meio intelectual por carregar, de maneira implcita, a idia de que a formao profissional proporcionaria a obteno de emprego e que a situao de desemprego derivaria de uma falta de adequao escolar ou de qualificao do indivduo ao novo contexto produtivo. Dessa forma, o desemprego foi posto como resultado de uma situao econmica e poltica do pas, em que englobam aspectos de carter estrutural e conjuntural, tirando do indivduo a responsabilidade por sua situao.

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A autora enfatiza que, posteriormente, o conceito de empregabilidade aos poucos ressurgiu nos documentos do PLANFOR, mantendo-se ainda a idia de colocao dos egressos no mercado de trabalho, mas com um entendimento que a Educao Profissional, por si, no cria empregos. Na realidade, a Educao Profissional aumenta a probabilidade para criao e aproveitamento de novas oportunidades de trabalho. Logo, a formao profissional passa a ser tratada como um dos elementos que integram uma Poltica Pblica de Trabalho e Renda. Nesse sentido, alm da qualificao profissional, necessria a criao de mecanismos de incentivo gerao de atividades produtivas, assim como de orientao e apoio ao trabalhador, atravs de servios como intermediao e seguro-desemprego. Essa mudana da concepo inicial acerca das relaes entre formao profissional e emprego no PLANFOR permaneceu no PNQ, uma vez que esse Plano trata a qualificao como uma forma de aumento da probabilidade de obteno de emprego e trabalho decente na participao em processos de gerao e de oportunidade de trabalho e renda, como uma forma de reduzir os nveis de desemprego e subemprego. Como se percebe, os Planos lanaram mo do conceito de empregabilidade como uma forma de vender a iluso aos trabalhadores de que hoje o importante trabalhar independente de ser no mercado formal ou informal. Para Lira (2006), isso cria uma imagem de que a insero no mercado de trabalho depende apenas das competncias e habilidades que o trabalhador dispe para realizar determinada tarefa. Em outros termos, os empregos existem, o que falta a qualificao do trabalhador e competncia para se inserir e se manter nos postos de trabalho. Ca (2003) crtica essa posio afirmando que,
O substrato ideolgico contido nessa viso de que algumas foras de trabalho estariam fora de moda visa tornar privativa a problemtica do desemprego, promovendo, simultaneamente, a absolvio do Estado e do capital (do primeiro, porque oferece chances de qualificao aos despreparados; do segundo, porque afinal, ele a maior vtima da escassez de sua principal mercadoria), e a penalizao do trabalhador (porque possui uma mercadoria sua fora de trabalho pouco atrativa e desatualizada) (CA, 2003, p. 124).

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Essa lgica perversa da empregabilidade mascara as verdadeiras causas polticas e econmicas da excluso social de uma grande parcela da populao, em que impe um processo de individualizao e competitividade entre os trabalhadores. Como salienta Rummert (2008), trata-se de um processo permanente de disciplinar e controlar os processos de trabalho e o trabalhador, estratgia necessria para formar um tipo de homem que seja adaptvel, tanto cognitivo quanto afetivamente, s necessidades especficas de cada uma das fases de expanso e consolidao do sistema capitalista. O exposto at aqui nos permite afirmar que ambos os Planos de Qualificao tm por objetivo qualificar a fora de trabalho para as novas determinaes, contribuindo com a modernizao das relaes capital e trabalho e, na concepo de Ca (2003), [...] com a implementao de uma poltica pblica nos marcos da nova configurao do Estado brasileiro [...] (CA, 2003, p. 98). Todas as discusses que levantamos at o momento nos fazem compreender que na comparao dos documentos do PLANFOR com os do PNQ identificamos mais similaridades do que divergncias entre os Planos. No entanto, importante ainda destacar que o governo Lula instituiu o PNQ em meio a uma contradio bsica, em que a inteno de criar um novo modelo de desenvolvimento, baseado no crescimento sustentvel e na incluso, manteve os mesmos padres e a mesma lgica do PLANFOR, gerando um quadro inverso. Desse modo, a partir das comparaes realizadas percebemos que o percurso percorrido pelo PNQ apesar de ter anunciado uma nova concepo de qualificao sustenta-se nas mesmas bases institucionais e operacionais do Plano anterior. Nesse contexto, o PNQ, at o momento, no tem operado mudanas significativas em todas as dimenses da qualificao como a proposta do MTE. Na realidade, o Plano basicamente reedita o PLANFOR, em que utiliza quase que integralmente o texto da Resoluo n 258 que normatizou o extinto Plano. Logo, as inovaes propostas pelo PNQ enfrentam diversas ordens de dificuldades. Enfatizamos tambm que o processo de superao do sistema capitalista para uma nova realidade, a instituio de um novo contrato social e o reconhecimento dos conflitos de interesses na construo da poltica dimenses propostas pelo PNQ ,

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s podero ser consolidadas em uma outra sociedade movida por outra lgica. Com isso, no queremos negar que esse anseio equivocado, mas na forma como se estrutura o Plano ele possui um carter extremamente idealizador, uma vez que concebe que as relaes sociais em que se movimenta j alcanaram o patamar mais elevado. Identificamos assim que no PNQ as contradies so inevitveis devido correlao de foras que esto presentes em seu interior, aspecto que igualmente j havia sido identificado no PLANFOR. A pretenso do novo Plano para a instituio de um novo contrato social e o reconhecimento dos conflitos de interesses na construo da poltica, no foram capazes de revolucionar sua operacionalizao, mantendo velhas prticas, mesmo que essas tenham sido criticadas pelo prprio PNQ. O PNQ, na verdade, afirma novas bases para a poltica de qualificao, como j demonstramos anteriormente, mas o desempenho do governo se contradiz nessa perspectiva, especialmente quando no Plano Nacional de Qualificao PNQ: 2003-2007, o ento Ministro do Trabalho do governo Lula Jaques Wagner afirma que:
[...] o PPA alavanca um grande desafio na poltica de promoo do desenvolvimento, agregando a articulao estratgica das polticas de emprego, trabalho e renda com a poltica de desenvolvimento econmico, resultando no Programa de Desenvolvimento Centrado na Gerao de Emprego, Trabalho e Renda, apontando aes direcionadas promoo do crescimento sustentvel com trabalho, democratizao do acesso ao crdito e a incluso social, expressando o compromisso do Presidente Lula em construir um Brasil para todos (MTE, 2007, p. 5).

Nesse cenrio, percebemos que o carter estruturante das polticas pblicas, na prtica, vem se reduzindo polticas compensatrias, dirigidas populao mais vulnervel, distantes da perspectiva de universalizao. Assim, no desenvolvimento deste trabalho, argumentamos que o governo atual mantm a lgica neoliberal, expresso da atual fase do capitalismo, e a to esperada mudana tica proposta pelo PNQ no sequer capaz de banir a corrupo, uma vez que ela inerente a esse sistema. Com isso, por mais que se troque as pessoas que esto no poder
[...] as classes dominantes permanecem no poder do Estado, deixando intacto o sistema econmico, que garante e eleva a remunerao e privilgios do capital imperialista e da grande burguesia brasileira a ela associada, que aumenta a misria e explorao das classes dominadas (SANTOS, 2008).

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Por isso, concordamos com Mszros (2005) que

[...] no se pode realmente escapar da formidvel priso do sistema escolar estabelecido (condenado nestes termos por Jos Mart) reformandoo, simplesmente. Pois o que existia antes de tais reformas ser certamente restabelecido, mais cedo ou mais tarde, devido ao absoluto fracasso em desafiar, por meio de uma mudana institucional isolada, a lgica autoritria global do prprio capital. O que precisa ser confrontado e alterado fundamentalmente todo o sistema de internalizao48, como todas as suas dimenses, visveis e ocultas. Romper com a lgica do capital na rea da educao equivale, portanto, a substituir as formas onipresentes e profundamente enraizadas de internalizao mistificadora por sua alternativa concreta abrangente (MSZROS, 2005, p. 46 - 47).

Na perspectiva do autor, uma alternativa concreta a educao para alm do capital, em que essa no pode ser atribuda a um determinado nmero de anos na vida dos indivduos, cujas funes radicalmente mudadas abrangem a todos. Logo, a auto-educao de iguais e a autogesto da ordem social reprodutiva no podem ser separadas uma da outra. A autogesto pelos produtores livremente associados das funes vitais do processo social um empreendimento progressivo e inevitavelmente em mudana. O mesmo ocorre com as prticas educacionais que habilitam os indivduos a realizar essas funes, medida que sejam redesenhados por eles prprios, segundo os requisitos de mudana em que eles so agentes ativos. Nesse sentido, a educao verdadeiramente adquire uma concepo de continuidade.

Mszros (2005) afirma que o verdadeiro sentido da educao a internalizao pelos indivduos, em que legitimam a posio que lhes foi atribuda na hierarquia social, assim como constroem expectativas adequadas e formas de conduta certas, mais ou menos explicitamente estipuladas nesse terreno.

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NOTAS CONCLUSIVAS

No decorrer desta pesquisa suscitamos algumas reflexes que, neste momento, precisam ser pontuadas. Ao longo do caminho percorrido observamos que o PLANFOR e o PNQ tiveram como ponto de partida as mudanas processadas, tanto em mbito nacional quanto no internacional, nos sistemas de produo e trabalho. Essas mudanas foram encabeadas pelo processo de transformao produtiva e pelas alteraes nas estruturas de ocupao que apresentam novas demandas para os sistemas de formao profissional. Assim, a educao profissional configurou-se nos Planos como um elemento estratgico para as mudanas do sistema produtivo e o projeto de desenvolvimento do pas. No entanto, demonstramos que a educao profissional no pode ser considerada como uma soluo para todos os problemas de desenvolvimento do Brasil, j que os investimentos nesse mbito s tero resultado se a isso estiver atrelado o enfrentamento de outros problemas que afetam o pas, tais como: os altos nveis de pobreza, de concentrao da riqueza e a pssima distribuio de renda. Por isso, concordamos com Almeida (2003) que as mudanas nas polticas de formao profissional envolveram trs grandes movimentos que, articuladamente, buscavam proporcionar maior flexibilidade estrutura produtiva brasileira. O primeiro movimento foram as transformaes das empresas por meio da introduo de novas tecnologias, da adoo de estratgias de organizao e de gesto do trabalho caracterizadas por maior flexibilidade funcional e o enxugamento da estrutura das empresas com reduo dos nveis hierrquicos. O segundo movimento refere-se ao aumento da terceirizao nas empresas, com a focalizao das atividades consideradas estratgicas nas grandes empresas, sendo que as demais atividades so transferidas para outras. J o terceiro movimento o desenvolvimento de novas formas de relao interempresarial com reflexos sobre as redes intersetoriais e as cadeias produtivas. Vislumbramos ainda nesta pesquisa, no que tange ao emprego e a ocupao, que o panorama dos anos 90 foi marcado pelos altos nveis de desemprego e o aumento

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das formas de ocupao em condies precrias, em que verificamos os altos ndices de trabalhadores sem carteira assinada, elevao das taxas de ocupaes autnomas e o aumento de trabalhadores que atuam por conta-prpria. Essa conjuntura, como j apontamos anteriormente, pouco se alterou nos anos 2000, uma vez que o novo governo manteve as mesmas bases macroeconmicas do governo FHC. Esse cenrio, segundo Almeida (2003), foi agravado pelo recuo das polticas de proteo social que no pas j eram pouco estruturadas fragilizando os mecanismos de regulao das relaes de trabalho, em que a atuao do Estado banaliza o padro de realizao de polticas pblicas nas diferentes esferas. As polticas pblicas desenvolvidas no governo neoliberal apresentam como

caractersticas a descentralizao, a flexibilizao, o estabelecimento de parcerias, o envolvimento da sociedade civil e do mercado. Dessa forma, observamos que as concepes gerais e as diretrizes das polticas do MTE foram estabelecidas, de um lado, considerando as questes acima apontadas e, de outro, de acordo com a avaliao que o Ministrio fez acerca dos desafios que as mesmas colocavam para a formao profissional no pas. Para Boito (2008), as propostas de desregulamentao e de flexibilizao das relaes de trabalho, o uso de novas tecnologias e a globalizao, como uma forma de garantir a acumulao do capital, sustenta-se no neoliberalismo que reinaugura a prevalncia do individualismo e da meritocracia. Assim, transfere-se para os indivduos a responsabilidade, na livre concorrncia, de reunir os elementos necessrios para torn-los competitivos. Para o Estado, na perspectiva neoliberal, desnecessrio manter polticas pblicas de alto custo para estes indivduos, uma vez que estes recursos devem ser mais bem utilizados, isto , investidos na indstria, no crescimento e na competitividade dos pases. De acordo com tais implicaes, constatamos que se criou um mito sobre a qualificao profissional na atualidade, em que o discurso da empregabilidade foi utilizado para difundir a falsa idia de que o motivo para o trabalhador no estar empregado a falta de qualificao, por isso a instruo se constitui na melhor maneira de conquistar um posto de trabalho. Nesse contexto, o trabalhador

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desempregado qualifica-se, mas no consegue se inserir no mercado de trabalho, pois o posto de trabalho no existe mais. O que ocorre que o problema principal no est no trabalhador, mas no sistema produtivo que no tem nenhum compromisso de incluir. A realidade contextualizada nesta pesquisa apresentou a educao profissional como uma estratgia de competitividade entre os trabalhadores, uma vez que o mercado posto como um espao restrito e restritivo, em que apenas os mais aptos conseguem oportunidade. Logo, ao contrrio de criar oportunidades, essa tende a afunilar muito mais o acesso ao mercado, j que o conhecimento apresenta-se como uma vantagem comparativa e no como um instrumento de chances redistributivas. Ademais, quanto mais houver disponibilidade de pessoas bem preparadas, o mercado usufrui da lgica do exrcito de reserva que se estende desde trabalhadores simples para os trabalhadores qualificados , com isso barateia-se o estoque crescente de trabalhadores qualificados. Desse modo, os Planos de Qualificao Profissional institudos nos governos FHC e Lula foram marcados por estratgias de qualificao profissional que no so capazes de enfrentar os problemas ocasionados pelas transformaes ocorridas no mundo do trabalho, tampouco podem ser considerados como elementos capazes de amenizar os efeitos do desemprego e do aumento da precarizao das condies de trabalho, medida que nos Planos encontra-se intrnseco a perspectiva neoliberal que restringe as polticas pblicas a serem desenvolvidas. como afirma Tonet (2005), a prpria lgica interna do capitalismo est baseada no limite de acesso quanto ao nmero de pessoas, bem como quanto qualidade do contedo educacional propagada, uma vez que inerente ao sistema a no realizao plena de todos os indivduos, mas a sua reproduo. Igualmente identificamos que os Planos de Qualificao desenvolvidos pelo governo federal ainda esto voltados para um determinado segmento da sociedade apesar de esses preconizarem as polticas como um direito. Assim, a educao profissional desenvolvida por ambos os Planos est direcionada para as camadas inferiores49
Termo utilizado tanto no PLANFOR quanto no PNQ, mas que no compartilhamos de sua concepo.
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da sociedade, em que se difunde a obedincia, disciplina e conformao com a posio que ocupam na sociedade. Logo, se a qualificao fosse vista como um direito, a idia de acesso ao sistema de formao profissional de qualidade seria outro, pois realmente todos teriam acesso no pas. Alm disso, ao analisarmos mais especificadamente o PNQ, observamos que embora a educao integral tenha sido posta como uma das diretrizes do Plano, o qual tambm se props ao empoderamento dos sujeitos sociais por melhor que sejam as intenes , inmeras limitaes se colocam como barreiras a este propsito. Nesses termos, o PNQ se estrutura no vazio provocado pelo sistema capitalista que gera desigualdades. Nesse sentido, mesmo considerando que os processos educacionais e os processos sociais mais abrangentes esto intimamente articulados, difcil imaginar como o PNQ possa sustentar-se, j que em uma das bases pressupe o amadurecimento social e poltico, nos termos de um novo contrato social, dos segmentos mais diretamente relacionados com o trabalho e a qualificao profissional [...] (MTE, 2007, p.27). Por isso, entendemos que o amadurecimento um simples condicionante do Plano no capaz de conciliar os interesses que na realidade so inconciliveis, uma vez que impossvel o sistema capitalista promover a igualdade. Isso posto, o PNQ legitima as desigualdades existentes com aes de formao profissional que, na realidade, o operam de forma compensatria para as funes subalternas e perifricas do sistema produtivo, caracterstica que tambm marcou o PLANFOR. Todavia, no significa dizer, conforme Pochman (1998), que as polticas compensatrias no so importantes e necessrias, pelo contrrio, como o prprio autor afirma, essas polticas se transformam em simples assistencialismo se no forem articuladas a polticas macroeconmicas direcionadas ao incremento do nvel geral de atividade econmica. De acordo com Guilhon (2005), as polticas de qualificao visam, na realidade, a difuso de valores que propiciam a adaptao do trabalhador s instabilidades e s precrias condies de trabalho, cuja base uma postura conformista em relao s

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incertezas da contemporaneidade. A empregabilidade princpio que orienta os Planos mostra-se como uma falsa probabilidade ou at mesmo uma falsa esperana maior ou menor de que a pessoa treinada em sua busca por emprego possa encontrar efetivamente. Uma outra questo que ainda merece destaque a no integrao dos Planos com as polticas PPTR, j que a suposta articulao, preconizada tanto pelo PLANFOR quanto pelo PNQ, como apontamos no terceiro captulo deste trabalho, se constitui em uma mera causalidade. Esse fator tambm contribui para os inmeros problemas na estrutura das polticas, em que essas continuam reproduzindo as desigualdades histricas que permeiam o mercado de trabalho no Brasil. Portanto, as anlises nos conduzem a confirmar as hipteses elaboradas no incio de nosso trabalho, pois apesar do MTE ter realizado um grande esforo na criao dos programas de qualificao profissional, esse no obteve xito nas suas aes, uma vez que os programas so desenvolvidos de maneira pouco articulada com as demais polticas governamentais e que por isso no so capazes de atender a realidade de alguns segmentos produtivos e/ou de parcelas da populao. Cabe ressaltar que o estudo demonstrou que o PLANFOR e o PNQ colocam-se como um elemento estratgico do Estado de alcance e eficcia limitados pelas prprias condies do contexto brasileiro e do iderio neoliberal. Assim, as aes de qualificao desenvolvidas pelos Planos transformaram-se em uma extenso da rotina de formao profissional em massa e um atestado da permanncia do custeio pblico para reproduo da fora de trabalho, em que a formao est direcionada para o desenvolvimento do trabalho subalterno no processo de produo. Logo, como j exposto anteriormente, a qualificao profissional no pode ser posta como uma soluo individual para o emprego, pois a questo perpassa por outras dimenses. Desse modo, mesmo que por meio das reformas se busque amenizar os problemas acionados pelo sistema capitalista, as estruturas do sistema

permanecero intactas e em conformidade com as exigncias da lgica global. Por isso, os Planos por mais que busquem mudanas, esses representam a continuidade da poltica pblica de qualificao profissional que sempre beneficiou

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predominantemente o capital, em detrimento do trabalho. Nesse sentido, transcender

[...] a iluso de que a reestruturao produtiva resultaria de fato na ampliao da demanda de educao bsica e profissional pra todos, e desnudado o seu carter crescentemente excludente, resta a indagao: o que dizer aos trabalhadores? Reforar, pura e simplesmente, a tese oficial de que a escolarizao complementada por alguma formao profissional confere empregabilidade, , no mnimo, m f. Por outro lado, afirmar que no adianta lutar por mais e melhor educao, , mais do que matar a esperana, eliminar um espao importante de construo de um outro projeto, contra-hegemnico (KUENZER, 2005, p. 69).

evidente que no acreditamos que a educao sozinha responsvel pela construo de uma nova sociedade. Entretanto, concordamos com Tonet (2005) de que a educao um elemento fundamental para despertar, na conscincia dos sujeitos sociais, a necessidade de uma transformao revolucionria e,

concomitantemente, transmitir o que de mais avanado existe nos termos de conhecimento. Nesse contexto, apresentar solues de forma crtica e criativa, torna-se um grande desafio para a qual nos sentimos limitados. Contudo, compartilhamos das orientaes de Mszros (2005), em que somente
[...] a mais ampla das concepes de educao nos pode ajudar a perseguir o objetivo de uma mudana verdadeiramente radical, proporcionando instrumentos de presso que rompam a lgica mistificadora do capital. Essa maneira de abordar o assunto , de fato, tanto a esperana, como a garantia de um possvel xito. Em contraste, cair na tentao de reparos institucionais formais passo a passo, como afirma a sabedoria reformista desde tempos imemoriais significa permanecer aprisionado dentro do crculo vicioso institucionalmente articulado e protegido dessa lgica autocentrada do capital. Essa forma de encarar tanto os problemas em si mesmos como as solues realistas cuidadosamente cultivada e propagandeada nas nossas sociedades, enquanto alternativa genuna e de alcance amplo prtico desqualificada aprioristicamente e descartada bombasicamente, qualificada como poltica de formalidades (MSZROS, 2005, p. 48).

Diante desse cenrio, compreendemos que a construo de uma proposta educacional que concorra para sociabilidade de sujeitos autnomos e conscientes s possvel em um outro projeto societrio. Essa materializao no se efetivar no regime do capital, mas dever ocorrer como resultado dos embates concretos dos sujeitos sociais que, por um lado, se vem a merc do destrutivo processo de reproduo ampliada do capital e, por outro lado, em meio as incessantes lutas dos

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trabalhadores por outras formas de sociedade que lhes permitam desfrutar plenamente de sua produo e da vida em todas as suas dimenses. Por tudo, as concluses do processo investigativo possibilitam-nos apreender que a educao e a qualificao profissional possuem inmeros desafios, sendo que o mais urgente, ao nosso entender, a intensificao da luta pela construo de um sistema em que a educao seja posta como algo unificado, articulado, gratuito e de qualidade, para que assim as polticas verdadeiramente possam atingir a sociedade como um todo. Os resultados do presente estudo reforam igualmente a possibilidade de reflexo crtica sobre a realidade em que se inserem as polticas de educao e qualificao profissional. Por isso, fundamental que outras pesquisas e estudos sejam desenvolvidos tendo como foco as polticas pblicas e a conjuntura nacional e internacional. Assim, analisar quais as conseqncias, para os trabalhadores, das estratgias de cooptao poltico-ideolgica presente nas polticas de qualificao profissional ou analisar como o processo de financiamento das polticas desenvolvidas com os recursos do FAT, se constituem em possveis propostas de pesquisa.

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