JSCF- José dos Santos Carvalho Filho.

MSZDP- Maria Sylvia Zanela Di Pietro.

CABM- Celso Antônio Bandeira de Mello.
DG- Diógenes Gasparini,
MA&VP- Marcelo Alenxandrino e Vicente de Paula.
Os demais autores terão citação de seus nomes sem abreviação.

DIREITO ADMINISTRATIVO:

1- ESTADO/GOVERNO/ADMINISTRAÇÃO.

O termo “Estado” é de origem latina (status – estar de pé), mas na acepção atual, moderna, o termo
surge na clássica obra” O príncipe” de Maquiavel, no século XV.
Para o conceito, devemos verificar os elementos essenciais:
a) população: é o conjunto de pessoas que estejam nas fronteiras territoriais do Estado, sendo
submetidos à sua proteção. (estrangeiros inclusos).
b) território: é a faixa de terra que o Estado se mantém, incluindo o subsolo, águas internas e
litorâneas, espaço aéreo, navios, sedes de embaixadas, aeronaves.
c) governo independente: condução política dos negócios públicos. Desta forma, pode ser
conceituado como o conjunto de órgãos e de Poderes que se orientam, organizam-se para fins
políticos, de comando e direcionamento dos atos de concretização dos objetivos do Estado. É
expressão da soberania interna do País, sendo conduta independente, política e discricionária. (ex:
priorizar em um dado momento histórico políticas públicas - “fome zero”, ou escolar).

Diferentemente do conceito de Administração, tratando -se esta de todo o aparelhamento do Estado

com a finalidade de efetivar as políticas sociais. O perfil marcante desta é sua hierarquização, e
execução de políticas traçadas pelo governo através, em regra, dos atos administrativos. (“máquina
administrativa”).
Importante salientar que o Estado é um ente personalizado, (ou seja, capaz de adquirir direitos e
contrair obrigações), tanto em âmbito internacional quando interno assumindo o status de pessoa
jurídica de direito público.

Ainda neste estudo, insta salientar as formas que este Estado se organiza: Unitário ou Simples (poder
público é único, exclusivo sobre todo o território).
Composto ou Descentralizado – o nosso é uma Federação (“organização formada sobre a base de
uma repartição de competências entre o governo nacional e os governos estudais, de sorte que a
União tenha supremacia sobre os demais estados membros, mas dotados de autonomia”)

Temos em âmbito interno: União, Estados, D.F., Municípios.

1- DIREITO PÚBLICO X DIREITO PRIVADO.

Numa forma tradicional o Direito possui dois grandes ramos: direito público e direito privado.

Direito público: regula as relações entre os particulares e o Estado, bem como disciplina a atuação
dos entes estatais entre si. De maneira reflexa atinge os interesses privados.
Traço característico deste ramo é a desigualdade nas relações jurídicas, tendo sempre como
prevalência o interesse público sobre o interesse privado.
PALAVRAS CHAVES: interesse público; desigualdade nas relações;

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 1

Por este motivo o Estado conta com prerrogativas, privilégios em sua manifestação, ocupando um a
posição de superioridade jurídica em relação ao particular, sempre observando a normatização
imposta.
Ex: desapropriação de imóvel por existir uma nascente de um rio. A Constituição assegura o direito
à propriedade, mas oferece autorização para em situações de utilidade pública desapropriar o imóvel
deste que com justa e prévia indenização.
Subordina-se o interesse do particular ao interesse público.
Ramos: direito constitucional, direito penal, direito tributário, direito administrativo.

Direito privado: tem por finalidade regular as situações privadas, particulares permitindo o convívio
harmônica entre as pessoas.
O que marca tal situação é a posição de equivalência jurídica entre os relacionantes. Como são
interesses privados não há justificativa para estabelecer uma desigualdade. Mesmo o Estado pode
estar submetido a este regime, quando sem o a coberta do interesse público primário.

OBS: são ramos que se entrelaçam, e misturam.

Ex:
O primeiro ocorreu na França. Uma casa noturna contratou anões, e os clientes, enquanto bebiam e
dançavam, podiam “brincar” de arremessá-los de um lado a outro do recinto. A Autoridade Pública
francesa interditou o estabelecimento, alegando que a prática feria a dignidade humana. Os anões
recorreram, em litisconsórcio com o bar, alegando que concordavam com a prática e que viviam
desse trabalho. Não adiantou.
O outro exemplo ocorreu no Brasil. No Rio de Janeiro, uma associação de compositores resolveu
expulsar um de seus membros. Ele propôs uma ação pedindo a anulação da expulsão, e o STJ julgou
procedente o pedido, alegando que não lhe foi dado o direito à ampla defesa e ao contraditório,
direitos processuais fundamentais.
Ao mesmo tempo o Estado integra relações jurídicas regidas predominantemente pelo direito público
e outras predominantemente pelo direito privado (instituições financeiras).

Conclusão: o Direito Administrativo pertence ao direito público.

2- Origem do DIREITO ADMINISTRATIVO.

Desde a formação da figura jurídica do Estado sempre houve normas para gerir seu funcionamento,
como competência de seus órgãos, sua relação com a população, não tendo um ramo específico para
seu estudo com princípios próprios. Como disciplina autônoma nasce no final do século XVIII e
início do século XIX.

Não ganhou status de importância porque vigorava as monarquias absolutas onde a vontade do
soberano prevalecia acima de tudo e de todos. Prevalecia a teoria da irresponsabilidade estatal, sendo
desnecessária uma disciplina jurídica para o soberano se submeter.

Segundo MSZDP: o Direito Administrativo surge como ramo autônomo juntamente com o Direito
Constitucional, e outros ramos do direito público, tendo em vista a afirmação do desenvolvimento do
Estado de Direito (base no princípio da Legalidade – criação de normas jurídicas por parte do
Estado, sendo ele mesmo submetido a elas), e sobre a separação do poderes (protege aos direito
individuais).

CONCLUSÃO: como disciplina específica, ou seja, como ciência autônoma apenas com as
revoluções liberais. Entretanto, havia antes normas, que apesar de esparsar em outras matérias,
tinham conteúdo, segundo nossa visão, de direito administrativo. Nos chamados Estados
Absolutistas as normas eram menos abrangentes, onde a figura do Estado era meramente de manter a

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 2

ordem pública. Com maior interferência do Estado na sociedade temos uma maior atuação do
Direito Administrativo.

2-CONCEITO.

HELY LOPES MEIRELLES: “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os
agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado”.

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO: “ramo do direito público que disciplina a função
administrativa e os órgãos que a exercem”.

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO: “ramo do direito público que tem por objeto os órgãos,
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de
natureza pública”.

-conjunto de regras e princípios: vide tópico” regime jurídico administrativo”. A administração esta
sujeita a todo o ordenamento, tendo regras específicas, próprias para a atuação. Sendo responsável
pelo interesse público, deve ter regramento específico.

-ramo do direito público: isto quer dizer que o Estado, na maioria das vezes, esta num status superior
em relação ao restante. Entretanto, na modernidade o Estado atua em setores primariamente
destinados ao segundo setor (que opera o mercado, define a agenda econômica usando o lucro como
instrumento), ou seja, são relativamente despidas de privilégios.
Ex: banco do brasil.

-objeto: tendo em vista a atuação do Estado em cada contexto histórico, critérios foram adotados na
fixação de seu objeto. O conteúdo do DA tem variado muito no tempo e de acordo com o sistema
adotado (no europeu-continental, sua amplitude é bem maior do que no anglo-americano).
Em suas origens, na França, o DA tinha por objeto apenas a interpretação das leis administrativas e
atos complementares. Os próprios doutrinadores se limitavam a compilar as leis existentes e
interpretá-las, formando a chamada Escola Legalista, Exegética.

Há crítica a tal procedimento vez que, limitar o direito administrativo a interpretação das leis é
empobrecer o ramo. O Direito compreende o estudo de princípios e conceitos pensados e elaborados.
Num segundo momento, ampliou-se o objeto do DA, fixando-se os seus princípios (relação com o
Estado deve ser diferente com os demais) e aliando-se o estudo da Ciência da Administração, que
envolvia matéria de política administrativa (forma de atuação do Estado) e não apenas de matéria
jurídica.
Diante de um maior intervencionismo estatal na ordem social, sentiu-se a necessidade do DA se
concentrar na atividade jurídica do Estado, abandonando o estudo da Ciência da Administração.
Pode-se afirmar, pois, que o objeto do DA adotado pelo nosso sistema é reger as relações jurídicas
que nascem da ação da Administração, fixando suas prerrogativas e obrigações.

Estudaremos as relações internas na Administração pública com seus órgãos (Estado membro –
pessoa jurídica e seus órgãos Secretarias – há hierarquia, quem é responsável pelos seus atos;), com
seus agentes (qual o regime de trabalho dos seus agentes – celetistas , estatutários), bem como seu
relacionamento com a sociedade em geral (fornecimento de serviços públicos, diretamente ou
através de particulares – concessão ou permissão).

-finalidade: atendimento do interesse público.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 3

Regime Jurídico Administrativo:

1- Regime jurídico da Administração Pública: é o conjunto de regras e princípios que regem a

atuação da A.P , sendo no aspecto privado ou público.
Como já vimos a A.P pode ser submetida as regras do Direito Público e do Direito Privado,
dependendo da forma que esta irá atuar na sociedade.
Ex: artigo 173 da C.F., §1º – Empresas Públicas – obriga que estas quando forem atuar serão
submetidas ao regime das outras instituições privadas.
2- Regime Jurídico Administrativo: é o conjunto de regras e princípios que regem a nossa
disciplina, especificamente colocando a Administração Pública num patamar superior.

Sendo regida eminentemente por direito público, por este motivo este regime é o conjunto de normas
e princípios (especiais) relacionados apenas com os entes públicos oferecendo restrições e
prerrogativas.
Ex: princípio da legalidade: a Administração só faz o que é autorizado, o no civil - faz o que não é
proibido (contrato).
Ex: poder de polícia- fechar estabelecimento que não cumpre as normas sanitárias, sem ser
necessário pedido ao Poder Judiciário. Quando é o particular (bar e multa).

O Direito Administrativo é regido por princípios que são aplicados a outros ramos do direito público
e outros princípios somente são a ela aplicada.

Princípios fundamentais do Direito Administrativo: supremacia do interesse público e

indisponibilidade deste interesse.

A - Supremacia do Interesse Público:

Para podermos analisar este princípio precisamos chegar à conclusão do que seja interesse público:
Obs: interesse público: é o resultado de um somatório de interesses que os indivíduos possuem
quando em sua qualidade de ser sociedade. Seria como se pegasse os interesses individuais como um
todo e o torna-se público.
Ex: retirada de madeiras é direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
-continuando na observação precisamos diferenciar duas espécies de interesses públicos (doutrina
italiana, e trazida para o Brasil através de CABM:
a) primários: diz respeito ao conceito clássico, ou seja, é o interesse direto da coletividade, em que
cujo responsável por gerir é a Administração.

b) secundários: relativo aos interesses diretos do Estado enquanto pessoa política. Vejam bem, este
mesmo Estado se relaciona como pessoa autônoma. Independente de ser gestor dos interesses
públicos primários, ele também tem interesse em se, por exemplo, desenvolver, crescer.
Este interesse da A.P só é legítimo quando não for contrário ao primário.
Por vezes a A.P procura uma construção que visa a si mesma, mas que protege o primário.

Segundo este princípio se tivermos um conflito entre um interesse da coletividade e um interesse

particular deverá prevalecer o primeiro, pois é melhor relativizar o direito de um do que de todos;
justifica toda a atuação do Estado; quando falamos em supremacia o Estado ganha este privilégio em
nome desta supremacia; significa sobreposição do interesse coletivo em face do individual.
Como todo princípio ele acaba por vincular a atuação do ente estatal, criando-se regras de fazer.

Para CABM tal principio acarreta duas conseqüências:

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 4

A) privilégios concedidos à Administração: cria-se mecanismos instrumentalizando os órgãos
públicos para sua atuação. Ex: diferença de prazos processuais; atos administrativos; prescrição das
ações; lei especial para a cobrança de seus créditos;

B) Autoridade nas relações: significa que a A.P pode submeter os particulares a obrigações de
maneira unilateral; ou modificando também as relações, nos chamados atos de império

A atuação do administrador se justifica no principio exposto, caminhando por todas as áreas do

Direito Administrativo.

Ex1: cláusulas exorbitantes – em seus contratos – altera, rescinda, aplique penalidades e o contratado
vai ter que aceitar.
Ex2: intervenção em propriedade: interesse social – tomar a propriedade, relativizando o direito de
propriedade.

CUIDADO: não se fala em supremacia do Estado, da Máquina, do Governo, mas sim do interesse
coletivo, em face do interesse individual.

Críticas ao princípio:
Doutrina minoritária: Marçal Justen Filho: legitima os abusos do Administrador (a arbitrariedade –
justificativa). Deve ser retirado, ocorrendo o chamado desvio de finalidade.
Doutrina Majoritária: O princípio deve ser aplicado de forma verdadeira, senão a ilegalidade irá
perdurar.

Para este princípio a administração pode quase tudo, mas com limites baseados no outro princípio:
Indisponibilidade do Interesse Público.

B- Indisponibilidade do Interesse Público:

Decorre do fato de que o Administrador exerce função pública (significa exercer uma atividade em
nome e interesse do povo), ou seja, o direito é indisponível, pois não o pertence. Sendo os interesses
qualificados por ser titulares os indivíduos, a A.P não pode simplesmente dispor deste interesse
O administrador não pode abrir mão de algo que não é dele.
Se exerce função pública ele exerce um “múnus público”. Interessante observar nas eleições que os
candidatos gastam tudo o que tem, como se fosse ganhar um grande prêmio. Na verdade ele exerce
um encargo, uma obrigação de bem servir o interesse coletivo, ao contrário do que representa a
nossa prática.
Ex: publicidade: tudo é manifestado nos Diários Oficiais.
Ex: bens públicos são inalienáveis (artigo 100, do C. Civil).
Artigo 2º da lei 9784/99- PAF.

O Administrador não pode agir segundo sua vontade, mas sim pautado pela lei, não como seu
próprio interesse. É um mero gestor.

Saímos deste princípio para ir à Constituição.

Princípios Constitucionais:

Artigo 37, “caput”, da C.F. (EC. 19/98).

A- Legalidade:

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 5

É indispensável para o a manutenção do Estado de Direito (Estado politicamente organizado, que
tem suas próprias leis e as obedece).

O Constituinte estava muito preocupado com este princípio, vez que aparece por volta de três vezes.
+ “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo, senão em virtude de lei”. -artigo 5º, II
Este princípio esta delineado nos direitos e garantias individuais, ou seja, aqueles relativas à proteção
de indivíduo contra arbitrariedade de que poderão ocorrer em relação ao Estado.
Conclusão: para o particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe.
Para o particular – pode tudo só não pode contrariar lei. “Critério de não Contradição à Lei”.
Entretanto, em relação à Administração pública tal princípio, nesta assertiva não é correto aplicar,
vez que temos a própria figura do Estado.

+a Administração esta sujeita a legalidade (artigo 37, “caput”, C.F.).

O princípio da indisponibilidade do interesse público representa que a A.P é mera cuidadora do
interesse geral, e por este motivo ela não pode atuar segundo a forma que achar necessário, ou seja,
de maneira arbitraria. Sendo assim, a A.P ,ao contrário dos particulares, terá seu grau de atuação
restrito ao que a lei:
Determine: vinculação - Ex: licitação- a lei define quais os procedimentos que devem ser seguidos
(concorrência, pregão, carta-convite, tomada de preço); licença- conseguido cumprir os requisitos
esta deverá ser concedida.
Autorize: discricionário- mesmo dando a abertura ela atuara nos limites estabelecidos na legislação.
-Ex: Autorização de uso: legislação que fornece uma prioridade entre uma banca de jornal e demais
pessoas que visam utilizar. (banca de flores).

Dica: é importantíssimo identificar qual o fundamento do ato do Administrador, ou seja, a lei que o
define. Procurar o fundamento legal.

Conclusão: A.P não pode agir contra a lei e nem além da lei, mas somente nos limites que a lei
autoriza.

Questão: Principio da Legalidade é sinônimo do princípio da Reserva de Lei?

Não, pois o primeiro é mais amplo. Falamos em reserva de lei quando o Constituinte reserva uma
determinada matéria a uma certa espécie normativa. (esta dentro da legalidade, mas não é igual).
Ex: matéria reservada a lei complementar.

Obs: STF- entende uma aplicação mais abrangente do princípio. Obediência não somente às leis,
mas também às regras constitucionais.
Por exemplo: tenho um ato administrativo que viola o princípio da impessoalidade. Tal princípio

Ex: se algum ato administrativo fere a impessoalidade, faz-se um controle de legalidade deste ato, e
não controle de mérito.

B- Impessoalidade:

Este princípio aparece pela primeira vez com este nome no artigo 37, “caput” da Constituição
Federal, e infelizmente traz diferentes formas de interpretação, de entendimento. Temos duas
direções de aplicação:
1ª – em relação aos administrados: O administrador público não pode atuar visando interesses
pessoais, não visando seu próprio interesse, dos parentes, dos vizinhos.
Significa que a A.P não pode atuar visando a prejudicar ou beneficiar determinadas pessoas, ou seja,
sua conduta deve ser pautada para o interesse coletivo, público.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 6

Precisamos de ausência de subjetividade.

Três institutos que representam a aplicação da impessoalidade:

Ex1: concurso público (seleção impessoal) é o ideal da impessoalidade;
Ex2: licitação;
Ex3: de aplicação deste princípio: artigo 100 da C.F. - precatórios judiciais- critério de pagamento
temporal.

-Proibi-se a prática do nepotismo: quer proibir que o parente utilize deste situação para ingressar na
administração. Este tema ganha espaço a partir da redação da EC/45 – chamada de reforma do
Judiciário, criando o CNJ e CNMP, servindo estes para fazer controle administrativo na magistratura
e do ministério público. Passaram a repudiar o nepotismo no Brasil. Várias resoluções foram
editadas: CNJ – 07, 09 e 21, e CNMP – 01 e 07. Em resumo nada impede que o parente entre
Pela porta principal, mas o que se proíbe é a busca por facilidades. Súmula vinculante nº 13 STF.
1ª CÔNJUGES, COMPANHEIROS e PARENTES ATÉ TERCEIRO GRAU (consangüíneos ou
afins), não podendo ocupar cargo em comissão ou função de confiança (livre nomeação e
exoneração).
2ª dispensa ou inexigibilidade de licitação contratação direta – não pode ser feita com o
favorecimento de parentes.
3ª nepotismo cruzado;

Como fazer? Reclamação prevista nos artigo 102, I, “L”, da C.F. - preservar a competência do STF;
RISTF-artigo 156 e ss.
Ex: MPE do Estado do Ceará ajuizou reclamação contra ato do governador do Ceará Cid Gomes,
pois o mesmo nomeou seu irmão como chefe de gabinete Ivo Ferreira – não afastou, pois não é
função pública, mas um cargo político.

-outra forma de ferir a impessoalidade: a remoção de servidor para determinada localidade tem como
finalidade específica tornar proporcional o serviço nos setores que estão em necessidade. Atos de
remição com finalidade de punir o servidor.

Esta primeira acepção é encontrada no artigo 2º, XIII, da lei 9784/99.

2ª acepção em relação à Administração: isto quer dizer que os atos praticados pela Administração
Pública serão imputados não a pessoa física do administrador, mas sim a figura política, ao órgão.
Ex: Vacinação em massa não foi promovida pelo Secretário fulano de Tal da saúde, mas sim pela
Secretaria de saúde.
Inauguração de obras – não deve ser anunciado como realizada por tal ou tal político, mas sim pela
Secretaria de Obras.
Ex: artigo 37, § 1º da C.F. Proíbe que conste nomes, símbolos e imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades e servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras e serviços e
campanhas dos órgãos públicos.

O STF oferece uma interpretação extensiva ao princípio em tela, proibindo a vinculação além da
autoridade, o próprio partido.

Esta segunda acepção será encontrada no artigo 2º, III, da lei 9784/99.

Pergunta 1: qual princípio traduz a idéia de que a Administração Pública tem que tratar todos os
administrados sem discriminações, nem favoritismos, nem perseguições são toleráveis, simpatias ou
animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa.
CABM.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 7

C- Moralidade:

Parcela da doutrina nega a existência deste princípio, pela dificuldade de se conceituar moral
administrativa. Mas, segundo este princípio a administração e seus agentes devem se pautar por uma
conduta segundo os ditames éticos, e violando-os quebra-se a própria lei.
CABM- a ética pode ser traduzida na situação em que a Administração haverá de proceder de forma
sincera, honesta, boa-fé, a lealdade, a ética, a honestidade, a boa conduta, enfim muito mais do que a
moralidade comum, porque o administrador além de fazer o que é certo, deve fazer o melhor para a
boa administração.

A conceituação de conduta ética não levar-se-á em conta a individualidade, ou seja, a subjetividade,

mas é extraído do conjunto de normas jurídicas que pautam as condutas do agentes públicos
(natureza objetiva), bem como na atuação do Poder Judiciário que relevarão a conduta como
compatível com os ditames populares.
“HUMBERTO ÁVILA”-
Uma autoridade pública deixou escoar o prazo de validade de um concurso público para o
preenchimento do cargo de Juiz de Direito Substituto, nomeando somente 33 dos 50 candidatos,
depois de conhecidos todos aqueles que haviam sido aprovados, e publicou novo Edital para a
mesma finalidade. Intimada a esclarecer os motivos da inércia, a autoridade deu a entender que não
prorrogou o prazo de validade do concurso porque não queria. Nesse caso, ficaram evidenciados a
inércia intencional, o drible a normas imperativas, a malícia despropositada, a falta de postura
exemplar e a ausência de motivos sérios. E esses comportamentos são incompatíveis com a
seriedade e a veracidade necessárias à promoção da moralidade administrativa.
Um sujeito pede transferência de uma Universidade Federal para outra e tem seu pedido deferido,
em razão do quê realiza a transferência e passa a freqüentar o curso durante longo período. Mais
tarde a autoridade administrativa constata que foi desobedecida uma formalidade, razão por que
pretende anular os atos anteriores que permitiram a transferência. Nesse caso ficou demonstrado o
não-cumprimento de determinada promessa, bem como foi ferida uma expectativa criada pela
própria Administração. E esses comportamentos são incompatíveis com a lealdade e a boa-fé,
necessárias à promoção da moralidade administrativa. Como se pode perceber, o princípio da
moralidade exige condutas sérias, leais, motivadas e esclarecedoras, mesmo que não previstas na lei.
Constituem, pois, violação ao princípio da moralidade a conduta adotada sem parâmetros objetivos e
baseada na vontade individual do agente e o ato praticado sem a consideração da expectativa criada
pela Administração.

D- Publicidade:

Esta ligado com a idéia de transparência na Administração Pública. Percebe-se este princípio como
uma conseqüência de outro: se o interesse público foi delegado aos cuidados do administrador então
todos seus atos devem ser dados ao conhecimento de todos.
A regra é que os atos administrativos devem ser publicados (dado ao conhecimento de todos) pelos
órgãos de imprensa ou afixados na repartição.

A própria Constituição Federal contempla em situações específicas:

A) “““ artigo 5º, XXXIII ” todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, “ Direito a informação
e
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 8

-(b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de
situações de interesse pessoal; e segunda a lei 9.051/95 terão um prazo máximo de 15 dias para a
expedição.

B) “habeas Data”-conhecimento de informações que constem em banco de dados de entidades

governamentais ou de âmbito público.

Entretanto a parte final do artigo 5º, XXXIII, traz uma exceção à publicidade: sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Assunto de alta divergência acabou sofrendo regulamentação com a lei 11.111/05- a lei estabelece
que alguns documentos serão considerados como de alto sigilo conforme regulamentação, pelo prazo
de 30 anos prorrogáveis, podendo qualquer do povo provocar a Comissão de Averiguação e Análise
de Informações Sigilosas.

Apesar de parecer algo simplório, algumas questões foram enfrentadas pelo Poder Judiciário,
colaborando com construção do instituto.

-divulgação de salários: STF- considerou legal. A divulgação possibilita segundo Gilmar Mendes, o
controle social e oficial sobre os gastos públicos. "Por impedir a publicidade dos gastos estatais
relacionados à remuneração mensal dos servidores públicos", continuou Mendes, "as decisões do TJ-
SP causam grave lesão à ordem pública".

-atos secretos: atos não eivados de publicação oficial.

D- Eficiência (conhecido também como princípio da “boa Administração”):

O princípio foi inserido por emenda constitucional 19/98, pretendendo o Governo criar direito aos
usuários dos serviços públicos, ou seja, todo agente público deve realizar suas atribuições como
presteza, perfeição e rendendo resultados positivos atendendo a comunidade.
Na verdade este surgiu para “profissionalizar” a A.P interferindo nos seus métodos de gestão
baseados em critérios da iniciativa privada tão elogiada. O intuito deste é retirar da A.P a vestimenta
de morosidade. RELAÇÃO CUSTO X BENEFÍCIO (busca-se o melhor rendimento com o menor
custo).
Através desta foram baseadas as privatizações.

Segundo MSZDP, este princípio possui dois aspectos:

a) atuação do agente: desempenho deste para atingir melhores resultados;
Ex: MA e VP – artigo 41 C.F
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de
provimento efetivo em virtude de concurso público.
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar,
assegurada ampla defesa.

Outro exemplo artigo 39, § 2º C.F. -

A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o
aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos
para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os
entes federados.

b) organizar, disciplinar e estruturar a A.P-

Contrato de gestão:

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 9

É ajuste em contrato por prazo determinado, entre a Administração Pública Direta e Administração
Indireta ou entidades privadas O contrato de gestão visa fixar determinados objetivos a serem
realizados por essas entidades, com um correspondente benefício a ser concedido pela
Administração Direta, quer cedendo bens públicos, transferindo recursos orçamentários ou cedendo
servidores para atuação nessas entidades.
Ex: noticia-o último dia 9 de agosto, o governador Alcides Rodrigues assinou o contrato de gestão
com a Sociedade Goiana de Cultura (SGC), que passará para a Santa Casa de Misericórdia de
Goiânia – mantida pela entidade – a administração do Hospital de Urgências de Aparecida de
Goiânia, incluindo-se a contratação de pessoal. Equipamentos.

Em regra são fiscalizados pela Controle Interno da Governadoria.

* ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Função Administrativa:
“Modernamente considera-se que existem três funções estatais: executiva (administrativa),
legislativa e judiciária, sendo dividas em três “unidades orgânicas” denominadas de “Poderes”,
recebendo à mesma denominação” Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário”.
(MONTESQUIE- repudio a concentração de poderes em mãos restritas evitando seu abuso;” o poder
detêm o poder”).
É a mais ampla de todas, pois mesmo o seu conceito pode ser dado por exclusão: o que não for
legislativa (atos gerais, abstratos e que inovam na ordem jurídica) e judiciária (solução de conflitos
de interesses) é administrativa. Segundo JSCF: “é através do qual o Estado cuida da gestão de todos
os seus interesses e os de toda a coletividade (…) sendo desempenhada em todos os Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (...)”.
Esse tema encontra previsão constitucional nos seguintes dispositivos:
- Art. 18
- Art. 37, caput e inciso XIX
- Art. 173
CR/88 prevê que Administração brasileira se organiza de forma direta e indireta.
E o que significa Administração Pública?
1) Acepções do termo “Administração Pública”.
Para MSZP e JSCF:
a) MSZP “em sentido objetivo, material ou funcional:

Ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a administração
pública é a própria função administrativa “ou executiva (a qual dá andamento a atividades cotidianas
da sociedade, visando implementar comandos legais) que incumbe, predominantemente ao Poder
Executivo.

Neste sentido podemos afirmar que a Administração Pública esta presente nos três poderes-artigo 37,
caput, C.F.

JSCF - idéia de atividade, agir, execução da função administrativa.

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (grifo nosso)”

Ex: o Poder Judiciário organizar concurso público para magistratura; está exercendo, atipicamente,
função executiva; o Poder Legislativo contrata alguém para fazer determinada obra nas localidades-
licitação- atipicamente exerce função administrativa.
Também pode ser exercida pelo Ministério Público e pelos Tribunais de Contas.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 10

Para MSZD- são quatro as atividades típicas finalísticas :

Prestação de serviços públicos;

“Serviço público é toda atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para
satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público. Abrange
atividades que, por sua essencialidade ou relevância para a coletividade, foram assumidas pelo
Estado, com ou sem exclusividade.
A própria Constituição Federal é farta em exemplos de serviços públicos, em especial os previstos
no artigo 21, com a redação dada pela Emenda Constitucional n2 8/95: serviço postal e correio aéreo
nacional (inciso X), serviços de telecomunicações (inciso XI), serviços e instalações de energia
elétrica e aproveitamento energético, radiodifusão, navegação aérea, aeroespacial, transporte
ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros em fronteiras nacionais ou que transponham os
limites de Estado ou Território, transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros,
serviços de portos marítimos, fluviais e lacustres (inciso XII); serviços oficiais de estatística,
geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional (inciso XV); serviços nucleares (inciso XXIII).”
Exercício de poder de polícia; realizam-se fiscalizações sobre meio ambiente, saúde pública;
economia popular, etc.

Atividade de fomento;

“0 fomento abrange a atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade

pública. Fernando Andrade de Oliveira (RDA 120/14) indica as seguintes atividades como sendo de
fomento:
a) auxílios financeiros ou subvenções, por conta dos orçamentos públicos;
b) financiamento, sob condições especiais, para a construção de hotéis e outras obras ligadas ao
desenvolvimento do turismo, para a organização e o funcionamento de indústrias relacionadas com a
construção civil, e que tenham por fim a produção em larga escala de materiais aplicáveis na
edificação de residências populares, concorrendo para seu barateamento;
c) favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente benéficas ao progresso
material do país;
d) desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos, que realizem atividades
úteis à coletividade, como os clubes desportivos e as instituições beneficentes.
A polícia administrativa compreende toda atividade de execução das chamadas limitações
administrativas, que são restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício
do interesse coletivo. Compreende medidas de polícia, como ordens, notificações, licenças,
autorizações, fiscalização e sanções.”
- Intervenção do Estado no domínio econômico: há autores, como Di Pietro, que incluem esta como
quarta atividade. Em alguns ordenamentos jurídicos, não existe tal interferência estatal; em outras,
ela é muito rígida. No Brasil, Poder Público intervém no domínio econômico, excepcionalmente,
como por exemplo, criando empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econômica.

“A intervenção compreende a regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza

privada, bem como a atuação direta do Estado no domínio econômico, o que se dá normalmente por
meio das empresas estatais; nesse caso, o Estado opera segundo as normas do direito privado,
consoante artigo 173, § 12, da Constituição Federal, porém com inúmeras derrogações impostas por
outras normas constitucionais, como as referentes à fiscalização financeira e orçamentária (art. 70 e
seguintes) e as constantes do capítulo concernente à Administração Pública, em especial o artigo 37”

Pergunta: Qual sentido justifica a afirmação da existência da administração pública nos três poderes?

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 11

b) MHD “em sentido subjetivo, formal ou orgânico: significa um determinado sujeito- por este
motivo usamos as iniciais maiúsculas.

Ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende : Pessoas jurídicas, órgãos
e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a
função administrativa;
JSCF - reunião das pessoas e dos órgãos que o Estado utiliza para desempenhar a função
administrativa.

Conjunto de pessoas que produzem predominantemente a função administrativa.

A.1) em sentido amplo: todos as pessoas e órgãos que exercem função política (diretrizes e
programas governamentais) ou predominantemente administrativa (execução de políticas públicas).

“compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais

incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos,
subordinados, dependentes (Administração Pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar
os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a
administração pública compreende a função política, que traça as diretrizes governamentais e a
função administrativa, que as executa;”

A.2) em sentido estrito: conjunto de pessoas e órgãos que exercem somente função administrativa de
execução.
“apenas os órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa,
excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a função política.”

O Brasil adota o sentido formal, para qual os entes que compõem a Administração Pública, são
aqueles enumerados na lei - artigo 42 do Decreto-lei nº 200, de 25-2-67, o qual, com a redação dada
pela Lei nº 7.596, de 10-4-87, determina que “a administração federal compreende:

I - a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da

Presidência da República e dos Ministérios;
II - a administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de
personalidade jurídica própria:
a) autarquias;
b) empresas públicas;
c) sociedades de economia mista;
d) fundações públicas”.

No atual estágio de estudo consideraremos o sentido de Administração Pública no sentido subjetivo,

formal ou orgânico

2- Da organização Administrativa.

JSCF-” conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação
jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função
administrativa.”

Vamos utilizar primeiramente o artigo 18, da C.F.: Quando os entes se organizam de forma política e
administrativa é baseada numa AUTONOMIA (ou seja, ao contrário de uma subordinação).
Ex: a Secretaria Municipal de Saúde não é subordinada, à Secretaria Estadual e nem ao Ministério.
Cada se organiza da forma que achar necessário (municípios com maior número de secretarias).

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 12

Cuidado: nos termos da Constituição, ou seja, esta normatização pode criar situações de
exclusividade – ex: normas de direito eleitoral.

Temos dois grandes grupos organizacionais de prestação da atividade administrativa:

CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO.

Sua organização é baseada em duas situações:

A-CENTRALIZAÇÃO;

No início da organização administrativa antiga tínhamos atividade administrativa

predominantemente prestada pelo núcleo da Administração (centralizada – falando de entes
políticos, ou seja, o Estado brasileiro por ser uma Federação é dotado de entes políticos, federados
com autonomia política institucional, ou seja, autogerenciamento (administrativo e legislativo). São
eles : União, Estados, Distrito Federal e Municípios- todas pessoas jurídicas de direito público
interno.

Toda esta situação é o que podemos chamar de administração direta - recebe esta terminologia, pois
é o próprio Estado atuando.

Ocorre quando o Estado presta a atividade administrativa por si mesmo através de seus órgãos e
agentes .
Nesta situação existe uma pessoa política (União, Estados, D.F, e Municípios) que atuam por meio
de seus órgãos.
Conceito de ÓRGÃO PÚBLICO:
Órgãos: CABM-”unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado;
repartições de atribuições”.
São centros de competência; unidades de atuação integrantes da estrutura da Administração Direta e
da estrutura da Administração Indireta (art. 1º, § 2º, I, Lei nº 9.784/99).
É necessário reforçar a idéia de que os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica,
integrando os entes federados (ex: União-formada por órgãos federados).
- Para firmar o conhecimento com exemplos de órgãos públicos federais: Tenho a União que possui
Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder Judiciário (não são pessoas jurídicas)
Cada um deles engloba inúmeros outros órgãos: Poder Executivo (Presidência da República-órgão
de atuação é o órgão máximo; abaixo dela, aparecem os Ministérios, AGU, CGU, Casa Civil; abaixo
dos Ministérios, surgem outros órgãos, como Marinha, Exército e Aeronáutica); Poder Legislativo
(Congresso Nacional é órgão máximo, formado por outros dois órgãos: Senado Federal e Câmara
dos Deputados); e Poder Judiciário (vide art. 92, CR/88: STF, STJ, TST, TSE, etc.)

A doutrina tenta explicar relação entre órgão e pessoa jurídica, através de três teorias:
Teoria do mandato: agente público seria um mandatário do Estado; a teoria é criticada, porque o
mandato é instituto típico do Direito Civil, não conseguindo atender inteiramente ao Direito.
Administrativo. Havendo excessos do mandatário, Poder Público não responderia, já que mandato é
firmado por contrato.

Teoria da representação: Poder Público seria representado por agentes; a representação também é
instituto do Direito Civil. Com ela, tem-se a idéia de que Estado seria incapaz.

- Teoria do órgão: é a teoria atual; foi elaborada por Otto Gierke e baseia-se no princípio da
imputação volitiva: as decisões emanadas de órgãos públicos são atribuídas à pessoa jurídica, e não
ao órgão. Quem responde pelos atos desses órgãos é a pessoa jurídica a quem eles se vinculam.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 13

Obs.: Órgão máximo do Poder Executivo municipal é a Prefeitura.
Atenção: Prefeitura não é pessoa jurídica.

Hely Lopes Meirelles, verificando a posição que estes órgãos ocupa na estrutura classifica-os como:
- Órgãos independentes: possuem status constitucional; previsão constitucional; representam o
próprio Poder.
Ex.: Presidência da República;
Congresso Nacional;

- Autônomos: estão imediatamente abaixo dos independentes.

Ex.: Ministérios;
Senado Federal e Câmara dos Deputados;

- Superiores ou de direção: possuem menor poder de decisão do que os autônomos;

Ex.: Departamento da Polícia Federal;
Comissão de Constituição e Justiça; Mesa Diretora;

- Subalternos: não têm poder de decisão; apenas executam decisões de outros órgãos.
Ex.: escolas públicas, postos de saúde.
Polícia Legislativa;

CR/88 reconheceu o Ministério Público como órgão independente não ligado a nenhum dos outros
Poderes; alguns doutrinadores defendem que MP é, de fato, totalmente independente; outros dizem
que não pode haver órgão fora de Poder; por isso, MP seria órgão do Poder Executivo.
Entendimento semelhante se aplica aos Tribunais de Contas: para parte da doutrina, eles são órgãos
independentes, não se enquadrando em Poder algum. Para outra, são órgãos que pertencem ao Poder
Legislativo.
A Defensoria Pública vem pleiteando independência, afirmando ser órgão democrático de Direito;
contudo, essa manifestação não é explícita; pode ser enquadrada como órgão do Poder Executivo.
Daí se conclui que o Poder Judiciário é formado somente por órgãos da Justiça (art. 92): não se
incluem MP, Defensoria Pública. Porém, Conselho Nacional de Justiça não é formado somente por
membros do Judiciário.

Os órgãos públicos são desprovidos de personalidade jurídica, já que integram a estrutura do Estado
e das demais pessoas jurídicas. Contudo, em alguns casos, jurisprudência e doutrina moderna
reconhecem a CAPACIDADE PROCESSUAL – PERSONALIDADE JUDICIÁRIA.

Parte da doutrina reconhece que esta capacidade somente admitida àqueles órgãos com fundamento
constitucional (órgãos independentes e, para Hely Lopes Meirelles, órgãos autônomos também).
Somente é possível quando suas prerrogativas e competências funcionais forem violadas por outros
órgãos da mesma pessoa jurídica.
Ex: presidência da república e senado federal.

Em decorrência dessa questão, surge a polêmica: é cabível formação de litisconsórcio entre o órgão e
a própria pessoa jurídica a que pertence?
José dos Santos Carvalho Filho não admite a formação do litisconsórcio.
Outros doutrinadores admitem a formação do litisconsórcio;
Precedente do STJ:

STJ - RESP 241637 / BA; DATA: 20/03/2000. PROCESSUAL CIVIL – CÂMARA MUNICIPAL -
PERSONALIDADE JUDICIÁRIA. A Câmara Municipal não tem personalidade jurídica e sim

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 14

judiciária, e pode estar em Juízo defendendo os seus interesses. Tendo o Município interesse a
defender na lide, deve ele figurar em seu pólo passivo.

A despeito de não possuírem personalidade, alguns órgãos possuem inscrição no CNPJ, mas não é
pessoa jurídica. A necessidade é para viabilizar a administração de verbas públicas- cada um possui
a sua própria receita. O fato de possuírem CNPJ não os transforma em pessoas jurídicas. Quem
responde por ele é a pessoa jurídica pelo qual esta envolvido.

Quando a prestação do serviço é deslocado dentro da mesma pessoa, ou seja, enviado a pratica dos
atos aos órgãos temos o instituto da Desconcentração.
CONCLUSÃO:
Os órgãos públicos decorrem do fenômeno administrativo chamado desconcentração: Pessoa jurídica
continua sendo uma só; sua personalidade jurídica não é alterada pelo surgimento de órgãos
públicos. Desconcentração se presta a acelerar decisões, simplificar processos e está presente nos
três Poderes, visto que neles há órgãos públicos. E, como conseqüência da desconcentração, tem-se a
aplicação da teoria do órgão; da capacidade processual dos órgãos, etc.

B- DESCENTRALIZAÇÃO (CR/88: art. 37, XIX):

São mecanismos de criação para tornar mais eficiente a prestação dos serviços, retirando do núcleo e
deslocando para outras pessoas – se retira do centro esta se fazendo a chamada descentralização.
Ocorre quando o Estado não atua diretamente através de seus órgão, mas de entes dotados de
personalidade jurídica própria. Conclusão: temos duas pessoas jurídicas (políticas e as responsáveis
pela execução da atividade).
Veja: na desconcentração temos uma pessoa jurídica e os órgãos, e na descentralizada envolve a
relação entre pessoas jurídicas, mas há uma exceção em que teremos pessoa física.
A palavra descentralização, para o Direito Administrativo, é bastante abrangente, tendo então
modalidades de descentralização;

Descentralização territorial ou geográfica: nesta temos a criação de um território, e segundo o

artigo art. 41, CC/02: território é pessoa jurídica de Direito Público, surgido de uma manifestação
volitiva da União, ou seja, para ele nascer temos a vontade de uma pessoa jurídica, visando uma
melhor organização do espaço público.
Possui personalidade de direito público e competências administrativas genéricas. (atuação em
diversas áreas).
Atenção: o fato de os territórios serem pessoa jurídica de Direito Público não os inclui na
abrangência do art. 1º, nem na do art. 18, ambos da CR/88, pois nestes dispositivos trata-se de
descentralização política.

-Descentralização técnica, funcional, de serviço, por outorga (HLM), delegação legal (JSCF)
Esta é a prevista no art. 37, XIX, CR/88. Através de lei específica poderá ser criada autarquia ou
autoriza a instituição de empresas públicas, sociedade de economia mista e fundação (todas as
pessoas jurídicas).
Isto quer dizer que agora a atividade administrativa será prestada por outra pessoa jurídica, e não
mais diretamente pelo Estado;
Quando a União cria uma autarquia, teremos duas pessoas jurídicas; Tal situação não exclusiva da
União, mas de todos os entes assim como ocorre na desconcentração.
É chamada de Administração Indireta.
Autarquias e fundações públicas- pessoas jurídicas de direito público (estarão sobre o regime de
direito público, ou seja, possuirão restrições e privilégios – poder de polícia; prazos processuais);
Empresas Públicas (Caixa Econômica Federal e a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos) e
SEM (banco do Brasil e Petrobras)- pessoas jurídicas de direito privado;

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 15

Cuidado: toda descentralização exige lei específica, por este motivo ela também é chamada de
outorga ou delegação legal.
Se o Estado esta criando a pessoa jurídica de direito pública para exercer atividade administrativa,
então admite-se, a transferência da titularidade do serviço (será a responsável por gerir a direção da
atividade) e da execução (atuar efetivar esta atividade).
Ex: INSS;
No que tange à transferência de titularidade e execução à empresas públicas e sociedades de
economia mista, existem duas posições doutrinárias principais:

- CABM: para o autor, só se transfere a execução; titularidade permanece com Poder Público, sendo
pessoas jurídicas de direito privado;

- Di Pietro tem entendimento semelhante, com um detalhe: empresas públicas e sociedades de

economia mista prestadoras de serviço público admitem transferência de titularidade e de execução;
as que exploram atividade econômica só recebem a execução.

Descentralização por colaboração, por delegação, (HLM), ou delegação negocial (JSCF):

Se é descentralização o Estado irá se relacionar com outra pessoa , só que aqui não haverá criação
pelo Estado de outra pessoa, mas ele irá associar-se com pessoa jurídica que já existe, e a base desta
espécie de descentralização está no artigo 175, da C.F.
Enquanto na primeira o Estado faz uma lei, neste ele procederá uma LICITAÇÃO, escolhendo um
permissionário ou concessionário de serviço público (são as pessoas escolhidas para se relacionar
com o Poder Público- esta escolha será feita por licitação). Neste caso o Poder Público fará um
contrato ou de permissão ou de concessão.
SEQUENCIA: licitação – contrato – transfere a execução da atividade (ex: transporte coletivo);
Esta situação de transferência é chamada de delegação (HLM) ou delegação negocial (JSCF)- usa
este nome porque na primeira tenho uma lei, e no segundo um negócio.

Concessionário : é sempre pessoa jurídica ou consórcio de empresas;

Permissionário : pode ser pessoa jurídica ou detalhe - pessoa física (vide Lei nº 8.987/95).

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA- artigo 37, XIX, C.F.

1- Constituição.

Autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista (tais entes existem pela
própria previsão constitucional e legal) .

ATENÇÃO: a lei 11.107/05 (lei de consórcios públicos), estes são pessoas jurídicas – é uma
reunião , em regra, de entes públicos;

Quando ele se reveste de personalidade jurídica de direito público receberá o nome de:
ASSOCIAÇÃO PÚBLICA, passando a ser da Administração Indireta- somente existe pela lei;
Artigo 41 da Código Civil- são pessoas jurídicas de direito público.
Posteriormente mais detalhes.

Somente por lei específica (é uma lei que tratará apenas do assunto, não podendo afirmar outra
disciplina – ex: aumento de remuneração) será: (artigo 37, XIX, C.F.).

Criada: autarquias; feita a lei, já existe.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 16

Autorizadas: F.P; S.E.M; E.P;- sendo autorizada, somente nascerá com o registro de seus atos
constitutivos em cartório.

AUTARQUIAS:
1.Conceito:
MSZDP- “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração,
para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido
nos limites da lei”
Decreto-lei 200/1967:
Artigo 5º, I: Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
Exs: INSS; INCRA;CNEN;IBAMA.
A- personalidade jurídica:
Norma não especificou em qual categoria é encontrada. Com a lei 6.016/1943 que dispõe sobre
imunidade de bens, rendas e serviços das autarquias expressamente identificou como pessoa jurídica
de direito público. Mais recentemente o próprio código civil – art. 41, IV. É titular de direitos e
obrigações próprios, independentes do ente que o criou, possuindo privilégios e restrições inerentes
ao direito público.

B-criação por lei:

Artigo 37, XIX, C.F.
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
São criadas somente por lei específica, e no caso da esfera federal a iniciativa é privativa do
Presidente da República (art. 61, § 1º, II “e”, C.F.)- princípio da simetria. A vigência de sua
personalidade jurídica coincide com a vigência da lei, não necessitando de registro de seus atos
constitutivos. Basta a lei para estar criada a autarquia.
Entretanto, faz-se necessário atitudes do Poder Público para o início das atividades. Segue a
formulação de um ato administrativo fixando as regras pertinentes ao funcionamento (instalação ou
implementação – regulamento, quadro de pessoal, funções).

C-execução de atividades típicas da Administração:

Criada por lei específica para desempenhar atividade típica da Administração Pública; é a “longa
manus” do Estado;
São criadas com o intuito de executar serviços públicos em sentido amplo, de interesse social, típicos
de atuação direta pelos entes políticos, mas para um melhor desempenho e especialização criam
novas pessoas jurídicas (administração mais ágil, pessoal próprio). Excluindo atividades de cunho
econômico e mercantil em sentido estrito, tendo estes desempenhados por empresas públicas e
sociedades de economia mista (pessoas jurídicas de direito privado).
D-Patrimônio:
Transferência de patrimônio do ente criador. Com a extinção todo o patrimônio é reincorporado.
Seu regime jurídico é o regime jurídico-administrativo (conjunto de normas de Direito Público). Isso
traz inúmeras implicações: autarquias possuem bens públicos, os quais são impenhoráveis (logo,
pagamento das dívidas das autarquias é feito por precatório); bens são imprescritíveis (não admitem
a usucapião); bens são não-onerosos (não admitem direito real sobre coisa alheia, como hipoteca);
execução esta sujeito ao regime de precatório; alienação dos bens está condicionada a exigências
legais.
Ex.: prévia desafetação do bem; lei autorizativa para alienação.

2- Da relação das autarquias com terceiros.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 17

Por serem entes de direito público, sua atuação é condizente com a AP direta, restrita a sua área,
recebendo privilégios e restrições próprios deste regime jurídico.
2.1-Atos e contratos.
Pelo motivo anteriormente exposto seus atos são característico “administrativos” (obedecem aos
requisitos de validade específicos e privilegiados por imperatividade, presunção de legitimidade...).
Seus contratos são regidos pela lei 8666/93, sendo, em regra, precedido por licitação (art. 37, XXI,
C.F.).
2.2- Da responsabilidade civil.
Responsabilidade civil objetiva, consoante art. 37, §6º, CR/88:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Caso seja demandado Poder Público, só responderá subsidiariamente, com responsabilidade
objetiva, na exaustão do patrimônio da autarquia. O fundamento desta disposição diz respeito,
segundo CABM que “se alguém foi lesado por criatura que não tem mais como responder por isto,
quem a criou outorgando-lhe poderes pertinentes a si próprio, propiciando nisto a conduta gravosa
reparável, não pode eximir-se de tais conseqüências”.
IMPORTANTE: Alguns autores, com base em decisões do STJ, defendem a aplicação às autarquias
da teoria da encampação do Mandado de Segurança (segundo a qual é indicado erroneamente a
autoridade coatora, a hierarquicamente superior responde, encampando). Atenção: esses autores
alertam que a teoria da encampação só pode ser aplicada dentro da mesma pessoa jurídica. Ex.: a
autoridade coatora seria o dirigente de uma autarquia; no entanto, é indicado o Ministro de Estado.
Nessa hipótese, não há se fala em aplicação da teoria, pois Ministro não pode encampar, já que
autarquia e ente federativo são pessoas jurídicas distintas. A teoria da encampação exige relação de
hierarquia, o que não existe entre autarquia e o Poder Público. Denunciação da lide também não é
admissível entre autarquia e ente da Federação.

3.Das Prerrogativas:
Tributárias: elas gozam de imunidades (patrimônio , renda e serviços) em suas atividades-fins, vide
art. 150, § 2º , C.F./88; ou seja, se houver outra destinação, haverá a incidência.
Bens públicos;
Cobrança de seus créditos por meio de Execução Fiscal;
Privilégios Processuais: artigo 188, CPC c/c lei 9469/1997, art. 10 – 4C-2R.; reexame necessário;
isenção de custas judiciais, salvo reembolsar as despesas judiciais feitas pela parte vencedora (lei
9.289/1996, art. 4º, I, § único); dispensa de apresentação de instrumento procuratório para a prática
de atos processuais; dispensa de depósito prévio para a interposição de recurso.
Prerrogativas quanto à prescrição de valores por ela devidos: tem-se cinco anos para se
Cobrar crédito de uma autarquia: prescrição qüinqüenal (dec. 20.910/1932, art. 1º c/c Dec.-lei
4597/1942, art. 2º).

4.Relações organizacionais internas.

4.1.Regime de pessoal.

Desde a confecção da Constituição de 1988 a intenção do legislador constituinte originário foi

estabelecer um regime jurídico único para todos os servidores da Administração Direta, autarquias e
fundações de direito público (artigo 39, C.F.). A intenção era evitar uma situação muito comum nas
repartições públicas, onde, por exemplo, num mesmo ente coexistiam pessoal regidos por estatutos
outros pela CLT.
Com a emenda constitucional 19/98 alterou a redação deste artigo excluindo a obrigatoriedade do
regime jurídico único, oferecendo liberdade para os entes federados estipularem à sua escolha o
regime mais conveniente para suas funções, inclusive com situação híbrida.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 18

No âmbito federal temos: regime estatutário – lei 8.112/1990 e regime celetista – 9.962/2000
autorizando a contratação. (ex: Art. 3o O contrato de trabalho por prazo indeterminado somente será
rescindido por ato unilateral da Administração pública nas seguintes hipóteses:
I – prática de falta grave, dentre as enumeradas no art. 482 da Consolidação das Leis do Trabalho –
CLT;
II – acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
III – necessidade de redução de quadro de pessoal, por excesso de despesa, nos termos da lei
complementar a que se refere o art. 169 da Constituição Federal;
IV – insuficiência de desempenho, apurada em procedimento no qual se assegurem pelo menos um
recurso hierárquico dotado de efeito suspensivo, que será apreciado em trinta dias, e o prévio
conhecimento dos padrões mínimos exigidos para continuidade da relação de emprego,
obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as peculiaridades das atividades exercidas.)

Entretanto, foi ajuizada uma ADI. 2.135/DF, pelos partidos PT, PDT, PC do B, PSB com o intuito
de atacar a constitucionalidade da emenda por vício formal com base no artigo 60 § 2º da C.F.
PETIÇÃO INICIAL:

Em medida liminar o STF, a partir de agosto de 2007, declarando expressamente que tal decisão teve
eficácia “ex nunc”, valendo todos as legislações produzidas no período da emenda.
Por conseqüência retornou a redação original do artigo 39, C.F.
Obs: precedência de concurso público 9.962/2000 e artigo 37, II, bem como as regras de acumulação
de cargos – artigo 37, XVII, ambos da C.F.

4.2.Dirigentes:
A forma de investidura será a prevista na respectiva lei, sendo competente para a nomeação privativa
do presidente da república (art. 84, XXV, C.F.), que poderá ou não ser precedida de aprovação pelo
Senado Federal:
Ex1: presidentes e diretores do Banco Central – autarquia federal – art. 52, III, “d”, C.F.
Ex2: casos em que a lei determinar – ANATEL, ANEEL e a ANP – art. 52, III, “e”, C.F.

Obs: STF – exoneração – fere o princípio da separação dos poderes.

5- Controle.

Segundo CABM: controle é o poder “que assiste à Administração Central de influir sobre elas com o
propósito de conformá-las ao cumprimento dos objetivos públicos em vista dos quais forma criadas,
harmonizando-as com a atuação administrativa global do Estado”.

Na verdade não há relação de subordinação com Administração Direta; não há hierarquia entre eles;
O que existe é vinculação ou coordenação.
Esse vínculo gera um controle, chamado de controle finalístico / controle de resultados / tutela
administrativa, que exige expressa previsão em sua lei criadora, sob pena de acabar a autonomia;
Ex: INSS e MPAS.
Por este motivo o exercício deste controle é feito por lei, delimitando o quanto e a forma de
exercício deste controle. Visa assegurar que o ente está cumprindo com os objetivos formalizados na
lei instituidora
Na esfera federal, vide decreto-lei 200/67, art. 26, que prevê a tutela administrativa, feita pelo
Ministério ao qual se vincula a pessoa da Administração Indireta e é denominada de supervisão
ministerial.

Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar,
essencialmente:
I - A realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade.

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 19

II - A harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da entidade.
III - A eficiência administrativa.
IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
Parágrafo único. A supervisão exercer-se-á mediante adoção das seguintes medidas, além de outras
estabelecidas em regulamento:
a) indicação ou nomeação pelo Ministro ou, se for o caso, eleição dos dirigentes da entidade,
conforme sua natureza jurídica;
b) designação, pelo Ministro dos representantes do Governo Federal nas Assembléias Gerais e
órgãos de administração ou controle da entidade;
c) recebimento sistemático de relatórios, boletins, balancetes, balanços e informações que permitam
ao Ministro acompanhar as atividades da entidade e a execução do orçamento-programa e da
programação financeira aprovados pelo Governo;
d) aprovação anual da proposta de orçamento-programa e da programação financeira da entidade,
no caso de autarquia;
e) aprovação de contas, relatórios e balanços, diretamente ou através dos representantes
ministeriais nas Assembléias e órgãos de administração ou controle;
f) fixação, em níveis compatíveis com os critérios de operação econômica, das despesas de pessoal
e de administração;
g) fixação de critérios para gastos de publicidade, divulgação e relações públicas;
h) realização de auditoria e avaliação periódica de rendimento e produtividade;
i) intervenção, por motivo de interesse público.

Considerações Finais:
A) Foros de litígio judiciais e prescrição;
As autarquias federais – autores, rés, assistentes ou oponente tem suas causas examinadas pela
Justiça Federal (art. 109, I, C.F.), incluindo o julgamento de mandados de segurança (art. 109, VIII).
Verificar causas específicas (ex: justiça do trabalho).
Sendo Estadual ou Municipal – justiça estadual comum, geralmente nas varas das Fazendas
Públicas.

B) Áreas de atuação das autarquias

– Prestação de serviço público;
– Exercício do poder de polícia. Ex.: IBAMA;
– Saúde, educação, assistência;
– Conselhos de Fiscalização de Profissões. Aqui, há divergência: em 1998, Lei nº 9.649/98 (editada
com o intuito de reorganizar a Administração Federal), passou a prever que tais conselhos seriam
pessoas jurídicas de Direito Privado sem vínculo com os órgãos da Administração Pública. Ajuizou-
se ADI 1717, e declarou-se inconstitucionalidade dessa lei, porque o poder de polícia não pode ser
exercido por pessoa jurídica de Direito Privado. Na mesma ADI, questionou-se o regime de pessoal:
STF admitiu ser o celetista, apesar de personalidade dos conselhos serem de Direito Público.
- OAB ; Em 2006, na ADI 3026, decidiu-se que OAB não é autarquia, ou seja não integra a
Administração Indireta ,mas sim entidade sui generis, sendo independente. As conseqüências desta
situação são: não esta sujeita a controle ministerial; função constitucional, sendo equiparada Às
demais instituições de fiscalização profissional; pessoal regido pela CLT, mas não se submetem a
concurso público (art. 37, II, C.F.), contribuições pagas não possuem natureza tributária (são sujeitas
à execução comum); não estão sujeitas ao controle pelo Tribunal de Contas. No entanto, STF não
disse o que seria a OAB.

Ainda com relação às autarquias, relaciona-se jurisprudência do STJ referente ao tema:

- Responsabilidade subsidiária do Estado (REsp 590104, publicado no DJU de 28/02/2005);
- Ausência de formação de litisconsórcio passivo: se a responsabilidade é da Autarquia, não cabe
formação de litisconsórcio passivo com o Estado (REsp 500024, DJU 13/10/2003);

Professor Sérgio Luis –Direito Administrativo I 20

- Impossibilidade de adoção da teoria da encampação, quando se trata de ato de autarquia e controle
por Ministério, já que as autoridades envolvidas devem manter relação de hierarquia, o que não
ocorre nessa hipótese (RMS 19338, DJU 07/11/2005).

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