AVALIAO DE CRITRIOS DE DISTRIBUIO E DE UTILIZAO DE RECURSOS DAS PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS NO BRASIL

Carlos Augusto Ges Pacheco

DISSERTAO SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DA COORDENAO DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM CINCIAS EM PLANEJAMENTO ENERGTICO.

Aprovada por:

_______________________________________________ Prof. Giovani Vitria Machado, D.Sc.

_______________________________________________ Prof. Maurcio Cardoso Arouca, D.Sc.

_______________________________________________ Prof. Alexandre Salem Szklo, D.Sc.

_______________________________________________ Dr. Ricardo Gorini de Oliveira, D.Sc.

RIO DE JANEIRO, RJ BRASIL JUNHO DE 2007

PACHECO, CARLOS AUGUSTO GES Avaliao de Critrios de Distribuio e de Utilizao de Recursos das Participaes Governamentais no Brasil. [Rio de Janeiro] 2007. XV, 321 p. 29,7 cm (COPPE/UFRJ, M.Sc., Planejamento Energtico, 2007) Dissertao Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE 1. Participaes Governamentais 2. Renda Mineral 3. Polticas Energticas I. COPPE/UFRJ II. Ttulo (srie)

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DEDICATRIA No exemplo ainda est a maior fora no mundo. Esta dissertao dedicada memorian). a Jlio Ges (in

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AGRADECIMENTOS Em primeiro lugar, agradeo com especial apreo ao Prof. Dr. Giovani Vitria Machado, pelo apoio, pacincia e compreenso dispensados na orientao desta dissertao, alm da confiana em mim depositada em todos os momentos; Ao Prof. Dr. Maurcio Arouca, pela gentileza de ter-me recebido como seu co-orientado e pela conduo do trabalho para a concluso do mesmo; Ao Prof. Dr. Alexandre Salem Szklo e ao Dr. Ricardo Gorini de Oliveira pela gentileza e disposio para participar como membros da banca examinadora. Sou-lhes grato pelas orientaes e recomendaes para a melhoria do trabalho; Agradeo a ajuda incondicional dos grandes amigos, Marcelo Cavalcanti, Fernanda Delgado, Raquel Souza, Daniel Stilpen, Gustavo Paulino e Henrique Paulino, que me acompanharam vivamente neste trabalho, compartilhando avanos e retrocessos, durante todo o seu desenvolvimento; Agradeo a todo corpo docente e discente do Programa de Planejamento Energtico (PPE) da COPPE/UFRJ, pelas trocas de experincias e idias que contriburam para meu aperfeioamento intelectual, profissional e pessoal. Reconheo e agradeo, tambm, a equipe da secretaria acadmica do PPE pela prontido e eficincia com a qual tanto me auxiliaram, assim como as bibliotecrias, que sempre me atenderam com delicadeza, respeito e ateno; Agradeo a todos os integrantes da Superintendncia de Petrleo, Gs e Biocombustveis, da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), em especial a Gelson Serva, Geraldo Rodrigues e Aloysio Vasconcelos, pela receptividade e colaborao realizao deste trabalho; Agradeo minha me, Leila, pelo amor, ateno e carinho nas horas mais difceis, e minha namorada, Priscilla, pela fora, o carinho e a compreenso pelos momentos, que no foram poucos, de ausncia, tenso e, mesmo, mau humor ao longo do caminho;

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Ao PRH-ANP, em especial ao Programa de Ensino: Economia, Planejamento Energtico e Engenharia de Produo na Indstria do Petrleo (PRH-21), pelo suporte financeiro que proporcionou condies para a elaborao desta dissertao de mestrado; A Deus, por tudo.

Os dados materiais de uma nao podem ser contados e medidos (superfcie, populao, exrcitos, riquezas materiais); mas o que no se pode medir , s vezes, mais importante: o esprito, a alma, a vontade de orientar-se para um objetivo definido. (Francis Bacon)

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Resumo da Dissertao apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios para a obteno do grau de Mestre em Cincias (M.Sc.)

AVALIAO DE CRITRIOS DE DISTRIBUIO E DE UTILIZAO DE RECURSOS DAS PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS NO BRASIL Carlos Augusto Ges Pacheco

Junho / 2007

Orientadores: Giovani Vitria Machado Maurcio Cardoso Arouca

Programa: Planejamento Energtico A partir da Lei n. 9.478/97 verificou-se um extraordinrio crescimento nas receitas de royalties e participaes especiais, resultantes de compensaes financeiras, devidas pelos concessionrios de explorao e produo de petrleo e gs natural. Tendo em vista a relevncia deste novo cenrio, este estudo analisa em que medida os critrios utilizados para o estabelecimento metodolgico das regras de distribuio e uso das Participaes Governamentais carecem, ou no, de fundamentos econmicos, e avalia o atual sistema vis--vis s experincias internacionais. A metodologia adotada envolveu levantamento e anlise de dados, relativos aos royalties e participaes especiais, bem como experincias internacionais para fins de comparao com o sistema brasileiro. Entre os principais resultados, depreende-se que a estrutura institucional de distribuio dos royalties no Brasil compatvel com o conceito terico de royalties (renda de escassez). Contudo, no que se refere utilizao dos royalties, no h um direcionamento especfico para a promoo da justia intergeracional, atravs de projetos sustentveis, capazes de perpetuar os benefcios advindos das rendas petrolferas para as geraes futuras.

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Abstract of Dissertation presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the requirements for the degree of Master of Science (M.Sc.)

EVALUATION OF CRITERIONS OF DISTRIBUTION AND UTILIZATION OF THE GOVERNMENT TAKE UNDER THE PETROLEUM LAWS RESOURCES IN BRAZIL Carlos Augusto Ges Pacheco

June / 2007

Advisors: Giovani Vitria Machado Maurcio Cardoso Arouca

Department of Energy Planning From the Law n. 9.478/97, it could be verified an extraordinary growth of royalties and special petroleum tax, resultants from financial compensations, which have to be paid by the concessionaires of exploration and production of oil and natural gas. Due to the relevance of this new scene, this study analyzes whether the criteria adopted for the methodological establishment of the distribution rules and use of the Governmental Participation under the Petroleum Law has economic fundamental, and also to evaluate the current system vis-a-vis the international experiences. The adopted methodology involved survey and data analysis, relative to royalties and special participation tax, as well as international experiences for comparison with the Brazilian system. Between the main results, it was inferred that the institutional structure of distribution of royalties in Brazil is compatible with the theoretical concept of royalties (scarcity rent). However, in relation to the royalties utilization, it does not have a specific aiming for the promotion of intergerational equity, through projects sustainable, capable to perpetuate the benefits of the petroliferous incomes for the future generations.

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SUMRIO

Captulo I Introduo..................................................................................................1 Captulo II Princpios de Economia dos Recursos Naturais: um panorama das abordagens tericas ......................................................................................................10 II.1 O Conceito de Desenvolvimento Sustentvel...................................................... 10 II.1.1 Desenvolvimento Sustentvel: perspectiva histrica.................................... 11 II.1.2 Desenvolvimento Sustentvel: perspectiva terica....................................... 15 II.1.2.1 A Economia do Meio Ambiente ............................................................ 16 II.1.2.2 A Economia Ecolgica .......................................................................... 18 II.2 Princpios Econmicos para o Pagamento de Participaes Governamentais na Indstria do Petrleo e Gs Natural............................................................................ 21 II.2.1 O Conceito de Renda Econmica ................................................................. 23 II.2.2 Sobre a Renda Mineral ................................................................................. 26 II.2.2.1 A Regra de Hotelling ............................................................................. 28 II.2.3 O Royalty como Instrumento de Diversificao Econmica e Promotor de Justia Intergeracional ............................................................................................ 37 II.2.3.1 Royalties como instrumento de captura de rendas extraordinrias........ 39 II.2.3.2 Royalties como receita de alienao de patrimnio pblico.................. 41 II.2.3.3 Royalties como compensao aos impactos territoriais de adensamento ............................................................................................................................ 42 II.3 Consideraes Finais do Captulo........................................................................ 44 Captulo III Instrumentos Legais das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo ......................................................................................................................48 III.1 Breve Introduo sobre a Anlise das Participaes Governamentais no Brasil 48 III.2 Evoluo do Marco Legal das Participaes Governamentais no Brasil (anteriores Lei 9.478/97).......................................................................................... 50 III.3 A Reforma Institucional do Setor Petrolfero Brasileiro e as Mudanas Institudas com a Lei n. 9.478/97 .............................................................................. 58 III.3.1 O Bnus de Assinatura e o Pagamento pela Ocupao ou Reteno de rea ................................................................................................................................ 61 III.3.2 Os Royalties .............................................................................................. 62 III.3.2.1 Razes do Incremento dos Royalties ................................................. 64 III.3.3 As Participaes Especiais ....................................................................... 72 III.4 Comparaes Internacionais sobre os Critrios de Arrecadao de Recursos das Participaes Governamentais.................................................................................... 76 III.4.1 Os Sistemas Internacionais de Tributao na Cadeia do Petrleo e Gs Natural .................................................................................................................... 77 III.4.2 Estruturao dos Sistemas Fiscais Internacionais ....................................... 86 III.4.2.1 Sistemas de Concesso ......................................................................... 87 III.4.2.2 Sistemas Contratuais ............................................................................ 89 III.4.2.3 Joint Ventures ....................................................................................... 93 III.5 Os Royalties e demais Participaes Governamentais como Instrumentos de Polticas Fiscal e Econmica ...................................................................................... 94

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III.5.1 Incentivos Fiscais e Sistemas de Flexibilizao de Alquotas (Royalty Relief) ................................................................................................................................ 97 III.6 Consideraes Finais do Captulo .................................................................... 101 Captulo IV Avaliao dos Critrios de Distribuio das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo ....................................................................106 IV.1 Caractersticas da Explotao dos Hidrocarbonetos e seus Impactos na Distribuio de Receitas Petrolferas........................................................................ 107 IV.2 Consideraes sobre o Pagamento de Royalties e Participaes Especiais Estados, Territrios e Municpios Brasileiros .......................................................... 110 IV.2.1 O Debate sobre a Concentrao Espacial das Rendas Petrolferas e o Critrio Fsico Presente nas Regras de Rateio...................................................... 115 IV.2.2 Propostas de Alterao da Legislao Referente s Metodologias de Repasse das Participaes Governamentais ......................................................... 125 IV.3 Experincias Internacionais de Distribuio das Receitas Petrolferas............ 133 IV.3.1 Estados Unidos .......................................................................................... 133 IV.3.1.1 Repartio e Aplicao dos Royalties nos Estados Unidos............... 136 IV.3.2 Amrica do Sul (Bacia Sub-Andina)......................................................... 140 IV.3.2.1 O Panorama do Setor Petrolfero ....................................................... 140 IV.3.2.2 O Processo de Descentralizao Fiscal .............................................. 142 IV.3.2.3 A Arrecadao da Renda Petrolfera .................................................. 143 IV.3.2.4 A Distribuio da Renda Petrolfera entre os Pases da Bacia SubAndina .............................................................................................................. 145 IV.3.3 Nigria ....................................................................................................... 152 IV.3.4 Canad ....................................................................................................... 158 IV.4 Reflexes Gerais sobre os Critrios de Distribuio de Recursos das Rendas Petrolferas................................................................................................................ 160 IV.5 Consideraes Finais do Captulo .................................................................... 163 Captulo V Anlise sobre a Utilizao dos Recursos das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo ....................................................................167 V.1 Aplicao e Fiscalizao das Participaes Governamentais Luz da Legislao Brasileira ................................................................................................ 167 V.1.1 Fiscalizao dos Recursos dos Royalties .................................................... 171 V.2 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas Unio 174 V.2.1 Os Repasses para o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)................ 179 V.3 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas ao Estado do Rio de Janeiro ...................................................................................................... 183 V.3.1 O Emprego dos Royalties Petrolferos na Renegociao da Dvida do Estado do Rio de Janeiro com a Unio............................................................................. 187 V.3.2 O Fundo Especial de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano FECAM ................................................................................................................ 192 V.4 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas s Esferas Municipais de Governo ........................................................................................ 196 V.4.1 A Relao das Participaes Governamentais com os Investimentos Municipais Realizados.......................................................................................... 205 V.4.2 Direcionamento dos Recursos Petrolferos nos Gastos Municipais ........ 208 V.5 Experincias Internacionais de Utilizao de Royalties e demais Rendas Petrolferas................................................................................................................ 219 V.6 Consideraes sobre a Necessidade de uma Eficiente Gesto dos Recursos Petrolferos ............................................................................................................... 225

V.6.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal............................................................ 229 V.6.2 O Oramento Participativo como Instrumento de Gesto no Uso das Participaes Governamentais.............................................................................. 232 V.7 Recursos Petrolferos: Volatilidade, Incerteza e a Necessidade de Polticas de Planejamento de Mdio e Longo Prazo.................................................................... 235 V.8 Fundos Petrolferos: Conceitos e Experincias Internacionais.......................... 238 V.8.1 O Fundo Permanente do Alasca (Alaska Permanent Fund)....................... 240 V.8.2 Fundo Petrolfero Estatal da Noruega (Norwegian State Petroleum Fund NSPF) ................................................................................................................... 244 V.8.3 O Fundo Petrolfero de Alberta (Canad)................................................... 246 V.8.4 Experincias de Fundos Petrolferos no Oriente Mdio ............................. 248 V.8.5 Experincias de Fundos Petrolferos no Azerbaijo e Cazaquisto ........... 249 V.8.6 Avaliaes das Experincias de Fundos Petrolferos Internacionais.......... 250 V.9 Consideraes Finais do Captulo ..................................................................... 253 Captulo VI CONCLUSO ....................................................................................261 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .....................................................................277 ANEXOS .....................................................................................................................311 ANEXO I Distribuio da Parcela de 30% aos Municpios da Bacia de Campos, segundo Zonas de Produo ......................................................................................311 ANEXO II Alquotas Mdias dos Royalties nas Bacias Brasileiras ....................313 ANEXO III Distribuio da Arrecadao dos Royalties entre Beneficirios.....314 ANEXO IV Distribuio da Arrecadao das Participaes Especiais entre Beneficirios ................................................................................................................315 ANEXO V Caractersticas Gerais de Regimes Fiscais Petrolferos em Pases em Desenvolvimento Selecionados ..................................................................................316 ANEXO VI Indicador de Esforo Tributrio Prprio dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (2000-2005) ............................................318 ANEXO VII Investimentos per capita dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (1997-2005) ......................................................................319 ANEXO VIII Indicador do Grau de Investimento dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (1997-2005) .................................................320 ANEXO IX Investimentos dos municpios e Regies de Governo e Relao Investimentos / Royalties (2005) ................................................................................321

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NDICE DE FIGURAS

Figura 2.1 Condio de eficincia no mercado de um recurso natural no-renovvel. 30 Figura 3.1 Evoluo da distribuio de royalties sobre a produo de petrleo e gs natural, segundo beneficirios (1994-2005) ........................................................... 65 Figura 3.2 Evoluo da produo de petrleo e gs natural no Brasil (1993 2005). 66 Figura 3.3 Preos mdios de referncia do gs natural no Brasil: 1999-2005 (US$/mil m3) .......................................................................................................................... 69 Figura 3.4 Preos mdios do petrleo brasileiro em comparao com o Brent (1996 2005)....................................................................................................................... 70 Figura 3.5 Arrecadao total de royalties e a taxa de cmbio (1994 2005) ............. 71 Figura 3.6 - Fluxo de pagamento dos royalties no Brasil estrutura atual.................... 75 Figura 3.7 Sistemas Ficais: conceitos bsicos ............................................................. 84 Figura 3.8 Esquema simplificado do Regime Fiscal no Brasil.................................... 86 Figura 3.9 Classificao dos Sistemas Fiscais Petrolferos......................................... 87 Figura 4.1 Bacia de Campos e a extenso dos Limites Municipais (ortogonais e paralelas)............................................................................................................... 120 Figura 4.2 Bolvia: distribuio dos royalties entre os Departamentos (1998 2003) .............................................................................................................................. 147 Figura 4.3 Nigria: distribuio das receitas petrolferas entre beneficirios ........... 156 Figura 5.1 Distribuio dos royalties e participaes especiais entre os rgos beneficirios da Administrao Federal - 1997 a 2005 (em milhes R$) ............ 175 Figura 5.2 Arrecadao e limite de desempenho dos Fundos Setoriais (1999-2005) 181 Figura 5.3 Evoluo da arrecadao de royalties e participaes especiais pelo estado do Rio de Janeiro (1997 -2006), em R$ milhes.................................................. 185 Figura 5.4 Arrecadao de ICMS e Participaes Governamentais do estado do Rio de Janeiro (1999 - 2005) em R$ milhes .................................................................. 186 Figura 5.5 Composio das Participaes Governamentais na Receita Corrente do Estado do Rio de Janeiro 1999-2005.................................................................... 186 Figura 5.6 Investimentos mdios per capita dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro, 1997 a 1999; 2000 a 2002; 2003 a 2005 (R$) ............ 205 Figura 5.7 Indicador mdio do Grau de investimento dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro, 1997 a 1999; 2000 a 2002; 2003 a 2005 (%) .............................................................................................................................. 207 Figura 5.8 Colmbia: distribuio dos royalties segundo beneficirios ................... 221 Figura 5.9 Arrecadao das Participaes Governamentais para os Municpios do Rio de Janeiro, Niteri e So Joo da Barra 1998-2005 (mil R$)............................... 237 Figura 5.10 Valores dos dividendos per capita do Fundo Permanente do Alasca distribudos anualmente........................................................................................ 242

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NDICE DE QUADROS

Quadro 4.1 Sntese dos Critrios de Arrecadao e Distribuio de Rendas Petrolferas .............................................................................................................................. 164 Quadro 5.1 Sntese da Legislao e Finalidade das Participaes Governamentais Distribudas entre os rgos da Unio ................................................................. 175 Quadro 5.2 Sntese dos Critrios de Direcionamento dos Recursos de Rendas Petrolferas............................................................................................................ 255

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NDICE DE TABELAS

Tabela 3.1 - Limites de iseno das participaes especiais (em milhares de m3 de equivalente-petrleo) .............................................................................................. 74 Tabela 3.2 Comparao das modalidades de tributos, segundo critrio de avaliao. 83 Tabela 3.3 - Comparao entre o Regime de Royalties e o Regime de Partilha de Produo..........................................................................................................................89 Tabela 4.1 Repartio dos royalties entre beneficirios (produo onshore) ............ 115 Tabela 4.2 Repartio dos royalties entre beneficirios (produo offshore) ........... 116 Tabela 4.3 Valores totais de royalties e participaes especiais arrecadados pelos Municpios Confrontantes da Bacia de Campos................................................... 117 Tabela 4.4 Distribuio das Participaes Governamentais (Royalties + Participao Especial) ............................................................................................................... 119 Tabela 4.5 Coeficientes individuais de participao dos municpios........................ 124 Tabela 4.6 Projetos de lei com propostas de alterao nas regras de rateio e aplicao das Participaes Governamentais, segundo os objetivos da proposta. ............... 127 Tabela 4.7 Repartio do Oil and Gas Gross Production Tax entre estados e governos locais..................................................................................................................... 139 Tabela 4.8 Importncia do Setor Petrolfero nas Economias dos Pases da Bacia SubAndina (2002)....................................................................................................... 140 Tabela 4.9 Base Constitucional e/ou Legal dos royalties.......................................... 144 Tabela 4.10 Mdia das Rendas Petrolferas arrecadadas por pas (1998-2002)........ 145 Tabela 4.11 Estrutura de distribuio das rendas petrolferas na Bolvia (1998-2002) .............................................................................................................................. 146 Tabela 4.12 Colmbia: distribuio das rendas e royalties petrolferos entre beneficirios.......................................................................................................... 148 Tabela 4.13 Equador: distribuio das receitas petrolferas, em US$ milhes, segundo beneficirios (1998-2002)..................................................................................... 150 Tabela 4.14 Peru: distribuio das receitas petrolferas (do setor upstream), em US$ milhes ................................................................................................................. 151 Tabela 5.1 Valores das participaes governamentais destinados aos rgos da Unio e o montante efetivamente aplicado - 2001 (R$ milhes) .................................... 177 Tabela 5.2 Estimativas do PIB, a preos de mercado e taxa de crescimento anual da indstria extrativa mineral do estado do Rio de Janeiro (1996-2005).................. 184 Tabela 5.3 Impacto da dvida fundada do Estado do Rio de Janeiro em funo da renegociao da dvida com a Unio, em 31/12/1999 (R$ bilhes)..................... 188 Tabela 5.4 Valores de royalties e participaes especiais comprometidos com a garantia de renegociao da dvida do estado do Rio de Janeiro com a Unio (R$ milhes) ................................................................................................................ 189 Tabela 5.5 Total da receita arrecadada pelo FECAM - 2005 (em R$)....................... 193 Tabela 5.6 Arrecadao de royalties e participaes especiais per capita, segundo municpios e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro 1998-2005 (em R$) .............................................................................................................................. 198 Tabela 5.7 Porcentagem das Participaes Governamentais nas Receitas Totais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro 1998-2005 ........................................................................................... 199 Tabela 5.8 Receitas municipais versus royalties e participaes especiais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (2000-2005)......................................................................................... 200 xiv

Tabela 5.9 Composio das receitas correntes municipais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (1997) .. 202 Tabela 5.10 Composio das receitas correntes municipais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (2005) .. 203 Tabela 5.11 Evoluo dos indicadores de desenvolvimento socioeconmico IDH-M (1991/2000) .......................................................................................................... 209 Tabela 5.12 Evoluo dos indicadores do ndice de Qualidade dos Municpios IDHM (1991/2000)...................................................................................................... 211

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Captulo I Introduo O setor petrolfero, constitudo por uma cadeia de atividades que vai desde a prospeco de jazidas de hidrocarbonetos at a distribuio de derivados ao consumidor, apresenta forte influncia na economia, seja pelo seu impacto multiplicador sobre as demais cadeias produtivas, seja por seus efeitos sobre o balano de pagamentos e as contas pblicas. Tal segmento industrial demonstra no somente um potencial de induo de progresso tecnolgico em importantes setores da indstria, mas tambm uma grande capacidade para a multiplicao do emprego e da renda. As rendas originrias da atividade de explorao e produo de petrleo e gs natural representam uma parte substancial do Produto Interno Bruto (PIB), dos ingressos de capital e de divisas em muitos pases produtores de hidrocarbonetos no mundo. No Brasil, a contribuio mdia do setor petrleo, em termos relativos, como proporo do PIB foi de: 2,44% (dcada de 1960); 2,79% (dcada 1970); 4,20% (dcada 1980); 3,36% (1990/1997); 4,94% (1998/2003); e 8,11% (2004) (ARAGO, 2005). Analisando o caso especfico do estado do Rio de Janeiro, principal produtor de petrleo e gs natural no Brasil, verificou-se que a indstria extrativa e de transformao foi uma das atividades que mais cresceu: somente entre 1996 e 2004, o aumento total foi de 395,9% (crescimento mdio anual de 22,16%). Dentro deste setor, a extrao do petrleo e gs se constituiu a atividade mais significativa, sendo responsvel, em 2004, por 50,23% do total gerado pela indstria extrativa e de transformao, e de 19,43% do PIB estadual total (CIDE, 2006a). A expanso das atividades da indstria petrolfera gera um impacto econmico positivo nas economias mundiais, devido ao surgimento de novas oportunidades empresariais, abertura de empregos diretos e indiretos e crescimento do mercado consumidor local onde ocorrem estas atividades. H tambm um impacto financeiro associado ao pagamento de impostos, contribuies sociais e taxas (federais, estaduais e municipais), alm de compensaes financeiras sobre o valor da produo de petrleo e gs natural aos municpios e estados pertencentes s zonas exploratrias/produtoras (alm da Unio). Estas compensaes financeiras esto promovendo um rpido crescimento das receitas oramentrias dos beneficirios. No Brasil, o destaque maior fica por conta dos 1

royalties e participaes especiais, que fazem parte das Participaes Governamentais1: pagamentos a serem realizados pelos concessionrios de atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, nos termos dos artigos 45 a 51, da Lei n. 9.478 de 1997. Compem as Participaes Governamentais o bnus de assinatura, a taxa por ocupao ou reteno de rea, os royalties e as participaes especiais. Entretanto, apesar de impactos econmicos positivos, as rendas petrolferas, incluindo os royalties, tm sido descritas, por algumas abordagens de especialistas no setor, mais como uma maldio2 do que uma bno (GARY e KARL, 2003; TSALIK, 2003; STEVENS, 2006; BACON e TORDO, 2006). Estes autores tm mostrado que alguns pases em desenvolvimento ricos em recursos naturais e movidos por tais recursos, esto entre os que tiveram os mais fracos desempenhos quanto ao crescimento, apesar de possurem grande capacidade de investimentos e importao. Tal fato demonstra que o gerenciamento de rendas petrolferas uma questo complexa, onde diferentes fatores se inter-relacionam: a arrecadao, a distribuio e o uso desta riqueza. Um exemplo de impacto econmico das rendas petrolferas, resultante de um rpido e inesperado crescimento das exportaes de hidrocarbonetos, e ocorrendo mais comumente em pases produtores em desenvolvimento, a Doena Holandesa (ou Dutch Disease), termo originado na Holanda, aps a descoberta de gs no Mar do Norte (HAUSMANN e RIGOBON, 2003). Basicamente, o fenmeno da Doena Holandesa ocorre da seguinte forma: fundos estrangeiros provenientes da venda de recursos naturais so convertidos em moeda local, fazendo com que a moeda local seja valorizada em relao a moedas estrangeiras. Isto, por sua vez, aumenta o preo dos bens nacionais em relao aos bens estrangeiros. Tambm faz com que as exportaes do pas fiquem menos competitivas no mercado global. Os produtos agrcolas locais, os produtos industrializados e outros itens sofrem um declnio, resultando em perda de emprego e renda para a populao, e uma maior

Segundo GUTMAN (2007), a traduo para o ingls, adotada pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs e Biocombustveis (ANP), das Participaes Governamentais Government Take under the Petroleum Law. 2 Em sua forma mais restrita, a maldio dos recursos naturais se refere relao inversa entre a elevada dependncia do recurso natural e as taxas de crescimento econmico (TSALIK, 2003).

dependncia do setor de petrleo, gs natural e minerao para a obteno de receitas pblicas (HAUSMANN e RIGOBON, 2003). Um dos problemas relacionados com a existncia de rendas oriundas de recursos norenovveis, como o petrleo e o gs natural, o fato de que, mesmo proporcionando considervel volume de recursos para as economias dos pases beneficirios, elas so temporrias, uma vez que so obtidas atravs da explorao de recursos naturais norenovveis e, desta maneira, no se pode estimar ao certo at quando as jazidas minerais podero ser exploradas. A grande dificuldade para se estimar o futuro da produo de petrleo consiste em conhecer a totalidade do petrleo recupervel. De fato, a dificuldade de aceso informaes das indstrias petrolferas, a eficcia das diversas metodologias e os aspectos tecnolgicos e econmicos (preo do petrleo e custos de produo inclusive as Participaes Governamentais) afetam este montante (BRANDT, 2007). Ademais, h recursos ainda no descobertos, devido s incertezas geolgicas e assimetrias de informao, que podero ser incorporados s reservas e produzidos no futuro (SZKLO et al., 2005). No obstante, individualmente, os campos esto sujeitos ao progressivo esgotamento3. Outro problema relacionado renda de recursos no-renovveis a questo da volatilidade do preo dos recursos e a variabilidade dos volumes produzidos, que podem afetar diretamente a disponibilidade dos recursos pblicos, em um curto espao de tempo. O mercado mundial de petrleo um dos mais volteis do mundo, e as mudanas repentinas de preo, assim como os subseqentes ciclos econmicos de crescimento sbito e colapso so difceis para os planejadores administrarem de maneira eficaz (JOHNSTON, 1994). A volatilidade dos preos exerce um forte efeito negativo
Entretanto, com o desenvolvimento de pesquisas e inovaes tecnolgicas na indstria petrolfera, est se tornando possvel obter melhores resultados nas operaes de recuperao secundria e suplementar de petrleo e gs natural. Na recuperao secundria, a extrao de volumes adicionais de hidrocarbonetos lquidos ou gs ocorre atravs de sistemas de manuteno de presso no reservatrio, tais como injeo de gua ou de gs. A recuperao suplementar (ou Enhanced Oil Recovery EOR) caracterizada pela injeo de materiais normalmente estranhos aos presentes no reservatrio. Com pequenas excees, os mtodos de EOR podem ser classificados em trs categorias: qumicos, solventes ou trmicos. Entre os qumicos, pode-se citar a injeo de polmeros, surfactantes e de produtos alcalinos. A injeo de solventes engloba os casos de hidrocarboneto miscvel, CO2 miscvel e imiscvel, nitrognio e gs combustvel. Os mtodos trmicos incluem a injeo de vapor, gua quente e combusto in situ (GOWDY e JULIA, 2005; THOMAS, 2001).
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na disciplina oramentria, no controle das finanas pblicas, assim como nos esforos de planejamento. Ela tambm afeta negativamente os investimentos efetivos, melhor distribuio de renda e reduo da pobreza. No Brasil, os nmeros expressivos de recursos oriundos dos royalties petrolferos que vm sendo registrado nos ltimos anos resultaram de uma conjuno de fatores, iniciados com a instituio da Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997, que flexibilizou o monoplio do petrleo no Pas. A nova legislao elevou a alquota de clculo dos royalties de 5% para 10%, ao mesmo tempo em que se introduziram modificaes quanto ao preo de referncia para o clculo dos royalties: o preo fixo das refinarias foi substitudo pela cotao do petrleo no mercado internacional. Soma-se a este fato, a alta no preo do petrleo, bem como do crescimento da produo nacional de hidrocarbonetos (que atingiu, em 2006, a marca de 1,71 milho de barris de petrleo dirios e de 40,2 milhes de m3 de gs natural dirios) (ANP, 2007). Isto gerou um crescimento espetacular das receitas de royalties auferidas, passando de R$ 190 milhes, em 1997, para R$ 7,70 bilhes em 2006. Caso se considerem as participaes especiais, esta quanta alcana a cifra de R$ 16,54 bilhes, correspondendo a 93,2% do montante total de Participaes Governamentais arrecadadas no Brasil no referido ano (ANP, 2007). A problemtica em relao este cenrio diz respeito ao processo de arrecadao, distribuio e emprego destas verbas, uma vez que deixaram de ser insignificantes dentro do fluxo de recursos pblicos. Embora a Lei. 9.478/97 estabelea o modo de partilha dos royalties e participaes especiais, no especifica os setores nos quais estes recursos devam ser empregados pelos estados e municpios. justamente neste cenrio de falta de transparncia na utilizao desta renda petrolfera que reside a fragilidade da questo. Soma-se a isto a expectativa de alta destes recursos nos prximos anos, formando os componentes necessrios para o surgimento de desconfianas quanto ao uso indevido e m utilizao desses recursos. Apesar de enorme capacidade de investimento proporcionada pelas indenizaes do petrleo, as condies locais de sade, saneamento e infra-estrutura em geral so, em muitas localidades, deficientes. Ademais, alguns municpios brasileiros apresentam um 4

elevado grau de dependncia entre suas receitas municipais e os royalties, situao esta que origina um conjunto de preocupaes de carter econmico-financeiro e social, pois o petrleo um recurso natural no-renovvel e, com o decorrer das atividades de explorao, tende a exaurir-se (ou de tornar-se economicamente invivel de ser extrado). Desta maneira, caso essas localidades venham a ser tornar dependentes destes recursos, sem aplic-los em projetos que conduzam a um desenvolvimento local sustentvel, conjugado a uma diversificao de suas bases produtivas, podero surgir problemas scio-econmicos no longo prazo. O objetivo desta dissertao analisar em que medida os critrios utilizados para o estabelecimento metodolgico das regras de arrecadao, distribuio e uso das Participaes Governamentais no Brasil carecem (ou no) de fundamentos econmicos, e avaliar o atual sistema vis--vis s experincias internacionais. Em outras palavras, trata-se de responder as seguintes perguntas: a estrutura institucional de distribuio dos royalties no Brasil compatvel com o conceito terico de royalties? E como a legislao brasileira se encaixa no contexto internacional? Alm disto, a legislao sobre a utilizao de royalties no Brasil compatvel com o conceito terico de royalties? E como a legislao brasileira se encaixa no contexto internacional? Sero realizadas consideraes a partir de estudos das estruturas institucionais de distribuio, assim como a legislao sobre o uso, das Participaes Governamentais em outras regies produtoras de petrleo e gs natural no mundo, comparando-as com o modelo nacional e avaliando em que medida a legislao brasileira se encaixa no contexto internacional. Procurar-se-, tambm, averiguar como estes recursos, oriundos da explorao de recursos naturais no-renovveis, podem ser utilizados na promoo do desenvolvimento sustentvel. Para fins deste estudo, ser considerado o conceito de desenvolvimento sustentvel adotado pela Organizao das Naes Unidas e descrito, no Relatrio Brundtland, como o desenvolvimento que atende as necessidades do presente sem prejudicar a capacidade das geraes futuras de atender as suas prprias necessidades (WCED, 1987). Em outras palavras, o processo de desenvolvimento envolve uma melhoria do 5

bem-estar das geraes presentes, atravs do crescimento com distribuio de renda e melhoria social, e do bem-estar das geraes futuras, atravs da garantia de sustentabilidade econmica, social e ambiental (NOVAES et al., 2000). Pensar o desenvolvimento local baseado na explorao do petrleo e gs natural pensar num ambiente de participao de todas as esferas sociais (Poder Local, Prefeituras Municipais, universidades, empresas, comunidade, etc.) que exercem uma influncia decisiva na criao de potencialidades para o desenvolvimento. Estas potencialidades podem ser tanto j existentes (recursos naturais), como criadas, na forma de capital fsico ou capital humano. O conceito de desenvolvimento no avaliado unicamente base da expanso da riqueza material, que condio necessria, mas no suficiente, para o desenvolvimento econmico. Pensar em desenvolvimento compatibilizar crescimento econmico com outras metas. Numa perspectiva de desenvolvimento que considera os benefcios repassados para geraes futuras, ou seja, um foco de pensamento de longo prazo, a disponibilidade dos recursos naturais um assunto a ser levado em considerao. Segundo Celso Furtado (FURTADO, 1983, p.90) o verdadeiro desenvolvimento , sobretudo, um processo social e cultural, e apenas secundariamente econmico. Para BUARQUE (2002), o desenvolvimento est ligado tanto explorao das potencialidades locais para contribuir socialmente, quanto eficiente utilizao dos recursos naturais, e pens-lo requer: valorizar os enraizamentos social, econmico e cultural da sociedade local, indo alm de anlises estritamente econmicas; priorizar as instituies pblicas locais, a autonomia das finanas pblicas e o investimento em excedentes em setores sociais estratgicos. Estes objetivos so alcanados num horizonte temporal dinmico, normalmente de longo prazo. Trata-se, per se, de um conceito que prev planejamento, execuo e eficincia na alocao de recursos. As possibilidades dos recursos no-renovveis em gerar efeitos multiplicadores dizem respeito ao uso e destino que as administraes estaduais e municipais do aos royalties e participaes especiais que, com raras excees, no tm sido utilizadas em planos, programas ou projetos de fomento das atividades econmicas capazes de produzir impacto qualitativo no recorrente padro de desenvolvimento regional. O fato de a 6

principal riqueza de algumas localidades ser um recurso esgotvel torna o planejamento do desenvolvimento algo absolutamente imprescindvel para a busca por sustentabilidade. Os desafios ao desenvolvimento local sustentvel so mltiplos, e a sada para a atual dependncia dos municpios aos royalties depende de um esforo articulado entre os diversos atores que atuam na regio: empresas, instituies de governo (nos mbitos municipal, estadual e federal), instituies de pesquisa e capacitao, bem como outras instituies locais. As iniciativas de fortalecimento e diversificao das atividades produtivas devem ser planejadas tendo o desenvolvimento sustentvel da regio como meta, superando as diferenas e as necessidades especficas dos municpios. De modo a melhor realizar os objetivos propostos nesse trabalho, esta dissertao divide-se, alm da introduo e concluso, em quatro captulos. No captulo 2, a seguir, analisa-se como a Teoria Econmica busca tratar, atravs de suas formulaes, a questo do Desenvolvimento Sustentvel, destacando-se a apresentao de um panorama sobre o conceito de renda na literatura econmica, bem como tratar das especificidades da renda dos recursos minerais no renovveis. Ao se incorporar a dimenso temporal (caracterizada pelo carter finito dos hidrocarbonetos) na anlise do desenvolvimento sustentvel, surge a oportunidade de interpretar as Participaes Governamentais do petrleo e gs natural, especialmente no caso dos royalties petrolferos, como mecanismos capazes de promover uma justia intergeracional. No captulo 3, realizar-se- um estudo sobre o sistema de Participaes Governamentais no Brasil, determinadas pela Lei do Petrleo (Lei n. 9.478/97), com enfoque nos royalties e participaes especiais, bem como as mudanas ocorridas nas formas de arrecadao e distribuio dos mesmos e as mudanas metodolgicas na ponderao dos royalties do petrleo para fins de indenizao. Com o intuito de tecer algumas consideraes e avaliaes sobre a pertinncia do modelo nacional, analisar-se- o funcionamento dos sistemas internacionais, utilizando-se, para isto, uma objetiva reviso dos sistemas tributrios, sistemas contratuais e de concesso, existentes nas atividades de explorao e produo (E&P) de petrleo e gs natural.

Neste ponto, pertinente uma breve explanao. Apesar de o captulo apresentar uma objetiva anlise de sistemas tributrios (internacionais e nacional), fundamental destacar que as Participaes Governamentais no se constituem tributos4 (impostos, taxas, contribuies de melhoria e tributos propriamente ditos), mas sim compensaes financeiras. Conforme ser visto posteriormente, a justificativa para o pagamento dos royalties reside no fato de que estes pagamentos decorrem da extrao de um recurso natural no-renovvel, onde h embutido, um custo de oportunidade. Assim, no se considera o royalty como um tributo, mas um pagamento ou participao baseado nos direitos de produo5. Conforme explicao de GUTMAN (2007), os royalties possuem fundamento constitucional (art. 20, 1), sendo receitas prprias dos seus beneficirios (Unio, Estados e Municpios), devendo a Unio obrigatoriamente repass-los a ttulo de compensao financeira, dado que no se trata de repasse voluntrio. Ainda de acordo com GUTMAN (2007, p.15): em suma, os royalties no so tributos, e sim compensaes financeiras, at mesmo porque os tributos so numerus clausus previstos no Captulo I (do Sistema Tributrio Nacional) do Ttulo VI (da Tributao e Oramento) da Constituio Federal de 1988 (arts. 145 a 162). Todavia, no Brasil, assim como os tributos, os royalties tm destinao pblica e so cobrados mediante atividade administrativa plenamente vinculada (GUTMAN, 2007), sendo esta desempenhada pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Desta maneira optou-se por utilizar, quando necessrio, o neologismo quasi-tributo, ao se referir s Participaes Governamentais e, em especial aos royalties, quando da avaliao e/ou comparao direta destes com tributos existentes nos diversos sistemas

Tributo, segundo o Cdigo Tributrio Nacional (CTN, Lei n. 5.172/66, art. 3) uma prestao pecuniria compulsria, que no constitui sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Caracteriza-se o tributo pela compulsoriedade, pelo pagamento em dinheiro, ou valor equivalente, pelo seu carter no punitivo, pela previso legal e pela cobrana vinculada, sem margem de discricionariedade (BORBA, 2004; MACHADO, 1999). 5 RIBEIRO (2003, p.379) esclarece que, por terem sua receita destinada a entes da administrao pblica direta e indireta, e por serem estipuladas por lei, as participaes governamentais muito se aproximam dos tributos, mas com estes no se confundem.

fiscais internacionais, incidentes sobre as atividades da indstria petrolfera, para que no se incorra em uma interpretao equivocada das Participaes Governamentais6. O captulo 4 analisa o sistema de distribuio e repasse das Participaes Governamentais entre as esferas de governo brasileiras, tanto pela repartio vertical (entre os trs nveis de governo), quanto pela horizontal (entre os agentes de um mesmo nvel de governo), comparando-os aos sistemas internacionais para verificar a adequao do sistema nacional. No captulo 5, analisa-se a maneira como os royalties e participaes especiais esto sendo utilizados no Brasil e expe princpios para uma boa gesto e transparente administrao destes recursos, utilizando-se, para tal, experincias internacionais. Finalmente, no captulo 6, derivam-se as concluses deste estudo, ressaltando-se as estratgias de investimento dos recursos dos royalties e participaes especiais na promoo do desenvolvimento local sustentvel.

A exemplo das Participaes Governamentais, as contribuies sociais, com caractersticas de parafiscalidade, no devem ser consideradas tributos, apesar de se assemelharem este pelo carter compulsrio de pagamento e pela forma indireta de incidncia. De um modo geral, as contribuies tm um carter parafiscal no sentido de que sua funo no de suprir os cofres pblicos de recursos para despesas em geral, mas sim de custear atividades que, em princpio, no so atribuies do Estado, mas que este as desenvolve atravs de rgos oficiais ou semi-oficiais (REZENDE e SILVA, 1987).

Captulo II Princpios de Economia dos Recursos Naturais: um panorama das abordagens tericas O objetivo deste captulo abordar as formulaes da Teoria Econmica sobre o Desenvolvimento Sustentvel. Paralelamente ao conceito de sustentabilidade, buscar-se traar um panorama sobre a evoluo do conceito de renda econmica na literatura especializada, bem como tratar das especificidades da renda dos recursos minerais norenovveis. Ao se incorporar a dimenso temporal (caracterizada pelo carter finito dos hidrocarbonetos) na anlise do desenvolvimento sustentvel, surge a oportunidade de interpretar as Participaes Governamentais do petrleo e gs natural, especialmente no caso dos royalties7 petrolferos, como mecanismos capazes de promover uma justia intergeracional. Decerto que este captulo no pretende esgotar todas as questes e controvrsias que permeiam a cincia econmica e a economia dos recursos naturais. A abordagem restringiu-se quelas questes bsicas que facilitam o entendimento do quadro terico e conceitual dos princpios econmicos, os quais justificam o pagamento das Participaes Governamentais na Indstria de Petrleo e Gs Natural. II.1 O Conceito de Desenvolvimento Sustentvel Para ser sustentvel, o desenvolvimento deve compatibilizar a crescente satisfao das necessidades da gerao presente com a garantia de manuteno da capacidade de produo de riquezas das geraes futuras, a fim de atender s suas necessidades. O problema em questo diz respeito ao crescimento econmico das naes, o qual vm exigindo o emprego crescente de recursos naturais, alguns no-renovveis e outros que possuem taxas de regenerao inferiores s taxas atuais de utilizao (Novaes et al., 2000).

A expresso royalties usualmente designa o fluxo de pagamentos ao proprietrio de um ativo norenovvel que o cede para ser explorado, usado ou comercializado por outras empresas ou indivduos. Por royalties petrolferos entendam-se as espcies de quasi-tributos que incidem sobre o valor da produo (tributos ad valorem) do petrleo e do gs natural. Em muitos pases, em diferentes pocas, tributos com estas caractersticas foram denominados de forma diferenciada. No Brasil, por exemplo, o que a legislao define hoje como royalty, j recebeu o nome de indenizao e, posteriormente, compensao financeira pela extrao de petrleo e gs natural. Um estudo mais aprofundado sobre as Participaes Governamentais e, em especial, dos royalties petrolferos, ser realizado no Captulo III deste trabalho.

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O dilema atual o de encontrar estratgias factveis que compatibilizem a manuteno e o aumento dos nveis de qualidade de vida do mundo desenvolvido, com o necessrio crescimento dos pases em desenvolvimento, assegurando as opes de sobrevivncia, progresso e sustentabilidade de geraes futuras.

II.1.1 Desenvolvimento Sustentvel: perspectiva histrica A definio de desenvolvimento sustentvel um conceito intergeracional, ou seja, implica em opes feitas no presente, mas que apresentam conseqncias no futuro. Segundo a Organizao das Naes Unidas (ONU), desenvolvimento sustentvel aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer as possibilidades de as geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades (NOVAES et al., 2000). O desenvolvimento sustentvel um conceito normativo que surgiu com o nome de ecodesenvolvimento no incio da dcada de 1970, em um contexto de controvrsia sobre as relaes entre crescimento econmico e meio ambiente (ROMEIRO, 2003). De acordo com a abordagem de ROMEIRO (2003), este conceito emerge como uma proposio conciliadora, na qual se reconhece que o progresso tcnico efetivamente relativiza os limites ambientais, mas no os elimina, e que o crescimento econmico condio necessria, mas no suficiente para a eliminao da pobreza e das disparidades sociais. A partir do final da dcada de 1960, a crtica ambientalista ao padro de desenvolvimento scio-econmico em marcha, que at ento se mantinha nos marcos da esfera cientfica, adquire uma dimenso social e poltica de expresso crescente, caracterizando, assim, a temtica que passou a ser denominada Questo Ambiental (LEMOS, 1996). Durante a dcada de 1970, a questo central girava em torno da escassez dos recursos naturais. O debate originou-se das teorias de Thomas Malthus8, incorporadas e aplicadas nos relatrios do Clube de Roma que, entre outros aspectos do contexto mundial da
Para Malthus, o crescimento da populao obedecia a uma progresso geomtrica, enquanto que o crescimento dos suprimentos alimentcios se dava de acordo com uma progresso aritmtica, o que acarretaria uma crise de escassez de alimentos (MARGULIS, 1990).
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poca, refletiam as possveis causas e conseqncias dos choques dos preos do petrleo entre 1973 e 1979 (TILTON, 1996). Segundo LODI (1989), o aparecimento das teses neomalthusianas, no incio dos anos 1970, e daquelas defendidas pelo Clube de Roma, advogando a imposio de limites ao crescimento e ao estmulo adoo de medidas conservacionistas, sob a pena de a humanidade passar por uma era de privaes, reacenderam o interesse pelo estudo da exauribilidade dos recursos naturais. Com a Reunio de Estocolmo de 1972, polarizaram-se tais posies neomalthusianas, com a posio de direito ao crescimento defendida pelos pases do Terceiro Mundo. Como alternativa a tal polarizao, elaborado, na reunio, o conceito de Ecodesenvolvimento, segundo o qual no apenas possvel, como necessrio, que o desenvolvimento econmico ocorra de maneira compativa com a preservao do meioambiente (LEMOS, 1996). A capacidade de recomposio de um recurso no horizonte de tempo humano tem sido o principal critrio para a classificao dos recursos naturais que podem ser renovveis, (ou reprodutveis), e no-renovveis (SILVA, 2003). Os minrios em geral e os combustveis fsseis (como o petrleo e o gs natural) so classificados como norenovveis, uma vez que so necessrias eras geolgicas para a sua formao. importante, entretanto, que se considere a possibilidade de esgotamento de recursos renovveis e do no-esgotamento dos recursos exaurveis. Para estes ltimos, a possibilidade de se tornarem no-exaurveis cresce na medida dos avanos tecnolgicos e do uso eficiente dos recursos (SILVA, 2003). Neste ponto, oportuno estabelecer uma breve considerao sobre a questo dos recursos renovveis e exaurveis. Para MARGULIS (1990), os recursos renovveis possivelmente tornam-se exaurveis, e estes, apesar de no se tornarem renovveis, podem ao menos ser considerados no-exaurveis. Isto depender, entre outros fatores, do horizonte de planejamento, no nvel de utilizao do recurso, dos custos de

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explorao, da taxa de desconto, etc9. Outros fatores, como a descoberta de novas jazidas, aprimoramento de tecnologias de recuperao de reservas e fatores de risco e incerteza, podem levar diferentes interpretaes sobre a natureza renovvel ou norenovvel de um recurso. A introduo de uma dimenso temporal na anlise torna-se necessria, j que a reproduo fsica dos recursos no-renovveis no est assegurada e, localmente, eles se esgotam, tornando indisponvel no futuro o que est sendo extrado no presente. Por ser finito, o uso destes recursos envolve decises intertemporais, as quais implicam em opes feitas no presente, mas que apresentam conseqncias posteriores. Desta maneira, o conceito de desenvolvimento sustentvel, entre outros aspectos, visa refletir esta relao de causalidade entre o presente e o futuro. A partir de 1982, entretanto, a questo dos problemas ambientais globais entrou no topo da agenda internacional com propostas do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), e com o relatrio Our Common Future (Nosso Futuro Comum) (WCED, 1987). Constatava-se que o nvel das atividades humanas j estava excedendo, em algumas reas, a capacidade de assimilao da biosfera, sendo que alguns resduos das atividades humanas j ultrapassavam a capacidade natural de autodepurao de ecossistemas locais e estavam se acumulando no ar, guas e solos, ou provocando degradao ambiental em velocidade superior absoro e/ou regenerao natural (como, por exemplo, o efeito estufa e a degradao da camada de oznio) (WWF, 2002). Por conseguinte, preocupao com o esgotamento das fontes de recursos naturais se somava inquietao com os limites de absoro dos resduos das atividades humanas, mais rdua e complicada de se controlar. Atendendo a uma proposta do PNUMA, em 1983, a Assemblia Geral das Naes Unidas criou a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento10, conhecida como Comisso Brundtland. Esta comisso analisou diversos aspectos da
MARGULIS (1990) exemplifica esta situao com o petrleo, tipicamente no-renovvel, pois o tempo de sua formao contado em milhes de anos. O urnio tambm no renovvel, porm, dificilmente haveria no mundo uma escassez devido maior demanda deste recurso por usinas atmicas, passando a ser, neste sentido, um recurso no exaurvel. Uma floresta, recurso tipicamente renovvel, pode se tornar exaurvel se durante sua explorao forem destrudas as condies ecolgicas que permitem sua regenerao natural. 10 (World Commission on Environment and Development WCED).
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relao entre o meio ambiente e desenvolvimento (como o crescimento populacional, o conseqente agravamento da crise urbana, a pobreza, a desigualdade social e a disparidades nos nveis de consumo de recursos entre os Pases), resultando, em 1987, no relatrio Our Common Future, apresentando pela primeira vez a descrio do conceito de Desenvolvimento Sustentvel da forma que ele divulgado atualmente, ou seja, a satisfao das necessidades atuais da sociedade sem comprometer a possibilidade de atendimento das necessidades das geraes futuras (WCED, 1987). O objetivo primrio do relatrio da Comisso Brundtland foi de sinalizar aspectos relevantes que deveriam ser observados na definio de estratgias de ao e nas tomadas de deciso, visando alcanar a sustentabilidade (WCED, 1987). Apenas em 1992, na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro, que se formalizou a discusso sobre a sustentabilidade do desenvolvimento econmico dos pases. Os aspectos mais relevantes a serem observados na definio das diretrizes e estratgias de transio para o desenvolvimento sustentvel, foram organizados na Declarao do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Carta da Terra, elaborada durante a mencionada conferncia11. O conceito de Desenvolvimento Sustentvel bastante complexo, abrigando um amplo conjunto de questes e problemas. Entretanto, de um modo geral, pode-se dizer que a idia de Desenvolvimento Sustentvel possui sua fora scio-poltica derivada do fato de ser associada motivao natural que h em desejar-se a perpetuao da vida em geral (NUNES, 2005). Para tal, so necessrias mudanas fundamentais na forma de pensar, viver, produzir e consumir de todo o planeta; cada nao com suas peculiaridades, mas todas objetivando satisfazer as necessidades presentes de maneira a no comprometer o atendimento das geraes futuras. Desta forma, assumindo o carter intergeracional, a questo do desenvolvimento sustentvel relaciona-se temtica das Participaes Governamentais, oriundas das
Na Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento encontram-se listados 27 princpios gerais que devem ser seguidos na busca do desenvolvimento sustentvel. Outros documentos tambm foram aprovados durante a conferncia, como a Declarao sobre Florestas, a Conveno sobre a Diversidade Biolgica, a Conveno-quadro sobre Mudanas Climticas e a Agenda 21, sendo, esta ltima, um programa de ao com a finalidade de determinar a aplicao dos princpios declarados na Carta da Terra pelos Governos e outros agentes envolvidos (NUNES, 2005).
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atividades petrolferas, no sentido de que se trata de uma estratgia de longo prazo, procurando-se transformar as rendas petrolferas em instrumentos de alcance da sustentabilidade energtica, promovendo a transio de economias estruturadas em um recurso natural no renovvel para economias economicamente sustentveis, baseadas em recursos renovveis. possvel apontar quatro dimenses de atuao para o desenvolvimento de uma poltica energtica voltada para o desenvolvimento sustentvel, a partir do setor do petrleo: a dimenso econmica; a dimenso social; a dimenso; e a dimenso institucional (IAEA, 2002).

II.1.2 Desenvolvimento Sustentvel: perspectiva terica De acordo com CAVALCANTI (1995), sustentabilidade significa a possibilidade de se obter, continuamente, condies iguais ou superiores de vida para um grupo de pessoas e seus sucessores em dado ecossistema. Enquanto uma abordagem econmica da questo, para a Teoria Econmica, o problema do Desenvolvimento Sustentvel est em determinar-se o que viria a ser uso sustentvel dos recursos e quais as condies necessrias para atingi-lo. As formulaes da Teoria Econmica e Ortodoxa sobre a questo ambiental (tambm conhecidas como Economia do Meio Ambiente) tm seus desenvolvimentos construdos sobre os fundamentos do Utilitarismo, que caracteriza a tradio Neoclssica. Ou seja, fundamentam-se na racionalidade das escolhas dos agentes econmicos, que buscam otimizar benefcios e custos associados s decises maximizar utilidade (consumidor) ou lucro (produtor), sujeito custos ou restries oramentrias. O tratamento para a questo ambiental, pela Economia do Meio Ambiente, condizentemente, tambm est baseado nesta mesma racionalidade. Entretanto, esta racionalidade nem sempre guarda compromisso com a racionalidade subjacente idia de Sustentabilidade (PERMAN et al., 1999). O uso timo e o uso sustentvel so categorias que atendem a critrios distintos, o de eficincia e o de equidade respectivamente (PEARCE e ATKINSON, 1995). A questo fundamental, que ento se coloca para a Economia do Meio Ambiente,

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 como compatibilizar otimalidade com sustentabilidade, que buscado atravs da internalizao dos custos ambientais (externalidades). Todavia, no debate acadmico em economia sobre o meio ambiente existem duas diferentes correntes de interpretao de Desenvolvimento Sustentvel: a economia do Meio Ambiente e a economia ecolgica.

II.1.2.1 A Economia do Meio Ambiente

A Economia do Meio Ambiente considera que os recursos naturais (como fonte de insumos e como capacidade de assimilao de impactos dos ecossistemas) no representam, a longo prazo, um limite absoluto expanso da economia. Inicialmente, os recursos no eram considerados explicitamente nas representaes analticas da realidade econmica (SOLOW, 1956, 1974; STIGLITZ, 1997). Com o tempo, os recursos naturais passaram a ser includos na representao de funo de produo, mas mantendo sua forma multiplicativa. Isto significava uma substituibilidade perfeita entre capital, trabalho e recursos naturais e, portanto, a suposio que os limites impostos pela disponibilidade de recursos naturais poderia ser compensados pelo progresso tcnico, que os substitui por capital ou por trabalho. Desta forma, o sistema econmico visto como suficientemente grande, de tal maneira que a disponibilidade de recursos naturais se torne uma restrio apenas relativa, supervel indefinidamente pelo progresso tecnolgico e cientfico (ROMEIRO, 2003). Esta concepo ficou conhecida por meio do conceito Sustentabilidade Fraca (PEARCE e ATKINSON, 1995). Nesta corrente, os mecanismos atravs dos quais ocorre a ampliao dos limites ambientais ao crescimento econmico devem ser, principalmente, mecanismos de mercado, de maneira que a escassez crescente de um determinado bem seria traduzida na elevao de seu preo, induzindo introduo de tecnologias para poup-lo e substituindo por outro recurso mais abundante. Para correo desta falha necessrio uma interveno, a fim de que a disposio a pagar por estes servios ambientais possa se expressar medida que sua escassez aumenta.

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As solues para esta questo seriam aquelas que, de algum modo, criassem condies para o livre funcionamento dos mecanismos de mercado: seja diretamente, eliminando o carter de bem pblico destes bens e servios pela definio de direito de propriedade sobre eles; ou indiretamente, pela valorao econmica da degradao destes bens e da imposio desses valores, pelo Estado, atravs de taxas. Esta segunda opo pressupe ser possvel calcular esses valores a partir de uma curva marginal de degradao ambiental. Assim, segundo ROMEIRO (2003), seria criado para o agente econmico um trade off entre seus custos marginais de controle da poluio e os custos marginais dos impactos ambientais (externalidades) provocadas por sua atividade produtiva, os quais seriam internalizados atravs do pagamento das taxas correspondentes. A abordagem da sustentabilidade fraca tem sido criticada, de acordo com YOUNG et al. (2000), em termos de hiptese assumida (crtica externa) e inconsistncia metodolgica (crtica interna). A crtica externa argumenta que o enfoque da sustentabilidade fraca falha em reconhecer as caractersticas nicas de certos recursos naturais que, por no serem produzidos, no podem ser substitudos pela ao humana. Por conseguinte, o consumo de Capital Natural pode ser irreversvel, e a agregao simples com o capital produzido pode no ter sentido. A crtica interna refere-se inconsistncia na valorao do capital. Como o objetivo da abordagem da sustentabilidade fraca obter uma agregao combinando Capital Natural e produzido, torna-se necessrio estabelecer um numerrio comum, uma funo atribuda ao sistema de preos correntes. Entretanto, argumenta-se que o numerrio no deveria basear-se no sistema de preos vigentes porque ele no capaz de captar inmeros aspectos ambientais. Um sistema de preos apropriado deveria considerar como cada bem seria afetado se todas as funes ambientais fossem monetizadas, mas isto s possvel se o sistema de preos for conhecido (YOUNG et al., 2000).

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II.1.2.2 A Economia Ecolgica

Em decorrncia do reconhecimento da insuficincia do critrio de Sustentabilidade Fraca, mais especificamente pela descrena nas possibilidades de substituio necessrias, desenvolvido pelo ponto de vista neoclssico a proposio do critrio de economia ecolgica, que v o sistema econmico contido em um maior, impondo uma restrio absoluta sua expanso, e onde o Capital (construdo) e Capital Natural (recursos naturais) so essencialmente complementares (DASGUPTA e MALER, 1995). Esta concepo tornou-se conhecida por meio do conceito de Sustentabilidade Forte. Endendendo-se que o critrio de justia intergeracional fundamentado em um Capital Total constante inadequado, segundo a Sustentabilidade Forte esta justia deveria ocorrer com base na transferncia de um estoque de Capital Natural constante entre as geraes. Ou seja, o elemento a ser mantido constante refere-se ao primeiro elo da cadeia produtiva, o que faz com que este seja um critrio de natureza mais restritiva que o anterior. Contudo, a questo central que se coloca neste critrio de Sustentabilidade Forte, de que maneira seria possvel manter um Capital Natural constante, uma vez que se trata de recursos exaurveis. Ora, se os recursos so exauridos ao serem utilizados e se no existe (ou no limitada a possibilidade de sua reutilizao), simplesmente existe neste ponto uma impossibilidade lgica da manuteno de um estoque constante de capital natural. Isto torna o conceito de Sustentabilidade Forte sujeito a inconsistncias. A elaborao de indicadores de sustentabilidade forte visa identificar e medir o capital crtico, de modo que toda depreciao positiva se tornaria um sinal de nosustentabilidade. O Capital natural crtico seria delineado pelo trabalho cientfico interdisciplinar, incorporando aspectos como a definio de padres mnimos segurana e capacidade mxima de suporte12 (YOUNG et al., 2000).
12

Contudo, existe uma

A capacidade de suporte, aqui definida, a capacidade que um sistema ecolgico possui em manter sua funcionalidade e suas relaes com um sistema scio-econmico de modo sustentvel ao longo do tempo.

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distncia entre os princpios por trs da Sustentabilidade Forte e a elaborao de indicadores que possam ser usados consistentemente com o arcabouo macroeconmico existente, principalmente no que diz respeito s incompatibilidades entre procedimentos ecolgicos e os conceitos econmicos tradicionais. Na verdade, as duas perspectivas aparentam possuir diferentes interpretaes do conceito de capital. A viso de Sustentabilidade Forte est focada, principalmente, com a substitutibilidade dos ativos em termos fsicos (isto , se o ativo pode ser reproduzido, ou no, pela ao humana), enquanto que a teoria econmica convencional enfatiza a propriedade do capital como reserva de valor, no sentido que pode ser trocado por outro ativo que seja socialmente considerado como seu equivalente, independentemente da forma pela qual estes ativos foram obtidos inicialmente13 (YOUNG et al.,2000). Uma formulao mais consistente para a idia de Sustentabilidade Forte, entretanto, pode ser feita no simplesmente adotando-se um Capital Natural constante, mas propondo-se que o total de Capital Natural seja mantido constante (e no cada Capital Natural individual). Para isto, semelhana da Sustentabilidade Fraca14, na Sustentabilidade Forte pode-se assumir as possibilidades de substituio interiormente ao Capital Natural, entre recursos no-renovveis e renovveis. Assumindo-se estas possibilidades de substituio que BARBIER e MARKANDYA (1990, p.659) propem um modelo de otimizao intertemporal onde os recursos exaurveis so extrados taxa em que os renovveis podem substitu-los (o que, no longo, prazo implica uma taxa de exausto zero do recurso composto). Este pressuposto, como ser visto posteriormente, fornece a sustentao terica para a utilizao dos royalties e participaes especiais, originadas das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, na formulao, por exemplo, de polticas de eficincia energtica e para o desenvolvimento dos biocombustveis, em especial, do lcool automotivo, produzido a partir da cana-de-acar. Ou seja, a partir
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O capital baseado em valores sociais, ao invs de conceitos fsicos ou biolgicos. Na qual a manuteno do Capital total dada sobre o suposto de perfeita substituio entre recursos naturais exaurveis e capital (ou trabalho).

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da explorao de recursos no-renovveis (petrleo e gs natural), so gerados instrumentos (rendas e polticas) capazes de promover concomitantemente a produo de recursos renovveis (biocombustveis), que se constituem energticos alternativos aos combustveis fsseis. Finalmente, cabe colocar a questo referente incompatibilidade deste critrio de Sustentabilidade com a otimizao neoclssica. A conceituao de Sustentabilidade Forte, enquanto manuteno do Capital Natural constante, conduz necessariamente a uma incompatibilizaro entre estoque timo e estoque sustentvel. No caso de recursos renovveis, a concepo de Capital Natural constante pode ser vista como uma restrio a ser includa no clculo de otimizao: dada esta restrio, diferentes taxas de extrao do recurso so possveis, e a maximizao de utilidades ir determinar a taxa tima. Em se tratando, porm, de recursos no-renovveis, esta regra implica que o estoque a ser mantido o existente, no restando espao para a determinao de algum estoque timo a partir de preferncias individuais. Assim, o debate apresentado entre as escolas econmicas pertinente para situar a questo da utilizao das rendas petrolferas no processo de desenvolvimento sustentvel, especialmente quando se considera a abordagem da conceituao da Sustentabilidade Fraca, cujo critrio traz importantes reflexes a respeito de dois pontos fundamentais: a possibilidade de substituio do Capital Natural exaurvel (petrleo e gs natural) por outras formas de Capital Reprodutvel (biocombustveis, por exemplo) e o progresso tcnico (utilizao de royalties e participaes especiais para capacitao e formao de capital humano)15. A idia central de que a gerao atual, alm de atender suas necessidades atuais, aplique os recursos petrolferos em capital reprodutvel, humano ou fsico, de maneira a permitir s geraes futuras a capacidade de satisfazer suas prprias necessidades com os recursos existentes. a teoria econmica definindo os royalties como um instrumento de justia intergeracional.

Neste conceito de Sustentabilidade Fraca, o que posto como elemento a ser sustentado, ou seja, transmitido s geraes futuras, a capacidade de produzir da economia, e no qualquer componente especfico do capital (PEARCE e ATKINSON, 1995).

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II.2 Princpios Econmicos para o Pagamento de Participaes Governamentais na Indstria do Petrleo e Gs Natural Uma derivao da Economia Neoclssica para a questo da explorao e uso dos recursos naturais a denominada Economia dos Recursos Naturais. A abordagem da Economia dos Recursos Naturais lida com aspectos de extrao e exausto dos recursos naturais ao longo do tempo. A formulao bsica da Economia dos Recursos Naturais, originria da proposio de Harold Hotelling, em seu artigo de 1931 The Economics of Exaustible Resources, parte do entendimento que, uma vez que o estoque de recurso natural pode ser extrado hoje, ou preservado para a extrao futura, a questo da utilizao dos recursos naturais torna-se um problema de alocao intertemporal de sua extrao (HOTELLING, 1931). Esta alocao seria obtida atravs da maximizao da utilidade com a incluso do conceito de custo de oportunidade, e do problema do desconto dos valores ambientais futuros a valor presente, determinando-se assim um nvel timo (ou taxa tima) de extrao. Com este procedimento de otimizao intertemporal, argumenta-se que um recurso no-renovvel ter sido utilizado, ao longo do tempo, da melhor forma socialmente possvel. Devido esta caracterstica (de possuir uma anlise intertemporal), a Economia dos Recursos Naturais fornece subsdios para a discusso da Sustentabilidade e da justia intergeracional na Economia Neoclssica. SOLOW (1974) descreve que a nica maneira pela qual um depsito de recurso deixado no solo pode produzir um retorno corrente para seu proprietrio por sua apreciao em valor. Ainda de acordo com SOLOW (1974), como os depsitos de recursos naturais possuem a propriedade peculiar de no render dividendos enquanto estiverem no solo, em equilbrio, o valor do depsito de um recurso deve estar crescendo uma taxa igual de juros. Se a indstria mineradora competitiva, o preo lquido o preo de mercado menos o custo marginal de extrao. Se a indstria mais ou menos monopolista, como freqentemente o caso na indstria extrativa, ser o lucro marginal (receita marginal menos o custo marginal) que dever crescer, ou esperar crescer, proporcionalmente 21

taxa de juros (SOLOW, 1974, p.2). Este custo de oportunidade intertemporal, correspondente s receitas lquidas, e que deve crescer a uma taxa igual taxa de juros, a renda de escassez. Em outras palavras, com o aumento progressivo da escassez de um recurso, ocorre o aumento de seu preo. Se com isto espera-se que o valor deste estoque v crescer, existe, desta forma, uma motivao para que este no seja extrado agora e sim em algum momento posterior. Dado que o valor deste estoque o valor presente de suas vendas futuras, em equilbrio intertemporal, a taxa de retorno segundo a qual este valor deve crescer a taxa de juros e, portanto, com base no desconto a esta taxa, determinam-se, assim, as quantidades timas a serem extradas a cada momento no tempo. Ou seja, determina-se a taxa tima de extrao, sendo este procedimento conhecido por Regra de Hotelling. A minerao, incluindo a extrao de hidrocarbonetos - que se constitui no foco de estudo deste trabalho, propicia benefcios aos proprietrios de recursos naturais norenovveis na forma de uma renda auferida do desenvolvimento da atividade. Embora a teoria econmica tenha lidado com conceitos de renda distintos ao longo de sua evoluo, a noo de renda mineral apresenta especificidades que merecem ateno especial, j que sua natureza est ligada, basicamente, exauribilidade de sua fonte geradora. Nas sees a seguir, ser apresentado um panorama sobre a evoluo do conceito de renda na literatura econmica, bem como tratar das especificidades da renda dos recursos minerais no-renovveis. Ao se incorporar a dimenso temporal (caracterizada pelo carter finito dos hidrocarbonetos) na anlise desenvolvimento sustentvel, surge a oportunidade de interpretar as Participaes Governamentais do petrleo e gs natural, especialmente no caso dos royalties petrolferos, como mecanismos capazes de promover uma justia intergeracional16.

Uma parte das Participaes Governamentais renda ricardiana, e no custo de escassez: trata-se da participao especial.

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II.2.1 O Conceito de Renda Econmica O conceito de renda econmica assumiu diversas abordagens ao longo da histria do pensamento econmico e esteve voltado, no incio, para a propriedade da terra. Em termos clssicos, a renda pode ser definida como a parcela da receita total que excede o preo de oferta de todos os insumos necessrios para o desenvolvimento da atividade agrcola, como o capital e o trabalho. Trata-se de um prmio para o dono da terra pelo simples fato de ser proprietrio de um recurso mais eficiente que a mdia (no caso em questo, mais frtil), no havendo qualquer esforo adicional para obt-la (POSTALI, 2002). Um dos pioneiros em uma anlise mais detalhada das origens da renda da terra foi David Ricardo, baseando-se em princpios formulados pelos fisiocratas. Para Ricardo (RICARDO, 1982), a renda decorria do fato de as terras marginais menos frteis determinarem o preo do produto agrcola, implicando remuneraes acima do custo de produo para os proprietrios das terras mais frteis, que seriam, desta forma, premiados por as possurem. A renda da terra tambm foi objeto de estudo de Adam Smith, porm, diferentemente da interpretao de Ricardo, a renda paga ao proprietrio da terra aumenta com a reduo dos custos de produo, ou seja, aumenta em funo da produo abundante e no devido produo escassa. Ricardo ressaltava que a renda no deveria ser confundida com lucros ou juros17. A noo de renda estava ligada propriedade da terra: na medida em que as terras frteis esto presentes em quantidade limitada na natureza, o crescimento populacional e o conseqente aumento da demanda de produtos agrcolas obrigariam ocupao de terras menos frteis, classificadas, por Ricardo, como marginais. Nestas, haveria a necessidade de uma demanda de esforos adicionais para a obteno de um mesmo volume de produo, o que determinaria, por conseguinte, o preo dos bens agrcolas. Desta forma, os proprietrios das terras mais frteis (onde o custo de produo era
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(...) renda a poro do produto da terra paga a seu proprietrio pelo uso das foras originais e indestrutveis do solo. A renda freqentemente confundida com os juros e com o lucro do capital e, na linguagem popular, o termo aplicado a qualquer pagamento anual de um agricultor ao proprietrio da terra em que trabalha (RICARDO, 1982, p.65).

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menor do que nas terras marginais) obteriam um ganho adicional. A esse ganho, Ricardo deu o nome de renda diferencial, que, posteriormente, ficou conhecida na literatura como renda ricardiana18. De acordo com RICARDO (1982, p.75), as minas, como a terra, geram normalmente uma renda a seus proprietrios, e essa renda, como a da terra, o efeito e no a causa do elevado valor de seus produtos. Neste sentido, possvel estender o conceito ricardiano de renda para a propriedade das jazidas minerais, as quais possuiriam as mesmas caractersticas da terra frtil, no sentido de serem oferecidas pela natureza em quantidade fixa. Neste caso, a renda mineral constituiria-se uma espcie de prmio para o proprietrio da mina, que teria o direito de auferi-la como remunerao pela deteno de seus recursos. Para os autores clssicos, dentre os quais Ricardo e Stuart Mill19, a renda se origina da presena de diferenas nos graus de fertilidade do solo, j que o crescimento populacional demandaria mais produtos agrcolas, elevando o preo destes produtos e, junto com ele, a renda dos proprietrios das terras mais ricas, enquanto os proprietrios das terras mais pobres apenas conseguiriam o suficiente para remunerar o capital e o trabalho empregados. Com o tempo, este conceito de renda passou a abranger tambm outras situaes de excedente da receita sobre os custos de produo, ou mesmo de excedentes em termos mais gerais, que no estavam ligados presena de insumo com quantidade fixa, como a terra. A abordagem do conceito de renda da terra tambm foi realizada por Malthus, para o qual a renda a parcela da produo de fica com o proprietrio da terra, deduzidas as despesas, inclusive os lucros do capital empregado. A diferena na abordagem de Ricardo e Malthus sobre a renda da terra que o primeiro justifica a causa da renda na escassez de terras frteis, enquanto que Malthus defende que, alm da escassez, h o

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Fica clara, portanto, que a noo de renda, strictu sensu, est ligada propriedade de insumos cuja oferta seja fixa na natureza, como as terras frteis. Nesse sentido, segundo POSTALI (2002), os donos das propriedades agrcolas dotadas de alta produtividade seriam beneficiados por um certo montante de recursos acima de seus custos de produo. 19 STUART MILL (1982) tambm formula uma teoria da renda da terra, semelhante de Ricardo, no sentido em que esta se origina da diferena de fertilidade entre as terras mais frteis e as menos frteis, que no pagam renda.

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excedente na produo20, o qual, segundo ele, a causa principal de toda a renda (SERRA e PATRO. 2003). Karl Marx, outro economista clssico, tambm expressava uma viso da renda como fruto da posse de um bem monopolizvel, aproximando tal conceito da renda de monoplio (MARX, 1983). importante destacar que, para os economistas clssicos, o conceito de renda fundiria era extensvel aos ganhos extraordinrios auferidos pelos proprietrios das minas:
Esse capitalista arrendatrio paga ao proprietrio da terra, ao proprietrio do solo explorado por ele, (...) uma soma em dinheiro, fixada contratualmente, pela permisso de aplicar seu capital neste campo especfico de produo. A esta soma de dinheiro se denomina renda fundiria, no se importando se paga por terras cultivveis, terrenos de construes, minas, pesqueiros, mata, etc. (MARX, 1983, p.86).

A teoria neoclssica trouxe uma posio diferenciada para o entendimento da renda econmica, desvinculando-a do fator terra e abrangendo outras situaes de excesso de receita sobre os custos de produo. Nesta concepo, Alfred Marshall distinguiu os bens que tinham sua oferta fixa daqueles cuja oferta era insuficiente, porm com possibilidades de ajuste. MARSHALL (1982) props a diferenciao entre a renda e uma categoria por ele criada, denominada de quase-renda. Para ele, a renda seria um excedente econmico derivado do uso de bens gratuitos e escassos da natureza, como a terra. Devido sua oferta ser fixa, qualquer variao na sua procura ir refletir, obrigatoriamente, em seu preo, gerando um excedente sobre os custos de produo. Esta renda conceituada por Marshall foi designada de renda de escassez, referindo-se aos rendimentos derivados dos bens gratuitos da natureza. De outro modo, o termo quase-renda serve para caracterizar os rendimentos originrios de mquinas e equipamentos que, embora inelsticos no curto prazo, podem ter sua oferta ajustada no

Para Malthus, as causas que elevam a renda da terra so: a acumulao de capital de forma a reduzir os lucros; inovaes na agricultura, que proporcionam maior produtividade e, conseqentemente, reduo do nmero de trabalhadores; aumento na populao, que reduz os salrios; e aumento no preo da produo agrcola em conseqncia do aumento da demanda. Relacionado a esta posio de Malthus, Ricardo argumenta que o que pode existir uma influncia direta sobre a renda da terra (como no caso do aumento da produtividade), que eleva os lucros, levando ao cultivo de terras menos frteis, pela escassez de oferta de terras frteis (RICARDO, 1982; SERRA e PATRO, 2003).

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longo prazo. Portanto, a quase-renda tenderia a desaparecer medida que houvesse uma correo dos desequilbrios entre a procura e oferta. Marshall estabelece tambm uma categoria de benefcios que ficou conhecida como renda econmica. Nesta linha, conceitua o excedente do consumidor, definido como a diferena entre o que um agente est disposto a pagar por um bem e o preo efetivamente pago (POSTALI, 2002). Do ponto de vista do ofertante, existiria o excedente do produtor na diferena entre o preo a que o produto foi vendido e o mnimo que o agente estaria disposto a receber para oferecer o bem. O excedente da sociedade seria a soma de ambos. Na viso de POSTALI (2002), a contribuio de Marshall para o conceito de renda, associando-o aos fatores naturais e de oferta inelstica, foi de fundamental importncia para que trabalhos posteriores utilizassem o termo para caracterizar ganhos anormais originados de estrangulamentos da oferta. A idia de renda deixou de ser uma exclusividade das atividades agrcolas (ou dos ramos onde o bem natural monopolizvel), passando a ser entendido como renda econmica, estando esta vinculada um retorno obtido alm do custo de capital empregado, compensando a realizao de investimentos (SERRA e PATRO, 2003).

II.2.2 Sobre a Renda Mineral Como visto anteriormente, o conceito de renda ricardiana pode ser estendida propriedade dos recursos minerais, devido ao fato de as minas possurem um estoque limitado de recursos. Desta maneira, o desenvolvimento econmico exigiria a explorao, cada vez maior, de jazidas com maior dificuldade de acesso e de menor produtividade. Isto beneficiaria os proprietrios que possussem minas com maior facilidade de acesso aos seus recursos. Tal benefcio seria oriundo da diferena entre os preos e seus custos de produo. Considerando a abordagem de Marshall, as rendas minerais poderiam ser consideradas quase-rendas, uma vez que se tratam de investimentos em atividades exploratrias de alto risco, caractersticas pesquisa mineral (POSTALI, 2002).

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Apesar de existirem diversas interpretaes e peculiaridades para o conceito de renda, no caso dos recursos minerais no-renovveis (como o petrleo, o gs natural e metais), o conceito de renda econmica s se aplica quando a anlise efetuada ao longo do tempo, e no apenas em um curto perodo de tempo, como ocorre no caso da terra. Este fator temporal um dos principais diferenciais entre os conceitos de renda mineral e renda da terra21. Neste sentido, a diferenciao entre o conceito de renda econmica e renda mineral deve-se condio de disponibilidade finita do recurso, gerando, desta forma, um custo de oportunidade, uma vez que a depleo das reservas reduz a disponibilidade do recurso para geraes futuras. Ligada ainda existncia deste custo de oportunidade, a renda mineral um resultado necessrio da atividade de explorao, diferente da renda econmica, s existente quando h excesso de receita total sobre os custos de produo (SERRA e PATRO, 2003). Porm, o contrato entre o dono da mina e o arrendatrio no inclui, somente o pagamento de royalties, mas tambm uma renda, esta idntica terra. Desta forma, na compreenso de Marshall, o preo marginal de um mineral (aquele preo que no gera lucro extraordinrio, ou quase-renda) deve igualar-se s despesas marginais acrescidas de um pagamento de direitos. Assim, criando uma diferenciao para o royalty da renda das minas, abre-se a possibilidade de visualiz-lo como componente do preo final. Tal fato implica em um tratamento econmico das minas diferente daquele proposto pelos economistas clssicos: de que as rendas, advindas do valor pblico das minas, estariam sujeitas uma expropriao integral pela sociedade, ao passo que os royalties no o so, uma vez que se constituem compensaes em favor do proprietrio aos recursos exauridos, que se tornaram indisponveis no futuro. No caso de a sociedade ser a proprietria dos

Em outros termos, a oferta dos produtos da agricultura e da pesca uma corrente perene; as minas so como que reservatrios da Natureza. Quanto mais rpido um reservatrio se exaure, maior o trabalho de esvazi-lo; mas, se um homem o esgotasse em dez dias, dez homens o fariam em um dia, e uma vez esgotado, nada mais dar. (MARSHALL, 1982, p.156). Todavia, uma crtica a esta afirmao de Marshall refere-se ao fato de que existe um ritmo timo de extrao de hidrocarbonetos dado pela presso do depsito. Logo, o fator trabalho no pode, em tese, afetar este ritmo timo tcnico.

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recursos minerais, a ela caberia o recebimento dos royalties compensatrios (SERRA, 2005). Se Marshall, ao incorporar a dimenso temporal anlise (inelasticidade temporria da oferta em relao ao preo), realiza uma modificao no conceito de renda econmica, Harold Hotelling que desenvolve, de forma original, a microeconomia aplicada explorao dos recursos naturais no-renovveis, precisando o conceito de renda mineral e formalizando uma resposta para a determinao de uma poltica tima para a extrao de recursos exaurveis (KRAUTKRAEMER, 1998 apud SERRA e PATRO, 2003).

II.2.2.1 A Regra de Hotelling22

Os minerais, assim como o petrleo e o gs natural, so recursos naturais norenovveis. Tal peculiaridade faz com que a extrao presente destes recursos implique na impossibilidade de uma extrao futura em perodos posteriores, gerando um custo de oportunidade que deve ser contabilizado, pois, diante da finitude do seu estoque na natureza, h uma tendncia de elevao nos preos com o decorrer do tempo. Este custo corresponde ao valor que poderia ser obtido, em alguma poca futura, da explorao do recurso em apreo. Diante desta caracterstica, POSTALI (2002, p.18) remete ao conceito de custo de uso, como um tipo particular de custo de oportunidade com caractersticas temporais, no qual a extrao de um recurso no-renovvel hoje acarreta um custo de oportunidade de extra-lo amanh. O custo de uso seria, ento, a diferena entre o preo do recurso e seu custo marginal de produo, e faz parte da renda, que seria, desta forma, uma compensao ao proprietrio da jazida pela reduo de seu valor devido extrao dos

Apesar de o princpio ser denominado de Regra de Hotelling, usualmente se utiliza a denominao de Renda de Hotelling, uma vez que o fundamento da regra diz respeito ao conceito de renda de escassez.

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seus recursos. Este componente da renda tambm denominado de Renda de Hotelling23. O custo marginal de produo de um determinado produto corresponde a quanto ir custar produzir uma unidade adicional do mesmo; isto , na hiptese de o produtor resolver aumentar sua produo, o custo desta unidade adicional ser o custo marginal. Portanto, em uma situao tima, de concorrncia perfeita e de equilbrio de mercado, o custo marginal tem que ser exatamente igual ao preo de venda do produto, o que significa dizer que o lucro do ltimo produto produzido nulo, pois seu custo igual ao seu preo. Entretanto, como o recurso em questo no-renovvel, para calcular seu preo final, torna-se necessrio acrescentar ao custo marginal de produo, o custo de oportunidade (oportunidade esta de se explorar o recurso em algum tempo futuro que no hoje). Desta maneira, o preo do recurso no-renovvel ser expresso por: P = CMg + COP (2.1)

Onde P o preo do recurso natural no-renovvel; CMg o custo marginal de produo (explorao) do recurso natural no-renovvel; e COP o custo de oportunidade de se produzir o recurso no-renovvel em alguma data futura. A geometria simplificada destes custos (considerando uma situao esttica) est representada na Figura 2.1.

Harold Hotelling foi um autor pioneiro na sistematizao dos conceitos da teoria econmica dos recursos exaurveis. Contudo, Lewis Cecil Gray (GRAY, 1914), alguns anos antes de Hotelling, fez a primeira anlise neoclssica de conservao de recursos naturais. Uma das suas principais contribuies foi a de estabelecer que a anlise esttica padro era imprpria para determinar a intensidade marginal de extrao de recursos exaurveis. Gray tambm examinou o comportamento da oferta sobre o tempo de um extrator individual, que antecipava uma seqncia de preos reais, e tentava maximizar seus lucros descontados (SALANT, 1995). Por este motivo comum encontrar, na literatura, a atribuio da teoria da exausto pura dupla GRAY-HOTELLING.

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Preos custos

P1
P = royalty

P0

CMg

Demanda

Q1

Qo

Quantidade

Figura 2.1 Condio de eficincia no mercado de um recurso natural no-renovvel Fonte: MARGULIS (1990).

A curva de demanda tradicional, sendo inversamente relacionada com o preo. A curva de custo marginal de produo assume custo unitrio de produo constante. Em concorrncia perfeita, o custo marginal se iguala ao preo. Assim, na Figura 2.1, o equilbrio competitivo se d no nvel de preos P0, com produo (e consumo) Q0. Uma vez que o recurso exaurvel, necessrio levar em conta o custo de oportunidade, que, no caso, corresponde a P1-P0, passando o nvel de produo e consumo a ser Q1. Este novo nvel de quantidade produzida, Q1, menor que Q0 e seu preo (P1) maior. Conforme analisado anteriormente, o custo de oportunidade, no problema especfico da explorao de recursos minerais, expressa a renda de Hotelling, que se iguala aos royalties pagos aos proprietrios das jazidas minerais. Nesse caso, a eficincia econmica obtida quando o preo do produto final se iguala aos custos marginais de produo acrescido do custo de oportunidade, que o royalty. Assim, reescrevendo a expresso (2.1), obtm-se: P = CMg + Royalty (2.2)

SILVA (2003) destaca que o preo de um recurso no-renovvel pode ser desmembrado em diferentes componentes, tais como renda de monoplio, renda diferencial ou renda de escassez, resultando em uma dissociao entre o preo e o custo marginal. Desta

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forma, nada pode ser dito, a priori, a respeito do comportamento do custo marginal, pois o mesmo pode ser crescente, decrescente ou constante. Na hiptese de um custo marginal nulo ou constante, considera-se que a taxa de crescimento do preo acompanha a taxa de royalty que, por sua vez, deve ser igual taxa de juros. A abordagem de Hotelling permite comprovar que, devido particularidade da renda mineral, esta permanece existindo mesmo em situaes competitivas, j que esta renda existe em funo da condio de no reprodutividade do bem mineral, e no devido uma posio monopolista do proprietrio da jazida. Destarte, o preo dos recursos exaurveis ser definido em um nvel sempre superior ao custo marginal de produo. Neste sentido, a renda dos recursos minerais conceitualmente distinta da renda ricardiana24, da renda de escassez ou mesmo da renda econmica dos tericos do rent seeking (POSTALI, 2002). Para se definir o valor do royalty, necessrio analisar como o preo do mineral e o custo de oportunidade variam no tempo. Um proprietrio de uma jazida mineral pode optar por explorar o recurso hoje (ou permitir que um terceiro o faa), ou manter sua jazida inexplorada, visando ganhos mais elevados no futuro. Para um proprietrio de uma jazida computar esta possibilidade de ganhos futuros, ele aplica uma taxa de desconto ao valor futuro do preo do mineral, trazendo este valor para o presente. Descontando-se o custo de produo deste valor futuro do mineral trazido para o presente, servir como um parmetro para o proprietrio decidir-se sobre o momento da explorao, deciso esta que ser tomada com base na comparao entre o valor presente das receitas lquidas esperadas com a explorao da jazida no futuro e a rentabilidade presente na mesma jazida. Como as receitas lquidas dos negcios capitalistas, em um mercado em equilbrio, igualam-se s taxas de juros (para a classe de risco a que pertence o negcio da minerao), ser esta taxa que o proprietrio da
Conforme afirma PERCEBOIS (1989, p. 207): La rente de Hotelling nest donc pas um ensemble homogne, cest une molcule de deux lments dont l poids relatif varie mesure que la ressource spuise. Une partie de la rente au sens large se justifie par la necessite (ou la volont) devant laquelle se trouve le producteur de reconstituer, temporairement du moins, ses rserves qui spuisent (cest la justification thorique de la royalty); le reste de la rente (dite rente au sens strict) est un shadow price qui tient au fait que la demande de ptrole ou de gaz cumule dans le temps sera ncessairement infrieure la quantit de resource disponible. Cest en quelque sorte le prix dum arbitrage temporel effectu par le dtenteur de la resource. La rente strictu sensu au sens de Hotelling est donc une rente dynamique et en cela elle diffre de la rente diffrentielle de Ricardo qui elle demeure une rente statique.
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jazida tomar como parmetro para a deciso de explorar o recurso no presente ou no futuro. No que se refere variao do royalty no tempo, o modelo de Hotelling estabelece que o custo de uso (royalty), de um recurso no-renovvel, varia a uma taxa igual taxa de juros; igualdade esta obtida atravs da condio de eficincia dinmica (SERRA e FERNANDES, 2005). Caso a taxa de valorizao deste custo fosse maior que taxa de juros do mercado, ocorreria um desequilbrio, uma vez que seria mais vantajoso para o proprietrio manter a jazida inexplorada no presente, e deixar para explor-la no futuro, visando maiores ganhos. Se o preo lquido do recurso cresce mais devagar do que a taxa de juros, toda produo postergada implica numa reduo dos lucros atualizados e o proprietrio deste recurso procura extrair e comercializar seu estoque no menor tempo possvel, para investir os resultados em setores mais lucrativos. Assim, ocorre um aumento de oferta atravs do aumento da produo. Posteriormente, entretanto, isto levaria a uma queda dos preos, que seria seguida de uma reduo da produo e, conseqentemente, restabeleceria o equilbrio do mercado. Por outro lado, se o preo lquido cresce a uma taxa superior taxa de juros, h um incentivo para reduzir a extrao corrente do recurso, j que a melhor alternativa de investimento deix-lo na terra espera de maiores lucros futuros. Isto acarretaria numa diminuio da oferta presente do recurso o que, por conseguinte, elevaria os preos e, posteriormente, restabeleceria o equilbrio. Destarte, a nica condio de se manter positivamente ao longo do tempo a produo de um recurso exaurvel que seu preo lquido cresa com a taxa de juros. Como o modelo de Hotelling estabelece que o custo de uso de um recurso norenovvel cresce a uma taxa igual taxa de desconto (obtido atravs da condio de eficincia dinmica), a taxa de retorno esperada sobre os recursos inexplorados no solo dever ser igual taxa de retorno sobre outros bens pertencentes mesma classe de

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risco. Desta igualdade resulta ser indiferente extrair o recurso no presente, ou num perodo futuro 25. Pearce e Turner (PEARCE e TURNER, 1990, p. 272) apresentam o exposto no pargrafo anterior a partir de uma frmula variante da Regra de Hotelling: Pt = P0est (2.3)

Ou seja, o preo do recurso em qualquer perodo t ser equivalente ao preo no perodo inicial (P0), composto por uma taxa de desconto s. Conforme visto anteriormente, para o proprietrio do recurso dever ser indiferente entre extrair uma quantidade de recurso ao preo P0 no presente e extrair a mesma quantidade, ao preo P0est em t anos. Ao optar por preservar as reservas inexploradas, o proprietrio dos recursos poder obter ganhos futuros conforme aumenta o preo dos recursos no decorrer do tempo. Isto demonstra que, para a economia dos recursos naturais, os recursos inexplorados (in the ground) so tratados como bens de capital. A Regra de Hotelling, em sua forma de apresentao mais simples, conforme apresentado por PEARCE e TURNER (1990), dada pela equao (2.4), considerandose os custos de extrao constantes:

Pt =s ( P0 C )

(2.4)

Onde: Pt o preo no perodo futuro (t); P0 o preo no perodo inicial; C representa os custos de produo (considerados constantes); s a taxa de desconto. importante observar que o termo (P0 C) comumente identificado como os royalties26, pagos pela atividade de extrao de recursos exaurveis. Desta forma, tem-se que R (royalty) = (P0 C), ou seja, idntico ao valor observado para o recurso in the ground. Isto equivale
DASGUPTA (1993 apud SERRA e PATRO, 2003), ao discorrer sobre a regra de Hotelling, observa que o custo de uso e royalty conformam uma identidade econmica. Assim, o preo de venda final de uma unidade de minrio extrado seria a renda no solo (ou royalty), mais os custos de extrao, refino e transporte.
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dizer que os royalties (ou Renda de Hotelling), conforme apresentado anteriormente, crescem a uma taxa igual taxa de juros. Reescrevendo a equao (2.4) de outra maneira, tem-se:

Pt =s R

(2.5)

Considerando-se a formulao de Hotelling, a questo que se apresenta de alocao intertemporal de um recurso finito e no-renovvel, dado um custo de oportunidade e uma taxa de desconto, sendo a taxa tima de extrao aquela que garante um preo do recurso que permita a sua exausto gradativa, proporcionando uma transio para um recurso do tipo backstop27 (SERRA e PATRO, 2003). A existncia deste tipo de tecnologia, que a alternativa mais cara para se produzir um substituto do recurso em questo, na prtica impede que o royalty cresa acima de um certo limite. Uma vez que o preo atinge o custo marginal desta alternativa, torna-se indiferente para o consumidor o uso de qualquer dos dois recursos. Decerto, o limite do preo do recurso original o custo marginal de seu substituto. Apesar de o modelo proposto por Hotelling ser o referencial para o estudo dos recursos naturais no-renovveis, este sofreu restries quanto comprovao dos seus fundamentos em estudos empricos. Hotelling, no seu modelo bsico, adota vrias suposies no realistas, entre elas: a de que a curva de demanda estacionria; o custo de extrao constante e independente do estoque restante; a tecnologia de extrao fixa; as expectativas de preos so perfeitas; no h descoberta de novas reservas (o estoque do recurso finito e conhecido); no h restries na capacidade de extrao; o recurso homogneo (sua qualidade no varia com a exausto do estoque); no h externalidades negativas ambientais ao bem-estar social, relacionadas utilizao do recurso; e no h imperfeies de mercado (SZKLO et al., 2006a).
O termo royalty um anglicismo, cuja raiz royal" significa da realeza ou relativo ao rei, referindo-se contrapartida ao direito real. O direito real de uso significa direito sobre a coisa; neste caso, os recursos minerais. 27 O conceito de tecnologia de backstop (tecnologia de fundo) foi criado por Nordhaus em 1973 (YANG, 1995). A idia bsica a de que medida que um recurso no-renovvel vai se exaurindo, seu custo e seu preo vo aumentando at o ponto em que se torna maior que o custo da tecnologia de backstop; quando esta entra no cenrio econmico para garantir a continuidade do desenvolvimento sustentvel.
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A primeira grande limitao do Princpio Fundamental dos recursos naturais de Hotelling diz respeito falha do princpio dos custos marginais crescentes, especialmente no caso do petrleo e gs natural. Segundo SZKLO et al. (2006b), as reservas petrolferas no so exploradas conforme o princpio dos custos marginais crescentes, existindo rendas diferenciais (mineiras, de posio, qualidade, tecnolgicas28), que justificam tanto ao produtor de menor custo quanto ao de maior custo uma explorao no ideal. Ainda segundo estes autores (SZKLO et al., 2006c, p.4) existem estratgias comerciais e questes geopolticas: Reservas de custo maior podem ser exploradas antes das de custo inferior, por motivos de acesso, segurana energtica, gerao de receita, dinmica das descobertas (o papel do acaso devido ignorncia geolgica ou conhecimento imperfeito), e outros. Outro fator importante a incerteza dos produtores quanto demanda futura. Se esta incerteza leva a um aumento de produo, a incerteza quanto aos resultados das exploraes de novas reservas atua no sentido inverso. Para MARGULIS (1990), os produtores que investem nestas pesquisas podem temer pelo seu resultado negativo, tendendo a segurar os recursos, dilatando, portanto, o horizonte de exausto. A questo do conhecimento das reservas, em um instante inicial, tambm se constitui uma limitao, uma vez que o preo afeta a definio de reservas29, da mesma maneira que o conhecimento geolgico incerto e as reservas esto associadas a probabilidades. Alm da descoberta de novas jazidas minerais (que tambm atuam no sentido de prolongar o horizonte de exausto) e das tecnologias de fundo (backstop technologies), h que destacar o papel do progresso tecnolgico que atua no sentido de se produzir a

Destacam-se quatro rendas diferenciais no setor de energia: as rendas minerais, de posio, de qualidade e tecnolgicas. As rendas minerais se relacionam com as condies fsicas de extrao dos recursos, desfrutando de uma vantagem comparativa as jazidas localizadas em stios menos profundos. As rendas de posio se relacionam com a proximidade dos centros consumidores, as jazidas prximas desfrutando de uma vantagem comparativa. As rendas de qualidade se relacionam com os atributos comerciais (rentabilidade) dos recursos, a exemplo dos leos leves de petrleo. Finalmente, as rendas tecnolgicas se relacionam com diferentes estgios de tecnologia empregados pelos diversos produtores, outorgando uma vantagem competitiva aos produtores que utilizam as tecnologias mais eficientes. 29 Recurso a quantidade total de recursos naturais finitos de hidrocarbonetos, descoberta ou no, recupervel ou no. a ocorrncia do hidrocarboneto numa forma reconhecida. Por sua vez, as reservas constituem a parte dos recursos que pode ser tcnica e economicamente extrada ou produzida, no momento de sua determinao (SZKLO et al., 2006c).

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um custo menor, ou mesmo de se recuperarem recursos anteriormente considerados irrecuperveis (tcnica ou economicamente). Outro questionamento ao modelo de Hotelling refere-se considerao das geraes futuras, refletida parcialmente na taxa de desconto. Segundo SOLOW (1974, p.12), a distribuio da renda ou de bem-estar entre geraes depende da proviso que cada gerao faz para as que a sucedero. A escolha da taxa de desconto social , de fato, uma poltica de deciso sobre distribuio intergeraes. Neste sentido, profundas discrepncias entre as taxas de desconto social e de mercado (privadas) podem comprometer a possibilidade de se assegurar que os recursos sejam alocados de maneira compatvel com a otimizao do bem-estar social. Cabe ainda apontar, pautadas em questes ticas, a impossibilidade de mensurar o valor dado pelas geraes futuras aos recursos naturais30. A despeito das crticas apresentadas, a importncia da teoria econmica dos recursos naturais a atribuio limitao fsica de um recurso a emergncia de um dos componentes de sua renda. Seja a jazida do recurso natural pblica ou privada, a concepo de que a extrao de um recurso natural no presente possa impossibilitar o usufruto dos benefcios deste recurso por geraes futuras, traz tona questes de justia intergeracional e equidade. necessrio, ento, que a renda mineral gerada seja utilizada de maneira a promover uma diversificao da base econmica produtiva das regies atingidas pelas atividades extrativas dos seus recursos naturais, a fim de disponibilizar s geraes futuras, uma fonte de renda alternativa, quando ocorrer a exausto do recurso.

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(...) Afinal, por que existe a taxa de desconto? Por que tratar as geraes futuras diferentes de ns mesmos? Como no h representantes de nossos descendentes que ponderem sobre o justo valor da taxa, ento apenas a nossa preocupao com nossos filhos, com os filhos destes e assim sucessivamente, que se espera considerao para com as geraes futuras (MARGULIS, 1990, p.166).

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II.2.3 O Royalty como Instrumento de Diversificao Econmica e Promotor de Justia Intergeracional

Como visto, a renda de Hotelling seria uma compensao ao proprietrio pela reduo do valor de sua jazida, em decorrncia da extrao, que torna o recurso indisponvel no futuro. Uma vez que a extrao no presente impossibilita o usufruto dos benefcios do recurso para as geraes futuras, o ponto principal seria avaliar de que maneira a utilizao da renda de Hotelling, obtida pelo proprietrio do recurso, deveria ser utilizada, de forma a no prejudicar os futuros consumidores. John Hartwick (HARTWICK, 1977), ao explorar este questionamento, demonstrou que, mesmo numa situao-limite hipottica em que um pas apenas possua um recurso norenovvel, e sem fontes de recurso para investimento que no seja a renda dele obtida (considerando a inexistncia de poupana originria de outros setores industriais), ainda assim capaz de manter um nvel de consumo per capita constante, indefinidamente. Para que isto seja possvel, o pas deveria investir uma parte da renda mineral total (Renda de Hotelling) em capital reprodutvel fsico e humano. Esta deduo ficou conhecida como Regra de Hartwick:
(...) the current generation converts exhaustible resources into machines and lives off current flows from machines and labor. Under such a program one might assume that in some sense the total stock of productive capital was never depleted since ultimately the exhaustible resource stock of machines and, given that machines are assumed not to depreciate, no stock either of machines or of exhaustible resources is ever consumed. (HARTWICK, 1977, p.972).

Desta maneira, na viso de Hartwick, investindo uma parte da renda em capital fsico, o pas capaz de manter seu estoque de capital31, natural e fsico e, conseqentemente, suas possibilidades de consumo. POSTALI (2002, p.21) elucida que, tomando por diretriz o propsito da Regra de Hartwick, um pas deve utilizar a renda de seus recursos para financiar a diversificao da sua base econmica, na direo de atividades mais dependentes de capital fsico e trabalho do que de recursos naturais.
Hartwick definiu capital reprodutvel apenas como capital fsico (mquinas, equipamentos e infraestrutura), no incluindo fatores como tecnologia, especializao e outras formas de capital humano. Considerou tambm a populao e fora de trabalho como constantes. Porm, seus resultados permanecem mesmo quando suas hipteses so analisadas considerando-se crescimento populacional e progresso tecnolgico (POSTALI, 2002).
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A promoo destas compensaes s geraes futuras deve ocorrer tanto em escala nacional, como tambm por Estados e Municpios (esferas subnacionais). Ao nvel nacional, pertinente que ocorra o ressarcimento da gerao futura que no podero se utilizar, na mesma magnitude, da riqueza mineral extrada hoje32. J para as esferas subnacionais, a justia intergeracional seria promovida atravs da diversificao produtiva que, de alguma maneira, minimize os efeitos depressivos sobre uma regio que possua uma economia voltada produo de hidrocarbonetos (estruturada principalmente por indstrias petrolferas e para-petrolferas), no momento em que as jazidas de petrleo e gs natural tornarem-se tcnica e economicamente inviveis de serem exploradas (SERRA e FERNADES, 2005). Uma possibilidade de utilizao desta renda, tanto nas esferas subnacionais quanto na esfera nacional, seria no sentido de desenvolver fontes alternativas de energia, de maneira a minimizar a dependncia futura de um recurso finito. Este desenvolvimento energtico sustentvel, estruturado por uma diversificao da matriz energtica nacional e pelo desenvolvimento regional, condiz com os conceitos de desenvolvimento sustentvel, desenvolvidos no incio deste captulo. pertinente, pois, destacar a questo do biocombustvel, uma vez que a expanso de sua utilizao decorre da diminuio das reservas geolgicas de petrleo e gs, o custo geopoltico da utilizao destes bens como principal fonte de energia e a questo ambiental relacionada indstria petrolfera. Assim, vale ressaltar, mais uma vez, a identificao dos royalties com o conceito de renda de escassez (traduzindo-se pela compensao ao proprietrio do recurso por seu uso no presente, ao invs de no futuro). Entretanto, apesar de este trabalho se basear no conceito de renda mineral (em privilegiar uma funo para os royalties de garantir sustentabilidade s geraes futuras), ao interpretar a motivao da cobrana de royalties sobre a explorao do petrleo e gs natural, encontra-se, necessariamente,

Se a Unio se intitula proprietria dos recursos minerais presentes no subsolo, natural que ela deseje usufruir seus direitos sobre a renda deles derivada (incluindo a renda de Hotelling) e revert-la em benefcio pblico, nos moldes propostos por Hartwick (POSTALI, 2002, p.28).

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uma pluralidade de objetivos e interpretaes. Em funo deste fato, buscar-se- apresentar alguns argumentos econmicos, fiscais33 e extrafiscais, para sua cobrana34.

II.2.3.1 Royalties como instrumento de captura de rendas extraordinrias

A primeira citao formal sobre o conceito de royalties que se tem registro se deve a David Ricardo, na obra The Principles of Political Economy and Taxation, de 1817, em que o autor se refere utilizao da gua para irrigao, retirada pelo subsolo pelos proprietrios de terras (NAPOLEONI, 1985). Com o objetivo de capturar rendas diferenciais, em benefcio de toda a sociedade, Ricardo afirmava que a utilizao da gua retirada dos poos deveria ser tributada. Por se tratar de um recurso hdrico subterrneo cujo limite era indefinido, este deveria ser de propriedade do Estado, portanto, do Rei, de onde, provavelmente, originou-se a associao com o vocbulo royal (SCHIOZER, 2002). Assim, a tributao do petrleo e gs natural foi concebida com objetivo de permitir ao Estado apropriar-se das rendas diferenciais que alguns produtores tm em razo dos menores custos, por estarem bem situados e possurem as melhores reservas. Portanto, o objetivo dessas imposies essencialmente fiscal, ou seja, capturar as rendas excedentes para benefcio da sociedade como um todo (DUTRA e CECCHI, 1998). Existem, segundo CHEVALIER (1977), pelo menos quatro diferentes fontes originrias das rendas diferenciais, auferidas pelas empresas do setor petrolfero, a saber: as rendas minerais diretamente ligadas ao volume e disposio geolgica da reserva; as rendas de qualidade relacionadas composio do petrleo e do gs natural; as rendas de posio, essencialmente geogrficas; e as rendas tecnolgicas que envolvem, desde a imagem comercial da empresa, at as competncias especficas de cada uma delas.

Embora os royalties petrolferos, na legislao brasileira, sejam considerados compensaes financeiras (e no tributos), na contabilidade das firmas, o royalty aparece como uma imposio tributria, independentemente de recair sobre o faturamento, o valor adicionado, ou mesmo o lucro lquido da explorao mineral. Por este motivo, embora no esteja conceitualmente correto inserir o royalty no debate fiscal, freqentemente encontra-se a anlise do royalty em estudos tributrios, nacionais e internacionais, do setor mineral. 34 A elaborao desta seo inspirou-se no trabalho de Jos Agostinho Leal e Rodrigo Serra (LEAL e SERRA, 2003).

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Alm deste fato, as empresas petrolferas possuem caractersticas econmicas e estruturais que funcionam como barreiras entrada, garantidoras de uma tendncia cartelizao e, conseqentemente, aferio de rendas extraordinrias pelas firmas do setor petrolfero. Trata-se de uma indstria capital-intensiva, com elevados investimentos e de longo prazo de maturao, e com barreiras entrada que podem ser institucionais (como, por exemplo, os royalties, direitos de propriedade mineral e monoplios de empresas estatais) ou econmicas (destacando-se as economias de escala e de escopo); alm do alto risco associado atividade de explorao35, do custo fixo inicial e da indivisibilidade dos investimentos que, como mencionado anteriormente, dificultam a entrada de novos concorrentes. Desta maneira, atravs de diversos meios de tributao sobre o setor petrolfero, o Estado apropria-se de rendas diferenciais para benefcio da sociedade. Com este objetivo, tradicionalmente, utilizam-se os royalties que, embora no sejam tributos, possuem um ntido objetivo fiscal quando so cobrados por governos, e no por proprietrios privados. Conforme visto previamente, a renda mineral no originada da mesma maneira que a renda da terra. Todavia, uma vez que a renda mineral seja vista tambm como uma renda residual, ou simplesmente como extraordinria, razovel defender que a cobrana de royalties pode ser, num primeiro momento, interpretado como instrumento de captura de rendas diferenciais da indstria petrolfera, em benefcio da sociedade. Alm dos royalties, outros mecanismos so utilizados para a apropriao das rendas extras. Segundo DUTRA e CECCHI (1998, p.28), em diversos pases o Estado tambm se utilizou: da venda de licenas e concesses de explorao e produo; da cobrana de bnus de abertura de negociaes, de assinatura, de contrato e de incio de operaes; da arrecadao de compensaes financeiras pela ocupao (aluguis) e pela degradao dos solos (indenizaes) durante toda a vida do campo; de impostos sobre os lucros extras e taxas relacionadas aos patamares de produo; da obrigatoriedade de venda do

O risco existente na fase de explorao est ligado ao grande nmero de variveis envolvidas na procura de hidrocarbonetos, destacando-se, alm das incertezas geolgicas dos reservatrios, a alta volatilidade dos preos, dos riscos polticos e as incertezas inerentes do mercado.

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petrleo e seus derivados no mercado interno por preos pr-fixados; e dos contratos de partilha de produo. Embora seja possvel associar o royalty com a funo de captura de ganhos extraordinrios, certo que as participaes especiais36 (institudas pela Lei 9.478/97) cumprem mais diretamente este objetivo, pois, claramente, funcionam como um imposto adicional sobre os lucros excepcionais advindos da explorao de jazidas com elevados patamares de produo (LEAL e SERRA, 2003).

II.2.3.2 Royalties como receita de alienao de patrimnio pblico

Outra justificativa para se cobrar royalties das empresas petrolferas depende do quadro institucional do pas, ou seja, se a propriedade sobre os recursos minerais pblica ou privada. No caso de a propriedade dos recursos naturais do subsolo ser pblica, os royalties podem ser compreendidos como o fluxo de pagamentos associado ao preo de venda de um bem do patrimnio pblico. Esta viso compartilhada por SCHANTZ JR. (1994, apud LEAL e SERRA, 2003, p.168):
One broad view is that a royalty is payment for publicly owned wealth that is liquidated when minerals are extracted and sold. According to this view, the federal royalty is analogous to royalties often collected by private landowners. It is the price of in-ground minerals i.e. the mineral rent.

Baseado nesta proposio e, de acordo com o Artigo 176 da Constituio Federal37, pode-se simplesmente classificar o fluxo de pagamentos decorrentes dos royalties como receita patrimonial da Unio. LEAL e SERRA (2003) ressaltam que, neste caso, a renda de Hotelling aparece como mais uma compensao devida ao Estado, pelas empresas que adquirem a concesso para a explorao do recurso.

A Participao Especial, componente das Participaes Governamentais, corresponde a uma parcela aplicada sobre a receita bruta da produo de petrleo e gs natural, deduzidos os royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os tributos previstos na legislao em vigor, nos casos de grande volume de produo, ou de grande rentabilidade. Um estudo mais aprofundado sobre as Participaes Especiais ser realizado no Captulo III deste trabalho. 37 Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra (BRASIL, 1988).

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Segundo SERRA (2005), diferentemente da perspectiva que conceitua o royalty como a parte da renda mineral capturada pelo proprietrio da jazida (seja este pblico ou privado), a interpretao do royalty como mecanismo compensatrio riqueza exaurido afasta-o das rendas minerais. Sob a hiptese de a propriedade de a jazida ser da Unio e, uma vez que as receitas dos royalties so seletivamente distribudas entre apenas uma parcela dos entes federados, como no caso do Brasil, pressupe-se que o uso dado a este instrumento no se limita ao aspecto compensatrio.

II.2.3.3 Royalties como compensao aos impactos territoriais de adensamento Como visto anteriormente, os recursos minerais no Brasil so de propriedade da Unio (Artigo 176, da Constituio Federal) e, por este motivo, no h uma justificativa para respaldar a aplicao das compensaes financeiras, resultantes da explorao de petrleo e gs natural, especificamente nas localidades (Estados e Municpios) produtoras. Contudo, de acordo com LEAL e SERRA (2003), a introduo de um impacto territorial singular pode vir a justificar a aplicao de parte destes recursos nas regies afetadas pelas atividades de explorao e produo de recursos minerais. A implantao e o desenvolvimento de atividades petrolferas provoca impactos significativos sobre a organizao do espao regional das localidades produtoras. Alm de promover uma elevao no nvel de renda e no aumento do nmero de empregos, as indstrias petrolferas e para-petrolferas promovem uma maior demanda por servios pblicos e infra-estrutura, uma vez que, em geral, h um grande deslocamento de mode-obra para estas regies. Todavia, em diversos casos, esta mo-de-obra no atende s qualificaes pr-exigidas para os postos de trabalho disponveis, acabando por se instalar nestas reas mesmo sem obter emprego, o que gera uma maior presso sobre o governo local para atender s carncias destes indivduos. Neste cenrio, seria plausvel afirmar que a aplicao das receitas dos royalties deveria ser destinada ao atendimento de uma demanda extraordinria por servios pblicos. Embora seja o conceito mais aceito para se justificar a aplicao dos recursos dos

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royalties nas esferas subnacionais de governo, no fundamenta, de maneira adequada, o sentido econmico especfico que justifica a aplicao nestas reas38. Com o desenvolvimento das atividades de explorao e produo dos recursos, promove-se, conseqentemente, uma maior arrecadao de receitas tributrias municipais e estaduais. Uma vez que isto no ocorre, a aplicao de uma parcela da receita dos royalties nas localidades produtoras tende a ser visto como uma tentativa de correo desta lacuna, procedimento este que carece de sentido econmico especfico e torna-se parte do fluxo de receitas correntes de estados e municpios39. Neste sentido, Leal e Serra (LEAL e SERRA, 2003, p.170) deduzem que No , pois, o adensamento urbano (e a elevao correlata da demanda por equipamentos e servios pblicos) o que justifica o recebimento de royalties pelos estados e municpios impactados pela atividade petrolfera, mas sim a qualidade deste adensamento urbano (grifo nosso). Se o adensamento urbano fosse razo para o pagamento de royalties, todas as localidades que possuem grandes projetos industriais seriam beneficirias destes recursos40. Em um determinado territrio onde existe atividade ligada indstria petrolfera, so instaladas inmeras estruturas industriais, equipamentos de infra-estrutura terrestre e porturia, empresas de prestao de servios, dentre outras inmeras atividades que so responsveis pelo crescimento regional. justamente esta qualidade finita destes impactos territoriais (devido ao fato que o petrleo pode tornar-se economicamente invivel de ser explorado), e no sua magnitude, que justifica a aplicao de parte dos recursos dos royalties nas regies produtoras (LEAL e SERRA, 2003).
Alm deste motivo, outro ponto que freqentemente associado cobrana dos royalties seria o de indenizar ou compensar os impactos sobre o meio-ambiente pelas atividades de minerao (LEAL e SERRA, 2003). 39 No trabalho monogrfico intitulado A Aplicao e o Impacto dos Royalties do Petrleo no Desenvolvimento Econmico dos Municpios Confrontantes da Bacia de Campos (PACHECO, 2003), verificou-se que, nos principais municpios beneficirios de royalties e participaes especiais, confrontantes Bacia de Campos, a repartio das receitas destes recursos era direcionada no sentido de prover os governos locais dos recursos necessrios ao atendimento da demanda extraordinria por servios pblicos. Entretanto, poucos municpios apresentaram uma ao mais harmonizada, voltada para um projeto de sustentabilidade, de diversificao da base produtiva local e da gerao de trabalho e renda fora da cadeia do petrleo. 40 Dentro desta lgica, as atividades da indstria automobilstica existentes no municpio fluminense de Porto Real deveriam pagar royalties, uma vez que contriburam para um adensamento urbano no municpio e em localidades prximas.
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Porm suas vidas teis esto atreladas existncia da atividade petrolfera na regio. Desta forma, uma vez extintas as atividades destas empresas petrolferas na regio (por motivos endgenos ou exgenos) ocorrer um esvaziamento econmico, determinando, para as localidades atingidas pela explorao do recurso no-renovvel, um perodo de fuga de capitais mveis e obsolescncia do capital imobilizado. Ou seja, se uma regio intensamente impactada pela atividade petrolfera, maior ser, ceteris paribus, seu esvaziamento econmico quando do fim das reservas. Nesta anlise do uso dos royalties como compensao aos impactos territoriais originados pela indstria de explorao e produo de minerais deve-se ressaltar a importncia da valorizao dos efeitos de longo prazo, decorrentes da presena de capitais atrelados extrao de um bem finito, em determinada localidade. A compensao deve promover alternativas de crescimento aos territrios que tenham sua dinmica econmica atrelada s atividades petrolferas. Caso considerem-se os royalties apenas como compensao ao adensamento causado pelas indstrias petrolferas, no estar reconhecendo o seu principal papel, que promover a justia intergeracional. II.3 Consideraes Finais do Captulo Quando se utiliza o termo Desenvolvimento Sustentvel, necessrio considerar no somente os aspectos materiais e econmicos inseridos em uma estratgia de longo prazo, mas o conjunto multidimensional que compe o fenmeno do desenvolvimento: os seus aspectos fsicos, polticos, sociais e culturais. A sustentabilidade do todo s pode repousar na sustentabilidade conjunta de suas partes. De acordo com STAHEL (1995), estes fatores, e os seus respectivos equilbrios, repousam sobre fatores qualitativos, como o so os graus de coeso e harmonia social; questes como cidadania, alienao, valores ticos e morais, o grau de polarizao social e poltica e os valores da sociedade. Acompanhando a anlise realizada sobre Desenvolvimento Sustentvel, o estudo do conceito de renda mineral, apresentado no decorrer deste captulo, ressaltou a caracterstica do royalty de se constituir em um instrumento capaz de assegurar uma

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sustentabilidade econmica s geraes futuras, e sobre esta funo que reside o foco deste estudo. importante notar que a existncia de renda econmica na atividade mineradora devese, antes de tudo, peculiaridade de os recursos minerais (petrleo, gs natural e minrios) no serem renovveis na natureza. Isto implica que a extrao destes recursos em determinado perodo torna-os indisponveis para os perodos posteriores. Mais precisamente, a extrao de um recurso no-renovvel no presente acarreta um custo de oportunidade em extra-lo no futuro. Este custo pelo uso, conhecido como Renda de Hotelling, deveria representar a diferena entre o preo do recurso e seu custo marginal de produo, constituindo parte da renda mineral. Trata-se de uma compensao ao proprietrio da jazida pela sua depleo, devido extrao dos recursos. O conceito de royalty advm da evoluo do conceito de renda econmica para o de renda mineral. Na viso dos economistas clssicos, como Ricardo, Malthus e Marx, a renda econmica est associada produo agrcola, e interpretada como fruto da posse de um bem monopolizvel (a terra). Ainda para esta escola clssica, o conceito de renda fundiria poderia ser estendido aos ganhos extraordinrios auferidos pelos proprietrios das minas. A teoria neoclssica desvinculou o conceito de renda econmica do fator terra e passou a abranger outros excessos de receita sobre os custos de produo. A renda deixa de ser exclusividade das atividades agrcolas e passa a ser vinculada a um retorno obtido alm do custo de capital. A diferena entre renda econmica e renda mineral est na disponibilidade finita ou no do recurso. A extrao de um minrio sugere implicitamente um custo de oportunidade, uma vez que ao explorar este recurso no presente, no mais possvel realiz-lo no futuro. Foi Alfred Marshall quem estabeleceu uma relao entre os recursos naturais e a inelasticidade de sua oferta e os ganhos desproporcionais. Contudo, Harold Hotelling foi quem precisou o conceito de renda mineral, estabelecendo que a questo em relao explorao de um recurso mineral a alocao intertemporal, justamente por este ser um recurso no-renovvel.

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Assim, pertinente deixar claro que o royalty renda de escassez. a compensao ao proprietrio de seu recurso (ou a sua ordem) por seu uso hoje, ao invs de no futuro. Destarte, o mecanismo de pagamento dos royalties deve ser considerado como um instrumento de promoo de polticas pblicas capaz de promover a equidade intergeracional (conceito este que est intrinsecamente ligado ao de justia social: possibilitar s futuras geraes as mesmas condies de sustentabilidade que foram dadas s atuais). Existe, portanto, um evidente princpio para que os recursos oriundos das Participaes Governamentais, em especial, os royalties do petrleo e gs natural, sejam aplicados na diversificao da economia local, como forma de permitir sociedade outras fontes de renda quando da extino do petrleo e gs natural, economicamente viveis de serem extrados, da regio. A utilizao de recursos dos royalties, oriundos da explorao de recursos naturais norenovveis (petrleo e gs natural), na promoo de um desenvolvimento sustentvel depende principalmente de instituies eficientes, investimentos em capital humano, conhecimento tcnico e infra-estrutura. Experincias internacionais demonstraram que o sucesso de polticas de desenvolvimento baseadas em recursos naturais fundamentavam-se em torno da necessidade de gerar um alto nvel de capital humano e de desenvolver uma capacidade de aprendizado e inovao nacional41 (FERRANTI et al., 2002). Ademais, os recursos dos royalties, dentro do conceito de desenvolvimento sustentvel, podem, tambm ser utilizados na implementao de fontes energticas alternativas. A promoo e produo do uso de fontes alternativas de energia requerem que estas fontes recebam, de alguma forma, apoio para poderem competir com o petrleo, que a principal fonte de energia primria na atualidade. O processo de implementao do uso de fontes alternativas de energia, mesmo que gradativamente, representa a busca pela substituio do petrleo da mesma maneira que o petrleo substituiu o carvo no sculo passado, e como o carvo substituiu a lenha, no sculo XIX (SZKLO et al., 2006b).
As indstrias Volvo e Saab, na Sucia, surgiram em parte como concatenaes regressivas da indstria florestal. Mas talvez mais interessante seja o caso da Nokia, originalmente uma indstria de celulose e papel, que passou a ocupar um lugar de destaque global na indstria da telefonia celular. Os elementos essenciais foram as estruturas organizacionais, as redes de conhecimento e as polticas de formao de capital humano que, embora desenvolvidas em funo do processamento de recursos naturais, eram transferveis pra indstrias de alta tecnologia (FERRANTI et al., 2002). Tal fato demonstra que quando bem administrados e situados na estrutura institucional adequada, os recursos naturais podem ser vitais para o desenvolvimento.
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Esta concepo estabelece a hiptese de que fontes alternativas poderiam ser introduzidas atravs do petrleo, ao invs de se opondo a ele, sendo necessrio transformar o petrleo num instrumento para o alcance da sustentabilidade energtica e, desta forma, contribuir para o desenvolvimento sustentvel das sociedades. Da a importncia da utilizao das receitas de royalties para consorciar fontes alternativas (como os biocombustveis) com o petrleo, instituindo Sistemas Energticos Alternativos, que integram o petrleo a outras fontes energticas e criam as condies para novos sistemas energticos (SZKLO et al., 2006b), produzindo vetores energticos conforme estratgias baseadas na flexibilidade dos insumos e dos produtos energticos42.

Segundo SZKLO et al. (2006a), os Sistemas Energticos Alternativos no mais sero fontes de energia que competem com o petrleo, no curto prazo, mas sim se constituiriam em uma reserva para Sistemas Energticos Alternativos, complementando, num primeiro momento, para substituir o petrleo no longo prazo.

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Captulo III Instrumentos Legais das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo O objetivo deste captulo ser realizar um estudo sobre as receitas petrolferas no Pas. Para tal, sero analisadas as novas participaes governamentais, introduzidas pela Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997, e pelo Decreto das Participaes Governamentais (Decreto n. 2.705 de 3 de agosto de 1998), com enfoque nos royalties e participaes especiais, bem como as mudanas ocorridas na forma de arrecadao e distribuio dos mesmos e as mudanas metodolgicas na ponderao dos royalties do petrleo para fins de indenizao. Embora as Participaes Governamentais sejam formadas pelo Bnus de Assinatura, pela Taxa de Ocupao ou Reteno de Terra, pelos Royalties, e pela Participao Especial, apenas estes dois ltimos recebero maior destaque nas anlises e comparaes efetuadas, opo esta justificada pelo volume daqueles recursos na arrecadao total das Participaes Governamentais. Da mesma maneira, o estudo pretende abarcar todo o funcionamento de arrecadao de distribuio das Participaes Governamentais no Brasil, porm, quando da necessidade de exemplos mais especficos, sero utilizados o Estado do Rio de Janeiro e seus respectivos municpios (especialmente aqueles que so os maiores beneficirios dos royalties e participaes especiais). Sero investigadas, tambm, algumas experincias de sistemas internacionais, quanto questo da arrecadao dos recursos das rendas petrolferas, em especial, os royalties, procurando-se avaliar suas particularidades em relao ao panorama nacional. III.1 Breve Introduo sobre a Anlise das Participaes Governamentais no Brasil Antes de abordar o tema sobre as Participaes Governamentais no atual arcabouo regulatrio e, em virtude da presena das compensaes financeiras especficas das atividades de Explorao e Produo (E&P) no arcabouo legal brasileiro, pertinente apresentar uma breve reviso histrica e algumas consideraes conceituais sobre o tema.

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As Participaes Governamentais foram introduzidas na legislao brasileira pela Lei n. 9.478 de 06 de agosto de 1997, conhecida como Lei do Petrleo, com exceo dos royalties, institudos na Lei n. 2.004, de 3 de outubro de 1953. Considerando-se as Participaes Governamentais como compensaes financeiras pelo exerccio das atividades de explorao e lavra de petrleo e gs natural, a existncia das mesmas na histria brasileira remonta a um tempo anterior aos citados anos de 1997 e 1953. Contudo, existiam sem uma definio ou denominao tcnica especfica, constando nos textos legais sob a denominao de taxas, selos, indenizaes, quotas ou compensaes financeiras43. No entanto, foi com a Lei n. 9.478/97 que as compensaes financeiras adquiriram a denominao especfica de Participaes Governamentais, como ser demonstrado no decorrer deste captulo. Tal qual o Bnus de Assinatura, exigido pela Lei n. 9.478/97, existiu a cobrana de taxa ou selo a ser pago para a assinatura da autorizao ou concesso, desde o DecretoLei 4.265, de 15 de janeiro de 1921, chamado Cdigo de Minas, e mantido pelo Decreto-Lei n. 3.236, de 07 de maio de 1941 (documento legal especfico para as atividades de petrleo). Desde 1921, o Decreto-Lei n. 4.265 j determinava o pagamento de um imposto sobre a produo resultante da lavra de qualquer jazida mineral (incluindo o petrleo), tal qual o royalty e, em 1941, o Decreto-Lei n. 3.236 previa o pagamento de uma quota de 10% calculada sobre a produo. A citada Lei n. 2.004/53 menciona, no seu art. 27, a obrigao da PETROBRAS em pagar indenizao correspondente a 5% sobre o valor do leo, xisto ou gs natural extrado. Desta maneira, ao considerar os royalties como indenizaes, ou compensaes financeiras, calculadas sobre a produo, o seu surgimento, no Brasil, anterior Lei n. 2.004/5344.
Com exceo das Participaes Especiais, estas sim, introduzidas pela Lei n. 9.478/97. J aparecendo no Decreto-Lei n. 4.265, nos idos de 1921 (compensaes financeiras sobre o produto da mina ou jazida); aparecendo no Decreto-Lei n. 3.236, de 07 de maio de 1941, como pagamento calculado sobre a produo de petrleo; e, finalmente, com a denominao royalties, denominao esta introduzida pela Lei n. 9.478/97.
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O conhecimento do histrico das compensaes financeiras, cobradas pelo exerccio das atividades de explorao e produo de hidrocarbonetos til para ilustrar a inteno, sempre presente, de assegurar sociedade uma compensao pelo uso de recursos naturais no-renovveis, considerando seu papel fundamental para o desenvolvimento econmico do pas. III.2 Evoluo do Marco Legal das Participaes Governamentais no Brasil (anteriores Lei 9.478/97) No entendimento da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), de acordo com o art. 11 do Decreto n. 2.705/98, os royalties so uma compensao financeira devida pelos concessionrios de explorao e produo de petrleo e gs natural, a ser paga mensalmente pela empresa exploradora ao governo. Representam uma apropriao da sociedade de parcela da renda gerada pela explorao do petrleo e gs natural, recursos naturais no renovveis. Em 1910 j se pagavam royalties por atividades de minerao, em libras esterlinas por tonelada. O termo royalty um anglicismo, cuja raiz royal significa da realeza ou relativo ao rei, referindo-se contrapartida ao direito real45 para uso de minerais, concedido pelo soberano a uma pessoa ou corporao. Atualmente, nos pases que no adotaram a monarquia, o Estado assumiu o papel de rei nesse particular (BARBOSA e BASTOS, 2000a). Na histria nacional da explorao dos recursos minerais, o primeiro fato digno de meno diz respeito elaborao da Constituio de 1891. Esta, adotando o carter liberal quanto propriedade das minas, aboliu o regime dominial46, para atribuir a propriedade do subsolo e de suas riquezas ao superficirio, como propriedade acessria (NUAN, 1970). Esta lei foi considerada como impeditiva do desenvolvimento da
Direito real de uso significa direito sobre a coisa (no caso, os minerais). O sistema dominial (ou regaliano) refere-se ao exerccio da soberania pelo Estado, que pode dar em concesso a sua explorao visando a utilizao da riqueza em benefcio da coletividade. O no-exerccio do direito pelo proprietrio da jazida pode faz-la reverter condio de riqueza comum. No caso brasileiro, anteriormente proclamao da independncia brasileira e promulgao da Constituio Imperial de 1824, a prioridade das minas pertencia Coroa Portuguesa e, a partir daqueles eventos, passou a pertencer ao Estado Brasileiro (RIBEIRO, 2003).
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explorao dos recursos minerais existentes no Pas, uma vez que, de modo geral, o proprietrio do solo (e subsolo) no dispunha dos recursos e de tcnica necessrias pesquisa e explorao das riquezas minerais. At o ano de 1930, a propriedade do solo e do subsolo era inseparvel e os Estados possuam a posse das terras devolutas e a regulamentao da minerao. Em 1931 o Governo Federal anulou a Constituio de 1891 e deu-se o direito de autorizar a pesquisa e a lavra dos recursos minerais em todo o territrio nacional e, em 1934, separou-se a propriedade do solo do subsolo. A Carta de 1937, que possua um carter nacionalista mais visvel, exigiu que as sociedades organizadas para a explorao das minas fossem constitudas por acionistas brasileiros47. A propriedade da Unio sobre os recursos estratgicos passveis de explorao industrial foi o ponto de partida para a presena do estado-empresrio nas reas fundamentais para o desenvolvimento econmico (DRAIBE, 1985). Com relao ao petrleo, o ano de 1938 foi marcante devido nacionalizao da indstria de refino (utilizando petrleo importado e nacional) e criao do Conselho Nacional do Petrleo (CNP)48. No ano de 1948, criou-se o Centro de Estudos do Petrleo, cujo objetivo primordial era organizar a campanha O Petrleo Nosso, de cunho nacionalista. Desta maneira, o nacionalismo econmico revelou-se como uma manifestao da idia de desenvolvimento, industrializao e independncia, em face dos interesses econmicos dos pases dominantes (IANNI, 1991). Desde o princpio do sculo XX, o poder pblico passara a adotar diretrizes cada vez mais elaboradas para solucionar problemas econmicos, tais como: proteger ou estimular setores econmicos j instalados na economia nacional; formalizar o mercado de fatores de produo; e, tambm, controlar as relaes sociais de produo. Deste modo, o poder pblico foi levado a participar de modo cada vez mais amplo e sistemtico na economia do Pas (IANNI, 1991), transparecendo tais idias nas Constituies de 1934 e 1937.

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O contedo nacionalizante da Carta de 1937 foi atenuado na Constituio de 1946. Decreto-Lei n. 538/38.

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O que se tentava estabelecer era uma estratgia poltica determinada para a realizao do desenvolvimento econmico e a industrializao. Ou seja, a formulao de novas concepes sobre desenvolvimento, industrializao, planejamento, intervencionismo estatal, emancipao econmica, etc., implicou na elaborao de uma estratgica poltica para o desenvolvimento. Desta forma, a reelaborao da estrutura e das funes do Estado era a forma pela qual estava se constituindo a nova estratgia poltica destinada a organizar e dinamizar o sistema econmico emergente. Entretanto, somente na dcada de 1950, devido s crises originrias da escassez de petrleo no mercado internacional, e aps muita discusso, instituiu-se, em 03 outubro de 1953, no Governo Getlio Vargas, a Lei n. 2.00449, criando a Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS), e estabelecendo-se o monoplio estatal do petrleo no Brasil50. A principal atribuio da referida Lei foi dispor acerca da Poltica Nacional do Petrleo, tendo, como ponto central, em linhas gerais, o monoplio da Unio sobre a pesquisa e a lavra de jazidas de petrleo e outros hidrocarbonetos fluidos e gases raros, bem como sobre sua refinao e seu transporte martimo, ou por meio de condutos (fosse este petrleo, tanto nacional como estrangeiro). Este monoplio seria exercido por intermdio do CNP, como rgo de orientao e fiscalizao, e pela PETROBRAS e suas subsidirias, como rgo de execuo. importante ressaltar o carter nacionalista da Lei n. 2.004/53, motivada, principalmente, pelo poder exercido pelas grandes companhias de petrleo mundiais durante a primeira metade do sculo XX. Por este motivo a PETROBRAS, que possua diversos privilgios, necessitava j nascer forte para competir com as majors petrolferas. Alm do propsito de resolver o problema do atendimento da demanda interna do Pas por derivados de petrleo, a criao da empresa tinha por objetivo produzir efeitos dinamizadores e encadeados, estimulando e respondendo
Conhecida como Lei do Monoplio do Petrleo. A PETROBRAS foi criada no intuito de impulsionar a indstria petrolfera nacional, estando destinada a empreender as atividades de pesquisa, desenvolvimento, explorao e produo de petrleo e gs natural no Brasil. O desinteresse do setor privado em empreender uma atividade de alto risco, caracterizada por elevados investimentos e pesadas economias de escala, bem como as resistncias polticas abertura do setor ao capital estrangeiro, levaram a Unio a instituir o monoplio sobre as operaes com recursos hidrocarbonetos lquidos (POSTALI, 2002). No entanto, o monoplio do petrleo somente seria includo na Constituio de 1967: Art. 162 A pesquisa e a lavra de petrleo em todo o territrio nacional constituem monoplio da Unio, nos termos da lei.
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necessidades de setores j instalados. Para DRAIBE (1985), previam-se, tambm, estmulos a novas reas de investimento, em particular a de equipamentos para a prpria indstria, assim como a da indstria qumica e de sintticos base de petrleo e derivados. Destarte, se abririam novas reas de inverses empresa privada nacional, a partir do investimento pblico. O art. 27, da Lei n. 2.004/53, estabeleceu que nos Estados e Territrios onde se realizassem a lavra do petrleo, xisto betuminoso e a extrao de gs natural, a PETROBRAS e suas subsidirias eram obrigadas a pagar, trimestralmente, uma indenizao de 5% sobre o valor destes recursos extrados. Os valores (ou preos) destes minerais, por sua vez, eram fixados pelo CNP. O 3 deste mesmo artigo determinou ainda que os Estados e Territrios deveriam distribuir, proporcionalmente, 20% destes recursos aos seus Municpios produtores, de acordo com a produo de cada um. Portanto, a partir desta Lei que assegurada a participao dos Estados, Territrios e Municpios na arrecadao das indenizaes provenientes da produo de hidrocarbonetos (de acordo com a produo de cada um), pois os mesmos no eram diretamente beneficiados de acordo com a legislao ento existente. Posteriormente, com a Lei n. 3.257, de 02 de setembro de 1957, houve uma alterao na distribuio dos recursos: ficou estabelecido que uma parcela de 4% sobre o valor do petrleo e/ou do gs natural produzidos em terra pela PETROBRAS seriam pagas ao Estado e 1% seria destinada aos Municpios (sobre o valor de produo terrestre de petrleo e gs natural em seus territrios). A Lei n. 2.004/53 no mencionava pagamento das indenizaes sobre o valor do leo ou gs produzidos na plataforma continental, por no existir ainda a produo no mar. Mas a partir da Lei n. 3.257/57 instituiu-se que, quando leo e o gs fossem extrados na plataforma continental, a indenizao seria destinada ao Conselho Nacional do Petrleo para a formao de estoques de combustveis, destinados a garantir a segurana e a regularidade da gerao de energia eltrica. A partir de 1969, pelo Decreto-Lei n. 523, ficou estabelecido que a indenizao de 5%, sobre a produo de hidrocarbonetos na plataforma continental seria destinada, em partes iguais, ao Ministrio das Minas e Energia (Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM), para a formao do Fundo Nacional de Minerao, e ao Ministrio da Educao e Cultura (MEC), para o 53

incremento da pesquisa de ensino de nvel superior no campo das geocincias (SIMPSIO SOBRE ROYALTIES, 1986). No final de 1973, devido ao primeiro choque do petrleo, o Governo reformulou esta distribuio. Pelo Decreto n. 1.288, de 01 de novembro de 1973, destinou ao CNP os recursos provenientes da indenizao sobre a lavra na plataforma para a formao de estoques de combustveis com vistas a garantir a segurana e a regularidade da gerao de energia eltrica e incentivar os investimentos em gerao desta rea (que, anteriormente, destinavam-se ao Ministrio da Educao e ao Ministrio das Minas e Energia). No entanto, em 1980, pelo Decreto-lei n. 1.785, o Governo Federal resolveu suspender o pagamento das indenizaes relativos produo de petrleo na plataforma, dada prioridade conferida pelo Governo explorao de petrleo no Pas (SIMPSIO SOBRE ROYALTIES, 1986). Em 1985, j em um contexto poltico de redemocratizao do pas, (e, talvez, at por este motivo, com uma necessidade de romper ou modificar as questes excessivamente centralizadas em vigor at ento), tem-se uma nova lei que passa a prever a indenizao diretamente s esferas subnacionais de governo (Estados, Territrios e municpios). Assim, com a subseqente consolidao e crescimento da produo offshore, a Lei n. 7.453, de 27 de dezembro de 1985, considerou tambm, novamente, sujeito a royalties o petrleo, xisto betuminoso e o gs natural extrados na plataforma continental, no mesmo percentual de 5%. A distribuio do total arrecadado apresentava-se da seguinte forma: 1,5% aos Estados confrontantes51 com poos produtores; 1,5% aos Municpios confrontantes com estes poos e queles pertencentes s suas respectivas reas geoeconmicas; 1% ao Ministrio da Marinha, a fim de atender aos encargos de fiscalizao e proteo das reas martimas produtoras e 1% para constituir um Fundo Especial52 a ser rateado entre todos Estados, Territrios e Municpios da regio53.

Consideram-se confrontantes com a plataforma continental, os Estados e Municpios contguos rea martima delimitada pelas linhas de projeo dos respectivos limites territoriais, at a linha de limite da plataforma continental, onde estiver situado o campo produtor de petrleo e gs natural. As projees so efetuadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2, art.15, Decreto n. 2.705/98). 52 Na viso do ento Deputado Federal Bocaiva Cunha, coordenador do Simpsio sobre Royalties (1986) realizado no Clube de Engenharia do Rio de Janeiro, em fevereiro de 1986, houve um erro de redao, porque esta parcela de 1%, destinada a um Fundo Especial, deveria ser direcionada ao Fundo de Participao dos Estados e Municpios, j existente na poca.

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J a Lei n. 7.525, de 22 de julho de 1986, apresentou, diferentemente da lei anterior, um conceito para Estados, Territrios e municpios confrontantes com poos de extrao de leo, xisto betuminoso ou gs da plataforma continental54. Estes deveriam ser contguos rea martima delimitada pelas linhas de projeo dos respectivos limites territoriais, at a linha de limite da plataforma continental, onde estiverem situados os poos. O conceito de rea geoeconmica de um municpio confrontante (introduzido na Lei n. 7.453/85, porm s explicada na Lei n. 7.525/86), foi definida a partir de critrios concernentes s atividades de produo de uma dada rea de produo petrolfera martima e os impactos destas atividades sobre as reas circunvizinhas. O IBGE adotou, como critrio de identificao da rea geoeconmica, a mesorregio homognea, que vigorou de agosto de 1986 at dezembro de 1989; e, a partir da, a mesorregio geogrfica dos municpios integrantes da Zona de Produo Principal, resguardando os direitos das unidades territoriais beneficiadas com a aplicao do critrio anterior. Desta forma, os municpios que integravam tal rea geoeconmica foram alocados em Zona de Produo Principal, Zona de Produo Secundria e Zona Limtrofe Zona de Produo Principal55, cabendo ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) a responsabilidade de traar as linhas de projeo dos limites territoriais dos Estados, Territrios e municpios confrontantes (de acordo com a linha geodsica ortogonal costa ou segundo o paralelo at o ponto de sua interseo com os limites da plataforma continental), e tambm a incumbncia de definir a abrangncia destas reas econmicas,
A Lei n. 7.453/85 estabeleceu tambm que os Estados, Territrios e municpios centrais, em cujos lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres se fizer a explorao de petrleo, xisto betuminoso ou gs, faro jus indenizao prevista no caput deste artigo. 54 O objetivo da Lei n. 7.525/86 foi complementar e explicar melhor alguns pontos da Lei n. 7.453/85. Desta forma, permaneceu inalterada a alquota bsica de 5%. 55 Considerou-se Zona de Produo Principal de uma certa rea de produo martima de petrleo, o municpio confrontante e os municpios onde estiverem localizadas trs ou mais instalaes dos seguintes tipos: instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural, excluindo os dutos; e instalaes relacionadas s atividades de apoio a explorao, produo e ao escoamento de petrleo e gs natural, tais como portos, aeroportos, oficinas de manuteno e fabricao, almoxarifados, armazns e escritrios. Como Zona de Produo Secundria, a Lei n. 7.525/86 considerou os Municpios atravessados por oleodutos ou gasodutos, incluindo as respectivas estaes de compresso e bombeio, ligados diretamente ao escoamento da produo de uma dada rea de produo martima, ficando excluda, para fins de definio de rea geoeconmica, os ramais de distribuio secundrios, feitos com outras finalidades.. Finalmente, fazem parte da Zona Limtrofe Zona de Produo Principal os municpios contguos aos municpios que integram e aqueles atingidos pelos efeitos sociais ou econmicos da produo ou explorao do petrleo e/ou gs natural.
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assim como os municpios includos na Zona de Produo Principal, Secundria e Limtrofe. Ainda no que se refere distribuio, o Fundo Especial de 1% para Estados, Territrios e Municpios, previstos na Lei n. 2.004/53 tambm sofreu alteraes. A nova repartio passou a privilegiar mais os municpios, uma vez que estes passaram a receber 80% dos recursos, enquanto que os 20% restantes ficam para os Estados e Territrios. A dcada de 1980 foi marcada, mormente, pelas duas grandes crises do petrleo (1973 e 1979), levando a uma maior afirmao do monoplio estatal no Brasil. Apesar das polticas de privatizaes que passaram a ocorrer em todo o mundo, o petrleo continuou a ser entendido como bem estratgico para o desenvolvimento do pas. Esta concepo de considerar o petrleo como bem estratgico foi mantida com a Constituio Federativa de 1988, sendo este pensamento, inclusive, reforado, pois alm do monoplio da Unio sobre a pesquisa e a lavra (que j haviam sido constitucionalizados na Carta de 1967), as atividades anteriormente reguladas pela Lei n. 2.004/53 (refino, importao, extrao e transporte de petrleo e seus derivados) foram includas como normas constitucionais. Este foi justamente o ponto diferenciador dessa Constituio. A distribuio dos royalties novamente sofreu alteraes, com a Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. A primeira alterao foi que a PETROBRAS e suas subsidirias deveriam pagar uma compensao financeira, e no mais uma indenizao, como vinha sendo tratado o tema. Porm, o percentual de compensao financeira permaneceu inalterado: 5% sobre o valor do leo bruto, do xisto betuminoso e do gs extrado, tanto nos territrios (produo onshore) de Estados, Distrito Federal e municpios, como na plataforma continental (produo offshore). A segunda alterao referia-se distribuio dos recursos entre os entes beneficirios da federao. O Decreto n.1, de 11 de janeiro de 1991, que regulamentou a Lei n. 7.990/89, determinou a seguinte distribuio no caso da produo onshore56: 70% para os Estados produtores; 20% para os municpios produtores; e 10% para os municpios

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Incluindo, alm da produo em terra, a lavra em rios, lagos, ilhas fluviais e lacustres.

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onde se localizam instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque de leo bruto e/ou gs natural. Para a produo offshore, a repartio ficou estabelecida da seguinte forma: i) 30% aos Estados e Distrito Federal; ii) 30% aos municpios confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas (sendo que a distribuio destes 30% segue os critrios expostos na Lei n. 7.525/86); iii) 10% aos municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de embarque e desembarque de leo bruto ou gs natural, operadas pela PETROBRAS; iv) 20% ao Ministrio da Marinha, a fim de atender aos encargos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas das reas em questo; e v) 10% para a constituio de um Fundo Especial57, a ser distribudo entre Estados, Territrios e municpios58. Neste novo rateio, ficou institudo que os Municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de embarque e desembarque59 passariam a ser tambm beneficiados, sendo eles destinada metade da alquota anteriormente reservada ao Fundo Especial (que passou de 1% para 0,5%). Desta forma, em 2001, existiam 15 municpios (BARBOSA, 2001a) que atendiam s condies de embarque e desembarque de petrleo e gs produzidos na plataforma continental, os quais dividiam entre si, em propores iguais, a alquota de 0,5% incidente sobre toda a produo nacional offshore. O mesmo valia para o rateio entre os 57 municpios que atendiam estas mesmas operaes de embarque e desembarque de produo realizadas em terra (os quais dividiam entre si, em partes iguais, a alquota de 0,5% incidente sobre a totalidade da produo nacional onshore) (BARBOSA, 2001a). Ainda de acordo com esta Lei, a periodicidade de pagamento das compensaes financeiras foi alterado, passando a ser efetuado mensalmente, e no trimestralmente como antes, at o ltimo dia til do ms subseqente ao do fato gerador.

De acordo com o Decreto n.1, de 11 de janeiro de 1991, que regulamentou a Lei n. 7.990/89, a distribuio ser consoante aos critrios estabelecidos para o rateio dos Fundos de Participao Especial dos Estados e municpios, isto , 20% para os Estados e 80% para os municpios. 58 O art. 9 da Lei n. 7.990/89 previu, tambm, que os Estados deveriam transferir 25% da parcela da compensao financeira, que lhes atribuda, aos seus municpios. 59 Esta categoria de municpios diferente daquela j prevista no interior das Zonas de Produo Principal, dos Municpios que concentram as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural.

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III.3 A Reforma Institucional do Setor Petrolfero Brasileiro e as Mudanas Institudas com a Lei n. 9.478/97 A trajetria da indstria do petrleo no Brasil, desde a dcada de 1950, deu-se em torno da PETROBRAS, brao executivo estatal, estratgico formulao de polticas pblicas. possvel afirmar que a histria do petrleo no Brasil confunde-se com a da prpria empresa. A dcada de 1990 trouxe mudanas institucionais que modificaram este quadro, conseqncias de uma nova viso da atuao do Estado na economia. Acompanhando uma tendncia verificada em diversos pases, a adoo de polticas mais liberalizantes impactou e transformou a configurao da indstria petrolfera brasileira. Neste novo cenrio, o monoplio das atividades de explorao e produo continuaria sendo do Estado, sendo que este estaria agora capacitado em realizar concesses agentes privados60. Verifica-se, de certa maneira, um deslocamento do papel do Estado de agente produtor para agente regulador (POSTALI, 2002, p.90). O novo ambiente internacional, de maior abertura econmica, sobretudo nos setores de infra-estrutura, incitou os estados agilizarem a legalizao da maior participao do capital privado nas indstrias onde eles detinham a participao acionria, isto ocorreu nas mais variadas formas (privatizaes, parcerias, contratos de risco, concesses, entre outras). Na dcada de 1990, este movimento sucedeu-se, sobretudo, nos pases emergentes onde os governos visavam a reduo das dvidas pblicas, o aumento do investimento das indstrias de infra-estrutura locais e a gerao de receitas para os cofres pblicos (SIMO, 2001). No Brasil, a abertura do mercado de petrleo comeou a ganhar corpo no Governo do Presidente Fernando Collor de Mello, e se concretizou com a promulgao da Emenda Constitucional n. 9. Posteriormente, este novo cenrio institucional consolidou-se com
Na viso de ALVEAL (2002, p.584), as reformas estruturais do Estado brasileiro, ocorridas nos anos 1990, objetivou tornar compatvel o desenvolvimento do setor petrolfero com um novo padro de desenvolvimento do pas. Contudo, o sucesso da organizao econmica anterior da indstria, sob o comando da estatal PETROBRAS, conduziu a deciso da coalizo poltica reformadora para uma opo peculiar e distinta daquela implementada para todas as outras indstrias de infra-estrutura. No setor petrolfero, a introduo de presses competitivas abdicou de um processo de privatizao strictu sensu, sendo substituda por uma estratgia gradualista, implementada atravs do estmulo ao ingresso de agentes privados e formao de parcerias entre a estatal e os agentes privados.
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a Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997 que, segundo a previso constitucional, deveria regulamentar a atividade petrolfera no Brasil, estabelecendo regras para seu funcionamento. O monoplio da Unio na explorao e produo de petrleo e gs natural, no Brasil, foi exercido exclusivamente pela PETROBRAS, de outubro de 1953 (com a entrada em vigor da Lei n. 2.004), at novembro de 1995, quando foi promulgada a Emenda Constitucional n. 9. Esta, alterou o artigo 177 da Constituio Federal de 1988 e, mantendo a Unio com o controle do monoplio, permitiu que as atividades de explorao e produo (E&P) fossem executadas tambm por empresas privadas, mediante contratos de concesso celebrados com a Unio. At ento, apenas a distribuio era permitida iniciativa privada. De acordo com POSTALI (2002), a emenda no revoga a propriedade exclusiva da Unio sobre todos os recursos minerais existentes no subsolo e na plataforma continental brasileira, mas autoriza a contratar empresas constitudas sob lei nacional para levar adiante as atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e seus derivados no Brasil. Com a regulamentao da Emenda Constitucional n. 9, a Lei n. 9.478/97 disps, em seu art. 1, os objetivos da poltica nacional para o aproveitamento racional das fontes de energia: a preservao do interesse nacional, a promoo do desenvolvimento, a ampliao do mercado de trabalho e a valorizao dos recursos energticos. Alm disso, ressaltou-se a preocupao com o direito do consumidor, em relao a preo, qualidade e oferta de produtos; proteo ao meio ambiente e promoo da conservao da energia; promoo da livre concorrncia e competitividade no pas, dentre outros. A Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997, revogou a Lei n. 2.004/53 e estabeleceu os termos e as condies segundo os quais o Estado permite s entidades privadas o exerccio das atividades relativas ao monoplio do petrleo e do gs natural. Tambm foi responsvel pela criao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP)61, cuja finalidade destacada no art. 2, da Lei n. 2.455/98:

Na poca, a ANP denominava-se apenas Agncia Nacional do Petrleo. Porm, com o crescimento da importncia do gs natural e biocombustveis na matriz energtica brasileira, alterou-se, posteriormente, o nome para Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (Redao dada pela Lei n. 11.097, de 2005).

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A ANP tem por finalidade promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo, de acordo com o estabelecido na legislao, nas diretrizes emanadas do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE e em conformidade com os interesses do Pas (art. 2, Lei n. 2.455, de 14 de janeiro de 1998).

Desta maneira, o Brasil, seguindo uma tendncia mundial na rea de E&P, passou a adotar o monoplio estatal com o exerccio aberto iniciativa privada, atravs de contratos de concesso com a ANP, o rgo regulador governamental62. Algumas das razes que levaram flexibilizao do monoplio estatal na indstria petrolfera foram a promoo da livre concorrncia e a atrao de investimentos na produo de energia. Segundo este novo padro, o Estado, que o detentor dos recursos minerais, transfere terceiros a explorao, inclusive os respectivos ganhos e obtm uma remunerao atravs das participaes governamentais, que so exigidas do concessionrio. Assim, alm de tributos federais, estaduais e municipais exigidos que qualquer empresa que opere sob a legislao brasileira, cabe aos concessionrios das atividades de E&P o pagamento sociedade de uma compensao financeira extraordinria. A ANP passou a adotar novas metodologias para o clculo destas participaes, com base no Decreto n. 2.705, de 3 de agosto de 1998, a qual regulamentou a Lei n. 9.478/97 nos seus aspectos relativos as participaes governamentais. Estas, so tratadas pelos artigos 45 a 51, na seo VI, Captulo V da Lei do Petrleo, que compreendem os royalties, as participaes especiais, o bnus de assinatura e o pagamento pela ocupao ou reteno de rea. Trs destas participaes foram introduzidas pela primeira vez na legislao com a Lei do Petrleo.

A criao de uma Agncia Nacional do Petrleo, na dcada de 1990, enfrentou, no Brasil, a falta de tradio da administrao pblica brasileira em matria de regulao, e o alto grau de protecionismo vigente. Preocupava-se com a captura do ente regulador nos momentos em que este deveria mitigar os conflitos entre empresas e governos; por isto, criou-se uma autarquia sob regime especial e com uma certa autonomia e independncia, vinculada ao Ministrio das Minas e Energia.

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III.3.1 O Bnus de Assinatura e o Pagamento pela Ocupao ou Reteno de rea O bnus de assinatura um pagamento feito anteriormente ao incio da explorao, com forte impacto econmico (reduo na taxa interna de retorno), sendo o montante ofertado pela empresa vencedora da licitao para obteno da concesso. O bnus tem o seu valor mnimo estabelecido no edital de licitao do bloco e destina-se, em parte, ANP para custeio de suas necessidades operacionais, determinadas em seu oramento aprovado. O valor ofertado na 7 Rodada de Licitaes (outubro de 2005) foi de R$ 1,09 bilho, sendo de aproximadamente R$ 3,26 bilhes o total arrecadado com as sete rodadas realizadas (ANP, 2006). O pagamento pela ocupao ou reteno de rea o valor a ser pago anualmente pelos concessionrios, a partir da data de assinatura do contrato, disposto no edital de licitao e nas clusulas contratuais, aos proprietrios da terra em questo. As faixas de valores unitrios por km2, ou frao da rea concedida, devem ser fixados em edital (definidas no Decreto n. 2.705/98), sendo aplicveis nas fases de explorao, desenvolvimento e produo. Para fixao destes valores, dentro de cada faixa, a ANP leva em conta as caractersticas geolgicas, a localizao da Bacia Sedimentar em que o bloco, objeto da concesso, se situar, bem como outros fatores pertinentes63. Nesta Participao Governamental, o custo da opo de prorrogao do perodo exploratrio consiste em um aumento na taxa pela reteno de rea. O valor cobrado crescente em relao fase em que o projeto se encontra, o que lhe confere caractersticas de imposto incondicional, pois, de acordo com POSTALI (2002), ao mesmo tempo em que se trata de um aluguel das terras em que se realizam os investimentos, seu valor cresce conforme o projeto ganha resultados. Ainda no que se diz respeito a esta modalidade de Participao Governamental, consta, do contrato de concesso, clusula que determina o pagamento aos proprietrios de terra de participao equivalente, em moeda corrente, a um percentual varivel entre 0,5% e
Para a fixao desses valores unitrios, que sero reajustados anualmente pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), a ANP obedecer as seguintes faixas de valores: I) fase de explorao: R$ 10,00 a R$ 500,00 por km2 ou frao; II) prorrogao da fase de explorao: 200% do valor fixado para a fase de explorao; III) perodo de desenvolvimento da fase de produo: R$ 20,00 a R$ 1.000,00 por km2 ou frao; e IV) fase de produo: R$ 100,00 a R$ 5.000,00 por km2 ou frao.
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1% da produo de petrleo e gs natural, a critrio da ANP. Por fim, o pagamento pela ocupao ou reteno de reas ser distribudo na proporo da produo realizada nas propriedades regularmente demarcadas na superfcie do bloco. Os recursos provenientes desta participao governamental, que atingiram o valor de R$ 126,2 milhes em 2006 (ANP, 2007), destinam-se ao financiamento das despesas da ANP para o exerccio das atividades que lhe so conferidas por lei. III.3.2 Os Royalties A Lei do Petrleo, alm de aumentar para 10% a alquota bsica dos royalties64, manteve os critrios de distribuio aos Estados, Municpios e Ministrios para a parcela correspondente at 5%, e estabeleceu uma nova forma de distribuio para a parcela excedente a 5%65, incluindo o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) como novo beneficirio, recebendo 25% da parcela correspondente aos 5% dos royalties excedentes. A distribuio dos royalties entre seus beneficirios se d na forma do disposto nos artigos 48 e 49 da mesma lei, tal como demonstrado a seguir:
Art. 48. A parcela do valor do royalty, previsto no contrato de concesso, que representar cinco por cento da produo, correspondente ao montante mnimo referido no 1 do artigo anterior, ser distribudo segundo os critrios estipulados pela Lei n. 7.990, de 28 de agosto de dezembro de 1989. (art. 48, Lei n. 9.478/97. Grifo nosso).

Os critrios a que se referem o artigo 48 so os que constam no art. 7 da Lei n. 7.990/89, a saber:

A alquota dos royalties prevista pela ANP no edital de licitao de cada bloco, no intervalo de 5% a 10%, em funo do risco geolgico, das expectativas de produo e de outros fatores pertinentes. 65 De acordo com LEAL et al. (2003), possivelmente com o intuito de barrar resistncias sua aprovao, o texto da Lei n. 9.478/97 criou novas regras para a repartio dos royalties excedentes, permanecendo intacta a regra vlida para a alquota mnima de 5%, evitando, assim, uma eventual oposio daqueles que interpretariam suas perdas como uma violao aos direitos adquiridos. Ademais, plausvel afirmar que essa elevao da alquota serviu, parcialmente, como forma de ressarcir o poder pblico pela perda do monoplio de extrao do petrleo, por meio da introduo de expectativas de aumento de receitas para todas as esferas de governo.

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a) Quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais ou lacustres: 70% aos Estados produtores; 20% aos Municpios produtores e 10% aos Municpios com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. b) Quando a lavra ocorrer na plataforma continental: 30% aos Estados confrontantes com poos; 30% aos Municpios confrontantes com poos; 20% ao Comando da Marinha; 10% para o Fundo Especial (a ser distribudo entre todos os Estados e Municpios) e 10% para Municpios66 com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. No que se refere distribuio da parcela de 30% dos royalties aos Municpios confrontantes com poos produtores, estabeleceu-se o seguinte: 60% rateados entre os Municpios integrantes da Zona de Produo Principal67 (garantindo-se, pelo menos, um tero ao Municpio que concentrar as instalaes de processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs); 10% rateados entre os Municpios da Zona de Produo Secundria68 e os 30% restantes para os Municpios limtrofes Zona de Produo Principal69. O Anexo I apresenta a repartio para os municpios localizados no estado do Rio de Janeiro. Os royalties devido aos Municpios so calculados com base na produo do Estado do qual fazem parte, sendo que o rateio dos royalties devido aos Municpios pertencentes uma mesma zona de produo ser efetuado na razo direta de suas respectivas populaes (BARBOSA, 2001a). Em conformidade com o disposto no art. 49 da Lei n. 9.478/97, a parcela do valor do royalty que exceder a 5% da produo ter a seguinte distribuio:
Os municpios fluminenses afetados so: Angra dos Reis, Maca, Mangaratiba, Parati e Rio de Janeiro (BARBOSA, 2001a). 67 Conjunto dos municpios onde estiverem localizadas trs ou mais instalaes dos seguintes tipos: instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural (excludo os dutos) e instalaes relacionadas s atividades de apoio explorao, produo e escoamento de gs natural, tais como portos, aeroportos, oficinas de manuteno e fabricao, armazns, etc. (BARBOSA, 2001a, p. 70). 68 Conjunto dos municpios atravessados por oleodutos ou gasodutos (incluindo as estaes de compresso e bombeio), destinados, exclusivamente, ao escoamento da produo de uma dada rea de produo petrolfera marinha. (BARBOSA, 2001a, p. 71. Grifo no original). 69 Conjunto dos municpios contguos queles que integram a Zona de Produo Principal, bem como os que sofram conseqncias sociais ou econmicas da produo ou explorao do petrleo ou gs natural (BARBOSA, 2001a).
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a) Quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios ilhas fluviais e lacustres: 52,5% aos Estados produtores; 25% ao Ministrio de Cincia e Tecnologia (para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados na indstria petrolfera); 15% aos Municpios produtores e 7,5% aos Municpios que sejam afetados70 por operaes nas instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, na forma e critrios estabelecidos pela ANP. b) Quando a lavra ocorrer na plataforma continental: 22,5% aos Estados confrontantes com campos; 22,5% aos Municpios confrontantes com campos; 25% ao Ministrio de Cincia e Tecnologia; 15% ao Comando da Marinha; 7,5% aos Municpios afetados por operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural e 7,5% para o Fundo Especial (Estados e municpios). Com estas modificaes, estabelecidas pela Lei n. 9.478/97, pode-se averiguar, a princpio, que no clculo geral, os royalties excedentes (parcela superior a 5%) so menos descentralizados, com o favorecimento da Unio atravs dos repasses ao Ministrio da Cincia e Tecnologia e que, no interior dos municpios, opera-se uma maior concentrao, retirando-se da condio de beneficirios os municpios localizados na zona limtrofe de produo, e aqueles cortados por dutos. III.3.2.1 Razes do Incremento dos Royalties A alquota dos royalties prevista pela ANP no edital de licitao de cada bloco, entre 5% e 10%, em funo do risco geolgico, das expectativas de produo, entre outros fatores. Com a ampliao da alquota bsica, a Lei do Petrleo praticamente duplicou o percentual dos royalties nas bacias produtoras brasileiras (Anexo II). No ano de 2006, 10 Estados e 850 Municpios foram beneficirios da arrecadao dos royalties, cujo
importante ressaltar que a categoria de municpios com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, definida pelo Decreto n. 1/91, assumiu outra interpretao na Lei n. 9.478/97, passando a condio de municpios afetados pelas instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. Desta forma, para o rateio da alquota mnima de 5%, tem-se como beneficirio o conjunto de municpios onde esto fixadas estas instalaes. J para o rateio dos royalties excedentes (parcela acima de 5%), um conjunto maior de municpios beneficiado, pois este inclui aqueles afetados pelas referidas instalaes.
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valor total distribudo no Brasil atingiu aproximadamente R$ 7,704 bilhes. Somente para o Estado do Rio de Janeiro, a arrecadao saltou de R$ 39 milhes, em 1997, para R$ 1,647 bilho em 2006 (ANP, 2007). Na Figura 3.1, abaixo, mostra-se claro o incremento da arrecadao a partir de 1998. A distribuio total de royalties do petrleo e gs natural, no Brasil, passou de cerca de R$ 190,3 milhes em 1997, antes da nova regulamentao, para mais de R$ 7,704 bilhes em 2006. A distribuio de royalties ao Estado do Rio de Janeiro e seus municpios passou de cerca de R$ 80,6 milhes, em 1997, para mais de R$ 3,468 bilhes em 2006.

8.000 7.500 7.000 6.500 6.000 5.500 5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Unio

Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997

Milhes R$

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ano

Unidades da Federao

Municpios

Fundo Especial

Figura 3.1 Evoluo da distribuio de royalties sobre a produo de petrleo e gs natural, segundo beneficirios (1994-2006)
Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007).

No somente a alterao na lei, como tambm outras variveis bsicas exerceram influncia no volume de royalties gerados, como a produo mensal de petrleo e gs natural71 de cada campo, seus respectivos preos e a taxa mdia mensal de cmbio.

Determinados volumes de gs natural so excludos da incidncia de royalty, a saber: gs utilizado para elevao artificial (gas lift); gs re-injetado no mesmo campo; gs queimado por razes de segurana e comprovada necessidade operacional, em ocasies de emergncias e/ou acidentes e em casos de produo de gs muito pequena (GUTMAN e LEITE., 2003). A Portaria 249/2000 dispe sobre as questes relacionadas com as queimas de gs em flares e perdas de gs natural.

71

65

A produo nacional de petrleo passou de 640,2 mil barris dirios em 1993, para 1,78 milhes de barris dirios em 2006, um crescimento de 178% ao longo dos ltimos doze anos (ANP, 2007). O volume de gs natural extrado no Brasil passou de 20,2 milhes de m3/dia em 1993, para alcanar a marca de 48,5 milhes de m3/dia em 2006, registrando um aumento de 140% (ANP, 2007). J para o Estado do Rio de Janeiro, a produo de petrleo passou de 419,4 mil barris dirios em 1993, para 1,502 milho de barris/dia em 2006 (aumento de 258%). O volume de gs natural extrado no mesmo Estado passou de 7,8 milhes de m3/dia em 1993, para alcanar, em 2006, a marca de 22,5 milhes de m3/dia, registrando um aumento de 189% (ANP, 2007).

1.800 1.600 1.400

1.200 1.000 800 600 400 200 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Ano

petrleo

gs natural

Figura 3.2 Evoluo da produo de petrleo e gs natural no Brasil (1993 2006)

Fonte: ANP (2007).

importante destacar que, apesar de o Estado do Rio de Janeiro, em 2006, ser responsvel por 84,2% do petrleo e 46,4% do gs natural produzidos no pas, lhe foi conferido72 apenas 45,0% dos recursos oriundos dos royalties (vide Anexo III). Tal fato deve-se Lei n. 7.990/89, que definiu, alm dos Estados e Municpios Produtores, as cidades vizinhas e com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs, e a Unio, como beneficirios, alm da destinao de uma parcela para a criao de um Fundo Especial73. Este o motivo pela qual o percentual da compensao financeira paga ao Estado do Rio de Janeiro no diretamente proporcional sua produo de petrleo e gs natural.
72 73

Estado do Rio de Janeiro e Municpios Fluminenses A ser distribudo entre todos os Estados, Territrios e Municpios.

66

milhes m /dia

mil barris/dia

Alm da alterao na alquota mnima para 10% e do crescimento da produo de petrleo e gs natural, outro fator relevante de mudana ocorrido no clculo74 dos royalties refere-se a preo do petrleo para fins de indenizao. Antes da introduo da Lei n. 9.478/97, a valorao do petrleo e do gs natural (GN) apresentava-se da seguinte maneira (SCHECHTMAN apud CASTELLAR, 2001): i) Valorao do petrleo: Pleo nac. = Preo CIF75 do Petrleo Importado Custo Mdio de Transporte do Petrleo Nacional ii) Valorao do Gs Natural PGN = Preo equivalente de venda do GN Custo Mdio de Transporte do GN Com a implementao da Lei n. 9.478/97, adotou-se o seguinte padro de valorao: i) Valorao do Petrleo: O preo de referncia a ser adotado a cada ms ao petrleo produzido em cada campo, ser igual mdia ponderada de seus preos de venda, em condies de mercado, praticados pelo concessionrio, ou a seu Preo Mnimo, estabelecido pela ANP76, aplicando-se o que for maior. O petrleo transferido para as refinarias do produtor valorado pelo Preo Mnimo. O Decreto n. 2.705/98 estabelece que :
4 O preo mnimo do petrleo extrado de cada campo ser fixado pela ANP com base no valor mdio mensal de uma cesta-padro composta de at quatro tipos de petrleo similares cotados no mercado internacional, nos termos deste artigo ( 5, art. 7, Captulo IV, do Decreto n. 2.705/98).

Os royalties so calculados como um percentual do valor da produo de petrleo e gs natural: Valor da Produo = Alquota x [Volume Total de Petrleo Produzido (m3) x Preo de Referncia do Petrleo (R$/m3) + Volume Total de Gs Natural Produzido (m3) x Preo de Referncia do Gs Natural (R$/m3)] (BARBOSA, 2001a, p.16). 75 Iniciais das palavras inglesas Cost, Insurance, Freight (custo, seguro e frete), de curso internacional. Nome dado ao sistema de pagamento de mercadorias embarcadas quando os custos de seguro e do frete esto includos no preo. 76 O concessionrio deve informar ANP, at o dia 15 do ms subseqente as quantidades vendidas e os preos de venda de petrleo mdia ponderada dos preos de venda praticados pelo concessionrio, livre de impostos e deduzidas as despesas de transporte, desde que explicitadas no contrato de venda.

74

67

O valor mdio desta cesta-padro considera para clculo o valor do petrleo Brent77, sendo aumentado ou reduzido de acordo com o diferencial de qualidade, baseado no perfil de refino. A cada ms, a ANP publica o Preo Mnimo do Petrleo78 produzido em cada campo, no ms anterior, e recalculado mensalmente a partir das cotaes dirias publicadas no Platts. ii) Valorao do Gs Natural: O preo de referncia a mdia ponderada dos preos de venda do gs natural, livre dos tributos incidentes sobre a venda, acordado nos contratos de fornecimento celebrados entre concessionrios e compradores do gs natural produzido na rea de concesso, sendo deduzidas as tarifas relativas ao transporte do gs, desde a sada da concesso at os pontos de entrega (city gates). Na inexistncia de contratos de venda do gs natural produzido na rea de concesso; na ausncia de apresentao, pelo concessionrio, de todas as informaes requeridas pela ANP para a fixao do preo de referncia do gs natural; ou quando os preos de venda ou as tarifas de transporte informados no refletirem as condies normais do mercado nacional, a ANP fixar o preo de referncia para o gs natural, segundo seus prprios critrios79.

Tecnicamente, uma mistura de petrleos produzidos no Mar do Norte, oriundos dos sistemas petrolferos Brent e Ninian, com grau API de 39,4 e teor de enxofre de 0,34%. A cotao Brent (Brent Dated) publicada diariamente pela Platts Crude Oil Marketwire, adotada como padro no mercado internacional, para a formao de preos de cargas de derivados (HORSNELL e MABRO, 1993; BARBOSA, 2001a). 78 O Preo Mnimo do Petrleo calculado a partir da seguinte frmula: PREO MNIMO (R$/m3) = TC x 6,2896 x (BD D), onde TC a taxa mdia mensal do cmbio, para o respectivo ms; BD o valor mdio mensal de cotao do petrleo tipo Brent no mercado internacional; e D um diferencial entre o preo do petrleo nacional produzido no referido campo e o valor do petrleo tipo Brent. 79 A Portaria Interministerial n. 3/2000 estabeleceu o preo mximo de venda do gs natural do produtor (concessionrio) para a companhia estadual de distribuio de gs, a ser praticado no ponto de transferncia de custdia (city gate), decompondo este preo em duas parcelas: o preo do gs natural na entrada do gasoduto de transporte e a tarifa de transporte de referencia entre os pontos de recepo e de entrega do gs. Ademais, esta Portaria indexou o preo do gs natural na entrada do gasoduto de transporte ao preo internacional do leo combustvel (BARBOSA, 2001a).

77

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Preos (US$/mil m3)

200,00 180,00 160,00 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Preos Mdios GN (US$/mil m3)

Figura 3.3 Preos mdios de referncia do gs natural no Brasil: 1999-2006 (US$/mil m3)
Fonte: Elaborao prpria, a partir de ANP (2007).

A Figura 3.3 apresenta os preos mdios de referncia do gs natural. Aps um perodo de oscilao, compreendido entre os anos de 1999 e 2002, verificou-se um expressivo aumento, principalmente a partir de 2003 (variao de 194,1%, entre 1999 e 2006), contribuindo para o acrscimo da arrecadao dos royalties incidentes sobre a produo de gs natural. importante, neste contexto, que se destaque o papel da Portaria ANP n. 155, de 21 de outubro de 1998, que estabeleceu um novo padro para a fixao do preo mnimo do petrleo, produzido mensalmente em cada campo, para o clculo dos royalties e participaes especiais. Esta metodologia estabelece valores para o petrleo brasileiro baseando-se no mercado internacional e adotando a cotao do petrleo Brent Dated como referncia, o que no ocorria com a legislao vigente anteriormente Lei n. 9.478/97 e do Decreto n. 2.705/98, como pode ser comprovado, pela Figura 3.4, a seguir:

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70,00 60,00 Preos (US$/barril) 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Brent Dated (BD) Preo Petrleo Brasileiro (PPB)

Lei n. 9.478/97 e Decreto n. 2.705/98

Figura 3.4 Preos mdios do petrleo brasileiro em comparao com o Brent (1996 2006)
Fonte: ANP (2007).

Antes desta regulamentao, havia uma defasagem entre os preos de referncia nacionais e os preos internacionais de petrleo e de gs natural. Enquanto os preos internacionais variavam livremente, os preos nacionais de petrleo e gs natural eram estabelecidos pelo governo. Aps a Portaria ANP n. 155/98, os preos do petrleo nacional, para fins de indenizao dos royalties e participaes especiais, passaram a acompanhar os preos do petrleo internacional. A razo entre o preo mdio do petrleo nacional e o do petrleo Brent Dated oscilou entre 45% e 60%, at que, em 1999, com a nova metodologia de clculo adotada, a razo manteve-se entre 80% e 90%
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. Esta mudana aumentou a arrecadao e, ao se

tomar as razes mdias entre o preo do petrleo brasileiro e o Brent Dated, de 1997 a 1999, observa-se que esta modificao representa um crescimento de quase 50%, mantidos os demais fatores que afetam os royalties (BARBOSA e BASTOS, 2000b).

Desde meados de 2003, o preo internacional do petrleo abandonou o intervalo de preos entre US$ 22 e US$ 28 que, durante alguns anos, conferiu certo grau de tranqilidade para o mercado internacional. De acordo com PINTO JUNIOR et al. (2006), nos mercados de commodities, as tendncias de alta de preos so acompanhadas, num primeiro momento, por aumento da volatilidade, at que seja atingido um novo patamar que sirva como referncia para as tomadas de deciso dos agentes econmicos. No caso da indstria petrolfera, a instabilidade de preos continua a ser uma caracterstica marcante. De fato, aps os episdios de 11 de setembro de 2001, e do incio da Guerra do Iraque (em 2003), as transformaes no cenrio geopoltico conduziram a um quadro maior de incerteza, elevando os preos e, simultaneamente, tornando seu comportamento mais voltil.

80

70

Desta forma, a apurao do valor dos royalties recolhidos a partir de agosto de 1998, indica a influncia da nova metodologia no total repassado aos beneficirios, principalmente quando comparada evoluo dos preos internacionais do petrleo tipo Brent e taxa de cmbio em relao moeda norte-americana (vide Figura 3.5, a seguir).

8.000 7.000 6.000 (Milhes R$) 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ano Total Royalties Taxa de Cmbio

R$3,50 R$3,00

Lei n. 9.478/97

R$2,50 (R$/US$) R$2,00 R$1,50 R$1,00 R$0,50 R$0,00

Figura 3.5 Arrecadao total de royalties e a taxa de cmbio (1994 2006)

Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007) e Banco Central do Brasil (2007).

indispensvel ressaltar, tambm, que, em janeiro de 1999, o regime de cmbio fixo, que mantinha a paridade R$/dlar prxima a R$1 por US$1, foi descartado pelo Governo Federal. Deste ano, at 2003, o dlar apresentou uma significativa valorizao em relao ao real, atingindo patamares superiores a R$3 por US$1, sendo um dos fatores responsveis pelo incremento nos repasses neste perodo. A partir de 2003, o real apresentou uma valorizao em relao ao dlar; contudo, o aumento da produo nacional de petrleo e gs natural, juntamente com o considervel aumento do preo do petrleo internacional, mais do que compensaram esta valorizao da moeda nacional em relao estrangeira, o que explica o contnuo crescimento dos valores arrecadados de royalties.

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III.3.3 As Participaes Especiais As Participaes Especiais, assim como o bnus de assinatura, foram introduzidas na legislao brasileira com a Lei do Petrleo. Trata-se de um pagamento a que esto sujeitos os campos com grande volume de produo ou grande rentabilidade, permitindo que sejam repassados sociedade parte da renda oriunda das atividades petrolferas nestes casos. Os conceitos de grande volume e de grande rentabilidade esto previstos no Decreto n. 2.705/98 e variam de acordo com o nmero de anos de produo, a localizao da rea e o volume de produo (BARBOSA e BASTOS, 2000a). De conformidade com o 2 do art. 50 da Lei n. 9.478/97, os recursos da Participao Especial so distribudos na seguinte proporo: 40% ao Ministrio de Minas e Energia, para o financiamento de estudos e servios de geologia e geofsica aplicados prospeco do petrleo e gs natural, a serem promovidos pela ANP; 10% ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal (MMA), destinado ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do meio ambiente e danos ambientais causados pelas atividades da indstria petrolfera; e, finalmente, 40% e 10%, respectivamente, para o Estado e Municpio onde ocorrer a produo em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produo. O Anexo IV mostra os valores de participaes especiais distribudos aos beneficirios. Das Unidades da Federao, o Estado do Rio de Janeiro o principal beneficirio, sendo responsvel, em 2006, por cerca de 96,7% do repasse aos Estados e de 39,1% do total arrecadado de participaes especiais. Nota-se um rpido crescimento do montante total, se comparado com as receitas de royalties: enquanto que estas cresceram cerca de 24,13% em 2006 (com relao 2005), as participaes especiais, no mesmo perodo atingiram um aumento de 26,92%.

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Ao contrrio dos royalties, cuja base de clculo a receita bruta, a participao especial incide sobre o lucro da concesso81, sendo possvel abater, no clculo de tal lucro, as dedues previstas nas Portarias ANP n. 10/99 e n. 102/99. A apurao das participaes especiais ser feita mediante aplicao de alquotas progressivas sobre a receita lquida trimestral de cada campo, isto , a receita bruta deduzidos os royalties, os investimentos exploratrios, os custos operacionais, a depreciao e os tributos legais. Tais alquotas variam em funo da localizao da lavra, do nmero de anos de produo e do respectivo volume de produo trimestral fiscalizado. A apurao desta modalidade de Participao Governamental feita pelo prprio concessionrio, que deve encaminhar, ANP, os demonstrativos de produo e os respectivos comprovantes de recolhimento. O princpio da participao especial , segundo POSTALI (2002), possibilitar ao governo obter uma parcela maior da renda dos projetos mais lucrativos. A apurao da participao especial feita trimestralmente, mediante a aplicao sobre a base de clculo (receita lquida) de alquotas marginais (isento; 10%; 20%; 30%; 35%; e 40%), a partir de um volume limite de iseno. Este definido admitindo-se trs estruturas de custo, que so a lavra em terra, lavra em guas rasas (at 400 metros) e lavra em guas profundas (acima de 400 metros)82. As faixas de iseno para o pagamento desta participao esto resumidas na Tabela 3.1, a seguir. A anlise dos limites de produo para a iseno das participaes especiais demonstra que quanto mais inspito o local da produo, maior ser o limite de iseno, uma vez que a extrao ser mais difcil de ser realizada. Um outro ponto a se destacar a reduo do limite de iseno com o decorrer do tempo, pois campos que operam por longos perodos representam um grande potencial de recursos e de lucratividade (POSTALI, 2002). Ademais, a ANP fornece uma faixa maior de iseno nos anos iniciais para que o investimento consiga diluir os gastos exploratrios realizados anteriormente fase de produo. Caso a receita lquida de um campo, em
De acordo com BARBOSA (2001b, p.15), a participao especial uma espcie de imposto de renda adicional, com a diferena de que o imposto de renda consolida todas as operaes da companhia, enquanto que a participao especial se d campo a campo, dentro do conceito de ring fence, que no permite que se importem custos de outras reas para a rea de concesso. 82 Maiores detalhes sobre a apurao das participaes especiais podem ser encontrados no art. 22, Captulo VII do Decreto n. 2.705/98.
81

73

um determinado trimestre, tenha sido negativa, ela poder ser compensada no clculo da participao especial devida no mesmo campo, nos trimestres subseqentes.

Tabela 3.1 - Limites de iseno das participaes especiais (em milhares de m3 de equivalentepetrleo)

BACIA Onshore Offshore at 400m Offshore acima de 400m

1 Ano 450 900 1.350

2 Ano 350 750 1.050

3 Ano 250 500 750

Aps 3 Ano 150 300 450

Fonte: POSTALI (2002), a partir do Decreto-Lei n. 2.705/98.

Esto sujeitos participao especial os campos em terra com produo acima de 10 mil bpd, os campos martimos com profundidade batimtrica mdia at 400 metros e produo acima de 20 mil bpd e os campos martimos com profundidade batimtrica mdia maior de 400 metros e produo acima de 31 mil bpd. O primeiro pagamento de participao especial, apesar de ter sido criada em 1997 com a Lei do Petrleo, s foi realizado em fevereiro de 2000 (referente produo do 4 trimestre de 1999), quando se apurou lucro nos campos de Marlim (400 mil bpd) e Albacora (180 mil bpd) (BARBOSA e BASTOS, 2001a). Esta modalidade de Participao Governamental possui fortes semelhanas com o que se convencionou denominar, segundo POSTALI (2002), de imposto sobre a renda do

recurso, tributo este destinado a projetos de lucratividade elevada, identificados atravs

do volume medido de produo. O imposto sobre a renda representa efeitos de neutralidade desejveis, do ponto de vista de otimizao do nvel de investimentos, e, por incidir apenas sobre a parcela de faturamento que excede os custos de produo, no capaz de inviabilizar um projeto lucrativo em sua ausncia, embora altere a distribuio de riscos entre governo e concessionrio (POSTALI, 2002). Aps a exposio das principais caractersticas das Participaes Governamentais, determinadas pela Lei n. 9.478/97, oportuno observar o fluxo de pagamento e o fluxo documental entre os agentes envolvidos no processo, representado pela Figura 3.6, a seguir:

74

Figura 3.6 - Fluxo de pagamento dos royalties no Brasil estrutura atual

Fonte: BARBOSA (2001a, p.40).

Os concessionrios informam ANP os dados que esta necessita para calcular os valores dos royalties a serem pagos83. A ANP, por sua vez, deve informar Secretaria de Tesouro Nacional (STN) o montante que deve ser pago pelos concessionrios. Os

royalties recolhidos pelos concessionrios STN so posteriormente creditados nas

contas correntes que os estados e municpios beneficirios mantm junto ao Banco do Brasil. O repasse dos recursos provenientes dos royalties ao Comando da Marinha e ao MCT, tambm beneficirios dos royalties, feito diretamente pela STN, sem transitar pelo Banco do Brasil. Tanto os crditos aos estados e municpios, quanto os valores repassados ao Comando da Marinha e ao MCT so feitos com base em clculos realizados e fornecidos pela ANP, em consonncia com a Lei do Petrleo.

importante ressaltar que, embora o processo de pagamento dos royalties seja feito pelo autorecolhimento (pois o prprio concessionrio apura o montante devido, de acordo com o volume produzido e os preos de referncia), a ANP pode, a seu critrio, requisitar ao concessionrio documentos que comprovem a veracidade das informaes prestadas no demonstrativo de apurao do imposto, bem como enviar equipes de auditoria e fiscalizao (POSTALI, 2002).

83

75

III.4 Comparaes Internacionais sobre os Critrios de Arrecadao de Recursos das Participaes Governamentais

Foi exposto, na primeira parte deste captulo, o sistema de arrecadao das Participaes Governamentais no Brasil. Com o intuito de tecer algumas consideraes e avaliaes sobre a pertinncia do modelo nacional, analisar-se- o funcionamento dos sistemas internacionais, necessitando, para isto, uma sucinta reviso dos sistemas tributrios, sistemas contratuais e de concesso, existentes nas atividades de E&P de petrleo e gs. Segundo MARTINS (1997), a atividade de explorao e produo de petrleo capaz de gerar uma renda econmica84 substancial, cuja apropriao tem sido a essncia dos acordos firmados entre os Governos e as empresas contratadas. necessrio, portanto, a busca de um timo entre a rentabilidade desejada pelo Governo e a remunerao do capital de risco das companhias licenciadas. Destarte, a questo da tributao e do estabelecimento de Participaes Governamentais, especialmente dos royalties, nos acordos de E&P, assume uma importncia estratgica para o estudo da viabilidade dos investimentos na indstria petrolfera. Ademais, o governo, atravs do controle dos impostos, taxas e compensaes pode, de certa forma, exercer um certo gerenciamento dos seus recursos naturais. As empresas de petrleo, normalmente, avaliam o Valor Presente Lquido (VPL) esperado de seus projetos de explorao, baseando-se nos respectivos fluxos de caixa, ponderados pela probabilidade de sucesso de cada rea e, onde so considerados fatores como o risco geolgico, o ambiente econmico mundial, riscos polticos do pas hospedeiro, a natureza das operaes onshore e offshore, e a taxa mnima de retorno aceitvel pela companhia contratada. J os governos de pases produtores tm que competir internacionalmente para a atrao de investimentos estrangeiros, visando, entre outros objetivos, elevar a produo domstica de petrleo, arrecadar impostos, gerar empregos, desenvolver tecnologias, etc.

Considera-se, neste caso, a renda econmica como o excedente da receita do investimento aps a deduo dos custos totais.

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Assim, para NAVARRO (2003), os royalties e os regimes fiscais ideais para um pas hospedeiro de companhias de petrleo deve abarcar a seguinte conjectura: satisfazer os dispositivos legais do governo; maximizar o aproveitamento dos recursos naturais existentes; produzir ganhos econmicos aceitveis para o pas hospedeiro; e recuperar os custos iniciais dos investidores, proporcionando uma lucratividade atrativa para as companhias de petrleo contratadas. Alguns pases produtores tm oferecido termos contratuais mais flexveis, aumento dos limites de produo tributvel, progressividade na taxao de impostos, iseno de bnus de assinatura, reduo da participao governamental sobre a produo e revises do arcabouo jurdico que rege os contratos petrolferos. Cabe lembrar que, conforme visto anteriormente, a justificativa para o pagamento dos

royalties reside no fato de que estes pagamentos decorrem da extrao de um recurso

natural no-renovvel, onde h embutido, um custo de oportunidade. Assim, no se considera o royalty (ou qualquer outra Participao Governamental) como um tributo, mas um pagamento ou participao baseado nos direitos de produo. Antes de abordar as experincias de alguns sistemas internacionais, ser realizado, na seo a seguir, uma concisa anlise sobre os sistemas fiscais, participaes governamentais e tributos e contribuies sociais presentes na atividade de E&P de petrleo e gs natural85.

III.4.1 Os Sistemas Internacionais de Tributao na Cadeia do Petrleo e Gs Natural

Atualmente, considerando pases, provncias, estados e territrios, existem no mundo mais de 250 jurisdies, cada uma delas com seu prprio regime fiscal aplicvel E&P de hidrocarbonetos. Alm disto, dentro de uma mesma jurisdio, os governos podem adotar diferentes exigncias fiscais, dependendo das condies geogrficas, econmicas ou tcnicas predominantes (VAN MEURS, 2000 apud BARBOSA e BASTOS, 2001).

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Conceitos adaptados a partir de BARBOSA e BASTOS. (2001) e JOHNSTON (1994).

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A histria dos contratos de concesso e dos tributos sobre as atividades de explorao e produo de petrleo inicia-se em 1901, com as concesses do ento X da Prsia, Muzaffar al-Din, cobrindo trs quartos do territrio do pas, ao minerador ingls Willian Knox DArcy, pelo prazo de 60 anos, em troca de um bnus de quarenta mil libras e mais 16% sobre os lucros lquidos anuais da companhia. Em 1925, outro importante acordo de concesso foi adquirido pela Turkish Petroleum Company, frente ao governo Iraquiano, o qual serviu como modelo para muitos acordos posteriores, sobretudo no Oriente Mdio (SIMO, 2001). Este foi o primeiro instrumento formal que definia os direitos e obrigaes das empresas, beneficiadas com concesses de explorao e produo de petrleo, entre 1925 e 1927. De acordo com DUTRA e CECCHI (1998), tanto a antiga Unio Sovitica (1917), como o Mxico (1938), atravs de decises polticas, nacionalizaram suas reservas, beneficiando-os em relao s multinacionais que possuam atividades em seus territrios. Em 1948, o governo da Venezuela, por uma iniciativa poltica, impe um sistema de diviso do excedente das jazidas de petrleo, que ficou conhecido como 50/50, ou fifity-fifity86, procedendo da mesma maneira a Arbia Saudita, em 1950. O

fifity-fifity desencadeou a reformulao dos modelos de concesso do Oriente Mdio e

Norte da frica, introduziu a equidade nas parties das rendas petrolferas e alterou as relaes entre Estado e companhias. Dez anos mais tarde, da articulao entre Venezuela e Arbia Saudita, origina-se a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). Neste nterim, os contratos, as regras para as concesses e as imposies tornaram-se mais complexos e sofisticados, com vistas a aumentar a participao dos Estados na renda gerada pelo petrleo bruto. O objetivo de um governo, que disponibiliza concesses para a explorao e produo, o de maximizar a riqueza oriunda dos seus recursos naturais, atravs do fomento de apropriados nveis de explorao e desenvolvimento da atividade. Para alcanar tal objetivo, os governos devem desenvolver sistemas fiscais que ofeream um retorno equnime tanto para o Estado, quanto para a indstria; evitar a especulao excessiva; limitar as altas cargas administrativas; e garantir condies para o funcionamento de um
De acordo com este conceito, as diversas taxas e os royalties poderiam ser aumentados at o ponto em que a parcela do governo se igualasse aos lucros lquidos das empresas na Venezuela. Ambas as partes seriam, na verdade, parceiras com os mesmos direitos, dividindo os rendimentos ao meio (YERGIN, 1992, p.446).
86

78

mercado competitivo. J para as petrolferas, o objetivo consiste em maximizar seus ganhos, atravs da produo e explorao de jazidas de leo e gs ao menor custo possvel e com a maior taxa de lucro exeqvel. Contudo, as regies nas quais h a possibilidade de existncia de grandes reservas petrolferas so justamente as que possuem os sistemas fiscais mais rgidos (JOHNSTON, 1994). Ao determinar o modelo de regime fiscal aplicvel em um dado pas, os governos podem se valer de inmeros instrumentos fiscais e contratuais conhecidos na indstria do petrleo, de modo a atingir os objetivos pretendidos, tais como: a atrao de empresas estrangeiras; o favorecimento implantao de empresas nacionais; o incentivo ao pequeno produtor ou extrao em guas profundas; o aumento da participao do contedo local na aquisio de bens e servios de E&P, entre outros. Neste sentido, para a elaborao de um sistema de participaes (ou benefcios) governamentais capaz de contribuir para a otimizao do nvel de investimentos e a maximizao das receitas da Unio, necessrio considerar, alm dos riscos inerentes atividade de E&P de hidrocarbonetos, quatro outros critrios dos tipos de tributos:

neutralidade,

estabilidade,

maximizao

de

receitas

administrao

(ou

implementao) (POSTALI, 2002).

Um sistema tributrio timo deve se caracterizar pela neutralidade, ou seja, ele no deve interferir em decises de alocaes de recursos produtivos. No caso especfico da indstria petrolfera, a neutralidade est associada no distoro do grau de risco percebido pelo investidor, de maneira que determinada carga fiscal no deve tornar invivel um investimento que, em outras circunstncias, seria lucrativo. Por outro lado, a Unio, como proprietria legal dos recursos naturais presentes no subsolo, busca sempre a maximizao das receitas decorrentes da tributao sobre o setor. Assim, conforme aponta POSTALI (2002), necessrio estabelecer um regime fiscal que otimize o nvel de investimentos e maximize as rendas disponveis para o governo. Outro critrio importante, ao qual os tributos devem atender, estabelece que o sistema tributrio deve ser estvel, ou seja, a probabilidades de aes unilaterais na carga fiscal deve ser nula, a fim de no criar um ambiente de risco poltico para o setor privado. Ademais, nem todos os tributos possuem a mesma facilidade de administrao, 79

exigindo, nestes casos, um conjunto complexo de informaes que acaba por inviabilizar ou sua prtica, ou encarecer seu gerenciamento, uma vez que podem surgir dificuldades para fixar parmetros apropriados ou mesmo resistncias polticas sua operao. Apesar da grande diversidade de modalidades de tributos e quasi-tributos para a extrao e apropriao da renda petrolfera na indstria extrativa mineral, pode-se classific-las em trs tipos bsicos, segundo a condicionalidade87 ou no dos pagamentos e da base de incidncia: bnus fixo; os royalties; e o imposto sobre a renda do recurso (POSTALI, 2002). Trata-se de trs categorias bsicas, mas com a existncia de variantes e peculiaridades de pas para pas. O bnus fixo caracteriza-se pela venda, por parte do governo, dos direitos de explorao por uma soma monetria fixa, independentemente dos resultados do projeto, ou mesmo da existncia do investimento. Porm, no se trata, necessariamente, de um pagamento

ex-ante, j que pode ser realizado ao longo do tempo (POSTALI, 2002). O que
caracteriza sua natureza fixa a sua independncia em relao aos resultados do projeto. Como se trata de um pagamento incondicional, a carga de risco recai integralmente sobre o investidor. Este sistema s adequado para situaes que existe um elevado grau de certeza quanto ao poder produtivo do recurso, sobre a estabilidade poltica governamental e quando h certo grau de competio entre os agentes. Apesar de ser de fcil administrao, o bnus fixo no neutro, pois pode tornar inviveis projetos lucrativos se o valor mnimo, fixado em edital, for inadequado ao potencial do campo. No Brasil, como visto anteriormente, o bnus de assinatura um pagamento efetuado no primeiro dia do fluxo de caixa, com forte impacto econmico (reduo na taxa interna de retorno). uma obrigao que condiciona a assinatura do contrato de E&P, podendo ser determinado por um processo de licitao (bonus bidding), pela via da negociao, ou pela legislao de um pas (VAN MEURS, 2000 apud GUTMAN e LEITE, 2004). Tecnicamente, o valor mximo de bnus de assinatura a ser ofertado
87

Quanto menor o grau de condicionalidade do tributo, menores os riscos governamentais com a arrecadao, contudo, ser menor, tambm, o volume de investimentos, dada o aumento dos riscos para a empresa privada.

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para a aquisio da concesso no Brasil equivale ao Valor Presente Lquido (VPL) do projeto (PFEIL, 1999 apud PEREIRA, Mariana, 2004). Outra modalidade de bnus fixo, o bnus de produo visa arrecadao de determinados montantes monetrios em momentos previamente definidos no contrato, sendo tal espcie de bnus mais comum nos contratos de partilha de produo (PSC, ou

Production Sharing Contracts), ou nos contratos de joint venture na sia e na frica. J

os rental fees objetivam incentivar o abandono voluntrio da rea de concesso caso no exista, por parte do concessionrio, interesse em devolv-la ou em realizar os esforos exploratrios necessrios88. O tributo ad valorem, comumente conhecido pelo quasi-tributo royalties, uma das formas de compensaes governamentais mais aplicadas pelos pases sobre a indstria petrolfera, (dentre eles os Estados Unidos, o Reino Unido e o Brasil), e consiste no pagamento de uma parcela do valor bruto da produo de petrleo ou gs, Unio, geralmente pela aplicao de uma determinada alquota89. Ao ser estabelecido o pagamento de royalties, este sempre ser devido, independentemente do projeto ser rentvel ou no, e independente de qualquer custo de extrao ou investimento. Cada pas estabelece a sua prpria alquota de royalty90 e, em alguns casos, podem coexistir vrias alquotas dentro de um mesmo pas (como os EUA e o Canad, onde existem alquotas diferenciadas para a produo onshore e offshore). A alquota pode variar, ainda, segundo a potencialidade da rea, produtividade dos poos, tcnicas utilizadas, profundidade (mar), ou ainda, ao longo do tempo.

Segundo GUTMAN e LEITE (2004), o rental fees visa evitar que o concessionrio sente em cima da concesso, no gerando emprego e nem receitas para o pas, alm de impossibilitar que o Estado venha a contratar tal rea com outras empresas interessadas. Ou seja, este instrumento acaba tambm por beneficiar a concorrncia. 89 De acordo com POSTALI (2002, p. 109), o tributo ad valorem possui duas variantes: o imposto especfico consiste em um pagamento fixo por unidade de recurso produzida. A sua anlise e seus efeitos so idnticos aos do ad valorem. Outra variante o production sharing, que consiste em entregar parte da produo ao governo. Seus impactos so anlogos ao pagamento de royalties, mas sua aplicao no muito difundida em sua forma pura, pois pode acarretar custos de administrao de estoques agncia, alm de outras dificuldades. 90 Normalmente entre 12% e 20%, incidindo ou na boca do poo, ou no porto de embarque (DUTRA e CECCHI, 1998).

88

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O Imposto sobre a Renda do Recurso (IRR) consiste em aplicar uma alquota parcela da receita que excede os custos totais, incluindo os investimentos exploratrios. Na prtica, contudo, o IRR pode assumir diversas verses, dependendo das regras de apurao e deduo da base tributria. Vrios destes impostos surgiram na poca dos choques do petrleo, em face da plena diminuio da oferta. Alguns exemplos destes impostos especiais foram: Petroleum Revenue Tax (PRT), do Reino Unido; Special

Petroleum Tax (SPT), da Noruega; Petroleum Resource Rent Tax, da Austrlia; o Canadian Frontier Royalties, do Canad; Price Cap, de Angola; Windfall Profit Tax,
dos Estados Unidos. Apesar de atualmente o Windfall Profit Tax encontrar-se extinto nos EUA, ele ainda utilizado em pases como a Tailndia e a Malsia, incidindo sobre parte da receita gerada com a negociao do petrleo. calculado multiplicando-se a receita lquida pela diferena positiva entre o preo de mercado e o preo base definido em lei. Desta forma, quanto maior a receita lquida, ou maior a diferena entre o preo de mercado e o preo base, maior o valor do Windfall Profit Tax. O Petroleum Revenue Tax foi estabelecido no Reino Unido em 1975, e abolido em 1993 (para campos petrolferos desenvolvidos aps 1993). Tinha como base de clculo a receita da produo comercializada, deduzindo os custos operacionais e de abandono,

royalties, os investimentos na explorao e desenvolvimento, os custos operacionais e

de abandono, a depreciao, os demais tributos incidentes na produo, e os investimentos em pesquisa e desenvolvimento. O Brasil adotou, a partir da Lei n. 9.478/97, a Participao Especial como uma cobrana incidente sobre o lucro da atividade de E&P de petrleo e gs natural, adicionalmente ao imposto de renda. Da mesma maneira que as participaes especiais, a Noruega aplica a Special Petroleum Tax para capturar os ganhos extraordinrios da indstria petrolfera, aplicando uma alquota de 50% sobre o lucro lquido (descontadas algumas dedues permitidas em Lei, como, por exemplo, os custos operacionais e a depreciao). Alm disto, a legislao norueguesa introduziu uma deduo especial denominada uplift91 (esta deduo equivale a 5% da depreciao considerada para a
91

O Uplift de investimentos um incentivo utilizado em muitos pases, em especial naqueles que adotam o Production Sharing Contract (contrato de partilha de produo) como forma geral de contrato

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produo martima, sendo vlida por seis anos. No entanto, quando ela excede o lucro lquido, a diferena descontada numa data futura) (BARROWS, 1991 apud SIMO, 2001). Apesar de o Imposto sobre a Renda do Recurso apresentar um bom desempenho quanto ao critrio da neutralidade, ele de difcil gerenciamento, pois requer um grande conjunto de informaes sobre os custos, os quais se encontram em posse da concessionria e nem sempre esto disponveis para a agncia reguladora. Alm disto, o imposto em questo apresenta um baixo desempenho quanto ao Teste da Receita Mxima92, pois sua base de incidncia requer a deduo dos custos e uma firma pode apresentar, deliberadamente, um desempenho ineficiente (altos custos), visando recolher menos impostos (POSTALI, 2002). A Tabela 3.2, abaixo, sintetiza a avaliao dos critrios apresentados das trs principais modalidades de tributos.

Tabela 3.2 Comparao das modalidades de tributos e quasi-tributos, segundo critrio de avaliao

Critrio * Neutralidade Receita do Governo

Teste da Receita Mxima Risco do Investidor
1

Bnus Fixo Royalties + + + + + +

Imposto sobre a Renda do Recurso + + -

Risco do Governo Administrao

* Obs: + significa bom desempenho; - significa fraco desempenho. 1 Um bom desempenho (+) significa um baixo risco para o investidor Fonte: POSTALI (2002).

Existem, alm destes trs instrumentos fiscais principais, a partilha de produo e os tributos sobre a renda. A partilha de produo visa partilhar o lucro entre a empresa petrolfera e o governo, aps aquela recuperar seus lucros, sendo utilizado nos pases
exploratrio. Seu efeito direto a reduo na fatia governamental anual dos projetos, por meio do aumento na parcela deprecivel (dedutvel da renda lquida, ou do lucro bruto). 92 O Teste da Receita Mxima consiste na capacidade de um tributo aumentar a receita do governo sem provocar desincentivos eficincia por parte do concessionrio. Ou seja, para que um imposto seja capaz de elevar a arrecadao da Unio medida que sua alquota majorada, ele no deve reduzir os incentivos minimizao dos custos (POSTALI, 2002, p.67). Para maiores detalhes, queira ver GARNAUT, R., ROSS, A., The neutrality of the resource rent tax, Economy Record, V. 55, n. 150, pp. 193-201, Sept., 1979.

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que adotam o modelo contratual de partilha da produo93. Os tributos sobre a renda no so especficos da indstria de petrleo, aplicando-se a todas as empresas (petrolferas ou no) com atividades em um pas. Em linhas gerais, incidem sobre o lucro auferido pela empresa em determinado perodo de apurao (geralmente o ano), sendo este calculado subtraindo-se, da receita bruta da empresa, determinados montantes. A Figura 3.7, a seguir, demonstra, de forma esquemtica, a alocao das receitas decorrentes da produo de leo e gs entre os diferentes tipos de custo e a diviso de lucros. A parcela do governo (Government Take), na diviso dos lucros do empreendimento, compreende todas as exigibilidades impostas ao concessionrio.

Bnus

R E C E I T A B R U T A

Royalties Resultado Divisvel

Partilha da produo

Parcela do Governo

Impostos
Lucro da companhia

Custos Operacionais Parcela da Companhia

Custos de Desenvolvimento

Custo Total

Custo Total

Custos Exploratrios

Figura 3.7 Sistemas Ficais: conceitos bsicos

Fonte: DONOHUE (1999), adaptado por BARBOSA e BASTOS (2001).

No Brasil, a expresso tributos um gnero de que so espcies: os impostos (taxes), as

taxas (fees ou user charges) e as contribuies de melhoria94. A exigibilidade dos

A Indonsia foi o primeiro pas a adotar tal instrumento, quando, em 1967, decidiu pela abertura de seu mercado de E&P ao investimento estrangeiro (VAN MEURS, 2000 apud GUTMAN e LEITE, 2004). 94 Artigos 3 e 5 da Lei Complementar n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, do Cdigo Tributrio Nacional. A instituio e a cobrana de tributos no Brasil encontram-se sistematizadas na Constituio Federal, com um captulo dedicado ao Sistema Tributrio Nacional (artigos 145 a 162). Todavia, uma outra forma de cobrana, as contribuies sociais, tratada no art. 195, fora do captulo do Sistema Tributrio. Assim, comum referir-se a estas exigibilidades, todas elas compulsrias, por meio da expresso tributos e contribuies sociais (BARBOSA e BASTOS, 2001, p.48).
93

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tributos e das contribuies sociais decorre de dispositivo legal, ou seja, so obrigaes

ex lege. J as Participaes Governamentais tm natureza diferente, pois sua

exigibilidade decorre das vontades das partes signatrias de um contrato de concesso, sendo, portanto, obrigaes ex voluntate. Ao contrrio da maioria dos pases, no Brasil a Constituio confere competncia para criar e exigir impostos s trs esferas de governo Unio (seis impostos); Estados (trs impostos) e municpios (trs impostos). A criao de impostos e de contribuies sociais, bem como as alteraes de suas alquotas, somente possvel atravs de aparato legal. A tributao dos no-residentes compreende, basicamente, o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) e o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF). So consideradas tributaes tpicas dos residentes o Imposto de Renda (IR), o custo de explorao e desenvolvimento, o bnus de assinatura, as contribuies sociais, o Imposto sobre Circulao de Servios e Mercadoria (ICMS), o Imposto sobre Servios (ISS) e o Regime Aduaneiro Especial para a Indstria do Petrleo (REPETRO)95. Aplicam-se ainda, atividade de E&P, os seguintes impostos: Imposto sobre Exportao (IE), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), alm da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF). A tributao indireta refere-se aos impostos e contribuies sociais incidentes sobre bens e servios utilizados pelas companhias de petrleo, que compreendem basicamente: ISS; ICMS; IRRF; Imposto sobre Importao (II); Programa de Integrao Social (PIS); IPI; CPMF; Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); e Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (COFINS).

O REPETRO, regime aduaneiro especial, que suspende a aplicao do Imposto de Importao (II) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), na importao temporria de bens destinados ao setor de petrleo e gs, foi estabelecido em 1999, como forma de incentivo atividades de upstream e, no sentido de melhorar a capacidade da indstria local. A maioria dos estados brasileiros seguiu o movimento em nvel federal, concedendo iseno do ICMS para a mesma categoria de equipamentos. Note-se que o nico estado que no seguiu a mesma orientao foi o Rio de Janeiro, que imps uma taxa de ICMS de 19% para bens importados sob o regime do REPETRO (Lei n. 3.851/02, conhecida como Lei Valentim). No entanto, um decreto estadual isentou do ICMS a aquisio de equipamentos importados sob este regime, caso estes sejam destinados exclusivamente para a fase de explorao.

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A Figura 3.8, a seguir, mostra, de forma simplificada, a incidncia, no Brasil, da carga fiscal na receita do projeto, desagregando em custos, fatia governamental e fatia final retida pelo concessionrio.

Figura 3.8 Esquema simplificado do Regime Fiscal no Brasil

Fonte: GUTMAN e LEITE (2004).

No sistema fiscal brasileiro, alm dos tributos e compensaes sociais (de competncia da Unio, dos estados e municpios), o Government Take, ou parcela do governo, tambm inclui as Participaes Governamentais (royalties, participao especial, bnus de assinatura e pagamento por ocupao ou reteno de rea). Outras exigibilidades decorrentes do contrato de concesso, como a aplicao de 1% da receita bruta em pesquisa e desenvolvimento, e o pagamento de participao ao proprietrio de terra (lavras localizadas em terra), no so consideradas Participaes Governamentais (BARBOSA, 2001a).

III.4.2 Estruturao dos Sistemas Fiscais Internacionais Os governos e as companhias negociam seus interesses por meio de dois sistemas bsicos: o sistema de concesso ou o sistema contratual, representados na Figura 3.9, a seguir. A diferena fundamental entre eles a maneira pela qual os recursos so apropriados. No sistema de concesso, permitida a propriedade privada dos recursos minerais, ao passo que, nos sistemas contratuais, o Estado retm a titularidade sobre tais recursos. Outra diferena entre os dois tipos de sistemas contratuais reside na 86

modalidade de pagamento: moeda (servio), ou produto (partilha). A base para o pagamento dos contratos de servio pode ser o lucro do empreendimento (risco), ou uma mera remunerao convencionada (servio puro).

Regimes Fiscais do Petrleo

Sistemas Contratuais

Sistemas de Concesso

Contrato Partilha de Produo

Contrato de servio

Contrato de servio com risco

Contrato de servio puro

Figura 3.9 Classificao dos Sistemas Fiscais Petrolferos

Fonte: JOHNSTON (1994).

III.4.2.1 Sistemas de Concesso O sistema de concesso (concessionary system), tambm conhecido como license ou

royalty & tax agreement, admite a propriedade privada dos recursos minerais,
originando-se dos conceitos de propriedade Anglo-Saxes e Franceses (JOHNSTON, 1994). Estes sistemas caracterizam-se por serem celebrados entre duas partes: o outorgante (que pode ser um presidente da repblica, um soberano, ou uma agncia governamental destinada a este fim), e o outorgado (que pode ser um nico investidor, ou um grupo agindo como consrcio interessado na explorao e produo de petrleo e/ou gs natural). Em diversos pases, o governo detm a propriedade dos recursos minerais, mas, sob o sistema de concesso, ele a transfere companhia que os produz. Em contrapartida, a companhia, alm de assumir todos os riscos na produo e explorao de petrleo e gs natural, fica sujeita ao pagamento de royalties e tributos ao governo.

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Os principais pases que celebram este tipo de contrato so: o Reino Unido, a Argentina, a Noruega e os Estados Unidos. A Colmbia e a Bolvia96 praticam variaes destes contratos, denominados de contratos de associao. Apesar de cada pas possuir o seu prprio regime de concesso, podem ser observadas caractersticas comuns entre eles. Tomando-se, como exemplo, quatro pases e seus respectivos regimes, tm-se (LUCZYNSKI et al. 1999, p.434): i) Estados Unidos (Regime de licenas): Quando a explorao se d em terra, o proprietrio da terra, que dono dos direitos minerais, pode transferir os direitos de explorao (e no a posse) a outro, ou uma companhia mineral, que por sua vez os repassa a uma companhia de petrleo. Tanto o proprietrio da terra, quanto a companhia mineral tm direito a um royalty (12,5% e 11%, respectivamente). Quanto explorao marinha em gua rasa, deve-se royalty ao estado adjacente (16,67%), que concede explorao via bnus, atravs de licitao. J em guas profundas, o royalty federal, e perfaz 12,5%. A concesso igualmente se d por licitao. Existem ainda impostos federais e estaduais sobre a receita lquida das companhias (34% e 6%, respectivamente). ii) Reino Unido (Regime de licenas): taxa-se a renda das companhias em 33%. No entanto, no se cobra royalties desde 1982 (que at ento era estabelecido em 12,5%). iii) Noruega (Regime de licenas): este sistema cobra 28% da renda e tambm um imposto especial de 48% sobre o saldo tributvel das companhias. Deste imposto so extradas parcelas que correspondem a royalties, investimentos ou incentivos nacionais. O modelo noruegus prev a participao de sua estatal (Statil) como scia em novos empreendimentos. iv) Colmbia (Regime ou contrato de associao): cobram-se royalties de 20% e a renda taxada em 30%. Quando da celebrao de contratos, assume-se que a estatal (ECOPETROL) ir responder por 50% dos investimentos e receitas referentes novas descobertas comerciais.
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Desde 2005 est em vigor na Bolvia a nova Lei de Hidrocarbonetos n. 3.058, que estabelece entre outros pontos, uma maior carga tributria para as empresas do setor, atravs de uma porcentagem de 18% de royalties e de uma porcentagem de 32% do Imposto Direto sobre a Produo de Hidrocarbonetos.

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No Brasil, a propriedade dos hidrocarbonetos passa para a esfera patrimonial do concessionrio aps a extrao dos mesmos, conforme disposto no art. 26, da Lei n. 9.478/97:

Art.26. A concesso implica, para o concessionrio, a obrigao de explorar, por sua conta e risco e, em caso de xito, produzir petrleo ou gs natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade destes bens, aps extrados, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participaes legais ou contratuais correspondentes.

III.4.2.2 Sistemas Contratuais Os sistemas contratuais (contractual system) so subdivididos em contratos de servios (service contracts) e contratos de partilha de produo (production sharing contracts -

PSC). A diferena entre eles depende da forma com que o pagamento realizado: em
moeda corrente (cash), no primeiro caso, ou em produto (kind), ou seja, petrleo, no segundo. O Contrato de Partilha da Produo (PSC) resulta da associao de uma companhia internacional e uma estatal (ou mesmo o prprio governo de um pas, quando este no possui uma companhia constituda). A companhia estrangeira, aps definir em contrato um oramento e um cronograma de execuo do projeto, parte para a prospeco. A figura da estatal s ir surgir aps uma descoberta comercial. Quando esta ocorre, o desenvolvimento e a produo ainda ficam a cargo da companhia estrangeira, mas a receita assumida pela estatal, que proceder ao pagamento do governo e da companhia que encontrou petrleo. Como caracterstica geral, esses contratos apresentam o dbito de royalties trimestrais ao governo, e pagamentos companhia exploradora a ttulo de reembolso por custos de produo e investimentos (em montantes que podem chegar ao mximo de 50%). Quando o reembolso no atinge este montante, o obtido pode ser automaticamente

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reinvestido. O restante da receita tambm se destina companhia estrangeira e estatal, mas somente revertido aps o desconto de impostos federais. Destacam LUCZYNSKI et al. (1999) que alguns contratos de partilha no apresentam pagamento de royalties, enquanto outros dispem de impostos especiais (como um imposto sobre a renda, uso de propriedade, ou segundo o emprego de determinada tecnologia)97. Ainda possvel que ocorra a partilha pura e simples da produo de petrleo, sem qualquer outro imposto, pagamento ou royalty. No entanto, este tipo de contrato tende a gerar lucros excessivos (quando se trata de reservas de grande apelo comercial), ou inviabilizar a explorao (quando as reservas descobertas possuem pouco valor comercial). J os contratos de servios so celebrados entre uma companhia de petrleo estatal (contratista ou contratador) e outra, no necessariamente estrangeira (contratado). O contrato visa a explorao, ou operao, de um campo como forma de se incrementar a produo nacional. A companhia contratada no possui direito nem sobre as reservas e nem sobre a produo. Todavia, segundo o tipo de contrato celebrado, ela pode ser remunerada em petrleo (kind), ou em dinheiro (cash), conforme visto anteriormente. A apropriao de renda por parte do contratista se d atravs da arrecadao de impostos e da partilha do incremento da produo (ou seja, um aumento de produo acima dos nveis previstos poca da licitao). Entretanto, se houver um volume muito superior ao anteriormente acordado, podem-se celebrar contratos semelhantes aos de partilha de produo (LUCZYNSKI et al., 1999). A diferenciao entre um contrato de servio com clusula de risco (risk service

contract) e um contrato de servio puro (pure service contract - sem risco) reside no
fato de, no primeiro caso, o pagamento ser baseado no lucro do empreendimento, enquanto que no segundo caso, o pagamento convencionado independe de o empreendimento ser bem sucedido ou no. Nos sistemas contratuais de partilha de
Uma alternativa para a utilizao de royalties em PSC seria a imposio de um limite para o cost oil (volume de leo necessrio para a empresa recuperar seus investimentos) de, por exemplo, 60%, o que garantiria a existncia do profit oil imediatamente no incio da produo (profit oil, corresponde a parcela excedente, depois de descontado o cost oil, ou seja, a renda gerada do empreendimento, sendo repartido entre a empresa e o governo). Neste caso, a imposio de um limite na deduo do cost oil ter o mesmo impacto econmico que a utilizao de uma alquota de royalty, com o governo recebendo sua parcela da receita, assim que a produo tenha incio (SUNLEY et al., 2003).
97

90

produo, o governo retm a propriedade dos recursos minerais, cabendo s companhias de petrleo o direito de receber uma parcela da produo ou das receitas geradas pela venda do petrleo e do gs natural. Alm disto, enquanto num contrato de concesso, a

tradio, ou seja, a transferncia de custdia do recurso mineral ocorre na cabea do

poo, num contrato de partilha de produo esta transferncia de propriedade ocorre no ponto de exportao (BARBOSA e BASTOS, 2001; JOHNSTON, 1994). Nos dois sistemas usuais descritos anteriormente, a lei define o que o governo arrecada, e a companhia de petrleo fica com o que sobrar, aps cobrir seus custos. Entretanto, um novo tipo de sistema vem se desenvolvendo, no qual a lei define o que a companhia petrolfera ir receber, alm de arcar com os custos de empreendimento, e o governo fica com o que sobrar. Existem hoje no mundo dois conceitos bsicos de contratos de servios (service fee

systems): no primeiro, o pagamento feito em dinheiro (cash concept), enquanto que no

segundo, o contrato uma modalidade de emprstimo (loan agreement), em que a companhia de petrleo faz o papel do banco que empresta ao Estado (existem, atualmente, contratos desta natureza no Kuwait, Venezuela e Ir). O motivo pelo qual os pases adotam um determinado tipo de contrato est relacionado com a distribuio das atividades de fiscalizao da produo e arrecadao dos tributos nos rgos pblicos. Nos pases que utilizam o sistema de concesso (como no Brasil), o rgo responsvel pelo controle das atividades de E&P (rgo que emite as licenas), no est vinculado ao rgo que arrecada os tributos (Ministrio de Economia ou Finanas). Isto permite que o contrato seja menos rigoroso, quando comparado ao sistema de contratos de servios, j que o governo tem maior controle sobre o processo. No caso dos pases que celebram contratao de servios, tanto a coleta dos tributos, quanto a fiscalizao, so realizadas pelo prprio rgo responsvel pela atividade de E&P, que pode ser a empresa estatal do pas (PEREIRA, Mariana, 2004). No aspecto funcional, um regime de PSC pode replicar os instrumentos fiscais de um sistema de impostos e royalties (tax/royalty), e vice-versa, no havendo uma razo intrnseca para a escolha de um ou outro. Destarte, a escolha entre a adoo de um regime de impostos e royalties, a um sistema de contrato de partilha de produo, fica a 91

cargo das expectativas de retorno do governo. Os dois sistemas em questo possuem instrumentos fiscais que permitem ao governo optar por um trade-off entre risco e retorno baixo, mdio ou alto (Tabela 3.3).

Tabela 3.3 Comparao entre o Regime de Royalties e o Regime de Partilha de Produo

Trade-off entre Risco/Retorno, para o Governo, resultante de instrumentos fiscais diversos Baixo Risco/ Baixo Retorno

Regime de Impostos/Royalties

Regime de Partilha de Produo

Pode haver uma alquota explcita de royalty, ou um limite ao cost oil que funcione como uma alquota implcita de royalty Imposto de renda, aplicvel a todas as companhias, o qual pode ser pago atravs da parcela do governo na produo A determinao de uma alquota altamente progressiva sobre o profit oil pode simular um IRR

Royalty

Mdio Risco/ Mdio Retorno

Imposto de renda (income tax) aplicado a todas as empresas Imposto sobre a renda do recurso (IRR)
Fonte: SUNLEY et al. (2003).

Alto Risco/ Alto Retorno

Partindo do princpio que no existe um modelo fiscal timo para taxar projetos petrolferos, os pases podem se utilizar de uma variedade de instrumentos tributrios e no-tributrios. Para ilustrar a extenso de regimes fiscais, o Anexo V apresenta uma viso geral dos sistemas de explorao de petrleo e gs em prtica, de diversos pases em desenvolvimento. Percebe-se que a maioria dos pases adota os royalties de maneira a assegurar o recebimento de uma parcela da receita logo ao incio da produo e que, a princpio, pases com maiores reservas provadas de petrleo, e com baixos custos de E&P, so capazes de adotar um sistema fiscal mais rgido, enquanto que pases com reservas menores e elevados custos de E&P devem empregar sistemas fiscais mais brandos, a fim de atrair mais investimentos.

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III.4.2.3 Joint Ventures Segundo BARBOSA e BASTOS (2001), a expresso Participaes Governamentais utilizada na legislao brasileira para designar quatro tipos de compensaes: bnus de assinatura; royalties, participao especial; e pagamento pela ocupao e reteno de rea. No se deve, contudo, traduzi-la por Government Participation98, pois esta expresso reservada para se referir s situaes em que o governo participa diretamente do empreendimento, por meio de joint ventures. Do ponto de vista legal e econmico, existem dois tipos de joint ventures: Equity Joint

Venture e Joint Operating Agreement (JOA). No primeiro tipo, as empresas

participantes formam uma nova companhia, em que ambas so acionistas. Na perspectiva das companhias de petrleo, este tipo de associao no uma boa alternativa por apresentar dois inconvenientes: as companhias participantes estaro sempre juntas nos lucros e nos prejuzos; e elas acabam por construir, em torno de si mesmas, uma ring fence99 para fins tributrios. J nos JOA, cada companhia permanece como uma entidade em separado, sem perder a sua individualidade, podendo optar por no participar de um determinado empreendimento, se no for de seu interesse. Ademais, cada companhia pode tratar de seu fluxo de caixa de forma consolidada, para fins fiscais. O objetivo primrio do JOA o de permitir o compartilhamento, entre os scios, dos riscos, investimentos e recursos. Sob este aspecto, o JOA distinto de um contrato de explorao usual, embora estejam envolvidos componentes comuns aos dois tipos de contratos, como a empresa estatal e das formas de apropriao da renda. No caso brasileiro, em havendo a parceria entre a PETROBRAS e uma empresa estrangeira, o acorde celebrado ser do tipo JOA, consistindo em uma, ou mais, empresas internacionais e a empresa nacional host company ou national oil

company (NOC). Este tipo de prtica mais comum nos Estados Unidos, Austrlia,
Canad, Gr-Bretanha e Noruega. O JOA uma forma de se preservar o interesse dos
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A traduo utilizada pela ANP Government Take Under the Petroleum Law (GUTMAN, 2007). Ring Fence um termo usado quando vrios projetos de uma empresa, sujeitos a pagamentos de impostos, so separados a fim de calcular suas obrigaes tributrias. Cada projeto taxado individualmente em relao aos demais.

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participantes do contrato, uma vez que nem sempre o NOC tem condies de fiscalizar o cumprimento das disposies acordadas.

III.5 Os Royalties e demais Participaes Governamentais como Instrumentos de Polticas Fiscal e Econmica Existem, no mundo, mais de duas centenas de jurisdies, computados pases, provncias, estados e territrios, que definem regimes fiscais para as atividades de E&P de petrleo e gs natural em seus territrios. Cada pas opta, por razes prprias de poltica econmica, por um determinado sistema fiscal. As caractersticas geolgicas, econmicas, sociais e polticas de cada pas so nicas, o que leva concluso que a determinao de uma alquota tima de royalties para um pas pode ser impraticvel outro. O Golfo do Mxico e, principalmente, o Mar do Norte so, atualmente, regies maduras, justificando menor carga fiscal para atrair investimentos. A Noruega, por ser um exportador de petrleo, encontra-se numa posio mais favorvel, da qual procura se beneficiar impondo um regime fiscal bastante severo. Os pases da costa oeste da frica, por sua vez, necessitam de recursos no curto prazo e tm conscincia de seu potencial geolgico, exigindo, portanto, um certo preo a ser pago pelas indstrias petrolferas. Dentro de um cenrio de disputas entre os pases, com governos competindo entre si para atrair investimentos para o setor, ressalta-se o fato de que eles no podem mais projetar seus sistemas fiscais de forma isolada para atingir os objetivos de poltica energtica. Alm disto, o sistema fiscal deve prover um certo equilbrio entre a funo de fomento aos investimentos e a fiscal propriamente dita (isto , a funo de gerao de receitas no curto prazo). A competitividade de um regime fiscal medida pela sua capacidade de atrair investidores. Ocorre, contudo, que, neste particular, esse regime interage fortemente com o potencial geolgico, a estabilidade econmica, a transparncia e manuteno das

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regras, o potencial de crescimento do mercado local, a evoluo das novas descobertas, dentre outros, sendo, portanto, difcil isolar apenas seu efeito. Diante deste cenrio, a grande funcionalidade dos royalties reside em sua fcil administrao (pois as informaes necessrias para sua implementao resumem-se medida do volume produzido e a aplicao de um preo sobre ele) e na possibilidade de um maior controle quanto sua arrecadao, o que dificultaria a evaso fiscal. Um segundo argumento a favor da utilizao dos royalties sua rpida arrecadao: eles so aplicados desde o incio da produo. Desta forma, no necessrio aguardar at que a empresa tenha depreciado seus investimentos e o projeto comece a gerar lucros. Alm destes fatores, os royalties independem da lucratividade da produo e, devido sua natureza condicional, desloca uma parte da carga de riscos da firma para o governo, j que aquela s ir pagar os benefcios se a produo se efetivar. Apesar destas vantagens, os royalties apresentam alguns efeitos distorcivos, pois pode estorvar investimentos, na medida em que pode inviabilizar um projeto que, em sua ausncia, seria vivel100. Alm disto, os royalties, sendo um quasi-tributo ad valorem, acarreta impactos sobre a trajetria de extrao, j que reduz o preo lquido recebido pela firma. No entanto, de acordo com POSTALI (2002), pelo Teste da Receita Mxima, este quasi-tributo apresenta um bom desempenho, j que a base de arrecadao a receita, no incluindo os custos. Alm deste fato, os royalties, na sua concepo geral, no so sensveis s variaes de rentabilidade econmica, tanto gerada por aumento nos custos, quanto quelas referentes a alteraes no preo do petrleo. Uma taxa fixa de royalty pode premiar o investidor com elevados retornos econmicos, quando ocorrem descobertas produtivas e a cotao do preo do petrleo est em alta. Porm, o estabelecimento de uma alquota nica pode prejudicar a lucratividade de alguns investimentos e at inviabilizar outros, como o caso de campos marginais (provocando um abandono prematuro de campos que

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Como os royalties elevam o custo marginal da extrao do petrleo, a sua imposio, com uma alquota muito elevada, pode prejudicar investimentos e desencorajar o desenvolvimento de campos marginais, acarretando um abandono precoce destas reas.

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ainda poderiam ser explorados. Nestes casos, os royalties estariam sendo pagos ainda que sem nenhuma lucratividade para o investidor101. O royalty incide sobre a receita bruta da venda do petrleo e do gs natural, o que dificulta as evases fiscais na arrecadao do tributo. Porm, a sua incidncia gera inconveniente, sendo um dos mais problemticos a aplicao da alquota nica durante a vida til do campo, o que desestimula o investimento em campos maduros e marginais. A eliminao do royalty, ou a aplicao de uma escala mvel que, dependendo do nvel da produo, transforma o encargo em progressivo ou regressivo, so alteraes legislativas, promovidas por alguns pases, para reduzir seus impactos negativos na produo. A eliminao, ou reduo do royalty, que segundo SIMO (2001) consiste em uma renncia fiscal, pode resultar no aumento do investimento. Neste caso, a parcela da receita do pas poder ser compensada pelo efeito multiplicador da indstria petrolfera na economia como um todo. O mesmo pode ocorrer, quando h a implantao do sistema de alquotas flutuantes. Porm, um aumento de tal magnitude exige maior complexidade da estrutura tributria, tornando-a mais onerosa. Entretanto, apesar do eventual benefcio resultante de uma renncia fiscal, a eliminao ou reduo da alquota dos royalties transfere a renda que seria arrecadada pelo Estado para o caixa das companhias. Conforme alerta SIMO (2001), a implantao de qualquer alterao na lei, no sentido de reduzir (ou eliminar) tarifas, requer intensa mobilizao poltica, detalhados estudos tcnicos e exaustivas negociaes entre as partes envolvidas, podendo, inclusive, ocasionar um resultado negativo sobre o interesse dos investidores, o que insere um alto grau de irreversibilidade ao processo. Uma alternativa seria estabelecer um instrumento de flexibilizao da alquota, considerando-se a potencialidade de cada projeto e a situao econmica do mesmo,
Alm da questo da imposio de uma nica alquota, existe a questo da determinao do preo do petrleo para a valorao da produo. Alguns pases (como, por exemplo, os pases da OPEP at 1974, e da Nigria, at 1986) tm utilizado preos estabelecidos pelo governo, os quais so, usualmente, independentes dos preos de mercado, acarretando perdas no momento de valorao dos recursos explorados. Contudo, esta prtica tem entrado em desuso. A Noruega, em 1974, j havia estabelecido um sistema de preos, ditado pelo governo, mas que acompanhava o preo de mercado de um tipo de petrleo, similar ao extrado em territrio noruegus, durante um determinado perodo de tempo (SUNLEY et al., 2003).
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criando incentivos ao investidor, que poderia optar por diferentes formas combinadas de pagamentos, relacionados ao resultado do investimento. Por exemplo, caso os arranjos contratuais fossem dispostos por ocasio da Declarao de Comercialidade da rea, pelo concessionrio, adequar-se-ia o potencial das reservas de cada projeto s alquotas tributrias, procurando maximizar os ganhos.

III.5.1 Incentivos Fiscais e Sistemas de Flexibilizao de Alquotas (Royalty Relief) Ao tomar decises quanto aos seus investimentos, as companhias petrolferas levam em considerao vrios fatores. O potencial petrolfero , sem dvida, o principal elemento de atratividade de um pas, seguido por condies poltico-econmicas e jurdicas. Alm disto, a estabilidade das regras que regem as condies contratuais, o tamanho do mercado local para os derivados de petrleo, e, particularmente, a tributao (incluindo o regime de participaes governamentais e impostos indiretos) tambm so aspectos que devem ser considerados na escolha de um local para investir em E&P. Os pases hospedeiros exportadores que enfrentam uma queda na sua arrecadao e uma diminuio de suas reservas, procuram equilibrar os objetivos de suas polticas direcionadas s atividades petrolferas atravs de incentivos aos investidores para estimular as atividades exploratrias e, em contrapartida, em caso de produo, obter uma participao governamental (Government Take) justa, sem desencorajar os investimentos por parte das empresas petrolferas. Vrios sistemas de flexibilizao so conhecidos mundialmente. So adotadas a fixao de royalties progressivos, de acordo com o volume da produo, a localizao do reservatrio e a data da descoberta. E ainda, permite-se o parcelamento do pagamento do bnus devidos, de forma a tornar seu pagamento menos oneroso. Enfim, a diversidade das participaes excedentes deve ser utilizada para manter a estabilidade e o equilbrio das relaes entre as empresas petrolferas e o pas hospedeiro. Segundo DUTRA e CECCHI (1998), este movimento, no sentido de reduzir as imposies fiscais a montante da cadeia do petrleo, iniciou-se a partir de 1982, quando

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a queda do preo do petrleo reduziu ao mnimo os excedentes gerados pelas jazidas localizadas fora do Oriente Mdio. A ttulo de ilustrao, pode-se citar o uso da flexibilizao das cobranas das participaes do governo britnico como meio de incentivar o setor de E&P, ao eliminar, entre 1982 e 1989, os royalties anteriormente fixados em 12,5%; e reduzir de 52% para 35% a corporate income tax rate. J na Noruega, desde janeiro de 1986, nenhum tipo de royalty incide sobre o petrleo produzido por campos que tenham tido sua aprovao a partir daquela data, conforme determinado por lei. Para aqueles campos que ainda so cobrados os royalties, estes variam em taxas de 8% a 16% do total de leo produzido (LUND, 1992). Alm disto, a legislao norueguesa isenta o pagamento dos royalties sobre a produo de gs natural, e permite que as concessionrias deduzam dos royalties o aluguel de rea do campo e os custos com a construo e a operao de oleodutos para escoar a produo do mesmo. Nos EUA, com objetivo de incentivar a produo de petrleo e gs natural em guas profundas, o Congresso norte-americano aprovou, em 28 de novembro de 1995, o

Deepwater Royalty Relief Act (DWRA), que reduziu a zero a alquota de royalties sobre
a produo em guas profundas no Golfo do Mxico (lmina dgua superior a 200 metros de profundidade), sob jurisdio federal, para os campos cuja produo fosse iniciada em data posterior a novembro de 1995. No mesmo ano, o Department of

Interior (DOI) aprova uma norma que reduzia, ou anulava, a alquota de royalties
incidentes sobre a extrao de petrleo pesado (com gravidade inferior a 20 API)

onshore (GODEC et al, 2002).

MARTIN (1997, apud SIMO, 2001) argumenta que o relaxamento da poltica fiscal no setor petrolfero, a partir de 1983, foi o responsvel pela recuperao do setor, principalmente por assegurar os investimentos nos campos offshore (devido ao amadurecimento de suas bacias petrolferas). Contudo, neste perodo, houve considervel perda na parcela de receita governamental. Autores como RUTLEDGE e WRIGHT (1998) afirmam que a indstria petroleira, ao ser tratada exatamente da mesma forma que outros setores econmicos, no est ressarcindo a sociedade por tirar proveito de um recurso do subsolo, recurso este que de propriedade do Estado-Nao. Este tipo de tratamento levaria a um sistema fiscal 98

no-neutro, isto , deixaria de captar renda de um segmento que, segundo os autores, naturalmente mais lucrativo do que as demais atividades econmicas, induzindo uma alocao no eficiente de investimentos. Todavia, h autores que defendem que esta eventual perda social compensada pelo fato de se permitir o desenvolvimento dos campos marginais, que, sem este tipo de incentivo, no produziriam e, portanto, no gerariam receita alguma para o governo, ou para a sociedade como um todo (ANDREWS-SPEED e ROGERS, 1999). Um tratamento especial deve ser oferecido, ainda, quando se trata de campos maduros102, ou da descoberta de reservas de gs natural distantes103. A flexibilizao das participaes, neste caso, justificada em face do baixo potencial do reservatrio e da distncia dos centros consumidores e inexistncia de estrutura para o consumo, como for o caso. A partir da dcada de 1970, muitos pases produtores de petrleo reconheceram a inflexibilidade da alquota nica de royalty, introduzindo escalas crescentes em que a taxa varia diretamente com a produo. Royalties com alquotas progressivas podem ser dimensionados de tal forma que taxas mais altas sejam aplicadas somente sobre as unidades incrementais de produo, ou sobre o volume total de produo. No primeiro caso, a taxa marginal a taxa nominal aplicada enquanto que, no segundo caso, a taxa marginal ser maior do que qualquer taxa nominal em vigor, pois as taxas mais altas se aplicaro sobre toda a produo. Neste ltimo caso, a taxa marginal efetiva poder exceder cem por cento (100%), provocando decises distorcidas sobre a continuidade da produo (NAVARRO, 2003). Uma diminuio do percentual de incidncia dos royalties, visando a viabilidade do empreendimento exploratrio e, possivelmente, o incremento da produo, no significa, necessariamente, uma diminuio do recurso arrecadado pela sociedade. Uma
Campos maduros de petrleo so aqueles que apresentam uma estratgia de produo inicial j definida e implementada, com nvel de produo geralmente em declnio. Estes campos se caracterizam por um grau de incerteza inferior queles que esto em fase de delimitao ou desenvolvimento. A viabilidade econmica da operao destes campos normalmente reduzida e decrescente, em funo da produo declinante de leo e da elevada carga tributria, compreendendo os impostos e as participaes governamentais (SCHIOZER, 2002). 103 No Brasil, a partir da 7 Rodada do leilo de reas para explorao e produo de petrleo e gs natural (em 2005), reduziu-se para 5% a alquota dos royalties para a explorao das terras de campos maduros, ofertados pela primeira vez (percentual mnimo estabelecido pela Lei n. 9.478/97).
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vez que os royalties incidem sobre a produo total do campo, e que so participaes que revertem diretamente para os Estados e municpios produtores, pensar em aumento da produo significa pensar em aumento da arrecadao dos royalties, receita esta integrada receita total do oramento estadual e municipal. Destarte, o alvio de royalties pode ser visto como uma opo de poltica de incentivo, uma vez que torna atrativos campos com baixo volume recupervel e no limite da viabilidade econmica. Seus principais benefcios so: um maior volume de produo (em virtude da entrada de operao de campos que no eram economicamente viveis com a incidncia de royalties); aumento das reservas (em virtude do maior interesse pelas atividades de explorao) e; elevao da arrecadao de tributos e participaes governamentais (j que campos que estariam fechados passam a estar em atividade). O Ministrio das Minas e Energia, em parceria com a ANP, vm promovendo estudos para averiguar a possibilidade de alterao das alquotas de royalties do petrleo, porm nenhuma alterao efetiva foi realizada at o momento104. Segundo POSTALI (2002), uma estrutura de extrao de benefcios governamentais, centrada nos royalties, pode no ser adequada para preservar a atratividade de algumas reas com elevado grau de incerteza quanto ao potencial dos recursos, sendo mais apropriado a criao, por parte do governo, de um mecanismo de flexibilizao das alquotas (de preferncia, com um papel mais ativo do investidor privado na determinao destes parmetros), em combinao com o bnus, adequando-os s potencialidades de cada projeto. Visando conciliar um sistema de taxao economicamente eficiente com os interesses econmicos dos pases hospedeiros, foram criados modelos em que os royalties tradicionais so gradualmente modificados para proporcionar benefcios para ambas as
Em 2003, a ento secretria de petrleo e gs do Ministrio das Minas e Energia, Maria das Graas Foster anunciou estudos para mudanas nas alquotas dos royalties e participaes especiais de alguns campos com petrleo pesado e em guas profundas. Contudo, qualquer deciso que fosse tomada, segundo a secretria, seria temporria, dado que se espera o desenvolvimento de tecnologias para explorar e refinar este tipo de petrleo. Segundo Foster: No se pode perenizar uma participao especial menor, royalties menores e iseno tributria por conta de um desafio tecnolgico menor do que aqueles que j foram superados. O que se estuda como ns podemos, enquanto a tecnologia no se define, no se estabelece e no se torna madura, continuar a manter atrativa a indstria de petrleo e gs no Brasil (SCHFFNER, 2003, p.3).
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partes, sem prejuzo do incentivo ao investimento. Conforme expe NAVARRO (2003), uma forma simples a transformao do pagamento dos primeiros royalties em crditos contra futuras taxaes sobre os lucros que venham a ocorrer. Nesta situao, os

royalties se tornam uma antecipao de impostos, reduzindo, para o investidor, o

impacto do pagamento, ao mesmo tempo em que os incentivos aos investimentos se torna menos prejudicado105. O governo de Papua Nova Guin alterou sua legislao do petrleo, introduzindo o conceito de royalty como crdito compensatrio para o imposto sobre a receita e lucros adicionais. Este governo mantm a taxa de royalties em 2%, dos quais 1,25% so dedutveis do imposto sobre a receita, a ser pago pela concessionria, e percentual restante (0,75%) so creditveis para serem descontados, quando da ocorrncia de lucros extraordinrios em alguns dos poos em produo. Est se tornando cada vez mais comum no mundo a substituio da cobrana de

royalties por impostos. Desta forma, compreende-se que a funo principal das
participaes governamentais deixa de ser a arrecadao para se transformar em instrumento de poltica pblica, podendo originar, na concepo de JOHNSTON (1994) vantagens para o governo e para a indstria petrolfera.

III.6 Consideraes Finais do Captulo Diante de uma acirrada competio entre os pases detentores de reservas, ou de regies promissoras em busca de investimentos das multinacionais, os tributos a montante tm um objetivo muito mais estratgico do que o de capturar rendas, que o de atrair novos projetos de explorao e prolongar as atividades das jazidas j em produo. A relevncia da indstria petrolfera, tanto do ponto de vista econmico, como poltico, impe, muitas vezes, a necessidade de interveno do Estado e a introduo de frmulas de controle, que so refletidas nos regimes de propriedade e de explorao adotados pelo marco regulatrio de cada pas.
A explorao em campos marginais pode reduzir os lucros a um nvel que no alcance os crditos retidos pelo investidor. Neste caso, visando reduzir o efeito potencialmente negativo do modelo, os governos podem estabelecer uma proviso para restituir os crditos no utilizados pelo investidor ao final da vida til dos campos explorados (NAVARRO, 2003).
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Os pases podem optar pela propriedade pblica ou privada dos recursos naturais, sendo que o papel do Estado criar um ambiente institucional e contratual adequado explorao destes recursos, atraindo investimentos de risco ao setor, porm, ao mesmo tempo, governando a disputa no tempo de captura de renda da atividade petrolfera. Quando o Estado o proprietrio dos recursos naturais no subsolo, surge a necessidade de distribuio dos riscos do investimento entre o Estado e as empresas que desenvolvero as atividades de explorao dos recursos. Esta distribuio depender da forma como as partes reagem incerteza do negcio, ou seja, depender do grau de averso ao risco de cada um. Portanto, uma questo fundamental estabelecer uma distribuio tima de risco e renda entre o Estado e os investidores. A resposta ser encontrada atravs de um arranjo contratual que possa gerenciar satisfatoriamente tanto os pagamentos condicionais (dependentes do resultado do empreendimento, como os royalties e os impostos sobre o lucro, ou sobre a renda do recurso), quanto dos incondicionais (independem do resultado do empreendimento), como o bnus de assinatura, que desloca uma parcela maior do risco para a firma concessionria. Assim, dependendo do grau de risco associado ao investimento, do grau de averso ao risco entre o Estado e o investidor, do poder de barganha na disputa pela renda petroleira de cada um, e do valor econmico do recurso natural a ser extrado, poder se definir a melhor forma contratual para o negcio. Para que se crie um ambiente favorvel, capaz de atender aos interesses do governo e das indstrias petrolferas, durante o perodo da concesso (ou dos contratos) de atividades de E&P de petrleo e gs natural, pertinente que se utilizem mltiplos instrumentos fiscais. Critrios baseados na produo, como os royalties, proporcionam ao governo a garantia de, pelo menos, um pagamento mnimo pela explorao de seus recursos minerais. J critrios baseados nos lucros, permitem a um governo se apoderar de uma parcela considervel de projetos extremamente rentveis, porm, em contrapartida, assume uma parcela do risco, pois pode no receber nenhuma receita, caso o projeto torne-se economicamente invivel. Os bnus e pagamentos pela ocupao de reas so instrumentos pertinentes, pois garantem uma renda antecipada ao governo e podem, de certa forma, incentivar as empresas a pesquisar e desenvolver mais rapidamente as exploraes nas reas j concedidas. 102

Em sntese, a Lei n. 9.478/97 prev a existncia de quatro modalidades de Participao Governamental sobre a indstria do petrleo, sendo que os royalties e a taxa pela reteno e ocupao so obrigatrios em todos os contratos. As participaes especiais s devem ser pagas em caso de lucratividade elevada, segundo uma escala de alquotas progressivas incidentes sobre o volume medido de produo. O bnus de assinatura, por sua vez, o prprio lance vencedor do leilo de licitao das reas, cujo processo inclui tambm exigncias tcnicas, jurdicas e financeiras para a definio do consrcio vitorioso. Ao contrrio do bnus de assinatura, o royalty no parte do risco geolgico. Da mesma forma que o bnus, o royalty regressivo106. Na perspectiva do governo, os

royalties representam uma grande vantagem por serem fceis de cobrar.

Conforme aponta POSTALI (2002), o bnus de assinatura, mesmo que estabelecido atravs de leilo, tem pouca utilidade prtica se for aplicado sozinho, na medida em que o conhecimento sobre a extenso e o potencial dos depsitos geralmente imperfeita no momento da licitao e difcil que exista competio, de modo que a disputa por reas de concesso pode conter coalizo entre os agentes. Da mesma forma, um sistema baseado exclusivamente sobre uma alquota de royalties sobre a produo seria ineficiente, uma vez que no capturaria possveis ganhos decorrentes de uma maior lucratividade pelas empresas petrolferas Desta maneira, um modelo eficiente seria aquele que combinasse o bnus de assinatura com a imposio de um quasi-tributo ad valorem, como os royalties. Entretanto, este procedimento pode ser considerado, ainda segundo POSTALI (2002), uma soluo subtima, destinada a contornar um problema de assimetria de informao e evitar que o concessionrio se aproprie indevidamente de rendas pertencentes Unio. Durante a explorao de uma jazida de petrleo ou gs natural, presumvel que a firma adquira maior conhecimento a respeito do potencial de suas jazidas do que a agncia reguladora. Como conseqncia, o investidor privado ter uma informao sobre a
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Uma exigibilidade regressiva quando ela onera proporcionalmente mais os campos menores (GUTMAN e LEITE, 2003).

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dinmica de seus custos que no conhecida com perfeio pela autoridade, que s consegue fazer uma estimativa da mesma. Quanto mais elevado o preo do petrleo, maior o lucro das empresas produtoras e maior a arrecadao do pas hospedeiro. necessrio que a fixao das Participaes Governamentais preserve o interesse das partes contratantes, uma vez que o pas hospedeiro visa obter a maior arrecadao possvel ao renunciar uma reserva futura, em prol de um investimento atual. Por outro lado, por representar um encargo para os concessionrios, o Estado influencia na avaliao dos riscos naturais da explorao e produo, e determina a lucratividade e o grau de atratividade do empreendimento. Esta equao impe que seja mantido o equilbrio entre o interesse dos concessionrios e a rentabilidade para o Estado, a fim de garantir o desenvolvimento nacional. Pode-se notar, em diversos pases, a crescente iseno da taxao via royalty, uma vez que as reservas esto se esgotando e para garantir a economicidade dos empreendimentos, alguns governos abrem mo dos royalties, entendendo que os

spillovers scio-econmicos compensam a referida renncia quasi-tributria107. Tal

ao respaldada pelo fato de que as referidas reas produtoras no esto isoladas: existem reas circunvizinhas que competem entre si, que acabam funcionando como o

backstop technology. Caso os royalties fossem adicionados ao preo do petrleo, ou gs

natural, a produo no presente poderia ser inviabilizada. Desta maneira, h a opo por esperar um aumento nos preos (existindo um custo financeiro na espera e na perda dos

spillovers) ou se abdica dos royalties em favor de spillovers.

Porm, recomendvel que os royalties estejam presentes em qualquer sistema de (quasi-) tributao da atividade extrativa de petrleo e gs natural, pois, por sua conceituao, oriunda da Regra de Hotelling, constituem-se no custo de oportunidade em consumir determinado recurso natural no-renovvel no presente ao invs de consumi-lo no futuro. Entra em pauta no somente a compensao por este custo de oportunidade, mas tambm toda a discusso sobre a justia intergeracional.
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Influncias locacionais vinculadas ao crescimento de determinada atividade econmica podem estar associadas as externalidades dos investimentos nos fatores de produo (capital fsico e humano) de economias geograficamente prximas, cujos efeitos e contribuies para o crescimento no esto restritos aos limites geogrficos das economias. Existindo localidades vizinhas com bom nvel de capital humano favorece a troca de idias e experincias e a difuso de tecnologias, favorecendo o crescimento de toda uma regio.

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Comparado aos de outras naes, o sistema brasileiro est em posio intermediria entre as reas maduras e abertas, como o Golfo do Mxico, a Argentina e o Mar do Norte, e regies com regimes muito restritivos, como a Venezuela e o Mxico. Considerando as atividades de E&P de petrleo e gs, o regime atual de participaes governamentais, no Brasil, relativamente atraente, comparado ao de outras regies no mundo (pases como Angola e Nigria recolhem taxas mais elevadas: cerca de 20% de

royalties) (SUNLEY et al., 2003), alm de um quadro regulatrio favorvel do ponto de

vista poltico e macroeconmico. Se a imposio da alquota do royalty pode ser usada como instrumento complementar para regulao do ritmo de explorao das jazidas de recursos minerais, com a aplicao destes recursos que polticas de promoo de justia intergeracional devem ser gerenciadas, embora a regulao do ritmo de explorao possa ter diferentes objetivos, no necessariamente relacionados com a justia intergeracional, tal como o de sustentao do nvel de preo do mineral.

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Captulo IV Avaliao dos Critrios de Distribuio das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo

A distribuio de rendas petrolferas, especialmente de royalties e demais participaes governamentais (como a participao especial), em pases com diversas esferas governamentais, tm originado uma srie de questionamentos e discusses sobre o direito dos entes subnacionais de governo de receberem as receitas petrolferas mencionadas. Outras questes dizem respeito capacidade destes entes subnacionais,

vis--vis a competncia do governo central, de gerenciar seus oramentos diante das

incertezas e volatilidades do preo do petrleo, da equidade interjurisdicional e redistribuio de benefcios, bem como da capacidade de garantir servios pblicos e preservar o ambiente. Alm destes fatores, existem questes polticas, onde cada regio procura garantir para si a maior fatia possvel dos repasses, ocasionando conflitos entre as regies produtoras e aquelas que no so beneficirias pelos repasses das receitas oriundas da explorao e produo do petrleo e gs natural. No Brasil, existe um fato complicador: a maior parte da produo de hidrocarbonetos ocorre na Bacia de Campos, em frente ao litoral da Regio Sudeste (ou seja, na plataforma continental - produo offshore), tornando-se uma complicao adicional na discusso dos repasses entre as esferas de governo subnacionais (Estados, Territrios e Municpios). Os argumentos existentes a favor da centralizao das rendas petrolferas afirmam que os governos centrais (esfera federal) possuem uma capacidade melhor de absorver as incertezas e volatilidades ocasionadas pelos preos do petrleo, uma vez que possuem uma base fiscal mais ampla, menos relacionada com repasses dependentes do preo do petrleo, do que as jurisdies subnacionais. Entretanto, conforme apontam AHMAD e MOTTU (2003), mesmo que governos subnacionais possuam uma base fiscal ampla, regies ricas em petrleo podem ter menos incentivos para utilizar estas receitas, uma vez que so beneficiadas pelos royalties e demais receitas petrolferas. Isto gera distores na alocao dos sistemas de produo e pode originar disputas intraregionais, como guerras fiscais. Alm do mais, um governo central pode promover uma equidade horizontal entre os governos subnacionais, redistribuindo as receitas

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petrolferas entre regies ricas e pobres. J os principais argumentos para o repasse de rendas petrolferas s esferas subnacionais so, essencialmente, polticos; ou mesmo tentativas do governo central de apaziguar tendncias separatistas entre as regies produtoras de hidrocarbonetos (AHMAD e MOTTU, 2003). Este captulo pretende realizar uma anlise do sistema de distribuio e repasse das participaes governamentais, em especial os royalties do petrleo e gs natural, entre as esferas de governo brasileiras, tanto pela repartio vertical (entre os trs nveis de governo), quanto pela horizontal (entre os entes de um mesmo nvel de governo). Do mesmo modo, sero apresentados alguns exemplos de repasses de rendas petrolferas (includos os royalties) de sistemas internacionais, buscando-se parmetros para realizar comparaes e verificar a adequao do sistema nacional. IV.1 Caractersticas da Explotao dos Hidrocarbonetos e seus Impactos na Distribuio de Receitas Petrolferas Antes de iniciar a analise propriamente dita do repasse das receitas petrolferas entre seus beneficirios, oportuno apresentar algumas implicaes da atividade de explotao do petrleo e gs natural na determinao dos critrios de distribuio das receitas petrolferas arrecadadas. A primeira, e principal caracterstica a existncia de uma forte concentrao fsica (geogrfica) da produo de petrleo e gs natural, que ocorre normalmente em pases de grandes extenses territoriais. A produo de petrleo na Colmbia, por exemplo, est concentrada somente em duas provncias; a provncia siberiana de Tyumen produz, aproximadamente, 2/3 da produo total de petrleo da Rssia; na Argentina, a provncia de Neuqun, responsvel por mais de 1/3 da produo de petrleo Argentina; no Brasil, a Bacia de Campos responde por 84,2% da produo nacional de petrleo. Ademais, em diversas localidades, a explorao e produo dos

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hidrocarbonetos ocorrem em reas com baixa densidade populacional108 (BROSIO, 2003). Quando as rendas petrolferas so designadas exclusivamente aos governos subnacionais, elas tendem a gerar grandes desequilbrios horizontais, ou seja, disparidades nas receitas per capita das esferas subnacionais (BROSIO, 2003). Conseqentemente, estes desequilbrios entre jurisdies subgovernamentais do origem a presses polticas e incentivam discusses sobre a possibilidade de redistribuio destas receitas. Ao mesmo tempo, as regies produtoras que apresentam baixa densidade demogrfica geralmente possuem pequeno peso na poltica nacional, o que aumenta o risco destas regies de terem que assumir todos os riscos exploratrios e no conseguirem colher os benefcios, no caso das receitas petrolferas serem transferidas na sua totalidade para o governo nacional. A segunda caracterstica diz respeito ao fato de que as atividades de E&P atraem um grande volume de investimentos e, tambm, promovem um fluxo migratrio para as reas de produo. Contudo, as reservas petrolferas podem se tornar economicamente inviveis de serem exploradas, em um curto perodo de tempo, o que levaria ao abandono destas jazidas. Grandes projetos industriais requerem vastos investimentos e seus impactos so percebidos, com maior magnitude, em reas pequenas. At mesmo em locais que no se beneficiem diretamente das receitas petrolferas, o impacto econmico do petrleo nas comunidades locais pode ser significante e difcil de ser regulado. A migrao populacional (em busca de trabalho, ou melhores condies de vida) pode ser significativa, ocasionado potenciais riscos de aumento das demandas sociais e de danos ambientais109. Alm disto, a presena da indstria petrolfera, de certa maneira, pode criar externalidades financeiras para a sociedade, como uma maior especulao imobiliria e aumento do nvel do custo de vida, de uma maneira geral,
A Rssia apresenta, possivelmente, o caso mais extremo, com a provncia siberiana de Tyumen respondendo por 1% da populao russa. Na provncia argentina de Neuqun, a populao corresponde a 1,5% da populao total do pas (BRASIO, 2003). J no caso brasileiro, alguns municpios fluminenses, confrontantes com a Bacia de Campos, apresentam pequena populao, como o caso do municpio de Quissam, um dos maiores beneficirios da distribuio de royalties e participaes especiais. 109 Um problema notado mais especificamente em Maca diz respeito a dois grandes fluxos migratrios para a cidade, que inclui migrantes pobres, normalmente com baixa qualificao, e os migrantes ricos, formados por trabalhadores mais qualificados, geralmente contratados pelas prestadoras de servios para a PETROBRAS. Ao contrrio do trabalhador com baixa qualificao, o migrante estrangeiro no fixa residncia na cidade aps o trmino do seu contrato de trabalho. J o de baixa renda, por pior que sejam suas expectativas, acaba por fixar moradia em reas de invases, favorecendo a favelizao.
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tanto na regio da atividade petrolfera, quanto nas localidades circunvizinhas. Potencialmente, estas externalidades poderiam ser compensadas com o aumento do nvel de desenvolvimento local e de investimentos em infra-estrutura (em setores como transporte e comunicao) (BROSIO, 2003). A cidade de Carmen, por exemplo, responsvel por 80% de toda a extrao e produo petrolfera do Mxico, viu sua populao crescer quinze vezes mais, desde a dcada de 1950. O alto ndice de pobreza absoluta desta cidade alcanou uma parcela de 54% da populao, sendo que, 14% da fora de trabalho local vive com menos de um salrio mnimo por ms e 28% dos seus habitantes no possuem curso primrio. A explorao petrolfera fez diminuir a produo agrcola (caracterizada por culturas de subsistncias) e aumentou o xodo rural110 (FIRMINO, 2003). Um terceiro fator a grande variabilidade e o comportamento imprevisvel dos preos do petrleo. Como no possvel estabelecer previses acuradas sobre um determinado preo do petrleo, no se pode planejar com certeza o montante de receita petrolfera a ser arrecadado ao final de um determinado perodo. Isto exige uma eficiente gesto dos recursos, especialmente nos pases cuja base das receitas extremamente dependente de recursos naturais. Por fim, o estabelecimento de uma poltica energtica uma responsabilidade nacional, em qualquer pas do mundo. Isto se torna mais relevante em pases em que o setor petrolfero representa uma considervel parcela da atividade econmica, sendo a fonte principal de receita pblica. Elevadas parcelas de receitas petrolferas nas receitas totais podem refletir um certo relaxamento para com uma poltica de esforo tributrio prprio, e com projetos de diversificao da base econmica. Concomitantemente, a partilha de elevadas receitas petrolferas d origem a intensas disputas pela diviso do

Em Lago Agrio, no Equador, a explorao do petrleo provocou grande impacto nas populaes indgenas, ancestralmente proprietrias do territrio onde viviam. De pobres, mas naturalmente autosustentveis, seus antigos moradores cresceram e se somaram outras populaes de forasteiros, atrados pelo desenvolvimento do petrleo. Passaram a ser miserveis (FIRMINO, 2003, p. 28).

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bolo entre inmeras entidades, entre elas, empresas produtoras, governos nacionais e subnacionais, comunidades locais, e, em alguns pases, o exrcito111 (BROSIO, 2003).

IV.2 Consideraes sobre o Pagamento de Royalties e Participaes Especiais Estados, Territrios e Municpios Brasileiros O enorme benefcio, oriundo do efeito conjunto do aumento da alquota, dos novos critrios de distribuio e do alinhamento dos preos do petrleo brasileiro aos do mercado internacional, introduzido pela nova legislao, vm promovendo um incremento substancial nos cofres pblicos de alguns Estados e municpios da Federao, em especial daqueles localizados prximos s principais reas de extrao de petrleo e gs natural, como, por exemplo, a Bacia de Campos. Porm, este grande repasse acaba por privilegiar algumas reas, em detrimento de outras, criando distores e concentraes de receitas em algumas localidades e/ou entidades governamentais. Os royalties petrolferos, como visto anteriormente, nem sempre foram transferidos s esferas de governo subnacionais. Embora desde a dcada de 1970 ocorra a explorao e produo de petrleo na plataforma continental brasileira, o repasse dos royalties, sobre a produo martima, aos governos subnacionais somente foi oficializada com a Lei n. 7.453/85112. Cabe observar, portanto, que esta conquista dos royalties oriundos da plataforma continental, pelos estados e municpios, realizou-se em uma conjuntura poltica bem estruturada, pr-Constituio de 1988, quando a redemocratizao poltica e a descentralizao fiscal constituram, talvez, as principais palavras de ordem do cenrio poltico nacional. A hiptese sugerida por LEAL e SERRA (2003, p.178), que a regulamentao da distribuio dos royalties pegou carona na vaga

descentralizadora do momento poltico em questo.

Em novembro de 2000, o Comit Econmico do Governo do Equador estabeleceu uma frmula, atravs da qual o exrcito receberia 45% dos royalties referentes produo da estatal PETROECUADOR (cerca de US$ 127 milhes, baseado na produo de 1999), contrariando o requerimento do exrcito equatoriano de receber 50% dos royalties de todo o petrleo produzido no pas (BROSIO, 2003). Contudo, este repasse duraria por apenas trs anos. Desta maneira, aps terminado este perodo, o exrcito, aps 30 anos, deixaria de receber royalties do petrleo e passaria a ser financiado com recursos do oramento geral. 112 At ento, os royalties incidentes sobre a explorao do petrleo e gs natural, na plataforma continental, no previam o benefcio a Estados e municpios. Nesta poca, os royalties relativos produo offshore eram destinados exclusivamente ao Departamento Nacional de Produo Mineral e ao Ministrio da Educao e Cultura (para incremento da pesquisa e ensino de nvel superior no campo das geocincias).
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110

Em 1971 j existia, no Congresso Nacional, iniciativas por parte do senador Jos Sarney, para que o pagamento dos royalties, referentes plataforma continental, fosse estendido s esferas de governo subnacionais. O Projeto de Lei n. 05/71, que pretendia beneficiar com royalties os estados produtores de petrleo, contou com o seguinte argumento do senador, referindo-se aos nus que recaam sobre as regies limtrofes (provocados pelas atividades de extrao), em uma interveno proferida no Senado Federal em 1971:
O que no possvel, nem justificvel, que os estados que servem de suporte, de apoio, que tm suas estruturas modificadas pela presena de uma nova tecnologia que l aporta e, por isso mesmo, modifica os nveis de vida, obrigando que as infra-estruturas estaduais sejam reforadas, com nus, altos para seus parcos cofres, nada recebam, a no ser o orgulho de dizer: temos petrleo. No lcito, portanto, que esses estados, sem nada, ainda arquem com o nus de suportar estas despesas, sem nenhuma retribuio quilo que a natureza colocou no confronto de seus territrios (Senado Federal, 1971 apud LEAL e SERRA, 2003, p. 175).

Esta concepo, que justifica o recebimento das compensaes financeiras pelos Estados, Territrios e municpios (devido aos impactos sofridos por estes pela existncia de atividades de E&P de petrleo e gs natural), foi a diretriz para a escolha dos critrios para a repartio espacial das compensaes financeiras do petrleo em territrio nacional. Todavia, esta interpretao dos royalties como um instrumento compensatrio s externalidades negativas, geradas nos territrios afetados pela operao de atividades de E&P, carece de fundamentos conceituais (apesar de ser esta a explicao mais difundida entre os defensores do pagamento de royalty s esferas subnacionais). A elevao do fluxo de renda local e regional provoca o crescimento da base tributria, permitindo o aumento da arrecadao atravs de instrumentos impositivos clssicos. Ainda no que se refere determinao legal da distribuio dos royalties, em 1984, o senador Nelson Carneiro manifestou sua contrariedade ao veto presidencial ao projeto de lei que estendia a cobrana de royalties, sobre a produo offshore aos Estados e municpios. A deciso para o veto, na opinio do senador Nelson Carneiro, era puramente poltica, pois no havia razo para continuar punindo estados e municpios 111

(confrontantes com campos petrolferos) com uma situao esdrxula, onde a

produo em terra beneficia estes entes e, um metro depois, na plataforma continental, estes j no tm o mesmo direito (LEAL e SERRA, 2003, p.176).
Outra passagem, que demonstra a influncia de decises polticas na determinao dos critrios de distribuio dos royalties devidos pela explorao e produo offshore, ilustrada pelo depoimento do ento Deputado Bocayuva Cunha. Havia, na poca (1985 e 1986), vspera da elaborao da Constituio de 1988, uma discusso sobre a necessidade de uma reforma tributria e a alegao de favorecimentos de estados da Federao (atravs de incentivos fiscais e creditcios, entre outros) em detrimento ao estado do Rio de Janeiro. Relata o Deputado:
(...) houve uma comisso a nvel de Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento e alguns parlamentares, e eu tive a honra e o nus de representar o estado do Rio. Realmente, a liderana absoluta de So Paulo, porque o Senador Orestes Qurcia, o Vice Governador de So Paulo da Frente Municipalista. Ele arregimentou prefeitos do seu estado, e vemos que o interesse de So Paulo comanda claramente a distribuio da receita federal. Vou dar um pequeno exemplo. No primeiro dia da comisso, composta do Ministro da Fazenda, do Ministro do Planejamento, do Qurcia, do Secretrio de Fazenda de So Paulo, do Secretrio de Planejamento, o Serra; houve um sorteio entre os secretrios. Havia o Secretrio de Planejamento de um outro estado, do Nordeste; havia o Deputado Ayrton Sandoval, especialista na matria; havia o Deputado Iraj Rodrigues, havia o Senador Severo Gomes, e eu ali, isolado, nico representante do Estado do Rio, me surpreendi com uma proposta levantada por um amigo pessoal, Jos Serra, meu companheiro de exlio, Secretrio de Planejamento de So Paulo, homem forte do Governo Montoro. Queriam que os royalties de petrleo fossem distribudos a todos os estados e municpios de acordo com suas populaes e com a sua extenso territorial. Quer dizer: os royalties de petrleo iriam para So Paulo. A, eu virei a mesa e disse: Olha, isto no vai continuar nem mais 10 minutos. Quer dizer: ou esta bobagem, esta safadeza vamos usar a expresso correta sai deste negcio aqui ou, ento, vai acabar esta reunio agora, que eu vou virar esta mesa. No vai prosseguir nem mais meia hora, este troo aqui. Disseram: Deputado Bocayuva Cunha, uma coisa justa, porque, afinal de contas, um princpio constitucional, porque a plataforma continental pertence Unio. Ento, como que voc pode querer isto s para o Estado do Rio?.Eu no vou nem discutir isto. (SIMPSIO SOBRE ROYALTIES, 1986, p.50).

Ao promover uma interpretao de que os estados, no qual, ou prximo ao qual, esto localizadas as jazidas, devem ser os detentores, obrigatoriamente, dos recursos oriundos

112

da explorao petrolfera carece de fundamento diante da regra constitucional vigente113. Diante desta questo, torna-se importante apresentar a interpretao do advogado Ccio Manoel (MANOEL, 2003), segundo o qual possvel afirmar que os royalties tm uma natureza contratual de estipulao em favor de terceiros, sendo este um contrato assessrio no contrato principal, que seria o contrato de concesso. Isto viria a explicar a natureza jurdica do repasse dos royalties s esferas subnacionais de governo. Analisando o art. 176 da Carta Magna, fica perceptvel que, para a explorao dos recursos minerais, necessria a formao de um contrato de concesso, na qual figuram como partes a Unio, nica proprietria do bem, e as Empresas Concessionrias interessadas em explorar tais recursos. Um contrato de concesso o ajuste pelo qual a Administrao delega ao particular a execuo remunerada de servio, ou de obra pblica, ou lhe cede o uso de bem pblico, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condies regulamentares e contratuais, consubstanciadas em contrato administrativo bilateral, comutativo, remunerado e intuitu personae (MEIRELES, 2006). Nesta medida, tem-se que o contrato de concesso de uso do bem pblico aquele destinado a outorgar a faculdade de utilizar um bem da Administrao segundo sua destinao especfica. um tipo de contrato de atribuio, pois visa mais ao interesse do concessionrio que ao da coletividade. Mas, como todo contrato administrativo, no pode contrapor-se s exigncias do servio pblico, o que permite Administrao alter-lo unilateralmente, e at mesmo rescindi-lo (MANOEL, 2003). Os royalties so fixados em razo do contrato deste instrumento contratual, firmado entre a Unio e as Empresas concessionrias. No ordenamento jurdico nacional, o
113

Segundo o entendimento do Deputado Bocayuva Cunha, Quando se fez a Lei 2.004, ficou claro que o subsolo pertencia Unio. Quando por aquela lei criou a PETROBRS, tambm foi criada a obrigao de se proporcionar uma indenizao ao estado e ao municpio produtor do petrleo em terra. Ento, este princpio constitucional j foi quebrado. Havia um consenso do legislador, em 1953, (...) de que, apesar de ser reconhecidamente da Unio o subsolo, bem como a plataforma continental, isto no eximia a PETROBRS de pagar indenizao aos estados e municpios confrontantes. Isto para dar um pouco a idia do que so no sei se a expresso muito forte a voracidade de So Paulo e a competncia de So Paulo, porque a reforma tributria foi um negcio suado. Sempre havia alguma coisa que beneficiava So Paulo. (SIMPSIO SOBRE ROYALTIES, 1986, p.50).

113

nico instituto que se assemelha a essa situao, qual seja: dois entes distintos contratam entre si Unio e Empresa Concessionria e um terceiro Estados e Municpios recebem os benefcios do contrato estipulado, sem nus, a estipulao em favor de terceiro114. Sendo assim, os royalties, segundo MANOEL (2003), tem uma natureza jurdica de benefcio repassado a terceiros, constitucionalmente definido em seu art. 20, XI, 1: assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como aos rgos da administrao direta da Unio, participao no

resultado da explorao de petrleo ou gs natural (...), ou compensao financeira por esta explorao (grifo nosso).
Ainda segundo a avaliao de MANOEL (2003), houve uma impreciso tcnica na elaborao deste pargrafo na Constituio Federal, porque no h referncia direta a necessidade dos Estados e Municpios estarem vinculados, direta ou indiretamente, a produo de petrleo, o que ocorre nas leis infraconstitucionais que d eficcia a este dispositivo constitucional. Neste sentido, forma-se a idia da natureza jurdica de estipulao em favor de terceiros, pois os Estados e Municpios no so partes no contrato principal de concesso, que firmado entre a Unio e a Empresa Concessionria. Por outro lado, as Leis n. 7.990/89 e 9.478/97 remetem os valores fixados na alquota dos royalties a estes entes. Sendo assim, apesar de a Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 176, assegurar as jazidas e demais recursos minerais (...), so propriedades distintas da do solo, e

pertencem Unio, existem justificativas para o pagamento de compensaes aos

governos subnacionais. Porm, os discursos dos anteriormente referidos polticos podem ser interpretados, certamente, como uma defesa de mais recursos para estados e municpios produtores de petrleo e gs.

114

A estipulao em favor de terceiros um tipo contratual existente mais comumente na seara cvel, pelo qual se estabelece uma prestao em favor de terceiro, Nele, uma pessoa denominada estipulante, contrata com outra, conhecida como promitente, uma obrigao, em que a prestao ser cumprida em favor de um terceiro, que vem a ser o beneficirio. A figura da estipulao em favor de terceiro tem aplicao em qualquer ramo contratual, desde que sejam atendidos os seus requisitos, quais sejam: o terceiro deve ser efetivamente estranho conveno celebrada entre o estipulante e o promitente; as partes (estipulante e promitente) pactuam a criao de um crdito em proveito do terceiro. O benefcio h de ser recebido sem contraprestao. A gratuidade do proveito essencial, pois estabelecida sempre em favor do terceiro, e no contra ele (MANOEL, 2003).

114

No entanto, estas justificativas no podem ser baseadas em escusas compensatrias, sendo a justificativa econmica para os royalties do petrleo determinada, exclusivamente, pela Regra de Hotelling. Conforme visto no Captulo II, o petrleo e o gs natural so recursos no-renovveis, que podem se exaurir. Tal peculiaridade faz com que a extrao presente destes recursos implique na impossibilidade de uma extrao em um perodo futuro, gerando um custo de oportunidade que deve ser contabilizado, pois, diante da finitude do estoque na natureza, h uma tendncia de elevao nos preos, com o decorrer do tempo.

IV.2.1 O Debate sobre a Concentrao Espacial das Rendas Petrolferas e o Critrio Fsico Presente nas Regras de Rateio

Conforme visto, existem hoje duas diferenciadas estruturas para a repartio dos

royalties. A Lei do Petrleo elevou a alquota dos royalties (antes fixada em 5% do

valor da produo), para uma alquota que varia entre 5% e 10%. A alquota mnima de 5% distribuda de acordo com a Lei n. 7.990/89 e o decreto n. 01/91. J a alquota excedente a 5% distribuda de acordo com a Lei n. 9.478/97 e o Decreto n. 2.705/98. Esta coexistncia de duas estruturas de distribuio faz com que o rateio final dos

royalties, entre as esferas governamentais, varie em funo da alquota vigente nos

campos petrolferos. A Tabela 4.1 e a Tabela 4.2, a seguir, demonstram a estrutura final de rateio destes recursos, considerando uma alquota hipottica igual a 10%:
Tabela 4.1 Repartio dos royalties entre beneficirios (produo onshore)

Beneficirios

Estados Produtores Municpios Produtores Municpios com instalaes de embarque e 10,0% desembarque de petrleo e gs natural Municpios afetados por operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Total 100,0%

Rateio Final dos Alquota 5% royalties entre excedente a 5% os beneficirios 70,0% 52,5% 61,3% 20,0% 15,0% 17,5% Alquota 7,5% 25,0% 100,0% 5,0% 3,7% 12,5% 100,0%

* Alquota 5% determinada pela Lei n. 7.990/89 e Alquota Excedente 5% determinada pela Lei n. 9.478/97 Fonte: Adaptado de BARBOSA (2001a).

115

Tabela 4.2 Repartio dos royalties entre beneficirios (produo offshore)

Beneficirios Estados confrontantes Municpios confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas Municpios onde se localizam instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural Municpios afetados por operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural Ministrio (Comando) da Marinha Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Fundo Especial Total

Alquota 5% 30,0% 30,0% 10,0% 20,0% 0,0% 10,0% 100,0%

Rateio Final dos royalties entre excedente a 5% os beneficirios 22,5% 26,25% Alquota 22,5% 7,5% 15,0% 25,0% 7,5% 100,0% 26,25% 5,00% 3,75% 17,50% 12,50% 8,75% 100,0%

* Alquota 5% determinada pela Lei n. 7.990/89 e Alquota Excedente 5% determinada pela Lei n. 9.478/97 Fonte: Adaptado de BARBOSA (2001a).

Na condio de beneficirios diretos, os municpios detm uma participao de cerca de 35%115 das receitas dos royalties e 10% das participaes especiais. Este conjunto de municpios so os maiores beneficirios do recolhimento de royalties e participaes especiais, devido ao fato de serem confrontantes s principais reas de produo e/ou por apresentarem instalaes de petrleo e gs natural. Com objetivo de exemplificar esta descrio, sero apresentadas as arrecadaes de alguns municpios fluminenses. Por se tratar de objeto de estudo dos captulos seguintes, os municpios da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos e seus respectivos aspectos socioeconmicos sero analisados posteriormente; por ora, cabe demonstrar alguns dados sobre os valores arrecadados, a fim que se possa ter uma dimenso da materialidade dos recursos envolvidos, segundo ilustra a Tabela 4.3, abaixo:

115

Os 35% correspondem soma dos percentuais: 26,25% (municpios confrontantes e reas geoeconmicas) + 5,00% (municpios com instalaes de embarque/desembarque) + 3,75% (municpios afetados por operaes de embarque/desembarque).

116

Tabela 4.3 Valores totais de royalties e participaes especiais arrecadados pelos Municpios Confrontantes da Bacia de Campos
Municpio Valor Total Royalties + Participaes Especiais (mil R$) 2001 2002 2003 2004 2005 2006
56.413 221.054 852.566 33.077 83.354 408.417 91.566 311.134 54.964

2000

2006-2005 %
22,6% 48,9% 27,1% 14,5% 54,8% 16,3% 18,9% 19,7% 19,5%

Armao de Bzios 12.206 15.807 27.545 36.943 35.540 46.019 Cabo Frio 23.963 30.888 59.067 91.214 98.592 148.492 Campo dos Goytacazes 150.391 209.271 306.357 489.609 530.121 670.847 Carapebus 11.619 13.745 20.577 24.789 24.332 28.878 Casimiro de Abreu 11.819 14.945 26.080 33.618 32.117 53.852 Maca 85.697 116.413 184.233 264.152 293.027 351.264 Quissam 31.460 35.511 47.669 64.547 66.615 77.019 Rio das Ostras 61.970 92.748 138.449 209.155 213.789 259.898 So Joo da Barra 12.465 15.842 5.667 30.301 37.939 46.003 Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007) e CIDE (2006).

Em um estudo preliminar, observa-se que Campos dos Goytacazes, Maca e Rio das Ostras so os principais beneficirios. O valor arrecadado pelos trs (R$ 1,57 bilho), em 2006, quase trs vezes maior que a soma dos outros seis municpios e representa cerca de 50,0% do total de royalties e participaes especiais repassados aos municpios pertencentes s Unidades da Federao. Salta aos olhos, contudo, uma diminuio do valor arrecadado por So Joo da Barra entre os anos 2001 e 2002, devido uma reduo dos royalties e do no recebimento da participao especial, explicado, principalmente, pelo acidente ocorrido em 2001, no campo de Roncador, com a plataforma P-36, que sofreu exploses e naufragou116. Outro fato importante o sbito crescimento destas receitas em um curto espao de tempo. De 2005 a 2006, algumas localidades apresentaram crescimentos entre 49% e 55%, aproximadamente, demonstrando a importncia destes recursos para a administrao municipal e sua gesto oramentria, j que, praticamente, nenhum outro tributo ou arrecadao, componentes das receitas municipais, possuem valores to expressivos, acompanhados de um crescimento to acelerado. Origina-se da, pois, toda uma preocupao na maneira de como estes recursos devem ser utilizados, e a responsabilidade de se exercer uma rigorosa fiscalizao.
Devido a este incidente, o municpio de So Joo da Barra foi o maior prejudicado, passando da condio de produtor para limtrofe dos produtores de petrleo e ocasionando perdas de receita. A localidade, que chegou a receber R$ 1,7 milho de royalties por ms, quando a P-36 atingiu a produo de 80 mil bpd, teve sua arrecadao diminuda em quase 69%, de 2001 para 2002. Outro acidente, em outubro de 2002, causou a paralisao do navio-plataforma P-34, no campo de Barracuda-Caratinga, prejudicando os Municpios de Campos dos Goytacazes, Rio das Ostras, Cabo Frio e Armao de Bzios, no que se refere ao recebimento de royalties e participao especial. Tais incidentes demonstraram a influncia e a imprevisibilidade destes recursos nas receitas municipais, constituindo-se uma dificuldade a mais eficiente gesto dos recursos municipais (PACHECO, 2003).
116

117

Na condio de beneficirios indiretos, os municpios recebem, alm dos repasses dos

royalties do Fundo Especial, a parcela de 25% dos royalties estaduais, em virtude de

determinao legal (respeitando-se as mesmas regras de rateio da cota-parte do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios ICMS). Observando a Tabela 4.4, a seguir, verifica-se que a distribuio espacial das participaes governamentais entre os entes da federao concentrada devido ocorrncia de jazidas de petrleo e gs centralizadas (principalmente na plataforma continental), e da norma de distribuio vigente das rendas petrolferas, as quais definem diversas categorias entre os beneficirios subnacionais. O estado do Rio de Janeiro, que foi responsvel, em 2006, por cerca de 84,2% e 46,4%, respectivamente, da produo nacional de petrleo e gs natural, deteve, no mesmo ano, cerca de 47,1% das rendas petrolferas totais. Entretanto, se for considerada apenas a parcela destinada aos entes subnacionais (excetuando o Fundo Especial), a participao do estado do Rio de Janeiro (incluindo a de seus municpios), atinge 82,7% deste novo total. Da mesma forma, ao considerar a parcela destinada aos entes subnacionais (excludo o Fundo Especial), obtm-se o seguinte rateio entre as regies do Brasil: Norte: 2,41%; Nordeste: 10,46%; Sul: 0,79%; Sudeste: 86,33%; Centro-Oeste: 0,0%. Estes percentuais demonstram uma estreita correspondncia espacial entre a participao relativa na produo petrolfera e a participao relativa no rateio de

royalties e participaes especiais s esferas de governo subnacionais.

118

Tabela 4.4 Distribuio das Participaes Governamentais (Royalties + Participao Especial) em 2006 (mil R$ *)

Beneficirios Ministrio da Cincia e Tecnologia Comando da Marinha Ministrio de Minas e Energia Ministrio do Meio Ambiente Total Unio Amazonas Cear Rio Grande do Norte Alagoas Sergipe Bahia Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Total Estados Municpios do Amazonas Municpios do Par Municpios do Amap Municpios do Cear Municpios do Rio Grande do Norte Municpios da Paraba Municpios de Pernambuco Municpios de Alagoas Municpios do Sergipe Municpios da Bahia Municpios de Minas Gerais Municpios do Esprito Santo Municpios do Rio de Janeiro Municpios de So Paulo Municpios do Paran Municpios de Santa Catarina Municpios do Rio Grande do Sul Total Municpios Fundo Especial Total Geral

Royalties 946.651 1.176.074

Participaes Especiais

2.122.725 131.268 14.126 180.150 43.137 90.617 166.610 96.612 1.646.732 4.713 6.477 2.380.443 58.915 1.368 241 32.121 145.622 13.785 19.966 31.228 86.871 112.748 6.790 100.659 1.821.494 112.276 6.477 28.990 32.787 2.612.338 588.037

Total Part. Govern. Part. Govern. % 946.651 5,72% 1.176.074 7,11% 3.535.996 3.535.996 21,37% 883.999 883.999 5,34% 4.419.995 6.542.721 39,55% 29.248 160.517 14.126 201.869 44.319 101.170 170.153 112.497 5.100.599 4.713 6.477 5.916.439 66.227 1.368 241 32.121 151.052 13.785 19.966 31.523 89.510 113.633 6.790 104.630 2.684.961 112.276 6.477 28.990 32.787 3.496.338 588.037 0,97% 0,09% 1,22% 0,27% 0,61% 1,03% 0,68% 30,83% 0,03% 0,04% 35,76% 0,40% 0,01% 0,00% 0,19% 0,91% 0,08% 0,12% 0,19% 0,54% 0,69% 0,04% 0,63% 16,23% 0,68% 0,04% 0,18% 0,20% 21,13% 3,55% 100%

21.720 1.182 10.553 3.542 15.885 3.453.867

3.535.996 7.312

5.430

295 2.638 886 3.971 863.467

883.999 -

7.703.543 8.839.991 16.543.534 * Reais em valores correntes Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007).

Entre as diversas categorias de distribuio das rendas petrolferas, destaca-se a os municpios confrontantes e suas reas geoeconmicas, os quais, detm cerca de 26,25% dos royalties destinados a esta esfera governamental, no caso da produo offshore 119

(vide Tabela 4.2). Conforme visto anteriormente, a Lei n. 7.525/86 definiu, com maior preciso, os Estados, Territrios e Municpios beneficirios das indenizaes relativas produo em plataforma continental117, determinando trs zonas de classificao: Zona de Produo Principal, Secundria e Limtrofe. Esta delimitao espacial, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), baseou-se na determinao de projees martimas. Dos municpios litorneos partem dois pares de reta, representando tipos distintos de projees martimas dos limites (municipais e estaduais) ortogonais e paralelos. O par de retas que representam os limites ortogonais garante geometricamente que os poos localizados em seu interior tenham o mesmo municpio como o territrio continental mais prximo (Figura 4.1).

Figura 4.1 Bacia de Campos e a extenso dos Limites Municipais (ortogonais e paralelas)
Fonte: BARBOSA (2001a).

De acordo com as avaliaes de SERRA e PATRO (2003), tal soluo carece de fundamento econmico para distribuio dos royalties e participaes especiais entre os
Estabelece o Art. 2, da Lei n. 7.525/86: Para efeitos de indenizao calculada sobre o valor do leo de poo ou de xisto betuminoso e do gs natural extrado da plataforma continental, consideram-se confrontantes com poos produtores os Estados, Territrios e Municpios contguos rea martima delimitada pelas linhas de projeo dos respectivos limites territoriais at a linha de limite da plataforma continental, onde estiverem situados os poos.
117

120

municpios, que seria de repartir os recursos sob o propsito de preparar as regies afetadas pela indstria petrolfera para quando as jazidas tornarem-se tecnicamente e economicamente inviveis de serem exploradas. A explicao dos autores, a princpio, a de que no haveria qualquer relao entre a distncia fsica (entre o poo e o municpio confrontante), e a intensidade dos impactos econmicos associados s atividades de extrao e produo, correspondente ao poo, sobre o respectivo municpio produtor. Quanto projeo dos limites paralelos municipais, a justificativa, ainda segundo SERRA e PATRO (2003, p.203), carece de sentido econmico e mesmo geomtrico (fsico), devendo, de forma alternativa, serem buscadas as razes polticas (disputa

poltica pelo favorecimento de determinado municpio ou grupo de municpios) que efetivamente deram ensejo a esta proposta metodolgica.
Desta maneira, na viso dos autores supracitados (SERRA e PATRO, 2003), a distribuio das participaes governamentais caracterizada como concentradora espacial de riqueza, sendo que, no fundamento desta concentrao, encontra-se a principal fragilidade da norma de distribuio dos royalties e part