AVALIAO DE CRITRIOS DE DISTRIBUIO E DE UTILIZAO DE RECURSOS DAS PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS NO BRASIL

Carlos Augusto Ges Pacheco

DISSERTAO SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DA COORDENAO DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM CINCIAS EM PLANEJAMENTO ENERGTICO.

Aprovada por:

_______________________________________________ Prof. Giovani Vitria Machado, D.Sc.

_______________________________________________ Prof. Maurcio Cardoso Arouca, D.Sc.

_______________________________________________ Prof. Alexandre Salem Szklo, D.Sc.

_______________________________________________ Dr. Ricardo Gorini de Oliveira, D.Sc.

RIO DE JANEIRO, RJ BRASIL JUNHO DE 2007

PACHECO, CARLOS AUGUSTO GES Avaliao de Critrios de Distribuio e de Utilizao de Recursos das Participaes Governamentais no Brasil. [Rio de Janeiro] 2007. XV, 321 p. 29,7 cm (COPPE/UFRJ, M.Sc., Planejamento Energtico, 2007) Dissertao Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE 1. Participaes Governamentais 2. Renda Mineral 3. Polticas Energticas I. COPPE/UFRJ II. Ttulo (srie)

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DEDICATRIA No exemplo ainda est a maior fora no mundo. Esta dissertao dedicada memorian). a Jlio Ges (in

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AGRADECIMENTOS Em primeiro lugar, agradeo com especial apreo ao Prof. Dr. Giovani Vitria Machado, pelo apoio, pacincia e compreenso dispensados na orientao desta dissertao, alm da confiana em mim depositada em todos os momentos; Ao Prof. Dr. Maurcio Arouca, pela gentileza de ter-me recebido como seu co-orientado e pela conduo do trabalho para a concluso do mesmo; Ao Prof. Dr. Alexandre Salem Szklo e ao Dr. Ricardo Gorini de Oliveira pela gentileza e disposio para participar como membros da banca examinadora. Sou-lhes grato pelas orientaes e recomendaes para a melhoria do trabalho; Agradeo a ajuda incondicional dos grandes amigos, Marcelo Cavalcanti, Fernanda Delgado, Raquel Souza, Daniel Stilpen, Gustavo Paulino e Henrique Paulino, que me acompanharam vivamente neste trabalho, compartilhando avanos e retrocessos, durante todo o seu desenvolvimento; Agradeo a todo corpo docente e discente do Programa de Planejamento Energtico (PPE) da COPPE/UFRJ, pelas trocas de experincias e idias que contriburam para meu aperfeioamento intelectual, profissional e pessoal. Reconheo e agradeo, tambm, a equipe da secretaria acadmica do PPE pela prontido e eficincia com a qual tanto me auxiliaram, assim como as bibliotecrias, que sempre me atenderam com delicadeza, respeito e ateno; Agradeo a todos os integrantes da Superintendncia de Petrleo, Gs e Biocombustveis, da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), em especial a Gelson Serva, Geraldo Rodrigues e Aloysio Vasconcelos, pela receptividade e colaborao realizao deste trabalho; Agradeo minha me, Leila, pelo amor, ateno e carinho nas horas mais difceis, e minha namorada, Priscilla, pela fora, o carinho e a compreenso pelos momentos, que no foram poucos, de ausncia, tenso e, mesmo, mau humor ao longo do caminho;

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Ao PRH-ANP, em especial ao Programa de Ensino: Economia, Planejamento Energtico e Engenharia de Produo na Indstria do Petrleo (PRH-21), pelo suporte financeiro que proporcionou condies para a elaborao desta dissertao de mestrado; A Deus, por tudo.

Os dados materiais de uma nao podem ser contados e medidos (superfcie, populao, exrcitos, riquezas materiais); mas o que no se pode medir , s vezes, mais importante: o esprito, a alma, a vontade de orientar-se para um objetivo definido. (Francis Bacon)

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Resumo da Dissertao apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios para a obteno do grau de Mestre em Cincias (M.Sc.)

AVALIAO DE CRITRIOS DE DISTRIBUIO E DE UTILIZAO DE RECURSOS DAS PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS NO BRASIL Carlos Augusto Ges Pacheco

Junho / 2007

Orientadores: Giovani Vitria Machado Maurcio Cardoso Arouca

Programa: Planejamento Energtico A partir da Lei n. 9.478/97 verificou-se um extraordinrio crescimento nas receitas de royalties e participaes especiais, resultantes de compensaes financeiras, devidas pelos concessionrios de explorao e produo de petrleo e gs natural. Tendo em vista a relevncia deste novo cenrio, este estudo analisa em que medida os critrios utilizados para o estabelecimento metodolgico das regras de distribuio e uso das Participaes Governamentais carecem, ou no, de fundamentos econmicos, e avalia o atual sistema vis--vis s experincias internacionais. A metodologia adotada envolveu levantamento e anlise de dados, relativos aos royalties e participaes especiais, bem como experincias internacionais para fins de comparao com o sistema brasileiro. Entre os principais resultados, depreende-se que a estrutura institucional de distribuio dos royalties no Brasil compatvel com o conceito terico de royalties (renda de escassez). Contudo, no que se refere utilizao dos royalties, no h um direcionamento especfico para a promoo da justia intergeracional, atravs de projetos sustentveis, capazes de perpetuar os benefcios advindos das rendas petrolferas para as geraes futuras.

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Abstract of Dissertation presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the requirements for the degree of Master of Science (M.Sc.)

EVALUATION OF CRITERIONS OF DISTRIBUTION AND UTILIZATION OF THE GOVERNMENT TAKE UNDER THE PETROLEUM LAWS RESOURCES IN BRAZIL Carlos Augusto Ges Pacheco

June / 2007

Advisors: Giovani Vitria Machado Maurcio Cardoso Arouca

Department of Energy Planning From the Law n. 9.478/97, it could be verified an extraordinary growth of royalties and special petroleum tax, resultants from financial compensations, which have to be paid by the concessionaires of exploration and production of oil and natural gas. Due to the relevance of this new scene, this study analyzes whether the criteria adopted for the methodological establishment of the distribution rules and use of the Governmental Participation under the Petroleum Law has economic fundamental, and also to evaluate the current system vis-a-vis the international experiences. The adopted methodology involved survey and data analysis, relative to royalties and special participation tax, as well as international experiences for comparison with the Brazilian system. Between the main results, it was inferred that the institutional structure of distribution of royalties in Brazil is compatible with the theoretical concept of royalties (scarcity rent). However, in relation to the royalties utilization, it does not have a specific aiming for the promotion of intergerational equity, through projects sustainable, capable to perpetuate the benefits of the petroliferous incomes for the future generations.

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SUMRIO

Captulo I Introduo..................................................................................................1 Captulo II Princpios de Economia dos Recursos Naturais: um panorama das abordagens tericas ......................................................................................................10 II.1 O Conceito de Desenvolvimento Sustentvel...................................................... 10 II.1.1 Desenvolvimento Sustentvel: perspectiva histrica.................................... 11 II.1.2 Desenvolvimento Sustentvel: perspectiva terica....................................... 15 II.1.2.1 A Economia do Meio Ambiente ............................................................ 16 II.1.2.2 A Economia Ecolgica .......................................................................... 18 II.2 Princpios Econmicos para o Pagamento de Participaes Governamentais na Indstria do Petrleo e Gs Natural............................................................................ 21 II.2.1 O Conceito de Renda Econmica ................................................................. 23 II.2.2 Sobre a Renda Mineral ................................................................................. 26 II.2.2.1 A Regra de Hotelling ............................................................................. 28 II.2.3 O Royalty como Instrumento de Diversificao Econmica e Promotor de Justia Intergeracional ............................................................................................ 37 II.2.3.1 Royalties como instrumento de captura de rendas extraordinrias........ 39 II.2.3.2 Royalties como receita de alienao de patrimnio pblico.................. 41 II.2.3.3 Royalties como compensao aos impactos territoriais de adensamento ............................................................................................................................ 42 II.3 Consideraes Finais do Captulo........................................................................ 44 Captulo III Instrumentos Legais das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo ......................................................................................................................48 III.1 Breve Introduo sobre a Anlise das Participaes Governamentais no Brasil 48 III.2 Evoluo do Marco Legal das Participaes Governamentais no Brasil (anteriores Lei 9.478/97).......................................................................................... 50 III.3 A Reforma Institucional do Setor Petrolfero Brasileiro e as Mudanas Institudas com a Lei n. 9.478/97 .............................................................................. 58 III.3.1 O Bnus de Assinatura e o Pagamento pela Ocupao ou Reteno de rea ................................................................................................................................ 61 III.3.2 Os Royalties .............................................................................................. 62 III.3.2.1 Razes do Incremento dos Royalties ................................................. 64 III.3.3 As Participaes Especiais ....................................................................... 72 III.4 Comparaes Internacionais sobre os Critrios de Arrecadao de Recursos das Participaes Governamentais.................................................................................... 76 III.4.1 Os Sistemas Internacionais de Tributao na Cadeia do Petrleo e Gs Natural .................................................................................................................... 77 III.4.2 Estruturao dos Sistemas Fiscais Internacionais ....................................... 86 III.4.2.1 Sistemas de Concesso ......................................................................... 87 III.4.2.2 Sistemas Contratuais ............................................................................ 89 III.4.2.3 Joint Ventures ....................................................................................... 93 III.5 Os Royalties e demais Participaes Governamentais como Instrumentos de Polticas Fiscal e Econmica ...................................................................................... 94

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III.5.1 Incentivos Fiscais e Sistemas de Flexibilizao de Alquotas (Royalty Relief) ................................................................................................................................ 97 III.6 Consideraes Finais do Captulo .................................................................... 101 Captulo IV Avaliao dos Critrios de Distribuio das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo ....................................................................106 IV.1 Caractersticas da Explotao dos Hidrocarbonetos e seus Impactos na Distribuio de Receitas Petrolferas........................................................................ 107 IV.2 Consideraes sobre o Pagamento de Royalties e Participaes Especiais Estados, Territrios e Municpios Brasileiros .......................................................... 110 IV.2.1 O Debate sobre a Concentrao Espacial das Rendas Petrolferas e o Critrio Fsico Presente nas Regras de Rateio...................................................... 115 IV.2.2 Propostas de Alterao da Legislao Referente s Metodologias de Repasse das Participaes Governamentais ......................................................... 125 IV.3 Experincias Internacionais de Distribuio das Receitas Petrolferas............ 133 IV.3.1 Estados Unidos .......................................................................................... 133 IV.3.1.1 Repartio e Aplicao dos Royalties nos Estados Unidos............... 136 IV.3.2 Amrica do Sul (Bacia Sub-Andina)......................................................... 140 IV.3.2.1 O Panorama do Setor Petrolfero ....................................................... 140 IV.3.2.2 O Processo de Descentralizao Fiscal .............................................. 142 IV.3.2.3 A Arrecadao da Renda Petrolfera .................................................. 143 IV.3.2.4 A Distribuio da Renda Petrolfera entre os Pases da Bacia SubAndina .............................................................................................................. 145 IV.3.3 Nigria ....................................................................................................... 152 IV.3.4 Canad ....................................................................................................... 158 IV.4 Reflexes Gerais sobre os Critrios de Distribuio de Recursos das Rendas Petrolferas................................................................................................................ 160 IV.5 Consideraes Finais do Captulo .................................................................... 163 Captulo V Anlise sobre a Utilizao dos Recursos das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo ....................................................................167 V.1 Aplicao e Fiscalizao das Participaes Governamentais Luz da Legislao Brasileira ................................................................................................ 167 V.1.1 Fiscalizao dos Recursos dos Royalties .................................................... 171 V.2 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas Unio 174 V.2.1 Os Repasses para o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)................ 179 V.3 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas ao Estado do Rio de Janeiro ...................................................................................................... 183 V.3.1 O Emprego dos Royalties Petrolferos na Renegociao da Dvida do Estado do Rio de Janeiro com a Unio............................................................................. 187 V.3.2 O Fundo Especial de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano FECAM ................................................................................................................ 192 V.4 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas s Esferas Municipais de Governo ........................................................................................ 196 V.4.1 A Relao das Participaes Governamentais com os Investimentos Municipais Realizados.......................................................................................... 205 V.4.2 Direcionamento dos Recursos Petrolferos nos Gastos Municipais ........ 208 V.5 Experincias Internacionais de Utilizao de Royalties e demais Rendas Petrolferas................................................................................................................ 219 V.6 Consideraes sobre a Necessidade de uma Eficiente Gesto dos Recursos Petrolferos ............................................................................................................... 225

V.6.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal............................................................ 229 V.6.2 O Oramento Participativo como Instrumento de Gesto no Uso das Participaes Governamentais.............................................................................. 232 V.7 Recursos Petrolferos: Volatilidade, Incerteza e a Necessidade de Polticas de Planejamento de Mdio e Longo Prazo.................................................................... 235 V.8 Fundos Petrolferos: Conceitos e Experincias Internacionais.......................... 238 V.8.1 O Fundo Permanente do Alasca (Alaska Permanent Fund)....................... 240 V.8.2 Fundo Petrolfero Estatal da Noruega (Norwegian State Petroleum Fund NSPF) ................................................................................................................... 244 V.8.3 O Fundo Petrolfero de Alberta (Canad)................................................... 246 V.8.4 Experincias de Fundos Petrolferos no Oriente Mdio ............................. 248 V.8.5 Experincias de Fundos Petrolferos no Azerbaijo e Cazaquisto ........... 249 V.8.6 Avaliaes das Experincias de Fundos Petrolferos Internacionais.......... 250 V.9 Consideraes Finais do Captulo ..................................................................... 253 Captulo VI CONCLUSO ....................................................................................261 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .....................................................................277 ANEXOS .....................................................................................................................311 ANEXO I Distribuio da Parcela de 30% aos Municpios da Bacia de Campos, segundo Zonas de Produo ......................................................................................311 ANEXO II Alquotas Mdias dos Royalties nas Bacias Brasileiras ....................313 ANEXO III Distribuio da Arrecadao dos Royalties entre Beneficirios.....314 ANEXO IV Distribuio da Arrecadao das Participaes Especiais entre Beneficirios ................................................................................................................315 ANEXO V Caractersticas Gerais de Regimes Fiscais Petrolferos em Pases em Desenvolvimento Selecionados ..................................................................................316 ANEXO VI Indicador de Esforo Tributrio Prprio dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (2000-2005) ............................................318 ANEXO VII Investimentos per capita dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (1997-2005) ......................................................................319 ANEXO VIII Indicador do Grau de Investimento dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (1997-2005) .................................................320 ANEXO IX Investimentos dos municpios e Regies de Governo e Relao Investimentos / Royalties (2005) ................................................................................321

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NDICE DE FIGURAS

Figura 2.1 Condio de eficincia no mercado de um recurso natural no-renovvel. 30 Figura 3.1 Evoluo da distribuio de royalties sobre a produo de petrleo e gs natural, segundo beneficirios (1994-2005) ........................................................... 65 Figura 3.2 Evoluo da produo de petrleo e gs natural no Brasil (1993 2005). 66 Figura 3.3 Preos mdios de referncia do gs natural no Brasil: 1999-2005 (US$/mil m3) .......................................................................................................................... 69 Figura 3.4 Preos mdios do petrleo brasileiro em comparao com o Brent (1996 2005)....................................................................................................................... 70 Figura 3.5 Arrecadao total de royalties e a taxa de cmbio (1994 2005) ............. 71 Figura 3.6 - Fluxo de pagamento dos royalties no Brasil estrutura atual.................... 75 Figura 3.7 Sistemas Ficais: conceitos bsicos ............................................................. 84 Figura 3.8 Esquema simplificado do Regime Fiscal no Brasil.................................... 86 Figura 3.9 Classificao dos Sistemas Fiscais Petrolferos......................................... 87 Figura 4.1 Bacia de Campos e a extenso dos Limites Municipais (ortogonais e paralelas)............................................................................................................... 120 Figura 4.2 Bolvia: distribuio dos royalties entre os Departamentos (1998 2003) .............................................................................................................................. 147 Figura 4.3 Nigria: distribuio das receitas petrolferas entre beneficirios ........... 156 Figura 5.1 Distribuio dos royalties e participaes especiais entre os rgos beneficirios da Administrao Federal - 1997 a 2005 (em milhes R$) ............ 175 Figura 5.2 Arrecadao e limite de desempenho dos Fundos Setoriais (1999-2005) 181 Figura 5.3 Evoluo da arrecadao de royalties e participaes especiais pelo estado do Rio de Janeiro (1997 -2006), em R$ milhes.................................................. 185 Figura 5.4 Arrecadao de ICMS e Participaes Governamentais do estado do Rio de Janeiro (1999 - 2005) em R$ milhes .................................................................. 186 Figura 5.5 Composio das Participaes Governamentais na Receita Corrente do Estado do Rio de Janeiro 1999-2005.................................................................... 186 Figura 5.6 Investimentos mdios per capita dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro, 1997 a 1999; 2000 a 2002; 2003 a 2005 (R$) ............ 205 Figura 5.7 Indicador mdio do Grau de investimento dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro, 1997 a 1999; 2000 a 2002; 2003 a 2005 (%) .............................................................................................................................. 207 Figura 5.8 Colmbia: distribuio dos royalties segundo beneficirios ................... 221 Figura 5.9 Arrecadao das Participaes Governamentais para os Municpios do Rio de Janeiro, Niteri e So Joo da Barra 1998-2005 (mil R$)............................... 237 Figura 5.10 Valores dos dividendos per capita do Fundo Permanente do Alasca distribudos anualmente........................................................................................ 242

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NDICE DE QUADROS

Quadro 4.1 Sntese dos Critrios de Arrecadao e Distribuio de Rendas Petrolferas .............................................................................................................................. 164 Quadro 5.1 Sntese da Legislao e Finalidade das Participaes Governamentais Distribudas entre os rgos da Unio ................................................................. 175 Quadro 5.2 Sntese dos Critrios de Direcionamento dos Recursos de Rendas Petrolferas............................................................................................................ 255

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NDICE DE TABELAS

Tabela 3.1 - Limites de iseno das participaes especiais (em milhares de m3 de equivalente-petrleo) .............................................................................................. 74 Tabela 3.2 Comparao das modalidades de tributos, segundo critrio de avaliao. 83 Tabela 3.3 - Comparao entre o Regime de Royalties e o Regime de Partilha de Produo..........................................................................................................................89 Tabela 4.1 Repartio dos royalties entre beneficirios (produo onshore) ............ 115 Tabela 4.2 Repartio dos royalties entre beneficirios (produo offshore) ........... 116 Tabela 4.3 Valores totais de royalties e participaes especiais arrecadados pelos Municpios Confrontantes da Bacia de Campos................................................... 117 Tabela 4.4 Distribuio das Participaes Governamentais (Royalties + Participao Especial) ............................................................................................................... 119 Tabela 4.5 Coeficientes individuais de participao dos municpios........................ 124 Tabela 4.6 Projetos de lei com propostas de alterao nas regras de rateio e aplicao das Participaes Governamentais, segundo os objetivos da proposta. ............... 127 Tabela 4.7 Repartio do Oil and Gas Gross Production Tax entre estados e governos locais..................................................................................................................... 139 Tabela 4.8 Importncia do Setor Petrolfero nas Economias dos Pases da Bacia SubAndina (2002)....................................................................................................... 140 Tabela 4.9 Base Constitucional e/ou Legal dos royalties.......................................... 144 Tabela 4.10 Mdia das Rendas Petrolferas arrecadadas por pas (1998-2002)........ 145 Tabela 4.11 Estrutura de distribuio das rendas petrolferas na Bolvia (1998-2002) .............................................................................................................................. 146 Tabela 4.12 Colmbia: distribuio das rendas e royalties petrolferos entre beneficirios.......................................................................................................... 148 Tabela 4.13 Equador: distribuio das receitas petrolferas, em US$ milhes, segundo beneficirios (1998-2002)..................................................................................... 150 Tabela 4.14 Peru: distribuio das receitas petrolferas (do setor upstream), em US$ milhes ................................................................................................................. 151 Tabela 5.1 Valores das participaes governamentais destinados aos rgos da Unio e o montante efetivamente aplicado - 2001 (R$ milhes) .................................... 177 Tabela 5.2 Estimativas do PIB, a preos de mercado e taxa de crescimento anual da indstria extrativa mineral do estado do Rio de Janeiro (1996-2005).................. 184 Tabela 5.3 Impacto da dvida fundada do Estado do Rio de Janeiro em funo da renegociao da dvida com a Unio, em 31/12/1999 (R$ bilhes)..................... 188 Tabela 5.4 Valores de royalties e participaes especiais comprometidos com a garantia de renegociao da dvida do estado do Rio de Janeiro com a Unio (R$ milhes) ................................................................................................................ 189 Tabela 5.5 Total da receita arrecadada pelo FECAM - 2005 (em R$)....................... 193 Tabela 5.6 Arrecadao de royalties e participaes especiais per capita, segundo municpios e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro 1998-2005 (em R$) .............................................................................................................................. 198 Tabela 5.7 Porcentagem das Participaes Governamentais nas Receitas Totais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro 1998-2005 ........................................................................................... 199 Tabela 5.8 Receitas municipais versus royalties e participaes especiais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (2000-2005)......................................................................................... 200 xiv

Tabela 5.9 Composio das receitas correntes municipais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (1997) .. 202 Tabela 5.10 Composio das receitas correntes municipais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (2005) .. 203 Tabela 5.11 Evoluo dos indicadores de desenvolvimento socioeconmico IDH-M (1991/2000) .......................................................................................................... 209 Tabela 5.12 Evoluo dos indicadores do ndice de Qualidade dos Municpios IDHM (1991/2000)...................................................................................................... 211

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Captulo I Introduo O setor petrolfero, constitudo por uma cadeia de atividades que vai desde a prospeco de jazidas de hidrocarbonetos at a distribuio de derivados ao consumidor, apresenta forte influncia na economia, seja pelo seu impacto multiplicador sobre as demais cadeias produtivas, seja por seus efeitos sobre o balano de pagamentos e as contas pblicas. Tal segmento industrial demonstra no somente um potencial de induo de progresso tecnolgico em importantes setores da indstria, mas tambm uma grande capacidade para a multiplicao do emprego e da renda. As rendas originrias da atividade de explorao e produo de petrleo e gs natural representam uma parte substancial do Produto Interno Bruto (PIB), dos ingressos de capital e de divisas em muitos pases produtores de hidrocarbonetos no mundo. No Brasil, a contribuio mdia do setor petrleo, em termos relativos, como proporo do PIB foi de: 2,44% (dcada de 1960); 2,79% (dcada 1970); 4,20% (dcada 1980); 3,36% (1990/1997); 4,94% (1998/2003); e 8,11% (2004) (ARAGO, 2005). Analisando o caso especfico do estado do Rio de Janeiro, principal produtor de petrleo e gs natural no Brasil, verificou-se que a indstria extrativa e de transformao foi uma das atividades que mais cresceu: somente entre 1996 e 2004, o aumento total foi de 395,9% (crescimento mdio anual de 22,16%). Dentro deste setor, a extrao do petrleo e gs se constituiu a atividade mais significativa, sendo responsvel, em 2004, por 50,23% do total gerado pela indstria extrativa e de transformao, e de 19,43% do PIB estadual total (CIDE, 2006a). A expanso das atividades da indstria petrolfera gera um impacto econmico positivo nas economias mundiais, devido ao surgimento de novas oportunidades empresariais, abertura de empregos diretos e indiretos e crescimento do mercado consumidor local onde ocorrem estas atividades. H tambm um impacto financeiro associado ao pagamento de impostos, contribuies sociais e taxas (federais, estaduais e municipais), alm de compensaes financeiras sobre o valor da produo de petrleo e gs natural aos municpios e estados pertencentes s zonas exploratrias/produtoras (alm da Unio). Estas compensaes financeiras esto promovendo um rpido crescimento das receitas oramentrias dos beneficirios. No Brasil, o destaque maior fica por conta dos 1

royalties e participaes especiais, que fazem parte das Participaes Governamentais1: pagamentos a serem realizados pelos concessionrios de atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, nos termos dos artigos 45 a 51, da Lei n. 9.478 de 1997. Compem as Participaes Governamentais o bnus de assinatura, a taxa por ocupao ou reteno de rea, os royalties e as participaes especiais. Entretanto, apesar de impactos econmicos positivos, as rendas petrolferas, incluindo os royalties, tm sido descritas, por algumas abordagens de especialistas no setor, mais como uma maldio2 do que uma bno (GARY e KARL, 2003; TSALIK, 2003; STEVENS, 2006; BACON e TORDO, 2006). Estes autores tm mostrado que alguns pases em desenvolvimento ricos em recursos naturais e movidos por tais recursos, esto entre os que tiveram os mais fracos desempenhos quanto ao crescimento, apesar de possurem grande capacidade de investimentos e importao. Tal fato demonstra que o gerenciamento de rendas petrolferas uma questo complexa, onde diferentes fatores se inter-relacionam: a arrecadao, a distribuio e o uso desta riqueza. Um exemplo de impacto econmico das rendas petrolferas, resultante de um rpido e inesperado crescimento das exportaes de hidrocarbonetos, e ocorrendo mais comumente em pases produtores em desenvolvimento, a Doena Holandesa (ou Dutch Disease), termo originado na Holanda, aps a descoberta de gs no Mar do Norte (HAUSMANN e RIGOBON, 2003). Basicamente, o fenmeno da Doena Holandesa ocorre da seguinte forma: fundos estrangeiros provenientes da venda de recursos naturais so convertidos em moeda local, fazendo com que a moeda local seja valorizada em relao a moedas estrangeiras. Isto, por sua vez, aumenta o preo dos bens nacionais em relao aos bens estrangeiros. Tambm faz com que as exportaes do pas fiquem menos competitivas no mercado global. Os produtos agrcolas locais, os produtos industrializados e outros itens sofrem um declnio, resultando em perda de emprego e renda para a populao, e uma maior

Segundo GUTMAN (2007), a traduo para o ingls, adotada pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs e Biocombustveis (ANP), das Participaes Governamentais Government Take under the Petroleum Law. 2 Em sua forma mais restrita, a maldio dos recursos naturais se refere relao inversa entre a elevada dependncia do recurso natural e as taxas de crescimento econmico (TSALIK, 2003).

dependncia do setor de petrleo, gs natural e minerao para a obteno de receitas pblicas (HAUSMANN e RIGOBON, 2003). Um dos problemas relacionados com a existncia de rendas oriundas de recursos norenovveis, como o petrleo e o gs natural, o fato de que, mesmo proporcionando considervel volume de recursos para as economias dos pases beneficirios, elas so temporrias, uma vez que so obtidas atravs da explorao de recursos naturais norenovveis e, desta maneira, no se pode estimar ao certo at quando as jazidas minerais podero ser exploradas. A grande dificuldade para se estimar o futuro da produo de petrleo consiste em conhecer a totalidade do petrleo recupervel. De fato, a dificuldade de aceso informaes das indstrias petrolferas, a eficcia das diversas metodologias e os aspectos tecnolgicos e econmicos (preo do petrleo e custos de produo inclusive as Participaes Governamentais) afetam este montante (BRANDT, 2007). Ademais, h recursos ainda no descobertos, devido s incertezas geolgicas e assimetrias de informao, que podero ser incorporados s reservas e produzidos no futuro (SZKLO et al., 2005). No obstante, individualmente, os campos esto sujeitos ao progressivo esgotamento3. Outro problema relacionado renda de recursos no-renovveis a questo da volatilidade do preo dos recursos e a variabilidade dos volumes produzidos, que podem afetar diretamente a disponibilidade dos recursos pblicos, em um curto espao de tempo. O mercado mundial de petrleo um dos mais volteis do mundo, e as mudanas repentinas de preo, assim como os subseqentes ciclos econmicos de crescimento sbito e colapso so difceis para os planejadores administrarem de maneira eficaz (JOHNSTON, 1994). A volatilidade dos preos exerce um forte efeito negativo
Entretanto, com o desenvolvimento de pesquisas e inovaes tecnolgicas na indstria petrolfera, est se tornando possvel obter melhores resultados nas operaes de recuperao secundria e suplementar de petrleo e gs natural. Na recuperao secundria, a extrao de volumes adicionais de hidrocarbonetos lquidos ou gs ocorre atravs de sistemas de manuteno de presso no reservatrio, tais como injeo de gua ou de gs. A recuperao suplementar (ou Enhanced Oil Recovery EOR) caracterizada pela injeo de materiais normalmente estranhos aos presentes no reservatrio. Com pequenas excees, os mtodos de EOR podem ser classificados em trs categorias: qumicos, solventes ou trmicos. Entre os qumicos, pode-se citar a injeo de polmeros, surfactantes e de produtos alcalinos. A injeo de solventes engloba os casos de hidrocarboneto miscvel, CO2 miscvel e imiscvel, nitrognio e gs combustvel. Os mtodos trmicos incluem a injeo de vapor, gua quente e combusto in situ (GOWDY e JULIA, 2005; THOMAS, 2001).
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na disciplina oramentria, no controle das finanas pblicas, assim como nos esforos de planejamento. Ela tambm afeta negativamente os investimentos efetivos, melhor distribuio de renda e reduo da pobreza. No Brasil, os nmeros expressivos de recursos oriundos dos royalties petrolferos que vm sendo registrado nos ltimos anos resultaram de uma conjuno de fatores, iniciados com a instituio da Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997, que flexibilizou o monoplio do petrleo no Pas. A nova legislao elevou a alquota de clculo dos royalties de 5% para 10%, ao mesmo tempo em que se introduziram modificaes quanto ao preo de referncia para o clculo dos royalties: o preo fixo das refinarias foi substitudo pela cotao do petrleo no mercado internacional. Soma-se a este fato, a alta no preo do petrleo, bem como do crescimento da produo nacional de hidrocarbonetos (que atingiu, em 2006, a marca de 1,71 milho de barris de petrleo dirios e de 40,2 milhes de m3 de gs natural dirios) (ANP, 2007). Isto gerou um crescimento espetacular das receitas de royalties auferidas, passando de R$ 190 milhes, em 1997, para R$ 7,70 bilhes em 2006. Caso se considerem as participaes especiais, esta quanta alcana a cifra de R$ 16,54 bilhes, correspondendo a 93,2% do montante total de Participaes Governamentais arrecadadas no Brasil no referido ano (ANP, 2007). A problemtica em relao este cenrio diz respeito ao processo de arrecadao, distribuio e emprego destas verbas, uma vez que deixaram de ser insignificantes dentro do fluxo de recursos pblicos. Embora a Lei. 9.478/97 estabelea o modo de partilha dos royalties e participaes especiais, no especifica os setores nos quais estes recursos devam ser empregados pelos estados e municpios. justamente neste cenrio de falta de transparncia na utilizao desta renda petrolfera que reside a fragilidade da questo. Soma-se a isto a expectativa de alta destes recursos nos prximos anos, formando os componentes necessrios para o surgimento de desconfianas quanto ao uso indevido e m utilizao desses recursos. Apesar de enorme capacidade de investimento proporcionada pelas indenizaes do petrleo, as condies locais de sade, saneamento e infra-estrutura em geral so, em muitas localidades, deficientes. Ademais, alguns municpios brasileiros apresentam um 4

elevado grau de dependncia entre suas receitas municipais e os royalties, situao esta que origina um conjunto de preocupaes de carter econmico-financeiro e social, pois o petrleo um recurso natural no-renovvel e, com o decorrer das atividades de explorao, tende a exaurir-se (ou de tornar-se economicamente invivel de ser extrado). Desta maneira, caso essas localidades venham a ser tornar dependentes destes recursos, sem aplic-los em projetos que conduzam a um desenvolvimento local sustentvel, conjugado a uma diversificao de suas bases produtivas, podero surgir problemas scio-econmicos no longo prazo. O objetivo desta dissertao analisar em que medida os critrios utilizados para o estabelecimento metodolgico das regras de arrecadao, distribuio e uso das Participaes Governamentais no Brasil carecem (ou no) de fundamentos econmicos, e avaliar o atual sistema vis--vis s experincias internacionais. Em outras palavras, trata-se de responder as seguintes perguntas: a estrutura institucional de distribuio dos royalties no Brasil compatvel com o conceito terico de royalties? E como a legislao brasileira se encaixa no contexto internacional? Alm disto, a legislao sobre a utilizao de royalties no Brasil compatvel com o conceito terico de royalties? E como a legislao brasileira se encaixa no contexto internacional? Sero realizadas consideraes a partir de estudos das estruturas institucionais de distribuio, assim como a legislao sobre o uso, das Participaes Governamentais em outras regies produtoras de petrleo e gs natural no mundo, comparando-as com o modelo nacional e avaliando em que medida a legislao brasileira se encaixa no contexto internacional. Procurar-se-, tambm, averiguar como estes recursos, oriundos da explorao de recursos naturais no-renovveis, podem ser utilizados na promoo do desenvolvimento sustentvel. Para fins deste estudo, ser considerado o conceito de desenvolvimento sustentvel adotado pela Organizao das Naes Unidas e descrito, no Relatrio Brundtland, como o desenvolvimento que atende as necessidades do presente sem prejudicar a capacidade das geraes futuras de atender as suas prprias necessidades (WCED, 1987). Em outras palavras, o processo de desenvolvimento envolve uma melhoria do 5

bem-estar das geraes presentes, atravs do crescimento com distribuio de renda e melhoria social, e do bem-estar das geraes futuras, atravs da garantia de sustentabilidade econmica, social e ambiental (NOVAES et al., 2000). Pensar o desenvolvimento local baseado na explorao do petrleo e gs natural pensar num ambiente de participao de todas as esferas sociais (Poder Local, Prefeituras Municipais, universidades, empresas, comunidade, etc.) que exercem uma influncia decisiva na criao de potencialidades para o desenvolvimento. Estas potencialidades podem ser tanto j existentes (recursos naturais), como criadas, na forma de capital fsico ou capital humano. O conceito de desenvolvimento no avaliado unicamente base da expanso da riqueza material, que condio necessria, mas no suficiente, para o desenvolvimento econmico. Pensar em desenvolvimento compatibilizar crescimento econmico com outras metas. Numa perspectiva de desenvolvimento que considera os benefcios repassados para geraes futuras, ou seja, um foco de pensamento de longo prazo, a disponibilidade dos recursos naturais um assunto a ser levado em considerao. Segundo Celso Furtado (FURTADO, 1983, p.90) o verdadeiro desenvolvimento , sobretudo, um processo social e cultural, e apenas secundariamente econmico. Para BUARQUE (2002), o desenvolvimento est ligado tanto explorao das potencialidades locais para contribuir socialmente, quanto eficiente utilizao dos recursos naturais, e pens-lo requer: valorizar os enraizamentos social, econmico e cultural da sociedade local, indo alm de anlises estritamente econmicas; priorizar as instituies pblicas locais, a autonomia das finanas pblicas e o investimento em excedentes em setores sociais estratgicos. Estes objetivos so alcanados num horizonte temporal dinmico, normalmente de longo prazo. Trata-se, per se, de um conceito que prev planejamento, execuo e eficincia na alocao de recursos. As possibilidades dos recursos no-renovveis em gerar efeitos multiplicadores dizem respeito ao uso e destino que as administraes estaduais e municipais do aos royalties e participaes especiais que, com raras excees, no tm sido utilizadas em planos, programas ou projetos de fomento das atividades econmicas capazes de produzir impacto qualitativo no recorrente padro de desenvolvimento regional. O fato de a 6

principal riqueza de algumas localidades ser um recurso esgotvel torna o planejamento do desenvolvimento algo absolutamente imprescindvel para a busca por sustentabilidade. Os desafios ao desenvolvimento local sustentvel so mltiplos, e a sada para a atual dependncia dos municpios aos royalties depende de um esforo articulado entre os diversos atores que atuam na regio: empresas, instituies de governo (nos mbitos municipal, estadual e federal), instituies de pesquisa e capacitao, bem como outras instituies locais. As iniciativas de fortalecimento e diversificao das atividades produtivas devem ser planejadas tendo o desenvolvimento sustentvel da regio como meta, superando as diferenas e as necessidades especficas dos municpios. De modo a melhor realizar os objetivos propostos nesse trabalho, esta dissertao divide-se, alm da introduo e concluso, em quatro captulos. No captulo 2, a seguir, analisa-se como a Teoria Econmica busca tratar, atravs de suas formulaes, a questo do Desenvolvimento Sustentvel, destacando-se a apresentao de um panorama sobre o conceito de renda na literatura econmica, bem como tratar das especificidades da renda dos recursos minerais no renovveis. Ao se incorporar a dimenso temporal (caracterizada pelo carter finito dos hidrocarbonetos) na anlise do desenvolvimento sustentvel, surge a oportunidade de interpretar as Participaes Governamentais do petrleo e gs natural, especialmente no caso dos royalties petrolferos, como mecanismos capazes de promover uma justia intergeracional. No captulo 3, realizar-se- um estudo sobre o sistema de Participaes Governamentais no Brasil, determinadas pela Lei do Petrleo (Lei n. 9.478/97), com enfoque nos royalties e participaes especiais, bem como as mudanas ocorridas nas formas de arrecadao e distribuio dos mesmos e as mudanas metodolgicas na ponderao dos royalties do petrleo para fins de indenizao. Com o intuito de tecer algumas consideraes e avaliaes sobre a pertinncia do modelo nacional, analisar-se- o funcionamento dos sistemas internacionais, utilizando-se, para isto, uma objetiva reviso dos sistemas tributrios, sistemas contratuais e de concesso, existentes nas atividades de explorao e produo (E&P) de petrleo e gs natural.

Neste ponto, pertinente uma breve explanao. Apesar de o captulo apresentar uma objetiva anlise de sistemas tributrios (internacionais e nacional), fundamental destacar que as Participaes Governamentais no se constituem tributos4 (impostos, taxas, contribuies de melhoria e tributos propriamente ditos), mas sim compensaes financeiras. Conforme ser visto posteriormente, a justificativa para o pagamento dos royalties reside no fato de que estes pagamentos decorrem da extrao de um recurso natural no-renovvel, onde h embutido, um custo de oportunidade. Assim, no se considera o royalty como um tributo, mas um pagamento ou participao baseado nos direitos de produo5. Conforme explicao de GUTMAN (2007), os royalties possuem fundamento constitucional (art. 20, 1), sendo receitas prprias dos seus beneficirios (Unio, Estados e Municpios), devendo a Unio obrigatoriamente repass-los a ttulo de compensao financeira, dado que no se trata de repasse voluntrio. Ainda de acordo com GUTMAN (2007, p.15): em suma, os royalties no so tributos, e sim compensaes financeiras, at mesmo porque os tributos so numerus clausus previstos no Captulo I (do Sistema Tributrio Nacional) do Ttulo VI (da Tributao e Oramento) da Constituio Federal de 1988 (arts. 145 a 162). Todavia, no Brasil, assim como os tributos, os royalties tm destinao pblica e so cobrados mediante atividade administrativa plenamente vinculada (GUTMAN, 2007), sendo esta desempenhada pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Desta maneira optou-se por utilizar, quando necessrio, o neologismo quasi-tributo, ao se referir s Participaes Governamentais e, em especial aos royalties, quando da avaliao e/ou comparao direta destes com tributos existentes nos diversos sistemas

Tributo, segundo o Cdigo Tributrio Nacional (CTN, Lei n. 5.172/66, art. 3) uma prestao pecuniria compulsria, que no constitui sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Caracteriza-se o tributo pela compulsoriedade, pelo pagamento em dinheiro, ou valor equivalente, pelo seu carter no punitivo, pela previso legal e pela cobrana vinculada, sem margem de discricionariedade (BORBA, 2004; MACHADO, 1999). 5 RIBEIRO (2003, p.379) esclarece que, por terem sua receita destinada a entes da administrao pblica direta e indireta, e por serem estipuladas por lei, as participaes governamentais muito se aproximam dos tributos, mas com estes no se confundem.

fiscais internacionais, incidentes sobre as atividades da indstria petrolfera, para que no se incorra em uma interpretao equivocada das Participaes Governamentais6. O captulo 4 analisa o sistema de distribuio e repasse das Participaes Governamentais entre as esferas de governo brasileiras, tanto pela repartio vertical (entre os trs nveis de governo), quanto pela horizontal (entre os agentes de um mesmo nvel de governo), comparando-os aos sistemas internacionais para verificar a adequao do sistema nacional. No captulo 5, analisa-se a maneira como os royalties e participaes especiais esto sendo utilizados no Brasil e expe princpios para uma boa gesto e transparente administrao destes recursos, utilizando-se, para tal, experincias internacionais. Finalmente, no captulo 6, derivam-se as concluses deste estudo, ressaltando-se as estratgias de investimento dos recursos dos royalties e participaes especiais na promoo do desenvolvimento local sustentvel.

A exemplo das Participaes Governamentais, as contribuies sociais, com caractersticas de parafiscalidade, no devem ser consideradas tributos, apesar de se assemelharem este pelo carter compulsrio de pagamento e pela forma indireta de incidncia. De um modo geral, as contribuies tm um carter parafiscal no sentido de que sua funo no de suprir os cofres pblicos de recursos para despesas em geral, mas sim de custear atividades que, em princpio, no so atribuies do Estado, mas que este as desenvolve atravs de rgos oficiais ou semi-oficiais (REZENDE e SILVA, 1987).

Captulo II Princpios de Economia dos Recursos Naturais: um panorama das abordagens tericas O objetivo deste captulo abordar as formulaes da Teoria Econmica sobre o Desenvolvimento Sustentvel. Paralelamente ao conceito de sustentabilidade, buscar-se traar um panorama sobre a evoluo do conceito de renda econmica na literatura especializada, bem como tratar das especificidades da renda dos recursos minerais norenovveis. Ao se incorporar a dimenso temporal (caracterizada pelo carter finito dos hidrocarbonetos) na anlise do desenvolvimento sustentvel, surge a oportunidade de interpretar as Participaes Governamentais do petrleo e gs natural, especialmente no caso dos royalties7 petrolferos, como mecanismos capazes de promover uma justia intergeracional. Decerto que este captulo no pretende esgotar todas as questes e controvrsias que permeiam a cincia econmica e a economia dos recursos naturais. A abordagem restringiu-se quelas questes bsicas que facilitam o entendimento do quadro terico e conceitual dos princpios econmicos, os quais justificam o pagamento das Participaes Governamentais na Indstria de Petrleo e Gs Natural. II.1 O Conceito de Desenvolvimento Sustentvel Para ser sustentvel, o desenvolvimento deve compatibilizar a crescente satisfao das necessidades da gerao presente com a garantia de manuteno da capacidade de produo de riquezas das geraes futuras, a fim de atender s suas necessidades. O problema em questo diz respeito ao crescimento econmico das naes, o qual vm exigindo o emprego crescente de recursos naturais, alguns no-renovveis e outros que possuem taxas de regenerao inferiores s taxas atuais de utilizao (Novaes et al., 2000).

A expresso royalties usualmente designa o fluxo de pagamentos ao proprietrio de um ativo norenovvel que o cede para ser explorado, usado ou comercializado por outras empresas ou indivduos. Por royalties petrolferos entendam-se as espcies de quasi-tributos que incidem sobre o valor da produo (tributos ad valorem) do petrleo e do gs natural. Em muitos pases, em diferentes pocas, tributos com estas caractersticas foram denominados de forma diferenciada. No Brasil, por exemplo, o que a legislao define hoje como royalty, j recebeu o nome de indenizao e, posteriormente, compensao financeira pela extrao de petrleo e gs natural. Um estudo mais aprofundado sobre as Participaes Governamentais e, em especial, dos royalties petrolferos, ser realizado no Captulo III deste trabalho.

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O dilema atual o de encontrar estratgias factveis que compatibilizem a manuteno e o aumento dos nveis de qualidade de vida do mundo desenvolvido, com o necessrio crescimento dos pases em desenvolvimento, assegurando as opes de sobrevivncia, progresso e sustentabilidade de geraes futuras.

II.1.1 Desenvolvimento Sustentvel: perspectiva histrica A definio de desenvolvimento sustentvel um conceito intergeracional, ou seja, implica em opes feitas no presente, mas que apresentam conseqncias no futuro. Segundo a Organizao das Naes Unidas (ONU), desenvolvimento sustentvel aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer as possibilidades de as geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades (NOVAES et al., 2000). O desenvolvimento sustentvel um conceito normativo que surgiu com o nome de ecodesenvolvimento no incio da dcada de 1970, em um contexto de controvrsia sobre as relaes entre crescimento econmico e meio ambiente (ROMEIRO, 2003). De acordo com a abordagem de ROMEIRO (2003), este conceito emerge como uma proposio conciliadora, na qual se reconhece que o progresso tcnico efetivamente relativiza os limites ambientais, mas no os elimina, e que o crescimento econmico condio necessria, mas no suficiente para a eliminao da pobreza e das disparidades sociais. A partir do final da dcada de 1960, a crtica ambientalista ao padro de desenvolvimento scio-econmico em marcha, que at ento se mantinha nos marcos da esfera cientfica, adquire uma dimenso social e poltica de expresso crescente, caracterizando, assim, a temtica que passou a ser denominada Questo Ambiental (LEMOS, 1996). Durante a dcada de 1970, a questo central girava em torno da escassez dos recursos naturais. O debate originou-se das teorias de Thomas Malthus8, incorporadas e aplicadas nos relatrios do Clube de Roma que, entre outros aspectos do contexto mundial da
Para Malthus, o crescimento da populao obedecia a uma progresso geomtrica, enquanto que o crescimento dos suprimentos alimentcios se dava de acordo com uma progresso aritmtica, o que acarretaria uma crise de escassez de alimentos (MARGULIS, 1990).
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poca, refletiam as possveis causas e conseqncias dos choques dos preos do petrleo entre 1973 e 1979 (TILTON, 1996). Segundo LODI (1989), o aparecimento das teses neomalthusianas, no incio dos anos 1970, e daquelas defendidas pelo Clube de Roma, advogando a imposio de limites ao crescimento e ao estmulo adoo de medidas conservacionistas, sob a pena de a humanidade passar por uma era de privaes, reacenderam o interesse pelo estudo da exauribilidade dos recursos naturais. Com a Reunio de Estocolmo de 1972, polarizaram-se tais posies neomalthusianas, com a posio de direito ao crescimento defendida pelos pases do Terceiro Mundo. Como alternativa a tal polarizao, elaborado, na reunio, o conceito de Ecodesenvolvimento, segundo o qual no apenas possvel, como necessrio, que o desenvolvimento econmico ocorra de maneira compativa com a preservao do meioambiente (LEMOS, 1996). A capacidade de recomposio de um recurso no horizonte de tempo humano tem sido o principal critrio para a classificao dos recursos naturais que podem ser renovveis, (ou reprodutveis), e no-renovveis (SILVA, 2003). Os minrios em geral e os combustveis fsseis (como o petrleo e o gs natural) so classificados como norenovveis, uma vez que so necessrias eras geolgicas para a sua formao. importante, entretanto, que se considere a possibilidade de esgotamento de recursos renovveis e do no-esgotamento dos recursos exaurveis. Para estes ltimos, a possibilidade de se tornarem no-exaurveis cresce na medida dos avanos tecnolgicos e do uso eficiente dos recursos (SILVA, 2003). Neste ponto, oportuno estabelecer uma breve considerao sobre a questo dos recursos renovveis e exaurveis. Para MARGULIS (1990), os recursos renovveis possivelmente tornam-se exaurveis, e estes, apesar de no se tornarem renovveis, podem ao menos ser considerados no-exaurveis. Isto depender, entre outros fatores, do horizonte de planejamento, no nvel de utilizao do recurso, dos custos de

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explorao, da taxa de desconto, etc9. Outros fatores, como a descoberta de novas jazidas, aprimoramento de tecnologias de recuperao de reservas e fatores de risco e incerteza, podem levar diferentes interpretaes sobre a natureza renovvel ou norenovvel de um recurso. A introduo de uma dimenso temporal na anlise torna-se necessria, j que a reproduo fsica dos recursos no-renovveis no est assegurada e, localmente, eles se esgotam, tornando indisponvel no futuro o que est sendo extrado no presente. Por ser finito, o uso destes recursos envolve decises intertemporais, as quais implicam em opes feitas no presente, mas que apresentam conseqncias posteriores. Desta maneira, o conceito de desenvolvimento sustentvel, entre outros aspectos, visa refletir esta relao de causalidade entre o presente e o futuro. A partir de 1982, entretanto, a questo dos problemas ambientais globais entrou no topo da agenda internacional com propostas do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), e com o relatrio Our Common Future (Nosso Futuro Comum) (WCED, 1987). Constatava-se que o nvel das atividades humanas j estava excedendo, em algumas reas, a capacidade de assimilao da biosfera, sendo que alguns resduos das atividades humanas j ultrapassavam a capacidade natural de autodepurao de ecossistemas locais e estavam se acumulando no ar, guas e solos, ou provocando degradao ambiental em velocidade superior absoro e/ou regenerao natural (como, por exemplo, o efeito estufa e a degradao da camada de oznio) (WWF, 2002). Por conseguinte, preocupao com o esgotamento das fontes de recursos naturais se somava inquietao com os limites de absoro dos resduos das atividades humanas, mais rdua e complicada de se controlar. Atendendo a uma proposta do PNUMA, em 1983, a Assemblia Geral das Naes Unidas criou a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento10, conhecida como Comisso Brundtland. Esta comisso analisou diversos aspectos da
MARGULIS (1990) exemplifica esta situao com o petrleo, tipicamente no-renovvel, pois o tempo de sua formao contado em milhes de anos. O urnio tambm no renovvel, porm, dificilmente haveria no mundo uma escassez devido maior demanda deste recurso por usinas atmicas, passando a ser, neste sentido, um recurso no exaurvel. Uma floresta, recurso tipicamente renovvel, pode se tornar exaurvel se durante sua explorao forem destrudas as condies ecolgicas que permitem sua regenerao natural. 10 (World Commission on Environment and Development WCED).
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relao entre o meio ambiente e desenvolvimento (como o crescimento populacional, o conseqente agravamento da crise urbana, a pobreza, a desigualdade social e a disparidades nos nveis de consumo de recursos entre os Pases), resultando, em 1987, no relatrio Our Common Future, apresentando pela primeira vez a descrio do conceito de Desenvolvimento Sustentvel da forma que ele divulgado atualmente, ou seja, a satisfao das necessidades atuais da sociedade sem comprometer a possibilidade de atendimento das necessidades das geraes futuras (WCED, 1987). O objetivo primrio do relatrio da Comisso Brundtland foi de sinalizar aspectos relevantes que deveriam ser observados na definio de estratgias de ao e nas tomadas de deciso, visando alcanar a sustentabilidade (WCED, 1987). Apenas em 1992, na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro, que se formalizou a discusso sobre a sustentabilidade do desenvolvimento econmico dos pases. Os aspectos mais relevantes a serem observados na definio das diretrizes e estratgias de transio para o desenvolvimento sustentvel, foram organizados na Declarao do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Carta da Terra, elaborada durante a mencionada conferncia11. O conceito de Desenvolvimento Sustentvel bastante complexo, abrigando um amplo conjunto de questes e problemas. Entretanto, de um modo geral, pode-se dizer que a idia de Desenvolvimento Sustentvel possui sua fora scio-poltica derivada do fato de ser associada motivao natural que h em desejar-se a perpetuao da vida em geral (NUNES, 2005). Para tal, so necessrias mudanas fundamentais na forma de pensar, viver, produzir e consumir de todo o planeta; cada nao com suas peculiaridades, mas todas objetivando satisfazer as necessidades presentes de maneira a no comprometer o atendimento das geraes futuras. Desta forma, assumindo o carter intergeracional, a questo do desenvolvimento sustentvel relaciona-se temtica das Participaes Governamentais, oriundas das
Na Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento encontram-se listados 27 princpios gerais que devem ser seguidos na busca do desenvolvimento sustentvel. Outros documentos tambm foram aprovados durante a conferncia, como a Declarao sobre Florestas, a Conveno sobre a Diversidade Biolgica, a Conveno-quadro sobre Mudanas Climticas e a Agenda 21, sendo, esta ltima, um programa de ao com a finalidade de determinar a aplicao dos princpios declarados na Carta da Terra pelos Governos e outros agentes envolvidos (NUNES, 2005).
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atividades petrolferas, no sentido de que se trata de uma estratgia de longo prazo, procurando-se transformar as rendas petrolferas em instrumentos de alcance da sustentabilidade energtica, promovendo a transio de economias estruturadas em um recurso natural no renovvel para economias economicamente sustentveis, baseadas em recursos renovveis. possvel apontar quatro dimenses de atuao para o desenvolvimento de uma poltica energtica voltada para o desenvolvimento sustentvel, a partir do setor do petrleo: a dimenso econmica; a dimenso social; a dimenso; e a dimenso institucional (IAEA, 2002).

II.1.2 Desenvolvimento Sustentvel: perspectiva terica De acordo com CAVALCANTI (1995), sustentabilidade significa a possibilidade de se obter, continuamente, condies iguais ou superiores de vida para um grupo de pessoas e seus sucessores em dado ecossistema. Enquanto uma abordagem econmica da questo, para a Teoria Econmica, o problema do Desenvolvimento Sustentvel est em determinar-se o que viria a ser uso sustentvel dos recursos e quais as condies necessrias para atingi-lo. As formulaes da Teoria Econmica e Ortodoxa sobre a questo ambiental (tambm conhecidas como Economia do Meio Ambiente) tm seus desenvolvimentos construdos sobre os fundamentos do Utilitarismo, que caracteriza a tradio Neoclssica. Ou seja, fundamentam-se na racionalidade das escolhas dos agentes econmicos, que buscam otimizar benefcios e custos associados s decises maximizar utilidade (consumidor) ou lucro (produtor), sujeito custos ou restries oramentrias. O tratamento para a questo ambiental, pela Economia do Meio Ambiente, condizentemente, tambm est baseado nesta mesma racionalidade. Entretanto, esta racionalidade nem sempre guarda compromisso com a racionalidade subjacente idia de Sustentabilidade (PERMAN et al., 1999). O uso timo e o uso sustentvel so categorias que atendem a critrios distintos, o de eficincia e o de equidade respectivamente (PEARCE e ATKINSON, 1995). A questo fundamental, que ento se coloca para a Economia do Meio Ambiente,

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 como compatibilizar otimalidade com sustentabilidade, que buscado atravs da internalizao dos custos ambientais (externalidades). Todavia, no debate acadmico em economia sobre o meio ambiente existem duas diferentes correntes de interpretao de Desenvolvimento Sustentvel: a economia do Meio Ambiente e a economia ecolgica.

II.1.2.1 A Economia do Meio Ambiente

A Economia do Meio Ambiente considera que os recursos naturais (como fonte de insumos e como capacidade de assimilao de impactos dos ecossistemas) no representam, a longo prazo, um limite absoluto expanso da economia. Inicialmente, os recursos no eram considerados explicitamente nas representaes analticas da realidade econmica (SOLOW, 1956, 1974; STIGLITZ, 1997). Com o tempo, os recursos naturais passaram a ser includos na representao de funo de produo, mas mantendo sua forma multiplicativa. Isto significava uma substituibilidade perfeita entre capital, trabalho e recursos naturais e, portanto, a suposio que os limites impostos pela disponibilidade de recursos naturais poderia ser compensados pelo progresso tcnico, que os substitui por capital ou por trabalho. Desta forma, o sistema econmico visto como suficientemente grande, de tal maneira que a disponibilidade de recursos naturais se torne uma restrio apenas relativa, supervel indefinidamente pelo progresso tecnolgico e cientfico (ROMEIRO, 2003). Esta concepo ficou conhecida por meio do conceito Sustentabilidade Fraca (PEARCE e ATKINSON, 1995). Nesta corrente, os mecanismos atravs dos quais ocorre a ampliao dos limites ambientais ao crescimento econmico devem ser, principalmente, mecanismos de mercado, de maneira que a escassez crescente de um determinado bem seria traduzida na elevao de seu preo, induzindo introduo de tecnologias para poup-lo e substituindo por outro recurso mais abundante. Para correo desta falha necessrio uma interveno, a fim de que a disposio a pagar por estes servios ambientais possa se expressar medida que sua escassez aumenta.

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As solues para esta questo seriam aquelas que, de algum modo, criassem condies para o livre funcionamento dos mecanismos de mercado: seja diretamente, eliminando o carter de bem pblico destes bens e servios pela definio de direito de propriedade sobre eles; ou indiretamente, pela valorao econmica da degradao destes bens e da imposio desses valores, pelo Estado, atravs de taxas. Esta segunda opo pressupe ser possvel calcular esses valores a partir de uma curva marginal de degradao ambiental. Assim, segundo ROMEIRO (2003), seria criado para o agente econmico um trade off entre seus custos marginais de controle da poluio e os custos marginais dos impactos ambientais (externalidades) provocadas por sua atividade produtiva, os quais seriam internalizados atravs do pagamento das taxas correspondentes. A abordagem da sustentabilidade fraca tem sido criticada, de acordo com YOUNG et al. (2000), em termos de hiptese assumida (crtica externa) e inconsistncia metodolgica (crtica interna). A crtica externa argumenta que o enfoque da sustentabilidade fraca falha em reconhecer as caractersticas nicas de certos recursos naturais que, por no serem produzidos, no podem ser substitudos pela ao humana. Por conseguinte, o consumo de Capital Natural pode ser irreversvel, e a agregao simples com o capital produzido pode no ter sentido. A crtica interna refere-se inconsistncia na valorao do capital. Como o objetivo da abordagem da sustentabilidade fraca obter uma agregao combinando Capital Natural e produzido, torna-se necessrio estabelecer um numerrio comum, uma funo atribuda ao sistema de preos correntes. Entretanto, argumenta-se que o numerrio no deveria basear-se no sistema de preos vigentes porque ele no capaz de captar inmeros aspectos ambientais. Um sistema de preos apropriado deveria considerar como cada bem seria afetado se todas as funes ambientais fossem monetizadas, mas isto s possvel se o sistema de preos for conhecido (YOUNG et al., 2000).

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II.1.2.2 A Economia Ecolgica

Em decorrncia do reconhecimento da insuficincia do critrio de Sustentabilidade Fraca, mais especificamente pela descrena nas possibilidades de substituio necessrias, desenvolvido pelo ponto de vista neoclssico a proposio do critrio de economia ecolgica, que v o sistema econmico contido em um maior, impondo uma restrio absoluta sua expanso, e onde o Capital (construdo) e Capital Natural (recursos naturais) so essencialmente complementares (DASGUPTA e MALER, 1995). Esta concepo tornou-se conhecida por meio do conceito de Sustentabilidade Forte. Endendendo-se que o critrio de justia intergeracional fundamentado em um Capital Total constante inadequado, segundo a Sustentabilidade Forte esta justia deveria ocorrer com base na transferncia de um estoque de Capital Natural constante entre as geraes. Ou seja, o elemento a ser mantido constante refere-se ao primeiro elo da cadeia produtiva, o que faz com que este seja um critrio de natureza mais restritiva que o anterior. Contudo, a questo central que se coloca neste critrio de Sustentabilidade Forte, de que maneira seria possvel manter um Capital Natural constante, uma vez que se trata de recursos exaurveis. Ora, se os recursos so exauridos ao serem utilizados e se no existe (ou no limitada a possibilidade de sua reutilizao), simplesmente existe neste ponto uma impossibilidade lgica da manuteno de um estoque constante de capital natural. Isto torna o conceito de Sustentabilidade Forte sujeito a inconsistncias. A elaborao de indicadores de sustentabilidade forte visa identificar e medir o capital crtico, de modo que toda depreciao positiva se tornaria um sinal de nosustentabilidade. O Capital natural crtico seria delineado pelo trabalho cientfico interdisciplinar, incorporando aspectos como a definio de padres mnimos segurana e capacidade mxima de suporte12 (YOUNG et al., 2000).
12

Contudo, existe uma

A capacidade de suporte, aqui definida, a capacidade que um sistema ecolgico possui em manter sua funcionalidade e suas relaes com um sistema scio-econmico de modo sustentvel ao longo do tempo.

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distncia entre os princpios por trs da Sustentabilidade Forte e a elaborao de indicadores que possam ser usados consistentemente com o arcabouo macroeconmico existente, principalmente no que diz respeito s incompatibilidades entre procedimentos ecolgicos e os conceitos econmicos tradicionais. Na verdade, as duas perspectivas aparentam possuir diferentes interpretaes do conceito de capital. A viso de Sustentabilidade Forte est focada, principalmente, com a substitutibilidade dos ativos em termos fsicos (isto , se o ativo pode ser reproduzido, ou no, pela ao humana), enquanto que a teoria econmica convencional enfatiza a propriedade do capital como reserva de valor, no sentido que pode ser trocado por outro ativo que seja socialmente considerado como seu equivalente, independentemente da forma pela qual estes ativos foram obtidos inicialmente13 (YOUNG et al.,2000). Uma formulao mais consistente para a idia de Sustentabilidade Forte, entretanto, pode ser feita no simplesmente adotando-se um Capital Natural constante, mas propondo-se que o total de Capital Natural seja mantido constante (e no cada Capital Natural individual). Para isto, semelhana da Sustentabilidade Fraca14, na Sustentabilidade Forte pode-se assumir as possibilidades de substituio interiormente ao Capital Natural, entre recursos no-renovveis e renovveis. Assumindo-se estas possibilidades de substituio que BARBIER e MARKANDYA (1990, p.659) propem um modelo de otimizao intertemporal onde os recursos exaurveis so extrados taxa em que os renovveis podem substitu-los (o que, no longo, prazo implica uma taxa de exausto zero do recurso composto). Este pressuposto, como ser visto posteriormente, fornece a sustentao terica para a utilizao dos royalties e participaes especiais, originadas das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, na formulao, por exemplo, de polticas de eficincia energtica e para o desenvolvimento dos biocombustveis, em especial, do lcool automotivo, produzido a partir da cana-de-acar. Ou seja, a partir
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O capital baseado em valores sociais, ao invs de conceitos fsicos ou biolgicos. Na qual a manuteno do Capital total dada sobre o suposto de perfeita substituio entre recursos naturais exaurveis e capital (ou trabalho).

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da explorao de recursos no-renovveis (petrleo e gs natural), so gerados instrumentos (rendas e polticas) capazes de promover concomitantemente a produo de recursos renovveis (biocombustveis), que se constituem energticos alternativos aos combustveis fsseis. Finalmente, cabe colocar a questo referente incompatibilidade deste critrio de Sustentabilidade com a otimizao neoclssica. A conceituao de Sustentabilidade Forte, enquanto manuteno do Capital Natural constante, conduz necessariamente a uma incompatibilizaro entre estoque timo e estoque sustentvel. No caso de recursos renovveis, a concepo de Capital Natural constante pode ser vista como uma restrio a ser includa no clculo de otimizao: dada esta restrio, diferentes taxas de extrao do recurso so possveis, e a maximizao de utilidades ir determinar a taxa tima. Em se tratando, porm, de recursos no-renovveis, esta regra implica que o estoque a ser mantido o existente, no restando espao para a determinao de algum estoque timo a partir de preferncias individuais. Assim, o debate apresentado entre as escolas econmicas pertinente para situar a questo da utilizao das rendas petrolferas no processo de desenvolvimento sustentvel, especialmente quando se considera a abordagem da conceituao da Sustentabilidade Fraca, cujo critrio traz importantes reflexes a respeito de dois pontos fundamentais: a possibilidade de substituio do Capital Natural exaurvel (petrleo e gs natural) por outras formas de Capital Reprodutvel (biocombustveis, por exemplo) e o progresso tcnico (utilizao de royalties e participaes especiais para capacitao e formao de capital humano)15. A idia central de que a gerao atual, alm de atender suas necessidades atuais, aplique os recursos petrolferos em capital reprodutvel, humano ou fsico, de maneira a permitir s geraes futuras a capacidade de satisfazer suas prprias necessidades com os recursos existentes. a teoria econmica definindo os royalties como um instrumento de justia intergeracional.

Neste conceito de Sustentabilidade Fraca, o que posto como elemento a ser sustentado, ou seja, transmitido s geraes futuras, a capacidade de produzir da economia, e no qualquer componente especfico do capital (PEARCE e ATKINSON, 1995).

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II.2 Princpios Econmicos para o Pagamento de Participaes Governamentais na Indstria do Petrleo e Gs Natural Uma derivao da Economia Neoclssica para a questo da explorao e uso dos recursos naturais a denominada Economia dos Recursos Naturais. A abordagem da Economia dos Recursos Naturais lida com aspectos de extrao e exausto dos recursos naturais ao longo do tempo. A formulao bsica da Economia dos Recursos Naturais, originria da proposio de Harold Hotelling, em seu artigo de 1931 The Economics of Exaustible Resources, parte do entendimento que, uma vez que o estoque de recurso natural pode ser extrado hoje, ou preservado para a extrao futura, a questo da utilizao dos recursos naturais torna-se um problema de alocao intertemporal de sua extrao (HOTELLING, 1931). Esta alocao seria obtida atravs da maximizao da utilidade com a incluso do conceito de custo de oportunidade, e do problema do desconto dos valores ambientais futuros a valor presente, determinando-se assim um nvel timo (ou taxa tima) de extrao. Com este procedimento de otimizao intertemporal, argumenta-se que um recurso no-renovvel ter sido utilizado, ao longo do tempo, da melhor forma socialmente possvel. Devido esta caracterstica (de possuir uma anlise intertemporal), a Economia dos Recursos Naturais fornece subsdios para a discusso da Sustentabilidade e da justia intergeracional na Economia Neoclssica. SOLOW (1974) descreve que a nica maneira pela qual um depsito de recurso deixado no solo pode produzir um retorno corrente para seu proprietrio por sua apreciao em valor. Ainda de acordo com SOLOW (1974), como os depsitos de recursos naturais possuem a propriedade peculiar de no render dividendos enquanto estiverem no solo, em equilbrio, o valor do depsito de um recurso deve estar crescendo uma taxa igual de juros. Se a indstria mineradora competitiva, o preo lquido o preo de mercado menos o custo marginal de extrao. Se a indstria mais ou menos monopolista, como freqentemente o caso na indstria extrativa, ser o lucro marginal (receita marginal menos o custo marginal) que dever crescer, ou esperar crescer, proporcionalmente 21

taxa de juros (SOLOW, 1974, p.2). Este custo de oportunidade intertemporal, correspondente s receitas lquidas, e que deve crescer a uma taxa igual taxa de juros, a renda de escassez. Em outras palavras, com o aumento progressivo da escassez de um recurso, ocorre o aumento de seu preo. Se com isto espera-se que o valor deste estoque v crescer, existe, desta forma, uma motivao para que este no seja extrado agora e sim em algum momento posterior. Dado que o valor deste estoque o valor presente de suas vendas futuras, em equilbrio intertemporal, a taxa de retorno segundo a qual este valor deve crescer a taxa de juros e, portanto, com base no desconto a esta taxa, determinam-se, assim, as quantidades timas a serem extradas a cada momento no tempo. Ou seja, determina-se a taxa tima de extrao, sendo este procedimento conhecido por Regra de Hotelling. A minerao, incluindo a extrao de hidrocarbonetos - que se constitui no foco de estudo deste trabalho, propicia benefcios aos proprietrios de recursos naturais norenovveis na forma de uma renda auferida do desenvolvimento da atividade. Embora a teoria econmica tenha lidado com conceitos de renda distintos ao longo de sua evoluo, a noo de renda mineral apresenta especificidades que merecem ateno especial, j que sua natureza est ligada, basicamente, exauribilidade de sua fonte geradora. Nas sees a seguir, ser apresentado um panorama sobre a evoluo do conceito de renda na literatura econmica, bem como tratar das especificidades da renda dos recursos minerais no-renovveis. Ao se incorporar a dimenso temporal (caracterizada pelo carter finito dos hidrocarbonetos) na anlise desenvolvimento sustentvel, surge a oportunidade de interpretar as Participaes Governamentais do petrleo e gs natural, especialmente no caso dos royalties petrolferos, como mecanismos capazes de promover uma justia intergeracional16.

Uma parte das Participaes Governamentais renda ricardiana, e no custo de escassez: trata-se da participao especial.

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II.2.1 O Conceito de Renda Econmica O conceito de renda econmica assumiu diversas abordagens ao longo da histria do pensamento econmico e esteve voltado, no incio, para a propriedade da terra. Em termos clssicos, a renda pode ser definida como a parcela da receita total que excede o preo de oferta de todos os insumos necessrios para o desenvolvimento da atividade agrcola, como o capital e o trabalho. Trata-se de um prmio para o dono da terra pelo simples fato de ser proprietrio de um recurso mais eficiente que a mdia (no caso em questo, mais frtil), no havendo qualquer esforo adicional para obt-la (POSTALI, 2002). Um dos pioneiros em uma anlise mais detalhada das origens da renda da terra foi David Ricardo, baseando-se em princpios formulados pelos fisiocratas. Para Ricardo (RICARDO, 1982), a renda decorria do fato de as terras marginais menos frteis determinarem o preo do produto agrcola, implicando remuneraes acima do custo de produo para os proprietrios das terras mais frteis, que seriam, desta forma, premiados por as possurem. A renda da terra tambm foi objeto de estudo de Adam Smith, porm, diferentemente da interpretao de Ricardo, a renda paga ao proprietrio da terra aumenta com a reduo dos custos de produo, ou seja, aumenta em funo da produo abundante e no devido produo escassa. Ricardo ressaltava que a renda no deveria ser confundida com lucros ou juros17. A noo de renda estava ligada propriedade da terra: na medida em que as terras frteis esto presentes em quantidade limitada na natureza, o crescimento populacional e o conseqente aumento da demanda de produtos agrcolas obrigariam ocupao de terras menos frteis, classificadas, por Ricardo, como marginais. Nestas, haveria a necessidade de uma demanda de esforos adicionais para a obteno de um mesmo volume de produo, o que determinaria, por conseguinte, o preo dos bens agrcolas. Desta forma, os proprietrios das terras mais frteis (onde o custo de produo era
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(...) renda a poro do produto da terra paga a seu proprietrio pelo uso das foras originais e indestrutveis do solo. A renda freqentemente confundida com os juros e com o lucro do capital e, na linguagem popular, o termo aplicado a qualquer pagamento anual de um agricultor ao proprietrio da terra em que trabalha (RICARDO, 1982, p.65).

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menor do que nas terras marginais) obteriam um ganho adicional. A esse ganho, Ricardo deu o nome de renda diferencial, que, posteriormente, ficou conhecida na literatura como renda ricardiana18. De acordo com RICARDO (1982, p.75), as minas, como a terra, geram normalmente uma renda a seus proprietrios, e essa renda, como a da terra, o efeito e no a causa do elevado valor de seus produtos. Neste sentido, possvel estender o conceito ricardiano de renda para a propriedade das jazidas minerais, as quais possuiriam as mesmas caractersticas da terra frtil, no sentido de serem oferecidas pela natureza em quantidade fixa. Neste caso, a renda mineral constituiria-se uma espcie de prmio para o proprietrio da mina, que teria o direito de auferi-la como remunerao pela deteno de seus recursos. Para os autores clssicos, dentre os quais Ricardo e Stuart Mill19, a renda se origina da presena de diferenas nos graus de fertilidade do solo, j que o crescimento populacional demandaria mais produtos agrcolas, elevando o preo destes produtos e, junto com ele, a renda dos proprietrios das terras mais ricas, enquanto os proprietrios das terras mais pobres apenas conseguiriam o suficiente para remunerar o capital e o trabalho empregados. Com o tempo, este conceito de renda passou a abranger tambm outras situaes de excedente da receita sobre os custos de produo, ou mesmo de excedentes em termos mais gerais, que no estavam ligados presena de insumo com quantidade fixa, como a terra. A abordagem do conceito de renda da terra tambm foi realizada por Malthus, para o qual a renda a parcela da produo de fica com o proprietrio da terra, deduzidas as despesas, inclusive os lucros do capital empregado. A diferena na abordagem de Ricardo e Malthus sobre a renda da terra que o primeiro justifica a causa da renda na escassez de terras frteis, enquanto que Malthus defende que, alm da escassez, h o

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Fica clara, portanto, que a noo de renda, strictu sensu, est ligada propriedade de insumos cuja oferta seja fixa na natureza, como as terras frteis. Nesse sentido, segundo POSTALI (2002), os donos das propriedades agrcolas dotadas de alta produtividade seriam beneficiados por um certo montante de recursos acima de seus custos de produo. 19 STUART MILL (1982) tambm formula uma teoria da renda da terra, semelhante de Ricardo, no sentido em que esta se origina da diferena de fertilidade entre as terras mais frteis e as menos frteis, que no pagam renda.

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excedente na produo20, o qual, segundo ele, a causa principal de toda a renda (SERRA e PATRO. 2003). Karl Marx, outro economista clssico, tambm expressava uma viso da renda como fruto da posse de um bem monopolizvel, aproximando tal conceito da renda de monoplio (MARX, 1983). importante destacar que, para os economistas clssicos, o conceito de renda fundiria era extensvel aos ganhos extraordinrios auferidos pelos proprietrios das minas:
Esse capitalista arrendatrio paga ao proprietrio da terra, ao proprietrio do solo explorado por ele, (...) uma soma em dinheiro, fixada contratualmente, pela permisso de aplicar seu capital neste campo especfico de produo. A esta soma de dinheiro se denomina renda fundiria, no se importando se paga por terras cultivveis, terrenos de construes, minas, pesqueiros, mata, etc. (MARX, 1983, p.86).

A teoria neoclssica trouxe uma posio diferenciada para o entendimento da renda econmica, desvinculando-a do fator terra e abrangendo outras situaes de excesso de receita sobre os custos de produo. Nesta concepo, Alfred Marshall distinguiu os bens que tinham sua oferta fixa daqueles cuja oferta era insuficiente, porm com possibilidades de ajuste. MARSHALL (1982) props a diferenciao entre a renda e uma categoria por ele criada, denominada de quase-renda. Para ele, a renda seria um excedente econmico derivado do uso de bens gratuitos e escassos da natureza, como a terra. Devido sua oferta ser fixa, qualquer variao na sua procura ir refletir, obrigatoriamente, em seu preo, gerando um excedente sobre os custos de produo. Esta renda conceituada por Marshall foi designada de renda de escassez, referindo-se aos rendimentos derivados dos bens gratuitos da natureza. De outro modo, o termo quase-renda serve para caracterizar os rendimentos originrios de mquinas e equipamentos que, embora inelsticos no curto prazo, podem ter sua oferta ajustada no

Para Malthus, as causas que elevam a renda da terra so: a acumulao de capital de forma a reduzir os lucros; inovaes na agricultura, que proporcionam maior produtividade e, conseqentemente, reduo do nmero de trabalhadores; aumento na populao, que reduz os salrios; e aumento no preo da produo agrcola em conseqncia do aumento da demanda. Relacionado a esta posio de Malthus, Ricardo argumenta que o que pode existir uma influncia direta sobre a renda da terra (como no caso do aumento da produtividade), que eleva os lucros, levando ao cultivo de terras menos frteis, pela escassez de oferta de terras frteis (RICARDO, 1982; SERRA e PATRO, 2003).

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longo prazo. Portanto, a quase-renda tenderia a desaparecer medida que houvesse uma correo dos desequilbrios entre a procura e oferta. Marshall estabelece tambm uma categoria de benefcios que ficou conhecida como renda econmica. Nesta linha, conceitua o excedente do consumidor, definido como a diferena entre o que um agente est disposto a pagar por um bem e o preo efetivamente pago (POSTALI, 2002). Do ponto de vista do ofertante, existiria o excedente do produtor na diferena entre o preo a que o produto foi vendido e o mnimo que o agente estaria disposto a receber para oferecer o bem. O excedente da sociedade seria a soma de ambos. Na viso de POSTALI (2002), a contribuio de Marshall para o conceito de renda, associando-o aos fatores naturais e de oferta inelstica, foi de fundamental importncia para que trabalhos posteriores utilizassem o termo para caracterizar ganhos anormais originados de estrangulamentos da oferta. A idia de renda deixou de ser uma exclusividade das atividades agrcolas (ou dos ramos onde o bem natural monopolizvel), passando a ser entendido como renda econmica, estando esta vinculada um retorno obtido alm do custo de capital empregado, compensando a realizao de investimentos (SERRA e PATRO, 2003).

II.2.2 Sobre a Renda Mineral Como visto anteriormente, o conceito de renda ricardiana pode ser estendida propriedade dos recursos minerais, devido ao fato de as minas possurem um estoque limitado de recursos. Desta maneira, o desenvolvimento econmico exigiria a explorao, cada vez maior, de jazidas com maior dificuldade de acesso e de menor produtividade. Isto beneficiaria os proprietrios que possussem minas com maior facilidade de acesso aos seus recursos. Tal benefcio seria oriundo da diferena entre os preos e seus custos de produo. Considerando a abordagem de Marshall, as rendas minerais poderiam ser consideradas quase-rendas, uma vez que se tratam de investimentos em atividades exploratrias de alto risco, caractersticas pesquisa mineral (POSTALI, 2002).

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Apesar de existirem diversas interpretaes e peculiaridades para o conceito de renda, no caso dos recursos minerais no-renovveis (como o petrleo, o gs natural e metais), o conceito de renda econmica s se aplica quando a anlise efetuada ao longo do tempo, e no apenas em um curto perodo de tempo, como ocorre no caso da terra. Este fator temporal um dos principais diferenciais entre os conceitos de renda mineral e renda da terra21. Neste sentido, a diferenciao entre o conceito de renda econmica e renda mineral deve-se condio de disponibilidade finita do recurso, gerando, desta forma, um custo de oportunidade, uma vez que a depleo das reservas reduz a disponibilidade do recurso para geraes futuras. Ligada ainda existncia deste custo de oportunidade, a renda mineral um resultado necessrio da atividade de explorao, diferente da renda econmica, s existente quando h excesso de receita total sobre os custos de produo (SERRA e PATRO, 2003). Porm, o contrato entre o dono da mina e o arrendatrio no inclui, somente o pagamento de royalties, mas tambm uma renda, esta idntica terra. Desta forma, na compreenso de Marshall, o preo marginal de um mineral (aquele preo que no gera lucro extraordinrio, ou quase-renda) deve igualar-se s despesas marginais acrescidas de um pagamento de direitos. Assim, criando uma diferenciao para o royalty da renda das minas, abre-se a possibilidade de visualiz-lo como componente do preo final. Tal fato implica em um tratamento econmico das minas diferente daquele proposto pelos economistas clssicos: de que as rendas, advindas do valor pblico das minas, estariam sujeitas uma expropriao integral pela sociedade, ao passo que os royalties no o so, uma vez que se constituem compensaes em favor do proprietrio aos recursos exauridos, que se tornaram indisponveis no futuro. No caso de a sociedade ser a proprietria dos

Em outros termos, a oferta dos produtos da agricultura e da pesca uma corrente perene; as minas so como que reservatrios da Natureza. Quanto mais rpido um reservatrio se exaure, maior o trabalho de esvazi-lo; mas, se um homem o esgotasse em dez dias, dez homens o fariam em um dia, e uma vez esgotado, nada mais dar. (MARSHALL, 1982, p.156). Todavia, uma crtica a esta afirmao de Marshall refere-se ao fato de que existe um ritmo timo de extrao de hidrocarbonetos dado pela presso do depsito. Logo, o fator trabalho no pode, em tese, afetar este ritmo timo tcnico.

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recursos minerais, a ela caberia o recebimento dos royalties compensatrios (SERRA, 2005). Se Marshall, ao incorporar a dimenso temporal anlise (inelasticidade temporria da oferta em relao ao preo), realiza uma modificao no conceito de renda econmica, Harold Hotelling que desenvolve, de forma original, a microeconomia aplicada explorao dos recursos naturais no-renovveis, precisando o conceito de renda mineral e formalizando uma resposta para a determinao de uma poltica tima para a extrao de recursos exaurveis (KRAUTKRAEMER, 1998 apud SERRA e PATRO, 2003).

II.2.2.1 A Regra de Hotelling22

Os minerais, assim como o petrleo e o gs natural, so recursos naturais norenovveis. Tal peculiaridade faz com que a extrao presente destes recursos implique na impossibilidade de uma extrao futura em perodos posteriores, gerando um custo de oportunidade que deve ser contabilizado, pois, diante da finitude do seu estoque na natureza, h uma tendncia de elevao nos preos com o decorrer do tempo. Este custo corresponde ao valor que poderia ser obtido, em alguma poca futura, da explorao do recurso em apreo. Diante desta caracterstica, POSTALI (2002, p.18) remete ao conceito de custo de uso, como um tipo particular de custo de oportunidade com caractersticas temporais, no qual a extrao de um recurso no-renovvel hoje acarreta um custo de oportunidade de extra-lo amanh. O custo de uso seria, ento, a diferena entre o preo do recurso e seu custo marginal de produo, e faz parte da renda, que seria, desta forma, uma compensao ao proprietrio da jazida pela reduo de seu valor devido extrao dos

Apesar de o princpio ser denominado de Regra de Hotelling, usualmente se utiliza a denominao de Renda de Hotelling, uma vez que o fundamento da regra diz respeito ao conceito de renda de escassez.

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seus recursos. Este componente da renda tambm denominado de Renda de Hotelling23. O custo marginal de produo de um determinado produto corresponde a quanto ir custar produzir uma unidade adicional do mesmo; isto , na hiptese de o produtor resolver aumentar sua produo, o custo desta unidade adicional ser o custo marginal. Portanto, em uma situao tima, de concorrncia perfeita e de equilbrio de mercado, o custo marginal tem que ser exatamente igual ao preo de venda do produto, o que significa dizer que o lucro do ltimo produto produzido nulo, pois seu custo igual ao seu preo. Entretanto, como o recurso em questo no-renovvel, para calcular seu preo final, torna-se necessrio acrescentar ao custo marginal de produo, o custo de oportunidade (oportunidade esta de se explorar o recurso em algum tempo futuro que no hoje). Desta maneira, o preo do recurso no-renovvel ser expresso por: P = CMg + COP (2.1)

Onde P o preo do recurso natural no-renovvel; CMg o custo marginal de produo (explorao) do recurso natural no-renovvel; e COP o custo de oportunidade de se produzir o recurso no-renovvel em alguma data futura. A geometria simplificada destes custos (considerando uma situao esttica) est representada na Figura 2.1.

Harold Hotelling foi um autor pioneiro na sistematizao dos conceitos da teoria econmica dos recursos exaurveis. Contudo, Lewis Cecil Gray (GRAY, 1914), alguns anos antes de Hotelling, fez a primeira anlise neoclssica de conservao de recursos naturais. Uma das suas principais contribuies foi a de estabelecer que a anlise esttica padro era imprpria para determinar a intensidade marginal de extrao de recursos exaurveis. Gray tambm examinou o comportamento da oferta sobre o tempo de um extrator individual, que antecipava uma seqncia de preos reais, e tentava maximizar seus lucros descontados (SALANT, 1995). Por este motivo comum encontrar, na literatura, a atribuio da teoria da exausto pura dupla GRAY-HOTELLING.

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Preos custos

P1
P = royalty

P0

CMg

Demanda

Q1

Qo

Quantidade

Figura 2.1 Condio de eficincia no mercado de um recurso natural no-renovvel Fonte: MARGULIS (1990).

A curva de demanda tradicional, sendo inversamente relacionada com o preo. A curva de custo marginal de produo assume custo unitrio de produo constante. Em concorrncia perfeita, o custo marginal se iguala ao preo. Assim, na Figura 2.1, o equilbrio competitivo se d no nvel de preos P0, com produo (e consumo) Q0. Uma vez que o recurso exaurvel, necessrio levar em conta o custo de oportunidade, que, no caso, corresponde a P1-P0, passando o nvel de produo e consumo a ser Q1. Este novo nvel de quantidade produzida, Q1, menor que Q0 e seu preo (P1) maior. Conforme analisado anteriormente, o custo de oportunidade, no problema especfico da explorao de recursos minerais, expressa a renda de Hotelling, que se iguala aos royalties pagos aos proprietrios das jazidas minerais. Nesse caso, a eficincia econmica obtida quando o preo do produto final se iguala aos custos marginais de produo acrescido do custo de oportunidade, que o royalty. Assim, reescrevendo a expresso (2.1), obtm-se: P = CMg + Royalty (2.2)

SILVA (2003) destaca que o preo de um recurso no-renovvel pode ser desmembrado em diferentes componentes, tais como renda de monoplio, renda diferencial ou renda de escassez, resultando em uma dissociao entre o preo e o custo marginal. Desta

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forma, nada pode ser dito, a priori, a respeito do comportamento do custo marginal, pois o mesmo pode ser crescente, decrescente ou constante. Na hiptese de um custo marginal nulo ou constante, considera-se que a taxa de crescimento do preo acompanha a taxa de royalty que, por sua vez, deve ser igual taxa de juros. A abordagem de Hotelling permite comprovar que, devido particularidade da renda mineral, esta permanece existindo mesmo em situaes competitivas, j que esta renda existe em funo da condio de no reprodutividade do bem mineral, e no devido uma posio monopolista do proprietrio da jazida. Destarte, o preo dos recursos exaurveis ser definido em um nvel sempre superior ao custo marginal de produo. Neste sentido, a renda dos recursos minerais conceitualmente distinta da renda ricardiana24, da renda de escassez ou mesmo da renda econmica dos tericos do rent seeking (POSTALI, 2002). Para se definir o valor do royalty, necessrio analisar como o preo do mineral e o custo de oportunidade variam no tempo. Um proprietrio de uma jazida mineral pode optar por explorar o recurso hoje (ou permitir que um terceiro o faa), ou manter sua jazida inexplorada, visando ganhos mais elevados no futuro. Para um proprietrio de uma jazida computar esta possibilidade de ganhos futuros, ele aplica uma taxa de desconto ao valor futuro do preo do mineral, trazendo este valor para o presente. Descontando-se o custo de produo deste valor futuro do mineral trazido para o presente, servir como um parmetro para o proprietrio decidir-se sobre o momento da explorao, deciso esta que ser tomada com base na comparao entre o valor presente das receitas lquidas esperadas com a explorao da jazida no futuro e a rentabilidade presente na mesma jazida. Como as receitas lquidas dos negcios capitalistas, em um mercado em equilbrio, igualam-se s taxas de juros (para a classe de risco a que pertence o negcio da minerao), ser esta taxa que o proprietrio da
Conforme afirma PERCEBOIS (1989, p. 207): La rente de Hotelling nest donc pas um ensemble homogne, cest une molcule de deux lments dont l poids relatif varie mesure que la ressource spuise. Une partie de la rente au sens large se justifie par la necessite (ou la volont) devant laquelle se trouve le producteur de reconstituer, temporairement du moins, ses rserves qui spuisent (cest la justification thorique de la royalty); le reste de la rente (dite rente au sens strict) est un shadow price qui tient au fait que la demande de ptrole ou de gaz cumule dans le temps sera ncessairement infrieure la quantit de resource disponible. Cest en quelque sorte le prix dum arbitrage temporel effectu par le dtenteur de la resource. La rente strictu sensu au sens de Hotelling est donc une rente dynamique et en cela elle diffre de la rente diffrentielle de Ricardo qui elle demeure une rente statique.
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jazida tomar como parmetro para a deciso de explorar o recurso no presente ou no futuro. No que se refere variao do royalty no tempo, o modelo de Hotelling estabelece que o custo de uso (royalty), de um recurso no-renovvel, varia a uma taxa igual taxa de juros; igualdade esta obtida atravs da condio de eficincia dinmica (SERRA e FERNANDES, 2005). Caso a taxa de valorizao deste custo fosse maior que taxa de juros do mercado, ocorreria um desequilbrio, uma vez que seria mais vantajoso para o proprietrio manter a jazida inexplorada no presente, e deixar para explor-la no futuro, visando maiores ganhos. Se o preo lquido do recurso cresce mais devagar do que a taxa de juros, toda produo postergada implica numa reduo dos lucros atualizados e o proprietrio deste recurso procura extrair e comercializar seu estoque no menor tempo possvel, para investir os resultados em setores mais lucrativos. Assim, ocorre um aumento de oferta atravs do aumento da produo. Posteriormente, entretanto, isto levaria a uma queda dos preos, que seria seguida de uma reduo da produo e, conseqentemente, restabeleceria o equilbrio do mercado. Por outro lado, se o preo lquido cresce a uma taxa superior taxa de juros, h um incentivo para reduzir a extrao corrente do recurso, j que a melhor alternativa de investimento deix-lo na terra espera de maiores lucros futuros. Isto acarretaria numa diminuio da oferta presente do recurso o que, por conseguinte, elevaria os preos e, posteriormente, restabeleceria o equilbrio. Destarte, a nica condio de se manter positivamente ao longo do tempo a produo de um recurso exaurvel que seu preo lquido cresa com a taxa de juros. Como o modelo de Hotelling estabelece que o custo de uso de um recurso norenovvel cresce a uma taxa igual taxa de desconto (obtido atravs da condio de eficincia dinmica), a taxa de retorno esperada sobre os recursos inexplorados no solo dever ser igual taxa de retorno sobre outros bens pertencentes mesma classe de

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risco. Desta igualdade resulta ser indiferente extrair o recurso no presente, ou num perodo futuro 25. Pearce e Turner (PEARCE e TURNER, 1990, p. 272) apresentam o exposto no pargrafo anterior a partir de uma frmula variante da Regra de Hotelling: Pt = P0est (2.3)

Ou seja, o preo do recurso em qualquer perodo t ser equivalente ao preo no perodo inicial (P0), composto por uma taxa de desconto s. Conforme visto anteriormente, para o proprietrio do recurso dever ser indiferente entre extrair uma quantidade de recurso ao preo P0 no presente e extrair a mesma quantidade, ao preo P0est em t anos. Ao optar por preservar as reservas inexploradas, o proprietrio dos recursos poder obter ganhos futuros conforme aumenta o preo dos recursos no decorrer do tempo. Isto demonstra que, para a economia dos recursos naturais, os recursos inexplorados (in the ground) so tratados como bens de capital. A Regra de Hotelling, em sua forma de apresentao mais simples, conforme apresentado por PEARCE e TURNER (1990), dada pela equao (2.4), considerandose os custos de extrao constantes:

Pt =s ( P0 C )

(2.4)

Onde: Pt o preo no perodo futuro (t); P0 o preo no perodo inicial; C representa os custos de produo (considerados constantes); s a taxa de desconto. importante observar que o termo (P0 C) comumente identificado como os royalties26, pagos pela atividade de extrao de recursos exaurveis. Desta forma, tem-se que R (royalty) = (P0 C), ou seja, idntico ao valor observado para o recurso in the ground. Isto equivale
DASGUPTA (1993 apud SERRA e PATRO, 2003), ao discorrer sobre a regra de Hotelling, observa que o custo de uso e royalty conformam uma identidade econmica. Assim, o preo de venda final de uma unidade de minrio extrado seria a renda no solo (ou royalty), mais os custos de extrao, refino e transporte.
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dizer que os royalties (ou Renda de Hotelling), conforme apresentado anteriormente, crescem a uma taxa igual taxa de juros. Reescrevendo a equao (2.4) de outra maneira, tem-se:

Pt =s R

(2.5)

Considerando-se a formulao de Hotelling, a questo que se apresenta de alocao intertemporal de um recurso finito e no-renovvel, dado um custo de oportunidade e uma taxa de desconto, sendo a taxa tima de extrao aquela que garante um preo do recurso que permita a sua exausto gradativa, proporcionando uma transio para um recurso do tipo backstop27 (SERRA e PATRO, 2003). A existncia deste tipo de tecnologia, que a alternativa mais cara para se produzir um substituto do recurso em questo, na prtica impede que o royalty cresa acima de um certo limite. Uma vez que o preo atinge o custo marginal desta alternativa, torna-se indiferente para o consumidor o uso de qualquer dos dois recursos. Decerto, o limite do preo do recurso original o custo marginal de seu substituto. Apesar de o modelo proposto por Hotelling ser o referencial para o estudo dos recursos naturais no-renovveis, este sofreu restries quanto comprovao dos seus fundamentos em estudos empricos. Hotelling, no seu modelo bsico, adota vrias suposies no realistas, entre elas: a de que a curva de demanda estacionria; o custo de extrao constante e independente do estoque restante; a tecnologia de extrao fixa; as expectativas de preos so perfeitas; no h descoberta de novas reservas (o estoque do recurso finito e conhecido); no h restries na capacidade de extrao; o recurso homogneo (sua qualidade no varia com a exausto do estoque); no h externalidades negativas ambientais ao bem-estar social, relacionadas utilizao do recurso; e no h imperfeies de mercado (SZKLO et al., 2006a).
O termo royalty um anglicismo, cuja raiz royal" significa da realeza ou relativo ao rei, referindo-se contrapartida ao direito real. O direito real de uso significa direito sobre a coisa; neste caso, os recursos minerais. 27 O conceito de tecnologia de backstop (tecnologia de fundo) foi criado por Nordhaus em 1973 (YANG, 1995). A idia bsica a de que medida que um recurso no-renovvel vai se exaurindo, seu custo e seu preo vo aumentando at o ponto em que se torna maior que o custo da tecnologia de backstop; quando esta entra no cenrio econmico para garantir a continuidade do desenvolvimento sustentvel.
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A primeira grande limitao do Princpio Fundamental dos recursos naturais de Hotelling diz respeito falha do princpio dos custos marginais crescentes, especialmente no caso do petrleo e gs natural. Segundo SZKLO et al. (2006b), as reservas petrolferas no so exploradas conforme o princpio dos custos marginais crescentes, existindo rendas diferenciais (mineiras, de posio, qualidade, tecnolgicas28), que justificam tanto ao produtor de menor custo quanto ao de maior custo uma explorao no ideal. Ainda segundo estes autores (SZKLO et al., 2006c, p.4) existem estratgias comerciais e questes geopolticas: Reservas de custo maior podem ser exploradas antes das de custo inferior, por motivos de acesso, segurana energtica, gerao de receita, dinmica das descobertas (o papel do acaso devido ignorncia geolgica ou conhecimento imperfeito), e outros. Outro fator importante a incerteza dos produtores quanto demanda futura. Se esta incerteza leva a um aumento de produo, a incerteza quanto aos resultados das exploraes de novas reservas atua no sentido inverso. Para MARGULIS (1990), os produtores que investem nestas pesquisas podem temer pelo seu resultado negativo, tendendo a segurar os recursos, dilatando, portanto, o horizonte de exausto. A questo do conhecimento das reservas, em um instante inicial, tambm se constitui uma limitao, uma vez que o preo afeta a definio de reservas29, da mesma maneira que o conhecimento geolgico incerto e as reservas esto associadas a probabilidades. Alm da descoberta de novas jazidas minerais (que tambm atuam no sentido de prolongar o horizonte de exausto) e das tecnologias de fundo (backstop technologies), h que destacar o papel do progresso tecnolgico que atua no sentido de se produzir a

Destacam-se quatro rendas diferenciais no setor de energia: as rendas minerais, de posio, de qualidade e tecnolgicas. As rendas minerais se relacionam com as condies fsicas de extrao dos recursos, desfrutando de uma vantagem comparativa as jazidas localizadas em stios menos profundos. As rendas de posio se relacionam com a proximidade dos centros consumidores, as jazidas prximas desfrutando de uma vantagem comparativa. As rendas de qualidade se relacionam com os atributos comerciais (rentabilidade) dos recursos, a exemplo dos leos leves de petrleo. Finalmente, as rendas tecnolgicas se relacionam com diferentes estgios de tecnologia empregados pelos diversos produtores, outorgando uma vantagem competitiva aos produtores que utilizam as tecnologias mais eficientes. 29 Recurso a quantidade total de recursos naturais finitos de hidrocarbonetos, descoberta ou no, recupervel ou no. a ocorrncia do hidrocarboneto numa forma reconhecida. Por sua vez, as reservas constituem a parte dos recursos que pode ser tcnica e economicamente extrada ou produzida, no momento de sua determinao (SZKLO et al., 2006c).

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um custo menor, ou mesmo de se recuperarem recursos anteriormente considerados irrecuperveis (tcnica ou economicamente). Outro questionamento ao modelo de Hotelling refere-se considerao das geraes futuras, refletida parcialmente na taxa de desconto. Segundo SOLOW (1974, p.12), a distribuio da renda ou de bem-estar entre geraes depende da proviso que cada gerao faz para as que a sucedero. A escolha da taxa de desconto social , de fato, uma poltica de deciso sobre distribuio intergeraes. Neste sentido, profundas discrepncias entre as taxas de desconto social e de mercado (privadas) podem comprometer a possibilidade de se assegurar que os recursos sejam alocados de maneira compatvel com a otimizao do bem-estar social. Cabe ainda apontar, pautadas em questes ticas, a impossibilidade de mensurar o valor dado pelas geraes futuras aos recursos naturais30. A despeito das crticas apresentadas, a importncia da teoria econmica dos recursos naturais a atribuio limitao fsica de um recurso a emergncia de um dos componentes de sua renda. Seja a jazida do recurso natural pblica ou privada, a concepo de que a extrao de um recurso natural no presente possa impossibilitar o usufruto dos benefcios deste recurso por geraes futuras, traz tona questes de justia intergeracional e equidade. necessrio, ento, que a renda mineral gerada seja utilizada de maneira a promover uma diversificao da base econmica produtiva das regies atingidas pelas atividades extrativas dos seus recursos naturais, a fim de disponibilizar s geraes futuras, uma fonte de renda alternativa, quando ocorrer a exausto do recurso.

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(...) Afinal, por que existe a taxa de desconto? Por que tratar as geraes futuras diferentes de ns mesmos? Como no h representantes de nossos descendentes que ponderem sobre o justo valor da taxa, ento apenas a nossa preocupao com nossos filhos, com os filhos destes e assim sucessivamente, que se espera considerao para com as geraes futuras (MARGULIS, 1990, p.166).

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II.2.3 O Royalty como Instrumento de Diversificao Econmica e Promotor de Justia Intergeracional

Como visto, a renda de Hotelling seria uma compensao ao proprietrio pela reduo do valor de sua jazida, em decorrncia da extrao, que torna o recurso indisponvel no futuro. Uma vez que a extrao no presente impossibilita o usufruto dos benefcios do recurso para as geraes futuras, o ponto principal seria avaliar de que maneira a utilizao da renda de Hotelling, obtida pelo proprietrio do recurso, deveria ser utilizada, de forma a no prejudicar os futuros consumidores. John Hartwick (HARTWICK, 1977), ao explorar este questionamento, demonstrou que, mesmo numa situao-limite hipottica em que um pas apenas possua um recurso norenovvel, e sem fontes de recurso para investimento que no seja a renda dele obtida (considerando a inexistncia de poupana originria de outros setores industriais), ainda assim capaz de manter um nvel de consumo per capita constante, indefinidamente. Para que isto seja possvel, o pas deveria investir uma parte da renda mineral total (Renda de Hotelling) em capital reprodutvel fsico e humano. Esta deduo ficou conhecida como Regra de Hartwick:
(...) the current generation converts exhaustible resources into machines and lives off current flows from machines and labor. Under such a program one might assume that in some sense the total stock of productive capital was never depleted since ultimately the exhaustible resource stock of machines and, given that machines are assumed not to depreciate, no stock either of machines or of exhaustible resources is ever consumed. (HARTWICK, 1977, p.972).

Desta maneira, na viso de Hartwick, investindo uma parte da renda em capital fsico, o pas capaz de manter seu estoque de capital31, natural e fsico e, conseqentemente, suas possibilidades de consumo. POSTALI (2002, p.21) elucida que, tomando por diretriz o propsito da Regra de Hartwick, um pas deve utilizar a renda de seus recursos para financiar a diversificao da sua base econmica, na direo de atividades mais dependentes de capital fsico e trabalho do que de recursos naturais.
Hartwick definiu capital reprodutvel apenas como capital fsico (mquinas, equipamentos e infraestrutura), no incluindo fatores como tecnologia, especializao e outras formas de capital humano. Considerou tambm a populao e fora de trabalho como constantes. Porm, seus resultados permanecem mesmo quando suas hipteses so analisadas considerando-se crescimento populacional e progresso tecnolgico (POSTALI, 2002).
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A promoo destas compensaes s geraes futuras deve ocorrer tanto em escala nacional, como tambm por Estados e Municpios (esferas subnacionais). Ao nvel nacional, pertinente que ocorra o ressarcimento da gerao futura que no podero se utilizar, na mesma magnitude, da riqueza mineral extrada hoje32. J para as esferas subnacionais, a justia intergeracional seria promovida atravs da diversificao produtiva que, de alguma maneira, minimize os efeitos depressivos sobre uma regio que possua uma economia voltada produo de hidrocarbonetos (estruturada principalmente por indstrias petrolferas e para-petrolferas), no momento em que as jazidas de petrleo e gs natural tornarem-se tcnica e economicamente inviveis de serem exploradas (SERRA e FERNADES, 2005). Uma possibilidade de utilizao desta renda, tanto nas esferas subnacionais quanto na esfera nacional, seria no sentido de desenvolver fontes alternativas de energia, de maneira a minimizar a dependncia futura de um recurso finito. Este desenvolvimento energtico sustentvel, estruturado por uma diversificao da matriz energtica nacional e pelo desenvolvimento regional, condiz com os conceitos de desenvolvimento sustentvel, desenvolvidos no incio deste captulo. pertinente, pois, destacar a questo do biocombustvel, uma vez que a expanso de sua utilizao decorre da diminuio das reservas geolgicas de petrleo e gs, o custo geopoltico da utilizao destes bens como principal fonte de energia e a questo ambiental relacionada indstria petrolfera. Assim, vale ressaltar, mais uma vez, a identificao dos royalties com o conceito de renda de escassez (traduzindo-se pela compensao ao proprietrio do recurso por seu uso no presente, ao invs de no futuro). Entretanto, apesar de este trabalho se basear no conceito de renda mineral (em privilegiar uma funo para os royalties de garantir sustentabilidade s geraes futuras), ao interpretar a motivao da cobrana de royalties sobre a explorao do petrleo e gs natural, encontra-se, necessariamente,

Se a Unio se intitula proprietria dos recursos minerais presentes no subsolo, natural que ela deseje usufruir seus direitos sobre a renda deles derivada (incluindo a renda de Hotelling) e revert-la em benefcio pblico, nos moldes propostos por Hartwick (POSTALI, 2002, p.28).

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uma pluralidade de objetivos e interpretaes. Em funo deste fato, buscar-se- apresentar alguns argumentos econmicos, fiscais33 e extrafiscais, para sua cobrana34.

II.2.3.1 Royalties como instrumento de captura de rendas extraordinrias

A primeira citao formal sobre o conceito de royalties que se tem registro se deve a David Ricardo, na obra The Principles of Political Economy and Taxation, de 1817, em que o autor se refere utilizao da gua para irrigao, retirada pelo subsolo pelos proprietrios de terras (NAPOLEONI, 1985). Com o objetivo de capturar rendas diferenciais, em benefcio de toda a sociedade, Ricardo afirmava que a utilizao da gua retirada dos poos deveria ser tributada. Por se tratar de um recurso hdrico subterrneo cujo limite era indefinido, este deveria ser de propriedade do Estado, portanto, do Rei, de onde, provavelmente, originou-se a associao com o vocbulo royal (SCHIOZER, 2002). Assim, a tributao do petrleo e gs natural foi concebida com objetivo de permitir ao Estado apropriar-se das rendas diferenciais que alguns produtores tm em razo dos menores custos, por estarem bem situados e possurem as melhores reservas. Portanto, o objetivo dessas imposies essencialmente fiscal, ou seja, capturar as rendas excedentes para benefcio da sociedade como um todo (DUTRA e CECCHI, 1998). Existem, segundo CHEVALIER (1977), pelo menos quatro diferentes fontes originrias das rendas diferenciais, auferidas pelas empresas do setor petrolfero, a saber: as rendas minerais diretamente ligadas ao volume e disposio geolgica da reserva; as rendas de qualidade relacionadas composio do petrleo e do gs natural; as rendas de posio, essencialmente geogrficas; e as rendas tecnolgicas que envolvem, desde a imagem comercial da empresa, at as competncias especficas de cada uma delas.

Embora os royalties petrolferos, na legislao brasileira, sejam considerados compensaes financeiras (e no tributos), na contabilidade das firmas, o royalty aparece como uma imposio tributria, independentemente de recair sobre o faturamento, o valor adicionado, ou mesmo o lucro lquido da explorao mineral. Por este motivo, embora no esteja conceitualmente correto inserir o royalty no debate fiscal, freqentemente encontra-se a anlise do royalty em estudos tributrios, nacionais e internacionais, do setor mineral. 34 A elaborao desta seo inspirou-se no trabalho de Jos Agostinho Leal e Rodrigo Serra (LEAL e SERRA, 2003).

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Alm deste fato, as empresas petrolferas possuem caractersticas econmicas e estruturais que funcionam como barreiras entrada, garantidoras de uma tendncia cartelizao e, conseqentemente, aferio de rendas extraordinrias pelas firmas do setor petrolfero. Trata-se de uma indstria capital-intensiva, com elevados investimentos e de longo prazo de maturao, e com barreiras entrada que podem ser institucionais (como, por exemplo, os royalties, direitos de propriedade mineral e monoplios de empresas estatais) ou econmicas (destacando-se as economias de escala e de escopo); alm do alto risco associado atividade de explorao35, do custo fixo inicial e da indivisibilidade dos investimentos que, como mencionado anteriormente, dificultam a entrada de novos concorrentes. Desta maneira, atravs de diversos meios de tributao sobre o setor petrolfero, o Estado apropria-se de rendas diferenciais para benefcio da sociedade. Com este objetivo, tradicionalmente, utilizam-se os royalties que, embora no sejam tributos, possuem um ntido objetivo fiscal quando so cobrados por governos, e no por proprietrios privados. Conforme visto previamente, a renda mineral no originada da mesma maneira que a renda da terra. Todavia, uma vez que a renda mineral seja vista tambm como uma renda residual, ou simplesmente como extraordinria, razovel defender que a cobrana de royalties pode ser, num primeiro momento, interpretado como instrumento de captura de rendas diferenciais da indstria petrolfera, em benefcio da sociedade. Alm dos royalties, outros mecanismos so utilizados para a apropriao das rendas extras. Segundo DUTRA e CECCHI (1998, p.28), em diversos pases o Estado tambm se utilizou: da venda de licenas e concesses de explorao e produo; da cobrana de bnus de abertura de negociaes, de assinatura, de contrato e de incio de operaes; da arrecadao de compensaes financeiras pela ocupao (aluguis) e pela degradao dos solos (indenizaes) durante toda a vida do campo; de impostos sobre os lucros extras e taxas relacionadas aos patamares de produo; da obrigatoriedade de venda do

O risco existente na fase de explorao est ligado ao grande nmero de variveis envolvidas na procura de hidrocarbonetos, destacando-se, alm das incertezas geolgicas dos reservatrios, a alta volatilidade dos preos, dos riscos polticos e as incertezas inerentes do mercado.

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petrleo e seus derivados no mercado interno por preos pr-fixados; e dos contratos de partilha de produo. Embora seja possvel associar o royalty com a funo de captura de ganhos extraordinrios, certo que as participaes especiais36 (institudas pela Lei 9.478/97) cumprem mais diretamente este objetivo, pois, claramente, funcionam como um imposto adicional sobre os lucros excepcionais advindos da explorao de jazidas com elevados patamares de produo (LEAL e SERRA, 2003).

II.2.3.2 Royalties como receita de alienao de patrimnio pblico

Outra justificativa para se cobrar royalties das empresas petrolferas depende do quadro institucional do pas, ou seja, se a propriedade sobre os recursos minerais pblica ou privada. No caso de a propriedade dos recursos naturais do subsolo ser pblica, os royalties podem ser compreendidos como o fluxo de pagamentos associado ao preo de venda de um bem do patrimnio pblico. Esta viso compartilhada por SCHANTZ JR. (1994, apud LEAL e SERRA, 2003, p.168):
One broad view is that a royalty is payment for publicly owned wealth that is liquidated when minerals are extracted and sold. According to this view, the federal royalty is analogous to royalties often collected by private landowners. It is the price of in-ground minerals i.e. the mineral rent.

Baseado nesta proposio e, de acordo com o Artigo 176 da Constituio Federal37, pode-se simplesmente classificar o fluxo de pagamentos decorrentes dos royalties como receita patrimonial da Unio. LEAL e SERRA (2003) ressaltam que, neste caso, a renda de Hotelling aparece como mais uma compensao devida ao Estado, pelas empresas que adquirem a concesso para a explorao do recurso.

A Participao Especial, componente das Participaes Governamentais, corresponde a uma parcela aplicada sobre a receita bruta da produo de petrleo e gs natural, deduzidos os royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os tributos previstos na legislao em vigor, nos casos de grande volume de produo, ou de grande rentabilidade. Um estudo mais aprofundado sobre as Participaes Especiais ser realizado no Captulo III deste trabalho. 37 Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra (BRASIL, 1988).

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Segundo SERRA (2005), diferentemente da perspectiva que conceitua o royalty como a parte da renda mineral capturada pelo proprietrio da jazida (seja este pblico ou privado), a interpretao do royalty como mecanismo compensatrio riqueza exaurido afasta-o das rendas minerais. Sob a hiptese de a propriedade de a jazida ser da Unio e, uma vez que as receitas dos royalties so seletivamente distribudas entre apenas uma parcela dos entes federados, como no caso do Brasil, pressupe-se que o uso dado a este instrumento no se limita ao aspecto compensatrio.

II.2.3.3 Royalties como compensao aos impactos territoriais de adensamento Como visto anteriormente, os recursos minerais no Brasil so de propriedade da Unio (Artigo 176, da Constituio Federal) e, por este motivo, no h uma justificativa para respaldar a aplicao das compensaes financeiras, resultantes da explorao de petrleo e gs natural, especificamente nas localidades (Estados e Municpios) produtoras. Contudo, de acordo com LEAL e SERRA (2003), a introduo de um impacto territorial singular pode vir a justificar a aplicao de parte destes recursos nas regies afetadas pelas atividades de explorao e produo de recursos minerais. A implantao e o desenvolvimento de atividades petrolferas provoca impactos significativos sobre a organizao do espao regional das localidades produtoras. Alm de promover uma elevao no nvel de renda e no aumento do nmero de empregos, as indstrias petrolferas e para-petrolferas promovem uma maior demanda por servios pblicos e infra-estrutura, uma vez que, em geral, h um grande deslocamento de mode-obra para estas regies. Todavia, em diversos casos, esta mo-de-obra no atende s qualificaes pr-exigidas para os postos de trabalho disponveis, acabando por se instalar nestas reas mesmo sem obter emprego, o que gera uma maior presso sobre o governo local para atender s carncias destes indivduos. Neste cenrio, seria plausvel afirmar que a aplicao das receitas dos royalties deveria ser destinada ao atendimento de uma demanda extraordinria por servios pblicos. Embora seja o conceito mais aceito para se justificar a aplicao dos recursos dos

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royalties nas esferas subnacionais de governo, no fundamenta, de maneira adequada, o sentido econmico especfico que justifica a aplicao nestas reas38. Com o desenvolvimento das atividades de explorao e produo dos recursos, promove-se, conseqentemente, uma maior arrecadao de receitas tributrias municipais e estaduais. Uma vez que isto no ocorre, a aplicao de uma parcela da receita dos royalties nas localidades produtoras tende a ser visto como uma tentativa de correo desta lacuna, procedimento este que carece de sentido econmico especfico e torna-se parte do fluxo de receitas correntes de estados e municpios39. Neste sentido, Leal e Serra (LEAL e SERRA, 2003, p.170) deduzem que No , pois, o adensamento urbano (e a elevao correlata da demanda por equipamentos e servios pblicos) o que justifica o recebimento de royalties pelos estados e municpios impactados pela atividade petrolfera, mas sim a qualidade deste adensamento urbano (grifo nosso). Se o adensamento urbano fosse razo para o pagamento de royalties, todas as localidades que possuem grandes projetos industriais seriam beneficirias destes recursos40. Em um determinado territrio onde existe atividade ligada indstria petrolfera, so instaladas inmeras estruturas industriais, equipamentos de infra-estrutura terrestre e porturia, empresas de prestao de servios, dentre outras inmeras atividades que so responsveis pelo crescimento regional. justamente esta qualidade finita destes impactos territoriais (devido ao fato que o petrleo pode tornar-se economicamente invivel de ser explorado), e no sua magnitude, que justifica a aplicao de parte dos recursos dos royalties nas regies produtoras (LEAL e SERRA, 2003).
Alm deste motivo, outro ponto que freqentemente associado cobrana dos royalties seria o de indenizar ou compensar os impactos sobre o meio-ambiente pelas atividades de minerao (LEAL e SERRA, 2003). 39 No trabalho monogrfico intitulado A Aplicao e o Impacto dos Royalties do Petrleo no Desenvolvimento Econmico dos Municpios Confrontantes da Bacia de Campos (PACHECO, 2003), verificou-se que, nos principais municpios beneficirios de royalties e participaes especiais, confrontantes Bacia de Campos, a repartio das receitas destes recursos era direcionada no sentido de prover os governos locais dos recursos necessrios ao atendimento da demanda extraordinria por servios pblicos. Entretanto, poucos municpios apresentaram uma ao mais harmonizada, voltada para um projeto de sustentabilidade, de diversificao da base produtiva local e da gerao de trabalho e renda fora da cadeia do petrleo. 40 Dentro desta lgica, as atividades da indstria automobilstica existentes no municpio fluminense de Porto Real deveriam pagar royalties, uma vez que contriburam para um adensamento urbano no municpio e em localidades prximas.
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Porm suas vidas teis esto atreladas existncia da atividade petrolfera na regio. Desta forma, uma vez extintas as atividades destas empresas petrolferas na regio (por motivos endgenos ou exgenos) ocorrer um esvaziamento econmico, determinando, para as localidades atingidas pela explorao do recurso no-renovvel, um perodo de fuga de capitais mveis e obsolescncia do capital imobilizado. Ou seja, se uma regio intensamente impactada pela atividade petrolfera, maior ser, ceteris paribus, seu esvaziamento econmico quando do fim das reservas. Nesta anlise do uso dos royalties como compensao aos impactos territoriais originados pela indstria de explorao e produo de minerais deve-se ressaltar a importncia da valorizao dos efeitos de longo prazo, decorrentes da presena de capitais atrelados extrao de um bem finito, em determinada localidade. A compensao deve promover alternativas de crescimento aos territrios que tenham sua dinmica econmica atrelada s atividades petrolferas. Caso considerem-se os royalties apenas como compensao ao adensamento causado pelas indstrias petrolferas, no estar reconhecendo o seu principal papel, que promover a justia intergeracional. II.3 Consideraes Finais do Captulo Quando se utiliza o termo Desenvolvimento Sustentvel, necessrio considerar no somente os aspectos materiais e econmicos inseridos em uma estratgia de longo prazo, mas o conjunto multidimensional que compe o fenmeno do desenvolvimento: os seus aspectos fsicos, polticos, sociais e culturais. A sustentabilidade do todo s pode repousar na sustentabilidade conjunta de suas partes. De acordo com STAHEL (1995), estes fatores, e os seus respectivos equilbrios, repousam sobre fatores qualitativos, como o so os graus de coeso e harmonia social; questes como cidadania, alienao, valores ticos e morais, o grau de polarizao social e poltica e os valores da sociedade. Acompanhando a anlise realizada sobre Desenvolvimento Sustentvel, o estudo do conceito de renda mineral, apresentado no decorrer deste captulo, ressaltou a caracterstica do royalty de se constituir em um instrumento capaz de assegurar uma

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sustentabilidade econmica s geraes futuras, e sobre esta funo que reside o foco deste estudo. importante notar que a existncia de renda econmica na atividade mineradora devese, antes de tudo, peculiaridade de os recursos minerais (petrleo, gs natural e minrios) no serem renovveis na natureza. Isto implica que a extrao destes recursos em determinado perodo torna-os indisponveis para os perodos posteriores. Mais precisamente, a extrao de um recurso no-renovvel no presente acarreta um custo de oportunidade em extra-lo no futuro. Este custo pelo uso, conhecido como Renda de Hotelling, deveria representar a diferena entre o preo do recurso e seu custo marginal de produo, constituindo parte da renda mineral. Trata-se de uma compensao ao proprietrio da jazida pela sua depleo, devido extrao dos recursos. O conceito de royalty advm da evoluo do conceito de renda econmica para o de renda mineral. Na viso dos economistas clssicos, como Ricardo, Malthus e Marx, a renda econmica est associada produo agrcola, e interpretada como fruto da posse de um bem monopolizvel (a terra). Ainda para esta escola clssica, o conceito de renda fundiria poderia ser estendido aos ganhos extraordinrios auferidos pelos proprietrios das minas. A teoria neoclssica desvinculou o conceito de renda econmica do fator terra e passou a abranger outros excessos de receita sobre os custos de produo. A renda deixa de ser exclusividade das atividades agrcolas e passa a ser vinculada a um retorno obtido alm do custo de capital. A diferena entre renda econmica e renda mineral est na disponibilidade finita ou no do recurso. A extrao de um minrio sugere implicitamente um custo de oportunidade, uma vez que ao explorar este recurso no presente, no mais possvel realiz-lo no futuro. Foi Alfred Marshall quem estabeleceu uma relao entre os recursos naturais e a inelasticidade de sua oferta e os ganhos desproporcionais. Contudo, Harold Hotelling foi quem precisou o conceito de renda mineral, estabelecendo que a questo em relao explorao de um recurso mineral a alocao intertemporal, justamente por este ser um recurso no-renovvel.

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Assim, pertinente deixar claro que o royalty renda de escassez. a compensao ao proprietrio de seu recurso (ou a sua ordem) por seu uso hoje, ao invs de no futuro. Destarte, o mecanismo de pagamento dos royalties deve ser considerado como um instrumento de promoo de polticas pblicas capaz de promover a equidade intergeracional (conceito este que est intrinsecamente ligado ao de justia social: possibilitar s futuras geraes as mesmas condies de sustentabilidade que foram dadas s atuais). Existe, portanto, um evidente princpio para que os recursos oriundos das Participaes Governamentais, em especial, os royalties do petrleo e gs natural, sejam aplicados na diversificao da economia local, como forma de permitir sociedade outras fontes de renda quando da extino do petrleo e gs natural, economicamente viveis de serem extrados, da regio. A utilizao de recursos dos royalties, oriundos da explorao de recursos naturais norenovveis (petrleo e gs natural), na promoo de um desenvolvimento sustentvel depende principalmente de instituies eficientes, investimentos em capital humano, conhecimento tcnico e infra-estrutura. Experincias internacionais demonstraram que o sucesso de polticas de desenvolvimento baseadas em recursos naturais fundamentavam-se em torno da necessidade de gerar um alto nvel de capital humano e de desenvolver uma capacidade de aprendizado e inovao nacional41 (FERRANTI et al., 2002). Ademais, os recursos dos royalties, dentro do conceito de desenvolvimento sustentvel, podem, tambm ser utilizados na implementao de fontes energticas alternativas. A promoo e produo do uso de fontes alternativas de energia requerem que estas fontes recebam, de alguma forma, apoio para poderem competir com o petrleo, que a principal fonte de energia primria na atualidade. O processo de implementao do uso de fontes alternativas de energia, mesmo que gradativamente, representa a busca pela substituio do petrleo da mesma maneira que o petrleo substituiu o carvo no sculo passado, e como o carvo substituiu a lenha, no sculo XIX (SZKLO et al., 2006b).
As indstrias Volvo e Saab, na Sucia, surgiram em parte como concatenaes regressivas da indstria florestal. Mas talvez mais interessante seja o caso da Nokia, originalmente uma indstria de celulose e papel, que passou a ocupar um lugar de destaque global na indstria da telefonia celular. Os elementos essenciais foram as estruturas organizacionais, as redes de conhecimento e as polticas de formao de capital humano que, embora desenvolvidas em funo do processamento de recursos naturais, eram transferveis pra indstrias de alta tecnologia (FERRANTI et al., 2002). Tal fato demonstra que quando bem administrados e situados na estrutura institucional adequada, os recursos naturais podem ser vitais para o desenvolvimento.
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Esta concepo estabelece a hiptese de que fontes alternativas poderiam ser introduzidas atravs do petrleo, ao invs de se opondo a ele, sendo necessrio transformar o petrleo num instrumento para o alcance da sustentabilidade energtica e, desta forma, contribuir para o desenvolvimento sustentvel das sociedades. Da a importncia da utilizao das receitas de royalties para consorciar fontes alternativas (como os biocombustveis) com o petrleo, instituindo Sistemas Energticos Alternativos, que integram o petrleo a outras fontes energticas e criam as condies para novos sistemas energticos (SZKLO et al., 2006b), produzindo vetores energticos conforme estratgias baseadas na flexibilidade dos insumos e dos produtos energticos42.

Segundo SZKLO et al. (2006a), os Sistemas Energticos Alternativos no mais sero fontes de energia que competem com o petrleo, no curto prazo, mas sim se constituiriam em uma reserva para Sistemas Energticos Alternativos, complementando, num primeiro momento, para substituir o petrleo no longo prazo.

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Captulo III Instrumentos Legais das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo O objetivo deste captulo ser realizar um estudo sobre as receitas petrolferas no Pas. Para tal, sero analisadas as novas participaes governamentais, introduzidas pela Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997, e pelo Decreto das Participaes Governamentais (Decreto n. 2.705 de 3 de agosto de 1998), com enfoque nos royalties e participaes especiais, bem como as mudanas ocorridas na forma de arrecadao e distribuio dos mesmos e as mudanas metodolgicas na ponderao dos royalties do petrleo para fins de indenizao. Embora as Participaes Governamentais sejam formadas pelo Bnus de Assinatura, pela Taxa de Ocupao ou Reteno de Terra, pelos Royalties, e pela Participao Especial, apenas estes dois ltimos recebero maior destaque nas anlises e comparaes efetuadas, opo esta justificada pelo volume daqueles recursos na arrecadao total das Participaes Governamentais. Da mesma maneira, o estudo pretende abarcar todo o funcionamento de arrecadao de distribuio das Participaes Governamentais no Brasil, porm, quando da necessidade de exemplos mais especficos, sero utilizados o Estado do Rio de Janeiro e seus respectivos municpios (especialmente aqueles que so os maiores beneficirios dos royalties e participaes especiais). Sero investigadas, tambm, algumas experincias de sistemas internacionais, quanto questo da arrecadao dos recursos das rendas petrolferas, em especial, os royalties, procurando-se avaliar suas particularidades em relao ao panorama nacional. III.1 Breve Introduo sobre a Anlise das Participaes Governamentais no Brasil Antes de abordar o tema sobre as Participaes Governamentais no atual arcabouo regulatrio e, em virtude da presena das compensaes financeiras especficas das atividades de Explorao e Produo (E&P) no arcabouo legal brasileiro, pertinente apresentar uma breve reviso histrica e algumas consideraes conceituais sobre o tema.

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As Participaes Governamentais foram introduzidas na legislao brasileira pela Lei n. 9.478 de 06 de agosto de 1997, conhecida como Lei do Petrleo, com exceo dos royalties, institudos na Lei n. 2.004, de 3 de outubro de 1953. Considerando-se as Participaes Governamentais como compensaes financeiras pelo exerccio das atividades de explorao e lavra de petrleo e gs natural, a existncia das mesmas na histria brasileira remonta a um tempo anterior aos citados anos de 1997 e 1953. Contudo, existiam sem uma definio ou denominao tcnica especfica, constando nos textos legais sob a denominao de taxas, selos, indenizaes, quotas ou compensaes financeiras43. No entanto, foi com a Lei n. 9.478/97 que as compensaes financeiras adquiriram a denominao especfica de Participaes Governamentais, como ser demonstrado no decorrer deste captulo. Tal qual o Bnus de Assinatura, exigido pela Lei n. 9.478/97, existiu a cobrana de taxa ou selo a ser pago para a assinatura da autorizao ou concesso, desde o DecretoLei 4.265, de 15 de janeiro de 1921, chamado Cdigo de Minas, e mantido pelo Decreto-Lei n. 3.236, de 07 de maio de 1941 (documento legal especfico para as atividades de petrleo). Desde 1921, o Decreto-Lei n. 4.265 j determinava o pagamento de um imposto sobre a produo resultante da lavra de qualquer jazida mineral (incluindo o petrleo), tal qual o royalty e, em 1941, o Decreto-Lei n. 3.236 previa o pagamento de uma quota de 10% calculada sobre a produo. A citada Lei n. 2.004/53 menciona, no seu art. 27, a obrigao da PETROBRAS em pagar indenizao correspondente a 5% sobre o valor do leo, xisto ou gs natural extrado. Desta maneira, ao considerar os royalties como indenizaes, ou compensaes financeiras, calculadas sobre a produo, o seu surgimento, no Brasil, anterior Lei n. 2.004/5344.
Com exceo das Participaes Especiais, estas sim, introduzidas pela Lei n. 9.478/97. J aparecendo no Decreto-Lei n. 4.265, nos idos de 1921 (compensaes financeiras sobre o produto da mina ou jazida); aparecendo no Decreto-Lei n. 3.236, de 07 de maio de 1941, como pagamento calculado sobre a produo de petrleo; e, finalmente, com a denominao royalties, denominao esta introduzida pela Lei n. 9.478/97.
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O conhecimento do histrico das compensaes financeiras, cobradas pelo exerccio das atividades de explorao e produo de hidrocarbonetos til para ilustrar a inteno, sempre presente, de assegurar sociedade uma compensao pelo uso de recursos naturais no-renovveis, considerando seu papel fundamental para o desenvolvimento econmico do pas. III.2 Evoluo do Marco Legal das Participaes Governamentais no Brasil (anteriores Lei 9.478/97) No entendimento da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), de acordo com o art. 11 do Decreto n. 2.705/98, os royalties so uma compensao financeira devida pelos concessionrios de explorao e produo de petrleo e gs natural, a ser paga mensalmente pela empresa exploradora ao governo. Representam uma apropriao da sociedade de parcela da renda gerada pela explorao do petrleo e gs natural, recursos naturais no renovveis. Em 1910 j se pagavam royalties por atividades de minerao, em libras esterlinas por tonelada. O termo royalty um anglicismo, cuja raiz royal significa da realeza ou relativo ao rei, referindo-se contrapartida ao direito real45 para uso de minerais, concedido pelo soberano a uma pessoa ou corporao. Atualmente, nos pases que no adotaram a monarquia, o Estado assumiu o papel de rei nesse particular (BARBOSA e BASTOS, 2000a). Na histria nacional da explorao dos recursos minerais, o primeiro fato digno de meno diz respeito elaborao da Constituio de 1891. Esta, adotando o carter liberal quanto propriedade das minas, aboliu o regime dominial46, para atribuir a propriedade do subsolo e de suas riquezas ao superficirio, como propriedade acessria (NUAN, 1970). Esta lei foi considerada como impeditiva do desenvolvimento da
Direito real de uso significa direito sobre a coisa (no caso, os minerais). O sistema dominial (ou regaliano) refere-se ao exerccio da soberania pelo Estado, que pode dar em concesso a sua explorao visando a utilizao da riqueza em benefcio da coletividade. O no-exerccio do direito pelo proprietrio da jazida pode faz-la reverter condio de riqueza comum. No caso brasileiro, anteriormente proclamao da independncia brasileira e promulgao da Constituio Imperial de 1824, a prioridade das minas pertencia Coroa Portuguesa e, a partir daqueles eventos, passou a pertencer ao Estado Brasileiro (RIBEIRO, 2003).
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explorao dos recursos minerais existentes no Pas, uma vez que, de modo geral, o proprietrio do solo (e subsolo) no dispunha dos recursos e de tcnica necessrias pesquisa e explorao das riquezas minerais. At o ano de 1930, a propriedade do solo e do subsolo era inseparvel e os Estados possuam a posse das terras devolutas e a regulamentao da minerao. Em 1931 o Governo Federal anulou a Constituio de 1891 e deu-se o direito de autorizar a pesquisa e a lavra dos recursos minerais em todo o territrio nacional e, em 1934, separou-se a propriedade do solo do subsolo. A Carta de 1937, que possua um carter nacionalista mais visvel, exigiu que as sociedades organizadas para a explorao das minas fossem constitudas por acionistas brasileiros47. A propriedade da Unio sobre os recursos estratgicos passveis de explorao industrial foi o ponto de partida para a presena do estado-empresrio nas reas fundamentais para o desenvolvimento econmico (DRAIBE, 1985). Com relao ao petrleo, o ano de 1938 foi marcante devido nacionalizao da indstria de refino (utilizando petrleo importado e nacional) e criao do Conselho Nacional do Petrleo (CNP)48. No ano de 1948, criou-se o Centro de Estudos do Petrleo, cujo objetivo primordial era organizar a campanha O Petrleo Nosso, de cunho nacionalista. Desta maneira, o nacionalismo econmico revelou-se como uma manifestao da idia de desenvolvimento, industrializao e independncia, em face dos interesses econmicos dos pases dominantes (IANNI, 1991). Desde o princpio do sculo XX, o poder pblico passara a adotar diretrizes cada vez mais elaboradas para solucionar problemas econmicos, tais como: proteger ou estimular setores econmicos j instalados na economia nacional; formalizar o mercado de fatores de produo; e, tambm, controlar as relaes sociais de produo. Deste modo, o poder pblico foi levado a participar de modo cada vez mais amplo e sistemtico na economia do Pas (IANNI, 1991), transparecendo tais idias nas Constituies de 1934 e 1937.

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O contedo nacionalizante da Carta de 1937 foi atenuado na Constituio de 1946. Decreto-Lei n. 538/38.

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O que se tentava estabelecer era uma estratgia poltica determinada para a realizao do desenvolvimento econmico e a industrializao. Ou seja, a formulao de novas concepes sobre desenvolvimento, industrializao, planejamento, intervencionismo estatal, emancipao econmica, etc., implicou na elaborao de uma estratgica poltica para o desenvolvimento. Desta forma, a reelaborao da estrutura e das funes do Estado era a forma pela qual estava se constituindo a nova estratgia poltica destinada a organizar e dinamizar o sistema econmico emergente. Entretanto, somente na dcada de 1950, devido s crises originrias da escassez de petrleo no mercado internacional, e aps muita discusso, instituiu-se, em 03 outubro de 1953, no Governo Getlio Vargas, a Lei n. 2.00449, criando a Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS), e estabelecendo-se o monoplio estatal do petrleo no Brasil50. A principal atribuio da referida Lei foi dispor acerca da Poltica Nacional do Petrleo, tendo, como ponto central, em linhas gerais, o monoplio da Unio sobre a pesquisa e a lavra de jazidas de petrleo e outros hidrocarbonetos fluidos e gases raros, bem como sobre sua refinao e seu transporte martimo, ou por meio de condutos (fosse este petrleo, tanto nacional como estrangeiro). Este monoplio seria exercido por intermdio do CNP, como rgo de orientao e fiscalizao, e pela PETROBRAS e suas subsidirias, como rgo de execuo. importante ressaltar o carter nacionalista da Lei n. 2.004/53, motivada, principalmente, pelo poder exercido pelas grandes companhias de petrleo mundiais durante a primeira metade do sculo XX. Por este motivo a PETROBRAS, que possua diversos privilgios, necessitava j nascer forte para competir com as majors petrolferas. Alm do propsito de resolver o problema do atendimento da demanda interna do Pas por derivados de petrleo, a criao da empresa tinha por objetivo produzir efeitos dinamizadores e encadeados, estimulando e respondendo
Conhecida como Lei do Monoplio do Petrleo. A PETROBRAS foi criada no intuito de impulsionar a indstria petrolfera nacional, estando destinada a empreender as atividades de pesquisa, desenvolvimento, explorao e produo de petrleo e gs natural no Brasil. O desinteresse do setor privado em empreender uma atividade de alto risco, caracterizada por elevados investimentos e pesadas economias de escala, bem como as resistncias polticas abertura do setor ao capital estrangeiro, levaram a Unio a instituir o monoplio sobre as operaes com recursos hidrocarbonetos lquidos (POSTALI, 2002). No entanto, o monoplio do petrleo somente seria includo na Constituio de 1967: Art. 162 A pesquisa e a lavra de petrleo em todo o territrio nacional constituem monoplio da Unio, nos termos da lei.
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necessidades de setores j instalados. Para DRAIBE (1985), previam-se, tambm, estmulos a novas reas de investimento, em particular a de equipamentos para a prpria indstria, assim como a da indstria qumica e de sintticos base de petrleo e derivados. Destarte, se abririam novas reas de inverses empresa privada nacional, a partir do investimento pblico. O art. 27, da Lei n. 2.004/53, estabeleceu que nos Estados e Territrios onde se realizassem a lavra do petrleo, xisto betuminoso e a extrao de gs natural, a PETROBRAS e suas subsidirias eram obrigadas a pagar, trimestralmente, uma indenizao de 5% sobre o valor destes recursos extrados. Os valores (ou preos) destes minerais, por sua vez, eram fixados pelo CNP. O 3 deste mesmo artigo determinou ainda que os Estados e Territrios deveriam distribuir, proporcionalmente, 20% destes recursos aos seus Municpios produtores, de acordo com a produo de cada um. Portanto, a partir desta Lei que assegurada a participao dos Estados, Territrios e Municpios na arrecadao das indenizaes provenientes da produo de hidrocarbonetos (de acordo com a produo de cada um), pois os mesmos no eram diretamente beneficiados de acordo com a legislao ento existente. Posteriormente, com a Lei n. 3.257, de 02 de setembro de 1957, houve uma alterao na distribuio dos recursos: ficou estabelecido que uma parcela de 4% sobre o valor do petrleo e/ou do gs natural produzidos em terra pela PETROBRAS seriam pagas ao Estado e 1% seria destinada aos Municpios (sobre o valor de produo terrestre de petrleo e gs natural em seus territrios). A Lei n. 2.004/53 no mencionava pagamento das indenizaes sobre o valor do leo ou gs produzidos na plataforma continental, por no existir ainda a produo no mar. Mas a partir da Lei n. 3.257/57 instituiu-se que, quando leo e o gs fossem extrados na plataforma continental, a indenizao seria destinada ao Conselho Nacional do Petrleo para a formao de estoques de combustveis, destinados a garantir a segurana e a regularidade da gerao de energia eltrica. A partir de 1969, pelo Decreto-Lei n. 523, ficou estabelecido que a indenizao de 5%, sobre a produo de hidrocarbonetos na plataforma continental seria destinada, em partes iguais, ao Ministrio das Minas e Energia (Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM), para a formao do Fundo Nacional de Minerao, e ao Ministrio da Educao e Cultura (MEC), para o 53

incremento da pesquisa de ensino de nvel superior no campo das geocincias (SIMPSIO SOBRE ROYALTIES, 1986). No final de 1973, devido ao primeiro choque do petrleo, o Governo reformulou esta distribuio. Pelo Decreto n. 1.288, de 01 de novembro de 1973, destinou ao CNP os recursos provenientes da indenizao sobre a lavra na plataforma para a formao de estoques de combustveis com vistas a garantir a segurana e a regularidade da gerao de energia eltrica e incentivar os investimentos em gerao desta rea (que, anteriormente, destinavam-se ao Ministrio da Educao e ao Ministrio das Minas e Energia). No entanto, em 1980, pelo Decreto-lei n. 1.785, o Governo Federal resolveu suspender o pagamento das indenizaes relativos produo de petrleo na plataforma, dada prioridade conferida pelo Governo explorao de petrleo no Pas (SIMPSIO SOBRE ROYALTIES, 1986). Em 1985, j em um contexto poltico de redemocratizao do pas, (e, talvez, at por este motivo, com uma necessidade de romper ou modificar as questes excessivamente centralizadas em vigor at ento), tem-se uma nova lei que passa a prever a indenizao diretamente s esferas subnacionais de governo (Estados, Territrios e municpios). Assim, com a subseqente consolidao e crescimento da produo offshore, a Lei n. 7.453, de 27 de dezembro de 1985, considerou tambm, novamente, sujeito a royalties o petrleo, xisto betuminoso e o gs natural extrados na plataforma continental, no mesmo percentual de 5%. A distribuio do total arrecadado apresentava-se da seguinte forma: 1,5% aos Estados confrontantes51 com poos produtores; 1,5% aos Municpios confrontantes com estes poos e queles pertencentes s suas respectivas reas geoeconmicas; 1% ao Ministrio da Marinha, a fim de atender aos encargos de fiscalizao e proteo das reas martimas produtoras e 1% para constituir um Fundo Especial52 a ser rateado entre todos Estados, Territrios e Municpios da regio53.

Consideram-se confrontantes com a plataforma continental, os Estados e Municpios contguos rea martima delimitada pelas linhas de projeo dos respectivos limites territoriais, at a linha de limite da plataforma continental, onde estiver situado o campo produtor de petrleo e gs natural. As projees so efetuadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2, art.15, Decreto n. 2.705/98). 52 Na viso do ento Deputado Federal Bocaiva Cunha, coordenador do Simpsio sobre Royalties (1986) realizado no Clube de Engenharia do Rio de Janeiro, em fevereiro de 1986, houve um erro de redao, porque esta parcela de 1%, destinada a um Fundo Especial, deveria ser direcionada ao Fundo de Participao dos Estados e Municpios, j existente na poca.

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J a Lei n. 7.525, de 22 de julho de 1986, apresentou, diferentemente da lei anterior, um conceito para Estados, Territrios e municpios confrontantes com poos de extrao de leo, xisto betuminoso ou gs da plataforma continental54. Estes deveriam ser contguos rea martima delimitada pelas linhas de projeo dos respectivos limites territoriais, at a linha de limite da plataforma continental, onde estiverem situados os poos. O conceito de rea geoeconmica de um municpio confrontante (introduzido na Lei n. 7.453/85, porm s explicada na Lei n. 7.525/86), foi definida a partir de critrios concernentes s atividades de produo de uma dada rea de produo petrolfera martima e os impactos destas atividades sobre as reas circunvizinhas. O IBGE adotou, como critrio de identificao da rea geoeconmica, a mesorregio homognea, que vigorou de agosto de 1986 at dezembro de 1989; e, a partir da, a mesorregio geogrfica dos municpios integrantes da Zona de Produo Principal, resguardando os direitos das unidades territoriais beneficiadas com a aplicao do critrio anterior. Desta forma, os municpios que integravam tal rea geoeconmica foram alocados em Zona de Produo Principal, Zona de Produo Secundria e Zona Limtrofe Zona de Produo Principal55, cabendo ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) a responsabilidade de traar as linhas de projeo dos limites territoriais dos Estados, Territrios e municpios confrontantes (de acordo com a linha geodsica ortogonal costa ou segundo o paralelo at o ponto de sua interseo com os limites da plataforma continental), e tambm a incumbncia de definir a abrangncia destas reas econmicas,
A Lei n. 7.453/85 estabeleceu tambm que os Estados, Territrios e municpios centrais, em cujos lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres se fizer a explorao de petrleo, xisto betuminoso ou gs, faro jus indenizao prevista no caput deste artigo. 54 O objetivo da Lei n. 7.525/86 foi complementar e explicar melhor alguns pontos da Lei n. 7.453/85. Desta forma, permaneceu inalterada a alquota bsica de 5%. 55 Considerou-se Zona de Produo Principal de uma certa rea de produo martima de petrleo, o municpio confrontante e os municpios onde estiverem localizadas trs ou mais instalaes dos seguintes tipos: instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural, excluindo os dutos; e instalaes relacionadas s atividades de apoio a explorao, produo e ao escoamento de petrleo e gs natural, tais como portos, aeroportos, oficinas de manuteno e fabricao, almoxarifados, armazns e escritrios. Como Zona de Produo Secundria, a Lei n. 7.525/86 considerou os Municpios atravessados por oleodutos ou gasodutos, incluindo as respectivas estaes de compresso e bombeio, ligados diretamente ao escoamento da produo de uma dada rea de produo martima, ficando excluda, para fins de definio de rea geoeconmica, os ramais de distribuio secundrios, feitos com outras finalidades.. Finalmente, fazem parte da Zona Limtrofe Zona de Produo Principal os municpios contguos aos municpios que integram e aqueles atingidos pelos efeitos sociais ou econmicos da produo ou explorao do petrleo e/ou gs natural.
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assim como os municpios includos na Zona de Produo Principal, Secundria e Limtrofe. Ainda no que se refere distribuio, o Fundo Especial de 1% para Estados, Territrios e Municpios, previstos na Lei n. 2.004/53 tambm sofreu alteraes. A nova repartio passou a privilegiar mais os municpios, uma vez que estes passaram a receber 80% dos recursos, enquanto que os 20% restantes ficam para os Estados e Territrios. A dcada de 1980 foi marcada, mormente, pelas duas grandes crises do petrleo (1973 e 1979), levando a uma maior afirmao do monoplio estatal no Brasil. Apesar das polticas de privatizaes que passaram a ocorrer em todo o mundo, o petrleo continuou a ser entendido como bem estratgico para o desenvolvimento do pas. Esta concepo de considerar o petrleo como bem estratgico foi mantida com a Constituio Federativa de 1988, sendo este pensamento, inclusive, reforado, pois alm do monoplio da Unio sobre a pesquisa e a lavra (que j haviam sido constitucionalizados na Carta de 1967), as atividades anteriormente reguladas pela Lei n. 2.004/53 (refino, importao, extrao e transporte de petrleo e seus derivados) foram includas como normas constitucionais. Este foi justamente o ponto diferenciador dessa Constituio. A distribuio dos royalties novamente sofreu alteraes, com a Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. A primeira alterao foi que a PETROBRAS e suas subsidirias deveriam pagar uma compensao financeira, e no mais uma indenizao, como vinha sendo tratado o tema. Porm, o percentual de compensao financeira permaneceu inalterado: 5% sobre o valor do leo bruto, do xisto betuminoso e do gs extrado, tanto nos territrios (produo onshore) de Estados, Distrito Federal e municpios, como na plataforma continental (produo offshore). A segunda alterao referia-se distribuio dos recursos entre os entes beneficirios da federao. O Decreto n.1, de 11 de janeiro de 1991, que regulamentou a Lei n. 7.990/89, determinou a seguinte distribuio no caso da produo onshore56: 70% para os Estados produtores; 20% para os municpios produtores; e 10% para os municpios

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Incluindo, alm da produo em terra, a lavra em rios, lagos, ilhas fluviais e lacustres.

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onde se localizam instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque de leo bruto e/ou gs natural. Para a produo offshore, a repartio ficou estabelecida da seguinte forma: i) 30% aos Estados e Distrito Federal; ii) 30% aos municpios confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas (sendo que a distribuio destes 30% segue os critrios expostos na Lei n. 7.525/86); iii) 10% aos municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de embarque e desembarque de leo bruto ou gs natural, operadas pela PETROBRAS; iv) 20% ao Ministrio da Marinha, a fim de atender aos encargos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas das reas em questo; e v) 10% para a constituio de um Fundo Especial57, a ser distribudo entre Estados, Territrios e municpios58. Neste novo rateio, ficou institudo que os Municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de embarque e desembarque59 passariam a ser tambm beneficiados, sendo eles destinada metade da alquota anteriormente reservada ao Fundo Especial (que passou de 1% para 0,5%). Desta forma, em 2001, existiam 15 municpios (BARBOSA, 2001a) que atendiam s condies de embarque e desembarque de petrleo e gs produzidos na plataforma continental, os quais dividiam entre si, em propores iguais, a alquota de 0,5% incidente sobre toda a produo nacional offshore. O mesmo valia para o rateio entre os 57 municpios que atendiam estas mesmas operaes de embarque e desembarque de produo realizadas em terra (os quais dividiam entre si, em partes iguais, a alquota de 0,5% incidente sobre a totalidade da produo nacional onshore) (BARBOSA, 2001a). Ainda de acordo com esta Lei, a periodicidade de pagamento das compensaes financeiras foi alterado, passando a ser efetuado mensalmente, e no trimestralmente como antes, at o ltimo dia til do ms subseqente ao do fato gerador.

De acordo com o Decreto n.1, de 11 de janeiro de 1991, que regulamentou a Lei n. 7.990/89, a distribuio ser consoante aos critrios estabelecidos para o rateio dos Fundos de Participao Especial dos Estados e municpios, isto , 20% para os Estados e 80% para os municpios. 58 O art. 9 da Lei n. 7.990/89 previu, tambm, que os Estados deveriam transferir 25% da parcela da compensao financeira, que lhes atribuda, aos seus municpios. 59 Esta categoria de municpios diferente daquela j prevista no interior das Zonas de Produo Principal, dos Municpios que concentram as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural.

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III.3 A Reforma Institucional do Setor Petrolfero Brasileiro e as Mudanas Institudas com a Lei n. 9.478/97 A trajetria da indstria do petrleo no Brasil, desde a dcada de 1950, deu-se em torno da PETROBRAS, brao executivo estatal, estratgico formulao de polticas pblicas. possvel afirmar que a histria do petrleo no Brasil confunde-se com a da prpria empresa. A dcada de 1990 trouxe mudanas institucionais que modificaram este quadro, conseqncias de uma nova viso da atuao do Estado na economia. Acompanhando uma tendncia verificada em diversos pases, a adoo de polticas mais liberalizantes impactou e transformou a configurao da indstria petrolfera brasileira. Neste novo cenrio, o monoplio das atividades de explorao e produo continuaria sendo do Estado, sendo que este estaria agora capacitado em realizar concesses agentes privados60. Verifica-se, de certa maneira, um deslocamento do papel do Estado de agente produtor para agente regulador (POSTALI, 2002, p.90). O novo ambiente internacional, de maior abertura econmica, sobretudo nos setores de infra-estrutura, incitou os estados agilizarem a legalizao da maior participao do capital privado nas indstrias onde eles detinham a participao acionria, isto ocorreu nas mais variadas formas (privatizaes, parcerias, contratos de risco, concesses, entre outras). Na dcada de 1990, este movimento sucedeu-se, sobretudo, nos pases emergentes onde os governos visavam a reduo das dvidas pblicas, o aumento do investimento das indstrias de infra-estrutura locais e a gerao de receitas para os cofres pblicos (SIMO, 2001). No Brasil, a abertura do mercado de petrleo comeou a ganhar corpo no Governo do Presidente Fernando Collor de Mello, e se concretizou com a promulgao da Emenda Constitucional n. 9. Posteriormente, este novo cenrio institucional consolidou-se com
Na viso de ALVEAL (2002, p.584), as reformas estruturais do Estado brasileiro, ocorridas nos anos 1990, objetivou tornar compatvel o desenvolvimento do setor petrolfero com um novo padro de desenvolvimento do pas. Contudo, o sucesso da organizao econmica anterior da indstria, sob o comando da estatal PETROBRAS, conduziu a deciso da coalizo poltica reformadora para uma opo peculiar e distinta daquela implementada para todas as outras indstrias de infra-estrutura. No setor petrolfero, a introduo de presses competitivas abdicou de um processo de privatizao strictu sensu, sendo substituda por uma estratgia gradualista, implementada atravs do estmulo ao ingresso de agentes privados e formao de parcerias entre a estatal e os agentes privados.
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a Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997 que, segundo a previso constitucional, deveria regulamentar a atividade petrolfera no Brasil, estabelecendo regras para seu funcionamento. O monoplio da Unio na explorao e produo de petrleo e gs natural, no Brasil, foi exercido exclusivamente pela PETROBRAS, de outubro de 1953 (com a entrada em vigor da Lei n. 2.004), at novembro de 1995, quando foi promulgada a Emenda Constitucional n. 9. Esta, alterou o artigo 177 da Constituio Federal de 1988 e, mantendo a Unio com o controle do monoplio, permitiu que as atividades de explorao e produo (E&P) fossem executadas tambm por empresas privadas, mediante contratos de concesso celebrados com a Unio. At ento, apenas a distribuio era permitida iniciativa privada. De acordo com POSTALI (2002), a emenda no revoga a propriedade exclusiva da Unio sobre todos os recursos minerais existentes no subsolo e na plataforma continental brasileira, mas autoriza a contratar empresas constitudas sob lei nacional para levar adiante as atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e seus derivados no Brasil. Com a regulamentao da Emenda Constitucional n. 9, a Lei n. 9.478/97 disps, em seu art. 1, os objetivos da poltica nacional para o aproveitamento racional das fontes de energia: a preservao do interesse nacional, a promoo do desenvolvimento, a ampliao do mercado de trabalho e a valorizao dos recursos energticos. Alm disso, ressaltou-se a preocupao com o direito do consumidor, em relao a preo, qualidade e oferta de produtos; proteo ao meio ambiente e promoo da conservao da energia; promoo da livre concorrncia e competitividade no pas, dentre outros. A Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997, revogou a Lei n. 2.004/53 e estabeleceu os termos e as condies segundo os quais o Estado permite s entidades privadas o exerccio das atividades relativas ao monoplio do petrleo e do gs natural. Tambm foi responsvel pela criao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP)61, cuja finalidade destacada no art. 2, da Lei n. 2.455/98:

Na poca, a ANP denominava-se apenas Agncia Nacional do Petrleo. Porm, com o crescimento da importncia do gs natural e biocombustveis na matriz energtica brasileira, alterou-se, posteriormente, o nome para Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (Redao dada pela Lei n. 11.097, de 2005).

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A ANP tem por finalidade promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo, de acordo com o estabelecido na legislao, nas diretrizes emanadas do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE e em conformidade com os interesses do Pas (art. 2, Lei n. 2.455, de 14 de janeiro de 1998).

Desta maneira, o Brasil, seguindo uma tendncia mundial na rea de E&P, passou a adotar o monoplio estatal com o exerccio aberto iniciativa privada, atravs de contratos de concesso com a ANP, o rgo regulador governamental62. Algumas das razes que levaram flexibilizao do monoplio estatal na indstria petrolfera foram a promoo da livre concorrncia e a atrao de investimentos na produo de energia. Segundo este novo padro, o Estado, que o detentor dos recursos minerais, transfere terceiros a explorao, inclusive os respectivos ganhos e obtm uma remunerao atravs das participaes governamentais, que so exigidas do concessionrio. Assim, alm de tributos federais, estaduais e municipais exigidos que qualquer empresa que opere sob a legislao brasileira, cabe aos concessionrios das atividades de E&P o pagamento sociedade de uma compensao financeira extraordinria. A ANP passou a adotar novas metodologias para o clculo destas participaes, com base no Decreto n. 2.705, de 3 de agosto de 1998, a qual regulamentou a Lei n. 9.478/97 nos seus aspectos relativos as participaes governamentais. Estas, so tratadas pelos artigos 45 a 51, na seo VI, Captulo V da Lei do Petrleo, que compreendem os royalties, as participaes especiais, o bnus de assinatura e o pagamento pela ocupao ou reteno de rea. Trs destas participaes foram introduzidas pela primeira vez na legislao com a Lei do Petrleo.

A criao de uma Agncia Nacional do Petrleo, na dcada de 1990, enfrentou, no Brasil, a falta de tradio da administrao pblica brasileira em matria de regulao, e o alto grau de protecionismo vigente. Preocupava-se com a captura do ente regulador nos momentos em que este deveria mitigar os conflitos entre empresas e governos; por isto, criou-se uma autarquia sob regime especial e com uma certa autonomia e independncia, vinculada ao Ministrio das Minas e Energia.

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III.3.1 O Bnus de Assinatura e o Pagamento pela Ocupao ou Reteno de rea O bnus de assinatura um pagamento feito anteriormente ao incio da explorao, com forte impacto econmico (reduo na taxa interna de retorno), sendo o montante ofertado pela empresa vencedora da licitao para obteno da concesso. O bnus tem o seu valor mnimo estabelecido no edital de licitao do bloco e destina-se, em parte, ANP para custeio de suas necessidades operacionais, determinadas em seu oramento aprovado. O valor ofertado na 7 Rodada de Licitaes (outubro de 2005) foi de R$ 1,09 bilho, sendo de aproximadamente R$ 3,26 bilhes o total arrecadado com as sete rodadas realizadas (ANP, 2006). O pagamento pela ocupao ou reteno de rea o valor a ser pago anualmente pelos concessionrios, a partir da data de assinatura do contrato, disposto no edital de licitao e nas clusulas contratuais, aos proprietrios da terra em questo. As faixas de valores unitrios por km2, ou frao da rea concedida, devem ser fixados em edital (definidas no Decreto n. 2.705/98), sendo aplicveis nas fases de explorao, desenvolvimento e produo. Para fixao destes valores, dentro de cada faixa, a ANP leva em conta as caractersticas geolgicas, a localizao da Bacia Sedimentar em que o bloco, objeto da concesso, se situar, bem como outros fatores pertinentes63. Nesta Participao Governamental, o custo da opo de prorrogao do perodo exploratrio consiste em um aumento na taxa pela reteno de rea. O valor cobrado crescente em relao fase em que o projeto se encontra, o que lhe confere caractersticas de imposto incondicional, pois, de acordo com POSTALI (2002), ao mesmo tempo em que se trata de um aluguel das terras em que se realizam os investimentos, seu valor cresce conforme o projeto ganha resultados. Ainda no que se diz respeito a esta modalidade de Participao Governamental, consta, do contrato de concesso, clusula que determina o pagamento aos proprietrios de terra de participao equivalente, em moeda corrente, a um percentual varivel entre 0,5% e
Para a fixao desses valores unitrios, que sero reajustados anualmente pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), a ANP obedecer as seguintes faixas de valores: I) fase de explorao: R$ 10,00 a R$ 500,00 por km2 ou frao; II) prorrogao da fase de explorao: 200% do valor fixado para a fase de explorao; III) perodo de desenvolvimento da fase de produo: R$ 20,00 a R$ 1.000,00 por km2 ou frao; e IV) fase de produo: R$ 100,00 a R$ 5.000,00 por km2 ou frao.
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1% da produo de petrleo e gs natural, a critrio da ANP. Por fim, o pagamento pela ocupao ou reteno de reas ser distribudo na proporo da produo realizada nas propriedades regularmente demarcadas na superfcie do bloco. Os recursos provenientes desta participao governamental, que atingiram o valor de R$ 126,2 milhes em 2006 (ANP, 2007), destinam-se ao financiamento das despesas da ANP para o exerccio das atividades que lhe so conferidas por lei. III.3.2 Os Royalties A Lei do Petrleo, alm de aumentar para 10% a alquota bsica dos royalties64, manteve os critrios de distribuio aos Estados, Municpios e Ministrios para a parcela correspondente at 5%, e estabeleceu uma nova forma de distribuio para a parcela excedente a 5%65, incluindo o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) como novo beneficirio, recebendo 25% da parcela correspondente aos 5% dos royalties excedentes. A distribuio dos royalties entre seus beneficirios se d na forma do disposto nos artigos 48 e 49 da mesma lei, tal como demonstrado a seguir:
Art. 48. A parcela do valor do royalty, previsto no contrato de concesso, que representar cinco por cento da produo, correspondente ao montante mnimo referido no 1 do artigo anterior, ser distribudo segundo os critrios estipulados pela Lei n. 7.990, de 28 de agosto de dezembro de 1989. (art. 48, Lei n. 9.478/97. Grifo nosso).

Os critrios a que se referem o artigo 48 so os que constam no art. 7 da Lei n. 7.990/89, a saber:

A alquota dos royalties prevista pela ANP no edital de licitao de cada bloco, no intervalo de 5% a 10%, em funo do risco geolgico, das expectativas de produo e de outros fatores pertinentes. 65 De acordo com LEAL et al. (2003), possivelmente com o intuito de barrar resistncias sua aprovao, o texto da Lei n. 9.478/97 criou novas regras para a repartio dos royalties excedentes, permanecendo intacta a regra vlida para a alquota mnima de 5%, evitando, assim, uma eventual oposio daqueles que interpretariam suas perdas como uma violao aos direitos adquiridos. Ademais, plausvel afirmar que essa elevao da alquota serviu, parcialmente, como forma de ressarcir o poder pblico pela perda do monoplio de extrao do petrleo, por meio da introduo de expectativas de aumento de receitas para todas as esferas de governo.

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a) Quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais ou lacustres: 70% aos Estados produtores; 20% aos Municpios produtores e 10% aos Municpios com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. b) Quando a lavra ocorrer na plataforma continental: 30% aos Estados confrontantes com poos; 30% aos Municpios confrontantes com poos; 20% ao Comando da Marinha; 10% para o Fundo Especial (a ser distribudo entre todos os Estados e Municpios) e 10% para Municpios66 com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. No que se refere distribuio da parcela de 30% dos royalties aos Municpios confrontantes com poos produtores, estabeleceu-se o seguinte: 60% rateados entre os Municpios integrantes da Zona de Produo Principal67 (garantindo-se, pelo menos, um tero ao Municpio que concentrar as instalaes de processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs); 10% rateados entre os Municpios da Zona de Produo Secundria68 e os 30% restantes para os Municpios limtrofes Zona de Produo Principal69. O Anexo I apresenta a repartio para os municpios localizados no estado do Rio de Janeiro. Os royalties devido aos Municpios so calculados com base na produo do Estado do qual fazem parte, sendo que o rateio dos royalties devido aos Municpios pertencentes uma mesma zona de produo ser efetuado na razo direta de suas respectivas populaes (BARBOSA, 2001a). Em conformidade com o disposto no art. 49 da Lei n. 9.478/97, a parcela do valor do royalty que exceder a 5% da produo ter a seguinte distribuio:
Os municpios fluminenses afetados so: Angra dos Reis, Maca, Mangaratiba, Parati e Rio de Janeiro (BARBOSA, 2001a). 67 Conjunto dos municpios onde estiverem localizadas trs ou mais instalaes dos seguintes tipos: instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural (excludo os dutos) e instalaes relacionadas s atividades de apoio explorao, produo e escoamento de gs natural, tais como portos, aeroportos, oficinas de manuteno e fabricao, armazns, etc. (BARBOSA, 2001a, p. 70). 68 Conjunto dos municpios atravessados por oleodutos ou gasodutos (incluindo as estaes de compresso e bombeio), destinados, exclusivamente, ao escoamento da produo de uma dada rea de produo petrolfera marinha. (BARBOSA, 2001a, p. 71. Grifo no original). 69 Conjunto dos municpios contguos queles que integram a Zona de Produo Principal, bem como os que sofram conseqncias sociais ou econmicas da produo ou explorao do petrleo ou gs natural (BARBOSA, 2001a).
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a) Quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios ilhas fluviais e lacustres: 52,5% aos Estados produtores; 25% ao Ministrio de Cincia e Tecnologia (para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados na indstria petrolfera); 15% aos Municpios produtores e 7,5% aos Municpios que sejam afetados70 por operaes nas instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, na forma e critrios estabelecidos pela ANP. b) Quando a lavra ocorrer na plataforma continental: 22,5% aos Estados confrontantes com campos; 22,5% aos Municpios confrontantes com campos; 25% ao Ministrio de Cincia e Tecnologia; 15% ao Comando da Marinha; 7,5% aos Municpios afetados por operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural e 7,5% para o Fundo Especial (Estados e municpios). Com estas modificaes, estabelecidas pela Lei n. 9.478/97, pode-se averiguar, a princpio, que no clculo geral, os royalties excedentes (parcela superior a 5%) so menos descentralizados, com o favorecimento da Unio atravs dos repasses ao Ministrio da Cincia e Tecnologia e que, no interior dos municpios, opera-se uma maior concentrao, retirando-se da condio de beneficirios os municpios localizados na zona limtrofe de produo, e aqueles cortados por dutos. III.3.2.1 Razes do Incremento dos Royalties A alquota dos royalties prevista pela ANP no edital de licitao de cada bloco, entre 5% e 10%, em funo do risco geolgico, das expectativas de produo, entre outros fatores. Com a ampliao da alquota bsica, a Lei do Petrleo praticamente duplicou o percentual dos royalties nas bacias produtoras brasileiras (Anexo II). No ano de 2006, 10 Estados e 850 Municpios foram beneficirios da arrecadao dos royalties, cujo
importante ressaltar que a categoria de municpios com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, definida pelo Decreto n. 1/91, assumiu outra interpretao na Lei n. 9.478/97, passando a condio de municpios afetados pelas instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. Desta forma, para o rateio da alquota mnima de 5%, tem-se como beneficirio o conjunto de municpios onde esto fixadas estas instalaes. J para o rateio dos royalties excedentes (parcela acima de 5%), um conjunto maior de municpios beneficiado, pois este inclui aqueles afetados pelas referidas instalaes.
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valor total distribudo no Brasil atingiu aproximadamente R$ 7,704 bilhes. Somente para o Estado do Rio de Janeiro, a arrecadao saltou de R$ 39 milhes, em 1997, para R$ 1,647 bilho em 2006 (ANP, 2007). Na Figura 3.1, abaixo, mostra-se claro o incremento da arrecadao a partir de 1998. A distribuio total de royalties do petrleo e gs natural, no Brasil, passou de cerca de R$ 190,3 milhes em 1997, antes da nova regulamentao, para mais de R$ 7,704 bilhes em 2006. A distribuio de royalties ao Estado do Rio de Janeiro e seus municpios passou de cerca de R$ 80,6 milhes, em 1997, para mais de R$ 3,468 bilhes em 2006.

8.000 7.500 7.000 6.500 6.000 5.500 5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Unio

Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997

Milhes R$

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ano

Unidades da Federao

Municpios

Fundo Especial

Figura 3.1 Evoluo da distribuio de royalties sobre a produo de petrleo e gs natural, segundo beneficirios (1994-2006)
Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007).

No somente a alterao na lei, como tambm outras variveis bsicas exerceram influncia no volume de royalties gerados, como a produo mensal de petrleo e gs natural71 de cada campo, seus respectivos preos e a taxa mdia mensal de cmbio.

Determinados volumes de gs natural so excludos da incidncia de royalty, a saber: gs utilizado para elevao artificial (gas lift); gs re-injetado no mesmo campo; gs queimado por razes de segurana e comprovada necessidade operacional, em ocasies de emergncias e/ou acidentes e em casos de produo de gs muito pequena (GUTMAN e LEITE., 2003). A Portaria 249/2000 dispe sobre as questes relacionadas com as queimas de gs em flares e perdas de gs natural.

71

65

A produo nacional de petrleo passou de 640,2 mil barris dirios em 1993, para 1,78 milhes de barris dirios em 2006, um crescimento de 178% ao longo dos ltimos doze anos (ANP, 2007). O volume de gs natural extrado no Brasil passou de 20,2 milhes de m3/dia em 1993, para alcanar a marca de 48,5 milhes de m3/dia em 2006, registrando um aumento de 140% (ANP, 2007). J para o Estado do Rio de Janeiro, a produo de petrleo passou de 419,4 mil barris dirios em 1993, para 1,502 milho de barris/dia em 2006 (aumento de 258%). O volume de gs natural extrado no mesmo Estado passou de 7,8 milhes de m3/dia em 1993, para alcanar, em 2006, a marca de 22,5 milhes de m3/dia, registrando um aumento de 189% (ANP, 2007).

1.800 1.600 1.400

1.200 1.000 800 600 400 200 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Ano

petrleo

gs natural

Figura 3.2 Evoluo da produo de petrleo e gs natural no Brasil (1993 2006)

Fonte: ANP (2007).

importante destacar que, apesar de o Estado do Rio de Janeiro, em 2006, ser responsvel por 84,2% do petrleo e 46,4% do gs natural produzidos no pas, lhe foi conferido72 apenas 45,0% dos recursos oriundos dos royalties (vide Anexo III). Tal fato deve-se Lei n. 7.990/89, que definiu, alm dos Estados e Municpios Produtores, as cidades vizinhas e com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs, e a Unio, como beneficirios, alm da destinao de uma parcela para a criao de um Fundo Especial73. Este o motivo pela qual o percentual da compensao financeira paga ao Estado do Rio de Janeiro no diretamente proporcional sua produo de petrleo e gs natural.
72 73

Estado do Rio de Janeiro e Municpios Fluminenses A ser distribudo entre todos os Estados, Territrios e Municpios.

66

milhes m /dia

mil barris/dia

Alm da alterao na alquota mnima para 10% e do crescimento da produo de petrleo e gs natural, outro fator relevante de mudana ocorrido no clculo74 dos royalties refere-se a preo do petrleo para fins de indenizao. Antes da introduo da Lei n. 9.478/97, a valorao do petrleo e do gs natural (GN) apresentava-se da seguinte maneira (SCHECHTMAN apud CASTELLAR, 2001): i) Valorao do petrleo: Pleo nac. = Preo CIF75 do Petrleo Importado Custo Mdio de Transporte do Petrleo Nacional ii) Valorao do Gs Natural PGN = Preo equivalente de venda do GN Custo Mdio de Transporte do GN Com a implementao da Lei n. 9.478/97, adotou-se o seguinte padro de valorao: i) Valorao do Petrleo: O preo de referncia a ser adotado a cada ms ao petrleo produzido em cada campo, ser igual mdia ponderada de seus preos de venda, em condies de mercado, praticados pelo concessionrio, ou a seu Preo Mnimo, estabelecido pela ANP76, aplicando-se o que for maior. O petrleo transferido para as refinarias do produtor valorado pelo Preo Mnimo. O Decreto n. 2.705/98 estabelece que :
4 O preo mnimo do petrleo extrado de cada campo ser fixado pela ANP com base no valor mdio mensal de uma cesta-padro composta de at quatro tipos de petrleo similares cotados no mercado internacional, nos termos deste artigo ( 5, art. 7, Captulo IV, do Decreto n. 2.705/98).

Os royalties so calculados como um percentual do valor da produo de petrleo e gs natural: Valor da Produo = Alquota x [Volume Total de Petrleo Produzido (m3) x Preo de Referncia do Petrleo (R$/m3) + Volume Total de Gs Natural Produzido (m3) x Preo de Referncia do Gs Natural (R$/m3)] (BARBOSA, 2001a, p.16). 75 Iniciais das palavras inglesas Cost, Insurance, Freight (custo, seguro e frete), de curso internacional. Nome dado ao sistema de pagamento de mercadorias embarcadas quando os custos de seguro e do frete esto includos no preo. 76 O concessionrio deve informar ANP, at o dia 15 do ms subseqente as quantidades vendidas e os preos de venda de petrleo mdia ponderada dos preos de venda praticados pelo concessionrio, livre de impostos e deduzidas as despesas de transporte, desde que explicitadas no contrato de venda.

74

67

O valor mdio desta cesta-padro considera para clculo o valor do petrleo Brent77, sendo aumentado ou reduzido de acordo com o diferencial de qualidade, baseado no perfil de refino. A cada ms, a ANP publica o Preo Mnimo do Petrleo78 produzido em cada campo, no ms anterior, e recalculado mensalmente a partir das cotaes dirias publicadas no Platts. ii) Valorao do Gs Natural: O preo de referncia a mdia ponderada dos preos de venda do gs natural, livre dos tributos incidentes sobre a venda, acordado nos contratos de fornecimento celebrados entre concessionrios e compradores do gs natural produzido na rea de concesso, sendo deduzidas as tarifas relativas ao transporte do gs, desde a sada da concesso at os pontos de entrega (city gates). Na inexistncia de contratos de venda do gs natural produzido na rea de concesso; na ausncia de apresentao, pelo concessionrio, de todas as informaes requeridas pela ANP para a fixao do preo de referncia do gs natural; ou quando os preos de venda ou as tarifas de transporte informados no refletirem as condies normais do mercado nacional, a ANP fixar o preo de referncia para o gs natural, segundo seus prprios critrios79.

Tecnicamente, uma mistura de petrleos produzidos no Mar do Norte, oriundos dos sistemas petrolferos Brent e Ninian, com grau API de 39,4 e teor de enxofre de 0,34%. A cotao Brent (Brent Dated) publicada diariamente pela Platts Crude Oil Marketwire, adotada como padro no mercado internacional, para a formao de preos de cargas de derivados (HORSNELL e MABRO, 1993; BARBOSA, 2001a). 78 O Preo Mnimo do Petrleo calculado a partir da seguinte frmula: PREO MNIMO (R$/m3) = TC x 6,2896 x (BD D), onde TC a taxa mdia mensal do cmbio, para o respectivo ms; BD o valor mdio mensal de cotao do petrleo tipo Brent no mercado internacional; e D um diferencial entre o preo do petrleo nacional produzido no referido campo e o valor do petrleo tipo Brent. 79 A Portaria Interministerial n. 3/2000 estabeleceu o preo mximo de venda do gs natural do produtor (concessionrio) para a companhia estadual de distribuio de gs, a ser praticado no ponto de transferncia de custdia (city gate), decompondo este preo em duas parcelas: o preo do gs natural na entrada do gasoduto de transporte e a tarifa de transporte de referencia entre os pontos de recepo e de entrega do gs. Ademais, esta Portaria indexou o preo do gs natural na entrada do gasoduto de transporte ao preo internacional do leo combustvel (BARBOSA, 2001a).

77

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Preos (US$/mil m3)

200,00 180,00 160,00 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Preos Mdios GN (US$/mil m3)

Figura 3.3 Preos mdios de referncia do gs natural no Brasil: 1999-2006 (US$/mil m3)
Fonte: Elaborao prpria, a partir de ANP (2007).

A Figura 3.3 apresenta os preos mdios de referncia do gs natural. Aps um perodo de oscilao, compreendido entre os anos de 1999 e 2002, verificou-se um expressivo aumento, principalmente a partir de 2003 (variao de 194,1%, entre 1999 e 2006), contribuindo para o acrscimo da arrecadao dos royalties incidentes sobre a produo de gs natural. importante, neste contexto, que se destaque o papel da Portaria ANP n. 155, de 21 de outubro de 1998, que estabeleceu um novo padro para a fixao do preo mnimo do petrleo, produzido mensalmente em cada campo, para o clculo dos royalties e participaes especiais. Esta metodologia estabelece valores para o petrleo brasileiro baseando-se no mercado internacional e adotando a cotao do petrleo Brent Dated como referncia, o que no ocorria com a legislao vigente anteriormente Lei n. 9.478/97 e do Decreto n. 2.705/98, como pode ser comprovado, pela Figura 3.4, a seguir:

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70,00 60,00 Preos (US$/barril) 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Brent Dated (BD) Preo Petrleo Brasileiro (PPB)

Lei n. 9.478/97 e Decreto n. 2.705/98

Figura 3.4 Preos mdios do petrleo brasileiro em comparao com o Brent (1996 2006)
Fonte: ANP (2007).

Antes desta regulamentao, havia uma defasagem entre os preos de referncia nacionais e os preos internacionais de petrleo e de gs natural. Enquanto os preos internacionais variavam livremente, os preos nacionais de petrleo e gs natural eram estabelecidos pelo governo. Aps a Portaria ANP n. 155/98, os preos do petrleo nacional, para fins de indenizao dos royalties e participaes especiais, passaram a acompanhar os preos do petrleo internacional. A razo entre o preo mdio do petrleo nacional e o do petrleo Brent Dated oscilou entre 45% e 60%, at que, em 1999, com a nova metodologia de clculo adotada, a razo manteve-se entre 80% e 90%
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. Esta mudana aumentou a arrecadao e, ao se

tomar as razes mdias entre o preo do petrleo brasileiro e o Brent Dated, de 1997 a 1999, observa-se que esta modificao representa um crescimento de quase 50%, mantidos os demais fatores que afetam os royalties (BARBOSA e BASTOS, 2000b).

Desde meados de 2003, o preo internacional do petrleo abandonou o intervalo de preos entre US$ 22 e US$ 28 que, durante alguns anos, conferiu certo grau de tranqilidade para o mercado internacional. De acordo com PINTO JUNIOR et al. (2006), nos mercados de commodities, as tendncias de alta de preos so acompanhadas, num primeiro momento, por aumento da volatilidade, at que seja atingido um novo patamar que sirva como referncia para as tomadas de deciso dos agentes econmicos. No caso da indstria petrolfera, a instabilidade de preos continua a ser uma caracterstica marcante. De fato, aps os episdios de 11 de setembro de 2001, e do incio da Guerra do Iraque (em 2003), as transformaes no cenrio geopoltico conduziram a um quadro maior de incerteza, elevando os preos e, simultaneamente, tornando seu comportamento mais voltil.

80

70

Desta forma, a apurao do valor dos royalties recolhidos a partir de agosto de 1998, indica a influncia da nova metodologia no total repassado aos beneficirios, principalmente quando comparada evoluo dos preos internacionais do petrleo tipo Brent e taxa de cmbio em relao moeda norte-americana (vide Figura 3.5, a seguir).

8.000 7.000 6.000 (Milhes R$) 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ano Total Royalties Taxa de Cmbio

R$3,50 R$3,00

Lei n. 9.478/97

R$2,50 (R$/US$) R$2,00 R$1,50 R$1,00 R$0,50 R$0,00

Figura 3.5 Arrecadao total de royalties e a taxa de cmbio (1994 2006)

Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007) e Banco Central do Brasil (2007).

indispensvel ressaltar, tambm, que, em janeiro de 1999, o regime de cmbio fixo, que mantinha a paridade R$/dlar prxima a R$1 por US$1, foi descartado pelo Governo Federal. Deste ano, at 2003, o dlar apresentou uma significativa valorizao em relao ao real, atingindo patamares superiores a R$3 por US$1, sendo um dos fatores responsveis pelo incremento nos repasses neste perodo. A partir de 2003, o real apresentou uma valorizao em relao ao dlar; contudo, o aumento da produo nacional de petrleo e gs natural, juntamente com o considervel aumento do preo do petrleo internacional, mais do que compensaram esta valorizao da moeda nacional em relao estrangeira, o que explica o contnuo crescimento dos valores arrecadados de royalties.

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III.3.3 As Participaes Especiais As Participaes Especiais, assim como o bnus de assinatura, foram introduzidas na legislao brasileira com a Lei do Petrleo. Trata-se de um pagamento a que esto sujeitos os campos com grande volume de produo ou grande rentabilidade, permitindo que sejam repassados sociedade parte da renda oriunda das atividades petrolferas nestes casos. Os conceitos de grande volume e de grande rentabilidade esto previstos no Decreto n. 2.705/98 e variam de acordo com o nmero de anos de produo, a localizao da rea e o volume de produo (BARBOSA e BASTOS, 2000a). De conformidade com o 2 do art. 50 da Lei n. 9.478/97, os recursos da Participao Especial so distribudos na seguinte proporo: 40% ao Ministrio de Minas e Energia, para o financiamento de estudos e servios de geologia e geofsica aplicados prospeco do petrleo e gs natural, a serem promovidos pela ANP; 10% ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal (MMA), destinado ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do meio ambiente e danos ambientais causados pelas atividades da indstria petrolfera; e, finalmente, 40% e 10%, respectivamente, para o Estado e Municpio onde ocorrer a produo em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produo. O Anexo IV mostra os valores de participaes especiais distribudos aos beneficirios. Das Unidades da Federao, o Estado do Rio de Janeiro o principal beneficirio, sendo responsvel, em 2006, por cerca de 96,7% do repasse aos Estados e de 39,1% do total arrecadado de participaes especiais. Nota-se um rpido crescimento do montante total, se comparado com as receitas de royalties: enquanto que estas cresceram cerca de 24,13% em 2006 (com relao 2005), as participaes especiais, no mesmo perodo atingiram um aumento de 26,92%.

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Ao contrrio dos royalties, cuja base de clculo a receita bruta, a participao especial incide sobre o lucro da concesso81, sendo possvel abater, no clculo de tal lucro, as dedues previstas nas Portarias ANP n. 10/99 e n. 102/99. A apurao das participaes especiais ser feita mediante aplicao de alquotas progressivas sobre a receita lquida trimestral de cada campo, isto , a receita bruta deduzidos os royalties, os investimentos exploratrios, os custos operacionais, a depreciao e os tributos legais. Tais alquotas variam em funo da localizao da lavra, do nmero de anos de produo e do respectivo volume de produo trimestral fiscalizado. A apurao desta modalidade de Participao Governamental feita pelo prprio concessionrio, que deve encaminhar, ANP, os demonstrativos de produo e os respectivos comprovantes de recolhimento. O princpio da participao especial , segundo POSTALI (2002), possibilitar ao governo obter uma parcela maior da renda dos projetos mais lucrativos. A apurao da participao especial feita trimestralmente, mediante a aplicao sobre a base de clculo (receita lquida) de alquotas marginais (isento; 10%; 20%; 30%; 35%; e 40%), a partir de um volume limite de iseno. Este definido admitindo-se trs estruturas de custo, que so a lavra em terra, lavra em guas rasas (at 400 metros) e lavra em guas profundas (acima de 400 metros)82. As faixas de iseno para o pagamento desta participao esto resumidas na Tabela 3.1, a seguir. A anlise dos limites de produo para a iseno das participaes especiais demonstra que quanto mais inspito o local da produo, maior ser o limite de iseno, uma vez que a extrao ser mais difcil de ser realizada. Um outro ponto a se destacar a reduo do limite de iseno com o decorrer do tempo, pois campos que operam por longos perodos representam um grande potencial de recursos e de lucratividade (POSTALI, 2002). Ademais, a ANP fornece uma faixa maior de iseno nos anos iniciais para que o investimento consiga diluir os gastos exploratrios realizados anteriormente fase de produo. Caso a receita lquida de um campo, em
De acordo com BARBOSA (2001b, p.15), a participao especial uma espcie de imposto de renda adicional, com a diferena de que o imposto de renda consolida todas as operaes da companhia, enquanto que a participao especial se d campo a campo, dentro do conceito de ring fence, que no permite que se importem custos de outras reas para a rea de concesso. 82 Maiores detalhes sobre a apurao das participaes especiais podem ser encontrados no art. 22, Captulo VII do Decreto n. 2.705/98.
81

73

um determinado trimestre, tenha sido negativa, ela poder ser compensada no clculo da participao especial devida no mesmo campo, nos trimestres subseqentes.

Tabela 3.1 - Limites de iseno das participaes especiais (em milhares de m3 de equivalentepetrleo)

BACIA Onshore Offshore at 400m Offshore acima de 400m

1 Ano 450 900 1.350

2 Ano 350 750 1.050

3 Ano 250 500 750

Aps 3 Ano 150 300 450

Fonte: POSTALI (2002), a partir do Decreto-Lei n. 2.705/98.

Esto sujeitos participao especial os campos em terra com produo acima de 10 mil bpd, os campos martimos com profundidade batimtrica mdia at 400 metros e produo acima de 20 mil bpd e os campos martimos com profundidade batimtrica mdia maior de 400 metros e produo acima de 31 mil bpd. O primeiro pagamento de participao especial, apesar de ter sido criada em 1997 com a Lei do Petrleo, s foi realizado em fevereiro de 2000 (referente produo do 4 trimestre de 1999), quando se apurou lucro nos campos de Marlim (400 mil bpd) e Albacora (180 mil bpd) (BARBOSA e BASTOS, 2001a). Esta modalidade de Participao Governamental possui fortes semelhanas com o que se convencionou denominar, segundo POSTALI (2002), de imposto sobre a renda do

recurso, tributo este destinado a projetos de lucratividade elevada, identificados atravs

do volume medido de produo. O imposto sobre a renda representa efeitos de neutralidade desejveis, do ponto de vista de otimizao do nvel de investimentos, e, por incidir apenas sobre a parcela de faturamento que excede os custos de produo, no capaz de inviabilizar um projeto lucrativo em sua ausncia, embora altere a distribuio de riscos entre governo e concessionrio (POSTALI, 2002). Aps a exposio das principais caractersticas das Participaes Governamentais, determinadas pela Lei n. 9.478/97, oportuno observar o fluxo de pagamento e o fluxo documental entre os agentes envolvidos no processo, representado pela Figura 3.6, a seguir:

74

Figura 3.6 - Fluxo de pagamento dos royalties no Brasil estrutura atual

Fonte: BARBOSA (2001a, p.40).

Os concessionrios informam ANP os dados que esta necessita para calcular os valores dos royalties a serem pagos83. A ANP, por sua vez, deve informar Secretaria de Tesouro Nacional (STN) o montante que deve ser pago pelos concessionrios. Os

royalties recolhidos pelos concessionrios STN so posteriormente creditados nas

contas correntes que os estados e municpios beneficirios mantm junto ao Banco do Brasil. O repasse dos recursos provenientes dos royalties ao Comando da Marinha e ao MCT, tambm beneficirios dos royalties, feito diretamente pela STN, sem transitar pelo Banco do Brasil. Tanto os crditos aos estados e municpios, quanto os valores repassados ao Comando da Marinha e ao MCT so feitos com base em clculos realizados e fornecidos pela ANP, em consonncia com a Lei do Petrleo.

importante ressaltar que, embora o processo de pagamento dos royalties seja feito pelo autorecolhimento (pois o prprio concessionrio apura o montante devido, de acordo com o volume produzido e os preos de referncia), a ANP pode, a seu critrio, requisitar ao concessionrio documentos que comprovem a veracidade das informaes prestadas no demonstrativo de apurao do imposto, bem como enviar equipes de auditoria e fiscalizao (POSTALI, 2002).

83

75

III.4 Comparaes Internacionais sobre os Critrios de Arrecadao de Recursos das Participaes Governamentais

Foi exposto, na primeira parte deste captulo, o sistema de arrecadao das Participaes Governamentais no Brasil. Com o intuito de tecer algumas consideraes e avaliaes sobre a pertinncia do modelo nacional, analisar-se- o funcionamento dos sistemas internacionais, necessitando, para isto, uma sucinta reviso dos sistemas tributrios, sistemas contratuais e de concesso, existentes nas atividades de E&P de petrleo e gs. Segundo MARTINS (1997), a atividade de explorao e produo de petrleo capaz de gerar uma renda econmica84 substancial, cuja apropriao tem sido a essncia dos acordos firmados entre os Governos e as empresas contratadas. necessrio, portanto, a busca de um timo entre a rentabilidade desejada pelo Governo e a remunerao do capital de risco das companhias licenciadas. Destarte, a questo da tributao e do estabelecimento de Participaes Governamentais, especialmente dos royalties, nos acordos de E&P, assume uma importncia estratgica para o estudo da viabilidade dos investimentos na indstria petrolfera. Ademais, o governo, atravs do controle dos impostos, taxas e compensaes pode, de certa forma, exercer um certo gerenciamento dos seus recursos naturais. As empresas de petrleo, normalmente, avaliam o Valor Presente Lquido (VPL) esperado de seus projetos de explorao, baseando-se nos respectivos fluxos de caixa, ponderados pela probabilidade de sucesso de cada rea e, onde so considerados fatores como o risco geolgico, o ambiente econmico mundial, riscos polticos do pas hospedeiro, a natureza das operaes onshore e offshore, e a taxa mnima de retorno aceitvel pela companhia contratada. J os governos de pases produtores tm que competir internacionalmente para a atrao de investimentos estrangeiros, visando, entre outros objetivos, elevar a produo domstica de petrleo, arrecadar impostos, gerar empregos, desenvolver tecnologias, etc.

Considera-se, neste caso, a renda econmica como o excedente da receita do investimento aps a deduo dos custos totais.

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Assim, para NAVARRO (2003), os royalties e os regimes fiscais ideais para um pas hospedeiro de companhias de petrleo deve abarcar a seguinte conjectura: satisfazer os dispositivos legais do governo; maximizar o aproveitamento dos recursos naturais existentes; produzir ganhos econmicos aceitveis para o pas hospedeiro; e recuperar os custos iniciais dos investidores, proporcionando uma lucratividade atrativa para as companhias de petrleo contratadas. Alguns pases produtores tm oferecido termos contratuais mais flexveis, aumento dos limites de produo tributvel, progressividade na taxao de impostos, iseno de bnus de assinatura, reduo da participao governamental sobre a produo e revises do arcabouo jurdico que rege os contratos petrolferos. Cabe lembrar que, conforme visto anteriormente, a justificativa para o pagamento dos

royalties reside no fato de que estes pagamentos decorrem da extrao de um recurso

natural no-renovvel, onde h embutido, um custo de oportunidade. Assim, no se considera o royalty (ou qualquer outra Participao Governamental) como um tributo, mas um pagamento ou participao baseado nos direitos de produo. Antes de abordar as experincias de alguns sistemas internacionais, ser realizado, na seo a seguir, uma concisa anlise sobre os sistemas fiscais, participaes governamentais e tributos e contribuies sociais presentes na atividade de E&P de petrleo e gs natural85.

III.4.1 Os Sistemas Internacionais de Tributao na Cadeia do Petrleo e Gs Natural

Atualmente, considerando pases, provncias, estados e territrios, existem no mundo mais de 250 jurisdies, cada uma delas com seu prprio regime fiscal aplicvel E&P de hidrocarbonetos. Alm disto, dentro de uma mesma jurisdio, os governos podem adotar diferentes exigncias fiscais, dependendo das condies geogrficas, econmicas ou tcnicas predominantes (VAN MEURS, 2000 apud BARBOSA e BASTOS, 2001).

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Conceitos adaptados a partir de BARBOSA e BASTOS. (2001) e JOHNSTON (1994).

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A histria dos contratos de concesso e dos tributos sobre as atividades de explorao e produo de petrleo inicia-se em 1901, com as concesses do ento X da Prsia, Muzaffar al-Din, cobrindo trs quartos do territrio do pas, ao minerador ingls Willian Knox DArcy, pelo prazo de 60 anos, em troca de um bnus de quarenta mil libras e mais 16% sobre os lucros lquidos anuais da companhia. Em 1925, outro importante acordo de concesso foi adquirido pela Turkish Petroleum Company, frente ao governo Iraquiano, o qual serviu como modelo para muitos acordos posteriores, sobretudo no Oriente Mdio (SIMO, 2001). Este foi o primeiro instrumento formal que definia os direitos e obrigaes das empresas, beneficiadas com concesses de explorao e produo de petrleo, entre 1925 e 1927. De acordo com DUTRA e CECCHI (1998), tanto a antiga Unio Sovitica (1917), como o Mxico (1938), atravs de decises polticas, nacionalizaram suas reservas, beneficiando-os em relao s multinacionais que possuam atividades em seus territrios. Em 1948, o governo da Venezuela, por uma iniciativa poltica, impe um sistema de diviso do excedente das jazidas de petrleo, que ficou conhecido como 50/50, ou fifity-fifity86, procedendo da mesma maneira a Arbia Saudita, em 1950. O

fifity-fifity desencadeou a reformulao dos modelos de concesso do Oriente Mdio e

Norte da frica, introduziu a equidade nas parties das rendas petrolferas e alterou as relaes entre Estado e companhias. Dez anos mais tarde, da articulao entre Venezuela e Arbia Saudita, origina-se a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). Neste nterim, os contratos, as regras para as concesses e as imposies tornaram-se mais complexos e sofisticados, com vistas a aumentar a participao dos Estados na renda gerada pelo petrleo bruto. O objetivo de um governo, que disponibiliza concesses para a explorao e produo, o de maximizar a riqueza oriunda dos seus recursos naturais, atravs do fomento de apropriados nveis de explorao e desenvolvimento da atividade. Para alcanar tal objetivo, os governos devem desenvolver sistemas fiscais que ofeream um retorno equnime tanto para o Estado, quanto para a indstria; evitar a especulao excessiva; limitar as altas cargas administrativas; e garantir condies para o funcionamento de um
De acordo com este conceito, as diversas taxas e os royalties poderiam ser aumentados at o ponto em que a parcela do governo se igualasse aos lucros lquidos das empresas na Venezuela. Ambas as partes seriam, na verdade, parceiras com os mesmos direitos, dividindo os rendimentos ao meio (YERGIN, 1992, p.446).
86

78

mercado competitivo. J para as petrolferas, o objetivo consiste em maximizar seus ganhos, atravs da produo e explorao de jazidas de leo e gs ao menor custo possvel e com a maior taxa de lucro exeqvel. Contudo, as regies nas quais h a possibilidade de existncia de grandes reservas petrolferas so justamente as que possuem os sistemas fiscais mais rgidos (JOHNSTON, 1994). Ao determinar o modelo de regime fiscal aplicvel em um dado pas, os governos podem se valer de inmeros instrumentos fiscais e contratuais conhecidos na indstria do petrleo, de modo a atingir os objetivos pretendidos, tais como: a atrao de empresas estrangeiras; o favorecimento implantao de empresas nacionais; o incentivo ao pequeno produtor ou extrao em guas profundas; o aumento da participao do contedo local na aquisio de bens e servios de E&P, entre outros. Neste sentido, para a elaborao de um sistema de participaes (ou benefcios) governamentais capaz de contribuir para a otimizao do nvel de investimentos e a maximizao das receitas da Unio, necessrio considerar, alm dos riscos inerentes atividade de E&P de hidrocarbonetos, quatro outros critrios dos tipos de tributos:

neutralidade,

estabilidade,

maximizao

de

receitas

administrao

(ou

implementao) (POSTALI, 2002).

Um sistema tributrio timo deve se caracterizar pela neutralidade, ou seja, ele no deve interferir em decises de alocaes de recursos produtivos. No caso especfico da indstria petrolfera, a neutralidade est associada no distoro do grau de risco percebido pelo investidor, de maneira que determinada carga fiscal no deve tornar invivel um investimento que, em outras circunstncias, seria lucrativo. Por outro lado, a Unio, como proprietria legal dos recursos naturais presentes no subsolo, busca sempre a maximizao das receitas decorrentes da tributao sobre o setor. Assim, conforme aponta POSTALI (2002), necessrio estabelecer um regime fiscal que otimize o nvel de investimentos e maximize as rendas disponveis para o governo. Outro critrio importante, ao qual os tributos devem atender, estabelece que o sistema tributrio deve ser estvel, ou seja, a probabilidades de aes unilaterais na carga fiscal deve ser nula, a fim de no criar um ambiente de risco poltico para o setor privado. Ademais, nem todos os tributos possuem a mesma facilidade de administrao, 79

exigindo, nestes casos, um conjunto complexo de informaes que acaba por inviabilizar ou sua prtica, ou encarecer seu gerenciamento, uma vez que podem surgir dificuldades para fixar parmetros apropriados ou mesmo resistncias polticas sua operao. Apesar da grande diversidade de modalidades de tributos e quasi-tributos para a extrao e apropriao da renda petrolfera na indstria extrativa mineral, pode-se classific-las em trs tipos bsicos, segundo a condicionalidade87 ou no dos pagamentos e da base de incidncia: bnus fixo; os royalties; e o imposto sobre a renda do recurso (POSTALI, 2002). Trata-se de trs categorias bsicas, mas com a existncia de variantes e peculiaridades de pas para pas. O bnus fixo caracteriza-se pela venda, por parte do governo, dos direitos de explorao por uma soma monetria fixa, independentemente dos resultados do projeto, ou mesmo da existncia do investimento. Porm, no se trata, necessariamente, de um pagamento

ex-ante, j que pode ser realizado ao longo do tempo (POSTALI, 2002). O que
caracteriza sua natureza fixa a sua independncia em relao aos resultados do projeto. Como se trata de um pagamento incondicional, a carga de risco recai integralmente sobre o investidor. Este sistema s adequado para situaes que existe um elevado grau de certeza quanto ao poder produtivo do recurso, sobre a estabilidade poltica governamental e quando h certo grau de competio entre os agentes. Apesar de ser de fcil administrao, o bnus fixo no neutro, pois pode tornar inviveis projetos lucrativos se o valor mnimo, fixado em edital, for inadequado ao potencial do campo. No Brasil, como visto anteriormente, o bnus de assinatura um pagamento efetuado no primeiro dia do fluxo de caixa, com forte impacto econmico (reduo na taxa interna de retorno). uma obrigao que condiciona a assinatura do contrato de E&P, podendo ser determinado por um processo de licitao (bonus bidding), pela via da negociao, ou pela legislao de um pas (VAN MEURS, 2000 apud GUTMAN e LEITE, 2004). Tecnicamente, o valor mximo de bnus de assinatura a ser ofertado
87

Quanto menor o grau de condicionalidade do tributo, menores os riscos governamentais com a arrecadao, contudo, ser menor, tambm, o volume de investimentos, dada o aumento dos riscos para a empresa privada.

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para a aquisio da concesso no Brasil equivale ao Valor Presente Lquido (VPL) do projeto (PFEIL, 1999 apud PEREIRA, Mariana, 2004). Outra modalidade de bnus fixo, o bnus de produo visa arrecadao de determinados montantes monetrios em momentos previamente definidos no contrato, sendo tal espcie de bnus mais comum nos contratos de partilha de produo (PSC, ou

Production Sharing Contracts), ou nos contratos de joint venture na sia e na frica. J

os rental fees objetivam incentivar o abandono voluntrio da rea de concesso caso no exista, por parte do concessionrio, interesse em devolv-la ou em realizar os esforos exploratrios necessrios88. O tributo ad valorem, comumente conhecido pelo quasi-tributo royalties, uma das formas de compensaes governamentais mais aplicadas pelos pases sobre a indstria petrolfera, (dentre eles os Estados Unidos, o Reino Unido e o Brasil), e consiste no pagamento de uma parcela do valor bruto da produo de petrleo ou gs, Unio, geralmente pela aplicao de uma determinada alquota89. Ao ser estabelecido o pagamento de royalties, este sempre ser devido, independentemente do projeto ser rentvel ou no, e independente de qualquer custo de extrao ou investimento. Cada pas estabelece a sua prpria alquota de royalty90 e, em alguns casos, podem coexistir vrias alquotas dentro de um mesmo pas (como os EUA e o Canad, onde existem alquotas diferenciadas para a produo onshore e offshore). A alquota pode variar, ainda, segundo a potencialidade da rea, produtividade dos poos, tcnicas utilizadas, profundidade (mar), ou ainda, ao longo do tempo.

Segundo GUTMAN e LEITE (2004), o rental fees visa evitar que o concessionrio sente em cima da concesso, no gerando emprego e nem receitas para o pas, alm de impossibilitar que o Estado venha a contratar tal rea com outras empresas interessadas. Ou seja, este instrumento acaba tambm por beneficiar a concorrncia. 89 De acordo com POSTALI (2002, p. 109), o tributo ad valorem possui duas variantes: o imposto especfico consiste em um pagamento fixo por unidade de recurso produzida. A sua anlise e seus efeitos so idnticos aos do ad valorem. Outra variante o production sharing, que consiste em entregar parte da produo ao governo. Seus impactos so anlogos ao pagamento de royalties, mas sua aplicao no muito difundida em sua forma pura, pois pode acarretar custos de administrao de estoques agncia, alm de outras dificuldades. 90 Normalmente entre 12% e 20%, incidindo ou na boca do poo, ou no porto de embarque (DUTRA e CECCHI, 1998).

88

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O Imposto sobre a Renda do Recurso (IRR) consiste em aplicar uma alquota parcela da receita que excede os custos totais, incluindo os investimentos exploratrios. Na prtica, contudo, o IRR pode assumir diversas verses, dependendo das regras de apurao e deduo da base tributria. Vrios destes impostos surgiram na poca dos choques do petrleo, em face da plena diminuio da oferta. Alguns exemplos destes impostos especiais foram: Petroleum Revenue Tax (PRT), do Reino Unido; Special

Petroleum Tax (SPT), da Noruega; Petroleum Resource Rent Tax, da Austrlia; o Canadian Frontier Royalties, do Canad; Price Cap, de Angola; Windfall Profit Tax,
dos Estados Unidos. Apesar de atualmente o Windfall Profit Tax encontrar-se extinto nos EUA, ele ainda utilizado em pases como a Tailndia e a Malsia, incidindo sobre parte da receita gerada com a negociao do petrleo. calculado multiplicando-se a receita lquida pela diferena positiva entre o preo de mercado e o preo base definido em lei. Desta forma, quanto maior a receita lquida, ou maior a diferena entre o preo de mercado e o preo base, maior o valor do Windfall Profit Tax. O Petroleum Revenue Tax foi estabelecido no Reino Unido em 1975, e abolido em 1993 (para campos petrolferos desenvolvidos aps 1993). Tinha como base de clculo a receita da produo comercializada, deduzindo os custos operacionais e de abandono,

royalties, os investimentos na explorao e desenvolvimento, os custos operacionais e

de abandono, a depreciao, os demais tributos incidentes na produo, e os investimentos em pesquisa e desenvolvimento. O Brasil adotou, a partir da Lei n. 9.478/97, a Participao Especial como uma cobrana incidente sobre o lucro da atividade de E&P de petrleo e gs natural, adicionalmente ao imposto de renda. Da mesma maneira que as participaes especiais, a Noruega aplica a Special Petroleum Tax para capturar os ganhos extraordinrios da indstria petrolfera, aplicando uma alquota de 50% sobre o lucro lquido (descontadas algumas dedues permitidas em Lei, como, por exemplo, os custos operacionais e a depreciao). Alm disto, a legislao norueguesa introduziu uma deduo especial denominada uplift91 (esta deduo equivale a 5% da depreciao considerada para a
91

O Uplift de investimentos um incentivo utilizado em muitos pases, em especial naqueles que adotam o Production Sharing Contract (contrato de partilha de produo) como forma geral de contrato

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produo martima, sendo vlida por seis anos. No entanto, quando ela excede o lucro lquido, a diferena descontada numa data futura) (BARROWS, 1991 apud SIMO, 2001). Apesar de o Imposto sobre a Renda do Recurso apresentar um bom desempenho quanto ao critrio da neutralidade, ele de difcil gerenciamento, pois requer um grande conjunto de informaes sobre os custos, os quais se encontram em posse da concessionria e nem sempre esto disponveis para a agncia reguladora. Alm disto, o imposto em questo apresenta um baixo desempenho quanto ao Teste da Receita Mxima92, pois sua base de incidncia requer a deduo dos custos e uma firma pode apresentar, deliberadamente, um desempenho ineficiente (altos custos), visando recolher menos impostos (POSTALI, 2002). A Tabela 3.2, abaixo, sintetiza a avaliao dos critrios apresentados das trs principais modalidades de tributos.

Tabela 3.2 Comparao das modalidades de tributos e quasi-tributos, segundo critrio de avaliao

Critrio * Neutralidade Receita do Governo

Teste da Receita Mxima Risco do Investidor
1

Bnus Fixo Royalties + + + + + +

Imposto sobre a Renda do Recurso + + -

Risco do Governo Administrao

* Obs: + significa bom desempenho; - significa fraco desempenho. 1 Um bom desempenho (+) significa um baixo risco para o investidor Fonte: POSTALI (2002).

Existem, alm destes trs instrumentos fiscais principais, a partilha de produo e os tributos sobre a renda. A partilha de produo visa partilhar o lucro entre a empresa petrolfera e o governo, aps aquela recuperar seus lucros, sendo utilizado nos pases
exploratrio. Seu efeito direto a reduo na fatia governamental anual dos projetos, por meio do aumento na parcela deprecivel (dedutvel da renda lquida, ou do lucro bruto). 92 O Teste da Receita Mxima consiste na capacidade de um tributo aumentar a receita do governo sem provocar desincentivos eficincia por parte do concessionrio. Ou seja, para que um imposto seja capaz de elevar a arrecadao da Unio medida que sua alquota majorada, ele no deve reduzir os incentivos minimizao dos custos (POSTALI, 2002, p.67). Para maiores detalhes, queira ver GARNAUT, R., ROSS, A., The neutrality of the resource rent tax, Economy Record, V. 55, n. 150, pp. 193-201, Sept., 1979.

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que adotam o modelo contratual de partilha da produo93. Os tributos sobre a renda no so especficos da indstria de petrleo, aplicando-se a todas as empresas (petrolferas ou no) com atividades em um pas. Em linhas gerais, incidem sobre o lucro auferido pela empresa em determinado perodo de apurao (geralmente o ano), sendo este calculado subtraindo-se, da receita bruta da empresa, determinados montantes. A Figura 3.7, a seguir, demonstra, de forma esquemtica, a alocao das receitas decorrentes da produo de leo e gs entre os diferentes tipos de custo e a diviso de lucros. A parcela do governo (Government Take), na diviso dos lucros do empreendimento, compreende todas as exigibilidades impostas ao concessionrio.

Bnus

R E C E I T A B R U T A

Royalties Resultado Divisvel

Partilha da produo

Parcela do Governo

Impostos
Lucro da companhia

Custos Operacionais Parcela da Companhia

Custos de Desenvolvimento

Custo Total

Custo Total

Custos Exploratrios

Figura 3.7 Sistemas Ficais: conceitos bsicos

Fonte: DONOHUE (1999), adaptado por BARBOSA e BASTOS (2001).

No Brasil, a expresso tributos um gnero de que so espcies: os impostos (taxes), as

taxas (fees ou user charges) e as contribuies de melhoria94. A exigibilidade dos

A Indonsia foi o primeiro pas a adotar tal instrumento, quando, em 1967, decidiu pela abertura de seu mercado de E&P ao investimento estrangeiro (VAN MEURS, 2000 apud GUTMAN e LEITE, 2004). 94 Artigos 3 e 5 da Lei Complementar n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, do Cdigo Tributrio Nacional. A instituio e a cobrana de tributos no Brasil encontram-se sistematizadas na Constituio Federal, com um captulo dedicado ao Sistema Tributrio Nacional (artigos 145 a 162). Todavia, uma outra forma de cobrana, as contribuies sociais, tratada no art. 195, fora do captulo do Sistema Tributrio. Assim, comum referir-se a estas exigibilidades, todas elas compulsrias, por meio da expresso tributos e contribuies sociais (BARBOSA e BASTOS, 2001, p.48).
93

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tributos e das contribuies sociais decorre de dispositivo legal, ou seja, so obrigaes

ex lege. J as Participaes Governamentais tm natureza diferente, pois sua

exigibilidade decorre das vontades das partes signatrias de um contrato de concesso, sendo, portanto, obrigaes ex voluntate. Ao contrrio da maioria dos pases, no Brasil a Constituio confere competncia para criar e exigir impostos s trs esferas de governo Unio (seis impostos); Estados (trs impostos) e municpios (trs impostos). A criao de impostos e de contribuies sociais, bem como as alteraes de suas alquotas, somente possvel atravs de aparato legal. A tributao dos no-residentes compreende, basicamente, o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) e o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF). So consideradas tributaes tpicas dos residentes o Imposto de Renda (IR), o custo de explorao e desenvolvimento, o bnus de assinatura, as contribuies sociais, o Imposto sobre Circulao de Servios e Mercadoria (ICMS), o Imposto sobre Servios (ISS) e o Regime Aduaneiro Especial para a Indstria do Petrleo (REPETRO)95. Aplicam-se ainda, atividade de E&P, os seguintes impostos: Imposto sobre Exportao (IE), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), alm da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF). A tributao indireta refere-se aos impostos e contribuies sociais incidentes sobre bens e servios utilizados pelas companhias de petrleo, que compreendem basicamente: ISS; ICMS; IRRF; Imposto sobre Importao (II); Programa de Integrao Social (PIS); IPI; CPMF; Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); e Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (COFINS).

O REPETRO, regime aduaneiro especial, que suspende a aplicao do Imposto de Importao (II) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), na importao temporria de bens destinados ao setor de petrleo e gs, foi estabelecido em 1999, como forma de incentivo atividades de upstream e, no sentido de melhorar a capacidade da indstria local. A maioria dos estados brasileiros seguiu o movimento em nvel federal, concedendo iseno do ICMS para a mesma categoria de equipamentos. Note-se que o nico estado que no seguiu a mesma orientao foi o Rio de Janeiro, que imps uma taxa de ICMS de 19% para bens importados sob o regime do REPETRO (Lei n. 3.851/02, conhecida como Lei Valentim). No entanto, um decreto estadual isentou do ICMS a aquisio de equipamentos importados sob este regime, caso estes sejam destinados exclusivamente para a fase de explorao.

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A Figura 3.8, a seguir, mostra, de forma simplificada, a incidncia, no Brasil, da carga fiscal na receita do projeto, desagregando em custos, fatia governamental e fatia final retida pelo concessionrio.

Figura 3.8 Esquema simplificado do Regime Fiscal no Brasil

Fonte: GUTMAN e LEITE (2004).

No sistema fiscal brasileiro, alm dos tributos e compensaes sociais (de competncia da Unio, dos estados e municpios), o Government Take, ou parcela do governo, tambm inclui as Participaes Governamentais (royalties, participao especial, bnus de assinatura e pagamento por ocupao ou reteno de rea). Outras exigibilidades decorrentes do contrato de concesso, como a aplicao de 1% da receita bruta em pesquisa e desenvolvimento, e o pagamento de participao ao proprietrio de terra (lavras localizadas em terra), no so consideradas Participaes Governamentais (BARBOSA, 2001a).

III.4.2 Estruturao dos Sistemas Fiscais Internacionais Os governos e as companhias negociam seus interesses por meio de dois sistemas bsicos: o sistema de concesso ou o sistema contratual, representados na Figura 3.9, a seguir. A diferena fundamental entre eles a maneira pela qual os recursos so apropriados. No sistema de concesso, permitida a propriedade privada dos recursos minerais, ao passo que, nos sistemas contratuais, o Estado retm a titularidade sobre tais recursos. Outra diferena entre os dois tipos de sistemas contratuais reside na 86

modalidade de pagamento: moeda (servio), ou produto (partilha). A base para o pagamento dos contratos de servio pode ser o lucro do empreendimento (risco), ou uma mera remunerao convencionada (servio puro).

Regimes Fiscais do Petrleo

Sistemas Contratuais

Sistemas de Concesso

Contrato Partilha de Produo

Contrato de servio

Contrato de servio com risco

Contrato de servio puro

Figura 3.9 Classificao dos Sistemas Fiscais Petrolferos

Fonte: JOHNSTON (1994).

III.4.2.1 Sistemas de Concesso O sistema de concesso (concessionary system), tambm conhecido como license ou

royalty & tax agreement, admite a propriedade privada dos recursos minerais,
originando-se dos conceitos de propriedade Anglo-Saxes e Franceses (JOHNSTON, 1994). Estes sistemas caracterizam-se por serem celebrados entre duas partes: o outorgante (que pode ser um presidente da repblica, um soberano, ou uma agncia governamental destinada a este fim), e o outorgado (que pode ser um nico investidor, ou um grupo agindo como consrcio interessado na explorao e produo de petrleo e/ou gs natural). Em diversos pases, o governo detm a propriedade dos recursos minerais, mas, sob o sistema de concesso, ele a transfere companhia que os produz. Em contrapartida, a companhia, alm de assumir todos os riscos na produo e explorao de petrleo e gs natural, fica sujeita ao pagamento de royalties e tributos ao governo.

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Os principais pases que celebram este tipo de contrato so: o Reino Unido, a Argentina, a Noruega e os Estados Unidos. A Colmbia e a Bolvia96 praticam variaes destes contratos, denominados de contratos de associao. Apesar de cada pas possuir o seu prprio regime de concesso, podem ser observadas caractersticas comuns entre eles. Tomando-se, como exemplo, quatro pases e seus respectivos regimes, tm-se (LUCZYNSKI et al. 1999, p.434): i) Estados Unidos (Regime de licenas): Quando a explorao se d em terra, o proprietrio da terra, que dono dos direitos minerais, pode transferir os direitos de explorao (e no a posse) a outro, ou uma companhia mineral, que por sua vez os repassa a uma companhia de petrleo. Tanto o proprietrio da terra, quanto a companhia mineral tm direito a um royalty (12,5% e 11%, respectivamente). Quanto explorao marinha em gua rasa, deve-se royalty ao estado adjacente (16,67%), que concede explorao via bnus, atravs de licitao. J em guas profundas, o royalty federal, e perfaz 12,5%. A concesso igualmente se d por licitao. Existem ainda impostos federais e estaduais sobre a receita lquida das companhias (34% e 6%, respectivamente). ii) Reino Unido (Regime de licenas): taxa-se a renda das companhias em 33%. No entanto, no se cobra royalties desde 1982 (que at ento era estabelecido em 12,5%). iii) Noruega (Regime de licenas): este sistema cobra 28% da renda e tambm um imposto especial de 48% sobre o saldo tributvel das companhias. Deste imposto so extradas parcelas que correspondem a royalties, investimentos ou incentivos nacionais. O modelo noruegus prev a participao de sua estatal (Statil) como scia em novos empreendimentos. iv) Colmbia (Regime ou contrato de associao): cobram-se royalties de 20% e a renda taxada em 30%. Quando da celebrao de contratos, assume-se que a estatal (ECOPETROL) ir responder por 50% dos investimentos e receitas referentes novas descobertas comerciais.
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Desde 2005 est em vigor na Bolvia a nova Lei de Hidrocarbonetos n. 3.058, que estabelece entre outros pontos, uma maior carga tributria para as empresas do setor, atravs de uma porcentagem de 18% de royalties e de uma porcentagem de 32% do Imposto Direto sobre a Produo de Hidrocarbonetos.

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No Brasil, a propriedade dos hidrocarbonetos passa para a esfera patrimonial do concessionrio aps a extrao dos mesmos, conforme disposto no art. 26, da Lei n. 9.478/97:

Art.26. A concesso implica, para o concessionrio, a obrigao de explorar, por sua conta e risco e, em caso de xito, produzir petrleo ou gs natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade destes bens, aps extrados, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participaes legais ou contratuais correspondentes.

III.4.2.2 Sistemas Contratuais Os sistemas contratuais (contractual system) so subdivididos em contratos de servios (service contracts) e contratos de partilha de produo (production sharing contracts -

PSC). A diferena entre eles depende da forma com que o pagamento realizado: em
moeda corrente (cash), no primeiro caso, ou em produto (kind), ou seja, petrleo, no segundo. O Contrato de Partilha da Produo (PSC) resulta da associao de uma companhia internacional e uma estatal (ou mesmo o prprio governo de um pas, quando este no possui uma companhia constituda). A companhia estrangeira, aps definir em contrato um oramento e um cronograma de execuo do projeto, parte para a prospeco. A figura da estatal s ir surgir aps uma descoberta comercial. Quando esta ocorre, o desenvolvimento e a produo ainda ficam a cargo da companhia estrangeira, mas a receita assumida pela estatal, que proceder ao pagamento do governo e da companhia que encontrou petrleo. Como caracterstica geral, esses contratos apresentam o dbito de royalties trimestrais ao governo, e pagamentos companhia exploradora a ttulo de reembolso por custos de produo e investimentos (em montantes que podem chegar ao mximo de 50%). Quando o reembolso no atinge este montante, o obtido pode ser automaticamente

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reinvestido. O restante da receita tambm se destina companhia estrangeira e estatal, mas somente revertido aps o desconto de impostos federais. Destacam LUCZYNSKI et al. (1999) que alguns contratos de partilha no apresentam pagamento de royalties, enquanto outros dispem de impostos especiais (como um imposto sobre a renda, uso de propriedade, ou segundo o emprego de determinada tecnologia)97. Ainda possvel que ocorra a partilha pura e simples da produo de petrleo, sem qualquer outro imposto, pagamento ou royalty. No entanto, este tipo de contrato tende a gerar lucros excessivos (quando se trata de reservas de grande apelo comercial), ou inviabilizar a explorao (quando as reservas descobertas possuem pouco valor comercial). J os contratos de servios so celebrados entre uma companhia de petrleo estatal (contratista ou contratador) e outra, no necessariamente estrangeira (contratado). O contrato visa a explorao, ou operao, de um campo como forma de se incrementar a produo nacional. A companhia contratada no possui direito nem sobre as reservas e nem sobre a produo. Todavia, segundo o tipo de contrato celebrado, ela pode ser remunerada em petrleo (kind), ou em dinheiro (cash), conforme visto anteriormente. A apropriao de renda por parte do contratista se d atravs da arrecadao de impostos e da partilha do incremento da produo (ou seja, um aumento de produo acima dos nveis previstos poca da licitao). Entretanto, se houver um volume muito superior ao anteriormente acordado, podem-se celebrar contratos semelhantes aos de partilha de produo (LUCZYNSKI et al., 1999). A diferenciao entre um contrato de servio com clusula de risco (risk service

contract) e um contrato de servio puro (pure service contract - sem risco) reside no
fato de, no primeiro caso, o pagamento ser baseado no lucro do empreendimento, enquanto que no segundo caso, o pagamento convencionado independe de o empreendimento ser bem sucedido ou no. Nos sistemas contratuais de partilha de
Uma alternativa para a utilizao de royalties em PSC seria a imposio de um limite para o cost oil (volume de leo necessrio para a empresa recuperar seus investimentos) de, por exemplo, 60%, o que garantiria a existncia do profit oil imediatamente no incio da produo (profit oil, corresponde a parcela excedente, depois de descontado o cost oil, ou seja, a renda gerada do empreendimento, sendo repartido entre a empresa e o governo). Neste caso, a imposio de um limite na deduo do cost oil ter o mesmo impacto econmico que a utilizao de uma alquota de royalty, com o governo recebendo sua parcela da receita, assim que a produo tenha incio (SUNLEY et al., 2003).
97

90

produo, o governo retm a propriedade dos recursos minerais, cabendo s companhias de petrleo o direito de receber uma parcela da produo ou das receitas geradas pela venda do petrleo e do gs natural. Alm disto, enquanto num contrato de concesso, a

tradio, ou seja, a transferncia de custdia do recurso mineral ocorre na cabea do

poo, num contrato de partilha de produo esta transferncia de propriedade ocorre no ponto de exportao (BARBOSA e BASTOS, 2001; JOHNSTON, 1994). Nos dois sistemas usuais descritos anteriormente, a lei define o que o governo arrecada, e a companhia de petrleo fica com o que sobrar, aps cobrir seus custos. Entretanto, um novo tipo de sistema vem se desenvolvendo, no qual a lei define o que a companhia petrolfera ir receber, alm de arcar com os custos de empreendimento, e o governo fica com o que sobrar. Existem hoje no mundo dois conceitos bsicos de contratos de servios (service fee

systems): no primeiro, o pagamento feito em dinheiro (cash concept), enquanto que no

segundo, o contrato uma modalidade de emprstimo (loan agreement), em que a companhia de petrleo faz o papel do banco que empresta ao Estado (existem, atualmente, contratos desta natureza no Kuwait, Venezuela e Ir). O motivo pelo qual os pases adotam um determinado tipo de contrato est relacionado com a distribuio das atividades de fiscalizao da produo e arrecadao dos tributos nos rgos pblicos. Nos pases que utilizam o sistema de concesso (como no Brasil), o rgo responsvel pelo controle das atividades de E&P (rgo que emite as licenas), no est vinculado ao rgo que arrecada os tributos (Ministrio de Economia ou Finanas). Isto permite que o contrato seja menos rigoroso, quando comparado ao sistema de contratos de servios, j que o governo tem maior controle sobre o processo. No caso dos pases que celebram contratao de servios, tanto a coleta dos tributos, quanto a fiscalizao, so realizadas pelo prprio rgo responsvel pela atividade de E&P, que pode ser a empresa estatal do pas (PEREIRA, Mariana, 2004). No aspecto funcional, um regime de PSC pode replicar os instrumentos fiscais de um sistema de impostos e royalties (tax/royalty), e vice-versa, no havendo uma razo intrnseca para a escolha de um ou outro. Destarte, a escolha entre a adoo de um regime de impostos e royalties, a um sistema de contrato de partilha de produo, fica a 91

cargo das expectativas de retorno do governo. Os dois sistemas em questo possuem instrumentos fiscais que permitem ao governo optar por um trade-off entre risco e retorno baixo, mdio ou alto (Tabela 3.3).

Tabela 3.3 Comparao entre o Regime de Royalties e o Regime de Partilha de Produo

Trade-off entre Risco/Retorno, para o Governo, resultante de instrumentos fiscais diversos Baixo Risco/ Baixo Retorno

Regime de Impostos/Royalties

Regime de Partilha de Produo

Pode haver uma alquota explcita de royalty, ou um limite ao cost oil que funcione como uma alquota implcita de royalty Imposto de renda, aplicvel a todas as companhias, o qual pode ser pago atravs da parcela do governo na produo A determinao de uma alquota altamente progressiva sobre o profit oil pode simular um IRR

Royalty

Mdio Risco/ Mdio Retorno

Imposto de renda (income tax) aplicado a todas as empresas Imposto sobre a renda do recurso (IRR)
Fonte: SUNLEY et al. (2003).

Alto Risco/ Alto Retorno

Partindo do princpio que no existe um modelo fiscal timo para taxar projetos petrolferos, os pases podem se utilizar de uma variedade de instrumentos tributrios e no-tributrios. Para ilustrar a extenso de regimes fiscais, o Anexo V apresenta uma viso geral dos sistemas de explorao de petrleo e gs em prtica, de diversos pases em desenvolvimento. Percebe-se que a maioria dos pases adota os royalties de maneira a assegurar o recebimento de uma parcela da receita logo ao incio da produo e que, a princpio, pases com maiores reservas provadas de petrleo, e com baixos custos de E&P, so capazes de adotar um sistema fiscal mais rgido, enquanto que pases com reservas menores e elevados custos de E&P devem empregar sistemas fiscais mais brandos, a fim de atrair mais investimentos.

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III.4.2.3 Joint Ventures Segundo BARBOSA e BASTOS (2001), a expresso Participaes Governamentais utilizada na legislao brasileira para designar quatro tipos de compensaes: bnus de assinatura; royalties, participao especial; e pagamento pela ocupao e reteno de rea. No se deve, contudo, traduzi-la por Government Participation98, pois esta expresso reservada para se referir s situaes em que o governo participa diretamente do empreendimento, por meio de joint ventures. Do ponto de vista legal e econmico, existem dois tipos de joint ventures: Equity Joint

Venture e Joint Operating Agreement (JOA). No primeiro tipo, as empresas

participantes formam uma nova companhia, em que ambas so acionistas. Na perspectiva das companhias de petrleo, este tipo de associao no uma boa alternativa por apresentar dois inconvenientes: as companhias participantes estaro sempre juntas nos lucros e nos prejuzos; e elas acabam por construir, em torno de si mesmas, uma ring fence99 para fins tributrios. J nos JOA, cada companhia permanece como uma entidade em separado, sem perder a sua individualidade, podendo optar por no participar de um determinado empreendimento, se no for de seu interesse. Ademais, cada companhia pode tratar de seu fluxo de caixa de forma consolidada, para fins fiscais. O objetivo primrio do JOA o de permitir o compartilhamento, entre os scios, dos riscos, investimentos e recursos. Sob este aspecto, o JOA distinto de um contrato de explorao usual, embora estejam envolvidos componentes comuns aos dois tipos de contratos, como a empresa estatal e das formas de apropriao da renda. No caso brasileiro, em havendo a parceria entre a PETROBRAS e uma empresa estrangeira, o acorde celebrado ser do tipo JOA, consistindo em uma, ou mais, empresas internacionais e a empresa nacional host company ou national oil

company (NOC). Este tipo de prtica mais comum nos Estados Unidos, Austrlia,
Canad, Gr-Bretanha e Noruega. O JOA uma forma de se preservar o interesse dos
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A traduo utilizada pela ANP Government Take Under the Petroleum Law (GUTMAN, 2007). Ring Fence um termo usado quando vrios projetos de uma empresa, sujeitos a pagamentos de impostos, so separados a fim de calcular suas obrigaes tributrias. Cada projeto taxado individualmente em relao aos demais.

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participantes do contrato, uma vez que nem sempre o NOC tem condies de fiscalizar o cumprimento das disposies acordadas.

III.5 Os Royalties e demais Participaes Governamentais como Instrumentos de Polticas Fiscal e Econmica Existem, no mundo, mais de duas centenas de jurisdies, computados pases, provncias, estados e territrios, que definem regimes fiscais para as atividades de E&P de petrleo e gs natural em seus territrios. Cada pas opta, por razes prprias de poltica econmica, por um determinado sistema fiscal. As caractersticas geolgicas, econmicas, sociais e polticas de cada pas so nicas, o que leva concluso que a determinao de uma alquota tima de royalties para um pas pode ser impraticvel outro. O Golfo do Mxico e, principalmente, o Mar do Norte so, atualmente, regies maduras, justificando menor carga fiscal para atrair investimentos. A Noruega, por ser um exportador de petrleo, encontra-se numa posio mais favorvel, da qual procura se beneficiar impondo um regime fiscal bastante severo. Os pases da costa oeste da frica, por sua vez, necessitam de recursos no curto prazo e tm conscincia de seu potencial geolgico, exigindo, portanto, um certo preo a ser pago pelas indstrias petrolferas. Dentro de um cenrio de disputas entre os pases, com governos competindo entre si para atrair investimentos para o setor, ressalta-se o fato de que eles no podem mais projetar seus sistemas fiscais de forma isolada para atingir os objetivos de poltica energtica. Alm disto, o sistema fiscal deve prover um certo equilbrio entre a funo de fomento aos investimentos e a fiscal propriamente dita (isto , a funo de gerao de receitas no curto prazo). A competitividade de um regime fiscal medida pela sua capacidade de atrair investidores. Ocorre, contudo, que, neste particular, esse regime interage fortemente com o potencial geolgico, a estabilidade econmica, a transparncia e manuteno das

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regras, o potencial de crescimento do mercado local, a evoluo das novas descobertas, dentre outros, sendo, portanto, difcil isolar apenas seu efeito. Diante deste cenrio, a grande funcionalidade dos royalties reside em sua fcil administrao (pois as informaes necessrias para sua implementao resumem-se medida do volume produzido e a aplicao de um preo sobre ele) e na possibilidade de um maior controle quanto sua arrecadao, o que dificultaria a evaso fiscal. Um segundo argumento a favor da utilizao dos royalties sua rpida arrecadao: eles so aplicados desde o incio da produo. Desta forma, no necessrio aguardar at que a empresa tenha depreciado seus investimentos e o projeto comece a gerar lucros. Alm destes fatores, os royalties independem da lucratividade da produo e, devido sua natureza condicional, desloca uma parte da carga de riscos da firma para o governo, j que aquela s ir pagar os benefcios se a produo se efetivar. Apesar destas vantagens, os royalties apresentam alguns efeitos distorcivos, pois pode estorvar investimentos, na medida em que pode inviabilizar um projeto que, em sua ausncia, seria vivel100. Alm disto, os royalties, sendo um quasi-tributo ad valorem, acarreta impactos sobre a trajetria de extrao, j que reduz o preo lquido recebido pela firma. No entanto, de acordo com POSTALI (2002), pelo Teste da Receita Mxima, este quasi-tributo apresenta um bom desempenho, j que a base de arrecadao a receita, no incluindo os custos. Alm deste fato, os royalties, na sua concepo geral, no so sensveis s variaes de rentabilidade econmica, tanto gerada por aumento nos custos, quanto quelas referentes a alteraes no preo do petrleo. Uma taxa fixa de royalty pode premiar o investidor com elevados retornos econmicos, quando ocorrem descobertas produtivas e a cotao do preo do petrleo est em alta. Porm, o estabelecimento de uma alquota nica pode prejudicar a lucratividade de alguns investimentos e at inviabilizar outros, como o caso de campos marginais (provocando um abandono prematuro de campos que

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Como os royalties elevam o custo marginal da extrao do petrleo, a sua imposio, com uma alquota muito elevada, pode prejudicar investimentos e desencorajar o desenvolvimento de campos marginais, acarretando um abandono precoce destas reas.

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ainda poderiam ser explorados. Nestes casos, os royalties estariam sendo pagos ainda que sem nenhuma lucratividade para o investidor101. O royalty incide sobre a receita bruta da venda do petrleo e do gs natural, o que dificulta as evases fiscais na arrecadao do tributo. Porm, a sua incidncia gera inconveniente, sendo um dos mais problemticos a aplicao da alquota nica durante a vida til do campo, o que desestimula o investimento em campos maduros e marginais. A eliminao do royalty, ou a aplicao de uma escala mvel que, dependendo do nvel da produo, transforma o encargo em progressivo ou regressivo, so alteraes legislativas, promovidas por alguns pases, para reduzir seus impactos negativos na produo. A eliminao, ou reduo do royalty, que segundo SIMO (2001) consiste em uma renncia fiscal, pode resultar no aumento do investimento. Neste caso, a parcela da receita do pas poder ser compensada pelo efeito multiplicador da indstria petrolfera na economia como um todo. O mesmo pode ocorrer, quando h a implantao do sistema de alquotas flutuantes. Porm, um aumento de tal magnitude exige maior complexidade da estrutura tributria, tornando-a mais onerosa. Entretanto, apesar do eventual benefcio resultante de uma renncia fiscal, a eliminao ou reduo da alquota dos royalties transfere a renda que seria arrecadada pelo Estado para o caixa das companhias. Conforme alerta SIMO (2001), a implantao de qualquer alterao na lei, no sentido de reduzir (ou eliminar) tarifas, requer intensa mobilizao poltica, detalhados estudos tcnicos e exaustivas negociaes entre as partes envolvidas, podendo, inclusive, ocasionar um resultado negativo sobre o interesse dos investidores, o que insere um alto grau de irreversibilidade ao processo. Uma alternativa seria estabelecer um instrumento de flexibilizao da alquota, considerando-se a potencialidade de cada projeto e a situao econmica do mesmo,
Alm da questo da imposio de uma nica alquota, existe a questo da determinao do preo do petrleo para a valorao da produo. Alguns pases (como, por exemplo, os pases da OPEP at 1974, e da Nigria, at 1986) tm utilizado preos estabelecidos pelo governo, os quais so, usualmente, independentes dos preos de mercado, acarretando perdas no momento de valorao dos recursos explorados. Contudo, esta prtica tem entrado em desuso. A Noruega, em 1974, j havia estabelecido um sistema de preos, ditado pelo governo, mas que acompanhava o preo de mercado de um tipo de petrleo, similar ao extrado em territrio noruegus, durante um determinado perodo de tempo (SUNLEY et al., 2003).
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criando incentivos ao investidor, que poderia optar por diferentes formas combinadas de pagamentos, relacionados ao resultado do investimento. Por exemplo, caso os arranjos contratuais fossem dispostos por ocasio da Declarao de Comercialidade da rea, pelo concessionrio, adequar-se-ia o potencial das reservas de cada projeto s alquotas tributrias, procurando maximizar os ganhos.

III.5.1 Incentivos Fiscais e Sistemas de Flexibilizao de Alquotas (Royalty Relief) Ao tomar decises quanto aos seus investimentos, as companhias petrolferas levam em considerao vrios fatores. O potencial petrolfero , sem dvida, o principal elemento de atratividade de um pas, seguido por condies poltico-econmicas e jurdicas. Alm disto, a estabilidade das regras que regem as condies contratuais, o tamanho do mercado local para os derivados de petrleo, e, particularmente, a tributao (incluindo o regime de participaes governamentais e impostos indiretos) tambm so aspectos que devem ser considerados na escolha de um local para investir em E&P. Os pases hospedeiros exportadores que enfrentam uma queda na sua arrecadao e uma diminuio de suas reservas, procuram equilibrar os objetivos de suas polticas direcionadas s atividades petrolferas atravs de incentivos aos investidores para estimular as atividades exploratrias e, em contrapartida, em caso de produo, obter uma participao governamental (Government Take) justa, sem desencorajar os investimentos por parte das empresas petrolferas. Vrios sistemas de flexibilizao so conhecidos mundialmente. So adotadas a fixao de royalties progressivos, de acordo com o volume da produo, a localizao do reservatrio e a data da descoberta. E ainda, permite-se o parcelamento do pagamento do bnus devidos, de forma a tornar seu pagamento menos oneroso. Enfim, a diversidade das participaes excedentes deve ser utilizada para manter a estabilidade e o equilbrio das relaes entre as empresas petrolferas e o pas hospedeiro. Segundo DUTRA e CECCHI (1998), este movimento, no sentido de reduzir as imposies fiscais a montante da cadeia do petrleo, iniciou-se a partir de 1982, quando

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a queda do preo do petrleo reduziu ao mnimo os excedentes gerados pelas jazidas localizadas fora do Oriente Mdio. A ttulo de ilustrao, pode-se citar o uso da flexibilizao das cobranas das participaes do governo britnico como meio de incentivar o setor de E&P, ao eliminar, entre 1982 e 1989, os royalties anteriormente fixados em 12,5%; e reduzir de 52% para 35% a corporate income tax rate. J na Noruega, desde janeiro de 1986, nenhum tipo de royalty incide sobre o petrleo produzido por campos que tenham tido sua aprovao a partir daquela data, conforme determinado por lei. Para aqueles campos que ainda so cobrados os royalties, estes variam em taxas de 8% a 16% do total de leo produzido (LUND, 1992). Alm disto, a legislao norueguesa isenta o pagamento dos royalties sobre a produo de gs natural, e permite que as concessionrias deduzam dos royalties o aluguel de rea do campo e os custos com a construo e a operao de oleodutos para escoar a produo do mesmo. Nos EUA, com objetivo de incentivar a produo de petrleo e gs natural em guas profundas, o Congresso norte-americano aprovou, em 28 de novembro de 1995, o

Deepwater Royalty Relief Act (DWRA), que reduziu a zero a alquota de royalties sobre
a produo em guas profundas no Golfo do Mxico (lmina dgua superior a 200 metros de profundidade), sob jurisdio federal, para os campos cuja produo fosse iniciada em data posterior a novembro de 1995. No mesmo ano, o Department of

Interior (DOI) aprova uma norma que reduzia, ou anulava, a alquota de royalties
incidentes sobre a extrao de petrleo pesado (com gravidade inferior a 20 API)

onshore (GODEC et al, 2002).

MARTIN (1997, apud SIMO, 2001) argumenta que o relaxamento da poltica fiscal no setor petrolfero, a partir de 1983, foi o responsvel pela recuperao do setor, principalmente por assegurar os investimentos nos campos offshore (devido ao amadurecimento de suas bacias petrolferas). Contudo, neste perodo, houve considervel perda na parcela de receita governamental. Autores como RUTLEDGE e WRIGHT (1998) afirmam que a indstria petroleira, ao ser tratada exatamente da mesma forma que outros setores econmicos, no est ressarcindo a sociedade por tirar proveito de um recurso do subsolo, recurso este que de propriedade do Estado-Nao. Este tipo de tratamento levaria a um sistema fiscal 98

no-neutro, isto , deixaria de captar renda de um segmento que, segundo os autores, naturalmente mais lucrativo do que as demais atividades econmicas, induzindo uma alocao no eficiente de investimentos. Todavia, h autores que defendem que esta eventual perda social compensada pelo fato de se permitir o desenvolvimento dos campos marginais, que, sem este tipo de incentivo, no produziriam e, portanto, no gerariam receita alguma para o governo, ou para a sociedade como um todo (ANDREWS-SPEED e ROGERS, 1999). Um tratamento especial deve ser oferecido, ainda, quando se trata de campos maduros102, ou da descoberta de reservas de gs natural distantes103. A flexibilizao das participaes, neste caso, justificada em face do baixo potencial do reservatrio e da distncia dos centros consumidores e inexistncia de estrutura para o consumo, como for o caso. A partir da dcada de 1970, muitos pases produtores de petrleo reconheceram a inflexibilidade da alquota nica de royalty, introduzindo escalas crescentes em que a taxa varia diretamente com a produo. Royalties com alquotas progressivas podem ser dimensionados de tal forma que taxas mais altas sejam aplicadas somente sobre as unidades incrementais de produo, ou sobre o volume total de produo. No primeiro caso, a taxa marginal a taxa nominal aplicada enquanto que, no segundo caso, a taxa marginal ser maior do que qualquer taxa nominal em vigor, pois as taxas mais altas se aplicaro sobre toda a produo. Neste ltimo caso, a taxa marginal efetiva poder exceder cem por cento (100%), provocando decises distorcidas sobre a continuidade da produo (NAVARRO, 2003). Uma diminuio do percentual de incidncia dos royalties, visando a viabilidade do empreendimento exploratrio e, possivelmente, o incremento da produo, no significa, necessariamente, uma diminuio do recurso arrecadado pela sociedade. Uma
Campos maduros de petrleo so aqueles que apresentam uma estratgia de produo inicial j definida e implementada, com nvel de produo geralmente em declnio. Estes campos se caracterizam por um grau de incerteza inferior queles que esto em fase de delimitao ou desenvolvimento. A viabilidade econmica da operao destes campos normalmente reduzida e decrescente, em funo da produo declinante de leo e da elevada carga tributria, compreendendo os impostos e as participaes governamentais (SCHIOZER, 2002). 103 No Brasil, a partir da 7 Rodada do leilo de reas para explorao e produo de petrleo e gs natural (em 2005), reduziu-se para 5% a alquota dos royalties para a explorao das terras de campos maduros, ofertados pela primeira vez (percentual mnimo estabelecido pela Lei n. 9.478/97).
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vez que os royalties incidem sobre a produo total do campo, e que so participaes que revertem diretamente para os Estados e municpios produtores, pensar em aumento da produo significa pensar em aumento da arrecadao dos royalties, receita esta integrada receita total do oramento estadual e municipal. Destarte, o alvio de royalties pode ser visto como uma opo de poltica de incentivo, uma vez que torna atrativos campos com baixo volume recupervel e no limite da viabilidade econmica. Seus principais benefcios so: um maior volume de produo (em virtude da entrada de operao de campos que no eram economicamente viveis com a incidncia de royalties); aumento das reservas (em virtude do maior interesse pelas atividades de explorao) e; elevao da arrecadao de tributos e participaes governamentais (j que campos que estariam fechados passam a estar em atividade). O Ministrio das Minas e Energia, em parceria com a ANP, vm promovendo estudos para averiguar a possibilidade de alterao das alquotas de royalties do petrleo, porm nenhuma alterao efetiva foi realizada at o momento104. Segundo POSTALI (2002), uma estrutura de extrao de benefcios governamentais, centrada nos royalties, pode no ser adequada para preservar a atratividade de algumas reas com elevado grau de incerteza quanto ao potencial dos recursos, sendo mais apropriado a criao, por parte do governo, de um mecanismo de flexibilizao das alquotas (de preferncia, com um papel mais ativo do investidor privado na determinao destes parmetros), em combinao com o bnus, adequando-os s potencialidades de cada projeto. Visando conciliar um sistema de taxao economicamente eficiente com os interesses econmicos dos pases hospedeiros, foram criados modelos em que os royalties tradicionais so gradualmente modificados para proporcionar benefcios para ambas as
Em 2003, a ento secretria de petrleo e gs do Ministrio das Minas e Energia, Maria das Graas Foster anunciou estudos para mudanas nas alquotas dos royalties e participaes especiais de alguns campos com petrleo pesado e em guas profundas. Contudo, qualquer deciso que fosse tomada, segundo a secretria, seria temporria, dado que se espera o desenvolvimento de tecnologias para explorar e refinar este tipo de petrleo. Segundo Foster: No se pode perenizar uma participao especial menor, royalties menores e iseno tributria por conta de um desafio tecnolgico menor do que aqueles que j foram superados. O que se estuda como ns podemos, enquanto a tecnologia no se define, no se estabelece e no se torna madura, continuar a manter atrativa a indstria de petrleo e gs no Brasil (SCHFFNER, 2003, p.3).
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partes, sem prejuzo do incentivo ao investimento. Conforme expe NAVARRO (2003), uma forma simples a transformao do pagamento dos primeiros royalties em crditos contra futuras taxaes sobre os lucros que venham a ocorrer. Nesta situao, os

royalties se tornam uma antecipao de impostos, reduzindo, para o investidor, o

impacto do pagamento, ao mesmo tempo em que os incentivos aos investimentos se torna menos prejudicado105. O governo de Papua Nova Guin alterou sua legislao do petrleo, introduzindo o conceito de royalty como crdito compensatrio para o imposto sobre a receita e lucros adicionais. Este governo mantm a taxa de royalties em 2%, dos quais 1,25% so dedutveis do imposto sobre a receita, a ser pago pela concessionria, e percentual restante (0,75%) so creditveis para serem descontados, quando da ocorrncia de lucros extraordinrios em alguns dos poos em produo. Est se tornando cada vez mais comum no mundo a substituio da cobrana de

royalties por impostos. Desta forma, compreende-se que a funo principal das
participaes governamentais deixa de ser a arrecadao para se transformar em instrumento de poltica pblica, podendo originar, na concepo de JOHNSTON (1994) vantagens para o governo e para a indstria petrolfera.

III.6 Consideraes Finais do Captulo Diante de uma acirrada competio entre os pases detentores de reservas, ou de regies promissoras em busca de investimentos das multinacionais, os tributos a montante tm um objetivo muito mais estratgico do que o de capturar rendas, que o de atrair novos projetos de explorao e prolongar as atividades das jazidas j em produo. A relevncia da indstria petrolfera, tanto do ponto de vista econmico, como poltico, impe, muitas vezes, a necessidade de interveno do Estado e a introduo de frmulas de controle, que so refletidas nos regimes de propriedade e de explorao adotados pelo marco regulatrio de cada pas.
A explorao em campos marginais pode reduzir os lucros a um nvel que no alcance os crditos retidos pelo investidor. Neste caso, visando reduzir o efeito potencialmente negativo do modelo, os governos podem estabelecer uma proviso para restituir os crditos no utilizados pelo investidor ao final da vida til dos campos explorados (NAVARRO, 2003).
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Os pases podem optar pela propriedade pblica ou privada dos recursos naturais, sendo que o papel do Estado criar um ambiente institucional e contratual adequado explorao destes recursos, atraindo investimentos de risco ao setor, porm, ao mesmo tempo, governando a disputa no tempo de captura de renda da atividade petrolfera. Quando o Estado o proprietrio dos recursos naturais no subsolo, surge a necessidade de distribuio dos riscos do investimento entre o Estado e as empresas que desenvolvero as atividades de explorao dos recursos. Esta distribuio depender da forma como as partes reagem incerteza do negcio, ou seja, depender do grau de averso ao risco de cada um. Portanto, uma questo fundamental estabelecer uma distribuio tima de risco e renda entre o Estado e os investidores. A resposta ser encontrada atravs de um arranjo contratual que possa gerenciar satisfatoriamente tanto os pagamentos condicionais (dependentes do resultado do empreendimento, como os royalties e os impostos sobre o lucro, ou sobre a renda do recurso), quanto dos incondicionais (independem do resultado do empreendimento), como o bnus de assinatura, que desloca uma parcela maior do risco para a firma concessionria. Assim, dependendo do grau de risco associado ao investimento, do grau de averso ao risco entre o Estado e o investidor, do poder de barganha na disputa pela renda petroleira de cada um, e do valor econmico do recurso natural a ser extrado, poder se definir a melhor forma contratual para o negcio. Para que se crie um ambiente favorvel, capaz de atender aos interesses do governo e das indstrias petrolferas, durante o perodo da concesso (ou dos contratos) de atividades de E&P de petrleo e gs natural, pertinente que se utilizem mltiplos instrumentos fiscais. Critrios baseados na produo, como os royalties, proporcionam ao governo a garantia de, pelo menos, um pagamento mnimo pela explorao de seus recursos minerais. J critrios baseados nos lucros, permitem a um governo se apoderar de uma parcela considervel de projetos extremamente rentveis, porm, em contrapartida, assume uma parcela do risco, pois pode no receber nenhuma receita, caso o projeto torne-se economicamente invivel. Os bnus e pagamentos pela ocupao de reas so instrumentos pertinentes, pois garantem uma renda antecipada ao governo e podem, de certa forma, incentivar as empresas a pesquisar e desenvolver mais rapidamente as exploraes nas reas j concedidas. 102

Em sntese, a Lei n. 9.478/97 prev a existncia de quatro modalidades de Participao Governamental sobre a indstria do petrleo, sendo que os royalties e a taxa pela reteno e ocupao so obrigatrios em todos os contratos. As participaes especiais s devem ser pagas em caso de lucratividade elevada, segundo uma escala de alquotas progressivas incidentes sobre o volume medido de produo. O bnus de assinatura, por sua vez, o prprio lance vencedor do leilo de licitao das reas, cujo processo inclui tambm exigncias tcnicas, jurdicas e financeiras para a definio do consrcio vitorioso. Ao contrrio do bnus de assinatura, o royalty no parte do risco geolgico. Da mesma forma que o bnus, o royalty regressivo106. Na perspectiva do governo, os

royalties representam uma grande vantagem por serem fceis de cobrar.

Conforme aponta POSTALI (2002), o bnus de assinatura, mesmo que estabelecido atravs de leilo, tem pouca utilidade prtica se for aplicado sozinho, na medida em que o conhecimento sobre a extenso e o potencial dos depsitos geralmente imperfeita no momento da licitao e difcil que exista competio, de modo que a disputa por reas de concesso pode conter coalizo entre os agentes. Da mesma forma, um sistema baseado exclusivamente sobre uma alquota de royalties sobre a produo seria ineficiente, uma vez que no capturaria possveis ganhos decorrentes de uma maior lucratividade pelas empresas petrolferas Desta maneira, um modelo eficiente seria aquele que combinasse o bnus de assinatura com a imposio de um quasi-tributo ad valorem, como os royalties. Entretanto, este procedimento pode ser considerado, ainda segundo POSTALI (2002), uma soluo subtima, destinada a contornar um problema de assimetria de informao e evitar que o concessionrio se aproprie indevidamente de rendas pertencentes Unio. Durante a explorao de uma jazida de petrleo ou gs natural, presumvel que a firma adquira maior conhecimento a respeito do potencial de suas jazidas do que a agncia reguladora. Como conseqncia, o investidor privado ter uma informao sobre a
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Uma exigibilidade regressiva quando ela onera proporcionalmente mais os campos menores (GUTMAN e LEITE, 2003).

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dinmica de seus custos que no conhecida com perfeio pela autoridade, que s consegue fazer uma estimativa da mesma. Quanto mais elevado o preo do petrleo, maior o lucro das empresas produtoras e maior a arrecadao do pas hospedeiro. necessrio que a fixao das Participaes Governamentais preserve o interesse das partes contratantes, uma vez que o pas hospedeiro visa obter a maior arrecadao possvel ao renunciar uma reserva futura, em prol de um investimento atual. Por outro lado, por representar um encargo para os concessionrios, o Estado influencia na avaliao dos riscos naturais da explorao e produo, e determina a lucratividade e o grau de atratividade do empreendimento. Esta equao impe que seja mantido o equilbrio entre o interesse dos concessionrios e a rentabilidade para o Estado, a fim de garantir o desenvolvimento nacional. Pode-se notar, em diversos pases, a crescente iseno da taxao via royalty, uma vez que as reservas esto se esgotando e para garantir a economicidade dos empreendimentos, alguns governos abrem mo dos royalties, entendendo que os

spillovers scio-econmicos compensam a referida renncia quasi-tributria107. Tal

ao respaldada pelo fato de que as referidas reas produtoras no esto isoladas: existem reas circunvizinhas que competem entre si, que acabam funcionando como o

backstop technology. Caso os royalties fossem adicionados ao preo do petrleo, ou gs

natural, a produo no presente poderia ser inviabilizada. Desta maneira, h a opo por esperar um aumento nos preos (existindo um custo financeiro na espera e na perda dos

spillovers) ou se abdica dos royalties em favor de spillovers.

Porm, recomendvel que os royalties estejam presentes em qualquer sistema de (quasi-) tributao da atividade extrativa de petrleo e gs natural, pois, por sua conceituao, oriunda da Regra de Hotelling, constituem-se no custo de oportunidade em consumir determinado recurso natural no-renovvel no presente ao invs de consumi-lo no futuro. Entra em pauta no somente a compensao por este custo de oportunidade, mas tambm toda a discusso sobre a justia intergeracional.
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Influncias locacionais vinculadas ao crescimento de determinada atividade econmica podem estar associadas as externalidades dos investimentos nos fatores de produo (capital fsico e humano) de economias geograficamente prximas, cujos efeitos e contribuies para o crescimento no esto restritos aos limites geogrficos das economias. Existindo localidades vizinhas com bom nvel de capital humano favorece a troca de idias e experincias e a difuso de tecnologias, favorecendo o crescimento de toda uma regio.

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Comparado aos de outras naes, o sistema brasileiro est em posio intermediria entre as reas maduras e abertas, como o Golfo do Mxico, a Argentina e o Mar do Norte, e regies com regimes muito restritivos, como a Venezuela e o Mxico. Considerando as atividades de E&P de petrleo e gs, o regime atual de participaes governamentais, no Brasil, relativamente atraente, comparado ao de outras regies no mundo (pases como Angola e Nigria recolhem taxas mais elevadas: cerca de 20% de

royalties) (SUNLEY et al., 2003), alm de um quadro regulatrio favorvel do ponto de

vista poltico e macroeconmico. Se a imposio da alquota do royalty pode ser usada como instrumento complementar para regulao do ritmo de explorao das jazidas de recursos minerais, com a aplicao destes recursos que polticas de promoo de justia intergeracional devem ser gerenciadas, embora a regulao do ritmo de explorao possa ter diferentes objetivos, no necessariamente relacionados com a justia intergeracional, tal como o de sustentao do nvel de preo do mineral.

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Captulo IV Avaliao dos Critrios de Distribuio das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo

A distribuio de rendas petrolferas, especialmente de royalties e demais participaes governamentais (como a participao especial), em pases com diversas esferas governamentais, tm originado uma srie de questionamentos e discusses sobre o direito dos entes subnacionais de governo de receberem as receitas petrolferas mencionadas. Outras questes dizem respeito capacidade destes entes subnacionais,

vis--vis a competncia do governo central, de gerenciar seus oramentos diante das

incertezas e volatilidades do preo do petrleo, da equidade interjurisdicional e redistribuio de benefcios, bem como da capacidade de garantir servios pblicos e preservar o ambiente. Alm destes fatores, existem questes polticas, onde cada regio procura garantir para si a maior fatia possvel dos repasses, ocasionando conflitos entre as regies produtoras e aquelas que no so beneficirias pelos repasses das receitas oriundas da explorao e produo do petrleo e gs natural. No Brasil, existe um fato complicador: a maior parte da produo de hidrocarbonetos ocorre na Bacia de Campos, em frente ao litoral da Regio Sudeste (ou seja, na plataforma continental - produo offshore), tornando-se uma complicao adicional na discusso dos repasses entre as esferas de governo subnacionais (Estados, Territrios e Municpios). Os argumentos existentes a favor da centralizao das rendas petrolferas afirmam que os governos centrais (esfera federal) possuem uma capacidade melhor de absorver as incertezas e volatilidades ocasionadas pelos preos do petrleo, uma vez que possuem uma base fiscal mais ampla, menos relacionada com repasses dependentes do preo do petrleo, do que as jurisdies subnacionais. Entretanto, conforme apontam AHMAD e MOTTU (2003), mesmo que governos subnacionais possuam uma base fiscal ampla, regies ricas em petrleo podem ter menos incentivos para utilizar estas receitas, uma vez que so beneficiadas pelos royalties e demais receitas petrolferas. Isto gera distores na alocao dos sistemas de produo e pode originar disputas intraregionais, como guerras fiscais. Alm do mais, um governo central pode promover uma equidade horizontal entre os governos subnacionais, redistribuindo as receitas

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petrolferas entre regies ricas e pobres. J os principais argumentos para o repasse de rendas petrolferas s esferas subnacionais so, essencialmente, polticos; ou mesmo tentativas do governo central de apaziguar tendncias separatistas entre as regies produtoras de hidrocarbonetos (AHMAD e MOTTU, 2003). Este captulo pretende realizar uma anlise do sistema de distribuio e repasse das participaes governamentais, em especial os royalties do petrleo e gs natural, entre as esferas de governo brasileiras, tanto pela repartio vertical (entre os trs nveis de governo), quanto pela horizontal (entre os entes de um mesmo nvel de governo). Do mesmo modo, sero apresentados alguns exemplos de repasses de rendas petrolferas (includos os royalties) de sistemas internacionais, buscando-se parmetros para realizar comparaes e verificar a adequao do sistema nacional. IV.1 Caractersticas da Explotao dos Hidrocarbonetos e seus Impactos na Distribuio de Receitas Petrolferas Antes de iniciar a analise propriamente dita do repasse das receitas petrolferas entre seus beneficirios, oportuno apresentar algumas implicaes da atividade de explotao do petrleo e gs natural na determinao dos critrios de distribuio das receitas petrolferas arrecadadas. A primeira, e principal caracterstica a existncia de uma forte concentrao fsica (geogrfica) da produo de petrleo e gs natural, que ocorre normalmente em pases de grandes extenses territoriais. A produo de petrleo na Colmbia, por exemplo, est concentrada somente em duas provncias; a provncia siberiana de Tyumen produz, aproximadamente, 2/3 da produo total de petrleo da Rssia; na Argentina, a provncia de Neuqun, responsvel por mais de 1/3 da produo de petrleo Argentina; no Brasil, a Bacia de Campos responde por 84,2% da produo nacional de petrleo. Ademais, em diversas localidades, a explorao e produo dos

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hidrocarbonetos ocorrem em reas com baixa densidade populacional108 (BROSIO, 2003). Quando as rendas petrolferas so designadas exclusivamente aos governos subnacionais, elas tendem a gerar grandes desequilbrios horizontais, ou seja, disparidades nas receitas per capita das esferas subnacionais (BROSIO, 2003). Conseqentemente, estes desequilbrios entre jurisdies subgovernamentais do origem a presses polticas e incentivam discusses sobre a possibilidade de redistribuio destas receitas. Ao mesmo tempo, as regies produtoras que apresentam baixa densidade demogrfica geralmente possuem pequeno peso na poltica nacional, o que aumenta o risco destas regies de terem que assumir todos os riscos exploratrios e no conseguirem colher os benefcios, no caso das receitas petrolferas serem transferidas na sua totalidade para o governo nacional. A segunda caracterstica diz respeito ao fato de que as atividades de E&P atraem um grande volume de investimentos e, tambm, promovem um fluxo migratrio para as reas de produo. Contudo, as reservas petrolferas podem se tornar economicamente inviveis de serem exploradas, em um curto perodo de tempo, o que levaria ao abandono destas jazidas. Grandes projetos industriais requerem vastos investimentos e seus impactos so percebidos, com maior magnitude, em reas pequenas. At mesmo em locais que no se beneficiem diretamente das receitas petrolferas, o impacto econmico do petrleo nas comunidades locais pode ser significante e difcil de ser regulado. A migrao populacional (em busca de trabalho, ou melhores condies de vida) pode ser significativa, ocasionado potenciais riscos de aumento das demandas sociais e de danos ambientais109. Alm disto, a presena da indstria petrolfera, de certa maneira, pode criar externalidades financeiras para a sociedade, como uma maior especulao imobiliria e aumento do nvel do custo de vida, de uma maneira geral,
A Rssia apresenta, possivelmente, o caso mais extremo, com a provncia siberiana de Tyumen respondendo por 1% da populao russa. Na provncia argentina de Neuqun, a populao corresponde a 1,5% da populao total do pas (BRASIO, 2003). J no caso brasileiro, alguns municpios fluminenses, confrontantes com a Bacia de Campos, apresentam pequena populao, como o caso do municpio de Quissam, um dos maiores beneficirios da distribuio de royalties e participaes especiais. 109 Um problema notado mais especificamente em Maca diz respeito a dois grandes fluxos migratrios para a cidade, que inclui migrantes pobres, normalmente com baixa qualificao, e os migrantes ricos, formados por trabalhadores mais qualificados, geralmente contratados pelas prestadoras de servios para a PETROBRAS. Ao contrrio do trabalhador com baixa qualificao, o migrante estrangeiro no fixa residncia na cidade aps o trmino do seu contrato de trabalho. J o de baixa renda, por pior que sejam suas expectativas, acaba por fixar moradia em reas de invases, favorecendo a favelizao.
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tanto na regio da atividade petrolfera, quanto nas localidades circunvizinhas. Potencialmente, estas externalidades poderiam ser compensadas com o aumento do nvel de desenvolvimento local e de investimentos em infra-estrutura (em setores como transporte e comunicao) (BROSIO, 2003). A cidade de Carmen, por exemplo, responsvel por 80% de toda a extrao e produo petrolfera do Mxico, viu sua populao crescer quinze vezes mais, desde a dcada de 1950. O alto ndice de pobreza absoluta desta cidade alcanou uma parcela de 54% da populao, sendo que, 14% da fora de trabalho local vive com menos de um salrio mnimo por ms e 28% dos seus habitantes no possuem curso primrio. A explorao petrolfera fez diminuir a produo agrcola (caracterizada por culturas de subsistncias) e aumentou o xodo rural110 (FIRMINO, 2003). Um terceiro fator a grande variabilidade e o comportamento imprevisvel dos preos do petrleo. Como no possvel estabelecer previses acuradas sobre um determinado preo do petrleo, no se pode planejar com certeza o montante de receita petrolfera a ser arrecadado ao final de um determinado perodo. Isto exige uma eficiente gesto dos recursos, especialmente nos pases cuja base das receitas extremamente dependente de recursos naturais. Por fim, o estabelecimento de uma poltica energtica uma responsabilidade nacional, em qualquer pas do mundo. Isto se torna mais relevante em pases em que o setor petrolfero representa uma considervel parcela da atividade econmica, sendo a fonte principal de receita pblica. Elevadas parcelas de receitas petrolferas nas receitas totais podem refletir um certo relaxamento para com uma poltica de esforo tributrio prprio, e com projetos de diversificao da base econmica. Concomitantemente, a partilha de elevadas receitas petrolferas d origem a intensas disputas pela diviso do

Em Lago Agrio, no Equador, a explorao do petrleo provocou grande impacto nas populaes indgenas, ancestralmente proprietrias do territrio onde viviam. De pobres, mas naturalmente autosustentveis, seus antigos moradores cresceram e se somaram outras populaes de forasteiros, atrados pelo desenvolvimento do petrleo. Passaram a ser miserveis (FIRMINO, 2003, p. 28).

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bolo entre inmeras entidades, entre elas, empresas produtoras, governos nacionais e subnacionais, comunidades locais, e, em alguns pases, o exrcito111 (BROSIO, 2003).

IV.2 Consideraes sobre o Pagamento de Royalties e Participaes Especiais Estados, Territrios e Municpios Brasileiros O enorme benefcio, oriundo do efeito conjunto do aumento da alquota, dos novos critrios de distribuio e do alinhamento dos preos do petrleo brasileiro aos do mercado internacional, introduzido pela nova legislao, vm promovendo um incremento substancial nos cofres pblicos de alguns Estados e municpios da Federao, em especial daqueles localizados prximos s principais reas de extrao de petrleo e gs natural, como, por exemplo, a Bacia de Campos. Porm, este grande repasse acaba por privilegiar algumas reas, em detrimento de outras, criando distores e concentraes de receitas em algumas localidades e/ou entidades governamentais. Os royalties petrolferos, como visto anteriormente, nem sempre foram transferidos s esferas de governo subnacionais. Embora desde a dcada de 1970 ocorra a explorao e produo de petrleo na plataforma continental brasileira, o repasse dos royalties, sobre a produo martima, aos governos subnacionais somente foi oficializada com a Lei n. 7.453/85112. Cabe observar, portanto, que esta conquista dos royalties oriundos da plataforma continental, pelos estados e municpios, realizou-se em uma conjuntura poltica bem estruturada, pr-Constituio de 1988, quando a redemocratizao poltica e a descentralizao fiscal constituram, talvez, as principais palavras de ordem do cenrio poltico nacional. A hiptese sugerida por LEAL e SERRA (2003, p.178), que a regulamentao da distribuio dos royalties pegou carona na vaga

descentralizadora do momento poltico em questo.

Em novembro de 2000, o Comit Econmico do Governo do Equador estabeleceu uma frmula, atravs da qual o exrcito receberia 45% dos royalties referentes produo da estatal PETROECUADOR (cerca de US$ 127 milhes, baseado na produo de 1999), contrariando o requerimento do exrcito equatoriano de receber 50% dos royalties de todo o petrleo produzido no pas (BROSIO, 2003). Contudo, este repasse duraria por apenas trs anos. Desta maneira, aps terminado este perodo, o exrcito, aps 30 anos, deixaria de receber royalties do petrleo e passaria a ser financiado com recursos do oramento geral. 112 At ento, os royalties incidentes sobre a explorao do petrleo e gs natural, na plataforma continental, no previam o benefcio a Estados e municpios. Nesta poca, os royalties relativos produo offshore eram destinados exclusivamente ao Departamento Nacional de Produo Mineral e ao Ministrio da Educao e Cultura (para incremento da pesquisa e ensino de nvel superior no campo das geocincias).
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110

Em 1971 j existia, no Congresso Nacional, iniciativas por parte do senador Jos Sarney, para que o pagamento dos royalties, referentes plataforma continental, fosse estendido s esferas de governo subnacionais. O Projeto de Lei n. 05/71, que pretendia beneficiar com royalties os estados produtores de petrleo, contou com o seguinte argumento do senador, referindo-se aos nus que recaam sobre as regies limtrofes (provocados pelas atividades de extrao), em uma interveno proferida no Senado Federal em 1971:
O que no possvel, nem justificvel, que os estados que servem de suporte, de apoio, que tm suas estruturas modificadas pela presena de uma nova tecnologia que l aporta e, por isso mesmo, modifica os nveis de vida, obrigando que as infra-estruturas estaduais sejam reforadas, com nus, altos para seus parcos cofres, nada recebam, a no ser o orgulho de dizer: temos petrleo. No lcito, portanto, que esses estados, sem nada, ainda arquem com o nus de suportar estas despesas, sem nenhuma retribuio quilo que a natureza colocou no confronto de seus territrios (Senado Federal, 1971 apud LEAL e SERRA, 2003, p. 175).

Esta concepo, que justifica o recebimento das compensaes financeiras pelos Estados, Territrios e municpios (devido aos impactos sofridos por estes pela existncia de atividades de E&P de petrleo e gs natural), foi a diretriz para a escolha dos critrios para a repartio espacial das compensaes financeiras do petrleo em territrio nacional. Todavia, esta interpretao dos royalties como um instrumento compensatrio s externalidades negativas, geradas nos territrios afetados pela operao de atividades de E&P, carece de fundamentos conceituais (apesar de ser esta a explicao mais difundida entre os defensores do pagamento de royalty s esferas subnacionais). A elevao do fluxo de renda local e regional provoca o crescimento da base tributria, permitindo o aumento da arrecadao atravs de instrumentos impositivos clssicos. Ainda no que se refere determinao legal da distribuio dos royalties, em 1984, o senador Nelson Carneiro manifestou sua contrariedade ao veto presidencial ao projeto de lei que estendia a cobrana de royalties, sobre a produo offshore aos Estados e municpios. A deciso para o veto, na opinio do senador Nelson Carneiro, era puramente poltica, pois no havia razo para continuar punindo estados e municpios 111

(confrontantes com campos petrolferos) com uma situao esdrxula, onde a

produo em terra beneficia estes entes e, um metro depois, na plataforma continental, estes j no tm o mesmo direito (LEAL e SERRA, 2003, p.176).
Outra passagem, que demonstra a influncia de decises polticas na determinao dos critrios de distribuio dos royalties devidos pela explorao e produo offshore, ilustrada pelo depoimento do ento Deputado Bocayuva Cunha. Havia, na poca (1985 e 1986), vspera da elaborao da Constituio de 1988, uma discusso sobre a necessidade de uma reforma tributria e a alegao de favorecimentos de estados da Federao (atravs de incentivos fiscais e creditcios, entre outros) em detrimento ao estado do Rio de Janeiro. Relata o Deputado:
(...) houve uma comisso a nvel de Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento e alguns parlamentares, e eu tive a honra e o nus de representar o estado do Rio. Realmente, a liderana absoluta de So Paulo, porque o Senador Orestes Qurcia, o Vice Governador de So Paulo da Frente Municipalista. Ele arregimentou prefeitos do seu estado, e vemos que o interesse de So Paulo comanda claramente a distribuio da receita federal. Vou dar um pequeno exemplo. No primeiro dia da comisso, composta do Ministro da Fazenda, do Ministro do Planejamento, do Qurcia, do Secretrio de Fazenda de So Paulo, do Secretrio de Planejamento, o Serra; houve um sorteio entre os secretrios. Havia o Secretrio de Planejamento de um outro estado, do Nordeste; havia o Deputado Ayrton Sandoval, especialista na matria; havia o Deputado Iraj Rodrigues, havia o Senador Severo Gomes, e eu ali, isolado, nico representante do Estado do Rio, me surpreendi com uma proposta levantada por um amigo pessoal, Jos Serra, meu companheiro de exlio, Secretrio de Planejamento de So Paulo, homem forte do Governo Montoro. Queriam que os royalties de petrleo fossem distribudos a todos os estados e municpios de acordo com suas populaes e com a sua extenso territorial. Quer dizer: os royalties de petrleo iriam para So Paulo. A, eu virei a mesa e disse: Olha, isto no vai continuar nem mais 10 minutos. Quer dizer: ou esta bobagem, esta safadeza vamos usar a expresso correta sai deste negcio aqui ou, ento, vai acabar esta reunio agora, que eu vou virar esta mesa. No vai prosseguir nem mais meia hora, este troo aqui. Disseram: Deputado Bocayuva Cunha, uma coisa justa, porque, afinal de contas, um princpio constitucional, porque a plataforma continental pertence Unio. Ento, como que voc pode querer isto s para o Estado do Rio?.Eu no vou nem discutir isto. (SIMPSIO SOBRE ROYALTIES, 1986, p.50).

Ao promover uma interpretao de que os estados, no qual, ou prximo ao qual, esto localizadas as jazidas, devem ser os detentores, obrigatoriamente, dos recursos oriundos

112

da explorao petrolfera carece de fundamento diante da regra constitucional vigente113. Diante desta questo, torna-se importante apresentar a interpretao do advogado Ccio Manoel (MANOEL, 2003), segundo o qual possvel afirmar que os royalties tm uma natureza contratual de estipulao em favor de terceiros, sendo este um contrato assessrio no contrato principal, que seria o contrato de concesso. Isto viria a explicar a natureza jurdica do repasse dos royalties s esferas subnacionais de governo. Analisando o art. 176 da Carta Magna, fica perceptvel que, para a explorao dos recursos minerais, necessria a formao de um contrato de concesso, na qual figuram como partes a Unio, nica proprietria do bem, e as Empresas Concessionrias interessadas em explorar tais recursos. Um contrato de concesso o ajuste pelo qual a Administrao delega ao particular a execuo remunerada de servio, ou de obra pblica, ou lhe cede o uso de bem pblico, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condies regulamentares e contratuais, consubstanciadas em contrato administrativo bilateral, comutativo, remunerado e intuitu personae (MEIRELES, 2006). Nesta medida, tem-se que o contrato de concesso de uso do bem pblico aquele destinado a outorgar a faculdade de utilizar um bem da Administrao segundo sua destinao especfica. um tipo de contrato de atribuio, pois visa mais ao interesse do concessionrio que ao da coletividade. Mas, como todo contrato administrativo, no pode contrapor-se s exigncias do servio pblico, o que permite Administrao alter-lo unilateralmente, e at mesmo rescindi-lo (MANOEL, 2003). Os royalties so fixados em razo do contrato deste instrumento contratual, firmado entre a Unio e as Empresas concessionrias. No ordenamento jurdico nacional, o
113

Segundo o entendimento do Deputado Bocayuva Cunha, Quando se fez a Lei 2.004, ficou claro que o subsolo pertencia Unio. Quando por aquela lei criou a PETROBRS, tambm foi criada a obrigao de se proporcionar uma indenizao ao estado e ao municpio produtor do petrleo em terra. Ento, este princpio constitucional j foi quebrado. Havia um consenso do legislador, em 1953, (...) de que, apesar de ser reconhecidamente da Unio o subsolo, bem como a plataforma continental, isto no eximia a PETROBRS de pagar indenizao aos estados e municpios confrontantes. Isto para dar um pouco a idia do que so no sei se a expresso muito forte a voracidade de So Paulo e a competncia de So Paulo, porque a reforma tributria foi um negcio suado. Sempre havia alguma coisa que beneficiava So Paulo. (SIMPSIO SOBRE ROYALTIES, 1986, p.50).

113

nico instituto que se assemelha a essa situao, qual seja: dois entes distintos contratam entre si Unio e Empresa Concessionria e um terceiro Estados e Municpios recebem os benefcios do contrato estipulado, sem nus, a estipulao em favor de terceiro114. Sendo assim, os royalties, segundo MANOEL (2003), tem uma natureza jurdica de benefcio repassado a terceiros, constitucionalmente definido em seu art. 20, XI, 1: assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como aos rgos da administrao direta da Unio, participao no

resultado da explorao de petrleo ou gs natural (...), ou compensao financeira por esta explorao (grifo nosso).
Ainda segundo a avaliao de MANOEL (2003), houve uma impreciso tcnica na elaborao deste pargrafo na Constituio Federal, porque no h referncia direta a necessidade dos Estados e Municpios estarem vinculados, direta ou indiretamente, a produo de petrleo, o que ocorre nas leis infraconstitucionais que d eficcia a este dispositivo constitucional. Neste sentido, forma-se a idia da natureza jurdica de estipulao em favor de terceiros, pois os Estados e Municpios no so partes no contrato principal de concesso, que firmado entre a Unio e a Empresa Concessionria. Por outro lado, as Leis n. 7.990/89 e 9.478/97 remetem os valores fixados na alquota dos royalties a estes entes. Sendo assim, apesar de a Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 176, assegurar as jazidas e demais recursos minerais (...), so propriedades distintas da do solo, e

pertencem Unio, existem justificativas para o pagamento de compensaes aos

governos subnacionais. Porm, os discursos dos anteriormente referidos polticos podem ser interpretados, certamente, como uma defesa de mais recursos para estados e municpios produtores de petrleo e gs.

114

A estipulao em favor de terceiros um tipo contratual existente mais comumente na seara cvel, pelo qual se estabelece uma prestao em favor de terceiro, Nele, uma pessoa denominada estipulante, contrata com outra, conhecida como promitente, uma obrigao, em que a prestao ser cumprida em favor de um terceiro, que vem a ser o beneficirio. A figura da estipulao em favor de terceiro tem aplicao em qualquer ramo contratual, desde que sejam atendidos os seus requisitos, quais sejam: o terceiro deve ser efetivamente estranho conveno celebrada entre o estipulante e o promitente; as partes (estipulante e promitente) pactuam a criao de um crdito em proveito do terceiro. O benefcio h de ser recebido sem contraprestao. A gratuidade do proveito essencial, pois estabelecida sempre em favor do terceiro, e no contra ele (MANOEL, 2003).

114

No entanto, estas justificativas no podem ser baseadas em escusas compensatrias, sendo a justificativa econmica para os royalties do petrleo determinada, exclusivamente, pela Regra de Hotelling. Conforme visto no Captulo II, o petrleo e o gs natural so recursos no-renovveis, que podem se exaurir. Tal peculiaridade faz com que a extrao presente destes recursos implique na impossibilidade de uma extrao em um perodo futuro, gerando um custo de oportunidade que deve ser contabilizado, pois, diante da finitude do estoque na natureza, h uma tendncia de elevao nos preos, com o decorrer do tempo.

IV.2.1 O Debate sobre a Concentrao Espacial das Rendas Petrolferas e o Critrio Fsico Presente nas Regras de Rateio

Conforme visto, existem hoje duas diferenciadas estruturas para a repartio dos

royalties. A Lei do Petrleo elevou a alquota dos royalties (antes fixada em 5% do

valor da produo), para uma alquota que varia entre 5% e 10%. A alquota mnima de 5% distribuda de acordo com a Lei n. 7.990/89 e o decreto n. 01/91. J a alquota excedente a 5% distribuda de acordo com a Lei n. 9.478/97 e o Decreto n. 2.705/98. Esta coexistncia de duas estruturas de distribuio faz com que o rateio final dos

royalties, entre as esferas governamentais, varie em funo da alquota vigente nos

campos petrolferos. A Tabela 4.1 e a Tabela 4.2, a seguir, demonstram a estrutura final de rateio destes recursos, considerando uma alquota hipottica igual a 10%:
Tabela 4.1 Repartio dos royalties entre beneficirios (produo onshore)

Beneficirios

Estados Produtores Municpios Produtores Municpios com instalaes de embarque e 10,0% desembarque de petrleo e gs natural Municpios afetados por operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Total 100,0%

Rateio Final dos Alquota 5% royalties entre excedente a 5% os beneficirios 70,0% 52,5% 61,3% 20,0% 15,0% 17,5% Alquota 7,5% 25,0% 100,0% 5,0% 3,7% 12,5% 100,0%

* Alquota 5% determinada pela Lei n. 7.990/89 e Alquota Excedente 5% determinada pela Lei n. 9.478/97 Fonte: Adaptado de BARBOSA (2001a).

115

Tabela 4.2 Repartio dos royalties entre beneficirios (produo offshore)

Beneficirios Estados confrontantes Municpios confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas Municpios onde se localizam instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural Municpios afetados por operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural Ministrio (Comando) da Marinha Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Fundo Especial Total

Alquota 5% 30,0% 30,0% 10,0% 20,0% 0,0% 10,0% 100,0%

Rateio Final dos royalties entre excedente a 5% os beneficirios 22,5% 26,25% Alquota 22,5% 7,5% 15,0% 25,0% 7,5% 100,0% 26,25% 5,00% 3,75% 17,50% 12,50% 8,75% 100,0%

* Alquota 5% determinada pela Lei n. 7.990/89 e Alquota Excedente 5% determinada pela Lei n. 9.478/97 Fonte: Adaptado de BARBOSA (2001a).

Na condio de beneficirios diretos, os municpios detm uma participao de cerca de 35%115 das receitas dos royalties e 10% das participaes especiais. Este conjunto de municpios so os maiores beneficirios do recolhimento de royalties e participaes especiais, devido ao fato de serem confrontantes s principais reas de produo e/ou por apresentarem instalaes de petrleo e gs natural. Com objetivo de exemplificar esta descrio, sero apresentadas as arrecadaes de alguns municpios fluminenses. Por se tratar de objeto de estudo dos captulos seguintes, os municpios da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos e seus respectivos aspectos socioeconmicos sero analisados posteriormente; por ora, cabe demonstrar alguns dados sobre os valores arrecadados, a fim que se possa ter uma dimenso da materialidade dos recursos envolvidos, segundo ilustra a Tabela 4.3, abaixo:

115

Os 35% correspondem soma dos percentuais: 26,25% (municpios confrontantes e reas geoeconmicas) + 5,00% (municpios com instalaes de embarque/desembarque) + 3,75% (municpios afetados por operaes de embarque/desembarque).

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Tabela 4.3 Valores totais de royalties e participaes especiais arrecadados pelos Municpios Confrontantes da Bacia de Campos
Municpio Valor Total Royalties + Participaes Especiais (mil R$) 2001 2002 2003 2004 2005 2006
56.413 221.054 852.566 33.077 83.354 408.417 91.566 311.134 54.964

2000

2006-2005 %
22,6% 48,9% 27,1% 14,5% 54,8% 16,3% 18,9% 19,7% 19,5%

Armao de Bzios 12.206 15.807 27.545 36.943 35.540 46.019 Cabo Frio 23.963 30.888 59.067 91.214 98.592 148.492 Campo dos Goytacazes 150.391 209.271 306.357 489.609 530.121 670.847 Carapebus 11.619 13.745 20.577 24.789 24.332 28.878 Casimiro de Abreu 11.819 14.945 26.080 33.618 32.117 53.852 Maca 85.697 116.413 184.233 264.152 293.027 351.264 Quissam 31.460 35.511 47.669 64.547 66.615 77.019 Rio das Ostras 61.970 92.748 138.449 209.155 213.789 259.898 So Joo da Barra 12.465 15.842 5.667 30.301 37.939 46.003 Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007) e CIDE (2006).

Em um estudo preliminar, observa-se que Campos dos Goytacazes, Maca e Rio das Ostras so os principais beneficirios. O valor arrecadado pelos trs (R$ 1,57 bilho), em 2006, quase trs vezes maior que a soma dos outros seis municpios e representa cerca de 50,0% do total de royalties e participaes especiais repassados aos municpios pertencentes s Unidades da Federao. Salta aos olhos, contudo, uma diminuio do valor arrecadado por So Joo da Barra entre os anos 2001 e 2002, devido uma reduo dos royalties e do no recebimento da participao especial, explicado, principalmente, pelo acidente ocorrido em 2001, no campo de Roncador, com a plataforma P-36, que sofreu exploses e naufragou116. Outro fato importante o sbito crescimento destas receitas em um curto espao de tempo. De 2005 a 2006, algumas localidades apresentaram crescimentos entre 49% e 55%, aproximadamente, demonstrando a importncia destes recursos para a administrao municipal e sua gesto oramentria, j que, praticamente, nenhum outro tributo ou arrecadao, componentes das receitas municipais, possuem valores to expressivos, acompanhados de um crescimento to acelerado. Origina-se da, pois, toda uma preocupao na maneira de como estes recursos devem ser utilizados, e a responsabilidade de se exercer uma rigorosa fiscalizao.
Devido a este incidente, o municpio de So Joo da Barra foi o maior prejudicado, passando da condio de produtor para limtrofe dos produtores de petrleo e ocasionando perdas de receita. A localidade, que chegou a receber R$ 1,7 milho de royalties por ms, quando a P-36 atingiu a produo de 80 mil bpd, teve sua arrecadao diminuda em quase 69%, de 2001 para 2002. Outro acidente, em outubro de 2002, causou a paralisao do navio-plataforma P-34, no campo de Barracuda-Caratinga, prejudicando os Municpios de Campos dos Goytacazes, Rio das Ostras, Cabo Frio e Armao de Bzios, no que se refere ao recebimento de royalties e participao especial. Tais incidentes demonstraram a influncia e a imprevisibilidade destes recursos nas receitas municipais, constituindo-se uma dificuldade a mais eficiente gesto dos recursos municipais (PACHECO, 2003).
116

117

Na condio de beneficirios indiretos, os municpios recebem, alm dos repasses dos

royalties do Fundo Especial, a parcela de 25% dos royalties estaduais, em virtude de

determinao legal (respeitando-se as mesmas regras de rateio da cota-parte do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios ICMS). Observando a Tabela 4.4, a seguir, verifica-se que a distribuio espacial das participaes governamentais entre os entes da federao concentrada devido ocorrncia de jazidas de petrleo e gs centralizadas (principalmente na plataforma continental), e da norma de distribuio vigente das rendas petrolferas, as quais definem diversas categorias entre os beneficirios subnacionais. O estado do Rio de Janeiro, que foi responsvel, em 2006, por cerca de 84,2% e 46,4%, respectivamente, da produo nacional de petrleo e gs natural, deteve, no mesmo ano, cerca de 47,1% das rendas petrolferas totais. Entretanto, se for considerada apenas a parcela destinada aos entes subnacionais (excetuando o Fundo Especial), a participao do estado do Rio de Janeiro (incluindo a de seus municpios), atinge 82,7% deste novo total. Da mesma forma, ao considerar a parcela destinada aos entes subnacionais (excludo o Fundo Especial), obtm-se o seguinte rateio entre as regies do Brasil: Norte: 2,41%; Nordeste: 10,46%; Sul: 0,79%; Sudeste: 86,33%; Centro-Oeste: 0,0%. Estes percentuais demonstram uma estreita correspondncia espacial entre a participao relativa na produo petrolfera e a participao relativa no rateio de

royalties e participaes especiais s esferas de governo subnacionais.

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Tabela 4.4 Distribuio das Participaes Governamentais (Royalties + Participao Especial) em 2006 (mil R$ *)

Beneficirios Ministrio da Cincia e Tecnologia Comando da Marinha Ministrio de Minas e Energia Ministrio do Meio Ambiente Total Unio Amazonas Cear Rio Grande do Norte Alagoas Sergipe Bahia Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Total Estados Municpios do Amazonas Municpios do Par Municpios do Amap Municpios do Cear Municpios do Rio Grande do Norte Municpios da Paraba Municpios de Pernambuco Municpios de Alagoas Municpios do Sergipe Municpios da Bahia Municpios de Minas Gerais Municpios do Esprito Santo Municpios do Rio de Janeiro Municpios de So Paulo Municpios do Paran Municpios de Santa Catarina Municpios do Rio Grande do Sul Total Municpios Fundo Especial Total Geral

Royalties 946.651 1.176.074

Participaes Especiais

2.122.725 131.268 14.126 180.150 43.137 90.617 166.610 96.612 1.646.732 4.713 6.477 2.380.443 58.915 1.368 241 32.121 145.622 13.785 19.966 31.228 86.871 112.748 6.790 100.659 1.821.494 112.276 6.477 28.990 32.787 2.612.338 588.037

Total Part. Govern. Part. Govern. % 946.651 5,72% 1.176.074 7,11% 3.535.996 3.535.996 21,37% 883.999 883.999 5,34% 4.419.995 6.542.721 39,55% 29.248 160.517 14.126 201.869 44.319 101.170 170.153 112.497 5.100.599 4.713 6.477 5.916.439 66.227 1.368 241 32.121 151.052 13.785 19.966 31.523 89.510 113.633 6.790 104.630 2.684.961 112.276 6.477 28.990 32.787 3.496.338 588.037 0,97% 0,09% 1,22% 0,27% 0,61% 1,03% 0,68% 30,83% 0,03% 0,04% 35,76% 0,40% 0,01% 0,00% 0,19% 0,91% 0,08% 0,12% 0,19% 0,54% 0,69% 0,04% 0,63% 16,23% 0,68% 0,04% 0,18% 0,20% 21,13% 3,55% 100%

21.720 1.182 10.553 3.542 15.885 3.453.867

3.535.996 7.312

5.430

295 2.638 886 3.971 863.467

883.999 -

7.703.543 8.839.991 16.543.534 * Reais em valores correntes Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007).

Entre as diversas categorias de distribuio das rendas petrolferas, destaca-se a os municpios confrontantes e suas reas geoeconmicas, os quais, detm cerca de 26,25% dos royalties destinados a esta esfera governamental, no caso da produo offshore 119

(vide Tabela 4.2). Conforme visto anteriormente, a Lei n. 7.525/86 definiu, com maior preciso, os Estados, Territrios e Municpios beneficirios das indenizaes relativas produo em plataforma continental117, determinando trs zonas de classificao: Zona de Produo Principal, Secundria e Limtrofe. Esta delimitao espacial, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), baseou-se na determinao de projees martimas. Dos municpios litorneos partem dois pares de reta, representando tipos distintos de projees martimas dos limites (municipais e estaduais) ortogonais e paralelos. O par de retas que representam os limites ortogonais garante geometricamente que os poos localizados em seu interior tenham o mesmo municpio como o territrio continental mais prximo (Figura 4.1).

Figura 4.1 Bacia de Campos e a extenso dos Limites Municipais (ortogonais e paralelas)
Fonte: BARBOSA (2001a).

De acordo com as avaliaes de SERRA e PATRO (2003), tal soluo carece de fundamento econmico para distribuio dos royalties e participaes especiais entre os
Estabelece o Art. 2, da Lei n. 7.525/86: Para efeitos de indenizao calculada sobre o valor do leo de poo ou de xisto betuminoso e do gs natural extrado da plataforma continental, consideram-se confrontantes com poos produtores os Estados, Territrios e Municpios contguos rea martima delimitada pelas linhas de projeo dos respectivos limites territoriais at a linha de limite da plataforma continental, onde estiverem situados os poos.
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municpios, que seria de repartir os recursos sob o propsito de preparar as regies afetadas pela indstria petrolfera para quando as jazidas tornarem-se tecnicamente e economicamente inviveis de serem exploradas. A explicao dos autores, a princpio, a de que no haveria qualquer relao entre a distncia fsica (entre o poo e o municpio confrontante), e a intensidade dos impactos econmicos associados s atividades de extrao e produo, correspondente ao poo, sobre o respectivo municpio produtor. Quanto projeo dos limites paralelos municipais, a justificativa, ainda segundo SERRA e PATRO (2003, p.203), carece de sentido econmico e mesmo geomtrico (fsico), devendo, de forma alternativa, serem buscadas as razes polticas (disputa

poltica pelo favorecimento de determinado municpio ou grupo de municpios) que efetivamente deram ensejo a esta proposta metodolgica.
Desta maneira, na viso dos autores supracitados (SERRA e PATRO, 2003), a distribuio das participaes governamentais caracterizada como concentradora espacial de riqueza, sendo que, no fundamento desta concentrao, encontra-se a principal fragilidade da norma de distribuio dos royalties e participaes especiais, que a de estar subjugada a um determinismo fsico que privilegia critrios de confrontao com os campos petrolferos (no caso da produo offshore), antes de valorizar a presena dos capitais de segmento de explorao e produo no territrio. Tal distoro poderia ser minimizada a partir de introduo de critrios ex-post de rateio dos royalties entre os municpios, subsidiados por avaliaes peridicas sobre a efetiva aplicao destes recursos (como, por exemplo, pelas execues oramentrias municipais, que informariam como parte dos royalties deveriam ser repartidos entre os municpios118) (SERRA e PATRO, 2003). Todavia, realizando uma anlise sob um diferente ponto de vista, torna-se questionvel o determinismo fsico, diante das mesmas distribuies das participaes governamentais (royalties e participaes especiais), apresentadas na Tabela 4.4. A
Trata-se, em outros termos, da incorporao de critrios para rateio dos royalties que estimulassem, ou premiassem, os governos que promovessem: (i) uma elevao do nvel de arrecadao prpria [receita prpria/(receitas de transferncia royalties)]; (ii) mecanismos de controle social sobre a determinao dada aos royalties, tanto ao nvel decisrio, quanto ao nvel da prestao de contas; e/ou (iii) investimentos consorciados com municpios vizinhos, impactados ou no pela atividade petrolfera (SERRA e PATRO, 2003, p.210).
118

121

tabela mostra que os entes beneficirios que no so locais (municipais), como o Estado do Rio de Janeiro, o Comando da Marinha, o Ministrio da Cincia e Tecnologia, e o Fundo Especial, receberam mais de 73,93% do total de royalties distribudos (ignorando o contingenciamento de recursos da esfera federal). Caso considerem-se o Comando da Marinha, o Ministrio da Cincia e Tecnologia, o Fundo Especial e todos os Estados da Federao, este percentual alcana 78,69%. Destarte, o argumento do determinismo fsico se enfraquece, pois mesmo existindo distores entre os municpios vizinhos, devido um critrio fsico-determinista da legislao, nada impede que os Estados e as outras entidades no-locais utilizem parte, ou a totalidade, de seus recursos de royalties e participaes especiais para reduzir as diferenas naqueles municpios vizinhos, que no so beneficirios destas participaes governamentais. Outro ponto a ser considerado so os critrios ex-post, anteriormente mencionados. A incorporao de critrios para rateio das rendas petrolferas entre os territrios, condicionados por determinantes scio-econmicos pode vir a dificultar ainda mais o processo, pois uma zona de influncia muda constantemente no decorrer do tempo. Uma maneira alternativa, atravs da qual poderia ser desenvolvida uma poltica de equilbrio regional estadual (com critrios que no se alterassem constantemente), por exemplo, seria o prprio estado (unidade federativa), ou a Unio, aplicar diretamente recursos em determinado municpio ou em suas mesorregies, o que, alm de promover o desenvolvimento, concomitantemente, auxiliaria a resolver distores regionais (econmicas e sociais). Para isto, seria necessrio definir, com maior clareza de princpios e mecanismos de interveno, qual seria o papel da Unio e dos estados na reduo dos desequilbrios regionais. O Artigo 3 da Constituio Federal de 1988 (alnea III) determina: Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: (...) erradicar

a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Deste

modo, caberia Unio, por exemplo, redirecionar os fundos e incentivos existentes em torno de subsidirias de bancos regionais de desenvolvimento, que funcionem de acordo com os princpios da economia de mercado, embora, direcionando e redemocratizando o sistema de crdito. Estes dois mecanismos complementares, fundos de investimentos e 122

fundos de participao, poderiam ser importantes fontes de distribuio de renda, talvez em maior grau do que os atuais incentivos fiscais e as transferncias federais. O objetivo de todo este procedimento seria incentivar a criao e a expanso de plos regionais de desenvolvimento e a redistribuio espacial e social da renda. A Constituio Federativa de 1988 fixou a responsabilidade administrativa deste processo para os estados, uma vez que determina em seu Artigo 25, pargrafo 3:
3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

Porm, complementando esta determinao, deveria haver a demarcao de microrregies, ou mesmo mesorregies, que ficariam sujeitas a aes em parceria entre os governos estadual e federal. O planejamento e o acompanhamento de seus resultados poderiam ser tambm funes conjuntas das duas instncias de governo, sob o controle do Senado Federal119. Retomando a discusso sobre a distribuio dos recursos, foi visto que o rateio da parcela dos royalties correspondentes 5% da produo determinado segundo uma classificao em Zona Principal, Zona Secundria e Zona Limtrofe. Ao classificar os municpios nas trs zonas, o Decreto n. 01/91, estabelece, ainda, que a parcela correspondente aos municpios de uma dada zona (seja ela de produo principal, secundria ou limtrofe de produo principal), ser rateada entre eles na razo direta da populao de cada um. Assim, os municpios so beneficiados com percentuais aplicados sobre o valor da produo de determinada rea de produo petrolfera martima, de acordo com sua classificao dentro da rea geoeconmica e de sua respectiva populao. No clculo destas parcelas, atribui-se a cada municpio um coeficiente individual de participao, determinado com base na respectiva populao, conforme a Tabela 4.5. A parcela devida a cada municpio obtida multiplicando-se a parcela atribuda sua
119

O Captulo V apresenta uma discusso mais detalhada sobre esta possibilidade de promoo de poltica regional, utilizando-se dos recursos das participaes governamentais.

123

correspondente zona pelo quociente formado entre seu coeficiente individual de participao e a soma dos coeficientes individuais dos municpios que integram a mesma zona (BARBOSA, 2001a, p.73).

Tabela 4.5 Coeficientes individuais de participao dos municpios

Nmero de Habitantes do Municpio At 10.000 De 10.001 a 12.000 De 12.001 a 14.000 De 14.001 a 16.000 De 16.001 a 18.000 De 18.001 a 20.000 De 20.001 a 24.000 De 24.001 a 28.000 De 28.001 a 32.000 De 32.001 a 36.000 De 36.001 a 40.000 De 40.001 a 48.000 De 48.001 a 56.000 De 56.001 a 64.000 De 64.001 a 72.000 De 72.001 a 80.000 De 80.001 a 96.000 De 96.001 a 112.000 De 112.001 a 128.000 De 128.001 a 144.000 Acima de 144.000

Coeficiente de Participao 1,00 1,05 1,10 1,15 1,20 1,25 1,30 1,35 1,40 1,45 1,50 1,55 1,60 1,65 1,70 1,75 1,80 1,85 1,90 1,95 2,00

Fonte: BARBOSA (2001a).

Conforme verificado por SERRA e PATRO (2003), ao se observar a metodologia de rateio, estabelecida pelos valores da Tabela 4.5, nota-se a existncia de uma regressividade desta forma de rateio, utilizando-se como recurso de medida o ndice de Hirschman-Herfindahl, ou seja, os municpios mais populosos recebem

124

proporcionalmente menos royalties120. No julgamento dos autores, uma regressividade importante para evitar que metrpoles se apropriem de grande parcela dos repasses dos

royalties em virtude de sua grande populao. Contudo, com atual estrutura de

coeficientes populacionais no est havendo diferenciao para municpios com populao inferior a 10.000 habitantes e, a partir de 10.000 habitantes, o coeficiente populacional influenciado por pequenas diferenas populacionais. Por fim, a partir de 144.000 habitantes, o coeficiente populacional atinge seu valor mximo, no sendo sensvel s particularidades de localidades com populao superior este patamar (SERRA e PATRO, 2003).

IV.2.2 Propostas de Alterao da Legislao Referente s Metodologias de Repasse das Participaes Governamentais Vrios projetos de lei foram apresentados ao Congresso Nacional objetivando alterar os critrios de arrecadao, distribuio, destinao e controle das participaes governamentais do petrleo, o que demonstra a relevncia do tema. Aes judiciais so propostas como forma de reao interpretao administrativa relativa distribuio destes valores. possvel afirmar que a elevao da produo de petrleo e gs natural no Brasil o grande responsvel pela tentativa de mudana dos paradigmas de distribuio dos

royalties, pois estes recursos beneficiam os estados e municpios produtores desde a Lei
n. 2.004/53, sem que sofresse nenhuma alterao conceitual, uma vez que era coerente remunerar os estados e municpios que sofrem diretamente os impactos da atividade petrolfera em seu territrio. Outro fator que justifica as propostas pela mudana da

O ndice de Hirschman-Herfindahl (IHH) tradicionalmente utilizado com o objetivo de estudar a estrutura de mercado, a fim de estabelecer uma medida que possa indicar a proximidade desta estrutura com uma situao de monoplio ou concorrncia perfeita. A Tabela 4.5 apresenta os referidos valores do ndice de Hirschman-Herfindahl para a repartio dos royalties entre os grupos de beneficirios. O IHH n varia entre 1/n e 1, e definido por Si 2 , onde S = C i , onde Ci o coeficiente do municpio i. i =1 Ci De acordo com a metodologia utilizada por SERRA e PATRO (2003, p.213), aplicando-se o ndice da coluna referente ao nmero de habitantes do municpio, encontra-se H = 0,0794; e na coluna do coeficiente de participao, H=0,0519. Como o intervalo da simulao 0,05<H<1, o ndice mais prximo de 1, que referente ao nmero de habitantes, o mais concentrado, mostrando, portanto, a regressividade da Tabela 4.5, ou seja, os municpios mais beneficiados so os de menor populao.

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125

estrutura de distribuio dos royalties em razo da elevao da produo, o fato de que no existe nenhuma tentativa de mudana na estrutura de distribuio dos recursos oriundos da energia eltrica e da atividade mineral, apesar deles estarem fundamentados nas mesmas premissas dos royalties. A diferena que no houve mudana significativa na arrecadao oriunda destas fontes energticas121. A fim de servir de suporte para o debate acerca das questes relativas distribuio dos recursos das participaes governamentais, sero apresentadas, brevemente, algumas das propostas legislativas dos projetos de lei que tramitam (ou que foram arquivados) na Cmara dos Deputados sobre a forma atual de rateio e aplicao122 das rendas petrolferas. A Tabela 4.6, a seguir, apresenta os Projetos de Lei que propem alteraes na regra de rateio e aplicao das participaes governamentais, segundo os objetivos da proposta. Inspirado por SERRA et al. (2006), as propostas so classificadas (nas colunas) de acordo com as temticas que opem: concentrao versus pulverizao espacial de sua distribuio; centralizao versus descentralizao dos recursos nas trs esferas governamentais; e vinculao versus desvinculao da aplicao destas rendas em rgos, funes, programas e projetos. Os Projetos de Lei (PL) que defendem uma maior pulverizao espacial das rendas petrolferas tm por objetivo diminuir a frao dos royalties destinada a municpios pertencentes rea de influncia das atividades de explorao e produo de petrleo, aumentando, em contrapartida, o repasse para fundos, cuja funo seria a redistribuio para o conjunto dos municpios na nao. Por exemplo, o PL n. 3.318/2004, j arquivado, determinava que 70% do valor dos royalties excedentes deveriam constituir um Fundo Especial para rateio entre todos os Estados e Municpios, e tambm para a Unio. O Projeto de Lei n. 4.887/2005, de autoria da deputada Rose de Freitas (PMDB/ES), defende a distribuio dos royalties, oriundos da explorao na plataforma continental,
121

No setor mineral, a Lei n. 8.876/0\94 garante um repasse de 23% dos recursos arrecadados aos estados que detm a reserva do bem mineral, e 65% aos municpios detentores das reservas, sendo destinado apenas 12% Unio. No setor eltrico, 45% do valor arrecadado repassado aos estados e mais 45% aos municpios detentores de reservatrios para fins de gerao hidroeltrica, ou que tenham seu territrio inundado pelo reservatrio. 122 Sero enumeradas apenas algumas propostas de modificao quanto questo de utilizao das receitas oriundas das participaes governamentais. Um estudo mais especfico sobre o uso dos royalties e participaes especiais ser realizado no Captulo IV deste trabalho.

126

na razo inversa segundo o ndice de Desenvolvimento Municipal (IDH-Municipal). Neste caso, o prprio princpio para a redistribuio das receitas possui inconsistncias, uma vez que os dados utilizados para a elaborao do IDH-Municipal no possuem uma periodicidade regular. Isto acabaria por distorcer os aspectos scio-econmicos dos municpios (que possuem, em alguns casos, caractersticas extremamente dinmicas, em um curto perodo de tempo) no momento do repasse.

Tabela 4.6 Projetos de lei com propostas de alterao nas regras de rateio e aplicao das Participaes Governamentais, segundo os objetivos da proposta.
Descentralizao

Desvinculao

Centralizao

Concentrao

Pulverizao

Projetos de lei

Vinculao

Outros

PL 2243/1999 - PDT/RJ Miriam Reid PL 753/1999 - PDT/RJ Miro Teixeira PL 1007/1999 - PDT/RJ Eber Silva PL 2356/2000 - PSDB/RJ Paulo Feij PL 2954/2000 - PT/MS Joo Grando PL 1158/1999 - PPS/AL Regis Cavalcanti PL 3018/2000 - PMDB/ES Rita Camata PL 4359/2001 - PSDB/ES Feu Rosa PL 4859/2001 - PSDB/PR Luiz Carlos Hauly PL 5520/2001 - PPS/PE Clementino Pires PL 5944/2001 - PDT/MG Olmpio Pires PL 7472/2002 - PMDB/PR Gustavo Freut PL 7188/2002 - Executivo PL 7335/2002 - PMDB/CE Pinheiro Landim PL 7442/2002 - PFL/RJ Jos Coutinho PL 7028/2002 - PPB/ES Marcus Vicente PL 6187/2002 - PMDB/ES Rose de Freitas PL 1428/2003 - PP/AL Benedito de Lira PL 1636/2003 - PP/RJ Eduardo Cunha PL 2042/2003 - PSDB/RJ Eduardo Paes PL 315/2003 - PFL/PA Vic Pires Franco PL 1678/2003 - PSDB/RJ Eduardo Paes PL 913/2003 - PSB/RJ Alexandre Cardoso PL 1618/2003 - PT/SC Mauro Passos PL 2916/2004 - PFL/RJ Carlos Nader PL 4328/2004 - PSDB/RJ Eduardo Paes PL 4419/2004 - PTB/MG Jos Milito PL 3318/2004 - PL/RJ Carlos Rodrigues PL 4767/2005 - PSDB/RJ Eduardo Paes PL 4887/2005 - PMDB/ES Rose de Freitas PL 4900/2005 - PL/RJ Carlos Nader PL 7164/2006 - PTB/SP Ary Kara

Traado das Projees Municipais Fiscalizao

Traado das Projees Municipais

Fiscalizao e Controle

Nova Base de Clculo

Fonte: SERRA et al. (2006) e Cmara dos Deputados (2006).

127

O PL n. 1.618/2003, do deputado Mauro Passos (PT/SC), que no momento aguarda parecer, possui uma proposta mais arrojada. O PL em questo passa a destinar 32% (isto , 1,6% da parcela excedente a 5%), para a constituio de um fundo a ser repartido entre os Ministrios de Minas e Energia, da Cincia e Tecnologia, da Defesa e a Justia e o Comando da Marinha (do Ministrio da Defesa). Destes, 2% devem ser distribudos aos municpios que abrigarem unidades penitencirias. No inciso II, do at. 2, prev 34% (1,7% dos 5% excedentes) para a construo de um fundo a ser repartido entre Estados e Municpios considerados afetados pelas atividades de escoamento da produo de petrleo ou gs natural, provenientes de jazidas localizadas na plataforma continental. A diviso seria na proporo de 40% para os Estados e 60% para os Municpios. O inciso III, do mesmo artigo, prev 34% (1,7% dos 5% excedentes), para a constituio de um fundo a ser repartido entre os demais Estados e Municpios no enquadrados no inciso II. Prev ainda, no artigo 3, que a alquota prevista no inciso II do art. 2, ser reduzida anualmente, at que a diferena entre o montante de recursos financeiros destinados a cada um dos Estados e Municpios enquadrados no inciso II no seja superior, em valor, a 10% do que foi recebido individualmente, e em cada caso, pelos demais Estados e Municpios (SOUZA, 2005). A justificativa do autor do projeto, o deputado Mauro Passos, seria de que o PL viria a corrigir erros na legislao vigente, os quais estariam causando grandes distores na distribuio dos royalties. O primeiro erro era que os recursos naturais da plataforma continental pertenciam Unio. Neste caso, Estados e Municpios, segundo a Constituio, estariam recebendo royalties indevidamente. Em segundo lugar, a lei que trata dos royalties data de 1953, poca em que a produo de petrleo no Brasil era pouco expressiva123. Projeto semelhante ao PL 1.618/2003, que tambm prope uma nova mudana na forma de distribuio dos royalties para que os recursos sejam repartidos por todos os estados e municpios brasileiros, e que aguarda para ser votada no plenrio da Cmara Federal, a proposta de Emenda Constituio (PEC), n. 545/2006, da deputada Iriny Lopes

Fonte: O ROYALTY nosso! (2004). In: Boletim Petrleo, Royalties e Regio, Ano I, n. 4, Campos dos Goytacazes, RJ, jun. Disponvel em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br>. Acesso em: 19 set. 2005.

123

128

(PT/ES)124. A proposta se sustenta, mais uma vez, na argumentao de que os bens minerais so de propriedade da Unio e que, portanto, no podem ter seus dividendos distribudos somente aos Estados e municpios produtores de energia eltrica ou de petrleo e gs. De acordo com a PEC 545/2006, os recursos arrecadados como compensao pela explorao de bens minerais passariam a constituir um fundo, a ser repartido da seguinte maneira: 12% para os rgos da administrao federal que tenham relao direta com a explorao de bens minerais correspondentes arrecadao; 33% para os Estados; e 55% para os Municpios. No que se refere distribuio dos recursos, a proposta estabelece que, entre os Estados, seriam levados em conta os seguintes pesos: 35% em funo da populao residente; 15% em funo da extenso territorial, e 50% em razo inversamente proporcional aos respectivos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH). Entre os municpios, a distribuio seria de 25% em razo da populao residente; 10% em funo da extenso territorial; e 65% em razo inversamente proporcional ao IDH. Segundo a deputada Iriny Lopes, o objetivo seria de priorizar a aplicao dos recursos dos royalties em obras sociais e de infra-estrutura (MEIRELES, 2006). Quanto s propostas que visam a vinculao das receitas das participaes governamentais a algum rgo, ou funo de governo, destaca-se o PL 1.428/2003, que retira 5% dos royalties destinados ao Ministrio da Cincia e Tecnologia e o destina Secretaria Nacional de Aqicultura e Pesca, visando o desenvolvimento de projetos que incentivem o setor pesqueiro. J outros projetos, como o PL 2.356/2000, defendem uma desvinculao ainda maior que a atual na aplicao dos royalties, propondo a utilizao da compensao financeira pela extrao de petrleo e gs natural com despesas com o quadro permanente de pessoal125. Um outro exemplo, que merece ser apresentado devido sua iniciativa indita no Pas, a Lei n. 116/2006, sancionada no dia 12 de junho de 2006, pelo ento governador do
A PEC 545/2006 j recebeu voto favorvel do relator da matria na Comisso de Constituio de Justia (deputado Luciano Zica PT/SP) e, aps passar por comisso especial, poder ser votado no plenrio (MEIRELES, 2006). 125 Apesar de os critrios de uso dos royalties serem analisados mais detalhadamente no prximo Captulo, oportuno mencionar que a atual legislao apenas probe a utilizao dos royalties do petrleo e gs natural, correspondentes parcela de 5%, no pagamento de pessoal e quitao de dvidas, salvo aquelas realizadas com a Unio.
124

129

estado do Esprito Santo Paulo Hartung, criando o Fundo para Reduo das Desigualdades Regionais, o que possibilita o recebimento de parte dos royalties por cidades que no so originalmente beneficiadas por estes recursos. A Lei n. 116/2006, que ficou conhecida como Lei Robin Hood, estabelece que os recursos do fundo viro do repasse de 30% dos royalties do petrleo recebidos pelo Governo do Estado. O Projeto, apresentado pelo prprio executivo, beneficia 69 municpios capixabas. A distribuio ser feita levando em considerao a populao, o percentual de repasse do ICMS e a condio de no ser grande recebedor de royalties126. Os municpios que tm participao acima de 10% no ICMS, e mais de 2% dos

royalties, no tero acesso aos recursos do Fundo. E quanto maior for o ndice, maior
ser a quantia destinada ao municpio. Pela PEC, os recursos do Fundo s podero ser gastos em saneamento bsico; destinao final de resduos slidos; universalizao do ensino fundamental e atendimento educao infantil; atendimento sade; construo de habitaes para populao de baixa renda; drenagem e pavimentao de vias urbanas; e construo de centros integrados de assistncia social (LEI, 2006). A justificativa do governador Paulo Hartung baseia-se no combate desigualdade entre os municpios, evitando que cidades que j contam com uma participao maior no ICMS, venham a ser mais ainda beneficiadas com os repasses dos royalties. Analisando a discusso anterior sobre a questo da concentrao e pulverizao de recursos e, mesmo verificando que os recursos destinados aos estados e municpios, detentores (ou localizados prximos) de reservas de petrleo e gs natural esto em um patamar elevado, este fato, por si s, no suficiente para justificar uma alterao significativa na distribuio dos royalties, pois a maioria das propostas no se sustenta juridicamente. Essa possibilidade real de discusso judicial e extrajudicial de mudanas na estrutura de distribuio dos royalties conferida aos estados e municpios, em razo na natureza jurdica que lhes atribuda pela Constituio Federal, garantindo-lhes uma autonomia em relao aos recursos destinados Unio Federal (MANOEL, 2003).
126

Fonte: LEI Robin Hood entra em vigor no ES (2006). In: Boletim Petrleo, Royalties e Regio, Ano III, n. 12, Campos dos Goytacazes, RJ, jun. Disponvel em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucamcampos.br>. Acesso em: 4 jun. 2006.

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Quanto defesa da concentrao de recursos nas prprias regies petrolferas, os argumentos utilizados se baseiam em uma natureza compensatria pela explorao de um bem em jurisdio municipal/estadual, ou devido ao dano ambiental, ou, pelo custo de adensamento sustentado pelos municpios na rea de influncia das atividades de E&P de petrleo e gs natural. Contudo, a Constituio clara em definir a propriedade das jazidas de hidrocarbonetos como exclusiva da Unio. Quanto ao dano ambiental, este no passvel de ser compensado pela imposio dos royalties127. Finalmente, segundo o argumento relativo compensao pelos custos de adensamento provocados pela presena de atividades de E&P no territrio, remete discusso sobre o conceito da justia intergeracional, conforme discutido previamente. De acordo com a avaliao de PONTES (2006), possvel levantar algumas hipteses para elucidar a causa de as regras atuais de rateio dos royalties, benficas a alguns poucos municpios da federao, em detrimento de uma parcela maior, ainda no terem sofrido alteraes. A primeira hiptese, segundo a autora, relaciona-se inrcia legislativa, ou seja, simplesmente pela dificuldade em se modificar uma lei vigente e alterar direitos. A segunda hiptese remete idia da formao de grupos de interesse e o processo de lobby nas regies produtoras de petrleo e gs natural. Segundo a perspectiva terica de OLSON (1998), pequenos grupos, quando movidos por interesse especial, ou em defesa de direitos adquiridos, tm um poder desproporcional em relao grandes grupos, ou de interesses no organizados. SCKOPOL et al. (1999, apud PONTES, 2006, p.9) ressaltam que quando o dinheiro se torna um importante insumo de participao poltica, o sistema de participao torna-se ainda mais desigual, com prejuzo dos grupos menos favorecidos. Suas anlises demonstraram um maior sucesso quanto conquista de benefcios legislativos para pequenos grupos ativos e organizados, gerando, em contrapartida, srias distores no processo democrtico. Nesta perspectiva abordada, pertinente apresentar a questo da Organizao dos Municpios Produtores de Petrleo (OMPETRO), entidade criada em novembro de 1999
127

Caso isto fosse verdadeiro, as demais atividades poluentes tambm estariam sujeitas incidncia de royalties.

131

e formada pelos municpios de Armao de Bzios, Cabo Frio, Campos dos Goytacazes, Carapebus, Casimiro de Abreu, Rio das Ostras, Maca, Quissam, So Joo da Barra e So Francisco do Itabapoana. A organizao, ao invs de buscar meios para o desenvolvimento econmico da regio, vem atuando mais no sentido de defender os interesses dos municpios membros. Este comportamento de rent-seeking (caadores de renda) pode criar um conflito distributivo agudo dentro do Estado, pois os agentes tentam trazer para seus grupos privilgios e rendas de outros segmentos sociais. Conforme aponta SERRA et al. (2005), a existncia da OMPETRO no deve ser confundida como uma ao consorciada de planejamento regional. O objetivo desta associao de municpios defender os interesses dos municpios produtores enquanto beneficirios dos royalties, na forma como est dada pela norma atual. O consrcio

no ultrapassa estes limites, mas, inegavelmente, vem atuando de forma bastante eficiente dentro de seus propsitos (SERRA et al., 2005, p.19).
De acordo com uma pesquisa entre os empresrios campistas e de municpios vizinhos, sobre a atuao da OMPETRO (PIQUET, 2004, p.10), a viso de uma organizao de pensamento paroquial e de curto prazo, uma vez que cuida apenas da defesa dos

royalties, no articulando propostas de desenvolvimento envolvendo toda a regio,

sendo tambm considerada defensora cega dos royalties, quando, (segundo opinio do empresrio entrevistado), deveria garantir no s a transparecia na aplicao dos

recursos financeiros recebidos como tambm incorporar em suas aes as propostas dos empresrios locais em lugar de se limitar atuao dos prefeitos.
Do que foi exposto nesta seo, demonstrou-se a necessidade de associar a estrutura de repartio dos royalties ao conceito de renda mineral, uma vez que os debates e proposies apresentados valorizavam funes diversas para o critrio de rateio das receitas: promover polticas regionais compensatrias, compensar os beneficirios pelos nus causados pelas atividades de E&P, e dar continuidade ou processo de descentralizao fiscal. O royalty renda de escassez: trata-se de uma compensao ao proprietrio de seu recurso (ou sua ordem distribuio entre as esferas subnacionais pela Unio, que detm os direitos de propriedade) por seu uso hoje ao invs de no futuro. Contudo, apesar de a Unio ser a beneficiria dos royalties, uma vez que a propriedade do recurso que define o critrio de compensao do royalty, ela pode 132

promover alternativas de crescimento aos territrios que tenham sua dinmica econmica atrelada s atividades petrolferas, pagando-lhes uma parte do custo de oportunidade da escassez do petrleo por causa disto.

IV.3 Experincias Internacionais de Distribuio das Receitas Petrolferas Nesta seo sero apresentadas algumas experincias internacionais quanto cobrana e distribuio dos royalties do petrleo e do gs natural, como tambm de outros instrumentos tributrios e compensatrios. Estes ensaios, que apresentam as polticas adotadas em diferentes regies produtoras do mundo, so importantes no sentido que servem de parmetros para efetuar anlises crticas e comparaes, permitindo tecer algumas consideraes sobre o atual sistema vigente de cobrana e distribuio das Participaes Governamentais no Brasil. A escolha dos pases, alm da questo da disponibilidade de dados desagregados, procurou valorizar queles onde os royalties possussem uma significativa importncia monetria entre as esferas governamentais e onde, conseqentemente, constituem-se instrumentos para a promoo de polticas pblicas. Cabe alertar que, em alguns estudos de caso, no foi possvel efetuar uma avaliao desagregada dos royalties das demais receitas petrolferas arrecadadas em decorrncia das atividades de E&P de hidrocarbonetos. Nestes casos, a definio de receita petrolfera inclui, alm dos royalties, outros tributos, como impostos sobre renda, taxas, entre outros (porm, todos relacionados, exclusivamente, ao segmento upstream da cadeia petrolfera).

IV.3.1 Estados Unidos Os Estados Unidos, depois dos Emirados rabes e da Rssia, o terceiro maior produtor mundial de petrleo (6,8 milhes de barris de petrleo dirios), e o segundo maior produtor de gs natural (526 bilhes de m3) (BP, 2006). O pas possui mais de 500 mil poos produtores de petrleo, sendo a grande maioria campos marginais. Durante 2004, as maiores reas produtoras foram: Golfo do Mxico (1,5 milhes bpd),

133

Texas (1,1 milho bpd produo onshore), Alasca (886 mil bpd); Califrnia (656 mil bpd); Louisiana (228 mil bpd produo onshore), Novo Mxico (176 mil bpd); Oklahoma (171 mil bpd); e Wyoming (141 mil bpd)128. No ano de 2005 foram recolhidos, atravs do Mineral Management Service (MMS), subordinado ao U.S. Department of The Interior, cerca de US$ 6,7 bilhes a ttulo de

royalties, pagos pelas companhias privadas arrendatrias dos direitos de explorao e

produo em campos de propriedade do governo federal. Contudo, o governo federal apenas um entre o conjunto de beneficirios dos royalties neste pas. Nos EUA, a propriedade da terra extensiva s riquezas minerais do subsolo. Desta forma, o governo federal arrecada royalties na proporo da extrao de hidrocarbonetos em terras de sua propriedade, ou na plataforma continental129. Devido caracterstica desta combinao entre o direito de propriedade do solo e do subsolo, nos EUA, os estados federados e os proprietrios fundirios privados so tambm beneficirios dos royalties incidentes sobre a produo em terra130. J a produo

offshore distribui royalties somente s esferas pblicas, sendo a repartio, entre

governo federal e estados federados regulada pelos limites divisrios (geralmente de trs milhas em relao ao litoral) entre o mar territorial, sob jurisdio dos estados costeiros, e a plataforma continental mais distante da costa (Outer Continental Shelf), na qual as atividades de explorao e produo so exclusivamente reguladas pelo governo federal. Os percentuais referentes cobrana de royalties sobre o petrleo e o gs natural so de, no mnimo, 12,5% para a produo em terra (onshore) e de 16,67% para a produo na plataforma continental (offshore) (API, 2006; CBO, 2000). Na produo em terra, o arrendatrio est sujeito ao pagamento de royalties antes mesmo de iniciada a produo. Depois de descoberto o petrleo, mas antes de iniciar a

Fonte: MINERALS REVENUE MANAGEMENT (2006). Cerca de um tero do territrio americano (761 milhes de acres) so propriedades do governo federal, ou esto sujeitos a seu controle, possuindo cerca de 70 mil contratos de arrendamento federal (SERRA, 2005). 130 Onde a propriedade do solo apropriada privadamente, a explorao dos hidrocarbonetos est sujeita s leis do estado onde o depsito foi encontrado, bem como legislao federal relacionada conservao do ar, poluio da gua e segurana. Apenas os estados do Alabama, Califrnia, Louisiana e Texas, em funo de conquistas legais, possuem direitos exclusivos sobre suas plataformas continentais, arrendando blocos de explorao e recolhendo royalties e demais receitas petrolferas para os tesouros estaduais (VAN MEURS, 1997 apud SERRA, 2005).
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produo, cabe ao arrendatrio um royalty mnimo (minimum royalty) de US$ 1,00 por acre/ano para arrendamentos no competitivos, ou um royalty mnimo de US$ 2,00 por acre/ano, para arrendamentos competitivos. Depois de iniciada a produo, o royalty passa a ser cobrado como uma percentagem sobre o valor da produo, fixada no contrato de arrendamento (mnimo de 12,5%), no podendo superar a alquota de 25% para extrao de petrleo e de 16,7%, para a extrao de gs. No caso da produo na plataforma continental, a alquota de royalties pode ser determinada nos leiles de arrendamento, a partir de ofertas de alquotas maiores pelos arrendatrios pretendentes. Esta alquota pode estar sujeita a uma escala mvel, diminuindo na proporo da reduo do recurso mineral na rea arrendada. Nos EUA, o royalty incide sobre a receita bruta da venda do petrleo e gs, efetivada pelas companhias petrolferas. Porm, quando o petrleo e gs no so vendidos pelas companhias petrolferas, mas transferidos para uma outra unidade intra-firma, de distribuio ou refino, os preos so determinados pelo Department of the Interior (DOI). O clculo do preo determinado a partir do conjunto de preos informados pelas firmas (post price), ou em funo do valor de mercado, definido no mercado futuro, e obtido junto ao NYMEX-Index. O pagamento dos royalties em espcie (royalty in kind) constitui uma antiga reivindicao do Americam Petroleum Institute (API, 1998a), com o intuito de sanar eventuais perdas dos produtores e eliminar custos com pendncias legais. O pagamento dos royalties em espcie (royalty in kind) substituiria o pagamento em moeda (royalty

in value), atravs da entrega ao governo da parcela fsica que lhe cabe sobre a produo.
Desta maneira, o governo pode negociar esta parcela atravs de leiles pblicos, em momento oportuno, ou que para reforce o estoque estratgico federal de petrleo131.

O DOI, atravs de sua agncia responsvel pela sua fiscalizao, recolhimento e distribuio dos royalties (Minerals Revenue Management) vem desenvolvendo vrios projetos pilotos de recolhimento dos royalties em espcie, observando algumas vantagens em relao ao royalty in value, tais como: um ciclo de negcios mais gil e uma estrutura regulatria simplificada reduzem os custos tanto para as companhias petrolferas, como para a agncia reguladora; reduo dos custos de transao, em virtude da eficincia implcita no uso do royalty in kind, na medida em que elimina grande parte das disputas legais em torno do preo de referncia e facilidade, ao governo federal, para incremento das reservas estratgicas de petrleo (Minerals Revenue Management, 2001, 2005; NORMAN, 2001).

131

135

IV.3.1.1 Repartio e Aplicao dos Royalties nos Estados Unidos 132 Nos EUA, a repartio dos royalties, entre os entes pblicos, varia em funo da propriedade da terra (federal ou estadual) e pelo tipo de explorao (onshore ou

offshore). Neste segundo caso, a repartio varia segundo a categoria da terra pblica e
o conjunto de leis ela aplicado: terras de domnio pblico, terras adquiridas com propsitos especficos, terras indgenas, terras nativas do Alasca. As rendas petrolferas (bnus, royalties e aluguis), advindos dos contratos de arrendamentos federais, so encaminhados para trs grandes destinos: o caixa nico do Tesouro (General Fund of the U.S. Department of Treasury); os fundos com propsitos especficos (administrados por agncias federais); os Tesouros dos estados, nos quais se realizam a produo. Este rateio, entre os trs destinos apresentados, diferenciado quanto localizao dos campos, se campos onshore ou campos offshore. a) Royalties sobre a produo de campos offshore (Plataforma Continental) Os royalties incidentes sobre a produo de petrleo e gs, regidos por contratos federais offshore nos EUA, so depositados na conta do Tesouro norte-americano, que, posteriormente, os transfere para fundos nacionais especiais, ou para a conta dos estados costeiros federados (quando a produo se realiza no interior do mar territorial dos estados, limitado por uma faixa territorial de trs milhas adjacentes costa). O rateio dos royalties, e demais receitas petrolferas no tributrias (bnus e aluguis) so repartidas da seguinte maneira: US$ 150 milhes, fixos, pagos anualmente para o

National Preservation Fund (NHPF); US$ 900 milhes, fixos, pagos anualmente para o Land and Water Conservation Fund (LWCF); 27% para os estados costeiros; e o
restante permanece na conta do General Fund of U.S. Department of Treasury (Tesouro norte-americano). Conforme visto, os fundos nacionais no recebem uma percentagem fixa dos royalties, mas sim uma dotao fixa, cuja ltima atualizao legal destes valores ocorreu no ano
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Esta seo toma como fontes principais os documentos do American Petroleum Institute, do Minerals Revenue Management e SERRA (2005).

136

2000 (SERRA, 2005). O National Preservation Fund, exclusivamente custeado pelas rendas do petrleo, tem como propsito a expanso e a acelerao do planejamento e das atividades de preservao histrica, promovendo assistncia financeira aos governos estaduais e locais para a implementao de polticas afins aos objetivos do fundo, e capitalizando o National Trust for Historical Preservation. O Land and Water

Conservation Fund tem por objetivo auxiliar financeiramente os governos federal,

estaduais e locais em suas polticas de aquisio, planejamento e desenvolvimento de reas de preservao e recreao133. Aos estados federados, o processo de repartio dos royalties incidentes sobre o petrleo extrado da plataforma continental dos EUA destina uma parcela de 27%. J os governos locais, estes, por sua vez, no so beneficirios dos royalties e demais receitas no tributrias, geradas pela atividade petrolfera. Somente, de uma maneira indireta, os governos locais so beneficiados por estes recursos, atravs da possvel assistncia financeira oferecida pelos dois fundos (NHPF e LWCF). Como destaca SERRA (2005), esta possibilidade em nada se relaciona com os impactos do segmento de E&P sobre as localidades. b) Royalties sobre a produo de campos onshore Os royalties da produo onshore so repartidos e aplicados de maneiras distintas, respeitando a categoria da terra federal (public domain lands; terras indgenas; acquired

lands; terras nativas do Alasca) e das normas legais incidentes sobre elas.
A maior parte das terras federais dos EUA so classificadas como terras de domnio pblico (public domain lands), onde a repartio dos royalties realizada nas seguintes propores: 50% so destinados ao estado onde se realiza o arrendamento federal (com exceo do Alasca, que se apropria de 90% das receitas dos royalties onshore); 40% so destinados ao Reclamation Fund of U.S. Treasury, um fundo nacional para a

Nota-se que, nos EUA, grande parte dos royalties arrecadados com a minerao e extrao do petrleo est vinculada ampliao e conservao do patrimnio ambiental e histrico. Esta vinculao coerente com a idia de que os royalties constituem venda de patrimnio pblico e que, desta forma, as receitas arrecadadas devem ser direcionadas para a conservao e ampliao de outras formas de patrimnio pblico.

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recuperao de regies ridas134 (exceto para o Alasca, onde no h vinculao dos

royalties onshore para este fundo); e 10% para o General Fund of the U.S.Department of Treasury, (inclusive para o estado do Alasca).
As rendas petrolferas oriundas da explorao de petrleo e gs natural em terras indgenas so destinadas para uma conta especial, administrada pelo Office of Trust

Funds Management, onde os recursos so investidos e, posteriormente, distribudos

entre as tribos indgenas e o Bureau of Indian Affairs. Em alguns casos, os arrendatrios devem pagar as rendas diretamente s tribos indgenas, atravs de um depsito em uma instituio financeira contratada pelas tribos, para receber tais receitas. Nos EUA, as acquired lands compreende as terras federais obtidas atravs da transferncia de titularidade para o governo federal, como resultado da compra, doao, permuta ou pagamento de dbitos legais. A repartio e aplicao dos royalties so determinadas pela localizao e destinao dada a estas terras: Nas Acquired lands localizadas em florestas nacionais, administradas pelo Departamento de Agricultura, 75% so receitas desvinculadas, destinadas ao Tesouro; e 25% so receitas do estado onde ocorre a produo. Nas Acquired lands localizadas em savanas nacionais, administradas pelo Departamento de Agricultura, 75% so receitas desvinculadas, destinadas ao Tesouro; e 25% so receitas do governo local (county) onde ocorre a produo. Nas Acquired lands pertencentes ao programa de controle de enchentes, administradas pelo U.S. Army Corps of Engineers, 75% so receitas do estado onde ocorre a produo e 25% so receitas desvinculadas, destinadas ao Tesouro. Nas Acquired lands de domnio militar, as receitas so integralmente destinadas ao Tesouro, para os contratos de arrendamento anteriores a 1981; e, para os contratos posteriores a 1981, as receitas so distribudas tal como nas terras de domnio pblico.

Os royalties onshore, derivados dos contratos federais nas terras de domnio pblico, so responsveis por cerca de 45% dos recursos do Reclamation Fund, criado para fornecer assistncia financeira para manter, construir e operar projetos hdricos nas terras ridas e semi-ridas no oeste dos EUA.

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Nas Acquired lands pertencentes ao National Wildlife Refuge, as receitas so divididas entre o Tesouro e o governo local (county) onde ocorre a produo. Nas Acquired lands pertencentes aos programas de recuperao de terras, as receitas so destinadas integralmente aos Reclamation Fund. Nas demais Acquired lands, as receitas so destinadas exclusivamente ao Tesouro.

Pelo que foi apresentado at ento, nota-se que a repartio dos royalties devidos pela extrao de petrleo e gs natural em terra (onshore) possui um maior grau de descentralizao que os royalties devidos pela explorao de hidrocarbonetos na plataforma continental (offshore), alm do fato de que a produo onshore, quando ocorre em terras estaduais, gera royalties exclusivos aos governos estaduais. Para SERRA (2005), esta diferena coerente com a distribuio da probabilidade de impacto das atividades petrolferas sobre o territrio que lhe fornece suporte operacional (maior no continente do que na plataforma continental). Na plataforma continental, a propriedade (estadual) sobre o mar territorial, onde se localiza a produo, no est associada aos impactos da atividade de E&P sobre o territrio estadual. guisa de ilustrao, cabe demonstrar o exemplo de distribuio dos recursos petrolferos no estado americano de Dakota do Norte. Neste estado, o processo de repartio do Oil and Gas Gross Production Tax entre o governo estadual e as municipalidades (county) feito em propores variadas, respeitando-se a presena de um teto mvel (Tabela 4.7). A questo que parece imprimir importncia a este teto mvel seria de que uma definio de tetos mximos para os repasses dos royalties aos municpios, estabelecidos em funo do volume produzido, poderia servir de parmetro para uma lgica de distribuio mais equnime.

Tabela 4.7 Repartio do Oil and Gas Gross Production Tax entre estados e governos locais, Dakota do Norte (EUA)

Receita County < US$ 1 milho 75% entre US$ 1 e 2 milhes 50% > US$ 2 milhes 25%
Fonte: SERRA e PATRO (2003).

Estado 25% 50% 75%

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IV.3.2 Amrica do Sul (Bacia Sub-Andina)

Esta seo realizar um estudo dos mecanismos aplicados e as estatsticas disponveis sobre a arrecadao e distribuio da renda petrolfera nos quatro pases da Bacia SubAndina: Bolvia, Colmbia, Equador e Peru, durante o perodo de 1998 a 2003. Esta anlise fundamenta-se sobre o estudo realizado pelo Programa de Assistncia Gesto do Setor de Energia (World Bank Energy Sector Management Assistence Programme ESMAP), do Banco Mundial (WORLD BANK, 2005).

IV.3.2.1 O Panorama do Setor Petrolfero

A importncia do setor petrolfero (petrleo e gs natural), em relao ao tamanho total da economia dos quatro pases em estudo nesta sub-seo so bem diferentes. Como pode ser visto na Tabela 4.8, a produo de hidrocarbonetos, principalmente petrleo e gs natural, tem uma participao maior no Produto Interno Bruto na Bolvia, alcanando 19,5% em 2002, seguido pelo Equador (com 12,2%), Colmbia (7,2%) e, finalmente, Peru, com 1,4% do PIB. No Equador, a atividade petrolfera responde por aproximadamente 18% das receitas correntes do oramento nacional equatoriano, enquanto que na Bolvia, Colmbia e Peru, estes percentuais correspondem a 5%, 5%, e 2,4% respectivamente.

Tabela 4.8 Importncia do Setor Petrolfero nas Economias dos Pases da Bacia Sub-Andina (2002)

Produo Petrolfera Exportaes de Hidrocarbonetos Rendas como % como % do PIB como % das Exportaes Totais Oramento Nacional Bolvia 19,5% 24,1% 5,1% Colmbia 7,2% 27,8% 5,0% Equador 12,2% 39,5% 17,9% Per 1,4% 5,8% 2,4% Pases
Fonte: WORLD BANK (2005).

Com uma reserva provada de 300 milhes de barris, a Bolvia pode ser classificada como um pas com limitadas reservas petrolferas. Entretanto, desde o final da dcada de 1990, foram descobertas importantes reservas de gs natural em seu territrio, acumulando 740 bilhes de metros cbicos de reservas provadas, a segunda maior da Amrica Latina, atrs apenas da Venezuela (com 4.320 milhes de metros cbicos de

140

reservas provadas de gs natural). A produo atual de petrleo de cerca de 38 mil bpd, enquanto que o consumo gira em torno de 53 mil bpd, tornando, conseqentemente a Bolvia um importador de diesel e outros produtos refinados (BP, 2006). A Colmbia apresentou, em 2005, uma reserva provada de petrleo de 1,5 bilhes de barris. Para o mesmo ano, a produo de petrleo foi de 549 mil bpd e seu consumo atingiu 230 mil bpd. As reservas provadas de gs natural alcanaram 110 bilhes de metros cbicos. Devido ao pequeno investimento no setor de upstream, verificou-se um reduzido volume de reservas de petrleo (a ttulo de ilustrao, nos anos de 1996 e 1997 no foram feitas descobertas de novas reservas de petrleo. H somente um aumento substancial no nvel das reservas nos anos de 1998, 2002 e 2003) e, adicionalmente, as reservas remanescentes encontram-se em declnio (CAMPOS, 2006). Em 2003, devido a um processo de reestruturao da indstria de hidrocarbonetos colombiana, foi criada uma agncia setorial e modificou-se a forma de contratao para o segmento de upstream. At este perodo, a estatal ECOPETROL era responsvel pela expanso e o controle da indstria petrolfera nacional, exercendo atividades executivas e regulatrias, e a iniciativa privada participava atravs de contratos de associao, firmados com a companhia estatal. Entretanto, com a criao da Agncia Nacional de Hidrocarbonetos (ANH) (cujo objetivo primordial a administrao integral das reservas de hidrocarbonetos de propriedade da Nao colombiana), retirou-se da ECOPETROL suas funes regulatrias. Alm de mudanas nas estruturas orgnicas da estatal, e da criao da ANH, criou-se tambm a Sociedad Promotora de Energia de Colmbia, para participar e investir em companhias que tenham atividades relacionadas, direta ou indiretamente, com o setor energtico (CAMPOS, 2006). O Equador apresentou, em 2006, reservas provadas de petrleo da ordem de 5,1 bilhes de barris. A produo de petrleo, neste ano, foi de 541 mil bpd, e o consumo, 148 mil bpd, apresentando um importante excedente exportvel de 393 mil bpd (BP, 2006). A indstria petrolfera muito importante para a economia equatoriana, correspondendo, em 2002, , aproximadamente, 20% das receitas do governo e por mais de 40% do total de exportaes, deixando a economia muito suscetvel s flutuaes dos preos do petrleo (WORLD BANK, 2005).

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A atividade petrolfera se realiza em grande parte pela empresa estatal PETROECUADOR, que atualmente controla a maior parte das reservas do pas e responde por cerca de 50% da produo de petrleo. Porm, desde meados da dcada de 1990, a participao de empresas estrangeiras no setor de upstream vem aumentando. As reservas provadas de gs natural no Equador esto estimadas em 9,8 bilhes de metros cbicos, o que tem limitado o desenvolvimento da explorao deste hidrocarboneto (WORLD BANK, 2005). J no Peru, as reservas provadas de petrleo atingiram, em 2005, 1,1 bilho de barris, e as de gs natural, 330 milhes de metros cbicos. A produo de petrleo neste pas, que vinha decrescendo desde o final da dcada de 1980 at o ano de 2004, apresentou ligeiro crescimento, alcanando uma mdia de 111 mil bpd135, insuficientes para suprir a demanda nacional de 139 mil bpd (BP, 2006).

IV.3.2.2 O Processo de Descentralizao Fiscal

As participaes das regies e estados nos repasses dos royalties petrolferos, na Bolvia, Colmbia e Peru, iniciaram-se nos anos de 1972, 1974 e 1976, respectivamente, enquanto que no Equador, o processo foi implementado atravs da empresa petrolfera estatal CEPE (que, posteriormente, tornou-se PETROECUADOR). O processo de descentralizao administrativa e fiscal dos pases ocorreu posteriormente. A Colmbia o pas onde o processo se iniciou h mais tempo (1986), enquanto que o Peru foi o ltimo pas a iniciar o processo de descentralizao, em 2002. Na Bolvia e Equador, o processo iniciou-se em 1994 e 1997, respectivamente. O balano do processo de descentralizao varia em cada um dos pases analisados da Bacia Sub-Andina. De acordo com o relatrio do Banco Mundial (WORLD BANK, 2005), constatou-se que, na Bolvia, houve notveis avanos, principalmente a partir de
Parte deste crescimento pode ser explicada pelas medidas adotadas, pelo governo peruano, para elevar as reservas de petrleo. Dentre estas medidas, esto alvios das alquotas de royalties para campos marginais e campos recentes. Nos campos marginais, reduziu-se a alquota de 30%, at um mnimo de 13,5%. Para os novos campos, criaram-se duas metodologias de clculo: a Metodologa por Escalas de Producctin e a Metodologa por Resultado Econmico (RRE). Na primeira, aplica-se a alquota de acordo com a produo em uma determinada rea, segundo os seguintes nveis: para produo abaixo de 5 mil bpd, um royalty de 5%; entre 5 mil bpd e 100 mil bpd, royalty entre 5% e 20% (negociveis); acima de 100.000 bpd, royalty de 20%. No RRE, aplica-se a frmula RRE = Royalty fixo (5%) + Royalty varivel, sendo este royalty varivel calculado sobre a base das receitas acumuladas sobre as despesas acumuladas (tendo como royalty-base a alquota de 1,15%).
135

142

1996, quando se promulgaram as Leis n. 1.551 de Participao Popular de 1994 e a Lei n. 1.654 de descentralizao Administrativa de 1995. Na Colmbia, o processo apresentou avanos a partir do momento em que foi implementado (em 1986), porm nos ltimos anos, surgiram problemas ligados violncia poltica e corrupo, que levaram uma tendncia de recentralizao. No Equador, houve poucos avanos e o processo ainda encontra problemas para sua efetivao. No Peru, apesar de iniciado pouco tempo (2002), o processo de descentralizao j originou governos regionais e suas respectivas transferncias de recursos.

IV.3.2.3 A Arrecadao da Renda Petrolfera

Tanto na Bolvia, quanto na Colmbia, existe uma nica agncia designada para arrecadar e distribuir os royalties (embora que, na Colmbia, atualmente, alm da ECOPETROL, a Comisin Nacional de Regalias tambm uma agncia de distribuio dos royalties136). No Equador, duas agncias so responsveis pela arrecadao e distribuio dos royalties (o Banco Central do Equador BCE e a PETROECUADOR). No Peru, a responsvel pela arrecadao a agncia estatal PERUPETRO, mas o responsvel pela distribuio das receitas o Ministrio de Economias e Finanas (MEF). Entretanto, o MEF designa a PERUPETRO para distribuir os repasses entre os organismos regionais e locais que recebem royalties da explorao de petrleo e do gs natural (WORLD BANK, 2005). No se identificam, a priori, aspectos que justifiquem a preferncia por uma nica agncia ser a responsvel pela arrecadao e distribuio das receitas dos royalties, como o caso da Colmbia, Peru e Bolvia. Entretanto, a existncia de uma nica agncia, responsvel pelas tarefas de arrecada e distribuir os royalties, pode ser considerado um processo mais eficiente do que ter duas agncias para realizar cada tarefa, uma vez que, com uma nica agncia, os custos administrativos so menores e h uma maior transparncia e acesso s informaes.
136

Na Colmbia, a agncia encarregada da arrecadao , em parte, responsvel pela distribuio. A ECOPETROL um agente arrecadador que distribui diretamente 68% dos royalties aos estados, municpios e localidades produtoras. A parcela restante (32%) entregue ao Fondo Nacional de Regalias, que distribui as receitas de acordo com a lei vigente. Portanto, na Colmbia, existe apenas um a agncia de arrecadao (ECOPETROL) e dois agentes responsveis pela distribuio dos royalties (ECOPETROL e Fondo Nacional de Regalias).

143

Na Colmbia, os royalties esto estabelecidos na Constituio e ratificado por leis especficas. Na Bolvia, Equador e Peru, os royalties so estabelecidos por lei. A Tabela 4.9, abaixo, apresenta as bases constitucionais e/ou legais dos royalties nos quatro pases da Bacia Sub-Andina, em anlise:

Tabela 4.9 Base Constitucional e/ou Legal dos royalties

Pases
Bolvia

Constituio
No

Leis
Lei n. 1.689/96 Lei n. 756/02 Lei n. 1978, revisada Lei n. 26.221/93
Fonte: WORD BANK (2005).

Modalidades
% da receita bruta (18%) % da receita bruta (8% - 20%) % da receita bruta (12,5% - 18,5%) % da receita bruta (5%-20%)

Colmbia Sim, Art. 360 Equador Peru No No

Ao analisar a renda petrolfera de modo agregado137, os pases em estudos podem ser divididos em funo do total de receita auferida. O primeiro grupo composto pelo Equador e Colmbia, com rendas superiores a US$ 1 bilho por ano; e o segundo grupo, composto pela Bolvia e Peru, com rendas bem inferiores quelas do primeiro grupo (em torno de US$ 200 milhes anuais). No Equador, Bolvia e Peru, cerca de 85% das arrecadaes so provenientes dos royalties pagos pelas companhias petrolferas. Na Colmbia, o percentual de royalties na composio total da receita menor (por volta de 62%). Os pagamentos de patentes (isto , direitos de superfcie), atingem o valor mais elevado na Bolvia, representando 4% do total, conforme apresentado na Tabela 4.10, abaixo.

Considera-se, para a anlise em questo, como renda petrolferas a soma de todas as receitas recebidas pelo Estado, em funo da atividade de explorao e produo de hidrocarbonetos. Estas receitas so oriundas de diferentes fontes, sendo as mais importantes os royalties e o imposto de renda, pagos pelas empresas exploradoras; contribuies sociais; pagamentos de patentes, alm de pagamentos especficos de cada cidade (excluem-se os impostos e lucros gerados pelas atividades de downstream).

137

144

Tabela 4.10 Mdia das Rendas Petrolferas arrecadadas por pas (1998-2002)
Bolvia Colmbia Equador Peru (US$ milhes) % (US$ milhes) % (US$ milhes) % (US$ milhes) Royalties e Participaes 151,1 85 688,4 62 1.149,8 85 189,2 Imposto de Renda 11,5 6 403,7 36 29,2 Contribuies Sociais 17,5 2 0,2 Patentes e Penalidades 15,6 9 1,6 0 Prog. de Capacitao 1,4 1 Outros 199,9 15 Total 178,2 100 1.111,2 100 1.349,7 100 220,0 1- Corresponde ao Fondo de Estabilizacin Petrolera, do Equador. Fonte: WORLD BANK (2005). Itens % 86 13 0 1 100

IV.3.2.4 A Distribuio da Renda Petrolfera entre os Pases da Bacia Sub-Andina

Nos pases analisados, nota-se uma tendncia descentralizao da administrao dos recursos entre as esferas de governo subnacionais, no ocorrendo, contudo, de maneira homognea. Na Bolvia, a participao do governo central caiu de 64,7%, em 1998, para 58,5%, em 2002. Entretanto, com a nova Lei de Hidrocarbonetos, que passou a vigorar a partir de 2005, este percentual provavelmente j deve apresentar um acrscimo138. Na Colmbia, o percentual de participao do governo central aumentou de 43,2% em 1997, para 45,0% em 2002, em funo de maiores taxes de imposto de renda e da reduo das alquotas de royalties (cuja destinao descentralizada). No Equador, a parcela destinada ao governo central a maior entre as quatro naes analisadas, apresentando, em 2003, um percentual de 95,6%. Tal fato demonstra que, apesar de um sistema de arrecadao bem concebido, a distribuio de renda petrolfera no se destina a governos regionais e/ou municipais, mas sim instituies (ou agncias) responsveis por projetos especficos. Finalmente, no Peru, a parcela destinada ao governo central perfaz um percentual de 55,3% (2003), no entanto, esta pode vir a diminuir no mdio prazo, conforme aumente a produo de gs natural, pois elevar consideravelmente a arrecadao descentralizada dos royalties.
Desde o dia 19 de maio de 2005, aprovada pelo Congresso Boliviano, est em vigor, na Bolvia, a nova Lei de Hidrocarbonetos n. 3.058, a qual revoga a antiga Lei de Hidrocarbonetos n. 1.689/96. A nova lei estabelece, entre outros pontos, uma maior carga tributria para as empresas do setor, atravs de uma porcentagem de 18% de royalties e do Imposto Direto sobre a Produo de Hidrocarbonetos (IDPH) de 32%, a ser aplicado de forma direta (e no dedutvel), sobre 100% da produo, os quais se somam aos impostos vigentes atravs da Lei n. 843. At ento, a Bolvia aplicava 38% em impostos e royalties sobre a produo. Este foi um dos principais fatores da queda do ento presidente Carlos Mesa, que apresentou resistncia em aprovar a nova lei, a fim de no quebrar contratos pr-estabelecidos com empresas petrolferas multinacionais. Mesa se recusou a sancionar a lei, devolvendo-a ao Congresso, que se encarregou de promulg-la.
138

145

A Tabela 4.11, abaixo, resume o comportamento da distribuio das rendas petrolferas originadas exclusivamente no segmento upstream da cadeia do petrleo e gs natural boliviano, entre os beneficirios diretos (determinados por lei), durante o perodo de 1998 2002: o Tesouro Nacional (Tesoro General de la Nacin TGN); a Yacimientos Petrolferos Fiscales de Bolvia (YPFB), as prefeituras departamentais, municpios e universidades.

Tabela 4.11 Estrutura de distribuio das rendas petrolferas na Bolvia (1998-2002)

Destino YPFB TGN Prefeituras Municpios Universidades Total 1998
(US$ milhes)

14,6 103,9 34,8 5,8 1,5 160,6

1999 % (US$ milhes) 9,09 12,0 64,7 82,5 21,7 34,0 3,61 5,1 0,93 1,3 100 134,9

2000 % (US$ milhes) 8,9 10,5 61,2 144,3 25,2 62,3 3,78 6,1 1,0 1,5 100 224,7

2001 % (US$ milhes) 4,67 13,4 64,2 166,3 27,7 71,9 2,71 10,3 0,67 2,6 100 264,5

2002 % (US$ milhes) 5,1 10,7 62,9 117,8 27,2 68,1 3,9 3,8 1,0 0,9 100 201,3

% 5,3 58,5 33,8 1,9 0,4 100

Fonte: Ministrio da Fazenda apud WORLD BANK (2005).

De acordo com a lei em vigor, uma parcela dos recursos destinados diretamente ao Tesouro Nacional (TGN), so repassados indiretamente aos Departamentos139 (nove prefeituras e 314 Municpios), atravs das receitas destinadas educao e sade, e atravs dos fundos de desenvolvimento para programas sociais e projetos de infraestrutura. Dos US$ 7,2 milhes arrecadados diretamente, em 2002 (prefeituras, Municpios e universidades), pelos nove Departamentos, a distribuio apresentou os seguintes percentuais: La Paz 1,4%; Cochabamba 25,7%; Santa Cruz 32,9%; Tarija 26,6%; Oruro 0,23%; Potosi 0,42%; Chuquisaca 4,6%; Beni 5,5%; Pando 2,7%. Pela Figura 4.2, a seguir, visualiza-se um desequilbrio nos repasses, entre os Departamentos, dos royalties (os quais se constituem na fonte principal dos benefcios diretos aos Departamentos), como resultado da produo de hidrocarbonetos. A legislao estabelece que, dos 12% dos royalties destinados aos Departamentos produtores, 11% distribudo diretamente s Prefeituras dos Departamentos produtores

139

Departamentos so as principais divises administrativas de alguns pases, como Bolvia, Paraguai, Colmbia, Frana e Uruguai. So estabelecidos pelo governo central, que exerce sua autoridade atravs de um prefeito.

146

(Santa Cruz, Tarija, Cochabamba e Chuquiasca) e 1%, destina-se s Prefeituras dos Departamentos de Beni e Pando, na proporo de 2/3 e 1/3, respectivamente.

Figura 4.2 Bolvia: distribuio dos royalties entre os Departamentos (1998 2003)
Fonte: WORLD BANK (2005).

Visando mitigar este desequilbrio nos repasses dos royalties entre os Departamentos, criou-se o Fondo de Compensacin Departamental, o qual determina que os Departamentos com arrecadao per capita de royalties inferior mdia nacional recebam uma transferncia compensatria, por parte do Tesouro Nacional (TGN). A renda desta transferncia compensatria obtida atravs do Imposto Especial dos Hidrocarbonetos (IEHD). Os Departamentos beneficiados, no ano de 2002, foram La Paz (73%); Potos (21%), Chuquisaca (4%) e Oruro (2%). Contudo, apesar da existncia deste fundo, e devido s crescentes exigncias de recursos do Tesouro Nacional (TGN) para financiar projetos e programas nacionais, existem diversos conflitos entre os Departamentos produtores e no-produtores, e entre Municpios dentro de um mesmo Departamento, alm de exigncias por parte das comunidades indgenas, o que traduz a necessidade de avanos na legislao sobre o sistema de transferncias intragovernamentais. Na Colmbia, os beneficirios dos repasses das rendas petrolferas incluem o governo central, os departamentos e municpios localizados em zonas produtivas e noprodutivas, ao Fundo Nacional de Royalties (Fondo Nacional de Regalias - FNR) e

147

fundos destinados a auxlios sociais. Em 2002, 45% dos repasses foram para o governo central, enquanto que o percentual restante (55%) foi distribudo de maneira descentralizada, conforme demonstra os dados da Tabela 4.12:

Tabela 4.12 Colmbia: distribuio das rendas e royalties petrolferos entre beneficirios (1998 2002)
Destino Governo Central Departamentos produtores Departamentos no-produtores Municpios produtores Municpios no-produtores Corporao Fundos de investimento Fundo Nacional de Royalties Auxlio social Total 1998
(US$ milhes)

220,5 174,5 65,7 43,3 1,1 9,2 163,4 27,9 705,6

1999 % (US$ milhes) 31,3 180,5 24,7 233,2 33,0 9,3 95,6 6,1 62,2 0,2 1,4 1,3 11,8 23,2 266,1 4,0 19,6 100 903,4

2000 % (US$ milhes) 20,0 406,5 25,8 383,1 3,7 26,0 10,6 149,7 6,9 34,3 0,2 1,9 1,3 29,5 337,6 2,2 19,4 100 1.358,5

2001 % (US$ milhes) 29,9 646,2 28,2 336,3 1,9 11,0 178,2 2,5 0,7 0,1 1,4 0,0 24,9 193,4 1,4 7,1 100 1.363,3

2002 % (US$ milhes) 47,4 540,9 24,7 295,2 0,0 5,9 13,1 165,6 0,1 1,6 0,1 1,5 0,0 14,2 177,5 0,5 13,6 100 1.201,8

% 45,0 24,6 0,5 13,8 0,1 0,1 0,0 14,8 1,1 100

Fonte: Ministrio da Fazenda apud WORLD BANK (2005).

Os royalties, na Colmbia, dentre as diferentes modalidades contratuais existentes, so arrecadados, principalmente, pela empresa estatal ECOPETROL, em espcie (royalty in kind), a qual responsvel pela venda do produto no mercado. De maneira semelhante, com os repasses efetuados pelo Ministrio das Minas e Energia, a estatal faz os pagamentos correspondentes aos diferentes agentes territoriais e envia o excedente dos royalties, que no foram alocados estes agentes territoriais, ao Fundo Nacional de Royalties (FNR). As regras de distribuio dos royalties na Colmbia uma das mais precisas e detalhadas entre os pases analisados. A partilha realizada atravs de um critrio de escalonamento, o qual toma por base a quantidade mdia de barris dirios produzidos por cada municpio ou distrito. A lgica deste critrio de distribuio de evitar que nos casos de localidades detentoras de grandes reservas, um considervel volume de recursos repassados acabe por se concentrar em algumas poucas regies, provocando desequilbrios de arrecadao. Desta forma, de maneira a exemplificar o que foi exposto, para as localidades onde a produo mdia de petrleo situa-se entre zero a 100 mil bpd, a distribuio dos royalties ocorre da seguinte maneira: 47,5% aos departamentos produtores; 12,5% aos municpios produtores; 8% aos municpios (ou distritos) porturios; 32% para o Fundo Nacional de Royalties (FNR).

148

Entretanto, mesmo apresentando um sistema de distribuio bem estruturado, isto no evitou que a partilha das receitas petrolferas criassem um efeito deletrio sobre a estabilidade macroeconmica da Colmbia, induzindo alguns governos locais a contrarem dbitos alm da sua capacidade de pagamento. Diversas esferas subnacionais de governo estiveram prximas da falncia e, em 2000, sete provncias e dois municpios tiveram que reestruturar seus dbitos. Ademais, a distribuio das receitas petrolferas acaba por favorecer alguns ricos governos subnacionais produtores de petrleo, agravando as disparidades regionais (AHMAD e BAER, 1997 apud AHMAD e MOTTU, 2003). No Equador, as rendas petrolferas arrecadadas pela PETROECUADOR e pelo Banco Central do Equador, foram desagregadas em quatro setores: governo central, instituies beneficirias, fundos (especialmente o Fondo de Estabilizacin, Inversin Social y Productiva y Reduccin del Endeudamiento Pblico FEIREP, que tem por objetivo promover a o pagamento da dvida pblica externa e gerenciar as receitas petrolferas destinadas s reas de educao e sade), e agncias de participao descentralizadas (quais sejam: Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amaznico del Ecuador; rendas substitutivas para as provncias de Napo, Esmeraldas e Sucumbios; Fundo de Desenvolvimento das Provncias da Regio Amaznica). A principal destinao para o governo central, o qual distribui as receitas a outras entidades, de acordo com critrios estabelecidos em Lei e Decretos emitidos pelo Poder Executivo. A contribuio do setor petrolfero ao oramento geral do pas significante (por volta de 28%). J as instituies beneficirias so formadas por uma vasta gama de instituies, cuja regulao e participao muito complicada de se estabelecer, devido complexidade da legislao equatoriana. Porm, cabe citar que, desde 2003, as foras armadas deixaram de receber os repasses das rendas petrolferas. A tabela seguinte (Tabela 4.13), mostra a distribuio das receitas petrolferas entre 1998 e 2002. Com respeito estrutura, pode-se notar que o governo central obteve uma participao de 82% em 2002, sendo o FEIREP o segundo maior beneficirio, com 9,7% do total.

149

Tabela 4.13 Equador: distribuio das receitas petrolferas, em US$ milhes, segundo beneficirios (1998-2002)
Destino 1998
(US$ MM)

Governo Central 906,0 Participao descentralizada ECORAE 1,7 0,2 38,5 Rendas subst. Napo, Esmeraldas e Sucumbios 0,5 0,0 5,6 Lei n. 122 0,2 0,0 2,3 Prov. Napo, Esmeraldas e Sucumbios 0,4 0,0 0,8 0,1 1,1 Fundos - FEIREP 2,0 0,2 251,0 24,9 317,0 Outros 16,6 1,8 37,2 3,7 131,9 Total 925,0 100 1.007,4 100 1.616,4 Fonte: WORLD BANK (2005).

1999 2000 2001 2002 % (US$ MM) % (US$ MM) % (US$ MM) % (US$ MM) % 97,9 716,0 71,1 1.120,0 69,3 1.256,0 86,8 1.324,0 82,8 2,4 35,8 0,3 3,0 0,1 2,5 0,1 1,1 19,6 54,0 8,2 93,9 100 1.446,3 2,5 48,1 0,2 3,6 0,2 6,1 0,1 1,2 3,7 155,0 6,5 60,8 100 1.598,8 3,0 0,2 0,4 0,1 9,7 3,8 100

O Instituto para o Ecodesenvolvimento Regional Amaznico (ECORAE) um rgo responsvel pelo planejamento e fomento do desenvolvimento humano sustentvel na Regio da Amaznia Equatoriana. A lei que regulamenta o ECORAE determina que 30% deste fundo sejam distribudos para os Distritos da Regio Amaznica, 60% para os Municpios da Regio Amaznica e os 10% restantes, destinam-se a um Fundo Regional, administrado pelo Instituto ECORAE. Os fundos das Rendas Substitutivas para as provncias de Napo, Esmeraldas e Sucumbios, so oriundos do pagamento de US$ 0,05 por barril de petrleo transportado pelo Oleoduto Transequatoriano SOTE, devendo as companhias depositar este valor no Banco Central, que o encarregado de transferir os recursos s respectivas provncias. Apresenta-se aqui, mais uma vez, a idia da necessidade de uma compensao para as localidades atingidas pelas atividades petrolferas. De acordo com a Lei n. 40/89 (apud WORLD BANK, 2005, p.86):
Em todas las provncias sealadas (Napo, Esmeraldas e Sucumbio) se explota, transporta y refina el petrleo y su comercializacin h nutrido de ingresos al presupuesto nacional para la ejecucin de obras que han beneficiado al pas, por lo que es obligacin del Estado compensar a estas provncias com rentas que por derecho ls corresponde para impulsar y atender el desarrollo integral y sostenido de sus habitantes.

No mesmo sentido, o Artigo n. 240 da Constituio dispe que o Estado dar prioridade ao desenvolvimento sustentvel e preservao ambiental a fim de garantir a biodiversidade nas provncias amaznicas e, que adotar polticas para compensar localidades menos desenvolvidas, alm de fortalecer a soberania nacional. 150

Finalmente, a Lei n. 122 (Ley de Fondos de Desarrollo de las Provncias Orientales) foi criado a partir de um tributo (que varia entre 2,5% e 4,5%) incidente sobre o total do faturamento da PETROECUADOR, ou de suas companhias afiliadas de servios, dentro da jurisdio de cada provncia amaznica. Os valores arrecadados so depositados mensalmente numa conta especial (denominada Fondo de Desarrollo de las Provncias de Sucumbios, Napo, Morona, Santiago y Zamora Chinchipe), criada no Banco Central do Equador. As receitas que estes organismos seccionais obtm, por fora da Lei, se destinam exclusivamente obras de infra-estrutura urbana e rural. No Peru, os principais beneficirios das rendas petrolferas so: o governo central; as regies, municpios e universidades que recebem uma parcela dos royalties (Canon140); e uma pequena parcela destinada ao apoio social e capacitao (CAREC). Em 2003, 55% das receitas destinaram-se ao governo central e os 45% restantes foram distribudos de maneira descentralizada entre os beneficirios. As rendas petrolferas arrecadadas pelo governo central so compostas pelos royalties e pelo imposto de renda pago pelas empresas produtoras de petrleo, alm de uma parcela paga pela PERUPETRO, a agncia estadual incumbida de negociar os contratos petrolferos141.

Tabela 4.14 Peru: distribuio das receitas petrolferas (do setor upstream), em US$ milhes, segundo beneficirios (1998-2002)

Destino

1998
(US$ MM) %

1999
(US$ MM) %

2000
(US$ MM) %

2001
(US$ MM) %

2002
(US$ MM) %

2003
(US$ MM) %

Governo Central 58,2 Canon 51,6 Apoio Social 0,3 CAREC 1,8 Total 111,9

52,0 46,1 0,3 1,6 100

121,3 74,9 0,4 1,5 198,1

61,2 37,8 0,2 0,8 100

206,6 116,5 0,3 1,3 324,7

63,6 35,9 0,1 0,4 100

116,7 94,8 n.d. 1,1 212,6

54,9 44,6 n.d. 0,5 100

148,1 103,8 n.d. 1,1 253,0

58,5 41,0 n.d. 0,4 100

143,0 114,7 n.d. 1,1 258,7

55,3 44,3 n.d. 0,4 100

* n.d. - no disponvel. Fonte: WORLD BANK (2005).

As regies produtoras de petrleo do Peru, que recebem royalties (conhecidas por Canon) so: Loreto, Ucayali, Piura e Tumbes, alm das provncias produtoras de Puerto Inca e Cusco (que passou a receber royalties do gs natural produzido na regio da Camisea). Estes royalties distribudos destinam-se, de acordo com a Lei, aos Governos Regionais, Governos Locais e Universidades da regio. 141 Cabe assinalar que, no Peru, os royalties pagos pelas empresas petrolferas so variveis, pois dependem da negociao individual de cada contrato.

140

151

Assim como na Bolvia, os royalties, que so distribudos s regies produtoras, vo para um caixa nico, juntamente com outras transferncias do Tesouro Pblico destinadas a estas regies. No entanto, as Regies e Municpios realizam uma contabilidade que determina, especificamente, quais so os gastos correntes e os projetos de investimentos, nos quais os royalties so utilizados, possibilitando uma averiguao e mensurao seus impactos sociais e econmicos.

IV.3.3 Nigria
A Nigria, o maior produtor de petrleo da frica Sub-Saariana, uma ilustrao clssica do paradoxo da abundncia142. Rica em reservas provadas de petrleo (aproximadamente 35,9 bilhes de barris, em 2005) e tendo arrecadado aproximadamente US$ 340 bilhes nos ltimos quarenta anos com receitas petrolferas, a sua produo, em 2005, alcanou 2,6 milhes de barris dirios (BP, 2006). O pas o maior exportador para a Europa Ocidental e Estados Unidos. A maior parte das reservas nacionais se localiza ao longo da costa do pas, prximo ao Rio Delta143. A atual aspirao de elevar sua produo de petrleo tem levado a Nigria disputas internas na OPEP, j que, freqentemente, excede sua cota de produo na organizao. Apesar de a OPEP ter aumentado a cota do pas em trs oportunidades, em 2004 a companhia petrolfera estatal do pas, a Nigerian National Petroleum Company (NNPC) anunciou que vem sofrendo presso das companhias multinacionais para abandonar a organizao. Elas vem sua cota de produo de petrleo na OPEP como o principal obstculo para o crescimento da sua produo de petrleo (PIMENTEL, 2006).

O Paradoxo da Abundncia a maneira pela qual alguns autores utilizam para denominar as situaes na qual um pas, rico em jazidas minerais, e com grandes benefcios econmicos decorrentes das atividades produtivas, no conseguem promover o desenvolvimento e, ao invs de reduzir a pobreza e as desigualdades, acaba por agrav-las. A Nigria, por exemplo, que recebeu mais de US$ 300 bilhes em receitas petrolferas nos ltimos vinte e cinco anos, tem um rendimento per capita de menos de US$ 1 por dia. Surpreendentemente, em termos de indicadores sociais bsicos, a Nigria tem uma execuo pior que a da frica Sub-Saariana como um todo, assim como em relaes a outras naes do mundo em vias de desenvolvimento (GARY e KARL, 2003). 143 A costa oeste da frica compete diretamente com o Brasil, sobretudo porque h registros de muitas descobertas expressivas. Mas naquela regio h riscos maiores, j que os pases so politicamente mais instveis (BARBOSA, 2001b).

142

152

A receita oriunda das atividades petrolferas corresponde a 83% da renda governamental federal, mais que 95% do total de exportaes e equivalem a, aproximadamente, 40% do PIB (GARY e KARL, 2003). Contudo, apesar da riqueza proporcionada pelo petrleo, mais de 70% da populao vive com menos de um dlar por dia, 43% no tm acesso a saneamento bsico e a mortalidade infantil uma das maiores do mundo. M administrao pblica, corrupo, e a excessiva dependncia da indstria do petrleo esto entre as principais causas da m performance e do crescimento das desigualdades no pas (GARY e KARL, 2003). No entanto, mais recentemente, a Nigria apareceu para o cenrio mundial como um pas que se moveu da ditadura para a democracia, iniciando importantes reformas econmicas. Desde que obteve a sua independncia da Gr-Bretanha, em 1960, o pas vinha sendo controlado, durante vinte e oito anos, por sucessivos governos militares. Porm, em 1999, o governo, eleito democraticamente, de Olusegun Obasanjo, assumiu o poder no pas, sendo reeleito em maio de 2003. A nova administrao do presidente Obasanjo est empenhada num programa de reforma econmica do pas, iniciado em 2004, tendo como foco a reduo da pobreza e a promoo do desenvolvimento humano, atravs de reformas do governo e das instituies, no crescimento do setor privado no-petrolfero, e na implementao de um contrato social (ECONOMIST, 2006). J a poltica energtica do pas tem por objetivo aumentar suas bases de reserva e a produo de petrleo, permitir uma maior participao do setor privado em todas as cadeias da indstria petrolfera (atravs de incentivos fiscais) e aumentar, razoavelmente, o seu market share na venda de petrleo e derivados, alm de se tornar auto-suficiente em refino de petrleo (PIMENTEL, 2006). As receitas do governo nigeriano so auferidas por meio da companhia de petrleo nacional NNPC144, que recebe aproximadamente 57% do petrleo bruto e exporta a maior parte deste. As receitas da venda do petrleo da NNPC so depositadas no Banco Central da Nigria (Central Bank of Nigeria CBN), sendo repartida pelos trs nveis de governo, de acordo com o estipulado pela constituio. De acordo com GARY e
A NNPC, holding constituda por vrias empresas subsidirias, uma companhia petrolfera verticalmente integrada, com atividades como: prospeco; produo e refino do petrleo; oleodutos e terminais de armazenamento; gs; petroqumicos. Opera acordos de joint ventures com aes compartilhadas junto companhias de petrleo multinacionais, atuando como scio majoritrio, enquanto as demais companhias atuam como operadoras (GARY e KARL, 2003).
144

153

KARL (2003), muitas vezes esta repartio no realizada corretamente, conforme demanda a legislao, devido falta de instrumentos e regras de estabilizao fiscal, ausncia de prestao de contas, ou ainda, pouca transparncias nas transaes. As receitas do petrleo e do gs natural explorados provm dos rendimentos brutos da NNPC, a partir das exportaes do petrleo e do imposto de lucro petrolfero (Petroleum Profit Tax PPT), que corresponde ao imposto de renda, incidindo na receita bruta, deduzida do cost oil e royalties. A tarifa de PPT de 85%; a alquota dos royalties de 20% para explorao onshore, e de 0% a 18,5% na explorao offshore (com variao da alquota segundo a profundidade da jazida explorada). A distribuio destas receitas realizada da seguinte maneira: 48,5% para o Governo Federal; 24% para os estados e 20% para os governos locais. Os 7,5% restantes so atribudos fundos especiais (GARY e KARL, 2003). Com o aparecimento do setor petrolfero na Nigria, no final da dcada de 1960, ocorreu o fenmeno da Doena Holandesa: uma taxa de cmbio sobrevalorizada prejudicou seriamente os setores agrcolas e industriais, que permaneceram ineficientes e fracos. Vrios planos de desenvolvimentos foram lanados nas ltimas dcadas e depois abandonados, devido ao declnio das reservas petrolferas. Esta deteriorizao foi acompanhada por uma decadncia poltica e aumento da violncia, principalmente no Delta do Nger, onde a maior parte do petrleo produzida. Ademais, as companhias petrolferas tornaram-se alvos para as comunidades, que alegam serem poucos os benefcios das verbas pagas ao governo federal, estadual e local. Estas comunidades requerem um maior controle sobre as reservas minerais presentes em seus territrios e exigem que a frmula sobre a qual calculada a distribuio das receitas petrolferas lhes seja favorvel, apoiando-se no princpio da

154

derivao145. Crticas referentes danos ambientais e violaes de direitos humanos, tambm esto presentes, responsabilizando, em parte, as multinacionais petrolferas por estes problemas. Por isso, a segurana tornou-se uma grande preocupao (GERY e KARL, 2003). Como resultado do aumento dos conflitos, o governo nigeriano mudou sua estratgia. Para acalmar as populaes locais nas reas produtoras de petrleo, a Constituio de 1999 determina que seja pago, pelo menos, 13% das receitas petrolferas ao estado onde o petrleo produzido. O Artigo 162 estabelece que:
The President, upon the receipt of advice from the Revenue Mobilization Allocation and Fiscal Commission, shall table before the National Assembly proposals for revenue allocation from the Federal Account, and in determining the formula, the National Assembly shall take into account, the allocation principles, especially those of population, equality of States, internal revenue generation, land mass, terrain, as well as population density. Provided that the principle of derivation shall be constantly reflected in any approved formula as being not less than thirteen percent of the revenue accruing to the Federation Account directly from any natural resources146 (UDEH, 2002, p.3).

O governo federal comeou a realizar os pagamentos (de acordo com a Constituio de 1999) em 2000, embora as quantias recebidas no tenham alcanado o percentual estipulado. Os estados receberam, aproximadamente, US$ 120 milhes em 1999, e, em 2001, j alcanavam a cifra de US$ 1 bilho. Porm, devido problemas de falta de transparncia e m gesto, presentes nas trs esferas de governo, os repasses acabam no chegando ao seu destino final.

Ou seja, as receitas petrolferas devem ser distribudas para as localidades de onde o petrleo extrado. Desde a independncia da Nigria, em 1960, o pas enfrenta problemas relacionados distribuio das rendas petrolfera. Os critrios para estabelecimento da metodologia possuam duas vertentes: a primeira pelo critrio da derivao, ou seja, as rendas seriam alocadas tomando-se por base a quantidade de petrleo derivada (ou seja, originria, extrada) de determinado territrio. O segundo critrio era o princpio da necessidade: as receitas seriam distribudas, conforme as necessidades de cada esfera, baseando-se em critrios como populao e nvel de desenvolvimento em determinadas regies, buscando um equilbrio scio-econmico (OGUINE, 2000). 146 Esta lei , para o autor (UDEH, 2002), um claro reconhecimento que as reas produtoras de petrleo devem ser apropriadamente compensadas pela poluio e degradao ao meio-ambiente, ocasionada pela produo de petrleo.

145

155

A forma de distribuio das receitas na Nigria est retratada na Figura 4.3, seguir. A distribuio vertical dos recursos destina ao Governo Federal 48,5%; aos Estados 24%; aos Governos Locais 20%; e, para o Fundo Especial 7,5%. A distribuio horizontal realizada estabelecendo as alquotas segundo os critrios: Igualdade (Equality) 40%; Populao 30%; Fator de Desenvolvimento Social 10%; rea Territorial 10%; Receitas Geradas Internamente (Internal Generated Revenue) 10%. Somente as receitas coletadas pela esfera federal que esto sujeitas ao acordo de repartio de receitas. Os governos estaduais e locais mantm integralmente as receitas internas que foram capazes de arrecadar, excluindo a parcela das rendas coletadas pela esfera federal.

Total das receitas federais coletadas

Conta Federal

Governo Federal 48,5%

Governos Estaduais 24%

Governos Municipais 20%

Distribudo entre Estados e Municpios (segundo critrios de) Igualdade (40%) Populao (30%) Desenvolvimento Social (10%) rea Territorial (10%) Esforo Tributrio Prprio (10%)

Fundos Especiais 1 (7,5%) FCT (1,0%) Ecologia (2,0%) OMPADEC (3,0%) Compensao (1,0%) Estabilizao (0,5%)

Figura 4.3 Nigria: distribuio das receitas petrolferas entre beneficirios

1 FCT (Federal Capital Territory); OMPADEC (Oil Minerals Producing Areas Development Commission) Fonte: UDEH (2002).

A complicada experincia com a poltica federal nigeriana, caracterizada por diversas transies entre sistemas parlamentares de governo para regimes presidenciais e militares (com este ltimo desempenhando um papel mais forte), teve um grande efeito sobre a distribuio das receitas entre as trs esferas de governo. Conseqentemente, estes fatores favoreceram uma centralizao do poder financeiro, ao mesmo tempo em que tornou os estados largamente dependentes das receitas arrecadadas pela esfera federal, o que continua levantando srias questes polticas (UDEH, 2002).

156

A receita petrolfera na Nigria se defronta com alguns problemas. O primeiro a existncia de desvios nos repasses das receitas petrolferas, antes destes serem depositados na Conta Federal (mesmo estando estes repasses estabelecidos por lei). Os recursos totais arrecadados so desviados para programas prioritrios nacionais, servios de dbitos externos e fundos de estabilizao, ou sofrem um contingenciamento como parte da poltica macroeconmica. Desta forma, quase metade dos recursos que deveriam ser distribudos entre os beneficirios, acabam no ocorrendo, explicando, em parte os problemas de desenvolvimento social enfrentados. Entre os anos de 1994 e 1999, as receitas federais retidas (que no foram repassadas s esferas subnacionais, mas que, por lei, deveriam ser) corresponderam a 75% da receita da Conta Federal. A criao da Oil Minerals Producing Areas Development Commission (OMPADEC) foi uma tentativa do governo de organizar os repasses entre as esferas governamentais. comisso era atribuda a tarefa de arrecadar e administrar os repasses mensais Conta Federal, e desta para as esferas sub-governamentais, de acordo com os critrios de distribuio das receitas petrolferas. No tardou para que houvesse inmeras crticas, ao OMPADEC, de corrupo, imparcialidade e incompetncia na tarefa de determinar as necessidades e especificidades de cada beneficirio para a partilha dos recursos. Alm disto, o conselho, sendo um rgo federal, era composto por integrantes de diversas regies do pas, tornando-se uma nova arena para batalhas tnicas, entre as prprias localidades produtoras de petrleo (e estas com as demais regies do pas), em busca de contratos com empresa (OGUINE, 2000)147. Do que foi visto, pode-se dizer que a questo das disparidades entre os repasses s esferas sub-nacionais na Nigria mais uma questo relacionada operao do sistema,
De acordo com OGUINE (2000), There was therefore no question of OMPADEC ever being perceived as representative of the producing areas. It was merely another arm of the federal bureaucracy, associated in minds of people in the oil producing areas with the years of injustice they had experienced in a federation in which they had always been seriously disadvantaged. Instead of reducing discontent in the oil producing areas, OMPADEC took this discontent to new heights. Este caso se assemelha ao que ocorre no Brasil, com a criao da Organizao dos Municpios Produtores de Petrleo (OMPETRO), a qual formada pelos nove municpios fluminenses localizados na Zona de Produo Principal da Bacia de Campos (e que, devido a este fato, possuem uma participao maior na partilha dos royalties e participaes especiais). A organizao foi criada para promoo do desenvolvimento regional, tanto dos nove municpios produtores, quanto daqueles localizados nas regies circunvizinhas. Porm, o que se percebe, que, na verdade, a OMPETRO atua como um grupo de presso poltica, buscando garantir prioritariamente o interesse de seus membros, evitando que estes posam vir a ser prejudicados em uma eventual proposta de redistribuio dos royalties pelos demais entes da federao.
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do que um problema relacionado com os critrios de distribuio, estabelecidos na Constituio. Na verdade, o problema no a falta dos recursos, mas a maneira pela qual eles so gerenciados e pela falta de transparncia e boa gesto no processo. No que se refere produo na plataforma continental, o governo federal argumenta, conforme relatam GERY e KARL (2003), que os estados no tm direito a receber receitas dos campos offshore, responsveis por cerca de 40% do total das receitas petrolferas coletadas (opinio esta apoiada pelo Supremo Tribunal da Nigria, em abril de 2002). Os lderes da regio do Delta protestaram veementemente contra a deciso, uma vez que esta significaria uma grande reduo na receita dos estados do Delta. Em outubro de 2002, o parlamento nigeriano aprovou a alterao de uma lei de partilha das receitas do petrleo, de maneira que os estados pudessem se beneficiar das receitas da explorao offshore do petrleo e gs natural. Todavia, at incio de 2003, o presidente recusara-se a aprovar esta lei.

IV.3.4 Canad
De maneira semelhante aos EUA, no Canad, os Estados produtores de petrleo e gs natural possuem legislao estadual prpria, que regula a cobrana de royalties sobre a explorao, bem como sobre a produo e distribuio. O Canad constitudo por dez provncias e por trs territrios148. Cada uma das provncias possui um certo grau de autonomia em relao ao governo federal. Os territrios possuem um grau de autonomia menor do que as provncias. A Lei da provncia de Alberta, a maior produtora de petrleo e gs natural do Canad bastante detalhada, contendo as normas para todas as atividades, inclusive para a produo de derivados do petrleo. A lei que d base legal atividade econmica em relao ao gs possui as mesmas caractersticas. Os royalties devidos pela explorao do petrleo, pela Lei de Alberta, correspondem a 10% do valor da produo de leo. Contudo, os percentuais sobre a produo para o
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Provncias: British Columbia; Alberta; Saskatchewan; Manitoba, Ontrio, Quebec, Nova Brunswick; Nova Esccia; Ilha do Prncipe Eduardo; Terra Nova e Labrador. Territrios: Yukoon; Territrios do Noroeste e Nunavut.

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clculo dos royalties variam, pois o tipo de leo existente em territrio canadense tem uma gradao de dificuldade de produo, em funo da quantidade de areia (oil sands)149, existindo uma legislao especfica para este caso. O estado de Alberta incorpora as flutuaes do preo do petrleo e da produtividade do poo. Esse mtodo de taxao possui maior flexibilidade quando comparado aos royalties tradicionais, embora no capte todas as variaes de custo de produo. Tambm so considerados, para clculo das alquotas dos royalties, o tipo do petrleo, a profundidade das jazidas, e o tempo de produo. H casos em que o percentual supera os 30%, enquanto que em outras situaes, a explorao pode se dar em condies extremas, com elevado custo de produo, obtendo, assim, isenes de pagamento de royalties. No caso do gs, em Alberta, os royalties so de 15%, porm este percentual tambm em funo dos fatores citados para o caso do petrleo. Apesar de cada provncia canadense possuir um sistema prprio para determinao de impostos e alquotas de royalties sobre a produo de petrleo, as receitas petrolferas esto concentradas em algumas poucas localidades, como as provncias de Alberta e Saskatchewan. Nestas reas, as receitas petrolferas correspondem a 25% e 10%, respectivamente, da receita total arrecadada. Contudo, no aspecto geral, as receitas petrolferas correspondem a somente 3,5% do total das receitas auferidas pelos governos subnacionais canadenses (AHMAD e MOTTU, 2003). Tanto o Canad, como os Estados Unidos desenvolveram mecanismos para atenuar as distores geradas pela designao de rendas petrolferas para as esferas subnacionais de governo. Os estados produtores, nestes dois pases, criaram fundos petrolferos (oil funds) que se destinam a proteger os oramentos das flutuaes de rendas petrolferas e, tambm, para prevenir gastos pblicos excessivos. Em segundo lugar, existe um sistema de compensao entre as provncias, ou seja, as provncias com jazidas petrolferas e, por conseguinte, que dispem de maior receita devido s rendas petrolferas geradas pela explorao, no participam do rateio de outros recursos de impostos e taxas (noAs areias oleferas (oil sands, uma mistura de betume, areia, gua e argila) so um enorme recurso canadense e so as maiores de sua espcie no mundo. Elas constituem quase 99% do fornecimento mundial de betume. Baseado em planos de desenvolvimento do Governo Canadense, a produo petrolfera proveniente das areias oleferas triplicar nos prximos quinze anos (GOVERNO DO CANAD, 2006).
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petrolferas), distribudas pelo governo central. E, por ltimo, as provncias possuem autonomia para determinar suas prprias taxas e impostos de renda das empresas150, pertencentes, ou no, ao setor petrolfero, contribuindo para mitigar a volatilidade das receitas petrolferas e permitindo a arrecadao de uma fonte de recursos mais estvel (AHMAD e MOTTU, 2003).

IV.4 Reflexes Gerais sobre os Critrios de Distribuio de Recursos das Rendas Petrolferas
A descentralizao fiscal considerada como um instrumento de poltica econmica, assim como o processo de readequao institucional frente a novas demandas provenientes de entre subnacionais, e definida como um processo de transferncias de competncias e recursos, da administrao nacional (ou central) para as administraes regionais e locais.(GIAMBIAGI, 1999). A maioria dos pequenos pases que no possuem esferas de governo (ou seja, apresentam uma estrutura territorial unitria), tm um modelo centralizado, onde as receitas petrolferas so acumuladas pelo governo central. As vantagens apresentadas por este modelo residem no fato de o governo central ser capaz de absorver as flutuaes das receitas petrolferas, devido aos demais recurso proveniente de fontes no relacionadas ao petrleo. Ademais, o governo central pode reduzir as disparidades interregionais direcionando parte das receitas petrolferas, contribuindo para evitar guerra fiscal entre as regies151 (AHMAD e MOTTU, 2003). Em pases com uma estrutura federativa de governo, a distribuio da receitas realizada baseando-se em critrios diversos como, por exemplo, de acordo com o volume de petrleo e gs produzido em cada regio, ou tomando por base critrios como populao, carncias ou capacidade fiscal prpria.

Baseados em impostos-base, determinados pelo governo federal. Os autores Ehtisham Ahmad e Eric Mottu (AHMAD e MOTTU, 2003, p.222), defendem a centralizao total dos recursos petrolferos, pelo governo central, em pases unitrios, pois there may be less scope for a competitive race to the bottom (an interjurisdictional competition that would drive tax rates down and result in suboptimal outputs of public services) for other subnacional taxes than if oil revenues were assigned to regions or localities.
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Devido ao fato que os acordos de partilha das receitas, entre as esferas subnacionais, se apoderam de uma parcela das receitas do governo federal, pode-se criar empecilhos para a promoo de uma poltica macroeconmica. Repartir uma considervel fonte de recursos, como os royalties e impostos petrolferos, pode reduzir a capacidade de um governo central de implementar ajustes fiscais de maneira eficiente. Alm disso, por transmitir a volatilidade das receitas petrolferas para os governos subnacionais, a partilha dos recursos no promove um financiamento estvel dos servis pblicos necessrios. As experincias nacionais demonstram que a descentralizao fiscal deve basear-se em princpios claramente estabelecidos, que serviro de regras e limites para manter a estabilidade macroeconmica e fiscal. Os princpios bsicos so os seguintes (WORLD BANK, 2005): Competncias claramente definidas: deve haver uma distribuio clara das funes entre os nveis de governo nacional, regional e local, com a finalidade de determinar a responsabilidade administrativa e de proviso de servios a cada um deles, assim como propiciar e incentivar a boa gesto das contas por parte dos governantes; Transparncia: devem existir mecanismos transparentes para prover os governos subnacionais dos repasses das rendas geradas; Neutralidade na transferncia de recursos: deve-se estabelecer um programa ordenado de transferncia de servios e competncias do governo federal aos governos subnacionais, com efeitos fiscais neutros, ou seja, evitar a transferncia de recursos sem a contrapartida da transferncia de responsabilidades de gasto; Responsabilidade fiscal e accountabillity152: Estabelecimento de regras fiscais que incluam restries quanto acumulao de dvidas e limites de aumento anual dos gastos para os governos subnacionais, compatveis com as regras de

Accountability um conceito recente na terminologia ligada reforma do Estado no Brasil, mas j bastante difundido na literatura internacional, em geral pelos autores de lngua inglesa. No existe uma traduo literal para o portugus, sendo a mais prxima a capacidade de prestar contas ou uma capacidade de se fazer transparente. Entretanto, importa, aqui, responsabilidade objetiva ou obrigao por responder por algo, ou transparncia nas aes pblicas. Para maiores detalhes, queira ver: CARAVANTES, G., BJUR, W., (1995), Readministrao em ao, So Paulo: Makron Books.

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transparncia e prudncia fiscal para o governo nacional, com o objetivo de garantir a sustentabilidade fiscal da descentralizao. Uma vez que as receitas petrolferas tenham sido arrecadadas, o foco da ateno passa a ser a maneira pela qual estes recursos sero administrados, especialmente a maneira pela qual sero distribudos e utilizados. Os maiores problemas relacionados este processo, segundo anlise do Banco Mundial (WORLD BANK, 2005), so: a falta de transparncia do processo; o mau uso dos recursos; desestabilizaes cclicas; perda de competitividade causada pelo efeito da Doena Holandesa. A falta de transparncia ocorre quando inexistem prticas contbeis e auditorias independentes qualificadas, principalmente ao nvel das esferas subnacionais de governo. O mau uso dos recursos deriva da incapacidade de um governo realizar os investimentos de uma maneira eficiente (McLURE, 2003). J as desestabilizaes cclicas so ocasionadas pela incapacidade de prognosticar novos descobrimentos de reservas, aumentos de produo e, sobretudo, variaes nos preos dos hidrocarbonetos, fazendo com que as rendas petrolferas originem situaes de desestabilidade para a economia nacional e regional. Nos exemplos de pases estudados neste captulo foram identificados diversos problemas no processo de arrecadao e distribuio dos royalties e demais rendas originrias do setor petrolfero, tais como desvio de recursos (Colmbia), falta de transparncia que originam diversos problemas administrativos (Bolvia e Equador) e falta de informao sobre os repasses s esferas subnacionais de governo, especialmente as esferas municipais (Peru) (WORLD BANK, 2005), alm de forte atuao de condicionantes conjunturais e poltico-institucionais. Outro fator observado na anlise das experincias de aplicao dos royalties petrolferos em alguns dos pases produtores de petrleo demonstrou que a utilizao das receitas petrolferas para a promoo da justia intergeracional no se constitui em uma regra geral.

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IV.5 Consideraes Finais do Captulo

O aumento do nmero de participaes governamentais e, conseqentemente, da imposio fiscal sobre a produo, serviu, em alguns pases (inclusive o Brasil) como forma de ressarcir o Estado pela perda da condio de monopolista, at ento desfrutada na rea de explorao e produo de petrleo e gs. Apesar de diversos discursos tericos desaconselharem a utilizao de receitas petrolferas como uma fonte ideal de financiamento de esferas de governo subnacionais (com exceo dos fundos destinados compensao de distores sociais e/ou danos ambientais, e para financiar necessidades de investimento em infra-estrutura adicionais em reas produtoras), a participao destas receitas petrolferas nos oramentos subnacionais est se expandindo em diversos pases, desperdiando a montagem de uma estrutura de rateio e aplicao destes recursos orientada para a necessidade de promoo de polticas pblicas de justia intergeracional, em qualquer uma das esferas governamentais. Existem dois argumentos principais, na literatura internacional, contra a designao de rendas petrolferas s esferas subnacionais de governo: a normalmente intensa concentrao geogrfica das receitas petrolferas distribudas e a volatilidade desta fonte de recursos. Todavia, experincias internacionais recentes (BROSIO, 2003) demonstraram uma tendncia crescente partilha, entre esferas de governo, das receitas petrolferas. Estas tendncias podem ser explicadas principalmente, por fatores polticos. A descentralizao, ou seja, a devoluo de poderes para os governos subnacionais aumentou o peso poltico destes entes e institucionalizou suas demandas por uma fatia crescente dos recursos localizados dentro de suas jurisdies. O Quadro 4.1, a seguir, apresenta uma sntese de alguns sistemas analisados neste captulo, com as respectivas distribuies das rendas petrolferas entre os beneficirios.

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Quadro 4.1 Sntese dos Critrios de Arrecadao e Distribuio de Rendas Petrolferas

Alquota de Royalties Brasil

5%-10% 12,5% (onshore terras do Governo Federal) e 16,67% (offshore) 18%

Distribuio entre Esferas de Governo

Governo Federal, Estados e Municpios, conforme proximidade com poos produtores e instalaes utilizadas pela indstria petrolfera Varia em funo da propriedade da terra(federal ou estadual) e pelo tipo de explorao (onshore e offshore). No caso de explorao offshore, varia segundo a categoria de terra pblica e o conjunto de leis ela aplicado Royalties destinados a governos locais e tambm 25% da arrecadao do imposto especial de hidrocarbonetos (Special Hydrocarbon Tax) Alquotas determinadas pelo Governo Central: Departamentos (47,5%), Municpios (12,5%), Portos (8%) e Fundo Nacional de Royalties (32%). Concentrao de repasses nas regies produtoras Utiliza-se de critrios de escalonamento por produo para repasse aos Municpios e Distritos. Contudo, verifica-se concentrao de repasses no Governo Central (cerca de 80%) Principais beneficirios: Governo Central (55% aprox.) e o restante descentralizado entre regies, municpios e universidades Governo Federal (48,5%), Estados (24%) e governos locais (20%). O restante atribudo fundos especiais

Critrios de Equalizao da Distribuio dos Recursos

Fundo Especial (a ser repartido entre as esferas subnacionais de governo) Tetos mximos de repasses dos royalties (Dakota do Norte) Transferncia compensatria de acordo com a arrecadao per capita de royalties ndice de mortalidade infantil e cobertura bsica de servios pblicos Fundos das Rendas Substitutivas: compensao s localidades atingidas pelas atividades petrolferas Densidade populacional, indicadores sociais. Governos estaduais e municipais: critrios de igualdade, populao, desenvolvimento social, rea territorial e esforo tributrio prprio

EUA

Bolvia Colmbia

8%-20%

Equador Peru

12,5% - 18,5%

5% - 20%

Nigria

0% - 20%

Fonte: Elaborao prpria

Ao se retirar cada vez mais receitas do governo federal, repassando-as s esferas subnacionais de governo, pode-se prejudicar o gerenciamento macroeconmico de uma nao. Ademais, ao se transmitir a volatilidade e incertezas das receitas petrolferas para entes subnacionais, no est se proporcionando um sistema fiscal estvel para financiamento dos servios pblicos. No sistema brasileiro, uma vez que as jazidas minerais so de propriedade da Unio, no se encontra razo para o pagamento de royalties s esferas subnacionais por critrios de proximidade, ou nvel de impacto da atividade offshore de E&P de petrleo e gs sobre o territrio. O royalty, sendo um mecanismo compensatrio, deve favorecer ao seu proprietrio (Unio), que, posteriormente pode vir a descentralizar estes recursos, repassando-os, em parte, para as esferas de governo subnacionais, de maneira que esta

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diviso atendesse a todos os entes federados, segundo algum critrio pr-definido. Se as receitas dos royalties so repassadas a apenas alguns agentes (Estados, Municpios, ou Territrios), baseadas em critrio de proximidade com os campos petrolferos, torna-se limitado o carter compensatrio dos royalties. Todavia, o Poder Pblico Federal pode desempenhar um importante papel incentivador dos processos de desenvolvimento local integrado e sustentvel, utilizando-se dos recursos auferidos pelas participaes governamentais. A adoo de uma estratgia, no nvel federal, ou mesmo no nvel estadual, de desenvolvimento de projetos de desenvolvimento local sustentvel poderia incluir a definio de diretrizes nacionais indicando, por exemplo, os setores a serem integrados a partir do impulso de atividades econmicas; os mtodos, procedimentos e instrumentos gerais para a implementao de processo de desenvolvimento integrado; as formas de financiamento propostas em apoio aos projetos; alternativas para a implementao de programas de capacitao dos agentes envolvidos nos processos. O desenvolvimento dos municpios pode ser potencializado com a adoo de uma abordagem territorial, visando integrar municpios vizinhos, recebedores de royalties e participao especial. Desta forma, seria mais eficaz focalizar no desenvolvimento de uma mesorregio, que pode integrar diversos municpios, ao invs do enfoque municipal. A questo fundamental a ser levantada se o montante arrecadado das receitas petrolferas ser revertido sociedade. No existe clareza sobre o destino dos recursos obtidos com a renda petrolfera. Estes recursos necessitam ter sua aplicao definida, se para programas de cunho social, ou se para promover a preservao do meio ambiente, ou ainda, se para incentivar programas de carter estratgico e ambiental, como o de energias renovveis em geral e de biocombustveis (em particular, do lcool automotivo). A anlise do processo de arrecadao e distribuio das rendas petrolferas importante porque, alm de averiguar o risco da possvel falta de transparncia no processo, em certos casos, detecta a possibilidade de corrupo no setor. Ademais, torna-se importante, tambm, para a determinao do conceito de desenvolvimento sustentvel, 165

relacionado tanto questo de equidade como eficincia econmica (sendo, este ltimo fator, condio necessria, mas no suficiente, para se alcanar um desenvolvimento sustentvel).

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Captulo V Anlise sobre a Utilizao dos Recursos das Participaes Governamentais no Brasil e no Mundo
O objetivo deste captulo ser analisar de que maneira os recursos dos royalties e participaes especiais so utilizados no Brasil, tanto na esfera federal, quanto nas esferas de governo subnacionais (Estados e Municpios). Tambm sero expostos os princpios para uma boa gesto e uma transparente administrao destes recursos. Por fim, sero demonstrados, guisa de comparao, algumas experincias internacionais na utilizao das rendas petrolferas (incluindo os royalties) e na elaborao de fundos petrolferos.

V.1 Aplicao e Fiscalizao das Participaes Governamentais Luz da Legislao Brasileira

Um fator fundamental para o trabalho em questo consiste no estudo das restries, ou limitaes, na aplicao dos recursos arrecadados com os royalties e participaes especiais, por parte dos beneficirios dos mesmos. Assim, cabe analisar o histrico da legislao pertinente. A Lei n. 2.004, de 3 de outubro de 1953, disps sobre a poltica nacional do petrleo, autorizando a Unio a constituir uma sociedade por aes, denominada Petrleo Brasileiro S.A., tratando o seu art. 27 e pargrafos sobre os royalties, seu valor, aplicao e maneiras de pagamento, estabelecendo:
Art. 27 A Sociedade e suas subsidirias ficam obrigadas a pagar aos Estados e Territrios, onde fizerem a lavra de petrleo e xisto betuminoso e a extrao de gs, indenizao correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do leo extrado ou do xisto ou do gs. 4 - Os Estados, Territrios e Municpios devero aplicar os recursos fixados neste artigo, preferencialmente, na produo de energia eltrica e na pavimentao de rodovias ( 4, Art. 27 da Lei n. 2.004/53. Grifo nosso).

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A Lei n. 7.453, de 27 de dezembro de 1985, veio a modificar a redao do art. 27 e seus pargrafos. Desta maneira, o artigo referente utilizao dos recursos do petrleo, passou a ter a seguinte redao:
3 - Os Estados, Territrios e Municpios devero aplicar os recursos previstos neste artigo, preferentemente, em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento de gua, irrigao, proteo ao meio ambiente e saneamento (3, Art. 27,

Lei n. 7.453/85. Grifo nosso). importante observar que, at meados de 1986, no existia legislao referente ao controle e fiscalizao da aplicao de recursos oriundos das exploraes. Este cenrio modificou-se a partir da edio da Lei n. 7.525/86, que atribuiu ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) a competncia para fiscalizar os recursos153. Alm disto, esta lei modificou o 3 do art. 27 da Lei n. 2.004/53, que passou a vigorar da seguinte maneira:
3 - Ressalvados os recursos destinados ao Ministrio da Marinha, os demais recursos previstos neste artigo sero aplicados pelos Estados, Territrios e Municpios, exclusivamente, em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento de gua, irrigao, proteo ao meio ambiente e em saneamento bsico ( 3,

Art. 7, Lei n. 7.525/86. Grifo nosso). A legislao at ento apresentada vinha estabelecendo as hipteses em que so permitidas as aplicaes dos recursos. No entanto, a redao final evoluiu e a modificao de uma palavra alterou completamente a regra, ou seja, ao trocar preferentemente por exclusivamente, as rubricas que antes eram facultativas, passaram a ser obrigatrias (SANTOS, 2005). A Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989, instituiu a compensao financeira pelo resultado da explorao de petrleo ou gs natural e modificou a redao do art. 27 da Lei n. 2.004/53, porm manteve intocado o 3, na redao dada pela Lei n. 7.525/86, mencionada acima. Alm disto, seu art. 8 instituiu uma nova regulamentao quanto ao uso:

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Art. 8, da Lei n. 7.525/86: O clculo das indenizaes a serem pagas aos Estados, Territrios e Municpios confrontantes e aos Municpios pertencentes s respectivas reas geoeconmicas, bem como o clculo do Fundo Especial referido no art. 5. desta lei sero efetuados pelo Conselho Nacional do Petrleo CNP e remetidos ao Tribunal de Contas da Unio, ao qual competir tambm fiscalizar a sua aplicao, na forma das instrues por ele expedidas (Grifo nosso).

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Art. 8 - O Pagamento das compensaes financeiras previstas nesta

Lei, inclusive o da indenizao pela explorao do petrleo, do xisto betuminoso e do gs natural ser efetuado, mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e aos rgos de Administrao Direta da Unio at o ltimo dia til do ms subseqente ao do fato gerador, vedada a aplicao dos recursos em pagamentos de dvidas e no quadro permanente de pessoal (Art. 8,

Lei n. 7.990/89. Grifo nosso). Com a criao da Lei do Petrleo (Lei n. 9.478/97), o leque de abrangncia de aplicao dos recursos, pelos administradores pblicos, foi ampliado, pois no se fez nenhuma meno acerca de setores nos quais os recursos dos royalties do petrleo devam ser aplicados. Porm, permanecem vigentes as restries impostas pelo art. 8 da Lei n. 7.990/89154, somente para a parcela dos royalties correspondentes a 5%. Os royalties excedentes (acima de 5%) e a participao especial no possuem qualquer vedao legal aos seus usos. Conclui-se, desta maneira, que foi conferida aos gestores uma maior liberdade no uso das receitas, desde que, pelo princpio da legalidade155, os recursos sejam utilizados no atendimento do interesse pblico156. A flexibilizao na aplicao dos recursos dos royalties, foi ampliada ainda mais em 2001, com a edio da Medida Provisria (MP) n. 2.103, atualmente MP n. 2.181-45 que, por sua vez, originria da MP n. 1.655, ainda no convertida em Lei. Segundo seu art. 16, na redao dada pela Lei n. 10.712, de 12 de agosto de 2003:
Fica a Unio autorizada, at 31 de dezembro de 2003, a adquirir dos Estados e do Distrito Federal crditos relativos participao governamental obrigatria nas modalidades de royalties, participaes especiais e compensaes financeiras, relativos explorao de recursos hdricos para fins de energia eltrica, petrleo e gs natural. 1 A autorizao de que trata o caput limitada ao valor devidamente projetado pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP ou pela Agncia Nacional de Energia
Este artigo teve a redao alterada pelo art. 3 da Lei n. 8.001/90, mas manteve as restries estabelecidas quanto aplicao dos recursos em pagamento de dvidas e no quadro permanente de pessoal. 155 Segundo tal princpio, no pode o gestor da coisa pblica deixar de seguir os preceitos legais (SANTOS, 2005). 156 Foram obtidas diversas flexibilizaes quanto s restries ao uso dos recursos dos royalties, devido existncia de interpretaes diferenciadas da Lei e por decises judicirias. A ttulo de ilustrao, cita-se o caso da permisso do uso dos royalties para a Liquidao de Restos a Pagar, nos oramentos municipais, e para o pagamento do benefcio do vale-transporte aos servidores municipais (ZIMMERMANN, 2005). possvel tambm para um municpio, no entendimento de SANTOS (2005), utilizar-se dos recursos dos royalties para pagamento de empregados que no se enquadram na definio de quadro permanente de pessoal, como o caso de funcionrios nomeados para cargos de confiana.
154

169

Eltrica ANEEL, conforme o caso, descontada toda e qualquer vinculao oramentria ou transferncia obrigatria.

Com relao capitalizao de fundos, o assunto encontra-se disciplinado na Lei n. 10.195, de 14 de fevereiro de 2001, que promoveu alteraes no art. 8 da Lei n. 7.990/89. quele artigo foi acrescentado o pargrafo 2, assim descrito: Os recursos originrios das compensaes financeiras a que se refere este artigo podero ser utilizadas tambm para capitalizao dos fundos de previdncia. Esta matria comeou a se delinear no Senado Federal, quando, em 29 de junho de 2000, o Plenrio do Senado acolheu projeto de Resoluo do senador Antnio Carlos Valadares (PSB-SE), impondo limites antecipao dos royalties. Tal projeto introduziu modificaes na Resoluo do Senado de n. 78/98157, que definiu regras para as operaes de crdito interno e externo, realizadas por Estados, Municpios e Distrito Federal, e suas respectivas Autarquias e Fundaes (SANTOS, 2005). Para efeitos daquela Resoluo, compreendem-se como operaes de crdito os compromissos assumidos com credores situados no Pas ou no exterior, em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financeira de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros (art. 3) (SANTOS, 2005, p.70). Desta maneira, a Unio ficou autorizada a adquirir dos Estados, crditos relativos aos royalties e participaes especiais. Em troca, a Unio utilizar em pagamento, Certificados Financeiros do Tesouro (CFT), que sero obrigatoriamente empregados pelas Unidades da Federao para o pagamento de dvidas para com a Unio e suas entidades, ou na capitalizao dos fundos de previdncia, a critrio do Ministro de Estado da Fazenda (Art. 16, MP n. 2.103-37, de 26 de janeiro de 2001). Assim, alm da necessidade de serem submetidas aprovao do Senado Federal, as antecipaes de royalties devero ser aplicadas exclusivamente na capitalizao dos fundos de previdncia estaduais e municipais. Entretanto, mesmo com a existncia de uma restrio que determina que governadores e prefeitos s podem obter antecipaes que atinjam seus prprios mandatos, aqueles se utilizam da existncia de uma brecha na
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Atualmente revogada pela Resoluo do Senado n. 43, de 21 de dezembro de 2001 e alterada pela Resoluo do Senado n. 03, de 09 de abril de 2002.

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legislao reguladora, quando h extrapolao deste limite. Nesse sentido, as antecipaes que tiverem previso para serem recebidas com efeitos alm do mandato de um governante, uma vez que aprovadas pelo Senado Federal, s podero ser utilizadas para cobrir despesas de novos aposentados, e no mais para o passivo eventualmente existente nos fundos previdencirios (SANTOS, 2005)158.

V.1.1 Fiscalizao dos Recursos dos Royalties

O Tribunal de Contas tem gesto autnoma e responsvel por fiscalizar as contas do poder pblico, realizando o controle externo dos atos de gesto contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, Estados e Municpios, das entidades da administrao direta e indireta, como autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e empresas pblicas (LOTTA, 2003). Os Tribunais de Contas trabalham por iniciativa prpria, por solicitao dos poderes legislativo ou judicirio, ou, ainda, quando h uma denncia. A competncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU) para fiscalizar a aplicao dos recursos do petrleo feita mediante a realizao de inspees ou auditorias, que podem ser auxiliadas pelos Tribunais de Contas dos Estados ou Municpios159. No exerccio desta competncia, uma vez constatada irregularidade na aplicao destes recursos, ou omisso na prestao e manuteno da documentao, o TCU pode aplicar sanes aos administradores ou responsveis, nos moldes da Lei Orgnica e do seu Regimento Interno (BATISTA, 2002). Durante os cinco anos que se seguirem aplicao dos recursos, os Estados e Municpios devem manter registro contbil das receitas e despesas realizadas com recursos oriundos da explorao de hidrocarbonetos, arquivando os respectivos
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Quando da apresentao da Resoluo, os Senadores argumentaram que o estabelecimento de limites a essas operaes de crdito se fazia necessrio porque, alm de condizente com a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000), consistia em uma medida de saneamento das finanas pblicas estaduais e municipais. 159 O Tribunal existe nas trs esferas de Poder da Federao Brasileira: Unio, Estados e Municpios. No entanto, dentre os municpios brasileiros, apenas Rio de Janeiro e So Paulo tm seu prprio Tribunal de Contas. As demais contas municipais so fiscalizadas pelo Poder Legislativo Municipal, com auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados para controle externo (LOTTA, 2003).

171

documentos devidamente carimbados e identificados, para fins de eventual comprovao do TCU. Contudo, os Estados e Municpios esto dispensados de apresentar contas das aplicaes dos recursos ao referido rgo. No caso do estado do Rio de Janeiro, at o incio de 2002, a fiscalizao da aplicao dos recursos provenientes da compensao financeira pela explorao do petrleo e do gs natural era de competncia do TCU, com alguma participao do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ)160. Contudo, em fevereiro de 2002, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que cabe ao TCE-RJ fiscalizar a aplicao dos royalties do petrleo pelo Estado161. A deciso se deu a partir de um mandato de segurana impetrado pelo TCE-RJ contra o TCU (Mandato de Segurana n. 24.312-RJ, 19.02.2003). O argumento apresentado foi o de que a Constituio Federal de 1988162 modificou a matria referente a royalties, decorrentes da extrao de petrleo, xisto betuminoso e gs natural, que foram alados condio de receita prpria dos Estados e Municpios, decorrentes da compensao financeira, a estes devida pela Unio, em razo da explorao econmica dos recursos naturais existentes nos seus respectivos territrios. Neste sentido, so tambm novas as regras introduzidas pela Lei n. 9.478/97, regulamentadas pelo Decreto n. 2.705/98. Segundo o TCE-RJ, estaria, assim, revogado o art. 8, da Lei n. 7.525/86, que atribua competncia exclusiva de fiscalizao ao TCU. Por fim, invocou a favor de sua tese tambm os artigos 21; 31 e 75 da Constituio Federal, segundo os quais, o controle externo dos atos da administrao pblica estadual e municipal exercido pelos Tribunais de Contas estaduais, ou, quando houver, pelos Tribunais e Conselhos de Contas municipais. Desta maneira, a Relatora do mandato, a Ministra Ellen Gracie,
Aos Tribunais de Contas cabe, dentre outras atribuies, privativamente, compete julgar as contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades mantidas pelo Poder Pblico, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte prejuzo ao errio pblico (SANTOS, 2005). 161 Na anlise tcnica das contas municipais, realizada pelo TCE-RJ, so verificados entre outros, o atendimento aos limites constitucionais e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em relao aplicao da receita total municipal nos setores da sade, educao, gastos com pessoal, etc. Posteriormente, o assunto submetido respectiva Cmara Municipal. O descumprimento ao artigo 42, da LRF tem sido a principal causa da emisso de pareceres contrrios. Determina o art. 42: vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigaes de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. 162 Especificamente nos seus artigos 18; 20, 1; 25; 31, 1; 71 e 75, inciso IV.
160

172

indeferiu o pedido em 26 de outubro de 2002, determinando que, uma vez que os recursos dos royalties pertencem ao Estado, conseqentemente tambm compete ao Tribunal de Contas local a fiscalizao da receita obtida163.

Informativo STF Braslia, 17 a 21 de fevereiro de 2003-n. 298 O Tribunal deferiu mandato de segurana impetrado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, contra deciso do Tribunal de Contas da Unio que proclama ser de competncia exclusiva deste ltimo a fiscalizao da aplicao dos recursos recebidos a ttulo de royalties, decorrentes da extrao do petrleo, xisto betuminoso e gs natural, pelos Estados e Municpios e declarou a inconstitucionalicidade do art. 1, inciso XI e do art. 198, II, ambos do Regimento Interno do TCU e do art. 25, parte final, do Decreto 1/91. Considerou ser da competncia do Tribunal de Contas estadual, e no do TCU, a fiscalizao da aplicao dos citados recursos, tendo em conta que o art. 20, 1 da CF qualificou os royalties como receita prpria dos Estados, Distrito Federal e Municpios, devida pela Unio queles a ttulo de compensao financeira. Entendeu-se tambm, no se tratar, no caso, de repasse voluntrio, no havendo enquadramento nas hipteses previstas pelo art. 71, VI da CF que atribui ao Tribunal de Contas da Unio a fiscalizao de aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio. MS 24.312-RJ, rel. Ministra Ellen Gracie, 19.02.2003. (MS-24312 apud GUTMAN, 2007, p.15) (Grifo nosso).

Percebe-se, portanto que, apesar de uma vez integrado ao caixa nico dos municpios, os recursos dos royalties (que no se configuram tributos, mas compensaes financeiras) esto sujeitos fiscalizao dos Tribunais de Contas estaduais. Porm, no se observa, na legislao em vigor, qualquer instrumento especfico de controle social164 sobre a destinao dada aos royalties e participaes especiais. Destarte, visando contribuir para o debate acerca da eficiente gesto dos royalties e participaes especiais, sero apresentados, a seguir, a forma pela qual as receitas das participaes governamentais esto sendo utilizadas pelas trs esferas de governo no Brasil. No caso
163 164

Fonte: FISCALIZAO dos royalties fica com TCE. O Fluminense. Rio de Janeiro, 21 fev. 2003, p.5. Por controle social entende-se o conjunto de meios de interveno, que positivos, quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os prprios membros a se conformarem s normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrrios s mencionadas obras, de restabelecer condies de conformao, tambm em relao a uma mudana no sistema normativo (BOBBIO et al., 1998). No contexto deste trabalho, o controle social ser definido como uma forma de controle externo e popular das aes governamentais de proviso e produo de bens pblicos realizado, espontaneamente ou mediante o incentivo e o apoio de rgos oficias de controle, por agentes da sociedade civil.

173

dos Estados e Municpios, o foco da anlise ser sobre o estado do Rio de Janeiro e os municpios fluminenses localizados na Zona de Produo Principal da Bacia de Campos, fato este que lhes confere uma expressiva arrecadao de royalties e participaes especiais. A avaliao da utilizao das receitas obtidas com os repasses de royalties e participaes especiais, devidos pelas atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, entre as trs esferas da Unio ser baseada no fundamento econmico destas rendas minerais, vistas no Captulo II deste trabalho. Ou seja, uma vez que se tratam de recursos originrios de um recurso natural no-renovvel (e tendo implcito o carter finito do repasse de recursos), tais rendas devem ser direcionadas para a promoo de polticas pblicas de justia intergeracional, justificada pelo fator que a extrao de recursos no-renovveis no presente implica na existncia de um custo de oportunidade em explorar este mesmo recurso, por futuras geraes e construo de capital fsico e humano em favor do desenvolvimento sustentvel (conforme o conceito de Sustentabilidade Fraca).

V.2 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas Unio

Dentre os benefcios da Administrao direta da Unio, verifica-se que houve uma opo do legislador de vincular as receitas dos royalties e participaes especiais, destinados a alguns destes rgos, para a realizao de determinadas atividades, conforme se observa no Quadro 5.1, a seguir.

174

Quadro 5.1 Sntese da Legislao e finalidade das Participaes Governamentais Distribudas entre os rgos da Unio

Unidade
Comando da Marinha

Fundamento Legal
Royalties de 1% (4 do art. 7 da Lei n. 7.990/89) e 15% (art. 49, inciso II, da Lei n. 9.478/97) Participaes Especiais de 10% (2 do art. 50, da Lei n. 9.478/97)

Finalidade
Atender aos encargos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas das referidas reas (de produo) Desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da indstria de petrleo Financiar programas de amparo pesquisa cientfica, formao de capital humano e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo Financiamento de estudos e servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de petrleo e gs natural, a serem promovidos pela ANP

Ministrio do Meio Ambiente (MMA)

Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)

Royalties de 25% (art. 49, incisos I e II, da Lei n. 9.478/97) Participaes Especiais de 40% (2 do art. 50, da Lei n. 9.478/97)
Fonte: Elaborao prpria.

Ministrio das Minas e Energia (MME)

J o montante dos recursos transferidos a unidades do Poder Executivo Federal pode ser dimensionada a partir da Figura 5.1, a seguir.

7.000 6.000 5.000

Milhes R$

4.000 3.000 2.000 1.000 0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Comando da Marinha Ministrio do Meio Ambiente

Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio das Minas e Energia

Figura 5.1 Distribuio dos royalties e participaes especiais entre os rgos beneficirios da Administrao Federal - 1997 a 2005 (em milhes R$)
Fonte: Elaborao Prpria a partir de ANP (2007).

175

Na distribuio da parcela de 5%, o Comando da Marinha recebe 20% do total de royalties referentes lavra na plataforma continental e, na parcela excedente (acima de 5%), so distribudos Marinha 15% tambm da lavra na plataforma continental (tanto num caso, como no outro, o Comando da Marinha no participa dos valores provenientes da lavra em terra)165. Em 2006, o referido rgo federal arrecadou, a ttulo de royalties, R$ 1,2 bilho, valor 26,5% superior ao arrecadado no ano de 2005 (ANP, 2007). A problemtica verificada nestes repasses que os valores dos royalties arrecadados no esto sendo repassados, em sua totalidade, ao Comando da Marinha, impossibilitando o uso deste recurso na forma prevista na Lei do Petrleo; isto devido uma contingncia de reservas pelo Governo Federal atravs da Lei Oramentria Anual (LOA), acarretando um enfraquecimento da base naval, ou seja, diminui o investimento em construo ou reparo de embarcaes, na manuteno e aquisio de sistemas operativos, no suprimento de munies, combustveis e lubrificantes e no que for necessrio para a efetiva fiscalizao e proteo das reas exploradas na plataforma continental. Verifica-se da anlise da receita dos royalties referentes Marinha do Brasil, apurada nos anos de 1999 a 2002, os seguintes valores: em 1999, a LOA estimou R$ 62,1 milhes para esta rubrica, tendo a receita apurada alcanando R$ 88 milhes (diferena de R$ 25,9 milhes); em 2000, a LOA previa R$ 254,6 milhes e a arrecadao efetuada foi de R$ 272,2 milhes (diferencial de R$ 17,6 milhes); no ano de 2001, a LOA estipulou R$ 209,6 milhes, contrastados com R$ 319,7 milhes verificados (ou seja, R$ 110,1 milhes arrecadados de maneira extraordinria ao oramento); e em 2002, a LOA previa uma receita de R$ 351,6 milhes, enquanto os dados da ANP apresentaram o montante de R$ 408 milhes (R$ 56,4 milhes de arrecadao extraoramentria) (LIMA, 2002). J em 2006, dos R$ 1,18 bilho arrecadado, somente foram repassados R$ 507,2 milhes, ou seja, 43,1% do total devido (CONGRESSO NACIONAL, 2006).

165

O percentual dos royalties destinados ao Comando da Marinha, est vinculado aplicao destes valores na fiscalizao costeira, em razo do predomnio da extrao de petrleo na plataforma continental brasileira.

176

Entretanto, este contingenciamento de recursos, com vistas gerao de supervits primrios e ao atendimento de metas fiscais pelo Governo Federal166, ocorre no somente para o caso do Comando da Marinha, como tambm em outros rgos da Administrao Federal. A Tabela 5.1, abaixo, exemplifica este contingenciamento de repasses no ano de 2001.

Tabela 5.1 Valores das Participaes Governamentais destinados aos rgos da Unio e o montante efetivamente aplicado - 2001 (R$ milhes)

Unidade Valor recebido Valor aplicado Comando da Marinha 319,7 209,6 Ministrio do Meio Ambiente 114,4 11,6 Ministrio da Cincia e Tecnologia 276,8 106,7 Ministrio das Minas e Energia 641,1 6,2 Total 1.352,0 384,2
Fonte: BATISTA (2002).

Uma reduo do repasse devido ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), da mesma maneira que ocorre com o Comando da Marinha e com as demais unidades da Administrao Federal, pode vir a comprometer as polticas ambientais no pas. O desenvolvimento sustentvel (que pode ser compreendido como um dos preceitos para uma poltica de promoo de justia intergeracional), alm de tomar por base questes sociais e econmicas, depende tambm de polticas ambientais, que devem ter como meta a conservao dos recursos naturais e uma poltica que conduza ao ecodesenvolvimento. Para SERRA (2005), a vinculao das receitas das participaes especiais para o MMA pode ser classificada como uma substituio patrimonial, uma vez que os recursos petrolferos, oriundos da explorao de um recurso mineral finito, poderiam ser revertidos em projetos de preservao e recuperao do patrimnio ambiental.

As aes de contingenciamento do Governo Federal correspondem fixao de limites oramentrios e financeiros (oramento disponvel) para cada ministrio, por meio de decretos presidenciais. A legalidade de utilizao de decretos para este fim, ao invs da utilizao dos mecanismos constitucionais previstos (veto presidencial e remanejamento via crditos adicionais) foi bastante questionada (BASTOS, 2003). No entanto, o mecanismo passou a estar legalmente respaldado com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que conferiu significado jurdico ao mecanismo de limitao de empenho (desde que comprovada frustrao da realizao da receita e risco de comprometimento de metas fiscais, devendo ser demonstrado pelo Poder Executivo) (BASTOS, 2003).

166

177

Para isto, entretanto, necessrio que a poltica ambiental defina suas metas e meios para a realizao de seus objetivos. Neste sentido, a funo social do Estado seria de promover a preservao do meio ambiente e a aplicao de polticas ambientais, mas o que ocorre, algumas vezes, a interferncia do Estado de forma negativa na busca da qualidade ambiental, omitindo-se de algumas de suas responsabilidades em prol dos interesses econmicos. A prtica econmica deve ser compatvel com a necessidade de preservar o meio ambiente, utilizando, de forma racional, os recursos naturais renovveis e, principalmente, no-renovveis. Ainda com respeito prtica de contingenciamento de recursos das participaes governamentais, por parte do Governo Federal, o artigo 45, 2 da Lei do Petrleo dispe que as receitas provenientes das participaes governamentais definidas no caput (dentre elas o royalty), alocadas para rgos da administrao pblica federal, sero mantidas na conta nica do Governo Federal, enquanto no forem destinadas para as respectivas programaes. Ainda no mesmo artigo, em seu 3, refere-se ao supervit financeiro dos rgos da administrao pblica federal, apurado em balano de cada exerccio financeiro, o qual ser transferido Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que deveria repassar o valor total aos beneficirios, atravs do Banco do Brasil. No sentido de atender s exigncias estabelecidas no art. 8 da Lei Complementar n. 101, de 14 de maio de 2001 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que condiciona a aplicao dos recursos vinculados a finalidade especfica ao objeto de sua vinculao, que encontra validao uma proposta de reviso dos valores estipulados no projeto de Lei Oramentria Anual (LOA) e de destinao destes recursos aos respectivos rgos federais167. Tal medida visa evitar que os excessos de arrecadao, ocasionados pelo aumento dos repasses dos royalties e participaes especiais, no sejam utilizados para se alcanar supervits (que permanecem aplicados no Tesouro Nacional) e passem a incorporados receita oramentria dos respectivos beneficirios, conforme determina a legislao.
167

A emenda apresentada pelo ento deputado Jorge Bittar, em 2002, ao oramento, como forma de corrigir a distoro dos repasses aos rgos da administrao federal determina que: Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na alnea c, do inciso I, do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a programao e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Pargrafo nico: os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender o objetivo de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso (LIMA, 2002, p.3).

178

V.2.1 Os Repasses para o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)

O Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) tem direito a uma parcela de 25% dos royalties excedentes (acima de 5%), devidos pela explorao na plataforma continental. Deste total de recursos destinados ao MCT (25%), devem ser aplicados, no mnimo, 40% em programas de fomento capacitao e ao desenvolvimento cientfico nas regies Norte e Nordeste do Brasil, conforme determina o artigo 49 (alnea II, pargrafo 1.), da Lei n. 9.478/97. Estes programas sero executados mediante convnios celebrados com as universidades e os centros de pesquisa sediados naquelas regies. Alm desta vinculao dos recursos, a Lei do Petrleo, quando dispe acerca do pagamento de royalties ao MCT, tambm determina em seu texto que 25% dos royalties excedentes, devidos pela produo onshore, so destinados ao financiamento de programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo. Segundo esclarece MANOEL (2003), no se trata de clusula ptrea, de maneira que o Governo Federal pode modificar tal condio, como de fato o fez quando desvinculou os recursos deste percentual, atravs da Lei n. 10.261/2001168. No entanto, os recursos no empregados no perodo em que a vinculao era total, devem ser aplicados nas respectivas rubricas oramentrias, visto que a disposio legal vigente poca determinava a aplicao total dos recursos. Dentre os programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, beneficiados com os repasses dos royalties, est o Plano Nacional de Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento do Setor de Petrleo e Gs CTPETRO, tambm conhecido como Fundo do Petrleo169. A partir da

A Lei n. 10.261, de 12 de julho de 2001, desvinculou parcialmente as receitas vinculadas aos rgos da Administrao Direta da Unio, em at vinte e cinco por cento (25%), conforme o inciso I do artigo 1 da referida Lei. A Medida Provisria n. 2.214, de 31 de agosto de 2001, alterou o artigo 1 da Lei n. 10.261/2001, apenas para estender a desvinculao das receitas previstas nesta Lei, para o exerccio do 2002. 169 Desde 1997, quando foi institudo o Fundo Setorial de Petrleo, foram criados mais 14 fundos no mbito do MCT, que podem ser subdivididos em duas categorias: fundos setoriais e fundos no setoriais. Na primeira categoria incluem-se os Fundos Setoriais de Energia; de Recursos Hdricos; de Transportes Terrestres; Mineral; Espacial; para Tecnologia da Informao; de Sade; para o Setor Aeronutico; de Agronegcio e de Biotecnologia. A segunda categoria inclui o Fundo Verde Amarelo; o Fundo de InfraEstrutura e o Fundo da Amaznia (TAVARES, 2005a).

168

179

transferncia para o MCT de parte dos royalties provenientes da atividade petrolfera no pas, criou-se o mencionado Fundo, cujo objetivo principal desenvolver pesquisas de interesse da indstria do petrleo. Seu maior diferencial a importncia que d participao do setor produtivo, tanto s operadoras quanto s firmas fornecedoras de equipamentos e servios. Em relao s instituies habilitadas a demandar recursos do CTPETRO, se enquadram as universidades e os centros de pesquisa brasileiros, pblicos ou privados170. A utilizao do montante recolhido pelos fundos de cincia e tecnologia (entre eles, o CTPETRO) e destinados ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) depende, em primeiro lugar, de sua incluso na proposta oramentria encaminhada pelo governo, que feita baseada em previso de arrecadao, e de sua aprovao pelo Congresso Nacional. Mesmo que o montante total recolhido seja idntico ao valor autorizado na Lei Oramentria, isto no garante a aplicao deste montante, uma vez que estes recursos, de acordo com TAVARES (2005a, p.8), vem sendo esterilizados na Reserva de Contingncia. Durante a execuo oramentria, os recursos ainda so submetidos a limites de empenho, ou contingenciamentos, estabelecidos pelo Poder Executivo. Outro grave problema que afeta o financiamento do setor de cincia e tecnologia so as diversas desvinculaes das receitas arrecadadas pelos fundos setoriais. Este mecanismo permite ao Governo Federal, durante o clculo da previso da receita arrecadada pelos fundos setoriais para fins de elaborao da proposta oramentria, desconte, a priori, os recursos desvinculados (TAVARES, 2005a). Estas desvinculaes e a programao de parcela dos recursos em Reservas de Contingncia provocaram um descolamento entre as curvas de crescimento da arrecadao dos fundos setoriais e dos limites de empenho, conforme ilustra a Figura 5.2 a seguir. Mesmo tendo a arrecadao triplicado de 2001 a 2004 (um montante total de R$ 1,6 bilho), os valores empenhados mantiveram-se quase constantes, atingindo em 2004 apenas R$ 595 milhes (cerca de 37,5% do total arrecadado naquele ano) (TAVARES, 2005a).

170

Apesar das empresas pblicas e privadas serem estimuladas a participar dos projetos aprovados, estas instituies no podem submeter projetos sozinhas, devendo ser sempre intermediadas por uma universidade ou centro de pesquisa (MCT, 1999).

180

1800 1600 1400

R$ milhes

1200 1000 800 600 400 200 0 1999 2000 2001 Arrecadao 2002 2003 2004 Limite de Empenho 2005

Figura 5.2 Arrecadao e limite de desempenho dos Fundos Setoriais (1999-2005)

Fonte: TAVARES (2005).

Em 2004, o corte de recursos destinados ao MCT, em funo do processo de contingenciamento promovido pela Unio, foi de aproximadamente 80% para aporte no CTPETRO (TAVARES, 2005b)171, o que, segundo SERRA et al. (2006, p.1286) se constitui em uma inverso completa no princpio da justia intergeracional, servindo para pagamento de dvidas pretritas com os credores da nao. Consoante esta afirmao, uma segunda crtica, a respeito da forma que so empregadas as receitas petrolferas pelo MCT, reside no fato de que os recursos estariam sendo direcionados no para a promoo da justia intergeracional, mas atuando no sentido oposto, j que estariam contribuindo para adensar a prpria cadeia produtiva do petrleo e, possivelmente, intensificando o ritmo de explorao das jazidas de petrleo e gs (SERRA et al., 2006). No entanto, existem diversas pesquisas em eficincia energtica e projetos que buscam o desenvolvimento de fontes alternativas de energia, minimizando a dependncia futura em relao ao recurso finito e possibilitando, de uma maneira indireta, a promoo da justia intergeracional. Apesar de representarem uma parcela ainda pequena dos projetos em andamento, possvel notar esforos na criao e aperfeioamento de outras fontes de energia (elica, solar,
171

Verificou-se, tambm, que o Fundo do Petrleo no atendeu a obrigao legal de destinar, no mnimo, quarenta por cento de seus recursos para as regies Norte e Nordeste, que receberam apenas 19,4% e 30,72% do total aplicado, respectivamente, em 2003 e 2004 (TAVARES, 2005b).

181

ocenica, etc.). O destaque atual est na produo de biocombustveis, em especial o biodiesel e o lcool combustvel172. Em 1999, a ANP criou o Programa de Recursos Humanos da ANP para o Setor de Petrleo e Gs (PRH-ANP/MCT), com objetivo de viabilizar e incentivar a criao de programas especficos para a formao de capital humano no Brasil na rea de petrleo e gs natural, nos nveis de graduao e ps-graduao strictu sensu. Constituindo-se uma parceria entre a ANP, o MCT e as universidades brasileiras, e financiado a partir dos recursos dos royalties destinados ao MCT, o Programa encontra-se em consonncia com as atribuies da ANP; em particular, cumpre a atribuio de estimular a pesquisa e adoo de novas tecnologias na explorao, produo, transporte, refino e processamento. Outro exemplo de como os royalties podem ser usados para a capacitao profissional o Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs (Prominp), a qual fornece cursos de especializao, em 12 estados do pas, para formar profissionais nos nveis bsico, tcnico e superior. O oramento inicial do programa foi de R$ 220 milhes, bancado pela PETROBRAS, que utilizou os recursos previstos na clusula173 de investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento constantes do contrato de concesso estabelecidos pela ANP (CORDEIRO, 2006). importante ressaltar tambm que, mesmo que os recursos do MCT acabem por provocar um maior adensamento da cadeia produtiva do petrleo e gs natural, este processo desencadear, por conseguinte, uma maior produo de hidrocarbonetos, o que ser acompanhado, em contrapartida, por um maior repasse de royalties e participaes

Fato este corroborado pela prpria reformulao institucional da ANP que, diante da nova perspectiva de produo de biocombustveis, alterou sua nomenclatura para Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, demonstrando uma nova poltica para a promoo do setor energtico no pas. 173 A clusula permite que os recursos de Pesquisa e Desenvolvimento, provenientes dos royalties do petrleo e gs natural, sejam aplicados em programas e recursos humanos.

172

182

especiais para os beneficirios174, alm de incentivar a cadeia produtiva do petrleo e gs natural das empresas para-petrolferas.

V.3 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas ao Estado do Rio de Janeiro
A economia do estado do Rio de Janeiro destacou-se, em 2005, pela elevao de seu nvel de produo de bens e servios, aps registrar por dois anos consecutivos, taxas de crescimento inferiores mdia do pas. Estimativas preliminares, realizadas pelo Centro de Informaes e Dados do Estado do Rio de Janeiro - CIDE (2006a), indicaram que o Produto Interno Bruto (PIB) fluminense cresceu 5,06%, de 2004 para 2005. A principal contribuio a esta retomada veio da indstria extrativa mineral, setor que vem apresentando uma expressiva participao na economia fluminense. Entre 1998 e 2003, a parcela do PIB do Estado do Rio de Janeiro, com origem nesta indstria, avanou de menos de 5% para mais de 25%, permanecendo neste patamar em 2004 e 2005, ano em que a atividade extrativa expandiu-se a uma taxa prxima de 15%, como pode ser observado na Tabela 5.2, a seguir.

174

Um exemplo de como os recursos investidos em tecnologia podem auxiliar as atividades de E&P foi a incorporao de mais 400 milhes de barris de petrleo s suas reservas, em 2006 (PETROBRAS, 2007). Este volume adicional, que equivale descoberta de um campo gigante de petrleo, foi possvel graas ao uso de novas tecnologias e reforma de oito plataformas antigas, com quase trinta anos de atividades, na Bacia de Campos. Ademais, com o desenvolvimento destas tecnologias, e a revitalizao de plataformas, o percentual de recuperao do leo existente na Bacia de Campos passar dos atuais 35% para 36,5% (PETROBRAS, 2007). Ademais, importante destacar que o direcionamento de uma parte dos recursos para a avaliao das perspectivas de produo de petrleo de longo prazo uma tarefa essencial para a definio do planejamento e da poltica energtica de um pas, bem como para balizar aes do rgo regulador e estratgias empresariais (SZKLO et al., 2005).

183

Tabela 5.2 Estimativas do PIB, a preos de mercado e taxa de crescimento anual da indstria extrativa mineral do estado do Rio de Janeiro (1996-2005)

Ano
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

PIB a preos correntes (milhes R$)*

99.144 107.217 115.966 129.790 146.081 167.641 196.518 225.587 252.946 284.941

Produto Real Taxa de crescimento PIB a preos Variao anual da Ind. Extrativa de 2005 ndice anual (%) Mineral (milhes RS)*
220.824 100,00 221.458 100,29 226.448 102,55 229.630 103,99 239.900 108,64 250.987 113,66 261.971 118,63 260.066 117,77 271.217 122,82 284.941 129,04 Fonte: CIDE (2006a). 0,29 2,25 1,41 4,47 4,62 4,38 -0,73 4,29 5,06 10,21 19,30 17,09 15,52 5,67 14,47 0,31 -3,63 14,98

Em 2004, a produo da indstria extrativa registrou um decrscimo de 3,6% devido a paralisaes em plataformas da Bacia de Campos. Em 2003, a produo deste segmento industrial, quase que exclusivamente representado pelo petrleo e gs natural, j havia interrompido sua trajetria de expanso acelerada, taxa mdia de 13,7% ao ano, entre 1995 e 2002 (CIDE, 2006a). De 2005 para 2006, a participao fluminense sobre o total do petrleo extrado no pas subiu mais de 2 pontos percentuais, passando de 84,23% para 84,15% (ANP, 2007). O bom desempenho registrado em 2005 decorreu da entrada em operao de novas plataformas de petrleo j no final de 2004, em substituio plataforma P-36, que afundou devido uma exploso. O acidente com a P-36 em 2001 e o atraso na sua substituio acabaram por reduzir a produo de 2004, potencializando a elevao de 2005, que tem o ano anterior como base de comparao. Assim como o petrleo, a produo de gs natural no estado do Rio de Janeiro apresentou forte aumento, de 17,53%, em 2005, superior ao aumento apresentado pela produo nacional, que cresceu 4,29%, fazendo com que a participao fluminense sobre o total da produo brasileira de gs natural avanasse de 39,94% em 2004, para 45,01% em 2005, e para 46,41% em 2006 (ANP, 2007). A retomada na produo petrolfera apresentou um impacto direto nas finanas do estado do Rio de Janeiro, pelo aumento do repasse de participaes governamentais. As expressivas receitas provenientes de royalties e participaes especiais vm

184

apresentando uma crescente representatividade sobre a Receita Total arrecadada pelo estado do Rio de Janeiro. No ano de 2006, foram arrecadados, pelo estado fluminense, R$ 1,65 bilho em royalties (69,2% do total de royalties arrecadados pelas Unidades Federativas) e R$ 3,45 bilhes em participaes especiais (97,7% do total de participaes especiais arrecadadas pelas Unidades Federativas), conforme demonstra a Figura 5.3.

5.500 5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Royalties PE 2003 2004 2005 2006

Figura 5.3 Evoluo da arrecadao de royalties e participaes especiais pelo estado do Rio de Janeiro (1997 -2006), em R$ milhes.
Fonte: ANP (2007).

A importncia da receita das participaes governamentais (segunda maior fonte de receita fiscal do estado do Rio de Janeiro) torna-se perceptvel, tambm, quando comparada receita de ICMS, principal receita prpria do Estado, e pela evoluo da participao dos royalties e participaes especiais na composio da Receita pblica Total: de 1,6% do total, em 1999, para 12,5% em 2005 (como pode ser observado, respectivamente, na Figura 5.4 e Figura 5.5, a seguir).

R$ milhes

185

20000 18000 16000 14000

Milhes R$

12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

1999

2000
ICMS

2001

2002

2003

2004

2005

Participaes Governamentais

Figura 5.4 Arrecadao de ICMS e Participaes Governamentais do estado do Rio de Janeiro (1999 - 2005) em R$ milhes
Fonte: CIDE (2006a) e ANP (2006).

Percentual das Part. Governamentais na Receita Estadual

14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Figura 5.5 Composio das Participaes Governamentais na Receita Corrente do Estado do Rio de Janeiro 1999-2005
Fonte: TCE-RJ (2006a).

Do montante lquido175 de R$ 3,8 bilhes das receitas arrecadadas pelo estado do Rio de Janeiro em 2005, atravs dos recursos das indenizaes pela extrao do petrleo e gs
175

Foram descontados, do montante bruto, R$ 190 milhes, correspondentes cota-parte destinada aos municpios do estado do Rio de Janeiro.

186

natural (royalties e participaes especiais), foram empenhados R$ 3,7 bilhes. Os maiores gastos so relativos ao pagamento da dvida do Estado com a Unio (52,7%) e ao pagamento de juros (34,4%). Os gastos na rubrica Obras e Instalaes (4,4%), em sua maioria, so de conservao do meio ambiente e financiadas com recursos repassados, por fora de Lei, ao Fundo Estadual de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano (FECAM) (RABELO, 2006).

V.3.1 O Emprego dos Royalties Petrolferos na Renegociao da Dvida do Estado do Rio de Janeiro com a Unio
Nos termos da Lei n. 9.496/97 e da Medida Provisria n. 1.868-20, de 26 de outubro de 1999, foi permitido aos Estados que comprometessem uma parte dos recursos esperados pelo pagamento futuro de royalties, em amortizaes de dvidas com a Unio. A aprovao desta Lei foi ao encontro de um acordo engendrado entre o Governo do Estado do Rio de Janeiro e o Governo Federal, cuja concluso ocorreu em 26 de outubro de 1999. Ao final de 1998, uma grande parte da dvida fundada do estado do Rio de Janeiro (R$ 11,4 bilhes, de uma dvida interna total de R$ 25,1 bilhes, como mostra a Tabela 5.3, a seguir), tinha seu valor reajustado pelas elevadas taxas de juros de financiamento dos ttulos pblicos federais (Taxa Selic). As regras definidas pela legislao, relativas a renegociao das dvidas mobilirias estaduais absorvidas pela Unio, determinavam que os estados deveriam pagar 20% do total do estoque destas dvidas para obterem melhores condies de financiamento, destacando-se a reduo dos juros. Estes, ao invs de trocarem os juros Selic pelo reajuste de IGP-DI mais 9% ao ano, passariam a ser reajustados pelo IGP-DI mais 6% ao ano (FECOMCIO-RJ, 2001). No dispondo dos 20% do valor da dvida para sald-lo, em caixa ou na forma de empresas privatizveis (valor em torno de R$ 2 bilhes), o Governo do Estado do Rio de Janeiro conseguiu, junto Unio, durante o ano de 1999, que esta aceitasse como forma de pagamento a antecipao dos direitos futuros de royalties e participaes especiais (FECOMCIO-RJ, 2001). Este Contrato de Financiamento de Dvidas do

187

Estado, que se caracterizou como uma cesso de crditos, gerou, de imediato, uma reduo na dvida interna, como mostra a Tabela 5.3.

Tabela 5.3 Impacto da dvida fundada do Estado do Rio de Janeiro em funo da renegociao da dvida com a Unio, em 31/12/1999 (R$ bilhes)

Dvida Interna em ttulos (taxa Selic) por contratos Dvida Externa (por contratos) Dvida Interna + Externa Passivo atuarial de previdncia Cesso de direitos Dvida + Passivo + Cesso

1998* 25,1 11,4 13,7 0,7 25,8 3,8 0,0 29,6

1999 21,8 0,0 21,8 1,0 22,8 0,0 5,8 28,6

* Valores corrigidos pelo IGP-DI de 1999. Fonte: FECOMRCIO (2001).

Cerca de R$ 10,8 bilhes contabilizados na cesso de crditos (levados como garantia da renegociao da dvida), apresentados na Tabela 5.4, a seguir, foram os valores comprometidos do fluxo futuro de pagamentos de royalties e participaes especiais, a que o Governo do Estado do Rio de Janeiro teve direito. Este fluxo de recursos, calculado pala ANP, foi avaliado como tendo um valor presente de R$ 5,8 bilhes, sendo este o valor do dbito (em 2001), e adicionado dvida contabilizada na Tabela 5.3 (a do impacto da dvida fundada) (FECOMRCIO, 2001). Do valor total de R$ 5,8 bilhes, R$ 2 bilhes foram direcionados para gerar a garantia de cesso de crdito, e os R$ 3,8 bilhes restantes foram utilizados na capitalizao do Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de Janeiro (RIOPREVIDNCIA), autarquia responsvel pela previdncia social dos funcionrios pblicos do Estado do Rio de Janeiro176, perfazendo 53,7% da composio financeira do Fundo. A Unio emitiu Ttulos Federais resgatveis mensalmente, corrigidos por IGP-DI mais 6% ao ano, e os transferiu RIOPREVIDNCIA, cujo valor, em 2001, foi avaliado em R$ 3,8 bilhes (FECOMRCIO, 2001).

176

O RioPrevidncia foi criada para cobrir as deficincias do passivo atuarial dos benefcios previdencirios j concedidos e a conceder aos funcionrios ativos, inativos e pensionistas do Estado do Rio de Janeiro (FECOMRCIO, 2001).

188

O contrato de cesso definiu que os pagamentos seriam realizados automaticamente Unio, debitando, mensalmente, os seguintes percentuais das participaes a que o governo do estado tem direito: i) 60% da parcela correspondente aos royalties de 5%; ii) 80% da parcela correspondente aos royalties excedentes da parcela de 5%; iii) 80% da parcela correspondente participao especial.

Tabela 5.4 Valores de royalties e participaes especiais comprometidos com a garantia de renegociao da dvida do estado do Rio de Janeiro com a Unio (R$ milhes)

Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Total

Royalties 12 135 175 243 296 321 320 312 289 262 237 215 196 175 156 135 107 95 87 79 52 18 2 3.919

Part. Especiais 81 187 333 459 603 665 637 558 495 442 401 365 322 272 241 195 183 170 155 112 25 14 6915

Total* 12 216 362 576 755 924 985 949 847 757 679 616 561 497 428 376 302 278 257 234 164 43 16 10.834

* Valores corrigidos, ao longo do tempo, pelo IGP-DI. Fonte: FECOMRCIO (2001).

A ANP levantou as informaes necessrias para os clculos das projees dos benefcios, com base na produo prevista dos poos existentes e na metodologia de distribuio de royalties e participaes especiais, gerando os dados da Tabela 5.4. As projees foram realizadas considerando a cotao do barril de petrleo em US$ 17, e as reservas conhecidas at 1999. A elevao do preo do petrleo, que nos ltimos anos
189

tem se situado em um valor bem superior, e as novas descobertas de campos petrolferos, permitiu, nos primeiros anos de funcionamento do fundo, que apenas uma parte das participaes governamentais direcionadas ao governo do Estado fossem mais do que suficientes para cobrir as obrigaes. Entretanto, o RIOPREVIDNCIA vem registrando sucessivos e crescentes dficits oramentrios (que, em 2005, alcanaram R$ 2,8 bilhes), exigindo um comprometimento ainda maior dos recursos de royalties e participaes especiais. Em face de um compromisso do Governo do estado do Rio de Janeiro de recompor o fluxo de caixa original dos fundos (devido uma maior necessidade de recursos para saldar os pagamentos de benefcios crescentes), o estado passou a incorporar ao patrimnio do Fundo, desde 17 de janeiro de 2007, as seguintes receitas (RABELO, 2006): 11,25% e 15% das parcelas correspondentes aos royalties de 5% e excedentes a 5%, respectivamente; 15% da parcela da participao especial; 100% do valor das parcelas destas receitas, que ficam livres para o estado do Rio de Janeiro aps a liquidao dos compromissos por ele assumidos com a Unio, no contrato de Cesso de Crditos. O Governo Federal tem dado apoio iniciativa de instituio destes Fundos, inclusive firmando contratos no sentido de garantir recursos aos Estados, como, por exemplo, a antecipao de royalties ao Rio de Janeiro, provenientes da explorao de petrleo e gs natural, bem como ao governo do Paran, com os royalties resultantes da gerao de energia da Hidreltrica de Itaipu. Tais operaes so efetuadas com a garantia de que os certificados emitidos pelo Tesouro Nacional s sejam utilizados na capitalizao dos respectivos Fundos de Previdncia (ALENCAR, 2003). Entretanto, apesar de o contrato de cesso dos direitos futuros de royalties e participaes especiais ter possibilitado ao estado do Rio de Janeiro solucionar o problema de um passivo descoberto (referente aos R$ 3,8 bilhes das necessidades atuariais), e renegociar a dvida do Estado com a Unio (a taxas de juros mais baixas e desonerando as finanas pblicas de pagamentos mensais, direto do caixa do Estado), a instituio do RIOPREVIDNCIA no foi baseada em um planejamento de longo 190

prazo, capaz de possibilitar maior segurana em relao sua viabilidade atuarial e financeira. Ademais, o problema maior est na utilizao de royalties e participaes especiais estarem sendo consumidos com o pagamento de despesas com inativos e pensionistas, sem proporcionarem a constituio de reservas, tampouco uma promoo da diversificao da base econmica177. O procedimento de obteno de recursos para o oramento estadual, atravs da venda antecipada, no mercado financeiro, de royalties sobre a produo de petrleo e gs natural, vem se tornando uma atividade comum. Vrios estados da Federao j se utilizam de Fundos de Investimento em Direito Creditrio (FIDC), debntures, ou leiles de ttulos no mercado como forma de captar recursos178. Em 2005, o Rio de Janeiro estruturou o primeiro FIDC, com lastro em royalties do petrleo, com o qual capturou R$ 600 milhes179, visando a antecipao das receitas dos royalties do petrleo para capitalizar o ROPREVIDNCIA, que se encontrava em situao deficitria. A iniciativa do Rio de Janeiro foi seguida por Sergipe, que espera capturar R$ 20 milhes180 (VIEIRA et al., 2006).

Conforme aponta SERRA e FERNANDES (2005), a utilizao dos Estados da prtica de antecipar os royalties para obter recursos federais, ou abatimento da dvida, pode ser interpretada como uma conquista dos governadores em um ambiente desfavorvel de negociao com o Governo Federal, principalmente depois de concludas as privatizaes estaduais. Porm, o que pode ser considerada imprpria, pelos autores, a abertura da possibilidade de utilizao das rendas petrolferas, de financeirizao, contrria a uma poltica de desenvolvimento para geraes futuras. 178 Estas operaes s se tornaram possveis porque o Tesouro Nacional concordou que a antecipao uma compra de fluxo futuro de receitas, e no de crdito, j que os Estados esto proibidos por lei se contrarem dvidas. 179 Na verdade, o Rio Grande do Norte o pioneiro em antecipao de receitas, porm no se utilizou de um FIDC, como o estado do Rio de Janeiro. O estado potiguar realizou uma venda antecipada dos royalties e participaes especiais do petrleo para adquirir R$ 100 milhes em 2005 (com o dinheiro, o Rio Grande do Norte pretende utilizar o recurso para recuperar dois mil quilmetros de estradas). A Caixa Econmica Federal (CEF), parceira da operao, aplicou aos recebveis uma taxa de desconto Selic de 3,5% ao ano e pretende desenvolver um novo produto a partir de experincias com o Rio Grande do Norte e oferec-lo Estados e municpios (BALARIN et al., 2005). 180 O diretor da empresa encarregada pela administrao do negcio (Mellon Servios Financeiros) afirmou que so esperadas novas operaes com base em royalties, no apenas de petrleo (conforme realizado na Bacia de Campos e no estado do Sergipe), mas do setor hidroeltrico. Tambm h negociaes para fazer as emisses lastreadas em receitas de uso de rede eltrica de transmisso e de pagamento de concesses privadas de gua, alm de securitizao de recebveis de ICMS. Para o diretor, as emisses seriam uma maneira de captar recursos, sem infringir a Lei de Responsabilidade Fiscal (VIEIRA et al., 2006).

177

191

V.3.2 O Fundo Especial de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano FECAM

A Constituio Estadual do Rio de Janeiro, em seu Captulo VIII, cuida do tema relacionado ao Meio Ambiente, dedicando 22 artigos do texto constitucional (mais especificamente, os artigos 261 a 282). Pelo artigo 263, da citada Carta Estadual, com a redao dada pela Emenda Constitucional n. 15, de 14 de dezembro de 2000, foi autorizada a criao, na forma da lei, do Fundo Estadual de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano FECAM, destinado implantao de programas e projetos de recuperao e preservao do meio ambiente, bem como de desenvolvimento urbano, sendo vedada sua utilizao para pagamento de pessoal de administrao pblica (direta ou indireta), ou de despesas de custeio diversas de sua finalidade. O FECAM responsvel pela implementao e controle de programas e projetos de recuperao e preservao do meio ambiente, bem como do desenvolvimento urbano,
contribuindo para que o desenvolvimento econmico seja estimulado a conciliar-se com a proteo do meio ambiente, de forma a preserv-lo de alteraes fsicas, qumicas ou biolgicas que, direta ou indiretamente, sejam nocivas sade, segurana e ao bem estar da populao, ou ocasionem danos fauna e flora

(RABELO, 2006, p. 1341)181. No decorrer do exerccio de 2005, foram aprovados 36 projetos, no valor total de R$ 77,7 milhes182 (RABELO, 2006). As receitas pertencentes ao FECAM, previstas no inciso I, 1, do artigo 263, da Constituio Estadual183, fazem parte da arrecadao de rubricas especficas, tendo atingido, em 2005, o montante de R$ 191,5 milhes. Alm destas receitas, tambm pertencem ao FECAM o produto de multas e indenizaes referentes infraes legislao de proteo ambiental, alm de condenaes judiciais por atos lesivos ao meio ambiente, perfazendo ao final do exerccio de 2005 o montante de R$ 248,8 mil.
181

O Manual de Operaes do FECAM especifica os rgos e Entidades que podero concorrer aos recursos do Fundo, sendo aqueles vinculados Administraes Estaduais e Federal, Prefeituras Municipais, consrcios de Prefeituras Municipais, Universidades, Institutos, Associaes, Cooperativas, Centros de Pesquisa, Organizaes No-Governamentais (ONGs), Sociedades Civis de notria idoneidade e outras afins, com no mnimo trs anos de existncia legal comprovada (RABELO, 2006). 182 vedado o financiamento de despesas com mo-de-obra prpria ou de pessoal disposio dos rgos executores de programas ou projetos submetidos ao FECAM. 183 Referentes s receitas provenientes de royalties do petrleo e as receitas arrecadadas pela utilizao de recursos hdricos e explorao de recursos minerais.

192

Somam-se, ainda, os rendimentos provenientes de operaes e aplicaes financeiras do FECAM (arrecadando, no referido ano, R$ 374,44). A Tabela 5.5. demonstra as receitas pertencentes ao FECAM, no ano de 2005.

Tabela 5.5 Total da receita arrecadada pelo FECAM - 2005 (em R$)

Descrio Valor arrecadado (R$) Valor retido da receita de royalties , recursos hdricos e minerais (limite constitucional 5%) 191.495.624,83 Multas e indenizaes por infraes legislao de proteo ambiental 248.809,68 Rendimentos de aplicaes financeiras 374,44 Total 191.744.808,95 Fonte: RABELO (2006).

Apesar da iniciativa do FECAM se constituir em uma utilizao condizente dos

royalties do petrleo com o conceito de desenvolvimento sustentvel e a premissa de

uma justia intergeracional (atravs da utilizao de recursos oriundos da explorao de um recurso no-renovvel para a conservao do meio ambiente e preveno de impactos ambientais provocados pela atividade industrial), podem ser identificados alguns problemas no sistema em questo. O primeiro ponto diz respeito alterao da Lei, que resultou em um repasse menor de recursos dos royalties e participaes especiais ao FECAM. Por meio da Lei n. 1.060, de 10 de novembro de 1986, foi autorizado a criao do FECAM, de natureza contbil, vinculado Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano (SEMADU), com sua regulamentao efetuada pelo Decreto n. 10.973, de 09 de fevereiro de 1988, destinado ao financiamento de programas e projetos institudos para o apoio ou a execuo da Poltica Estadual de Controle Ambiental. A ento receita destinada ao Fundo era composta (alm de multas, emprstimos e repasses presentes na receita atualmente em vigor), de 20% das compensaes financeiras a que se refere o art. 20, 1 da Constituio Federal184. Com a edio do Decreto n. 27.818, de 26 de janeiro de 2001, o FECAM deixou de ser um fundo com autonomia administrativa e financeira, passando a figurar apenas como

Art. 20 1 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.

184

193

uma unidade oramentria da ento Secretaria do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, cujos programas de trabalho foram absorvidos por esta secretaria. No ano de 2003, a ento governadora do estado, Rosinha Garotinho, enviou Assemblia Legislativa a proposta de Emenda Constitucional na qual se alterava de 20% para 5% o percentual do FECAM, sendo aprovado pela Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ)185, e alterando o inciso I, do pargrafo 1, do art. 263 da Constituio Estadual, passando a vigorar com a seguinte redao: I 5% (cinco por
cento) da compensao financeira a que se refere o artigo 20 1, da Constituio da Repblica a que faz jus o estado do Rio de Janeiro.

Alm da reduo do repasse, existe ainda o problema semelhante ao encontrado na esfera federal: parte dos recursos destinados ao FECAM no utilizada. Em 2003, a Secretaria de Estado de Fazenda e Controle Geral disponibilizou para o FECAM o montante de R$ 137,2 milhes, correspondente ao repasse devido de 5% dos royalties arrecadados pelo estado do Rio de Janeiro (conforme previsto na legislao pertinente). No entanto, o FECAM utilizou somente o montante de R$ 37,9 milhes, o que corresponde a 27,6% do total disponibilizado para o Fundo executar seus projetos e atividades. A no execuo, em sua integralidade, do montante dedicado ao Fundo, tambm se verificou nos anos de 2002, 2001 e 2000, quando os percentuais de utilizao sobre os recursos disponibilizados foram de 22,2%; 47,9% e 13,4%, respectivamente (GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2004). Percebe-se, desta maneira, que os recursos, apesar de serem constitucionalmente carimbados, so contingenciados, servindo de lastro para o Tesouro do Estado e a Secretaria de Fazenda. Um terceiro ponto que merece melhor considerao a natureza dos projetos. Quando o FECAM foi institudo, em 1986, seu objetivo era o atendimento das necessidades financeiras de projetos e programas institudos para apoio e execuo da Poltica Estadual de Controle Ambiental. Em 2000, ao tornar-se uma unidade oramentria da ento Secretaria do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, atravs da modificao do artigo 263 da Constituio Estadual, o FECAM passou a incorporar

Esta reduo do percentual de repasse dos royalties do petrleo para o FECAM foi uma estratgia adotada pela Governadora do Rio de Janeiro para ajudar a financiar o ajuste fiscal do estado e a pagar salrios atrasados de servidores estaduais, utilizando-se dos royalties para solucionar questes conjunturais do que implementar projetos estruturais.

185

194

projetos de infra-estrutura, relacionados ao desenvolvimento urbano, mas no relacionados diretamente conservao ambiental186. Em 2004, dentre os projetos aprovados (e que no se encontrou relaes com a finalidade de conservao ambiental, mas sim de infra-estrutura geral) esto: consolidao e expanso das linhas 1 e 2 do Metropolitano do Rio de Janeiro187; obras de ligao viria entre a Via Light (RJ-081) e a estrada de Madureira (RJ-105), com a construo de um viaduto sobre a linha da RFFSA no municpio de Nova Iguau; obras de terraplanagem e pavimentao da RJ-142, trecho Lumiar (Nova Friburgo) Stockim (Casimiro de Abreu); ponte sobre o rio Paraba do Sul, no permetro urbano de Campos (SOUZA, 2005). Estes quatro projetos responderam por 13,7% do total das receitas aprovadas. Em 2005, exemplos de empenhos em obras no relacionadas conservao do meioambiente tambm podem ser encontradas, como obras de melhorias fsicas e operacionais no acesso a Araruama da RJ-106 e modificao na interseo da RJ-124; obras de iluminao, reas de lazer, e quadras de esporte no conjunto habitacional Nova Sepetiba (gastos de R$ 1.470.514,00); reforma da cobertura do edifico Pedro Ernesto, antiga sede da FEEMA (gastos de R$ 77.344) e obras de modernizao dos bondes de Santa Teresa e do metr de Copacabana (que, juntas, somam mais de R$ 40 milhes em empenhos) (MIRANDA e MARCH, 2006). Todavia, vlido citar que, em 2005, a Companhia Estadual de guas e Esgotos (CEDAE) foi a unidade gestora que executou a parcela mais relevante da despesa do FECAM, correspondendo a, aproximadamente, 41,9% do total geral do fundo (RABELO, 2006).

O mesmo artigo, no item cinco, do 3, explica que os recursos podem ser usados em programas de desenvolvimento urbano integrados aos projetos locais e regionais de desenvolvimento que contemplem solues para os problemas ambientais locais. 187 Apesar dos gastos em obras de sistemas de transporte de massa, como as do Metropolitano do Rio de Janeiro, serem condizentes com a lgica dos royalties, dentro de um contexto de sustentabilidade e eficincia energtica (uma vez que aumentando o volume de passageiros, contribui-se para a reduo da demanda por derivados de petrleo), no este o intuito do governo estadual no caso mencionado. Na verdade, os recursos dos royalties (direcionados ao FECAM) foram utilizados de maneira a cobrir deficincias nas arrecadaes tributrias estaduais, das quais deveriam se originar, a princpio, os recursos para investimentos em obras e infra-estrutura urbana.

186

195

V.4 Anlise da Utilizao das Participaes Governamentais Repassadas s Esferas Municipais de Governo188 Os royalties petrolferos vm desempenhando importante funo de reforo nos oramentos, tanto de municpios, como para Estados brasileiros. Dados da ANP indicam que o estado do Rio de Janeiro e nove municpios fluminenses189, pertencentes Zona de Produo Principal da Bacia de Campos esto entre os principais contemplados, sendo responsveis por, aproximadamente 37,6%, do total distribudo entre as esferas de governo do Brasil em 2006 (ANP, 2007). A problemtica em relao a este cenrio diz respeito ao emprego destes recursos, dada a sua importncia crescente no fluxo dos recursos pblicos municipais. Conforme visto, embora a Lei n. 9.478/97 estabelea o modo de partilha dos royalties e participaes especiais, no especifica os setores nos quais estes recursos devam ser empregados pelos Estados e Municpios. Uma eventual falta de fiscalizao, aliada a uma expectativa de alta destes recursos nos prximos anos justifica uma maior necessidade de eficcia na utilizao desta renda petrolfera, no sentido de promover um desenvolvimento continuado diante de um eventual esgotamento das jazidas minerais. Apesar da grande capacidade de investimento proporcionada pelas indenizaes do petrleo, as condies locais de sade, saneamento e pavimentao so, em muitas localidades (principalmente aquelas pertencentes Regio Norte Fluminense) deficientes (PACHECO, 2003; LA ROVERE et al., 2005). Ademais, alguns municpios apresentam um elevado grau de dependncia entre suas receitas e os royalties e participaes especiais, configurando uma situao temerria, pois o petrleo um recurso no-renovvel e, com o decorrer das atividades de E&P, tende a exaurir-se.

188

Esta seo, que apresenta a importncia dos royalties e participaes especiais nos oramentos municipais e a maneira pela qual so utilizados toma por base o trabalho desenvolvido na monografia de bacharelado do presente autor (PACHECO, 2003). 189 Na delimitao do espao geogrfico para a realizao deste trabalho foram selecionados os nove municpios fluminenses que fazem parte da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos. So eles: Armao de Bzios; Cabo Frio; Casimiro de Abreu; Rio das Ostras (pertencentes Regio das Baixadas Litorneas); e Campos dos Goytacazes; Carapebus; Maca; Quissam; So Joo da Barra, pertencentes Regio Norte Fluminense. Por se situarem na zona mencionada, so os principais beneficirios dos repasses das participaes governamentais (royalties e participaes especiais).

196

Em 2005, a repartio dos royalties e participaes especiais, destinados aos municpios fluminenses, apresentou os seguintes percentuais para as Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro: Noroeste Fluminense: 2,5%; Norte Fluminense: 53,8%; Serrana: 3,1%; Metropolitana: 13,0%; Centro-Sul Fluminense: 0,2%; Costa Verde: 1,8%; Baixadas Litorneas: 24,0%; Mdio Paraba: 1,7% (ANP, 2007; CIDE, 2006). As atividades de E&P de petrleo e gs natural promoveram uma mudana no quadro econmico dos municpios fluminenses com macios investimentos, principalmente naqueles diretamente relacionados s atividades petrolferas, como Maca, fato este que pode ser corroborado pelo seu elevado PIB per capita (R$ 25.921,00, no ano de 2004) (CIDE, 2006a). Tal resultado reflete o potencial da indstria petrolfera no s nesta localidade, mas tambm em municpios prximos como Casimiro de Abreu (PIB per
capita de R$ 9.916,00) e Quissam (PIB per capita de R$ 8.686,00) (CIDE, 2006a).

Concomitantemente, os recursos dos royalties e participaes especiais promoveram a melhoria da situao fiscal nestas regies. Assim, outro indicador relevante para a avaliao dos impactos da atividade petrolfera a arrecadao dos royalties e participaes especiais per capita das localidades beneficiadas, mesmo existindo diferenas significativas no nmero de habitantes em cada municpio. Nota-se, pela Tabela 5.6, a seguir, que os nove municpios pertencentes Zona de Produo Principal da Bacia de Campos apresentam arrecadaes superiores aos que se localizam na Zona de Produo Secundria, ou na regio limtrofe, como caso dos municpios integrantes da Regio Noroeste Fluminense, alm daqueles pertencentes s regies Norte Fluminense e Baixadas Litorneas, que no esto includos na Zona de Produo Principal190.

Vale lembra que, para o presente trabalho, foi considerado como Regio Norte Fluminense os municpios de Cardoso Moreira, Conceio de Macabu, So Fidlis e So Francisco de Itabapoana; e para a Regio das Baixadas Litorneas, os municpios de Araruama, Arraial do Cabo, Cachoeiras de Macacu, Maric, Iguaba Grande, Rio Bonito, So Pedro da Aldeia, Saquarema, Silva Jardim. J para a Regio Noroeste Fluminense, foram considerados todos os seus municpios componentes, a saber: Aperib, Bom Jesus do Itabapoana, Cambuci, Italva, Itaocara, Itaperuna, Lage do Muria, Miracema, Natividade, Porcincula, Santo Antnio de Pdua, So Jos de Ub, Varre-Sai. Assim, os valores apresentados nas tabelas correspondem mdia dos valores apresentados pelos municpios, em suas respectivas regies.

190

197

Tabela 5.6 Arrecadao de royalties e participaes especiais per capita, segundo municpios e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro 1998-2005 (em R$)
Municpios e Regies de Governo Armao dos Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra 1998 56,85 15,16 14,56 99,95 39,63 31,12 150,05 60,56 5,90 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1.555,81 651,89 1.256,73 2.600,66 1.269,74 1.937,83 4.375,71 4.727,12 1.224,43 141,29 87,49 147,39 2005 1.914,17 942,54 1.576,03 3.028,86 2.062,86 2.250,89 4.929,53 5.471,54 1.444,91 165,31 104,97 172,83

398,51 670,51 817,26 1.344,08 1.705,52 110,09 188,94 232,57 425,32 628,98 121,10 369,52 509,64 739,44 1.171,19 730,32 1.340,76 1.555,71 2.284,66 2.700,27 285,85 533,54 651,98 1.100,29 1.372,54 273,27 646,96 849,37 1.300,02 1.803,90 1.108,50 2.300,72 2.526,76 3.301,43 4.352,81 516,62 1.701,58 2.404,16 3.396,23 4.866,19 201,35 450,29 55.602,00 193,33 1.005,23

Regio Norte Fluminense 5,15 34,55 69,98 87,61 125,40 162,75 Regio das Baixadas Litorneas 3,47 37,63 70,04 47,79 67,21 87,06 Regio Noroeste Fluminense 5,62 38,29 76,93 94,75 125,21 170,48 Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007) e CIDE (2006a).

O municpio de Rio das Ostras se mantm, desde 2002, como o maior beneficirio, alcanando em 2005 a cifra de R$ 5.471,54 para cada habitante, seguido por Quissam (R$ 4.929,53/hab.) e Carapebus (R$ 3.028,86/hab.), revelando o potencial destes recursos. Campos dos Goytacazes, a despeito de ser o principal beneficirio das arrecadaes das Participaes Governamentais, possui um indicador per capita pouco expressivo, quando comparado com outros municpios. Tal fato explicado pela sua maior populao (estimada em 425.655 habitantes, em 2005191), demonstrando que o impacto dos royalties e participaes especiais mais significativo em localidades com populaes menores, como Quissam e Carapebus192. Os valores apresentados na tabela 5.7, a seguir, exibem a participao expressiva das Participaes Governamentais nas receitas municipais. Todos os nove principais beneficirios apresentaram, em 2005, mais da metade de suas Receitas Totais193 composta pelos repasses de royalties e participaes especiais, sendo que, dentre estes Campos dos Goytacazes e Rio das Ostras apresentaram os maiores percentuais: 71,38%
Populao estimada pela Fundao CIDE (CIDE, 2006a). Esta maior disponibilidade de recursos per capita, em municpios menores do que em outros maiores, realiza-se tambm nos recursos federais repassados via Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que tem um coeficiente mnimo para cada municpio, de acordo com sua populao (os menos populosos so mais beneficiados). parte disto, nos anos mais recentes, houve ainda um substancial aumento de transferncias para todos os municpios, com intuito de financiar aes locais de educao fundamental e sade, atravs de recursos do Fundo de Manuteno e desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e do Sistema nico de Sade (SUS) (STN, 2007). 193 A Receita Total resulta do somatrio das Receitas Correntes e de Capital, e quantifica a disponibilidade total de recursos municipais.
192 191

198

e 72,29%, respectivamente. J os demais municpios do Norte Fluminense, Baixadas Litorneas e Noroeste Fluminense, apresentam uma baixa dependncia, com mdia de 17,11%; 13,62% e 18,63%, respectivamente, de comprometimento das receitas totais, para o ano em questo.

Tabela 5.7 Porcentagem das Participaes Governamentais nas Receitas Totais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro 1998-2005

Municpios e Regies de Governo Armao Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Regio Norte Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio Noroeste Fluminense

1998 5,84 3,53 5,63 8,35 5,53 5,66 11,31 9,32 1,16 1,38 0,92 1,37

1999 30,43 20,97 31,39 44,39 26,44 37,68 47,12 48,87 29,16 7,86 9,06 8,33

2000 38,22 29,32 55,36 54,06 37,13 52,61 58,77 71,51 44,00 12,84 14,30 13,74

Percentual (%) 2001 2002 37,59 48,95 28,74 34,49 54,91 58,45 52,32 53,68 36,07 44,15 50,68 53,71 50,88 51,11 68,21 64,92 43,10 21,03 11,64 9,74 14,68 13,78 11,21 16,90

2003 49,67 42,18 67,29 58,34 48,18 51,48 52,59 63,59 54,94 19,37 14,39 23,13

2004 47,31 43,41 69,80 56,14 45,68 54,65 55,52 66,65 59,25 15,34 12,83 17,84

2005 51,53 50,60 71,38 60,69 59,16 56,07 62,83 72,29 64,36 17,11 13,62 18,63

* Adotou-se a receita Total como sendo a soma das Receitas Correntes com as Receitas de Capital. Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007) e CIDE (2006a).

A rpida evoluo do comprometimento das receitas municipais, com os repasses dos

royalties e participaes especiais merece especial cuidado pelas administraes

municipais. A progresso das porcentagens, entre os anos de 1998 e 2005, revela um salto repentino e gigantesco da dependncia, especialmente para os nove municpios pertencentes Zona de Produo Principal. Outro componente importante para anlise o comportamento da arrecadao dos
royalties, vis a vis a receita disponvel no municpio, compreendendo as Receitas

Tributrias Prprias, as receitas de Transferncias Estaduais e as receitas de Transferncia da Unio194. A Tabela 5.8 mostra o peso dos royalties (incluindo participaes especiais) sobre a fonte de receitas municipais.

194

Fazem parte da Receita Tributria Prpria, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbanos (IPTU); o Imposto sobre Transmisso Intervivos por ato oneroso de bens imveis (ITBI), o ISS, Taxas e Contribuies de Melhoria. As transferncias estaduais compreendem o ICMS, o IPVA, o IPI e o FUNDEF, enquanto que as transferncias da Unio incluem o IRRF, ITR, ICMS exportao e FPM.

199

Tabela 5.8 Receitas municipais versus royalties e participaes especiais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (2000-2005)

Municpios e Regies de Governo Armao dos Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Regio Norte Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio Noroeste Fluminense

Royalties / Royalties / Royalties / Receitas Tributrias Transf. Estaduais Transf. Unio (%) (%) (%)
311,4 364,3 1.548,9 4.489,0 2.025,7 393,2 3.126,3 1.482,8 1.889,6 459,0 76,0 234,2 134,7 292,6 178,9 126,4 248,8 170,5 641,8 176,5 31,4 33,6 530,7 416,4 1.612,7 600,6 483,9 1.102,7 909,6 1.765,2 425,8 65,1 62,1

341,6 37,7 74,8 * Receitas Tributrias = IPTU + ITBI + ISS + Taxas + Contribuies de Melhorias (de 2000 a 2005) Transferncias Estaduais = ICMS + IPVA + IPI + FUNDEF + Outras (de 2000 a 2005) Transferncias da Unio = FPM + IRRF + ICMS exportao + Outras (de 2000 a 2005) Royalties = royalties + participaes especiais (de 2000 a 2005) Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007); CIDE (2006a); TCE-RJ (2006b).

Torna-se bem visvel o potencial representado pelas contribuies dos royalties e participaes especiais quando se compara o total arrecadado destes recursos (entre os anos de 2000 a 2005), com os derivados das arrecadaes municipais, alcanando diferenas de 4.489% em Carapebus, que apresentou, dentre as localidades analisadas, o menor recolhimento de tributos. usual que, nestes municpios, onde ocorre uma discrepncia muito grande entre o total de impostos arrecadados e o montante total de participaes governamentais auferidas, o potencial tributrio do municpio em questo seja relativamente baixo, fazendo sobressair o peso das indenizaes petrolferas. Assim como nos impostos municipais, o montante total de royalties no perodo analisado, superou o total repassado pelo Estado s Prefeituras. Porm, verifica-se um percentual inferior que o apresentado para os impostos municipais, revelando a importncia maior dos repasses estaduais, em especial do ICMS (relativamente elevado, devido ao dinamismo proporcionado pela indstria petrolfera e para-petrolfera), para municpios como Maca, Cabo Frio e Casimiro de Abreu.

200

Em todos os nove municpios pertencentes Zona de Produo Principal, o somatrio da arrecadao dos repasses intergovernamentais, entre os anos de 2000 a 2005, tanto estaduais quanto da Unio, foram inferiores aos repasses de royalties, confirmando a importncia destes na receita municipal. J os municpios limtrofes Zona de Produo Principal da Bacia de Campos (localizados nas regies Norte, Noroeste e Baixadas Litorneas) apresentaram um percentual inferior s demais localidades, no que se refere s arrecadaes tributrias e repasses intergovernamentais, devido ao menor recolhimento de royalties e por no receberem participaes especiais. O baixo percentual revela a dependncia de seus oramentos das receitas tributrias e transferncias intergovernamentais, uma vez que os royalties possuem uma participao menor na composio da receita total. Alm de confirmada a relevncia dos royalties nas receitas municipais, atravs de comparaes com as arrecadaes tributrias, cabe realizar uma reflexo: a crescente dependncia das receitas municipais comparadas aos repasses intergovernamentais. Os municpios, sem uma base tributria que lhes garanta a cobertura de suas despesas de custeio, dependem de transferncias intergovernamentais e repasses de participaes governamentais, no conseguindo atingir a autonomia financeira195. A Tabela 5.9, a seguir, demonstra a composio das receitas correntes municipais em 1997, ano que os
royalties ainda no tinham atingido um valor significativo nos oramentos municipais.

Segundo diagnstico do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ, 2006a), o conjunto dos municpios fluminenses (excluda a capital) apresentou uma autonomia financeira (percentual da receita tributria prpria sobre as despesas de custeio) de 17% no exerccio de 2005. Niteri o ente com maior autonomia financeira, com 47,6%. Um total de 52 municpios tem menos de 10%, e 28 no atingem o percentual de 5%. Quando se considera o indicador do esforo tributrio prprio (percentual da receita tributria prpria, mais a inscrio lquida na dvida ativa, sobre a receita arrecadada), um total de 46 municpios no atinge 10% neste indicador, e 24 municpios esto com menos de 5% no ano de 2005. No h dvidas que a maior parte da capacidade de investimento do municpio est atrelada ao comportamento da arrecadao de outras esferas de governos, em funo das transferncias de recursos.

195

201

Tabela 5.9 Composio das receitas correntes municipais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (1997)

Municpios e Regies de Governo Armao de Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra

Trasferncias Receita Receita Outras do Estado Tributria Patrimonial Receitas* (%) (%) (%) (%) 27,0 37,0 1,4 18,0 37,0 25,0 2,6 7,0 58,0 19,0 0,0 10,0 66,0 2,0 0,4 11,0 50,0 5,0 0,1 21,0 40,0 22,0 0,3 19,0 62,0 2,0 0,4 20,0 37,0 18,0 0,3 27,0 63,0 5,0 0,0 4,0

Transferncias da Unio (%) 17,0 25,0 13,0 21,0 24,0 18,0 16,0 18,0 28,0 29,5 26,3 27,3

Regio Norte Fluminense 62,8 4,0 0,1 3,5 Regio das Baixadas Litorneas 39,9 22,0 1,1 9,2 Regio Noroeste Fluminense 64,0 5,6 0,5 2,8 * At 1999, os royalties eram alocados na rubrica Outras Receitas Correntes.
Fonte: Elaborao prpria a partir de TCE-RJ (2006b) e CIDE (2006a).

Como os royalties no eram expressivos, a principal fonte de recursos eram as transferncias do Estado, seguidas pelas transferncias da Unio. O problema que reside neste fato que a baixa disponibilidade de receitas municipais leva a um aumento das dependncias de polticas de mbito nacional, a fim de melhorar a situao atual do municpio, contribuindo para a manuteno da dependncia e de mecanismos de cunho clientelista nas relaes com os governos estaduais, ou federal. A receita tributria, mesmo apresentando um percentual inferior aos outros dois repasses, ainda possua uma participao importante na arrecadao total dos municpios, como ocorria, por exemplo, em Armao dos Bzios (37% da composio) e Cabo Frio (25% da composio). Porm, em 2005, este quadro se reverteu (conforme apresentado na Tabela 5.10, a seguir), ocorrendo uma diminuio da participao dos recursos tributrios municipais na composio das receitas correntes para todos os municpios em anlise (exceto Quissam), registrando percentuais de apenas 1,9% (Carapebus) e 2,2% (So Joo da Barra). Paralelamente, uma anlise das transferncias demonstra que houve mudana significativa nos recursos disponveis, graas ao expressivo aumento na arrecadao de royalties e participaes especiais, tornando estes as principais fontes de recursos para os nove municpios da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos.

202

Tabela 5.10 Composio das receitas correntes municipais dos municpios da Zona de Produo Principal e Regies de Governo do estado do Rio de Janeiro (2005)
Municpios e Regies de Governo Armao de Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Regio Norte Fluminense Reg. das Baixadas Litorneas Regio Noroeste Fluminense Transf. do Receita Receita Outras Transf. da Receita de Royalties Estado Tributria Patrimonial Receitas Unio Contribuio (%) (%) (%) (%) (%) e Servios (%) (%) 16,30 14,80 1,90 4,50 9,90 1,10 51,60 22,90 9,80 1,90 2,90 9,40 2,30 50,70 15,20 3,40 2,50 7,70 3,60 0,00 71,60 27,00 1,90 0,70 0,50 8,20 0,90 60,80 26,40 2,60 0,70 0,70 8,80 0,60 60,20 18,80 16,10 0,90 1,60 5,70 0,30 56,60 25,60 2,20 1,40 1,70 6,30 0,00 62,80 7,70 4,30 8,70 1,40 4,00 0,30 73,60 22,40 2,20 0,50 1,00 10,00 0,20 63,60 48,00 36,12 46,68 3,93 15,88 4,02 0,85 1,57 0,73 2,00 5,20 1,96 24,68 21,42 24,10 2,19 4,00 1,48 18,35 15,80 21,02

* As possveis diferenas entre somas de parcelas, e respectivos totais, so provenientes do critrio de arredondamento. Ligeiras diferenas entre os percentuais encontrados para a participao dos royalties e participaes especiais, daqueles apresentados previamente na Tabela 5.7, decorrem da utilizao de diferentes bases de dados. Porm, tal fato no invalida as concluses obtidas no estudo. Fonte: Elaborao prpria a partir de TCE-RJ (2006b) e CIDE (2006a).

Alm da maior participao das indenizaes do petrleo na composio total da receita corrente, colaboram para esta reduo do percentual tributrio municipal196, a condescendncia dos prefeitos em relao cobrana dos impostos e a disputa intermunicipal para a instalao de empresas fornecedoras de equipamentos e servios indstria petrolfera, originando uma situao de guerra fiscal. Na guerra fiscal, os municpios tm se valido da doao de terrenos e infra-estrutura, da iseno de taxas e impostos locais, tendo em vista a grande indstria petrolfera e parapetrolfera, supostamente grande empregadora e geradora de efeito multiplicador sobre as dinmicas locais. Na realidade, os efeitos da guerra fiscal tm sido perversos em vrios sentidos. Alm de enfraquecer as receitas municipais, nos locais onde a grande indstria se instala, ocorre quase sempre um grande afluxo populacional,

A receita tributria um dos mais importantes indicadores de desempenho das administraes municipais. De um lado expressa o grau de dependncia e sobrevivncia destes municpios em relao aos recursos transferidos. De outro, funciona como um indicador de eficincia da gesto pblica municipal, ao expressar a sua capacidade de arrecadao, atividade na qual, a responsabilidade municipal est claramente definida pela Constituio Federal. O Anexo VI apresenta os indicadores de esforo tributrio prprio para os municpios e regies de governo analisadas neste trabalho, entre os anos de 2000 a 2005, demonstrando que a maior parte da capacidade de investimento dos municpios est atrelada ao comportamento de arrecadao de outros governos (Federal e Estadual), em funo da transferncia de recursos (TCE-RJ, 2006b).

196

203

seguido do aumento tanto da precariedade urbanstica quanto da violncia, alm de grandes sobrecargas para os servios locais, como sade e transportes. No somente as questes de guerra fiscal so prejudiciais para um processo de desenvolvimento regional, como tambm as freqentes disputas sobre a propriedade territorial de reas que, por decises judiciais e revises de divisas geogrficas, passam a se inserir em zonas de produo e, conseqentemente, tm direito ao recebimento de
royalties petrolferos. Como exemplo, pode-se citar o caso da disputa entre Rio de

Janeiro e Esprito Santo, em torno do campo de Roncador; Paran e Santa Catarina pelo poo P-14 no campo de Caravela197, bem como diversos conflitos municipais dentro de uma mesma Unidade Federativa. Dispondo de autonomia financeira e menor restrio de recursos, os municpios desenvolveram condies de ao efetiva no plano de apoio ao desenvolvimento local e regional. Porm, apesar das mudanas legais, institudas pela Constituio Federal de 1988, que dotaram as administraes municipais de um maior grau de autonomia administrativa e financeira, a maioria dos municpios fluminenses, em particular os situados no interior do Estado, permanece, como visto, dependente de transferncias de recursos federais e estaduais. Esta dependncia vem se acentuando nos anos recentes e mostra as dificuldades que os municpios enfrentam para ampliar a arrecadao de recursos prprios. A nova Constituio deu aos municpios atribuies legais que permitem ampliar sua autonomia financeira. A passagem desta autonomia potencial para uma efetiva autonomia financeira depende, no entanto, em grande medida, da evoluo da economia local, pois o crescimento das atividades econmicas locais que propicia a possibilidade de elevao da arrecadao municipal.

Foi, inclusive, criado, em 2001, a Associao dos Municpios Excludos do Rol de Recebedores de Royalties do Petrleo e do Gs (AMROY), formado por dez municpios das regies Sul, Sudeste e Nordeste do Brasil, com objetivo, segundo seus fundadores, de promover aes administrativas, legislativas, polticas, econmicas e jurdicas na defesa de seus direitos referentes s parcelas de royalties decorrentes da existncia de instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs em seus territrios (CRELIER, 2004).

197

204

V.4.1 A Relao das Participaes Governamentais com os Investimentos Municipais Realizados

Os investimentos so as despesas reservadas ao planejamento e execuo de obras pblicas, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, bem como programas especiais de trabalho, aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente (CIDE, 2006a). Todo governo municipal deve estabelecer um bom planejamento, para investir em reas capazes de fomentar um desenvolvimento econmico e melhoria nas condies de vida de seus habitantes, evitando que valores expressivos sejam gastos em investimentos de pouco, ou nenhum, retorno. Na Figura 5.6, abaixo, so apresentados a mdia dos investimentos per capita, realizados em diferentes perodos: o que compreende os anos de 1997 a 1999; um segundo que compreende os anos de 2000 a 2002, e um terceiro composto pelos anos de 2003 a 2005. Este ltimo perodo foi beneficiado com uma arrecadao significativa de
royalties e participaes especiais, coincidindo com o salto de investimentos realizados

no mesmo perodo.
4.000 Investimentos per capita (R$) 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 So Joo da Barra Casimiro de Abreu Cabo Frio Armao Bzios Quissam Maca Campos dos Goytacazes Norte Fluminense Noroeste Fluminense Carapebus Rio das Ostras Baixadas Litorneas

1997-1999

2000-2002

2003-2005

Figura 5.6 Investimentos mdios per capita dos municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro, 1997 a 1999; 2000 a 2002; 2003 a 2005 (R$)
Fonte: Elaborao prpria a partir de TCE-RJ (2006a).

205

A capacidade de investimento, na maioria dos municpios da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos apresentou volumes de recursos mais favorveis do que aqueles observados para o conjunto dos municpios do Norte Fluminense, Baixadas Litorneas e Noroeste Fluminense, estabelecendo-se a hiptese de que os royalties e as participaes especiais esto contribuindo para este salto no investimento, graas a seu reforo nos cofres pblicos municipais. No perodo de 1997/1999, a mdia dos investimentos per capita dos nove municpios da Zona de Produo Principal era de R$ 122,30, saltando para R$ 536,86 no trinio 2000/2002 e, posteriormente, no perodo de 2002/2005, de R$ 933,82 (aumento de 663,5% de 1997 a 2005), enquanto que os municpios do Norte Fluminense e Noroeste Fluminense experimentaram aumentos de 31,0% e 21,0%, respectivamente198 (vide Anexo VII). Conforme estudo da ANP (2003), sobre a contribuio dos royalties no desenvolvimento socioeconmico local, os municpios com maior populao, ou que constituem plos industriais (como Maca), sofrem presses maiores para ampliao de seus gastos, ao passo que aqueles oriundos de emancipaes recentes, como Quissam e Armao dos Bzios, no acumulam passivos que exijam a utilizao de uma maior parcela dos royalties para a sua compensao. Uma outra possibilidade de analisar a capacidade de investimentos dos municpios, e confirmar a hiptese da utilizao das participaes governamentais para potencializar estes investimentos, pode ser feita atravs da Figura 5.7, que apresenta o Indicador do Grau de Investimento dos municpios e regies de Governo do estado do Rio de Janeiro. Os valores apresentados correspondem mdia dos indicadores para os perodos de 1997 a 1999; 2000 a 2002 e 2003 a 2005 (para avaliao dos valores anuais, vide Anexo VIII). Este indicador (calculado como sendo o percentual dos gastos em investimentos sobre a receita total municipal) reflete a contribuio da receita total na execuo dos investimentos. A mdia do grau de investimento pblico dos municpios da Zona de Produo Principal, no trinio 2003/2005 (exceto para Casimiro de Abreu), apresentou
Os municpios das Baixadas Litorneas apresentaram, no perodo de 1997 a 2005, um expressivo crescimento de 603,5% nos investimentos per capita, fato que pode ser explicado, em parte, pela presena da indstria do turismo, caracterstica da regio, e pela melhor arrecadao tributria de seus municpios, em relao s demais regies analisadas.
198

206

percentuais superiores s demais regies analisadas e maiores que a mdia dos municpios fluminenses (9,88%)199.
Indicador do Grau de Investimento (%) 60 50 40 30 20 10 0 So Joo da Barra Armao Bzios Cabo Frio Quissam Campos dos Goytacazes Casimiro de Abreu Norte Fluminense Noroeste Fluminense Maca Carapebus Baixadas Litorneas Rio das Ostras

1997-1999

2000-2002

2003-2005

Figura 5.7 Indicador mdio do Grau de investimento dos municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro, 1997 a 1999; 2000 a 2002; 2003 a 2005 (%)
Fonte: Elaborao prpria a partir de TCE-RJ, 2006b.

Contudo, os valores dos investimentos, quando comparados com as receitas dos

royalties e participaes especiais, no ano de 2005, em particular para os municpios da

Zona de Produo Principal, evidenciam que as participaes governamentais esto sendo destinadas para fins diversos, e no exclusivamente para ampliao dos gastos em investimentos, conforme propusera a Lei n. 7.990/89 (e que, posteriormente, viria a ser modificada pela promulgao da Lei n. 9.478/97). Em 2005, a relao Investimentos/Royalties inferior a uma unidade para todos os municpios (vide Anexo IX), demonstrando-se que foram destinados menos recursos s despesas de investimentos do que a prpria receita oriunda das compensaes financeiras das atividades petrolferas. Caso a antiga legislao estivesse em vigor (delimitando a utilizao dos royalties exclusivamente para a rubrica Investimentos), levaria a um excepcional crescimento dos valores investidos. Para LEAL e SERRA (2002), isto no deve provocar um juzo negativo, pois pode decorrer da insuficincia de recursos tributrios para atender a demanda acrescida de bens e servios pblicos, ou da existncia de grande dficit social herdado de um

199

Excludo o municpio do Rio de Janeiro. Fonte: TCE-RJ, (2006a).

207

perodo anterior de estagnao econmica. Infelizmente, os quadros de execuo oramentria, na forma como so apresentados, enfatizam somente a legalidade e a gesto de caixa, no permitindo a correta apropriao dos royalties s reas a que so destinados.

V.4.2 Direcionamento dos Recursos Petrolferos nos Gastos Municipais De acordo com os pareceres do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro200, os recursos das participaes governamentais esto sendo utilizados, na maioria dos municpios, conforme a determinao da lei, ou seja, no esto sendo direcionados para o pagamento de pessoal e dvidas201. No entanto, esta constatao no suficiente para garantir a eficiente alocao dos recursos. Dada a dificuldade e a complexidade que se encontra atualmente para fiscalizar, faz-se necessria a introduo de aperfeioamentos nos mecanismos de controle da legislao e, tambm, um esforo poltico de toda a sociedade para averiguar a eficcia dos gastos. Cabe, ento, avaliar a maneira pela qual este volume de recursos est sendo favorvel para o desenvolvimento dos municpios beneficiados. A Tabela 5.11, abaixo, mostra a evoluo do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)202, nos nove municpios localizados na Zona de Produo Principal da Bacia de Campos e, para efeito de comparao, a mdia dos ndices para os municpios localizados nas regies Norte Fluminense, Baixadas Litorneas e Noroeste Fluminense.

Disponveis em: http://www.tce.rj.gov.br. Em uma anlise tcnica do TCE-RJ sobre as contas do exerccio de 2004 dos municpios fluminenses, cinco obtiveram pareceres prvios contrrios, pois destinaram parte dos royalties para o pagamento de despesas de pessoal e/ou em dvidas no excetuadas pela Lei n. 10.195/01, o que vedado pela Lei Federal n. 7.990/89. Cometeram esta irregularidade os ex-prefeitos de Campos dos Goytacazes, Cachoeiras de Macacu, Armao dos Bzios, Macuco e Resende (TCE, 2006c). 202 O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi criado, originalmente, para mensurar o nvel de desenvolvimento humano dos pases, a partir de indicadores de educao (alfabetizao e taxa de matrcula escolar), longevidade (esperana de vida ao nascer) e renda (PIB per capita). Para auferir o nvel de desenvolvimento municipal, os mesmo indicadores so utilizados, porm com algumas modificaes, a fim de torn-los mais adequados na avaliao da condio social de ncleos sociais menores. O ndice varia de zero (nenhum desenvolvimento humano) a 1 (desenvolvimento humano total) (PNUD, 2006).
201

200

208

Tabela 5.11 Evoluo dos indicadores de desenvolvimento socioeconmico IDH-M (1991/2000)

Municpios e Regies de Governo Armao dos Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Regio Norte Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio Noroeste Fluminense

IDH-M 1991 Posio no Valor Estado RJ 0,691 40 0,716 20 0,684 44 0,649 75 0,693 38 0,730 10 0,641 80 0,681 46 0,684 44 0,627 0,687 0,659 74 42 64

IDH-M 2000 Posio no Valor Estado RJ 0,791 12 0,792 11 0,752 54 0,740 62 0,781 24 0,790 14 0,732 73 0,775 33 0,723 79 0,718 0,769 0,737 76 37 64

Fonte: Elaborao prpria a partir de PNUD (2006).

A anlise do IDH-M mostra que todos os municpios e regies de governo analisados apresentaram melhoria nos seus indicadores, porm com diferentes intensidades. Houve um aumento considervel, de 1991 a 2000, no desempenho de alguns municpios, como Cabo Frio (11 posio no estado do Rio de Janeiro, em 2000), Armao dos Bzios (12 posio) e Casimiro de Abreu (24 posio). Contudo, uma primeira hiptese que poderia ser levantada a de que o crescimento dos recursos provenientes das participaes governamentais no estaria influenciando expressivamente a melhoria das condies de vida dos municpios beneficiados, uma vez que se registrou, pelos dados da Tabela 5.11, a queda de posio dos principais beneficirios dos royalties e participaes especiais: Maca e Campos dos Goytacazes, o primeiro perdendo quatro posies no ranking estadual e o segundo, dez posies203.

Um dos fatores que podem ter contribudo para a queda de posio destes municpios, no ranking do IDH foi a degradao causada pelo fluxo migratrio estas localidades, em busca da renda do petrleo, agravando os indicadores sociais e de renda per capita.

203

209

Todavia, necessrio lembrar que o crescimento das atividades econmicas no se traduz, necessariamente, em desenvolvimento econmico e social204. Outro ponto fundamental a de que os recursos originrios das indenizaes petrolferas so relativamente recentes205. Conseqentemente, no houve tempo suficiente para que tal incremento nas receitas pudesse se converter em sensveis melhorias, uma vez que uma parcela dos recursos municipais utilizada para o resgate de dvidas sociais contrada ao longo do tempo (o que pode vir a proporcionar uma elevao dos seus indicadores sociais num perodo de mdio e longo prazo). Ademais, o IDH-M no foi elaborado no sentido de avaliar as contribuies especficas da indstria petrolfera no desenvolvimento humano. Uma outra perspectiva de avaliao do benefcio obtido pelo repasse das receitas de
royalties e participaes especiais para a esfera municipal pode ser obtida pelo ndice de

Qualidade dos Municpios (IQM). Criado pela Fundao Centro de Informaes e Dados do Rio de Janeiro (CIDE), o IQM apresenta uma classificao geral de todos os municpios fluminenses, a partir de sete grupos de indicadores206: Dinamismo; Centralidade e vantagem locacional; Riqueza e potencial de consumo; Qualificao da mo-de-obra; Facilidades para negcios; Infra-estrutura para grandes empreendimentos; Cidadania e tem por finalidade avaliar as condies municipais de atrair investimentos, bem como suas capacidades de multiplicar os benefcios advindos. A Tabela 5.12
Quando se estudam as questes ligadas desenvolvimento, percebe-se que este um conceito fugidio e em evoluo (SACHS, 2004). Neste sentido, ser considerado, para fins deste trabalho, o conceito de desenvolvimento econmico como um processo de promoo do crescimento econmico, com impactos positivos em termos sociais e em termos ambientais. Em outras palavras, o processo de desenvolvimento envolve uma melhoria do bem-estar das geraes presentes, atravs do crescimento com distribuio de renda e melhoria social, e do bem-estar das geraes futuras, atravs da garantia de sustentabilidade econmica, social e ambiental (LA ROVERE et al., 2005). 205 Conforme visto nos captulos anteriores, apesar de j existir o pagamento dos royalties desde a dcada de 1950, somente a partir da Lei n. 9.478, de 1997 que os repasses atingiram volumes expressivos. A referida Lei tambm determinou o pagamento das participaes especiais, (at ento inexistentes) e que se tornaram expressivas somente a partir do ano 2000. 206 Dinamismo: demonstra o dinamismo da economia local, representada pela existncia de alguns servios especializados e pelo nvel de suas atividades. Centralidade e vantagem locacional: representa a capacidade que possui o municpio de estabelecer vnculos com os mercados vizinhos, seja pela sua importncia regional, seja pela sua localizao geograficamente privilegiada. Riqueza e potencial de consumo: demonstra a riqueza existente no municpio, representada pela sua produo e pelo nvel de rendimento de seus habitantes. Qualificao da mo-de-obra: representa o padro de formao educacional da populao, do ponto de vista da especializao e profissionalizao. Facilidades para negcios: demonstra as facilidades existentes para a operao das empresas e seus funcionrios. Infraestrutura para grandes empreendimentos: demonstra a presena, no municpio, de condies favorveis implantao e operao de empresas de grande porte. Cidadania: representa as condies de atendimento s necessidades bsicas da populao do municpio (sade, educao, segurana, justia e lazer). Para uma descrio mais detalhada deste ndice, ver CIDE (2006b), ndice de Qualidade dos Municpios: potencial para o desenvolvimento II, Rio de Janeiro: Fundao CIDE.
204

210

apresenta o valor dos indicadores e o ranking dos municpios e regies no estado do Rio de Janeiro, para os anos de 1998 e 2005.

Tabela 5.12 Evoluo dos indicadores do ndice de Qualidade dos Municpios IQM (1998/2005)

Municpios e Regies de Governo Armao dos Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Regio Norte Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio Noroeste Fluminense

IQM 1998 Posio no Valor Estado RJ 0,2402 40 0,3919 11 0,4245 9 0,1489 74 0,4705 6 0,4789 5 0,2309 45 0,3327 23 0,1512 73 0,1435 0,2176 0,2170 66 53 50

IQM 2005 Posio no Valor Estado RJ 0,3818 18 0,4308 13 0,4585 9 0,1595 69 0,4618 8 0,6386 3 0,3528 24 0,5189 6 0,1742 62 0,1182 0,2776 0,1846 73 40 62

Fonte: Elaborao prpria a partir de CIDE (2006b).

Os municpios localizados na Zona de Produo Principal (e que por esta razo recebem vultosos repasses de participaes governamentais), so aqueles que apresentaram os melhores indicadores no ano de 2005, quando comparados com os demais municpios localizados nas regies Norte Fluminense, Baixadas Litorneas e Noroeste Fluminense. Nesta anlise, j possvel perceber, devido ao maior intervalo de tempo decorrido do recebimento de um maior aporte de royalties e participaes especiais para estas localidades, o benefcio das rendas petrolferas para o desenvolvimento destes municpios. Os agrupamentos regionais permitem visualizar que as localidades mais carentes so aquelas que no conseguiram universalizar os benefcios sociais decorrentes de seu crescimento econmico. Grande parte destes municpios , ainda, de base agrcola, a atividade econmica original (como Quissam, Carapebus e So Joo da Barra, assim como a maioria dos municpios das regies Noroeste e Norte Fluminense). J os menos carentes, e que obtiveram melhor desempenho no ndice, so aqueles cuja base

211

econmica fundamenta-se nas atividades industriais, de comrcio e/ou servios (como, por exemplo, Maca207) (CIDE, 2006b). No IQM-2005, no se registrou, entre os vinte primeiros colocados, um nico municpio representante do Noroeste Fluminense (o mesmo no aconteceu no IQM-1998, que registrou dois municpios desta Regio de Governo: Santo Antnio de Pdua e Bom Jesus do Itabapoana). O Noroeste Fluminense uma regio que continua bastante dependente de repasses do governo federal e estadual, assim como recursos da assistncia social (como a aposentadoria rural). Sua economia, baseada na agropecuria pouco competitiva, no conseguiu se reciclar, provocando uma migrao de sua populao para cidades com melhores condies de vida (CIDE, 2006b). Municpios como Varre-Sai, So Jos de Ub, Aperib e Lage do Muria ocupam as ltimas colocaes do ranking do IQM 2005, sendo Aperib o municpio que mais perdeu posies de 1998 a 2005: saiu do 43 para o 79 lugar (CIDE, 2006b). A maioria dos municpios pesquisados, localizados na Zona de Produo Principal da Bacia de Campos, destinaram seus recursos para o gasto social, priorizando as reas de Educao e Cultura, Sade, Habitao e Urbanismo, dentre outras, representando um esforo das polticas pblicas em atender s necessidades da populao local208 (PACHECO, 2003). Segundo a ANP (2003), a contribuio dos royalties para a expanso de gastos de setores de Educao e Cultura e Sade e Saneamento, no evidente, devido coincidncia do momento de implantao do programa federal de aes bsicas de sade (SUS) e do FUNDEF, com o de expanso dos volumes arrecadados com os royalties (ANP, 2003). Entretanto, os gastos realizados em
Maca, o municpio de maior potencial de atrao de investimentos, segundo indicadores do IQM 2005, teve um passado agrcola. A sua base econmica, portanto, foi a mesma dos que ainda hoje permanecem com caractersticas rurais, ou que se transformaram em periferias de plos. O bom desempenho apresentado por Maca, conseqncia da mudana da base econmica que se verificou, com a instalao de uma indstria petrolfera. J os municpios perifricos, de origem agrcola (assim como Maca), tambm apresentaram mudanas, mas estas no evitaram que se tornassem dependentes de outros mais desenvolvidos, com maior poder de atrao de investimentos, que levaram melhores condies socioeconmicas. 208 guisa de ilustrao, a porcentagem mdia de crescimento dos gastos, entre 1997 e 2002, para Campos dos Goytacazes, Carapebus, Maca, Quissam e So Joo da Barra, foram de: 560% para Administrao e Planejamento; 331% em Sade e Saneamento; 220% para Educao e Cultura e 113% para Habitao e Urbanismo. Estes valores so expressivamente maiores que aqueles registrados nos municpios limtrofes da Regio Norte Fluminense (Cardoso Moreira, Conceio de Macabu, So Fidlis e So Francisco de Itabapoana): 271% para Administrao e Planejamento; 132% para Educao e Cultura; 73% para Habitao e Urbanismo e 158% em Sade e Saneamento (PACHECO, 2003; LA ROVERE et al., 2005).
207

212

Educao e Sade superaram, respectivamente, os repasses do FUNDEF e do SUS, reforando a hiptese de que estes setores foram beneficiados com outros recursos, em especial, as receitas provenientes das participaes governamentais, sendo que os nove municpios da Zona de Produo Principal, que recebem o maior repasse de royalties e participaes especiais, foram os que realizaram os maiores gastos nos dois setores (LA ROVERE, 2005; PACHECO, 2003). difcil especificar, com preciso, as reas beneficiadas com os recursos das participaes governamentais, pelo motivo da disperso das informaes sobre o assunto abordado. Alm disto, complicada a desagregao dos benefcios oriundos dos recursos dos royalties e participaes especiais daqueles originados pela indstria petrolfera como um todo. Soma-se a este fato, a dificuldade de obteno e a demora no encaminhamento de informaes por parte dos rgos pblicos209 e no curto espao temporal, decorrido do incio do recolhimento das participaes governamentais e seus reais efeitos sobre a vida econmica e social dos municpios, para a materializao dos resultados dos gastos realizados210. No intuito de exemplificar, mais detalhadamente, a utilizao dos royalties na esfera municipal, sero apresentadas algumas informaes pontuais de reas setoriais, nas quais estes recursos foram direcionados. Entretanto, algumas destas informaes ainda no foram expressas em fontes oficiais de informao211. No ano 2000, Quissam destinou 15,37% dos royalties para pavimentao, 12,81% para saneamento, 4,19% para construo de casas populares e 4,16% em eletrificao
209

O vereador Srgio Diniz (PSDB/RJ), um dos principais questionadores sobre o uso dos recursos dos royalties na administrao do prefeito Arnaldo Vianna (Campos dos Goytacazes). Alm da dificuldade de acesso s informaes, o vereador afirmou: A atual gesto (do prefeito Arnaldo Vianna) no apresenta a maior parte dos nmeros que solicitamos. O que poderia ser usado como um alicerce para o desenvolvimento de Campos no tem controle. H fortes indcios de corrupo e m aplicao dos recursos dos royalties (DE FRANA, 2004, p. 44). 210 necessria cautela ao medir as modificaes estruturais sobre as condies de vida dos municpios, no sendo pertinente, pois, exigir-se que em poucos anos haja transformaes substanciais sobre a qualidade de vida de sua populao, sobretudo quando requerem investimentos com largos prazos para maturao, como o setor educacional ou a universalizao dos servios pblicos de saneamento e sade (SERRA, 2003). 211 Algumas das informaes apresentadas foram recolhidas a partir da explorao da imprensa local e estadual e confirmadas em entrevistas abertas. Elas no tm objetivo de emitir julgamento de valor, tampouco de tomar posio em favor ou detrimento de polticos ou partidos envolvidos, mas to somente de analisar a situao municipal diante de um repasse expressivo de recursos oriundos das participaes governamentais.

213

(BRUM, 2001). Em Rio das Ostras, embora seja o terceiro municpio em arrecadao, gastou-se, tambm em 2000, apenas 23,2% da receita obtida dos royalties, sendo que 58% deste montante, destinou-se obras de pavimentao (FRANA e ORDOEZ, 2000). Campos dos Goytacazes tambm apresentou uma concentrao de gastos em pavimentao, consumindo 85% do total utilizado (BRUM, 2001). Carapebus apresentou, no mesmo ano, a seguinte distribuio de gastos: 35% em construo, reforma e pavimentao, 20% em saneamento e 14% em rede eltrica (BRUM, 2001). Maca, o segundo maior beneficirio dos royalties, arrecadou cerca de R$ 86 milhes, em 2000. Deste total, segundo a Secretaria de Fazenda, R$ 21.501.209,40 ficaram de saldo de 2000 para 2001, tendo o municpio destinado o gasto de R$ 64.718.114,40 nas seguintes obras: 5,8% em projetos de urbanizao de vias urbanas; 16,6% em pavimentao; 4,5% em esgotamento sanitrio; 4,2% em iluminao pblica; 1,2% em dragagem de rios e canais; 1,1% em obras no cemitrio pblico; 4,9% em praas e jardins; 1,2% em obras de infra-estrutura na regio serrana; 1,4% na aquisio de imveis; 3,8% na drenagem de guas pluviais; 1% em limpeza pblica; 0,7% na construo de unidades de sade e 2,3% na aquisio de equipamentos diversos (SILVIO, 2001). O ndice de gerao de empregos formais de Campos dos Goytacazes, assim como o de Maca, superou a mdia do estado do Rio de Janeiro, e at a mdia nacional, no ano de 2004, de acordo com o estudo do Observatrio Socioeconmico da Regio Norte Fluminense (SILVA NETO, 2005). Maca ainda lidera o ranking de gerao de empregos formais na regio, seguido de Campos dos Goytacazes, o qual vem apresentando sinais de recuperao das taxas de emprego formal a partir de 2002. O municpio de Cabo Frio, integrante da Regio das Baixadas Litorneas, tambm superou a mdia nacional, estabelecendo a hiptese que o crescimento do nvel de empregos foi favorecido pelo aumento do volume de participaes governamentais repassadas estas localidades (SILVA NETO, 2005). Em 2005, o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do estado do Rio de Janeiro (SEBRAE/RJ) promoveu a quarta edio regional do Prmio SEBRAE Prefeito Empreendedor, com a finalidade de promover e divulgar as melhores prticas de gesto pblica para o incentivo ao empreendedorismo (SEBRAE/RJ, 2006). Das 37 214

prefeituras fluminenses inscritas, a premiada na categoria Utilizao de royalties e compensaes financeiras na promoo do desenvolvimento local foi a prefeitura de Cantagalo, localizada na Regio Serrana do estado do Rio de Janeiro, que, com pouco mais de 20 mil habitantes, tem promovido uma sria de aes para estruturar o desenvolvimento, a partir da participao popular nas decises do Poder Pblico (SEBRAE/RJ, 2006). No municpio de Cantagalo, que em 2005 recebeu R$ 4,9 milhes em royalties (representando 15,4% da receita total municipal no referido ano TCE-RJ, 2006b), a aplicao dos recursos definida durante as reunies do oramento participativo e, tambm, com a equipe de governo. A verba investida em melhorias de saneamento e infra-estrutura, como a reforma de estradas vicinais para garantir o escoamento da produo agrcola e o acesso de moradores das reas rurais. No Centro, e bairros prximos, realizaram-se intervenes, como a nova iluminao pblica, a reforma da praa e o tratamento paisagstico e, tambm, a compra de um incinerador para tratamento de lixo hospitalar. Ainda com o dinheiro dos royalties, a Prefeitura mantm o servio de transporte escolar gratuito, possibilitando que estudantes do municpio possam continuar seus estudos em cursos tcnicos e universidades localizados nos municpios vizinhos de Nova Friburgo, Niteri e Alm Paraba (Minas Gerais). (SEBRAE/RJ, 2006). Na edio nacional do Prmio Prefeito Empreendedor do SEBRAE, de 2005, o municpio de Coari, no Amazonas, ficou com o primeiro lugar na etapa nacional do prmio no destaque temtico da Utilizao de Royalties e compensaes financeiras na Promoo do Desenvolvimento Econmico (SEBRAE, 2006). Com o Plano Estratgico, a prefeitura utilizou os recursos advindos da explorao de gs natural e petrleo para desenvolver aes como: estruturao da parte urbanstica da cidade, a fim de receber novos empreendimentos; qualificao da mo-de-obra local, por meios de convnios com instituies como o SEBRAE no Amazonas; tratamento diferenciado e simplificado s micro e pequenas empresas; criao de regras de incentivo aos pequenos negcios, entre outras (SEBRAE, 2006). Na Regio Metropolitana do estado do Rio de Janeiro, a Prefeitura de Mag criou, em 2001, o Programa de Proteo ao Meio Ambiente, sendo a maior parte dos recursos 215

provenientes da arrecadao de royalties. Ainda no mesmo ano, a Prefeitura aplicou os

royalties em servios como bio-remediao do aterro sanitrio, coleta de lixo, aluguel

de maquinas pesadas, pavimentao e drenagem de ruas (TCE-RJ, 2003b). J a Prefeitura de Niteri, em 2003, utilizou os recursos dos royalties do petrleo em obra de infra-estrutura como a finalizao do caminho Niemeyer e em obras de saneamento bsico, pavimentao, recapeamento e drenagem (LIMA, 2004). Na Regio das Baixadas Litorneas, alm de gastos direcionados a obras de infraestrutura, os prefeitos se utilizam dos recursos petrolferos na desapropriao de terrenos que estavam em reas de interesse ambiental, como o caso de Armao dos Bzios e Rio das Ostras e, tambm, em eventos ligados ao setor turstico, como a organizao de shows, reas de lazer urbanizadas, eventos musicais e patrocnios eventos esportivos, em municpios como Rio das Ostras, Arraial do Cabo, Araruama, Cabo Frio, Saquarema e Casimiro de Abreu (ALMEIDA, 2004). Entretanto, alguns gastos, mesmo que objetivando um incentivo ao setor turstico e de lazer, podem no se constituir na maneira ideal de uso dos royalties, pois no estariam criando capacitaes e diversificao da economia local212. PESSANHA (2004) alerta para o fato de que, em Campos dos Goytacazes, o crescimento de investimentos na ampliao do patrimnio da Prefeitura, com desapropriaes de terrenos e edificaes para a criao de departamentos e setores nas atividades-meio do executivo municipal significativamente preocupante. O aumento das despesas com o crescimento de prdios pblicos gera, automaticamente, o crescimento das demandas de pessoal para a execuo de servios e, ainda, das despesas de custeio, com aumento dos gastos com energia eltrica, telecomunicaes, segurana, dentre outros (PESSANHA, 2004). Observa-se que, num cenrio futuro sem royalties, ter-se- uma mquina pblica municipal extensa e pesada para ser sustentada, exclusivamente, pelas transferncias governamentais e pela arrecadao tributria prpria.
No municpio de Campos dos Goytacazes, tambm existem questionamentos sobre gastos excessivos nos setores de Cultura e Esporte, considerados como despesas de desenvolvimento social (PESSANHA, 2004). Apesar dos recursos alocados nestes setores serem vistos como investimentos, e no como gastos, o que se questionou, por exemplo, foi o nmero excessivo de shows em praas pblicas (em 2003, foram 703 shows) e o alto valor pago dos espetculos contratados, no caso sem exigibilidade de licitao. Nos esportes, os questionamentos so semelhantes, pois os gastos com a contratao de atletas com expressivos salrios para representar a cidade (especialmente nas competies de vlei e basquete), consomem recursos de aproximadamente R$ 500 mil mensais (PESSANHA, 2004).
212

216

O municpio de Rio das Ostras, devido sua proximidade da base de operaes da PETROBRAS em Maca, vem investindo no turismo de negcios. A criao da Zona Especial de Negcios (ZEN) um importante passo neste sentido, atraindo empresas para o municpio e garantindo o fluxo de turistas durante todo o ano (PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO DAS OSTRAS, 2007). Entretanto, apesar destes investimentos, o municpio ainda possui um deficiente sistema de saneamento bsico (apenas 30% da populao tm acesso a este servio) e, contraditoriamente, realiza investimentos de urbanizao considerados fundamentais para incentivar o turismo, mas que sofrem duras crticas dos partidos de oposio (ORDOEZ, 2004). Uma destas controvrsias foi o calamento realizado na orla da Costa Azul, bairro nobre do balnerio. A calada da praia, de 8.500 metros quadrados, foi feita de porcelanato e, segundo o ento prefeito Alcebades Sabino, teria custado R$ 12 milhes, incluindo obras de paisagismo e licenciamentos ambientais. Porm, a Organizao NoGovernamental (ONG) Pr Cidadania afirmou que somente o piso teria custado em torno de R$ 11 milhes (ORDOEZ, 2004). Este problema do direcionamento dos recursos dos royalties tambm atinge municpios de outros estados. Em So Francisco do Conde, localizado na Bahia, auditores da Controladoria Geral da Unio (CGU) realizaram, em 2003, auditorias que demonstraram que a prefeitura estaria envolvida em irregularidades da aplicao de recursos provenientes dos royalties (NIDECKER, 2004). Verifica-se, ao mesmo tempo, que muitos administradores municipais alegam maiores investimentos, em determinadas reas de infra-estrutura, por estarem definidas na Lei n. 7.990/89, provando um suposto desconhecimento dos limites impostos utilizao dos royalties (proibio de uso somente em pagamentos de pessoal e dvidas; Lei n. 9.478/97)213. Entretanto, sabido que obras de infra-estrutura e de carter assistencialista aparecem mais aos olhos da populao de baixa renda, que
Esta questo bastante problemtica, pois uma falta de conhecimento da legislao sobre os royalties pode prejudicar a tomada de decises, como o caso do deputado federal Eduardo Cunha (PP-RJ) que encaminhou, em 2005, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) visando uma redistribuio dos royalties. Entretanto, o deputado desconhecia a no obrigatoriedade de se utilizar os royalties em investimentos e sade, inclusive, afirmando que tudo que vincula, cria problema (PROJETO, 2005, p.3).
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investimentos em setores sociais, levando a crer que tal escolha remete-se interesses eleitoreiros214. Um estudo economtrico, realizado por consultores do Senado Federal, sobre a eleio municipal de 2000 (com dados referentes 96% dos 5.561 municpios brasileiros) tinha por objetivo averiguar se uma boa gesto municipal aumentaria a probabilidade de reeleio de um bom prefeito215 (PEREIRA, Merval, 2004). As concluses da pesquisa indicaram que o eleitor e as instituies monitoram a performance do prefeito apenas parcialmente, dando nfase aos fatos de grande repercusso na imprensa. J indicadores de performance de menor visibilidade no parecem afetar as chances de candidatura ou reeleio, como o caso de prefeitos apontados pelo TCU como autores de irregularidades. A segunda concluso relevante, apontada pelos consultores Marco Jos Mendes e Carlos Alexandre Amorim Rocha (apud PEREIRA, Merval, 2004, p.4), foi a de que:
As chances de reeleio esto intimamente associadas expanso da despesa municipal. H uma correlao positiva entre a taxa de crescimento da despesa e as probabilidades de candidatura e de reeleio. O comportamento fiscal mais correlacionado com o sucesso eleitoral a expanso da despesa pblica.

Segundo o estudo, em mdia, um prefeito que tenha reduzido em 10% a despesa corrente ao longo do mandato teve uma probabilidade de reeleio de 28%. J aquele que aumentou a despesa em 50% teve a probabilidade de reeleio ampliada para 43% (PEREIRA, Merval, 2004). Os fatos apresentados revelam que, na maior parte dos casos, as receitas petrolferas no esto sendo direcionadas para os aspectos estratgicos do desenvolvimento regional, como polticas sociais distributivas, criao de capacitaes tecnolgicas e diversificao econmica para a distribuio de renda e de trabalho. Um rpido aumento
Tal suposio reforada pelo depoimento de algumas autoridades, como a que foi dada pelo ento Prefeito de Campos dos Goytacazes, Arnaldo Vianna, Revista poca, em janeiro de 2001: Preciso arrumar a cidade para atrair investimentos. Alm disto, asfalto o que o povo quer. Inauguro postos de sade e no h tanto entusiasmo. Quando fao asfalto, sou recebido como um deus. (BRUM, 2001, p.53). 215 A eventual constatao de que uma m ou boa performance administrativa reduz ou aumenta a probabilidade de reeleio de um prefeito seria, na viso dos autores da pesquisa, um indicador de que o processo democrtico e eleitoral do pas apresenta algum grau de eficincia na seleo dos melhores polticos (PEREIRA, Merval, 2004).
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do fluxo de receitas de royalties e participaes especiais, num curto perodo de tempo, aliado a um cenrio de escassez de recursos pblicos, exige uma cautela ainda maior das administraes estaduais e, principalmente, municipais na utilizao destas quantias, tanto ao que se refere um planejamento econmico de longo prazo, como tambm, quanto s questes de natureza poltica, referente transparncia, democratizao das decises e controle dos gastos.

V.5 Experincias Internacionais de Utilizao de Royalties e demais Rendas Petrolferas

No captulo anterior deste trabalho observou-se que nos EUA, grande parte da arrecadao do governo federal obtida com os royalties oriundos das atividades de minerao e explorao de petrleo e gs natural est vinculada objetivos de ampliao e conservao do patrimnio ambiental (parques, reas de recreao, reas de preservao, etc.) e do patrimnio histrico, bem como recuperao e preservao dos recursos hdricos. Esta vinculao coerente com a tese de que os royalties constituem a venda de um patrimnio pblico e que, portanto, as receitas arrecadadas devem ser aplicadas na ampliao e conservao de outras formas de patrimnio pblico (LEAL e SERRA, 2003). Quanto s experincias de promoo de desenvolvimento socioeconmico com recursos das rendas petrolferas (incluindo os royalties), vlido citar a experincia do Governo do Chade que, em janeiro de 1999, em parceria com o Banco Mundial, concordou em adotar planos para regulamentar o gerenciamento das rendas petrolferas originrias do projeto de oleoduto Chade-Camares216. Criou-se, desta maneira, o Plano de Gerenciamento de Recursos (Revenue Management Plan RMP), com objetivo de promover transparncia e boa gesto dos influxos das rendas oriundas das atividades petrolferas, direcionando estes recursos para programas sociais e desenvolvimento humano no pas (WELCH, 2002). A lei que rege o RMP determinou que as reas
O oleoduto Chade-Camares, projeto orado em US 3,5 bilhes, transportar 900 milhes de barris de petrleo do Chade para a costa dos Camares, de onde ser exportado. A projeo de incremento das rendas do Chade, devido esta atividade, est estimada entre US$ 80 - 100 milhes por ano, durante a durao do projeto (25 anos). Com este aporte de recursos, o oramento do Chade aumentar mais de 50% (WELCH, 2002).
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prioritrias para os investimentos seriam: sade pblica, servios sociais, educao, infra-estrutura, desenvolvimento rural e meio ambiente. Um percentual de 80% das rendas petrolferas devem ser alocadas nestes setores prioritrios, enquanto que 5% so destinados diretamente s regies produtoras, 10% so alocados em um fundo para geraes futuras e os 5% ficam sob a competncia do governo (WELCH, 2002). Na Bolvia no existe na legislao uma norma que determine os gastos dos recursos. A nica exigncia legal existente determina que as Prefeituras e Municpios direcionem 85% das transferncias fiscais em investimentos e 15% para as despesas correntes. A participao local ocorre atravs de mecanismos de fiscalizao dos Departamentos, Municpios e conselhos de vigilncia (WORLD BANK, 2005). Na Bolvia no possvel estabelecer uma correspondncia direta entre fontes de receitas e o destino dos gastos, pois as rendas petrolferas esto agregadas outras fontes de recursos municipais, como um caixa nico de recursos, da mesma forma que ocorre nos municpios brasileiros. Diante disto, supe-se que os recursos petrolferos esto sendo administrados como os recursos provenientes de qualquer outra fonte. No entanto, ao analisar o desempenho geral do balano fiscal de localidades na Bolvia, beneficiadas com rendas petrolferas, o relatrio do WORLD BANK (2005) aponta que existe um fraco desenvolvimento institucional dos governos locais, devido deficincias tcnicas e administrativas, incompatibilidade dos planos e programas anuais com o oramento, ingerncia poltica nos conselhos municipais, alta rotatividade do funcionalismo e falta de transparncia nos processos administrativos. Na Colmbia, a legislao determina, de maneira explcita, a forma na qual os royalties, arrecadados por diversas entidades territoriais, devem ser investidos. Grande parte dos recursos deve ser alocada em projetos prioritrios do Plano Geral de Desenvolvimento do Departamento (Plan General de Desarrollo del Departamento), ou nos Planos de Desenvolvimento Municipais (WORLD BANK, 2005). A Figura 5.8, a seguir, apresenta a distribuio adotada.

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Departamentos 47,50% Municpios Royalties 12,50% 20% Portos 8,00% FNR* 32,00%

Investimentos em Projetos Prioritrios de Desenvolvimento 90% Interveno Tcnica 5% Gastos Operacionais 5%

Via Direta Comunidades Indgenas

Energia e Gs 15,0% Projetos Especficos 15,5% Recursos Prprios 58,5% Gastos Operacionais 1% CORMAGDALENA 10,0%

Meio Ambiente 30%

Via Indireta

Figura 5.8 Colmbia: distribuio dos royalties segundo beneficirios

* FRN Fundo Nacional de Royalties Fonte: WORLD BANK (2005).

Da parcela destinada aos Departamentos produtores (47,5%), os recursos dos royalties e compensaes monetrias possuem os seguintes destinos: 90% devem ser usados em projetos prioritrios (dos quais pelo menos 50% devem ser direcionados aos planos de desenvolvimento dos municpios, do mesmo Departamento, que no recebem diretamente royalties); 5% para a interveno tcnica dos projetos que so executados com estes recursos e; 5% para gastos operacionais (WORLD BANK, 2005). Para os Municpios produtores (12,5%), os recursos dos royalties e compensaes monetrias possuem os seguintes destinos: 90% devem ser usados para investimentos em projetos de desenvolvimento municipal (priorizando obras de saneamento ambiental e obras de construo e ampliao da estrutura de servios de sade, educao, eletricidade, gua potvel, esgotos e demais servios pblicos); 5% para a interveno tcnica dos projetos que so executados com estes recursos e; 5% para gastos operacionais (deste percentual, so destinados 50% para pagar os custos de administrao das agncias nacionais, responsveis pela arrecadao e distribuio dos
royalties e compensaes, desde que, neste percentual de 50%, no estejam includas

receitas provenientes de atividades petrolferas) (WORLD BANK, 2005). Os recursos destinados ao Fundo Nacional de Royalties (Fondo Nacional de Regalias FNR) so redistribudos entre os destinatrios da seguinte forma: 15% para projetos de

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energia eltrica e gs; 15% para projetos especficos submetidos pelas entidades territoriais; 58,5% para recursos prprios para minerao, preservao do meio ambiente e outros projetos prioritrios; 1% para gastos operacionais e; 10% para a
Corporacin del Rio Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA) (WORLD

BANK, 2005). De acordo com a lei dos royalties colombiana, e com a finalidade de assegurar uma diviso eqitativa dos recursos, os critrios que a Comisso Nacional de Royalties leva em considerao para a alocao dos recursos (excludos aqueles que j possuem destinao especfica) so: equilbrio regional baseado em um ndice de carncias (ndice de Necessidades Bsicas Insatisfechas NBI); desenvolvimento equnime do pas e de suas distintas regies; impactos ambientais, sociais e econmicos dos projetos; efeitos causados localidade como conseqncia das atividades de explorao, transporte, manejo e embarque dos recursos naturais; financiamento dos planos de desenvolvimento regionais; densidade populacional (WORLD BANK, 2005). As comunidades indgenas, de acordo com a lei vigente, tambm tm direito aos recursos da renda petrolfera, de maneira direta e indireta217. Um ponto importante a ser destacado no processo de distribuio dos royalties, entre as regies beneficirias da Colmbia, a utilizao de critrios de equidade, definidos pela Lei n. 756/2002 (WORLD BANK, 2005). Esta Lei estabelece que, nos Departamentos produtores, caso no se alcancem os indicadores mnimos de mortalidade infantil e cobertura bsica de servios pblicos (sade, educao, gua potvel e saneamento), uma parcela de 60% do total de royalties arrecadados dever ser direcionada a estes propsitos. Contudo, mesmo existindo uma proposta de distribuio mais equnime dos
royalties entre os municpios produtores beneficirios, ainda grande a disparidade de

recursos (e, conseqentemente, a capacidade de investimentos) existente entre as regies produtoras e no-produtoras de petrleo na Colmbia.

De maneira direta: quando os recursos no-renovveis so explorados em territrio indgena (ou a um local com at cinco quilmetros de distncia), um percentual de 5% do valor dos royalties pagos, correspondentes ao Departamento onde ocorreu a explorao e, 20% valor dos royalties pagos, correspondentes ao Municpio onde ocorreu a explorao, so direcionados investimentos nas reas onde se localizam as comunidades indgenas. De maneira indireta: atravs da destinao do Fundo Nacional de Royalties (FNR), dos recursos destinados preservao do meio ambiente, que podem ser utilizados para promoo do desenvolvimento sustentvel das reas de proteo indgenas (WORLD BANK, 2005).

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Um estudo comparativo dos investimentos realizados em dois municpios colombianos (um produtor de petrleo Aguazul; e um no-produtor Chaparral) demonstrou que a localidade que recebe royalties, derivados da explorao petrolfera, possua uma capacidade de investimentos pelo menos nove vezes maior que a localidade que no recebia royalties (GAVIRIA et al., 2001), semelhante ao que ocorre nos municpios da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos, conforme visto anteriormente. Os servios de Aguazul, que receberam maiores investimentos de royalties, foram de saneamento bsico e habitao. Comparados com o municpio de Chaparral, observouse que os investimentos realizados em Aguazul excederam em 16 e 52 vezes, respectivamente, os investimentos realizados nestes dois setores (saneamento bsico e habitao) em Chaparral (GAVIRIA et al., 2001). Alm destas duas reas, os royalties contriburam para investimentos em obras virias, gerao energia eltrica, agricultura e meio ambiente, gerando um investimento total nestes setores 14 vezes maior que os verificados na localidade de Chaparral (GAVIRIA et al., 2001)218. O Peru tambm utiliza critrios para distribuio das rendas gasferas. A princpio, foi utilizado um critrio que considerava apenas a densidade populacional. Contudo, este mtodo prejudicou as regies mais pobres onde se realizava a explorao do hidrocarboneto (na maior parte dos casos, estas regies eram predominantemente agrcolas, caracterizadas por vastos territrios, mas com baixa densidade populacional) (WORLD BANK, 2005). Posteriormente, adotaram-se critrios que direcionavam os recursos diretamente s regies onde se localizavam as reservas de gs natural e petrleo e, para as demais regies, utilizaram-se critrios baseados em indicadores de pobreza, satisfao de necessidades bsicas e densidade populacional (superando o conceito original que somente considerava a densidade populacional) (WORLD BANK, 2005). No Equador, a administrao dos recursos oriundos do setor petrolfero, desde seu incio na dcada de 1970, tem sido feita de maneira inadequada, segundo o relatrio do Banco
Os royalties contriburam para que o municpio de Aguazul estruturasse um plano de desenvolvimento de longo prazo, baseado em obras de pavimentao e construo de estradas, projetos de eletrificao e usinas de tratamento de gua. Estas obras, alm de no serem includas entre os projetos prioritrios do programa de investimentos do municpio de Chaparral (devido ao alto custo demandado), so financiadas de maneira deficiente, pois a constituio colombiana de 1993 no inclui repasses especficos, do governo central, para estes setores municipais (GAVIRIA et al., 2001).
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Mundial (WORLD BANK, 2005), uma vez que a arrecadao e destinao dos recursos se converteram em processos essencialmente polticos. Os governos passaram a utilizar as receitas petrolferas como fonte de recursos para satisfazer suas necessidades fiscais, sem que houvesse qualquer planejamento. No que concerne ao uso descentralizado dos recursos no Equador, a maior parcela (80%) destina-se ao Instituto de Ecodesenvolvimento da Regio Amaznica (ECORAE), cuja lei estabelece que as agncias seccionais devem destinar no menos que 80% dos recursos para o financiamento de projetos virios e saneamento ambiental, em suas respectivas jurisdies. Uma outra parcela de 11%, do total de recursos arrecadados em 2002, foi direcionada ao Fondo de Desarrollo de las Provncias
Orientales de Sucumbios, Napo, Morona Santiago y Zamora Chinchipre, para obras de

infra-estrutura urbana e rural (WORLD BANK, 2005). No Peru, os recursos petrolferos foram utilizados, majoritariamente, para financiar despesas de capital nas localidades produtoras de petrleo e gs natural219. No ano de 2002, estas regies destinaram 76,3% destes recursos para financiar despesas de capital, 23,0% para despesas correntes e 0,7% para pagamento de dvidas (WORLD BANK, 2005). Dos exemplos anteriormente apresentados, constatou-se que, na maioria dos casos, as leis priorizam a utilizao das rendas petrolferas em investimentos, que deveriam ser direcionados por planos de desenvolvimento de mdio e longo prazos, ao invs de despesas correntes. Contudo, em alguns casos, na prtica estes planos no existem, ou so pouco especficos, no havendo uma definio precisa dos projetos com prioridades de investimentos. Tambm, constatou-se no existir uma metodologia nica para a distribuio da rendas petrolferas, utilizando-se critrios de equidade (tais como contribuio ao PIB, nveis de pobreza, populao, presena de recursos minerais e preservao do meio-ambiente) (WORLD BANK, 2005).

O que vm se verificando uma tendncia crescente de utilizao dos recursos para custeio de gastos de capital. Em 1998, o percentual de recursos destinados a esta finalidade foi de 66,4%, j em 2002, o percentual foi de 76,3% (WORLD BANK, 2005).

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V.6 Consideraes sobre a Necessidade de uma Eficiente Gesto dos Recursos Petrolferos Observou-se anteriormente, tanto nos exemplos nacionais quanto internacionais, que os
royalties e participaes especiais integram a receita dos municpios de maneira

generalizada, misturando-se com as demais receitas e, portando, passveis de serem tratadas como mais uma arrecadao tributria, a despeito de sua natureza distinta e especificamente compensatria. Tal observao feita no sentido de complementar a indagao sobre a necessidade premente de um maior debate da sociedade, no somente sobre a distribuio das participaes governamentais, mas, principalmente, sobre a forma de aplicao dessas receitas e cumprimento do fim para o qual existem. Na ausncia de indicadores que possam avaliar efetivamente os efeitos das decises adotadas pelos governos estaduais e municipais quanto ao emprego dos royalties e participaes especiais, torna-se clara a importncia de uma viso estratgica do gestor pblico, possibilitando que o desenvolvimento socioeconmico (especialmente o municipal), torne-se menos dependente do fluxo extraordinrio de rendas petrolferas. No mbito da discusso sobre o desenvolvimento socioeconmico na esfera municipal, pertinente expor que desde a Constituio de 1988, a descentralizao administrativa, juntamente com uma maior participao popular, vm se apresentando como um importante elemento da reforma do Estado, no sentido de garantir maior eficcia das polticas sociais, aproximando os seus responsveis de seus usurios (SOUTO, 1995). Ao promover uma descentralizao de recursos, a Constituio permitiu que projetos e prticas administrativas inovadoras pudessem ser desenvolvidos, a partir de iniciativas de foras sociais e polticas emergentes da esfera municipal. Diante desta maior autonomia, o poder local, juntamente com a populao, pode contribuir para resoluo das carncias sociais e a recuperao da qualidade de vida das cidades. Este fato torna-se extremamente importante no contexto deste trabalho, uma vez que aborda a discusso sobre a eficiente utilizao dos royalties do petrleo e gs natural, na promoo do desenvolvimento econmico local e de polticas de justia intergeracional. Como a legislao no determina as reas em que tais recursos devam ser empregados,

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cabe s Administraes Municipais a promoo de uma eficiente gesto, direcionando gastos para reas que produzam retornos a mdio e longo prazo para a populao, o que possibilitaria no somente a melhoria dos indicadores socioeconmicos (tais como diminuio da mortalidade infantil, reduo do analfabetismo, aumento da renda per
capita, dentre outros), como tambm promoveria a diversificao da economia local,

possibilitando a existncia de outras atividades econmicas, capazes de promover o desenvolvimento da localidade em questo. Porm, existem diversas dificuldades no processo. OLIVEIRA (2002) aponta como principais fatores externos, que interferem na gesto pblica, o processo de urbanizao acelerada (aumentando a presso social sobre a oferta de infra-estrutura e servios pblicos); a demanda por emprego e renda; o acirramento da competio entre diferentes localidades para a recepo de investimentos privados e pblicos, sem falar nos problemas conjunturais de ordem econmica (desvalorizaes cambiais, inflao, intensificao da excluso econmica e social, etc.). Para que se evitem as tendncias disfuncionais na gesto dos recursos dos royalties e participaes especiais, requisito fundamental que a sociedade seja capaz de participar da elaborao dos contratos e da prpria avaliao do desempenho das instituies pblicas, de maneira a assegurar a transparncia do processo e a satisfao dos interesses dos usurios (CARDOSO e SANTOS, 2002). As decises dos gestores municipais podem no ser suficientes para garantir a correta alocao do dinheiro pblico para resoluo dos problemas descritos, tornando imprescindvel a participao da populao neste processo decisrio. A socializao das prticas e decises da gesto local fundamental para formar uma populao consciente de sua cidadania, desempenhando papel ativo perante a vida pblica. Todavia, o processo de participao popular encontra diversos empecilhos para sua efetivao. Entre as dificuldades ligadas mobilizao da populao, destacam-se: o desafio de reunir os habitantes em uma dinmica associativa; falta de comunicao entre os atores sociais e sua base; dificuldade em fazer as pessoas acreditarem que tm poder; dificuldade em promover as discusses antes da chegada do financiamento (s vezes o financiamento vem antes e no foram consultados) (PIRES, 1999).

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Ademais, importante o conhecimento, por parte da populao, do real montante arrecadado dos recursos das participaes governamentais para que se possa realizar um processo de acompanhamento e fiscalizao da utilizao destes recursos. Porm, o acesso informao deve ser acompanhado de um conhecimento prvio do real significado dos royalties petrolferos, e dos fundamentos econmicos que lhe dizem respeito. Em 2002, uma pesquisa realizada no municpio de Campos dos Goytacazes (principal municpio brasileiro beneficirio dos royalties petrolferos) revelou que a populao, em sua maioria (58%) desconhecia o significado dos royalties do petrleo. A mesma pesquisa foi realizada no ano seguinte e, novamente, a populao se mostrou pouco informada sobre o tema (a parcela dos entrevistados que desconheciam o significado da palavra royalties foi de 54%), sendo maior entre os mais idosos e os entrevistados de menor instruo escolar (PETRLEO, 2003). Em 2004, uma nova pesquisa realizada entre 1.438 entrevistados no mesmo municpio, revelou que, dos 1026 entrevistados que reconhecem como rica a Prefeitura de Campos dos Goytacazes, 77,5% associaram esta riqueza com o setor petrolfero, com respostas que indicavam a origem dos principais recursos da prefeitura como sendo o petrleo, os royalties, ou a PETROBRAS. Alm disto, do total de entrevistados, 65,9% subestimaram as receitas mensais (O TAMANHO, 2004). provvel que este desconhecimento da populao em relao s receitas de seu municpio seja um fenmeno nacional, estabelecendo a hiptese que inexiste, principalmente nas esferas municipais de governo, um quadro de familiaridade dos muncipes com as receitas geridas pelas prefeituras. O grande objetivo, no estabelecimento da participao social, promover a eficincia e a eficcia nas operaes de planejamento e organizao, por meio de uma utilizao

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racional dos recursos disponveis. O processo de planejamento220, execuo e controle administrativo do Estado (ou Municpio) poderia, ento, ser conduzido com a seguinte seqncia de etapas: a mobilizao da populao; o encaminhamento das propostas ao gestor pblico; o acompanhamento do planejamento (onde seriam definidos o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual) e, finalmente, a execuo, controle e atuao por vias democrticas. Neste processo, a populao aparece como funo de alimentao do ciclo, com informaes que permitam o ajuste, a correo e novos planejamentos (SILVA, 2002). Para SILVA (2002), uma verdadeira participao democrtica s existe na presena, simultnea, de duas condies: um conjunto de cidados, entidades ou movimentos sociais dispostos a participar e, segundo, canais de participao criados pelo Estado, como audincias pblicas, processos de consulta, fiscalizaes sobre as aes do governo em meios formais, reunies ou assemblias de bairros. Para que seja eficiente, deve ser concedido populao o real poder de participao, e no apenas consulta. Outro ponto essencial para a promoo de uma eficiente gesto dos recursos seria a garantia da transparncia no processo de Administrao Pblica. Ao se institurem mecanismos capazes de garantir a transparncia como integrante do conjunto de capacidades que compe a governabilidade e a governana, pode-se alcanar um melhor desempenho das instituies pblicas (e do governo como um todo). Todavia, a transparncia, por si s, no garante esta melhoria de desempenho, tendo de ser acompanhada de mecanismos que a tornem efetiva. Um destes mecanismos, que aumentou a responsabilidade dos gestores pblicos, foi a Lei de Responsabilidade

O planejamento desenvolvido mediante a elaborao de trs instrumentos legais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). O PPA corresponde apresentao das diretrizes e objetivos, relativos s despesas de capital da Administrao Pblica de cada municpio. Na LDO, o poder Executivo deve apresentar o projeto de lei ao Legislativo, antes da proposta oramentria, detalhando o oramento anual do gasto pblico, para que seja aprovado com ou sem emendas. E, finalmente, o Oramento Anual (LOA), elaborado segundo a tcnica do Oramento Programa, indicando os projetos e atividades das polticas pblicas a serem implementadas no exerccio (SILVA, 2002).

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Fiscal221 (LRF), que trouxe implicaes para o Estado ou Municpio que deixa de cumprir com suas exigncias, causando prejuzos sociedade.

V.6.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal O fundamento que marca a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em vigor desde maio de 2000, o de criar normas de conduta para o responsvel pela gesto de finanas pblicas da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, incluindo-se, tambm todos os rgos da administrao indireta, agncias reguladoras dos servios pblicos e organizaes sociais. A LRF foi estruturada em torno de quatro pilares: planejamento, transparncia, controle e responsabilizao (CAMPELO, 2003). A responsabilidade na gesto fiscal pressupe ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Este processo ocorre mediante o cumprimento de metas e resultados entre as receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia da receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e imobiliria, operaes de crdito (inclusive por antecipao da receita), concesso de garantia e inscrio em restos a pagar (CAMPELO, 2003). Cabe mencionar o destaque dado pela LRF transparncia (arts. 48 e 49), servindo como um primeiro passo para o fortalecimento da accountability222 no Brasil. Seus principais objetivos podem ser visualizados na valorizao da transparncia na divulgao dos resultados da gesto fiscal dos governantes e no incentivo elaborao de oramentos de forma participativa com a sociedade.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2001), estabelece que um ente da federao ficar impedido de receber transferncias voluntrias e de contratar operaes de crdito, caso deixe de arrecadar todos os tributos de sua competncia, no observar os limites para o estoque da dvida, ultrapassar os limites estabelecidos para a despesa total com pessoal, no aplicar os limites constitucionais relativos educao e sade, dentre outros (TCU, 2000). 222 Apesar de j citado em outras partes deste trabalho e no obstante as diversas tentativas de traduo para o portugus, o termo accountability ainda no possui um similar na lngua portuguesa. No pargrafo em questo, a tentativa de traduo do termo accountability por responsabilizao (no sentido de referirse ao dever de prestar contas pelo resultado da gesto) uma simplificao do conceito original, que abrange o sentido de direcionar e orientar a ao administrativa; auferir resultados e garantir a integridade (BUGARIN et al., 2003).

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A LRF determina que devem ser amplamente divulgados, numa linguagem clara e acessvel populao, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal, contendo as principais receitas e despesas municipais, permitindo aos Conselhos de Polticas Pblicas e aos Conselhos de Oramento Participativo fiscalizar o que as prefeituras vm fazendo com os recursos oramentrios, atravs de audincias pblicas e pelo estudo destes balancetes (TCU, 2000). A internet se apresenta, tambm, como um importante canal para o controle efetivo das aes e projetos das instituies pblicas. Com as informaes disponveis na rede, o cidado tem melhores condies de acompanhar a utilizao dos recursos e a prestao de servios, cobrando da administrao, medidas que julgar necessrias ao combate do desperdcio e da corrupo. Ao se exigir, pela LRF, a publicao dos demonstrativos financeiros municipais, as prefeituras passaram a usar suas home-pages, mais para prestar contas ao contribuinte do modo como aplicam os recursos, do que meramente para a divulgao de propaganda pessoal do governante223 (OLIVEIRA, 2002). O controle, por sua vez, foi reforado de duas formas. A primeira, com o estabelecimento de limites para a realizao, ou comprometimento, de algumas categorias de gastos224. A segunda com a atribuio de competncias aos Tribunais de Contas para atuar preventivamente, mediante acompanhamento da evoluo das despesas, emisso de alertas quando os limites estabelecidos estiverem prximos de serem atingidos e indicao de fatos que possam comprometer custos ou resultados de programas ou indicar irregularidades na gesto oramentria.

Neste sentido, importante citar a iniciativa do Governo Federal que, no dia 25 de novembro de 2004, lanou o Portal Transparncia Governamental, pela Controladoria Geral da Unio (disponvel em http://www.portaldatransparncia.gov.br), que divulga os valores repassados pelo Governo Federal aos estados e municpios brasileiros, contribuindo para o monitoramento dos gastos pblicos. Da mesma forma, tambm valiosa a iniciativa da Universidade Cndido Mendes de Campos dos Goytacazes com a criao da home-page InfoRoyalties (disponvel em http://www.inforoyalties.ucam-campos.br), constituindo em uma importante ferramenta de consulta on line para anlise do impacto dos royalties e participaes especiais nos beneficirios, uma vez que agrega, alm dos repasses das participaes governamentais no Brasil, variveis scio-econmicas de seus municpios. 224 Determinou-se que a despesa, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no pode exceder os percentuais da receita corrente lquida, indicados na Lei n. 101/2000, de 50% para a Unio, 60% para Estados e 60% para Municpios. Para este ltimo, a repartio, por Poder, desses limites globais de despesa com pessoal, no pode exceder os seguintes percentuais: 3% para o Legislativo (incluindo o Tribunal de Contas do Estado); 6% para o Judicirio; 49% para o Executivo; e 2% para o Ministrio Pblico dos Estados (TCU, 2000). Destarte, a Lei garante que no somente estes recursos, mas os demais, como repasses do SUS; FUNDEF e as indenizaes das atividades petrolferas, sejam empregadas conforme rege a legislao.

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Por fim, o pilar da responsabilizao, implica na possibilidade de aplicao de sanes a entes que infringem normas, que podem ficar impedidos de receber transferncias federais voluntrias, obter garantias e celebrar operaes de crdito225. Completando o quesito de responsabilizao, a LRF estabeleceu crimes contra a gesto fiscal irresponsvel e penalidades aplicveis aos agentes pblicos226. Em determinados casos, tais penalidades podem atingir at mesmo os dirigentes dos Poderes ou rgos (CAMPELO, 2003). Um dos fatores que dificultam o equilbrio oramentrio, segundo GIAMBIAGI (1998), a falta de um maior controle das reformas institudas pela nova Constituio, pois a autonomia financeira municipal levou, involuntariamente, maior liberdade de gastos, sem que houvesse a equivalente responsabilidade de tributar. Desta forma, a relativa independncia dos municpios em relao ao poder pblico estadual, acompanhada de desequilbrios verticais e horizontais, na repartio da receita tributria nacional. Outro ponto controverso so, justamente, os royalties petrolferos. Por apresentarem uma caracterstica errtica no que se refere sua arrecadao, muitas vezes podem vir a prejudicar o municpio, no que se refere aos cumprimentos das exigncias estabelecidas pela LRF227. Ademais, por se constiturem recursos relativamente recentes, ainda no foi consolidada, pela maioria dos municpios, uma correta administrao das participaes governamentais, levando impossibilidade de solvncia de suas dvidas e compromissos, devido uma repentina queda de arrecadao (discusso que ser retomada na seo V.7 do presente Captulo).
O ente ficar impedido de receber transferncias voluntrias se deixar de institui, prever e arrecadar todos os tributos de sua competncia, no observar os limites para o estoque da dvida, no enviar suas contas para o Poder Executivo Federal, deixar de publicar o relatrio de gesto fiscal, ultrapassar os limites definidos para despesas totais de pessoal, e na hiptese de no cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade. Nos casos de no enviar suas contas ao Poder Executivo Federal, e exceder os limites de gastos com pessoal, ficar ainda impedido de contratar operaes de crdito. Alm disto, at a total liquidao da dvida que tiver sido honrada pela Unio, ou por Estado, em decorrncia de garantia de operao de crdito, ter suspenso o acesso a novos crditos ou financiamentos (CAMPELO, 2003). 226 Segundo opinio de CARVALHO e TEIXEIRA (2002), a lei polmica porque deixa pouca margem de manobra para os governantes. Este aumento no controle no deveria significar a imobilizao do gestor pblico, mas a garantia de uma utilizao mais racional, eficiente e transparente. Para os municpios que esto adimplentes, segundo os autores, as restries da lei acabam por se tornar injustas, pois, mesmo possuindo diversos projetos importantes e com capacidade de pagamento, no podem contrair financiamentos, prejudicando o desenvolvimento da economia. 227 Isto devido ao fato de que os royalties e participaes especiais, na maioria das prefeituras, so empregados como complemento das receitas para o cumprimento de regras estabelecidas pela LRF, pois passaram a ser usados para cobrir deficincias tributrias.
225

231

V.6.2 O Oramento Participativo como Instrumento de Gesto no Uso das Participaes Governamentais

No obstante a receita oriunda dos royalties do petrleo no ser discriminada nos gastos pblicos, a maior transparncias nos gastos municipais, estabelecidos pela LRF, contriburam para a melhor alocao desta renda. Do mesmo modo, o Oramento Participativo (OP) vm se constituindo como importante ferramenta para a eficiente gesto dos recursos pblicos. No OP, cada setor da sociedade, por meio de seus representantes, busca assegurar a defesa de seus interesses e o atendimento de suas necessidades ao longo do processo de elaborao do oramento anual, atravs de discusses, audincias pblicas e debates, os quais fixam as prioridades do gasto local, conforme a previso da receita do municpio. O OP ajuda a aumentar as presses pela eficincia, fora a transparncia dos atos administrativos (diminuindo o risco de desvio de recursos), impe uma lgica ao governante e delimita um planejamento mais direcionado aos interesses imediatos da populao, alm de ampliar a cidadania e reduzir a corrupo (PIRES, 1999). O processo do OP no se encerra com a sua elaborao. So necessrios mecanismos que possibilitem o acompanhamento da execuo oramentria e a fiscalizao dos gastos do poder pblico, por parte da populao228. Outro aspecto importante para o sucesso, o acesso dos cidados fontes de informao que lhes permitam tomar decises, tais como instrumentos prprios de comunicao, sob a forma de boletins, reunies peridicas, programas de rdio e televiso e internet (ALMEIDA, 1997). Rio das Ostras um dos nove municpios pertencentes Zona de Produo Principal da Bacia de Campos que promove o OP. Na home-page da Prefeitura, possvel acompanhar e decidir, junto com o governo municipal, onde os investimentos sero
O caminho para ampliar a fiscalizao reside na incorporao da sociedade civil organizada em uma rede de controle, que permita detectar e corrigir desvios com facilidade. A capacidade de uma administrao local, de conseguir adeso da sociedade e apoio das outras esferas de governo, depende diretamente da demonstrao de eficcia e eficincia no uso de seus recursos humanos e financeiros, direcionados para soluo dos problemas de seus habitantes (SOUTO, 1995).
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realizados229. Em 2006, a comunidade elegeu as seguintes prioridades: saneamento bsico (gua e esgoto; drenagem e dragagem), sade; qualificao profissional; educao; iluminao pblica; pavimentao; circulao e transporte (PREFEITURA MUNCIPAL DE RIO DAS OSTRAS, 2007). Uma das deficincias encontradas no programa do OP a reduzida parcela sujeita apreciao da populao, em relao ao total de investimentos de uma Prefeitura, fazendo que o impacto de sua participao na proposta oramentria seja de baixa intensidade. Alm de arcar com custeio da mquina administrativa, muitos recursos j possuem destinos estabelecidos por lei, como o caso dos repasses do FUNDEF e do SUS, que devem ser aplicados, exclusivamente, no ensino fundamental pblico e, para cobertura assistencial hospitalar e demais aes de sade, respectivamente. O oferecimento efetivo de um montante significativo de recursos para investimento, que repercutem na vida cotidiana dos cidados, to importante e necessrio quanto a disposio do administrador pblico em ceder espaos de poder populao. Outra dificuldade consiste no surgimento de falsas expectativas a respeito dos limites da participao popular nos processos decisrios. Grande parcela da populao v no OP, um espao para apresentar todas suas reivindicaes, acreditando que sero resolvidas de imediato. Uma vez que isto no ocorre, cria-se desinteresse por parte da comunidade, alm do perigo de se estabelecer uma situao de demagogismo (ou mesmo, na utilizao de um mecanismo de controle social como um instrumento de legitimao de grupos de interesse)230. Ademais, os participantes, por comparecerem desinformados s reunies, acabam no por contestar, mas por serem manipulados pelos seus promotores (OLIVEIRA, 2002). Uma questo importante para a atual discusso, o estabelecimento das prioridades de gastos, por parte da populao, no processo decisrio do OP. Na maioria das vezes, no h uma conscientizao da populao, no que se refere construo de um ambiente economicamente diversificado, tampouco um desenvolvimento econmico sustentvel, capaz de suprimir possveis crises decorrentes do fim do ciclo de uma atividade econmica, sobre o qual est baseada a economia municipal. Suas preocupaes, dizem
Para maiores informaes, acessar: http://www.riodasostras.rj.gov.br/poponline/index.htm. Na realidade, o poder no dado ao povo, sendo permitido a ele opinar. Entretanto, ainda assim til, na medida em que se torna mais um instrumento no processo de transparncia e boa gesto dos recursos.
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respeito, geralmente, problemas de carter imediatista, como obras de saneamento, pavimentao, entre outros. Segundo apontam BUGARIN et al. (2003, p.7), as normas formais podem ser mais
facilmente alteradas ao longo de um tempo, mas as informais, por outro lado, so mais estveis, pois esto inscritas na cultura e nos costumes, sendo mais resistentes polticas deliberadas e mesmo mudanas das normas formais. Este aspecto de

fundamental relevncia neste trabalho, pois a participao popular no processo de controle do uso dos recursos das participaes governamentais apresenta-se inserido em um contexto cultural difcil de se modificar. Obras de infra-estrutura so primordiais para a comunidade, porm deve-se definir, previamente, que parcela da receita, disponvel para avaliao popular, ser destinada a sanar problemas de infra-estrutura urbana e que parcela ser direcionada para projetos de desenvolvimento sustentvel de longo prazo (neste caso, os royalties do petrleo). Torna-se necessrio, da mesma forma, uma maior orientao para a populao, sobre o funcionamento do oramento pblico e do processo de arrecadao e gastos do municpio, o que, em parte, vem sendo promovido justamente pelo OP. Uma outra forma de participao popular na gesto e fiscalizao do oramento municipal seria atravs da atuao dos Tribunais de Contas. Alm da fiscalizao das contas municipais, os Tribunais de Contas podem capacitar administradores e a sociedade civil para a gesto dos recursos pblicos, alm da possibilidade de criar Ouvidorias para atender aos cidados em geral, seja nas denncias, seja em dvidas e esclarecimentos231. Neste sentido, possvel afirmar que o Estado tem um papel importante a desempenhar, no somente ao que diz respeito ao alcance dos objetivos sociais, mas tambm no fomento ao desenvolvimento econmico. Contudo, o pressuposto que esta interveno
Segundo LOTTA (2003), uma das formas de a prefeitura e a sociedade civil se beneficiarem com as anlises realizadas pelo Tribunal de Contas constituindo um frum, ou conselho, que seja responsvel por analisar as contas pblicas e as auditorias do tribunal, propondo melhorias e dando encaminhamento para as questes dissonantes. Do ponto de vista da sociedade civil, a constituio de um frum para analisar as contas pblicas um espao de participao na gesto. J para a prefeitura, passa a existir a possibilidade de dilogo com a sociedade e com o prprio Tribunal de Contas, melhorando a gesto pblica e garantindo mecanismos participatrios. Alm disso, a relao com o Tribunal passa ser a de aprendizado e de preveno a possveis problemas na gesto dos recursos pblicos.
231

234

estatal nem sempre desprovida de problemas, pois os agentes pblicos, segundo BUGARIN et al. (2003), podem perseguir seus interesses prprios, ou de aliados revelia de aes que promovam o bem-estar geral.

V.7 Recursos Petrolferos: Volatilidade, Incerteza e a Necessidade de Polticas de Planejamento de Mdio e Longo Prazo Os royalties e participaes especiais permitiram o aumento dos investimentos municipais em diversos setores como, por exemplo, sade, educao e urbanismo. Tambm se pode presumir que muitas das obras realizadas, principalmente na rea de infra-estrutura, criaram bens pblicos e geraram externalidades positivas em prol das atividades econmicas locais. Entretanto, estes investimentos das administraes pblicas enfrentam algumas limitaes em relao ao processo continuado de promoo do desenvolvimento local. Uma forte limitao consiste na dependncia crescente do oramento municipal em relao s participaes governamentais, em especial, das regies onde se concentram atividades de E&P de jazidas petrolferas, a despeito de algumas iniciativas de esforos realizados na arrecadao dos impostos e tributos de competncia local (FAUR, 2005). Essa tendncia produz, pelo menos, dois tipos de obstculos na gesto pblica que acabam por dificultar o quadro para o desenvolvimento local e da promoo de polticas de justia intergeracional com recursos dos royalties. O primeiro se trata da dificuldade de instituir um planejamento das obras e dos investimentos pblicos, uma vez que no existe uma estimativa correta do montante que ser recebido no perodo posterior, e pela preferncia pelo imediatismo na realizao de projetos (ao invs de haver uma ao mais coordenada de mdio e longo prazo, capaz de abarcar consecutivos mandatos administrativos). Outro problema, diretamente relacionado, e to grave quanto a questo da exauribilidade dos hidrocarbonetos, a irregularidade e imprevisibilidade da arrecadao dos royalties e da participao especial, apesar da tendncia crescente de repasses a cada ano. O volume de recursos depende, com efeito, do nvel errtico da produo de petrleo e gs natural, alm de variaes no preo do petrleo internacional e do comportamento do cmbio. 235

Em novembro de 2003, uma deciso da ANP demonstrou o quanto problemtica a questo da incerteza no recebimento das participaes governamentais pelos municpios beneficirios, reforando a necessidade de uma gesto do oramento municipal extremamente cautelosa. Em um ato administrativo a ANP redefiniu a insero dos municpios do estado do Rio de Janeiro na diviso do montante dos royalties, passando a considerar Niteri e Rio de Janeiro municpios integrantes da Zona de Produo Principal232, deslocando para as zonas limtrofes as cidades de Belford Roxo, Itagua, Maric, Mesquita, Nilpolis, Nova Iguau, Paracambi, Queimados, So Joo de Meriti, Seropdica e Tangu. Tal medida resultou no aumento das receitas petrolferas de Niteri de R$ 14.746,11, em outubro de 2003, para R$ 2,1 milhes em novembro do mesmo ano, enquanto que o municpio do Rio de Janeiro passou de R$ 899,692, 71 (outubro de 2003) para R$ 2,9 milhes (novembro 2003) (ANP, 2007). Os demais municpios atingidos pela mudana registraram perdas de cerca de 45,3%, j includa uma reduo de 15% nos repasses para o Estado, em razo da variao da cotao do petrleo, no cmbio e na produo em agosto e setembro de 2003. O municpio de So Joo da Barra outro exemplo de como a variao dos repasses dos
royalties e participaes especiais pode afetar diretamente o oramento municipal. A

cidade passou a integrar a Zona de Produo Principal da Bacia de Campos em 1999, com a descoberta do campo gigante de Roncador. Com o pleno funcionamento do campo, a plataforma P-36 da PETROBRAS chegou a produzir 180 mil barris dirios de petrleo, conferindo receita de So Joo da Barra a quantia de R$ 1,7 milho, em um nico ms (ANP, 2007).

232

Segundo o diretor-geral da Superintendncia de Participaes Governamentais (SPG) da ANP, Getlio Leite, por uma questo de maior preciso tcnica, deve-se afirmar que os municpios de Niteri e Rio de Janeiro enquadram-se na Zona de Produo Principal do Estado do Rio de Janeiro (por prestarem apoio s atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, conforme estabelece a Lei n. 7.990/89, e o artigo 20, alnea b do Decreto n. 1, de 11 de janeiro de 1991), e no na Zona de Produo Principal da Bacia de Campos. As razes do reenquadramento so as instalaes voltadas para a indstria do petrleo instaladas nos municpios, a revitalizao de estaleiros, e a instalao de postos especializados para apoio logstico s operaes de explorao offshore.

236

Porm, em 19 de maro de 2001, a plataforma naufragou, reduzindo drasticamente os repasses (de R$ 15,5 milhes, em 2001, para R$ 5,2 milhes em 2002)233. No entanto, com a normalizao das atividades de E&P no campo de Roncador, a arrecadao das participaes governamentais voltou a atingir elevadas cifras nos anos seguintes. A Figura 5.9 apresenta a variabilidade das arrecadaes para os municpios do Rio de Janeiro, Niteri e So Joo da Barra, demonstrando a necessidade de um planejamento de mdio e longo prazo para uma eficiente gesto oramentria.

120.000

Royalties e Participaes Especiais (mil R$)

110.000 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Rio de Janeiro

Niteri

So Joo da Barra

Figura 5.9 Arrecadao das Participaes Governamentais para os municpios do Rio de Janeiro, Niteri e So Joo da Barra 1998-2005 (mil R$)
Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007).

Governos nacionais so mais aptos para lidar com problemas relacionados volatilidade e incerteza das rendas petrolferas do que as esferas subnacionais de governo (como os estados e, principalmente, os municpios), uma vez que os governos nacionais possuem oramentos maiores (relacionados ao PIB), acesso recursos oriundos de fontes no petrolferas, maior acesso ao mercado de crdito, e poder para implementar polticas

Esta perda repentina de receitas, na maioria dos casos, no permite uma recuperao em tempo hbil das finanas municipais, levando muitos prefeitos a descumprirem a Lei de Responsabilidade Fiscal, o que acarreta uma srie de punies para o municpio, prejudicando-o ainda mais na tentativa de sanar suas deficincias.

233

237

monetrias. Ademais, esto mais bem equipados, tcnica e politicamente, para resistir presses no sentido de aumentar os gastos quando as receitas correntes esto elevadas. No sentido de complementar e exemplificar a afirmao acima, bem como as anlises realizadas nas sees anteriores, referentes necessidade de maior transparncia e responsabilidade fiscal no uso dos royalties e demais rendas petrolferas, sero apresentadas, na seo a seguir, experincias internacionais na criao de Fundos Petrolferos (fundos especiais com recursos oriundos da tributao sobre as rendas minerais), indicando seus objetivos, suas estruturas de funcionamento e fiscalizao234.

V.8 Fundos Petrolferos: Conceitos e Experincias Internacionais

Em alguns pases dependentes da exportao de petrleo e de outros recursos norenovveis, os governos estabeleceram (ou esto estabelecendo) Fundos de Recursos No-renovveis (Nonrenewable Resource Funds NRF), ou Fundos Petrolferos (no caso do recurso em questo ser o petrleo e/ou gs natural), para auxiliar na implementao de polticas fiscais e na gesto das receitas (DAVIS et al., 2003). As recentes flutuaes nos preos do petrleo ressaltaram a importncia desta discusso em diversos pases produtores de hidrocarbonetos. A justificativa para a implementao destes fundos que uma parcela da receita do governo, originria da explorao de um recurso no-renovvel, deve ser reservada para que, no momento de um declnio destas receitas, derivado de uma queda no preo do recurso ou da depleo do mesmo (ou ambos), o governo tenha instrumentos suficientes para promover a adequao da economia uma situao de restrio financeira. Um fundo pode ser capaz de proporcionar estabilidade s receitas oramentrias, acumulando renda quando o preo do recurso mineral encontra-se elevado, compensando perodos de baixa no valor dos mesmos. Em segundo lugar, um fundo pode ser visto como uma maneira de garantir, s geraes futuras, uma parcela da renda originria da explorao de um recurso no-renovvel no presente. Alm destes pontos,
Apesar das principais receitas componentes dos Fundos Petrolferos serem, ou no, os royalties, a anlise destas experincias pode ser utilizada como parmetro para a elaborao de instrumentos similares, nos estados e municpios brasileiros, de vinculao dos royalties e participaes especiais a um desgnio especfico.
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238

os fundos auxiliam a promoo da boa gesto e transparncia no uso das receitas (DAVIS et al., 2003). Conforme visto anteriormente, quando um pas recebe um grande fluxo de fundos estrangeiros, como ocorre quando um pas vende grandes quantidades de recursos para o mercado internacional, uma das possveis conseqncias econmicas o fenmeno da Doena Holandesa. Desta maneira, o estabelecimento de fundos petrolferos tambm se constituem numa estrutura capaz de auxiliar a contornar problemas causados por este tipo de fenmeno (HAUSMANN RIGOBON, 2003). Podem existir, basicamente, trs modalidades de fundos, estruturados a partir de receitas de recursos no-renovveis, como o petrleo e o gs natural: os Fundos de Estabilizao (Stabilization Funds), os Fundos de Poupana (Saving Funds) e os Fundos de Financiamento (Financing Funds) (DAVIS et al., 2003). Um fundo de estabilizao um mecanismo designado para amenizar as flutuaes nas receitas correntes, reduzindo, ou eliminando, a incerteza e a volatilidade relacionadas parcela das rendas petrolferas que compe o oramento. Ademais, tem por objetivo proporcionar uma disciplina fiscal e maior transparncia no gastos das receitas. Estes fundos acumulam recursos quando o preo do mesmo est elevado (acima de determinado patamar), criando um montante que ir compensar uma reduo dos repasses, quando o preo do recurso estiver baixo (caindo abaixo de um outro patamar pr-definido) (DAVIS et al., 2003). Alm de equilibrar o oramento do governo, um fundo de estabilizao bem sucedido pode, tambm, proteger a economia contra a Doena Holandesa, ao evitar a valorizao da moeda. Isto se consegue ao investir a poupana do fundo em moedas estrangeiras (ttulos negociveis, ou securities) com objetivo de restringir a presso para o aumento do valor da moeda no pas (DODD, 2005). Os fundos de poupana tm por objetivo assegurar que uma parcela da renda, oriunda das atividades presentes de explorao do petrleo e gs natural seja resguardada para as futuras geraes, garantindo a extenso do benefcio de receitas obtidas a partir da depleo de um recurso no-renovvel. O montante exato da parcela dos recursos 239

petrolferos que deve ser resguarda no fundo, para geraes futuras, e quanto deve ser destinada ao consumo presente, uma deciso complexa. Esta deciso deve considerar diversos fatores, tais como o tamanho e a taxa de crescimento da populao e mudanas de tecnologias, alm de fatores que se alteram freqentemente (e substancialmente) no decorrer do tempo, como, por exemplo, o preo do petrleo, o volume extrado e o custo de extrao (TERSMAN, 1991; ENGEL e VALDS, 2000). J os fundos de financiamento operam de maneira a prover, de maneira efetiva, o balano geral oramentrio. De acordo com as regras estabelecidas em cada pas, do oramento geral seriam transferidas, ao fundo, as receitas petrolferas lquidas, ao passo que o fundo financiaria o dficit de receitas no-petrolferas do oramento, atravs de uma transferncia inversa de recursos (DAVIS et al., 2003). Basicamente, se o oramento est operando, no geral, com lucro, este transferido ao fundo; se existe um dficit oramentrio, este ser financiado por repasses do fundo, promovendo uma conexo explcita e transparente entre a poltica fiscal e a acumulao de ativos. O Fundo Petrolfero Estatal da Noruega (Norwegian State Petroleum Fund) opera sob este mecanismo (SKANCKLE, 2003).

V.8.1 O Fundo Permanente do Alasca (Alaska Permanent Fund)

Entre as experincias de fundos petrolferos, o Fundo Permanente do Alasca uma das mais antigas e originais. Desde que a produo petrolfera iniciou-se na regio do North
Slope em 1977, o estado do Alasca transferiu para o fundo mais de US$ 10 bilhes, dos

US$ 70 bilhes arrecadados com a explorao petrolfera (TSALIK, 2003). O debate sobre a melhor forma de utilizao dos recursos petrolferos no Alasca ganhou importncia na dcada de 1970, depois que um pagamento de US$ 900 milhes originrios de uma concesso em Prudhoe Bay, em 1969, foi absorvido quase que completamente pelo governo estadual. Apesar de grande parcela da quantia ter sido direcionada para obras de infra-estrutura, especulou-se que poderia haver uma m aplicao dos recursos, fato este agravado pelo acmulo de dbitos contrados por antecipao das rendas petrolferas (TSALIK, 2003). Desta maneira, o ento 240

Governador Jay Hammond, promoveu debates para que a populao pudesse optar qual a melhor maneira para se utilizar as receitas, acreditando que ao transferir, para cada cidado, uma parcela da renda originria da explorao petrolfera, pudesse reduzir as crescentes demandas de gastos do Estado (TSALIK, 2003)235. Como a Constituio do Alasca proibia a criao de fundos especficos, sustentados por receitas tributrias, o Fundo Permanente do Alasca foi aprovado, em 1976, atravs de uma emenda constitucional, o que lhe garantiu estabilidade institucional, frente a tentativas futuras de mudanas por meio de leis ordinrias (TSALIK, 2003). Em 1978 foi criada a Alaska Permanent Fund Corporation (APFC), com objetivo de gerenciar o Fundo Permanente do Alasca. A corporao foi instituda de maneira independente do Estado, de maneira que lhe possvel tomar decises de investimentos autnomas, em relao aos interesses governamentais, embora deva prestar contas de suas aes tanto aos rgos estaduais de controle, quanto aos cidados (TSALIK, 2003). As receitas do fundo so provenientes de trs principais fontes. A primeira consiste na transferncia, ao fundo, de 25% dos royalties dos campos descobertos antes de 1980 e 50% para os campos descobertos aps 1980. A segunda fonte consiste numa parcela dos rendimentos dos fundos que retornam ao principal, a fim de cobrir o efeito inflacionrio. A terceira fonte de recursos consiste em transferncias (reinvestimentos) provenientes da Earning Reserve Account (ERA), desde que aprovado pela legislatura. A ERA corresponde soma das receitas anuais residuais do fundo, depois dos dividendos serem pagos e o fundo compensado devido perdas de origem inflacionria (TSALIK, 2003)236. Atravs da reintroduo de parte dos ganhos reais auferidos, e da correo monetria do principal, o patrimnio do fundo passou de US$ 1 bilho, em 1980, para US$ 32,9 bilhes em junho de 2006, constituindo-se num dos cem maiores fundos de investimento do mundo (APFC, 2006). Para cada pessoa residente no Alasca, h um ano
Como objetivos do fundo, chegaram a ser cogitados a ampliao dos equipamentos e servios pblicos e a promoo da diversificao econmica. Todavia, a deciso vitoriosa nos debates pblicos, que antecederam a criao do Fundo Petrolfero do Alasca, foi a distribuio direta de seus rendimentos aos cidados, como uma repartio de dividendos (bastando queles comprovarem tempo de residncia igual, ou superior, a seis meses) (APFC, 2006; TSALIK, 2003). 236 O Fundo Permanente do Alasca tem distribudo seus investimentos da seguinte forma (para o ano de 2002): 37% dos investimentos foram alocados em aes americanas; 35% em ttulos pblicos; 17% em aes estrangeiras e 11% em diferentes formas de patrimnio real (TSALIK, 2003).
235

241

ou mais, no importando a origem, foram pagos dividendos que cresceram de, aproximadamente, US$ 300 anuais, no incio da dcada de 1980, para US$ 1.963,86 no ano de 2000. Em 2006, o repasse foi de US$ 1.106,96, apresentando um crescimento de 30,9% em relao ao ano anterior (APFC, 2006), conforme demonstra a Figura 5.10 abaixo.
2.000,00 1.800,00 1.600,00

US$ (per capita)

1.400,00 1.200,00 1.000,00 800,00 600,00 400,00 200,00 0,00

19 96 19 82 19 84 19 86 19 90 19 88 19 92 19 94 19 98 20 00 20 02 20 06 20 04

Figura 5.10 Valores dos dividendos per capita do Fundo Permanente do Alasca distribudos anualmente
Fonte: APFC (2006).

Mesmo sendo a realidade do estado do Alasca bem diferente da maioria dos estados e municpios brasileiros, a experincia vlida, na medida que exemplifica uma utilizao dos royalties do petrleo, visando uma efetiva sustentao econmica regional para quando a extrao do petrleo tornar-se economicamente invivel de ser realizada. Como apenas os dividendos so distribudos, a idia foi criar um fundo perptuo, suficientemente amplo para garantir uma espcie de poltica de renda mnima237 aos cidados, quando os royalties no forem mais arrecadados. Contudo, a questo de distribuir diretamente uma parcela dos rendimentos dos recursos, a cada cidado, gera inmeros questionamentos acerca da viabilidade do projeto e dos benefcios gerados efetivamente. A distribuio per capita dos dividendos do fundo, sem distino entre ricos e pobres, torna-se alvo de crticas daqueles que acreditam que
237

De acordo com SUPLICY (2002), o direito a uma renda bsica (ou mnima), especialmente na forma de uma renda bsica incondicional, constituiria-se em um instrumento fundamental para promover maior liberdade do trabalhador, sobretudo de seu poder de barganha, permitindo maior possibilidade de escolha diante de qualquer oferta de servio.

242

o Estado deveria ter um maior poder discricionrio sobre a partilha destes dividendos. Ao incorporar critrios de diferenciao, baseado nos nveis de renda dos cidados, o Estado seria capaz de promover uma poltica distributiva mais abrangente (SERRA, 2005). A conseqncia imediata em direcionar rendas petrolferas diretamente nas mos da populao consistiria no fato de que os recursos seriam utilizados de acordo com as preferncias individuais, ao invs de serem empregados em uma ao coordenada de planejamento, por parte do governo, para a promoo da diversificao da base econmica local. Alm disto, a distribuio direta apresenta desperdcios porque implica em gastos significativos para organizar o sistema de pagamento e distribuio dos recursos, especialmente em localidades com infra-estrutura menos desenvolvida (SANDBU, 2004). Outros obstculos para a implantao de um sistema de distribuio
per capita da renda petrolfera incluem a necessidade de maior fiscalizao para evitar

fraude nos pagamentos e dificuldades logsticas para distribuio dos cheques e agncias bancrias, especialmente nas zonas rurais mais pobres (alm da garantia de que as pessoas de baixa renda tenha acesso contas bancrias para a movimentao financeira dos recursos ela destinados) 238. No entanto, alm da discusso sobre como os recursos devem ser gastos, o Fundo Permanente do Alasca enfrenta um desafio mais imediato, originando vrios questionamentos sobre o sistema de funcionamento do fundo. A regio de Prudhoe Bay (onde se localiza uma das principais jazidas petrolferas do Alasca) atingiu seu pico de produo em 1988. A partir deste ano, as rendas petrolferas vm apresentando uma gradativa reduo, enquanto que as rendas do fundo cresceram, superando, em 1998, as receitas estaduais oriundas do petrleo. A problemtica em questo deriva do fato de que o oramento do Alasca, que depende em 80% das receitas do petrleo, vem registrando falta de verbas e um dficit de US$ 1 bilho; contudo, por fora de lei, os

Uma das crticas que Adam Smith (apud SUPLICY, 2002) fez Lei de Assistncia aos Pobres (uma poltica similar distribuio de uma renda mnima) era o fato de que o apoio vinha de governos locais. Assim, ao mudar de uma localidade para outra, a pessoa perdia o direito renda, tornando a mobilidade natural das pessoas mais difcil, principalmente para os mais pobres. Tal caracterstica dificultaria a implantao de um sistema de renda mnima (ou bsica), seguindo os moldes adotados no Alasca, nas esferas subnacionais de governo brasileiras, especialmente no mbito municipal.

238

243

recursos do fundo no podem ser utilizados para suprir o Tesouro Estadual (TSALIK, 2003)239.

V.8.2 Fundo Petrolfero Estatal da Noruega (Norwegian State Petroleum Fund NSPF) O governo noruegus estabeleceu formalmente o NSPF em 22 de junho de 1990, quando o Parlamento aprovou o Act on the Government Petroleum Fund (SKANCKE, 2003). Contudo, o fundo s se tornou operacional em 1995 e, em 1996 recebeu suas primeiras transferncias. As duas principais finalidades do fundo so a constituio de um fundo de poupana (realizada a partir dos depsitos anuais, em conjuntura de alta dos preos do petrleo, e do incremento de dividendos ao principal do fundo) e a contribuio para a estabilidade macroeconmica (SKANCKE, 2003). Segundo o Ministrio das Finanas da Noruega, o Fundo Petrolfero foi designado como sendo a
tool for coping with the financial challenges connected to an aging population and the eventual decline in oil revenues, by transferring wealth to future generations

(NORWEGIAN MINISTRY OF FINANCE, 2006, p.1). Um fator primordial para a criao do NSPF foi tornar mais transparentes as decises polticas relacionadas ao declnio das reservas de petrleo e gs natural na regio, alm da necessidade em garantir o continuado repasse das crescentes despesas em penses. A funo de poupana especialmente relevante para o pas, diante da previso de incremento das despesas de aposentadoria (devido ao envelhecimento da populao) na mesma poca em que so previstas redues nas receitas petrolferas auferidas (em funo do amadurecimento dos campos petrolferos noruegueses) (TSALIK, 2003; FASANO, 2000). O funcionamento do fundo ocorre da seguinte maneira: os lucros, que eventualmente possam vir a existir no oramento nacional, originrios dos momentos de alta do preo
Segundo aponta SERRA (2005), alm da proteo institucional, as regras do Fundo Permanente do Alasca tambm so salvaguardadas por sua imensa popularidade, fundamentada pela participao da sociedade nos debates sobre os destinos desta instituio. Em um plebiscito realizado em 1999, 83% dos cidados votantes optaram pela no autorizao da utilizao de parte dos recursos do fundo para cobrir o dficit pblico (TSALIK, 2003).
239

244

do petrleo (e com conseqente aumento das rendas petrolferas), so transferidos para o fundo, enquanto que os recursos do NSPF financiam, quando necessrio, o dficit oramentrio do governo (relacionados s rendas no-petrolferas) atravs de um transferncia de valores (assumindo que existam recursos suficientes no fundo), evitando um maior nvel de endividamento. Os ativos existentes no SPF esto sob a competncia do Ministrio das Finanas, sendo gerenciado pelo Banco Central Noruegus, com um alto grau de transparncia e
accountability. O volume dos recursos acumulados vem apresentando um rpido

crescimento, atingindo 41% do PIB no final de 2001 (DAVIS et al., 2003). Este sucesso se deve no somente ao elevado preo do petrleo, durante os poucos anos de existncia do fundo, como tambm prudncia dos legisladores noruegueses (TSALIK, 2003). Diferentemente de outros fundos petrolferos (como o do Alasca, ou do Canad), no h uma especificao da parcela das rendas petrolferas a ser depositada a cada ano240. Quanto s regras de aplicao do principal do fundo, destaca-se a proibio expressa da utilizao dos recursos do fundo como garantia de emprstimos pblicos (ou seja, uma vez coberto o dficit anual, o governo no pode mais dispor do fundo como opo para tomada de emprstimos) (TSALIK, 2003). At 1998, somente era permitida a aplicao dos investimentos do fundo em ttulos pblicos, contudo, foram autorizados investimentos em aes, elevando significativamente seu nvel de rentabilidade (entre 1997 e 2001 a taxa lquida de retorno anual do SPF foi, em mdia, 3,6%, j descontada a inflao e custos administrativos). De acordo com TSALIK (2003), a experincia bem sucedida do Fundo Petrolfero Estatal da Noruega um modelo a ser seguido pelos demais pases produtores de petrleo. Contudo, segundo alerta o autor, alm dos elevados preos do petrleo durante a existncia do fundo, a Noruega j possua fatores que propiciaram o xito do fundo, como a larga experincia democrtica no pas, a existncia de uma estrutura produtiva

240

A quantia a ser depositada no Fundo Petrolfero Estatal da Noruega definida anualmente, a partir das receitas lquidas do petrleo, depois de o dficit oramentrio ser coberto, para somente ento o excedente ser encaminhado para o fundo de poupana. Caso o dficit pblico anual no seja coberto pelas rendas petrolferas anuais, recursos adicionais so sacados do fundo de poupana para cobertura dos dbitos governamentais (TSALIK, 2003).

245

diversificada, e um elevado padro de vida no incio da produo petrolfera (dcada de 1970).

V.8.3 O Fundo Petrolfero de Alberta (Canad) O Fundo Petrolfero de Alberta, no Canad, (Alberta Heritage Savings Fund AHSF), criado em 1976 (sendo os royalties a principal fonte de recursos), tinha por objetivo diminuir o nvel de endividamento da provncia de Alberta, aumentar a qualidade de vida de seus cidados e promover a diversificao produtiva. No momento do estabelecimento do fundo, a prioridade era a diversificao da economia, mas, como os resultados desta poltica no foram claros, e como o dficit fiscal da provncia crescia, acabou-se por utilizar os recursos do fundo para financiamento de despesas governamentais ordinrias e para reduzir o dficit fiscal (TSALIK, 2003). Inicialmente, devido multiplicidade de objetivos, o fundo contava com cinco divises. Somente a Diviso de Investimento Comercial (que detinha menos de 5% do principal do fundo) investia em ttulos (exclusivamente canadenses), com o propsito restrito de gerar rentabilidade. A maior parte das receitas era utilizada pela Diviso de Investimentos de Alberta para fornecer emprstimos para corporaes pblicas, com o intento de promover a diversificao econmica, mas sem a exigncia de obter retornos comerciais. Outra parte expressiva do fundo era utilizada pela Diviso de Investimentos em Capital (Capital Projects Dicvision) para construo de hospitais e parques, ou para financiamento de outras despesas de capital pblico, sem necessidade de retornos econmicos (TSALIK, 2003)241. As mudanas no objetivo do fundo foram possveis porque a norma de funcionamento do AHSF foi aprovada por lei ordinria (necessitando de maioria simples para sua alterao), possibilitando constantes alteraes nas regras de funcionamento do fundo

Entre os beneficirios dos recursos do AHSF incluam a Alberta Heritage Foundation for Medical Research, Alberta Heritage Scholarship Fund, e o Reforestation Nursery Enhancement Program (TSALIK, 2003). O repasse de recursos a estes beneficirios leva a crer que o fundo possui uma poltica de investimentos de longo prazo, consoante com o princpio da promoo da justia intergeracional.

241

246

ao longo do tempo242. Os critrios de arrecadao foram alterados de acordo com o surgimento de novas necessidades e demandas polticas. Inicialmente eram direcionados ao fundo 30% das receitas do petrleo e gs natural. Entre 1984 e 1987, em uma conjuntura recessiva, o governo reduziu o percentual para 15%, retendo o saldo remanescente no Tesouro da provncia de Alberta. Em 1987, diante dos baixos preos do petrleo, o governo passou a desviar inclusive os ganhos do fundo para o seu caixa central, prejudicando a operacionalidade do fundo243 (TSALIK, 2003). Quando as reservas do fundo comearam a escassear, o governo, motivado por um processo de consulta popular, reestruturou o AHSF, em 1997, atribuindo uma maior nfase na gerao de um fundo de poupana. A partir de ento, no mais se permitiu a utilizao dos recursos do fundo para investimentos diretos em projetos de desenvolvimento econmico e investimentos sociais. Alternativamente, estruturou-se um plano de aplicao em investimentos de longo prazo para a gerao de renda (TSALIK, 2003). Dentre os problemas presentes na operao do AHSF destacam-se as constantes mudanas nas regras de investimento. Ademais, os cidados, ao contrrio do que ocorre no Alasca, no recebem dividendos, no participando (de uma forma mais ativa) do funcionamento e fiscalizao das operaes do fundo. Outro fato a ser apontado so os aumentos dos gastos governamentais e gerao de dficits cobertos pelas rendas petrolferas. Entretanto, esta flexibilidade na utilizao dos recursos do fundo para o pagamento de dficits, em perodos de necessidade, pode ser visto, de certa forma, como uma certa vantagem funcional.

242

O Alberta Heritage Savings Fund gerido pelo Tesouro da provncia de Alberta, e no por uma corporao pblica independente, como ocorre com o Fundo Permanente do Alasca. O fundo canadense est sobre o controle do governador, que pode administrar e investir 80% dos ativos do fundo, sem a necessidade de autorizao legislativa (TSALIK, 2003). 243 A ttulo de ilustrao, desde 1982, o fundo transferiu, para o oramento de Alberta, mais de US$ 16 bilhes, contudo, em 1995, o dficit acumulado era de US$ 14 bilhes. Mesmo assim, o governo continuou utilizando os recursos do fundo para auxiliar no pagamento da dvida (TSALIK, 2003).

247

V.8.4 Experincias de Fundos Petrolferos no Oriente Mdio O Fundo de Reserva Geral de Om (Omans State General Reserve Fund - SGRF) foi criado em 1980, com objetivo de poupar as receitas petrolferas para as geraes futuras. Adicionalmente, um fundo de contingncia foi criado, em 1990, para amortecer as variaes decorrentes dos fluxos das receitas petrolferas no oramento do pas. Todavia, este fundo de contingncia foi substitudo pelo Fundo do Petrleo (Oil Fund), que recebe 15% da renda petrolfera, e destina-se a financiar investimentos no setor de petrleo (DAVIS et al., 2003). Como os recursos alocados no SGRF podem ser utilizados sem restrio pelo governo, o balano do fundo vem sendo determinado, em parte, pelas necessidades de gastos do governo (FASANO, 2000). Desta maneira, devido constantes retiradas de recursos do fundo para subsidiar o oramento, o SGRF no aparenta ser capaz de atingir o objetivo de acumular recursos suficientes para garantir os investimentos na indstria, quando as reservas de hidrocarbonetos se exaurirem (DAVIS et al, 2003; TSALIK, 2003). O Fundo de Reserva do Kuwait para Geraes Futuras (Kuwaits Reserve Fund for
Future Generations - KRFFG), criado em 1976, tem por objetivo gerar uma poupana

capaz de garantir um fluxo de renda para geraes futuras. Para isto, o governo deposita no fundo 10% da renda governamental total, independente de serem oriundas das atividades petrolferas ou no, que sero investidas, principalmente, em ativos estrangeiros (DAVIS et al., 2003; FASANO, 2000). O uso dos recursos do fundo, ao final da Guerra do Golfo, auxiliou na reconstruo do pas (TSALIK, 2003).

248

V.8.5 Experincias de Fundos Petrolferos no Azerbaijo e Cazaquisto Localizada no Mar Cspio, a Repblica do Cazaquisto rica em recursos minerais e vm apresentando, nos ltimos anos, elevado crescimento econmico. Entretanto, os benefcios dessa riqueza e crescimento no so uniformemente distribudos entre a populao, apresentando altos ndices de desemprego, especialmente nas reas rurais e para a populao jovem e para as mulheres (PPRC, 2006). J o crescimento econmico do Azerbaijo tem apresentado uma taxa anual mdia de 10%, muito elevada para qualquer pas, especialmente um pas em desenvolvimento do antigo bloco sovitico. Mas, apesar de todo o vigor econmico atual, o Azerbaijo, assim como o Cazaquisto, ainda enfrenta srios problemas de subdesenvolvimento de seu sistema poltico e de sustentabilidade econmica. Alm de graves problemas de pobreza (49% da populao vive na pobreza absoluta), um conflito territorial em Nagorno-Karabakh deixou o Azerbaijo com aproximadamente 800 mil pessoas desabrigadas dentro do pas (SHULTZ, 2005). Uma vez que o governo continua a depender intensamente do setor petrolfero para suas receitas, uma queda de preos dos hidrocarbonetos pode prejudicar significativamente o processo de desenvolvimento socioeconmico. Apesar de o setor de petrleo constituir, em 2005, 27% do PIB, os impostos pagos pelo setor perfazem, aproximadamente, 40% de todas as receitas do oramento pblico (PFMC, 2006). No Cazaquisto, o governo nacional criou, no ano 2000, um Fundo Nacional (National
Fund for the Replic of Kazakhstan NRFK) que recebe uma parcela designada das

receitas petrolferas nacionais. O fundo foi concebido com dois objetivos principais: utilizar as receitas petrolferas para garantir um desenvolvimento social e econmico estvel reduzindo a vulnerabilidade da economia s flutuaes do preo do petrleo, e acumular recursos financeiros para as futuras geraes. Um dos enfoques do trabalho da sociedade civil organizada sobre as indstrias extrativas no Cazaquisto fiscalizar, com eficcia, as operaes do Fundo Nacional. O governo do Azerbaijo tambm instituiu, no ano 2000, um fundo do petrleo nacional, o Fundo Estatal de Petrleo da Repblica do Azerbaijo (State Oil Fund of the
Azerbaijan Republic SOFAZ), que, apesar de possuir os mesmos objetivos do Fundo

249

Nacional do Cazaquisto, visa o financiamento de investimentos estratgicos em vez de gastos correntes. Em seus primeiros anos de operao, os gastos do SOFAZ incluram o financiamento de um oleoduto para exportao e o reassentamento de refugiados (WEAKEMAN-LINN et al., 2003). No entanto, em 2003, contrariando umas das diretrizes do fundo, o ento presidente assinou um decreto que permitiu a utilizao das verbas do fundo para cobrir dficits do oramento nacional, alm de utilizar cerca de US$ 100 milhes do fundo do petrleo para pagar aposentadorias e aumentar os salrios em um ano de eleies presidenciais (SHULTZ, 2005), dificultando, assim, o monitoramento do uso desses fundos e ameaando o princpio da utilizao destes para investimentos futuros. Buscando contornar problemas desta natureza, organizaes da sociedade civil estabeleceram como prioridade a tarefa de monitorar o fluxo das receitas geradas pela indstria petrolfera e de exercer presso para que o governo destine uma parcela significativa desses fundos para projetos de reduo da pobreza e desenvolvimento econmico. Estas iniciativas, lideradas pelo Monitor Fiscal do Cazaquisto (Kazakhstan
Revenue Watch KRW), enfocam dois objetivos: convencer o governo a promover a

transparncia em relao ao fluxo dessas receitas e capacitar as organizaes da sociedade civil para que compreendam as questes implicadas e assumam a funo de monitorar e influenciar polticas pblicas244 (KRW, 2006).

V.8.6 Avaliaes das Experincias de Fundos Petrolferos Internacionais Verificou-se que, na maioria dos pases que instituram fundos para gerir as rendas petrolferas (e de outros recursos no-renovveis), houve uma contribuio para a melhoria da transparncia e da responsabilidade fiscal dos governos, mesmo no sendo possvel evitar, por completo, o mau-uso das rendas petrolferas. Entretanto,

Para desenvolver a capacidade necessria da sociedade civil para a tarefa de fiscalizao, o KRW oferece cursos regulares sobre monitoramento de receitas petrolferas e de questes oramentrias, assim como faz doaes organizaes locais para apoiar as iniciativas de fiscalizao. O grupo tambm procura desenvolver uma maior interatividade com os meios de comunicao, ao convidar jornalistas para fazerem parte de mesas redondas, seminrios e oficinas de trabalho, e atravs da cobertura de tais eventos em jornais e noticirios na televiso (KRW, 2006).

244

250

importante ressaltar que os fundos no substituem as boas prticas de gesto fiscal245. Importantes pases produtores de petrleo e gs natural operam sem a necessidade de Fundos Petrolferos, tais como o Reino Unido, a Arbia Saudita, Indonsia, Austrlia e Rssia (WORLD BANK, 2004). As caractersticas principais de um fundo petrolfero eficiente incluem uma coordenao do fundo operando de maneira integrada com o restante do oramento pblico (no contexto de uma eficiente poltica fiscal), uma eficaz gesto dos ativos e, a existncia de mecanismos que garantam a total transparncia e accountability do processo (como, por exemplo, relatrios pblicos e pareceres de auditorias independentes, disponveis populao em geral). A performance dos fundos petrolferos est relacionada, em parte, ao nvel de volatilidade das rendas que os governos possuem. Em pases nos quais a parcela da receita petrolfera na renda total do governo menor, as dificuldades de gerenciamento das receitas, devido volatilidade dos recursos, so menos severas que naqueles pases nos quais h um comprometimento maior da receita com as rendas advindas de recursos no-renovveis. Um potencial estmulo transparncia, proporcionado pelos fundos petrolferos seria o fato de que, removendo do oramento a parte referente aos recursos obtidos pela atividade petrolfera (como os royalties e as participaes especiais), ou mesmo, criando um balano somente para a renda gerada pela explorao do petrleo e gs natural, o balano oramentrio a ser apresentado poderia representar de maneira mais real a situao financeira de um municpio, por exemplo, deixando mais claros os recursos obtidos atravs de receitas tributrias e repasses intergovernamentais (excludas as participaes governamentais)246.

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De acordo com FASANO (2000, p.19), an oil revenue stabilization fund cannot be a substitute for sound fiscal management, and its success or failure can be attributed as much as to fiscal discipline as to the funds management. It is, therefore, not surprising that stabilization schemes have been more successful in countries with a strong commitment to fiscal discipline and sound macroeconomic management. 246 Entretanto, conforme apontam DAVIS et al. (2003), a existncia de um fundo no necessariamente implica na criao de um novo mecanismo institucional. O fundo virtual pode estar integrado ao oramento geral, no necessitando, contudo, que esteja em uma estrutura institucional separada para seu gerenciamento.

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As regras e operaes de um fundo petrolfero devem ser transparentes e livre de interferncias polticas. Para auxiliar este objetivo, a legislao que rege o estabelecimento do fundo deve expor claramente suas regras e propsitos. A falta de transparncia pode dificultar a legitimidade e vir a enfraquecer o apoio pblico em relao aos objetivos do fundo. Torna-se necessrio, ento, que sejam realizados, periodicamente, auditorias e relatrios, acessveis ao pblico, informando as diretrizes que regem o fundo, bem como a afluncia e confluncia de recursos. Independentemente das polticas e estruturas formais estabelecidas pelos governos na elaborao dos fundos, essencial capacitar organizaes da sociedade civil para que participem efetivamente da fiscalizao das receitas petrolferas geradas pelas indstrias extrativas. O Open Society Institute (OSI, 2006) deu incio a iniciativas fundamentais no Cazaquisto, como, por exemplo, o Monitor Fiscal do Cazaquisto (Kazakhstan
Revenue Watch - KRW), que oferece cursos regulares de capacitao para organizaes

da sociedade civil interessadas em iniciativas de monitoramento e, atravs da Fundao Soros Cazaquisto247, planeja fazer doaes para organizaes que se ocupem da fiscalizao de receitas localmente. Essa capacitao proporciona amplos benefcios em uma regio onde a democracia ainda recente248. J o Azerbaijo deu um passo importante rumo melhoria da transparncia fiscal ao se oferecer como voluntrio para informar o que recebe das exploraes de petrleo e gs natural atravs da Iniciativa de Transparncia nas Indstrias Extrativas (Extractive
Industries Transparency Initiative). Uma coalizo de ONGs foi formada para monitorar

o progresso do governo na divulgao dessas informaes, e para recomendar modificaes para tornar os dados mais claros e informativos para o pblico em geral (SHULTZ, 2005). A importncia desta seo foi comprovar que a iniciativa de alguns pases, de criao de fundos petrolferos, demonstra um esforo de planejamento e gesto das receitas do petrleo e gs natural para perodos de mdio e longo prazo, determinando, na maioria
247

248

Soros Foundation Kazakhstan. Disponvel em: <http://www.soros.kz>. Em alguns pases, as organizaes que monitoram as receitas geradas pela indstria extrativa ainda enfrentam resistncias e restries quanto divulgao de dados e relatrios. No Cazaquisto, as organizaes da sociedade civil precisam de uma permisso expressa do governo para publicar seus relatrios, incluindo qualquer documento publicado em ingls e mesmo boletins informativos regulares publicados no idioma nacional (SHULTZ, 2005).

252

dos casos, propsitos especficos para as rendas minerais. Estas experincias internacionais vm demonstrar possibilidades e oportunidades que podem ser utilizadas no Brasil para uma efetiva promoo de polticas de justia intergeracional ao nvel local, ou regional249. A experincia de alguns fundos analisados em garantir a estabilidade macroeconmica do pas (como o caso da Noruega, por exemplo), pode no ser diretamente vivel de ser aplicada no mbito das esferas municipais de governo, para a gesto dos recursos das Participaes Governamentais. Porm, conforme alerta SERRA (2005), deve-se levar em conta que a expressiva injeo de rendas petrolferas em alguns municpios localizados na Zona de Produo Principal da Bacia de Campos pode estar contribuindo para presses inflacionrias localizadas, fato que poderia ser esterilizado com o funcionamento de um fundo que recolhesse o excesso de divisas decorrentes da ampliao das receitas petrolferas, mesmo que no mbito municipal. Um outro exemplo de como um fundo petrolfero pode ser utilizado, como referncia, para a utilizao de rendas petrolferas como mecanismo de sustentabilidade da qualidade de vida das futuras geraes, foi a experincia do Alaska Renewable
Resources Corporation, fundo extinto em 1984, que tinha por objetivo o

desenvolvimento de fontes de energia renovvel (TSALIK, 2003). De acordo com SERRA (2005), embora este objetivo esteja mais associado s atribuies de um governo nacional, a sua implementao tambm ao nvel municipal (ou regional) pode ser interpretada como uma poltica de promoo de justia intergeracional.

V.9 Consideraes Finais do Captulo Averiguou-se que o maior problema quanto destinao dos royalties e participaes especiais para determinados rgos da Unio (Ministrio da Marinha, MCT, MMA, Fundo Especial) o fato de aqueles estarem sendo utilizados para um processo de contingenciamento, como forma de contribuio para gerao do supervit primrio do

O fato de os Fundos Petrolferos analisados serem, em sua maioria, de carter nacional, no infirma a importncia do estudo destas experincias, pois no h no Brasil qualquer constrangimento legal que impea os municpios de gerir suas receitas petrolferas atravs de fundos setoriais.

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253

Tesouro Nacional250. Outra questo a inexistncia de uma vinculao adequada para os repasses de royalties e participaes especiais realizados s esferas estaduais e municipais, da mesma forma que ocorre na esfera federal. H de se convir que prticas vinculatrias podem prejudicar o desempenho dos gastos pblicos como um instrumento de poltica econmica, uma vez que o mecanismo vinculatrio impe uma estreita correlao entre as disponibilidades financeiras para a realizao dos gastos pblicos e o movimento dos ciclos econmicos. Assim, a vinculao se apresenta como um instrumento pr-cclico, disponibilizando recursos para setores especficos nos momentos de crescimento econmico e reduzindo a disponibilidade dos setores beneficiados, justamente em momentos de menor atividade produtiva (SERRA, 2005). Desta maneira, em muitos casos, no se procura estabelecer uma vinculao de grande parte das rendas petrolferas para propsitos especficos, relacionados, por exemplo, a polticas de promoo da justia intergeracional, dado o peso daqueles recursos no oramento pblico (principalmente na esfera municipal). Ainda no que se refere ao controle nos gastos das participaes governamentais, no se verificou mecanismos de controle efetivos na aplicao dos recursos dos royalties e participaes especiais nos municpios e estados produtores de petrleo e gs natural. Os Tribunais de Contas (Municipais, Estaduais e da Unio) exercem uma fiscalizao que no compreende uma avaliao sobre a oportunidade e, a fortiori, de uma anlise econmica e financeira de eficcia, mas apenas de uma verificao de regularidade jurdica no procedimento da aplicao. Poder-se-ia conceber que, em face da importncia dos valores repassados de maneira absoluta, e em relao aos oramentos municipais, o uso e o destino destes recursos deveriam ser submetidos aos mesmos procedimentos que os recursos oramentrios correntes, ou seja, abertamente discutidos e estudados nas Cmaras e Conselhos municipais e, de maneira mais geral, nas reunies pblicas da populao local. Ao mesmo tempo em que no h um conhecimento da efetiva aplicao dos recursos petrolferos, ainda so escassos os esforos para se buscar uma ao mais orquestrada,
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Pode-se alegar que este contingenciamento, por parte do Governo Federal, equivale um fundo de estabilizao econmica, conforme verificado em algumas experincias internacionais. Contudo, esta estratgia no contribui eficazmente para a promoo direta do desenvolvimento sustentvel.

254

voltada para um projeto de sustentabilidade e de diversificao da base produtiva e de gerao e renda fora da cadeia do petrleo, reduzindo a participao dos royalties e participaes especiais nas receitas totais. O Quadro 5.1, a seguir, demonstra, sinteticamente, alguns exemplos de critrios de utilizao de alguns pases analisados anteriormente neste captulo.

Quadro 02 - Sntese dos Critrios de Direcionamento dos Recursos de Rendas Petrolferas

Normas de Utilizao

Principais Direcionamentos dos Recursos

Governo Federal: Comando da Marinha, MCT, MME e MMA; Estadual: capitalizao de fundo de previdncia; Estados e Municpios: obras de infra-estrutura urbana Arrecadao do Governo Federal: objetivos de ampliao e conservao do patrimnio ambiental, histrico e hdrico Tesouro Nacional: financiar projetos e programas nacionais

Fundos com Destinao especfica

FECAM (estado do Rio de Janeiro); FUNDECAM e FUNDECANA (Campos dos Goytacazes/RJ) National Preservation Fund; Land and Water Conservation Fund Fundos de desenvolvimento para programas sociais e projetos de infraestrutura Fundo Nacional de Royalties (32% do total arrecadado) FEIREP (para pagamento dvida externa e gerenciar receitas petrolferas destinadas s reas de educao e sade Pequena parcela destinada ao apoio social e capacitao Fundos Especiais (7,5%do total arrecadado), com objetivos de compensao, estabilizao

Fiscalizao

Brasil

Vedada a aplicao dos recursos em pagamento de dvidas e no quadro permanente de pessoal Parcela que no vai para o Tesouro Federal, direcionada para fundos com propsitos especficos Prefeituras e Municpios devem direcionar 85% das transferncias para investimentos e 15% para despesas correntes Departamentos e Municpios: projetos prioritrios de desenvolvimento (90% do total arrecadado por estes entes) Estado dever dar prioridade ao desenvolvimento sustentvel e proteo ambiental Receitas petrolferas obtidas por algumas provncias, se destinam exclusivamente obras de infra-estrutura urbana e rural

Tribunal de Contas dos Estados, amparado pelo Tribunal de Contas da Unio

EUA

Departament of Interior (DOI) Mecanismos de fiscalizao dos Departamentos, Municpios e conselhos de vigilncia

Bolvia

Colmbia

Despesas Corrente e de Capitais nos Departamentos e Municpios produtores Governo central, instituies beneficirias, fundos e agncias de participao descentralizadas Financiamento de despesas de capital nas localidades produtoras de petrleo e gs natural Programas prioritrios nacionais, servios de dbito externos e fundos de estabilizao

Equador

Peru

Regies e Municpios realizam contabilidade que especifica o direcionamento dos royalties em projetos de investimento OMPADEC (arrecadao e administrao dos repasses)

Nigria

Fonte: Elaborao prpria

255

 possvel deduzir que a repartio das receitas dos royalties, na maioria dos casos, est sendo destinada a prover governos locais e estaduais dos recursos necessrios ao atendimento da demanda extraordinria por servios pblicos e para o pagamento de dvidas. Embora no possam ser aplicados diretamente em pagamento de pessoal, os
royalties podem ser investidos na expanso e melhoria da infra-estrutura pblica, o que

acaba elevando os gastos com custeio, em geral, e pessoal, em particular. Note-se que a legislao no obriga os gestores pblicos a aplicarem os royalties em obra de infraestrutura urbana. H um vasto espectro de possibilidades de aplicao e, por conseguinte, grande margem para a participao da sociedade na definio de prioridades, sobretudo em reas como sade, meio ambiente, saneamento e outras cruciais para a esfera municipal. No entanto, seria importante que ao menos uma parcela destes recursos, direcionados s esferas subnacionais de governo, fossem utilizados na promoo da diversificao da base econmica e produtiva local, especialmente para o caso dos municpios integrantes da Regio Norte Fluminense do estado do Rio de Janeiro, devido relevncia que a indstria petrolfera tem na economia destas localidades. Entretanto, a discusso sobre a utilizao dos royalties e participaes especiais no deve se situar apenas na questo tica, sendo necessria uma anlise pragmtica. Conforme exps SCHULTZ (2005, p. 83): annual budget debates are typically shortrun exercises, focused on political and economic pressures over the next year (or, where medium-term expenditure frameworks are used, the next three years). O

planejamento para um eficiente uso das participaes governamentais requer um prazo de tempo maior, superior aos prazos polticos normais. Empregar os recursos no curto prazo (devido ao fato do breve perodo de um administrador frente da funo de gestor desta renda petrolfera) no seria, em alguns casos, uma questo de falta de tica, mas uma deficincia do sistema. Do mesmo modo, uma vez que o gestor tenha melhor conhecimento sobre a natureza compensatria e finita dos recursos petrolferos, poderia utiliz-los de forma a otimizar o processo de desenvolvimento sustentvel e, intrinsecamente, o processo de justia intergeracional. Uma maneira desta percepo de racionalidade de curto prazo se converter em uma racionalidade (ou cultura) de longo prazo seria a utilizao dos royalties, na sua 256

totalidade, para a criao de infra-estrutura e capacitaes251, saindo da poltica assistencialista e desvinculando-se, de vez, desta prtica, que no benfica administrao municipal. Ao nvel subnacional, a poltica de promoo da justia intergeracional pode seguir a alternativa de promover a diversificao da base econmica local, ou de alguma outra estratgia que tenha por objetivo minimizar a dependncia das receitas municipais das participaes governamentais, a fim de que o municpio no se encontre em situao deficitria quando do esgotamento econmico das jazidas petrolferas. Outra estratgia de planejamento de longo prazo dos recursos dos royalties e participaes especiais seria a instituio de fundos petrolferos, a exemplo do que ocorre em diversas regies produtoras de hidrocarbonetos (e outros recursos norenovveis) no mundo. O estabelecimento de fundos, financiados por uma parcela dos
royalties e participaes especiais, e direcionados para a diversificao produtiva local,

pode gerar o desenvolvimento de capacitaes e vantagens competitivas locais tanto para os principais municpios beneficirios dos royalties e participao especial, quanto para as localidades circunvizinhas (menos beneficiadas com recursos petrolferos), bem como para o estado do Rio de Janeiro como um todo252. O Fundo de Desenvolvimento de Campos253 (FUNDECAM), considerado uma das iniciativas mais criativas e promissoras em termos de aplicao dos royalties na regio da Bacia de Campos, sendo constitudo exclusivamente por recursos dos royalties
Como, por exemplo, a capacitao obtida atravs agncias tecnolgicas de desenvolvimento. Os investimentos transferido estas agncias (fundaes e projetos nos quais atuem a administrao pblica e membros da sociedade), alm de se beneficiar estas instituies no curto prazo, so capazes de postergar tais benefcios e resultados no longo prazo, uma vez que tais instituies no estariam limitadas um curto perodo de vida, tal qual um mandato. 252 Uma das aes presentes no documento Mapa do Desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro 2006-2015, elaborado pela Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) a proposta de apresentar ao Poder Legislativo Estadual um Projeto de Lei visando criao de um fundo de desenvolvimento sustentvel das regies produtoras de petrleo do estado do Rio de Janeiro, composto por parte dos recursos advindos dos royalties do petrleo, destinados a financiar investimentos em infraestrutura e/ou projetos especialmente voltados para gerao de emprego e renda, fora da cadeia do petrleo (FIRJAN, 2006a). 253 O Fundo de Desenvolvimento de Campos (FUNDECAM) foi criado pela Lei Municipal n. 7084, de 2 de julho de 2001, e regulamentado pelo Decreto n. 147/2002, de 31 de fevereiro de 2002, a partir de uma imensa mobilizao de entidades do setor produtivo e da sociedade civil. A idia do FUNDECAM comeo a ser debatida a partir do Frum Permanente de Desenvolvimento (realizado em Campos dos Goytacazes, em 2001), que tinha como principal bandeira, a luta pela utilizao dos recursos dos royalties num fundo capaz de viabilizar investimentos internos e externos em atividades produtivas, especialmente pequenas e mdias empresas capazes de gerar emprego e dar sustentabilidade economia local para o perodo ps-royalties (PESSANHA, 2004).
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petrolferos e se consolidando como uma das principais ferramentas de poltica pblica para o desenvolvimento sustentvel do municpio de Campos dos Goytacazes. Ao total, foram aprovados 55 projetos, com um valor total de investimentos de R$ 246,6 milhes, sendo 124,2 milhes de recursos prprios dos investidores e R$ 122,2 milhes de recursos do FUNDECAM, gerando 4.394 empregos diretos e 13.272 empregos indiretos (PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPOS DOS GOYTACAZES, 2007). Nos mesmos moldes do FUNDECAM, o Fundo de Desenvolvimento da Cana (FUNDECANA), que prev atendimento a produtores que tenham at 25 hectares de rea agriculturvel, tambm ser operacionalizado pelo Banco do Brasil e ter suporte tecnolgico da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro e da Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). O Fundo ser implementado em parceria com a Associao Fluminense dos Plantadores de Cana (ASFLUCAN) e a Cooperativa Mista dos Produtores Rurais Fluminenses (COOPLANTA). Os recursos do FUNDECANA, atravs da COOPLANTA, sero aplicados no custeio da formao de novos canaviais dotados de novas tecnologias, com a variedade de cana 7515, capaz de elevar a produtividade da cana, da atual mdia de 45 toneladas por hectare. O fundo vai disponibilizar R$ 5 milhes, oriundo dos royalties petrolferos, sendo at R$ 50 mil para cada produtor, com juros de 6% ao ano (FUNDECAM, 2007). Contudo, apesar de os fundos petrolferos proporcionarem uma maior responsabilidade fiscal e transparncia oramentria, torna-se imprescindvel, para o sucesso daqueles, o envolvimento da sociedade no processo de fiscalizao e tomada de decises destes fundos. A falta de transparncia pode proporcionar um ambiente favorvel a prticas de corrupo, a qual, somada ao desperdcio e m aplicao de recursos pblicos, agrava as desigualdades sociais e aumenta a pobreza. Contra isto, a sociedade organizada e representantes polticos locais devem adotar eficientes mecanismos de gesto local e fortalecimento das instituies oficiais de controle, alm de exigir das outras esferas recebedoras de royalties e participaes especiais (incluindo Estado e Unio) a mesma transparncia e zelo na aplicao dos recursos. Em todos os pases h um consenso de que se devem priorizar os investimentos em lugar de gastos correntes, principalmente quando estes so realizados com recursos oriundos da explorao de recursos norenovveis, como o petrleo e o gs natural. 258

Todavia, a prioridade em investimentos implica, necessariamente, em estratgias de desenvolvimento de mdio e longo prazos. O que deve ser destacado que existe um fundamento para aplicao dos recursos provenientes dos royalties petrolferos em diversificao da base econmica das regies petrolferas e em suas reas de influncia, com a finalidade de garantir a permanncia da capacidade de promoo de uma dinmica de desenvolvimento, de acordo com as caractersticas e potencialidades regionais. Resgatando a discusso a respeito do conceito da Sustentabilidade Fraca no processo de desenvolvimento sustentvel, necessrio que se utilizem as rendas geradas pelo petrleo (um recurso natural norenovvel) para a criao de capital fsico e humano. O sucesso de uma estratgia requer no apenas recursos naturais, mas tambm insumos complementares de capital humano, conhecimento tcnico e infra-estrutura. Ademais, uma ampla rede de conhecimentos que gere inovao e facilite a adoo de tecnologias externas destaca-se como fator fundamental no dinamismo setorial. Para o caso especfico da Regio Norte Fluminense, o processo de desenvolvimento sustentvel, atravs da criao de capital fsico e humano, poderia ser aplicado atividades agrcolas e agroindustriais, as quais tiveram um papel decisivo na formao da economia regional (SILVA NETO, 2004). Sua contribuio para a recente revitalizao da economia regional vem sendo, entretanto, muito limitada. As atividades ligadas explorao do petrleo e, de forma complementar os servios, vem comandando a retomada do desenvolvimento econmico regional, enquanto as cadeias produtivas de base agrcola apresentam baixo dinamismo. Desta maneira, a restaurao da competitividade do setor sucro-alcooleiro (e, em especial, no aumento da produtividade de biocombustveis na regio) tem, assim, uma importncia estratgica para a sustentabilidade da economia regional. A longa tradio do cultivo e processamento industrial da cana-de-acar construiu uma competncia tcnica regional (industrial e agronmica), uma importante infra-estrutura tecnolgica, uma rede de instituies e associaes profissionais e uma cadeia ainda enraizada na regio: seis usinas em funcionamento, grande nmero de fornecedores de matria prima, trabalhadores rurais, empresas de fertilizantes, defensivos e outros agroqumicos,

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fundies e empresas de manuteno da maquinaria das usinas, empresas de mudas e outros insumos agrcolas.

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Captulo VI CONCLUSO O objetivo deste estudo foi analisar em que medida os critrios utilizados para o estabelecimento metodolgico das regras de arrecadao, distribuio e uso das Participaes Governamentais careciam, ou no, de fundamentos econmicos, e avaliar o atual sistema vis--vis s experincias internacionais. Para tal tarefa, foram realizadas consideraes a partir de estudos das Participaes Governamentais em outras regies produtoras de petrleo e gs natural no mundo, comparando-as com o modelo nacional. Procurou-se, tambm, averiguar como estes recursos podem ser utilizados na promoo do desenvolvimento local sustentvel. O royalty renda de escassez: trata-se de uma compensao ao proprietrio de seu recurso (ou sua ordem distribuio entre as esferas subnacionais pela Unio, que detm os direitos de propriedade) por seu uso hoje ao invs de no futuro. A promoo destas compensaes s geraes futuras deve ocorrer tanto em escala nacional, como tambm por Estados e Municpios (esferas subnacionais). Ao nvel nacional, pertinente que ocorra o ressarcimento da gerao futura que no poder se utilizar, na mesma magnitude, da riqueza mineral extrada hoje. J para as esferas subnacionais, a justia intergeracional deve ser promovida atravs da diversificao da base produtiva de tal forma que minimize os efeitos depressivos sobre uma regio que possua uma economia voltada produo de hidrocarbonetos (estruturada principalmente por indstrias petrolferas e para-petrolferas), no momento em que as jazidas de petrleo e gs natural tornarem-se tcnica e economicamente inviveis de serem exploradas. Sobre o enfoque do Desenvolvimento Sustentvel, o estudo do conceito de renda mineral ressaltou a caracterstica do royalty de assegurar uma sustentabilidade econmica, financiando a criao de capital fsico e humano s geraes futuras, medida que o capital natural (leo) se esgota. Em outras palavras, recorreu ao conceito de Sustentabilidade Fraca para o embasamento do estudo. O desafio da construo da sustentabilidade particularmente complexo e difcil na gesto dos recursos naturais, principalmente por causa das multiplicidades de atores governo federal, governos estaduais e municipais, empresrios, universidades, organizaes da sociedade, interesses pessoais contraditrios que ser preciso conjugar nesta combinao.

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No que se refere questo da arrecadao das Participaes Governamentais e, de uma maneira geral, dos tributos sobre a indstria petrolfera, a atividade de E&P de hidrocarbonetos capaz de gerar uma renda econmica substancial, cuja apropriao tem sido a essncia dos acordos firmados entre os Governos e as empresas contratadas. Destarte, a questo da tributao e do estabelecimento de participaes governamentais, especialmente dos royalties, nos acordos de E&P, assume uma importncia estratgica para o estudo da viabilidade dos investimentos na indstria petrolfera. O sistema adotado pelo Brasil, combinando a arrecadao dos royalties (quasi-tributos ad
valorem), as participaes especiais (quasi-tributos extraordinrios) e os bnus de

assinatura, permitiu ao Pas estabelecer uma estrutura mundialmente competitiva, ao mesmo tempo em que garantiu a arrecadao de rendas para o Governo Federal e esferas subgovernamentais. Critrios baseados na produo, como os royalties, asseguram ao governo a garantia de, pelo menos, um pagamento mnimo pela explorao de seus recursos minerais. A grande funcionalidade constatada dos royalties reside em sua fcil administrao (pois as informaes necessrias para sua implementao resumem-se medida do volume produzido e a aplicao de um preo sobre ele) e na possibilidade de um maior controle quanto sua arrecadao, o que dificultaria a evaso fiscal. Ademais, sua arrecadao rpida: eles so aplicados desde o incio da produo, no necessitando aguardar at que a empresa tenha depreciado seus investimentos e o projeto comece a gerar lucros. Alm destes fatores, os royalties independem da lucratividade da produo e, devido sua natureza condicional, desloca uma parte da carga de riscos da firma para o governo, j que aquela s ir pagar os benefcios se a produo se efetivar. J critrios baseados nos lucros, como as participaes especiais, permitem ao governo se apoderar de uma parcela considervel de projetos extremamente rentveis, porm, em contrapartida, assume uma parcela do risco, pois pode no receber nenhuma receita, caso o projeto torne-se economicamente invivel. Alm disto, as participaes especiais, mesmo apresentando um bom desempenho quanto ao critrio da neutralidade, apresentam uma relativa dificuldade de gerenciamento, pois requerem um grande conjunto de informaes sobre os custos, os quais se encontram em posse da concessionria e nem sempre esto disponveis para a agncia reguladora.

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Os bnus e pagamentos pela ocupao de reas so instrumentos pertinentes, pois garantem uma renda antecipada ao governo e podem, de certa forma, incentivar as empresas a pesquisar e desenvolver mais rapidamente as exploraes nas reas j concedidas. Neste ponto, cabe responder questo, realizada na introduo deste trabalho, que se constitui em um dos pontos centrais da presente discusso: a estrutura institucional de distribuio dos royalties, no Brasil, compatvel com o conceito terico de royalties? Quanto questo da distribuio das compensaes do petrleo e gs natural, pode-se depreender que a estrutura institucional de distribuio dos royalties no Brasil compatvel com o conceito terico de royalties (renda de escassez), compensando o proprietrio de seu recurso (a Unio) por seu uso no presente, ao invs de no futuro. Por opo, o governo federal decidiu repassar parte destas compensaes s esferas subnacionais de governo, de maneira ressarci-las pelo impacto das atividades petrolferas sobre os territrios que lhes fornecem suporte operacional. O outro questionamento, inicialmente formulado, foi: como a legislao brasileira, em relao estrutura de distribuio dos royalties, se encaixa no contexto internacional? Considerando-se o contexto internacional, a legislao brasileira identifica-se com sistemas nos quais a repartio dos royalties entre os entes pblicos varia de acordo com o tipo de explorao (onshore ou offshore), alm de dedicar uma parcela dos recursos para fundos compensatrios, promovendo a pulverizao dos royalties entre os municpios que no participam das atividades petrolferas. Tratando-se, mais especificamente, dos beneficirios municipais (nacionais e internacionais), verificou-se que, de fato, a proximidade geogrfica s jazidas no o nico critrio para rateio das rendas petrolferas, mas o principal. Em algumas naes, assim como no Brasil, a renda petrolfera concentra-se geograficamente em algumas regies produtoras, sendo que, em alguns casos, so designadas exclusivamente aos governos subnacionais, originando presses polticas e discusses sobre a possibilidade de redistribuio destas receitas.

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No caso brasileiro, o critrio de pagamento , em boa medida, fsico, mas isso pouco relevante frente s distribuies no-locais. Mesmo havendo uma concentrao geogrfica das receitas petrolferas na Regio Norte Fluminense do estado do Rio de Janeiro, a crtica de que a norma de distribuio est subjugada a um determinismo fsico perde sua efetividade, uma vez que os entes beneficirios que no so locais (municipais), como o Comando da Marinha, o Ministrio da Cincia e Tecnologia, o Fundo Especial e todos os Estados da Federao, receberam cerca de 78,7% do total de
royalties distribudos. Destarte, o argumento do determinismo fsico se enfraquece,

pois mesmo existindo distores entre os municpios vizinhos, devido a critrio fsicodeterminista da legislao, nada impede que o as Unidades Federativas e as outras entidades no-locais utilizem parte, ou a totalidade, de seus recursos de royalties e participaes especiais para reduzir as diferenas naqueles municpios vizinhos, pertencentes a uma determinada mesorregio, que no se beneficiam, na mesma magnitude, dessas participaes governamentais. Quanto utilizao de critrios de rateio entre os territrios condicionados por determinantes scio-econmicos, isto poderia dificultar ainda mais o processo, pois uma zona de influncia scio-econmica muda constantemente ao longo do tempo. Na Bolvia, por exemplo, critrios de distribuio baseados exclusivamente na densidade populacional prejudicaram, em muitos casos, zonas pobres com pouca populao, principalmente as zonas produtoras de hidrocarbonetos, uma vez que se localizavam, na maioria das vezes, em zonas rurais com ampla rea territorial e populao escassa. Os argumentos existentes a favor da centralizao das rendas petrolferas afirmam que os governos centrais (esfera federal) possuem uma capacidade melhor de absorver as incertezas e volatilidades ocasionadas pelos preos do petrleo, uma vez que possuem uma base fiscal mais ampla, menos relacionada com repasses dependentes do preo do petrleo, do que as jurisdies subnacionais. Alm do mais, um governo central pode promover uma equidade horizontal entre os governos subnacionais, redistribuindo as receitas petrolferas entre regies ricas e pobres. Entretanto, ao nvel municipal, o poder pblico capaz de identificar, com maior clareza, as necessidades locais e as demandas por projetos de diversificao econmica e promoo de polticas pblicas scioeconmicas. Ademais, um excessivo poder na Unio exige mecanismos fiscalizatrios legais mais eficazes, uma vez que pode haver possibilidade de corrupo no uso dos 264

recursos e no haveria um controle social direto, como ocorre nas esferas subgovernamentais. Uma maneira alternativa, atravs da qual poderia ser desenvolvida uma poltica de equilbrio regional estadual (com critrios que no se alterassem constantemente), por exemplo, seria o prprio estado (unidade federativa), ou a Unio, aplicar diretamente recursos em determinado municpio ou em suas mesorregies, o que, alm de promover o desenvolvimento, concomitantemente, auxiliaria a resolver distores regionais (econmicas e sociais). O objetivo de todo este procedimento seria incentivar a criao e a expanso de plos regionais de desenvolvimento e a redistribuio espacial e social da renda, sem que houvesse a necessidade de retirar, ou reduzir, os repasses s administraes municipais. Nos exemplos de pases estudados nesta dissertao foram identificados diversos problemas no processo de arrecadao e distribuio dos royalties e demais rendas originrias do setor petrolfero, tais como desvio de recursos (Colmbia), falta de transparncia que originam diversos problemas administrativos (Bolvia e Equador) e falta de informao sobre os repasses s esferas subnacionais de governo, especialmente s esferas municipais (Peru), alm de forte atuao de condicionantes conjunturais e poltico-institucionais No entanto, difcil especificar, com preciso, os setores beneficiados com os recursos das participaes governamentais, pelo motivo da disperso das informaes sobre o assunto abordado. Alm disto, complicada a desagregao dos benefcios oriundos dos recursos dos royalties e participaes especiais daqueles originados pela indstria petrolfera como um todo. Soma-se a este fato, a dificuldade de obteno e a demora no encaminhamento de informaes por parte dos rgos pblicos e no curto espao temporal (no caso brasileiro), decorrido do incio do recolhimento das participaes governamentais e seus reais efeitos sobre a vida econmica e social dos municpios, para a materializao dos resultados dos gastos realizados. Dada a dificuldade e a complexidade que se encontra atualmente para fiscalizar, faz-se necessria a introduo de aperfeioamentos nos mecanismos de controle da legislao e, tambm, um esforo poltico de toda a sociedade para averiguar a eficcia dos gastos.

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Diante deste fato, cabe responder a outro questionamento presente no objetivo do estudo: a legislao sobre a utilizao de royalties no Brasil compatvel com o conceito terico de royalties e, como ela se situa frente s experincias internacionais? Constatou-se que a legislao brasileira, no que se refere utilizao das participaes governamentais pelas esferas subnacionais de governo, no compatvel com a interpretao terica dos royalties, ou seja, de justia intergeracional. Exceto pela parcela dos repasses dos royalties direcionados ao MCT, no h, atualmente, nenhuma especificao em vigor na legislao que determine o uso de parcela dos recursos dos
royalties e participaes especiais para a promoo de projetos sustentveis, capazes de

perpetuar os benefcios advindos das rendas petrolferas para as geraes futuras. Tanto no exemplo nacional, quanto na maioria dos exemplos internacionais (como na Bolvia, Peru), os royalties e participaes especiais integram a receita dos municpios de maneira generalizada, misturando-se com as demais receitas e, portando, passveis de serem tratados como mais uma arrecadao tributria, a despeito de sua natureza distinta e especificamente compensatria. Ademais, na maior parte dos casos, as receitas petrolferas no esto sendo direcionadas para os aspectos estratgicos do desenvolvimento regional, como polticas sociais distributivas, criao de capacitaes tecnolgicas e diversificao econmica para a distribuio de renda e de trabalho. Como a legislao brasileira no determina, explicitamente, as reas em que tais recursos devam ser empregados, cabe s Administraes Municipais, em parceria com esferas superiores de governo, a promoo de uma eficiente gesto, direcionando gastos para reas que produzam retornos a mdio e longo prazo para a populao, o que possibilitaria no somente a melhoria dos indicadores socioeconmicos, como tambm promoveria a diversificao da economia local, possibilitando a existncia de outras atividades econmicas, capazes de promover o desenvolvimento da localidade em questo. A iniciativa de alguns pases, de criao de fundos petrolferos, demonstrou um esforo de planejamento e gesto das receitas do petrleo e gs natural para perodos de mdio e longo prazo, determinando, na maioria dos casos, propsitos especficos para as rendas minerais em consonncia com o conceito de desenvolvimento sustentvel. Estas 266

experincias internacionais vm demonstrar possibilidades e oportunidades que podem ser utilizadas no Brasil para uma efetiva promoo de polticas de justia intergeracional ao nvel local, ou regional. A justificativa para a implementao de fundos com recursos petrolferos, como
royalties e participaes especiais, seria a possibilidade de proporcionar estabilidade s

receitas oramentrias, acumulando renda quando o preo do recurso mineral encontrase elevado, compensando perodos de baixa no valor dos mesmos. Em segundo lugar (neste caso, caracterizando-se como um objetivo compatvel com a definio de royalty) um fundo pode ser visto como uma maneira de garantir, s geraes futuras, uma parcela da renda originria da explorao de um recurso no-renovvel no presente. Alm destes pontos, os fundos auxiliam a promoo da boa gesto e transparncia no uso das receitas. Experincias individuais, ao nvel estadual e municipal, de fundos petrolferos no Brasil, como o FUNDECAM e o FUNDECANA, constituem-se importantes ferramentas para o processo de desenvolvimento local e de diversificao da base produtiva, a partir de recursos dos royalties petrolferos. No entanto, tais experincias, at o momento, vm funcionando mais como um banco de fomento com fornecimento de crdito quando, na realidade, poderiam assumir um vis mais direcionado para uma agncia de desenvolvimento, capaz de estimular e apoiar, em outras iniciativas, os empreendedores na busca de oportunidades e na reduo, ou eliminao, de entraves ao desenvolvimento gerencial, tecnolgico ou comercial das atividades interessadas na implantao ou ampliao de negcios na cidade (PESSANHA, 2004). Este apoio poderia ser fornecido diretamente s empresas (instaladas ou a se instalar) estimulando, ainda, suas articulaes em associaes, consrcios de empresas, ou mesmo, sob a forma de cooperativas. Tambm deveria ser estimulada uma maior articulao entre os interessados em empreender e o setor acadmico e de pesquisa instalados na regio. O que deve ser destacado que existe um fundamento para aplicao dos recursos provenientes dos royalties petrolferos em diversificao da base econmica das regies petrolferas e em suas reas de influncia, com a finalidade de garantir a permanncia da capacidade de promoo de uma dinmica de desenvolvimento, de acordo com as caractersticas e potencialidades regionais. Em todos os pases h um consenso de que 267

se devem priorizar os investimentos em lugar de gastos correntes, principalmente quando estes so realizados com recursos oriundos da explorao de recursos no renovveis, como o petrleo e o gs natural. Todavia, a prioridade em investimentos implica, necessariamente, em estratgias de desenvolvimento de mdio e longo prazos. necessrio, do mesmo modo, buscar alternativas para transformar o petrleo em um instrumento de alcance da sustentabilidade energtica e, desta maneira, contribuir para o desenvolvimento sustentvel das sociedades, j que, com as tecnologias e recursos energticos atualmente disponveis, no h, ainda, possibilidade de se buscar a sustentabilidade sem incluir, de alguma forma, o petrleo no processo dinmico de promoo do desenvolvimento. As capacitaes e inovaes cientficas e tecnolgicas devem ser encaradas como vetores de renovao dos processos produtivos, em favor do desenvolvimento sustentvel. Isto ser decisivo para a superao dos obstculos que dificultam a consolidao das cidades sustentveis, de uma agricultura sustentvel, da gesto dos recursos naturais, da reduo das desigualdades sociais, da infra-estrutura e da integrao regional. Neste caso, a implantao dos chamados institutos de gesto tecnolgica, ou plataformas tecnolgicas, financiado por rendas petrolferas, podem ser uma opo bem sucedida, uma vez que estes institutos de gesto buscam a capacitao em universidades, em empresas de consultoria e desenvolvem programas mais amplos de capacitao do segmento, atravs da transferncia de tecnologia, numa ampla parceria entre empresas, universidades e governo. Por isto, o fomento deve ser direcionado para a pesquisa, esteja ela voltada integrao universidade-empresa, favorecendo, em conseqncia, o avano do saber cientfico nas reas associadas aos sistemas locais de produo e criao de novas capacidades (como os programas de formao de recursos humanos do PRH-ANP e Prominp). O setor extrativista do petrleo, por operar em alta tecnologia, necessita de mo-de-obra altamente qualificada, tanto em nvel tcnico como em nvel superior. Por isto se faz necessrio regio atender estas perspectivas. Alm permitir a internalizao, na Regio Norte Fluminense, da cadeia de beneficiamento do petrleo, reduzindo o padro 268

polarizado e de enclave, os royalties, poderiam funcionar como recursos alternativos para a dinamizao do mercado de trabalho e a diversificao da economia, sendo canalizados para preparar mo-de-obra qualificada para novos patamares de ocupao e renda, e para que a economia regional possa absorv-la em nveis superiores de integrao, em atividades alternativas economia petrolfera. Um sistema de inovao importante porque, apesar da aglomerao de empresas em uma regio propiciar possibilidades de obteno de economias externas e de reduo nos custos de transao, o desenvolvimento de uma regio baseado apenas nestas economias pode no ser sustentvel. Conforme observado por SALAS et al. (apud LA ROVERE et al., 2003), o aumento da renda per capita de uma regio depende do aumento da produtividade de mo-de-obra, que por sua vez depende da habilidade da regio no apenas de renovar continuamente sua oferta de fatores produtivos como capital humano e capital fsico, como tambm da sua capacidade de gerar conhecimento. Todo este processo de fomento programas de capacitao de mo-de-obra e sistemas de inovao, bem como de construo de uma infra-estrutura capaz de fornecer suporte a um processo dinmico de desenvolvimento, devem estar inseridos em um Plano Diretor municipal254. O Plano Diretor assume a funo de, como instrumento, interferir no processo de desenvolvimento local, a partir da compreenso integradora dos fatores polticos, econmicos, financeiros, culturais, ambientais, institucionais, sociais e territoriais que condicionam a situao encontrada em determinado municpio. A fim de funcionar como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, o Plano Diretor precisa dispor de um minucioso levantamento de informaes sobre o municpio, que fornecero as diretrizes para a discusso que preceder a sua elaborao, com a participao da populao. Neste caso, os recursos petrolferos poderiam ser utilizados para criar (ou expandir) centros de informaes e dados estatsticos nos municpios.
O Plano Diretor uma lei municipal discutida com todos os segmentos da populao e representa um pacto em relao cidade que se quer. O Plano Diretor deve fazer cumprir as determinaes do Estatuto da Cidade, seus princpios e diretrizes, dentre eles: propiciar o crescimento e o desenvolvimento econmico local em bases sustentveis; garantir o atendimento das necessidades dos cidados promovendo a qualidade de vida e a justia social; garantir que a propriedade urbana cumpra sua funo social (SANTORO e CYMBALISTA, 2004).
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 importante que nos Planos Diretores estejam presentes projetos de Zonas de Negcio e/ou Plos Industriais. Vrios municpios do Norte Fluminense e Baixadas Litorneas vm criando zonas especiais para promover a implantao de indstrias nos seus respectivos territrios. Das cinco Zonas Especiais de Negcios (ZEN) previstas para serem instaladas no municpio de Quissam, uma j se encontra estabelecida, a ZEN1, destinada preferencialmente agroindstrias e empresas prestadoras de servios255. Em Maca, a concepo do Plo Industrial baseia-se no modelo de cluster, com instalao de indstrias dos setores metal-mecnico e eletro-mecnico, que tm demanda com forte crescimento nos setores de produo de gs e petrleo. O plo possuir apoio de uma incubadora de empresas de base tecnolgica voltada, principalmente, para a mecatrnica, com objetivo de criar um diferencial competitivo para as indstrias instaladas, uma vez que, alm de desenvolver alta tecnologia, ainda serviro de suporte para fornecimento, pesquisa e desenvolvimento s indstrias. Ademais, a implantao do plo industrial visa estimular o crescimento da indstria local e a instalao de novas empresas com a configurao de uma nova indstria capaz de realizar a transio econmica entre a indstria petrolfera e um novo ciclo econmico. A Zona Especial de Negcios de Rio das Ostras, situada no limite com Maca e constituda por uma rea de um milho de metros quadrados, vista como uma importante alternativa para garantir o dinamismo da economia local por perodos mais longos256. As empresas interessadas so avaliadas quanto a viabilidade econmica e financeira do empreendimento, nmero de postos de trabalhos gerados, sistema de gesto ambiental e responsabilidade social do projeto257. A construo deste condomnio industrial tem a funo de aproveitar as oportunidades que surgem com a expanso da indstria petrolfera e parapetrolfera sem, contudo, comprometer as atividades tursticas j tradicionais no municpio.
Quatro empresas j se instalaram no local: a Cooperativa de Macuco; a Pr-Vida Alimentos (empresa de fabricao de acar mascavo); a DN Industrial Metalrgica e a SINOPEC. Juntas, as quatro empresas iro gerar 700 empregos diretos no municpio (PREFEITURA MUNICIPAL DE QUISSAM, 2006). 256 Na ZEN, empresas pagam, em contratos de at quinze anos, R$ 0,50 por metro quadrado ao ano, contra R$ 150,00 na mdia do municpio (PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO DAS OSTRAS, 2007). 257 Est sendo elaborado, junto s empresas interessadas em se instalar na ZEN, um perfil de mo-de-obra desejada, para que antecipadamente sejam iniciados cursos de qualificao da populao local, visando aumentar sua empregabilidade nas empresas que vierem a se instalar.
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O turismo bem planejado pode produzir diversos efeitos positivos sobre a economia, pelo potencial de criao de empregos e renda, pelo benefcio ao balano de pagamentos (ao gerar ingresso de divisas trazidas pelos turistas estrangeiros) e, sobre tudo, investimento externo, principalmente no setor de construo na rea de hotis e parques temticos. O uso dos royalties pode ser uma opo para fazer a interconexo entre a explorao petrolfera e o desenvolvimento turstico. As exigncias da legislao ambiental obrigam o setor de petrleo a implantar programas visando a qualidade ambiental. Desta maneira, considerando que o turismo necessita de ambientes limpos para desenvolvimento, tanto o setor petrolfero, como a atividade do turismo, possuem em comum a busca por uma qualidade ambiental. Assim, utilizando meio ambiente como ambiente comum, podero ser desenvolvidas polticas integradas que vise utilizar transferncias de recursos e tecnologias do setor petrolfero para o turismo, a fim de garantir a qualidade ambiental do destino turstico e, desta maneira, fortalecer este setor de atividades, contribuindo para a diversificao da base econmica local. A atividade pesqueira representa um caso tpico, j que se confunde com a histria da Regio Norte Fluminense. A sua decadncia, portanto, um fator de preocupao em funo do elevado nmero de atores envolvidos direta e indiretamente. Neste aspecto, o Programa Capacitar para Transformar Sistemas de Produo Local um exemplo de como os recursos petrolferos poderiam ser utilizados para reverter os impactos da atividade de explorao petrolfera e promover a diversificao da base econmica local. Este projeto, implementado no municpio de So Joo da Barra, visa a criao de uma unidade de pesquisa e desenvolvimento em aqicultura258, para cultivo da tilpia, com posterior extrapolao para instalao de laboratrios para pesquisa de espcies locais, desenvolvimento de raes alternativas e unidades de processamento, gesto de negcio, extenso rural, dentre outros (RIBEIRO e ARICA, 2003).
A Secretaria de Educao do Esprito Santo possui, desde 1987, uma Escola de Pesca que oferece aos filhos de pescadores possibilidades de se qualificarem para a atividade pesqueira, profissionalizando-os nas diversas etapas da cadeia produtiva, ao mesmo tempo em que amplia a rede de ensino fundamental da regio. Alm disto, o projeto tambm possui como objetivo colaborar na preservao de ecossistemas importantes para a vida marinha; desenvolvimento de projetos na rea de educao ambiental; incentivar o cooperativismo e favorecer a participao de alunos e pescadores nos projetos de maricultura para gerarem fontes alternativas de renda, especialmente nos perodos do ano em que h restries pesca (PAULICS e LOTTA, 2003).
258

271

A Regio Norte Fluminense apresenta, tambm, baixos ndices de acessibilidade porturia259, principalmente na Bacia de Campos, cuja localizao geogrfica resulta em maior distanciamento das instalaes porturias no privadas (LA ROVERE et al., 2005), indicando uma oportunidade de utilizao de investimentos dos royalties para a recuperao e/ou construo de novas instalaes porturias. Alm de promover uma dinamizao da economia local, uma infra-estrutura porturia poderia transformar a Regio Norte Fluminense num canal alternativo de exportaes para o estado de Minas Gerais. O Governo do Rio de Janeiro est estudando a instalao de um complexo porturio, no litoral norte do estado, na praia do Au, em So Joo da Barra, a partir da instalao do futuro porto do Au, a ser construdo pela mineradora MMX. Em sua concepo, o empreendimento tem como objetivo ser um plo competitivo e de desenvolvimento regional, atravs da implantao de um porto offshore para movimentao, armazenagem e distribuio de derivados claros (gasolina, diesel e querosene); de lcool anidro e hidratado; de leo cru; de carga em geral (em contineres ou no) e de cargas para pesquisa, prospeco e explorao de hidrocarbonetos, dentre outros (LA ROVERE et al., 2005). Em Maca, o porto offshore de Imbetiba j se encontra no limite de operao, levando a prefeitura macaense a iniciar um Estudo de Viabilidade Tcnica e Econmica para verificar a possibilidade da implementao de outro porto de apoio s operaes
offshore tanto da PETROBRAS, quanto de outras empresas que possuem atividades

exploratrias na regio. O projeto, em parceria com o Governo Estadual, ser integrado a um estaleiro de porte mdio para reparo naval, assim como a construo de uma estrutura de uma zona aduaneira com a operao de um porto seco (BRAGA, 2006). Estas propostas no pretendem esgotar as possibilidades de utilizao das Participaes Governamentais em projetos locais de desenvolvimento, constituindo-se to somente uma demonstrao da pluralidade de projetos, instrumentos e polticas pblicas que
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O ndice de acessibilidade porturia consiste no somatrio das distncias virias (caminho mnimo) das microrregies aos principais portos do Estado, considerando o centride de cada microrregio (LA ROVERE et al., 2005).

272

podem ser implementados. Desta maneira, oportuno que discusses sobre a perspectiva de uso das Participaes Governamentais em nvel local sejam abordadas em trabalhos futuros. Uma ltima considerao, a ser apresentada neste trabalho, e que inclusive constitui-se em uma possibilidade de desdobramento para futuros estudos, seria a promoo do desenvolvimento da produo de biocombustveis na Regio Norte Fluminense do estado do Rio de Janeiro260. Esta seria uma iniciativa que melhor atenderia as propostas de promoo de um desenvolvimento regional sustentvel, utilizando vocaes e expertise locais, e sendo financiados pelos recursos dos royalties e participaes especiais. Desta maneira, alm de desenvolver uma atividade econmica fora da cadeia petrolfera, possibilitar-se-ia a transio da utilizao de um combustvel fssil, norenovvel como o petrleo, para um energtico gerado a partir de recursos renovveis, permitindo sua produo de maneira sustentvel. Esta proposta encontra fundamento na prpria legislao, a qual estabelece que a parcela do valor do royalty do petrleo que exceder a 5% da produo, destinada ao MCT (25%) poder ser utilizada para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, do gs natural e os biocombustveis. Desta maneira, os recursos do Fundo Setorial do Petrleo (CTPetro) podero ser utilizados para projetos em P&D na rea de biocombustveis. O aumento do interesse pelo lcool automotivo, tanto no cenrio interno quanto no cenrio internacional, tem estimulado os produtores a investirem nas produes de cana e lcool, com objetivo de aumentar a oferta a fim de aproveitar as novas oportunidades no mercado de lcool automotivo. Outro combustvel que passa a ter grande importncia no cenrio mundial o biodiesel, um combustvel renovvel, biodegradvel, produzido a partir de leos vegetais. Em funo de suas vantagens ambientais, como seu baixo teor de enxofre e menor emisso de dixido de carbono,
260

Na Regio Norte Fluminense, a produo de cana-de-acar est concentrada no municpio de Campos dos Goytacazes, com 57,9% do total da rea colhida. Seguem, em ordem decrescente de importncia, os municpios de So Francisco de Itabapoana, Quissam, Carapebus, Cardoso Moreira, So Joo da Barra e So Fidlis. A regio das Baixadas Litorneas a segunda maior produtora agrcola, cuja rea colhida representa 3,72% da rea total colhida no estado. Nesta regio existe uma unidade produtora de lcool, localizada no municpio de Cabo Frio (VEIGA, 2006).

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vrios pases esto produzindo comercialmente o biodiesel, ou estimulando seu desenvolvimento em escala industrial. O uso e a produo em larga escala do biodiesel promovero ganhos econmicos no presente, com a gerao de novos postos de trabalho nas zonas rurais e na indstria, assim como ganhos ambientais para as atuais e futuras geraes. Outra oportunidade da produo de lcool consiste no fato de que a maioria das plantaes de cana realizam rotao de culturas, ou seja, um descanso para o terreno, em rodzio, o que corresponde, em regime, a ter cerca de 20% da rea total do canavial ocupada por outra cultura (como, por exemplo, a soja) (VEIGA, 2006). Assim, as usinas de lcool podero consorciar a produo de lcool combustvel com de biodiesel, com economias de escala e de escopo. Sementes como girassol e nabo forrageiro poderiam ser plantados na rotao das terras destinadas cana, dentro de uma poltica de produo de biodiesel, aumentando a renda do setor sucroalcooleiro. Seria importante averiguar de que maneira as rendas petrolferas poderiam ser utilizadas para aumentar o volume produzido de biocombustveis, no somente pela ampliao das reas cultivadas, como tambm pelo fomento projetos de pesquisa e desenvolvimento na rea. A irrigao e a drenagem so tecnologias importantes para o desenvolvimento da atividade canavieira na regio. Considerando-se que j existe uma imensa rede de canaviais e que estes se encontram em mal estado de conservao, causando elevados prejuzos aos produtores, sugere-se a criao de um consrcio de prefeituras locais e entidades de classe interessadas no assunto. O maquinrio utilizado ns etapas de produo e colheita da cana insuficiente e apresenta-se com elevado tempo de uso, principalmente o dos produtores dos estratos de menor produo. O elevado custo do corte manual foi a principal dificuldade apontada pela maioria dos produtores para a colheita da cana-de-acar. Outros pontos fracos destacados foram o elevado custo de transporte e o mau estado de conservao das estradas. A incorporao de novas variedades de cana , tambm, uma estratgia importante no aumento da produtividade da lucratividade. Pesquisas incluem o melhoramento gentico

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das variedades da cana, capazes de se adaptarem melhor aos diversos tipos de clima, aos solos menos frteis, ao processo de mecanizao, maior resistncia pragas e doenas. O processamento da cana-de-acar para fabricao do lcool ou de acar produz um resduo slido conhecido como bagao, que possui um potencial energtico considervel, sendo queimado para a co-gerao de energia eltrica e vapor em destilarias de lcool. A venda de excedentes de energia eltrica gerada a partir da queima do bagao da cana nas usinas por empresas concessionrias de distribuio uma alternativa que poder ser implementada pelas usinas da Regio Norte Fluminense. Este procedimento permitir, ainda, s usinas credenciarem-se para receber recursos de governos e/ou empresas de pases signatrios do Protocolo de Kyoto, que tm as metas de reduo de emisso de CO2 a serem cumpridas. Desta maneira, existem vrias iniciativas que podem ser tomadas por governos e lideranas locais para promover o desenvolvimento sustentvel da Regio Norte Fluminense e demais regies brasileiras. Gerar sustentabilidade no desenvolvimento o ponto central da promoo da justia intergeracional. Trata-se do entendimento de que a gerao de uma renda sobre a extrao de um recurso natural no-renovvel deve financiar s geraes futuras, no sentido de torna-las menos dependentes daquele recurso, ao promover a formao de capital fsico capital humano a partir capital natural (petrleo). Este conceito de Sustentabilidade Fraca permeia a opo por polticas de desenvolvimento de fontes alternativas de energia como poltica para o uso dos
royalties. Atravs do progresso tcnico, a possibilidade de substituio entre o capital

natural e outras formas de capital (fsico como os biocombustveis; ou humano como investimentos em capacitaes e pesquisa e desenvolvimento) pode permitir uma contnua reduo da dependncia do capital natural no-renovvel enquanto fornecedor de matria e energia. A possibilidade de substituio, aliada a eficincia produtiva, permitem superar limitaes que impeam o crescimento econmico devido escassez de recursos. O que deve ser ressaltado que tais iniciativas devem ser planejadas tendo o desenvolvimento da regio como meta, superando as diferenas e necessidades 275

especficas dos municpios. Neste ponto se faz pertinente uma ao orquestrada por parte do governo estadual e com apoio da esfera federal, num sentido de coordenao e apoio financeiro. Cabe definir uma agenda para a regio que contemple tanto as flutuaes, quanto a possibilidade de esgotamento de uma da principal fonte de receita dos municpios a mdio prazo, garantindo assim seu desenvolvimento sustentvel.

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310

ANEXOS

ANEXO I Distribuio da Parcela de 30% aos Municpios da Bacia de Campos, segundo Zonas de Produo
Coeficiente Municpio Zona de Produo Principal Armao de Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Zona de Produo Secundria Cachoeiras de Macacu Duque de Caxias Guapimirim Mag Silva Jardim 1,35 2,00 1,45 1,80 1,25 1,720 2,548 1,847 2,293 1,592 1,15 1,85 2,00 1,00 1,30 1,90 1,10 1,40 1,40 4,107 6,607 7,143 3,571 4,643 20,000 3,929 5,000 5,000 individual de participao (1) Rateio dos 30% em porcentagem (2)

(1) - Coeficiente adotado para o clculo das parcelas, determinado com base na respectiva populao (Decreto n. 01/91). (2) - Porcentacem do rateio relacionado aos 30% destinados aos Municpios Confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas, para a parcela dos royalties excedentes 5% da produo offshore. Fonte: BARBOSA, 2001.

311

ANEXO I Distribuio da Parcela de 30% aos Municpios da Bacia de Campos, segundo Zonas de Produo (continuao)
Coeficiente Municpio Zona Lmtrofe de produo principal Aperib Araruama Arraial do Cabo Bom Jardim Bom Jesus de Itabapoana Cambuci Cantagalo Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Iguaba Grande Italva Itaocara Itaperuna Lage do Muria Macuco Miracema Natividade Nova Friburgo Petrpolis Porcincula Rio Bonito Santa Maria Madalena Santo Antnio de Pdua So Fidlis So Francisco de Itabapoana So Jos de Ub S. Jos do Vale do Rio Preto So Pedro da Aldeia So Sebastio do Alto Saquarema Sumidouro Terespolis Trajano de Moraes Varre-Sai 1,00 1,70 1,30 1,30 1,45 1,15 1,25 1,05 1,15 1,25 1,20 1,00 1,00 1,10 1,30 1,80 1,00 1,00 1,35 1,15 2,00 2,00 1,15 1,55 1,45 1,20 1,05 1,45 1,50 1,00 1,60 1,00 1,55 1,10 1,90 1,05 1,00 0,624 1,062 0,813 0,813 0,906 0,717 0,780 0,657 0,717 0,780 0,750 0,624 0,624 0,687 0,813 1,125 0,624 0,624 0,843 0,717 1,248 1,248 0,717 0,969 0,656 0,905 0,937 0,906 0,624 0,749 0,999 0,624 0,969 0,687 1,185 0,657 0,624 individual de participao (1) Rateio dos 30% em porcentagem (2)

(1) - Coeficiente adotado para o clculo das parcelas, determinado com base na respectiva populao (Decreto n. 01/91). (2) - Porcentacem do rateio relacionado aos 30% destinados aos Municpios Confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas, para a parcela dos royalties excedentes 5% da produo offshore. Fonte: BARBOSA, 2001.

312

ANEXO II Alquotas Mdias dos Royalties nas Bacias Brasileiras

Bacia

Alquota Mdia Bacia

Alquota Mdia

Campos Cear Esprito Santo Mucuri Paran Potiguar

9,9% 10,0% 9,3% 10,0% 6,8% 9,4%

Recncavo Santos Sergipe-Alagoas Solimes Tucano Mdia Ponderada Brasil

9,3% 8,3% 9,5% 10,0% 7,8% 9,8%

Fonte: BARBOSA, 2001.

313

ANEXO III Distribuio da Arrecadao dos Royalties entre Beneficirios

Beneficirios Total Unidades Federativas Amazonas Cear Rio Grande do Norte Alagoas Sergipe Bahia Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Municpios das UF Amazonas Par Amap Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Fundo Especial Unio MCT Comando da Marinha 1996 1997 1998 1999 Royalties distribudos (mil R$) 2000 2001 2002 2003 2004 2005

154.093 190.289 283.704 983.600 1.867.753 2.303.290 3.183.985 4.396.378 5.042.826 6.206.086 63.711 2.583 1.046 12.450 1.124 4.918 9.181 1.464 29.176 845 924 57.266 877 1.475 6.001 258 1.289 738 3.498 4.437 454 1.791 31.641 2.603 914 258 1.031 11.039 22.077 .. 22.077 76.095 106.885 330.444 3.742 6.587 20.274 1.298 1.600 4.267 13.924 18.623 49.698 1.083 1.656 5.206 4.935 6.223 16.446 9.181 12.433 33.954 1.489 2.166 7.446 38.618 55.942 190.041 859 1.000 2.088 966 617 1.019 39 4 71.364 101.355 327.440 1.220 2.160 7.514 1.335 1.684 4.831 6.552 8.937 26.429 341 425 940 1.829 2.550 5.640 826 1.104 2.934 3.615 4.588 13.590 4.798 6.679 18.720 632 791 1.764 2.219 2.883 7.618 41.986 60.652 206.708 3.199 5.154 20.376 1.106 1.065 1.939 341 776 3.816 1.365 1.908 4.621 14.277 28.554 .. 28.554 20.449 68.469 623.287 48.561 6.688 85.150 9.463 28.800 58.857 13.919 367.806 1.839 2.151 53 622.860 16.577 9.098 43.778 1.793 10.756 4.989 20.995 31.334 3.365 14.132 397.059 49.910 3.943 6.273 8.857 131.058 490.547 228.430 262.117 762.479 1.020.960 1.413.174 1.618.686 1.984.329 59.679 70.308 90.480 113.978 143.046 8.579 9.357 14.154 13.735 13.950 90.134 103.435 140.946 163.848 181.023 11.742 14.398 23.037 29.053 34.824 31.831 39.810 55.526 63.659 74.658 70.990 77.689 114.993 129.686 148.111 24.347 31.131 59.279 51.617 57.284 461.458 671.656 907.744 1.041.661 1.318.598 2.184 2.497 4.000 3.947 4.148 1.496 660 3.017 7.503 8.688 40 19 769.298 1.070.436 1.474.619 1.700.446 2.110.827 20.265 24.839 37.782 48.232 58.452 640 1.070 1.073 1.205 113 189 189 213 11.633 12.005 19.363 19.651 23.081 47.435 67.217 97.011 112.259 132.556 2.206 320 13.235 1.921 343 10.669 5.340 5.982 14.097 20.183 23.376 29.266 22.162 40.395 54.025 58.720 69.648 39.032 54.192 79.644 87.800 106.102 4.148 603 1.771 4.211 5.339 19.668 28.453 52.078 61.201 67.762 497.353 740.207 997.787 1.138.917 1.446.811 63.863 57.090 73.959 83.815 99.185 3.702 980 1.978 8.541 8.688 8.181 16.192 20.812 21.157 28.489 10.434 11.171 16.624 20.633 28.691 163.036 608.477 282.406 326.071 233.672 322.353 368.742 411.147

55.014 257.247 14.070 120.240 40.944 137.007

858.917 1.186.232 1.354.952 1.699.783 391.573 467.345 541.527 644.705 619.055 735.897 770.013 929.769

Fonte: ANP/SPG, conforme as Leis n. 7.990/89 e n. 9.478/97 e o Decreto n. 2.705/98. Notas: 1. Reais em valores correntes. 2. Foi utilizado regime de caixa na elaborao da tabela. Fundo a ser distribudo entre todos os Estados, Territrios e Municpios.

314

ANEXO IV Distribuio da Arrecadao das Participaes Especiais entre Beneficirios

Beneficirios Total Unidades Federativas Amazonas Alagoas Bahia Rio Grande do Norte Sergipe Esprito Santo Rio de Janeiro Municpios Coari (AM) Areia Branca (RN) Mossor (RN) Marechal Deodoro (AL) Pilar (AL) Rio Largo (AL) Satuba (AL) Carmpolis (SE) General Maynard (SE) Japaratuba (SE) Maruim (SE) Rosrio do Catete (SE) Santo Amaro das Brotas (SE) Pojuca (BA) Jaguar (ES) Presidente Kennedy (ES) Armao dos Bzios (RJ) Arraial do Cabo (RJ) Cabo Frio (RJ) Campos dos Goytacazes (RJ) Carapebus (RJ) Casimiro de Abreu (RJ) Maca (RJ) Quissam (RJ) Rio das Ostras (RJ) So Joo da Barra (RJ) Unio MME MMA

2000

Participao especial distribuda (mil R$) 2001 2002 2003 2004

2005

1.038.738 1.722.047 2.510.182 4.997.435 5.271.977 6.966.998 415.495 688.819 1.004.073 1.998.974 2.108.791 2.786.799 4.987 6.375 21.765 26.908 33.706 1.501 3.548 25.969 7.991 13.844 2.700.240 696.700 8.426 951 5.541 85 243 13 34 830 4 1.038 29 79 17 887 45 3.416 6.204 44.403 351.337 2.492 13.125 84.071 22.124 144.129 7.175

789 97 682.946 172.205 1.247 44 153

415.495 103.874

4.356 21.527 53 2.068 8.380 11.273 995.630 1.961.297 2.044.674 7.532 251.018 1.594 499.743 5.441 390 1.493 527.198 6.727 741 4.641

5 7 1 1.089 240 2.578 3.496 3 22.323 266.550 2.026 4.793 73.121 17.840 115.601 5.415

517 24 818 5.157 128.735 993 1.217 41.058 9.227 61.703

1.240 855 3.523 21.798 253.489 1.671 4.826 72.301 16.504 114.415 1.797

54.743 591 17.366 5.972 25.202

88.550 660 30.503 6.668 44.267 88

519.369 415.495 103.874

861.024 1.255.091 2.498.717 2.635.989 3.483.499 688.819 1.004.073 1.998.974 2.108.791 696.700 172.205 251.018 499.743 527.198 2.786.799

Fonte: ANP/SPG, conforme a Lei n. 9.478/97 e o Decreto n. 2.705/98. Notas: 1. Reais em valores correntes. 2. Foi utilizado regime de caixa na elaborao da tabela.

315

ANEXO V Caractersticas Gerais de Regimes Fiscais Petrolferos em Pases em Desenvolvimento Selecionados

Pas Africa: Angola Benin Camares C.A.R. Chad Costa do Marfim Etipia Gabo Gana Moambique Nambia Niger Nigria Senegal frica do Sul Sudo Tanznia Uganda Zmbia sia e Pacfico Bangladesh Brunei Camboja Indonsia Malsia Monglia Papua Nova Guin Filipinas Tailndia Vietnam Europa Bulgria Turquia Oriente Mdio Abu Dhabi Algria Bahrein Dubai Egito Lbia Marrocos Om Qatar Tunsia Ymen Royalties 16-20% 12,5% negocivel 12,5% 12,5% nenhum nenhum 10-20% 12,5% 8% 12,5% 12,5% 0-20% 5-12,5% 2-5% nenhum 20% nenhum 10% Partilha Percentual de Produo Imposto de Renda 15-18% (V) 55% nenhum nenhum nenhum 60-90% (V) 15-75% (V) 65-85% (V) nenhum 10-50% nenhum nenhum 20-65% 0-50% nenhum 60-80% 45-72,5% nenhum 0-25% 50% nenhum 48,65% 50% 50% nenhum 50% nenhum 50% 40% 42% 45% 50-85% 35% 30% nenhum nenhum 30% contrato Imposto sobre a Renda do Recurso (IRR) nenhum nenhum nenhum nenhum nenhum nenhum nenhum nenhum 12-28% nenhum frmula nenhum nenhum possui (mas n.d.) 40% nenhum 25-35% 0-80% possui (mas n.d.)

nenhum 8-12,5% 12,5% n.d. 10% 12,5% 2% nenhum 3,5-10,5% 6-25%

65-80% (V) nenhum 40-65% (V) 75-90% (V) 50-70% 35-60% nenhum 60% nenhum 65-80% (V)

nenhum 55% 20% 30% 38% 40% 45% 32% 50% 50%

nenhum nenhum nenhum nenhum 70% nenhum 20-25% nenhum nenhum formula

12,5-17,5% 12,5%

50% nenhum

40% 25%

nenhum nenhum

12,5-20% 10-20% nenhum 12,5-20% 10% 16,67% n.d. nenhum nenhum 2-25% 3-9%

nenhum 60-88% (P) 70% nenhum 70-87% (V) 5-90% nenhum 77,5-80% 35-90% nenhum 50-86%

55-85% n.d. 46% 55-85% 40,55% nenhum 39,6% nenhum n.d. 50-75% nenhum

n.d. nenhum nenhum nenhum nenhum nenhum possui (mas n.d.) nenhum nenhum possui (mas n.d.) nenhum

* Partilha de produo associada ao volume fsico da produo (V); anos de produo (A); ou lucro obtido (realized profitability P). ** n.d. no disponvel *** C.A.R. Repblica Central da frica (Central Africa Republic) (continua na prxima pgina)

316

ANEXO V (continuao) Caractersticas Gerais de Regimes Fiscais Petrolferos em Pases em Desenvolvimento Selecionados
Pas Amrica Latina Antgua Argentina Aruba Barbados Belize Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica Rep. Dominicana Equador Guatemala Guiana Honduras Mxico Peru Trinidade e Tobago Venezuela Economias em Transio Arzeibaijo Kazaquisto Repblica do Kirguisto Turcomenisto Uzbequisto Royalties Partilha Percentual de Produo Imposto de Renda nenhum 30% 39% nenhum 25% 25% 34% *** 15% 35% 30% 25% 25% 30% 35% 25% 35% 20% 50% 50% Imposto sobre a Renda do Recurso (IRR) nenhum nenhum nenhum nenhum nenhum 25% frmula nenhum nenhum nenhum nenhum frmula nenhum nenhum nenhum nenhum nenhum 0-45% nenhum

5% 30-50% (A) 12% nenhum nenhum 79-89,5% (V) 12,5% 50-70% (V) 7,5% 5-15% (V) 18% nenhum 5-10% nenhum 28-45% nenhum 5-20% nenhum 1-15% nenhum 17-30% nenhum 12,5-18,5% nenhum 5-20% 30-70% (V) nenhum 12,5-55% (V) 1-15% nenhum nenhum nenhum negocivel nenhum 12,5% varivel 30% nenhum

nenhum 20% nenhum 3-15% 5%

50-90% negocivel 60-80% (V) 40-60% 75%

32% 30% n.d. 25% 25%

nenhum 0-30% nenhum nenhum nenhum

* Partilha de produo associada ao volume fsico da produo (V); anos de produo (A); ou lucro obtido (realized profitability P). ** n.d. no disponvel *** IRPJ (25%) + Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) (9%) Fonte: SUNLEY et. al (2003)

317

ANEXO VI Indicador de Esforo Tributrio Prprio dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (2000-2005)

Municpios e Regies de Governo Armao dos Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Norte Fluminense Cardoso Moreira Conceio de Macabu So Fidlis So Francisco de Itabapoana Baixadas Litorneas Araruama Arraial do Cabo Cachoeiras de Macacu Iguaba Grande Maric Rio Bonito So Pedro da Aldeia Saquarema Silva Jardim

Esforo Tributario Prprio *

2000 0,503 -0,402 0,120 0,013 0,066 0,137 0,016 0,111 0,065 0,040 0,022 0,064 0,049 0,025 0,378 0,487 0,115 0,120 1,214 0,480 0,213 0,395 0,343 0,039

2001 0,423 0,170 0,091 0,014 0,081 0,132 0,016 0,043 0,063 0,035 0,020 0,019 0,065 0,037 0,286 0,063 0,421 0,167 0,588 0,438 0,262 0,447 0,132 0,058

2002 0,204 0,171 0,048 0,008 -0,023 0,159 0,016 0,036 0,083 0,048 0,020 0,019 0,051 0,101 0,227 0,196 0,465 0,121 0,111 0,349 0,252 0,343 0,163 0,047

2003 0,178 0,152 0,049 0,014 0,035 0,139 0,019 0,043 0,046 0,065 0,028 0,029 0,061 0,140 0,265 0,189 0,416 0,178 0,167 0,353 0,371 0,354 0,300 0,061

2004 0,157 0,201 0,039 0,015 0,024 0,151 0,021 0,067 0,028 0,030 0,011 0,026 0,046 0,037 0,194 0,180 0,405 0,134 0,154 0,210 0,341 0,137 0,150 0,033

2005 0,218 0,144 0,056 0,022 0,043 0,178 0,025 0,058 0,050 0,069 0,028 0,033 0,069 0,144 0,232 0,356 0,274 0,087 0,161 0,343 0,380 0,147 0,302 0,037

Noroeste Fluminense 0,074 0,046 0,059 0,061 0,040 0,053 Aperib 0,023 0,022 0,016 0,021 0,011 0,011 B. J. Itabapoana 0,097 0,085 0,077 0,079 0,092 0,083 Cambuci 0,180 0,028 0,051 -0,007 0,035 0,042 Italva 0,049 0,040 0,042 0,040 0,024 0,035 Itaocara 0,061 0,059 0,068 0,055 0,037 0,068 Itaperuna 0,170 0,172 0,168 0,164 0,111 0,160 Lage do Muria 0,024 0,014 0,017 0,027 0,015 0,021 Miracema 0,060 0,054 0,046 0,049 0,033 0,028 Natividade 0,044 0,027 0,027 0,027 0,028 0,032 Porcincula 0,086 0,061 0,055 0,068 0,047 0,067 S. Antnio de Padua 0,138 0,000 0,165 0,234 0,062 0,100 S. Jos de Ub 0,017 0,024 0,027 0,030 0,022 0,026 Varre-Sai 0,013 0,015 0,012 0,012 0,008 0,010 *Indicador de Esforo Tributrio Prprio = (receita tributria prpria + inscrio lquida na dvida ativa) / receita arrecadada. ** Os valores referentes Regio Norte Fluminense, Regio das Baixadas Litorneas e Regio Noroeste Fluminense so o resulto da mdia dos resultados registrados pelos municpios componentes das respectivas regies. Fonte: TCE-RJ (2006b).

318

ANEXO VII Investimentos per capita dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (1997-2005)
Investimentos per capita

Municpios e Regies de Governo Armao Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Norte Fluminense Cardoso Moreira Conceio de Macabu So Fidlis S.F. Itabapoana Baixadas Litorneas Araruama Arraial do Cabo Cachoeiras de Macacu Iguaba Grande Maric Rio Bonito So Pedro da Aldeia Saquarema Silva Jardim Noroeste Fluminense Aperib B. J. Itabapoana Cambuci Italva Itaocara Itaperuna Lage do Muria Miracema Natividade Porcincula S. Antnio de Padua S. Jos de Ub Varre-Sai

1997 107,38 29,18 21,95 88,85 66,98 46,22 194,12 77,35 54,05 40,02 62,35 41,05 20,62 36,06 21,72 6,48 46,16 25,55 35,09 7,17 16,39 16,36 16,63 25,62 54,53 84,14 29,76 31,67 41,59 18,94 13,66 191,35 18,60 14,88 62,25 5,25 176,99 19,86

1998 168,12 27,87 23,69 337,14 77,58 49,49 197,86 54,86 88,47 64,27 108,09 29,38 16,78 102,83 41,40 20,78 8,85 62,78 67,13 31,07 43,70 26,52 25,01 86,73 63,11 100,21 36,58 44,00 35,56 49,02 23,21 98,49 41,01 36,44 83,11 14,89 229,07 28,78

1999 159,89 53,75 78,58 298,64 117,63 82,51 510,04 221,45 68,38 62,27 141,04 31,60 13,14 63,31 37,57 29,80 35,40 44,92 38,01 38,35 49,88 24,52 17,78 59,46 53,61 143,01 27,77 30,91 34,92 17,87 33,12 71,26 12,58 55,36 38,45 10,13 163,24 58,25

2000

2001

2002

2003

2004

2005

304,99 294,58 377,15 73,51 150,61 325,32 221,19 228,39 282,63 692,61 689,66 759,30 246,01 181,38 350,41 220,86 232,97 271,21 1.134,40 1.268,50 1.864,10 556,91 976,20 2.093,25 315,06 260,42 123,59 88,76 179,33 78,17 17,75 79,80 76,69 32,75 21,58 26,59 363,10 44,93 29,64 46,28 47,22 78,12 83,22 137,22 39,59 59,30 84,88 40,06 22,85 147,30 30,24 64,21 78,82 33,22 213,76 130,37 83,59 136,56 88,74 63,14 45,90 66,77 14,89 55,83 42,70 103,12 48,16 28,24 74,77 205,06 28,15 78,57 110,51 19,30 162,45 47,12 20,06 27,30 110,42 41,60 36,56 106,12 30,86 212,25 96,83 174,94 239,76 202,51 0,00 257,50 158,87 40,14 95,68 81,85 411,94 103,75 75,64 129,14 324,49 167,19 114,55 115,32 85,90 78,39 88,87 44,56 40,35 184,17 96,78 212,33 76,00 39,77 368,54 58,12

650,10 930,44 276,43 418,85 354,45 248,09 313,73 265,65 219,75 1.066,84 471,27 311,79 251,77 157,07 228,24 1.022,45 1.309,84 676,56 2.228,30 1.621,10 669,00 3.191,64 4.356,45 3.187,71 350,67 272,33 162,60 89,69 137,85 92,21 20,88 107,80 74,69 59,74 114,05 69,04 54,67 45,95 64,67 48,14 91,27 124,69 59,83 37,88 23,51 80,91 93,44 31,07 28,51 116,70 36,41 37,32 20,52 60,63 135,52 75,31 78,46 75,95 168,92 36,75 32,20 85,63 43,29 116,92 24,05 68,97 94,13 63,03 96,25 113,60 150,45 69,13 15,65 59,41 124,52 8,69 188,08 25,03 143,39 51,79 67,72 33,30 91,59 41,99 47,54 50,04 46,39 46,24 46,74 60,80 75,79 95,42 136,16 95,39 38,77 48,48 38,25 93,06 86,22 50,34 78,30 216,57 14,80 56,52 58,06 31,55 35,51 40,56 20,65 148,28 61,31 71,72 194,41 67,91

* Os valores referentes Regio Norte Fluminense, Regio das Baixadas Litorneas e Regio Noroeste Fluminense so o resulto da mdia dos resultados registrados pelos municpios componentes das respectivas regies. Fonte: TCE-RJ (2003a, 2006b) e CIDE (2006a).

319

ANEXO VIII Indicador do Grau de Investimento dos Municpios e Regies de Governo do Estado do Rio de Janeiro (1997-2005)
Indicador do Grau de Investimento (%) *

Municpios e Regies de Governo Armao Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra Norte Fluminense Cardoso Moreira Conceio de Macabu So Fidlis S.F. Itabapoana Baixadas Litorneas Araruama Arraial do Cabo Cachoeiras de Macacu Iguaba Grande Maric Rio Bonito So Pedro da Aldeia Saquarema Silva Jardim

1997 17,00 7,00 11,00 14,00 10,00 10,00 16,00 14,00 12,00 12,50 13,00 12,00 7,00 18,00 6,22 2,00 10,00 8,00 8,00 3,00 6,00 7,00 6,00 6,00

1998 17,00 6,00 9,00 28,00 11,00 9,00 15,00 8,00 17,00 16,00 16,00 8,00 5,00 35,00 9,89 5,00 2,00 19,00 11,00 10,00 12,00 8,00 6,00 16,00

1999 12,00 10,00 20,00 18,00 11,00 11,00 22,00 21,00 10,00 11,25 18,00 7,00 3,00 17,00 8,33 7,00 6,00 12,00 5,00 12,00 12,00 7,00 4,00 10,00

2000 17,39 11,41 33,14 27,93 17,12 17,96 28,98 23,40 30,79 13,34 18,66 13,18 3,63 17,90 12,30 6,97 2,49 6,26 45,76 11,46 6,46 11,88 9,30 10,10

2001 13,55 18,61 24,61 23,19 10,03 13,90 25,55 27,69 20,19 9,63 11,29 11,10 8,40 7,74 10,88 2,61 8,12 8,60 17,54 11,54 5,10 15,89 25,52 3,02

2002 13,28 26,19 22,29 18,55 13,95 11,11 28,86 39,51 12,84 17,35 17,80 18,96 0,00 32,62 17,55 6,65 12,13 14,50 24,04 17,91 10,16 22,39 34,57 15,63

2003 17,98 27,69 17,96 24,00 8,72 28,74 26,54 40,78 17,89 9,23 10,87 9,49 3,26 13,31 9,23 9,34 13,10 10,72 5,10 7,60 6,91 7,68 11,72 10,87

2004 27,42 23,99 14,79 10,82 5,70 37,15 20,70 62,15 12,10 7,90 5,24 17,76 4,84 3,77 9,64 5,79 12,04 3,16 5,74 14,15 6,35 13,98 13,63 11,90

2005 7,12 13,50 9,97 6,66 6,58 16,89 8,56 42,40 6,51 5,09 3,02 4,25 5,65 7,44 7,91 10,59 11,83 10,45 3,11 6,93 3,37 12,00 9,72 3,16

Noroeste Fluminense 8,31 10,31 11,62 10,38 7,87 11,05 5,99 7,09 6,10 Aperib 17,00 13,00 14,00 13,46 10,06 8,77 2,98 1,19 12,42 B. J. Itabapoana 7,00 9,00 11,00 8,01 3,21 12,39 3,92 8,33 1,67 Cambuci 5,00 7,00 8,00 7,29 16,45 7,22 7,47 10,39 4,36 Italva 5,00 9,00 7,00 11,75 5,09 8,49 9,08 0,78 4,80 Itaocara 4,00 6,00 13,00 7,12 3,24 6,84 4,34 21,62 3,58 Itaperuna 10,00 6,00 7,00 5,90 6,22 8,63 5,77 4,61 5,73 Lage do Muria 9,00 28,00 13,00 14,37 0,36 13,01 8,75 9,65 2,59 Miracema 4,00 6,00 13,00 6,88 8,26 14,78 5,69 7,46 2,63 Natividade 9,00 3,00 7,00 8,87 4,36 19,83 3,62 6,13 12,13 Porcincula 8,00 14,00 18,00 11,80 14,52 8,48 2,33 3,39 5,54 S. Antnio de Padua 3,00 2,00 5,00 7,36 6,00 6,86 10,04 13,06 9,48 S. Jos de Ub 19,00 28,00 31,00 19,65 16,20 24,36 8,63 2,48 10,32 Varre-Sai 8,00 3,00 4,00 12,46 8,29 4,04 5,30 3,11 4,03 *Indicador do Grau de Investimento = Investimentos / Receita Total ** Os valores referentes Regio Norte Fluminense, Regio das Baixadas Litorneas e Regio Noroeste Fluminense so o resulto da mdia dos resultados registrados pelos municpios componentes das respectivas regies. Fonte: TCE-RJ (2003a, 2006b) e CIDE (2006a).

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ANEXO IX Investimentos dos Municpios e Regies de Governo e Relao Investimentos / Royalties (2005) Royalties* Municpios e Investimentos Investimentos/Royalties * Regies de Governo (mil R$) (mil R$) Armao Bzios 46.019 6.361 0,138 Cabo Frio 148.492 39.616 0,267 Campos dos Goytacazes 670.847 93.660 0,140 Carapebus 28.878 3.171 0,110 Casimiro de Abreu 53.852 5.990 0,111 Maca 351.264 105.821 0,301 Quissam 77.019 10.493 0,136 Rio das Ostras 259.898 152.433 0,587 So Joo da Barra 46.003 4.652 0,101

Regio Norte Fluminense (mdia ) Cardoso Moreira Conceio de Macabu So Fidlis S.F. Itabapoana Regio das Baixadas Litorneas (mdia ) Araruama Arraial do Cabo Cachoeiras de Macacu Iguaba Grande Maric Rio Bonito So Pedro da Aldeia Saquarema Silva Jardim

4.674 3.771 4.195 5.140 5.591 7.096 6.144 4.781 14.104 3.851 5.859 5.384 5.500 5.312 12.927

1.518 578 910 1.784 2.800 4.337 9.323 3.593 5.129 750 4.637 2.009 7.111 5.310 1.169

0,325 0,153 0,217 0,347 0,501 0,611 1,517 0,752 0,364 0,195 0,791 0,373 1,293 1,000 0,090

Regio Noroeste Fluminense (mdia ) 4.157 1.320 0,317 Aperib 3.342 1.968 0,589 B. J. Itabapoana 4.929 533 0,108 Cambuci 3.919 816 0,208 Italva 3.680 728 0,198 Itaocara 4.358 727 0,167 Itaperuna 6.431 3.274 0,509 Lage do Muria 3.359 322 0,096 Miracema 4.480 585 0,130 Natividade 3.865 2.288 0,592 Porcincula 3.853 1.031 0,268 S. Antnio de Padua 5.113 3.018 0,590 S. Jos de Ub 3.363 1.300 0,387 Varre-Sai 3.348 564 0,169 * Royalties = royalties + participaes especiais Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP (2007) e TCE-RJ (2006a).

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