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A natureza jurdica do Ministrio Pblico1

Bernardo Ladeira Ferreira Bacharel em Direito IPTAN E-mail: b.ladeira@hotmail.com Telefone: (32)88442428 / (32)33723245 Data de recepo: 02/03/2010 Data da aprovao: 15/06/2010

Resumo: O presente artigo objetiva discorrer sobre a base conceitual e a tipologia cientfica do Ministrio Pblico como rgo indispensvel no Estado Democrtico de Direito. Seu principal escopo avaliar a natureza jurdica do referido rgo, como seus traos fundamentais, suas bases epistemolgicas e gnosiolgicas a estrutura administrativa do Estado brasileiro. Isso se justifica pela importncia do rgo no bojo do Estado Democrtico de Direito. Instituio independente e permanente destaca-se na defesa dos direitos transindividuais, da ordem jurdica, do efetivo cumprimento da lei e da sociedade. A partir da nova ordem constitucional de 1988, o Ministrio Pblico merece profunda ateno acadmica e cientfica, sobretudo sob o enfoque jurdico. Palavras-chave: Ministrio Pblico Direito Constitucional Natureza jurdica Epistemologia

Este artigo resultado de monografia (Trabalho de Concluso de Curso) para a obteno de ttulo de Bacharel em Direito pelo Instituto de Ensino Superior Presidente Tancredo de Almeida Neves IPTAN em 2009.

Introduo O Estado Democrtico de Direito uma construo histrica que se processou aos poucos na conscincia da sociedade brasileira, principalmente com o advento da Carta Magna de 1988. As lutas, as conquistas, as discusses e as transformaes da coletividade constroem um processo de consolidao dos valores fundamentais, funo jurdico-poltica do Estado. Uma das maiores expresses desse fenmeno, na efetiva transformao do direito em realidade, o Ministrio Pblico. De fato, a sua atuao no seio do Estado Democrtico, impulsionado pelo Texto Constitucional de 1988, tem contribudo para o fortalecimento da democracia e dos sentimentos de respeito ordem jurdica brasileira. Dessa forma, diante seu destaque e indispensabilidade na busca dos preceitos de justia, faz-se mister a compreenso de sua natureza jurdica, isso , do que consiste e em que est baseado tal rgo, para melhor abstrair sua real funo na ordem estrutural do Estado. Todavia, tal compreenso ainda no se v pacfica e uniformizada entre aqueles que discorrem sobre o tema. Muitos defendem a ideia de que a referida instituio pertence e vinculase ao Poder Executivo, devido promover e dar eficcia s normas. Outros, por sua vez, advogam ser o Ministrio Pblico pertencente ao Poder Legislativo, ou at mesmo ao Poder Judicirio. Ainda, poucos afirmam ser o Quarto-Poder da Repblica, amparado por suas garantias, funes e prerrogativas constitucionais. A diversidade conceitual e a temeridade de concluir sobre a natureza do aludido rgo ministerial criam disfunes no universo acadmico-cientfico, tornando ainda mais difcil tal entendimento e ofuscando a nitidez do Ministrio Pblico no bojo da democracia. Neste trabalho sero discutidos conceitos sobre a instituio do Ministrio Pblico e sua epistemologia dentro do ordenamento jurdico brasileiro. O desenvolvimento do trabalho se pautar pela observao dessa natureza face estrutura organizacional do Estado, e como tal instituio est nela inserida, principalmente luz da filosofia jurdica e dos conceitos da cincia do direito.

1. Ministrio Pblico

1.1. Viso Geral A expresso Ministrio entende-se, semanticamente, o exerccio de determinada funo ou profisso; j o vocbulo Pblico significa tudo que pertence coletividade ou ao povo em geral, sob domnio do Estado. A expresso Ministrio Pblico significa um ofcio pertencente essncia do Estado. (MIRANDA apud SANTANA, 2008, p. 21) Inserido na posio de destaque no sistema jurdico brasileiro, o Ministrio Pblico2 umas das principais instituies de defesa dos interesses sociais e da promoo da mudana social. Diz o art. 127, caput, da Constituio Federal de 1988 que O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime e dos interesses individuais indisponveis, consagrando, alm da reserva da persecuo criminal, sustentabilidade das liberdades pblicas constitucionais em defesa da sociedade, com liberdade, unidade, indivisibilidade, autonomia e

independncia funcional da instituio e de seus rgos. (MAZZILLI, 1991, p. 41-42) Como bem registra Edilson Santana, o rgo permanente, porque parte integrante do Estado; essencial funo jurisdicional, porque, sem a mesma, essa ficaria mutilada. (SANTANA, 2008, p. 21) Sendo um ente eminentemente voltado para a sociedade e para suas necessidades sociais, ele transcende o direito positivo, desenvolvendo-se significativamente para concretizar umas das suas grandes aspiraes: a realizao da justia, da proteo e da servido quela sociedade que o criou. (MACHADO, 1989, p. 25) Ora, responsvel pela transformao da realidade social e da guarda da ordem jurdica, e considerado indispensvel ao Estado Democrtico de Direito e s funes essncias justia, o Parquet, tratado no Ttulo IV (da organizao dos poderes), no Captulo IV da Constituio Federal de 1988 nos
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Neste trabalho, Ministrio Pblico expresso equivalente a MP, Instituio Ministerial, Parquet e Magistratura de P.

artigos 127 a 130-A, no participa do processo de elaborao das leis, mas vela pela sua observncia; no integra o ato jurisdicional, mas essencial sua prestao; no se subordina ao poder executivo, mas seus atos tm natureza administrativa. (MAZZILLI, 2007, p.42) Dessa forma, funciona o rgo ministerial em proteo do regime democrtico sem, contudo, assumir qualquer forma de subordinao e de vnculo a qualquer dos poderes, seja executivo, seja legislativo, seja judicirio. 1.2. Origens Histricas No possvel uma exata preciso sobre o aparecimento do Ministrio Pblico na histria. Muitos foram os processos de aperfeioamento, e inmeras as transformaes que a instituio sofreu para chegar ao modelo atual, na migrao da tutela do Estado para a tutela da sociedade. Alguns autores procuram sua origem no Antigo Egito, h cerca de quatro mil anos, na figura do funcionrio real Magia3. Outros, inspirando-se nos feros de Esparta, referem-se figura de um funcionrio grego, chamado de tesmoteti ou desmodetas, espcie de agente judicial, militar e religioso, como sendo a fonte de surgimento da instituio, cuja misso precpua era vigiar pela correta aplicao das leis, pois tinham a funo de contrabalancear o poder real e o poder senatorial, exercendo a acusao pblica (MORAES, 2003, p. 490). Alguns autores encontram o embrio do Ministrio Pblico na Roma Antiga, nos Procuratoris Caesaries, defensores do Estado Romano. Ocorre que no decorrer dos anos, a instituio do Parquet sempre defendeu os interesses do Rei, as vontades do soberano e do imprio, principalmente aps a Revoluo Francesa, quando a referida instituio assume oficialmente o papel de acusador oficial do Estado e fiscal da lei (SANTANA, 2008, p. 29), o que vai sendo ao longo dos anos, num processo
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Segundo textos descobertos em escavaes do Egito, tal funcionrio era a lngua e os olhos do Rei; castigava os rebeldes, reprimia os violentos, protegia os cidados pacficos; acolhia os pedidos do homem justo e verdadeiro, perseguindo o malvado mentiroso; era o marido da viva e o pai do rfo; fazia ouvir as palavras da acusao, indicando as disposies legais que se aplicavam ao caso; tomava parte das instrues para descobrir a verdade. (VELLANI apud MAZZILLI, 1991, p. 1 e 2).

evolutivo, aperfeioado atravs de lutas e conquistas, certo de que, em seu advento, o rgo no fora criado para a defesa incontestvel dos hipossuficientes, dos oprimidos e dos direitos sociais. A temeridade de ver o Estado julgar sem imparcialidade, corroborado com os ideais franceses de uma Instituio Constitucional no sculo XIV, faz surgir um rgo multifacetrio, institucionalizando sua vontade em prol da justia, da liberdade, da igualdade e da fraternidade, deixando o Ministrio Pblico formalmente destinado s atividades essenciais da prestao jurisdicional. Em sucinto desfecho, preciosas so as palavras de Hugo Nigro Mazzilli (2003, p. 17):
O mais comum indicar-se que o Ministrio Pblico moderno tem origem nos procuradores do Rei da Frana, ou, mais especificamente, na Ordenana de 1302, de Felipe IV. Entretanto, verdade seja dita, contemporaneamente na Itlia e em Portugal (Ordenaes do Reino), existiram Procuradores do Rei, com atribuies semelhantes. (...) A verdade que a origem do Ministrio Pblico est ligada defesa do Rei e acusao penal (grifo nosso).

1.3. O Ministrio Pblico no Direito Brasileiro A trajetria do parquet no direito brasileiro e sua evoluo institucional no foram diferentes da sua prpria histria no mundo, trajetria essa marcada pela transio do advocatus rei para advocatus civilis-societatis. No Brasil-colnia, antes da independncia, e at mesmo no Brasilimprio, afirma Edilson Santana (2008, p. 32):
A 10 de novembro de 1937, sob o argumento de que os comunistas iriam iniciar um levante no Pas, o Governo fechou o Congresso Nacional, as Assemblias Estaduais e as Cmaras de Vereadores, impondo censura aos meios de comunicao de massa, suprimindo garantias constitucionais. Getlio Vargas sacramentou um golpe de Estado e, com o apoio das Foras Armadas, outorga uma nova Constituio. O Ministrio Pblico sofreu com o golpe. Houve retrocesso institucional.

Procurador da Coroa e da Fazenda exercia a funo de Promotor de Justia, cujas atribuies eram estritas e unicamente cuidar dos interesses do Rei, no se podendo falar propriamente de uma instituio e nem de autonomia.

A Constituio Imperial de 1824 no se referiu Instituio do Ministrio Pblico, tratando-o to-somente nas disposies do juzo criminal, na qual registrava o dito Procurador como dominus litis (senhor da ao penal)4, o que no foi diferente anos depois, na primeira Constituio da Repblica (1891), fazendo simplesmente referncia ao procurador-geral, um bacharel-idneo escolhido dentre os membros do Supremo Tribunal Federal. Somente aps algumas dcadas de repblica e passado pouco mais de um sculo de independncia, a Constituio de 1934 trouxe a lume a primeira referncia constitucional do Ministrio Pblico 5 , instante quando se pode afirmar o seu aparecimento no Brasil como Instituio6, num momento marcado por enfraquecimentos e distrbios democrticos, como relata Edilson Santana (2008, p. 32):
A partir da, novas constituintes marcaram a evoluo republicana brasileira, vindo a instituio ministerial alcanar sua autonomia, a obrigatoriedade de concurso pblico para o ingresso na carreira (na qual s poderiam perder a referida funo por sentena judicial ou processo administrativo, sendolhes assegurado o contraditrio e a ampla defesa), e sua inamovibilidade7.

Da mesma forma, a Lei Fundamental de 1967 (e sua emenda de 1969) trouxe expressivas transformaes ao rgo, ao trat-lo no captulo do Poder Judicirio e inspirada na conceituao de que O Ministrio Pblico instituio essencial funo jurisdicional do Estado, transformaes essas fundamentais para as conquistas de princpios indispensveis para o correto e eficaz exerccio do parquet, como a unidade, indivisibilidade e independncia funcional e autonomia administrativa. Atentamente, Edilson Santana (2008, p. 32) leciona sobre tal evoluo:
Observa-se, contudo, que, embora topograficamente, no mbito do Poder Judicirio, a Instituio no se libertou das amarras do Poder Executivo, posto que os Procuradores da Repblica, Procuradores de Justia e Promotores de Justia (em primeira e
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Cdigo de Processo Criminal do Imprio de 1832.

Sem, contudo, dedicar-lhe ttulo autnomo, considerando-o como rgo de cooperao nas funes governamentais.
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Em que pese a nomeao de seus membros ser feita de forma discricionria pelo Presidente da Repblica.
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Estrutura organizacional contida na Lei Maior de 1946.

segunda instncia) ainda estavam incumbidos de representar certos interesses de governantes.

Ora, o posicionamento constitucional da instituio sempre causou perplexidade na doutrina, devido s mudanas nos prprios textos

constitucionais e as evolues jurdico-sociais que sofreu o Ministrio Pblico, resistindo para a construo de um poder democrtico, o que foi consolidado no moderno texto de 1988 (MORAES, 2003, p. 494). Sob a atual tica constitucional, no restam dvidas sobre a significante evoluo que passou o Ministrio Pblico no Brasil, inserido dentro de um novo conceito institucional de defesa dos anseios sociais e da democracia, abandonando o antigo papel que possua, onde no mais luta pelos interesses do Estado singular, mas por aqueles de uma sociedade formadora desse Estado democrtico. 1.4. Funes Institucionais Examinando-se as ltimas trs dcadas, percebe-se que a conscincia social do conceito da referida instituio se aperfeioou, despindo-se daquela viso limitada e simplista de um Promotor8 de acusao no processo penal. Tal aperfeioamento concretiza a tpica instituio pblica como uma organizao aceita universalmente pelos povos como defensora e guardi dos valores mais relevantes da sociedade (custos societatis 9) e do direito (custos juris 10 ). De fato, sendo o Ministrio Pblico titular privativo da ao penal pblica, seu mister acusatrio pioneiro na defesa das liberdades individuais, ao assegurar o contraditrio na acusao, possibilitando um juzo imparcial. Atualmente, inspirado pelas novas necessidades tangveis da sociedade, valendo-se da nova ordem constitucional trazida pelo constituinte de 1988, e pelo avano da salva-guarda dos direitos humanos, exigida por todas as culturas, o Ministrio Pblico instituio ampla, preocupada com a
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A expresso Promotor de acusao ainda difundida na linguagem social, visto que o profissional, membro da instituio ministerial, denominado Promotor de Justia. Esse livre para fazer justia, e no est vinculado ao pedido de condenao do suposto ru, podendo, inclusive, requerer o arquivamento dos autos (investigatrios ou processuais) diante elementos que demonstrem a descriminalizao de sua conduta.
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Defensor da sociedade. Defensor do Direito.

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concretizao do bem-comum, funcionando na proteo da ordem jurdica, do regime democrtico, e dos interesses sociais e individuais indisponveis, provocando o judicirio em inmeras aes11, em defesa do meio-ambiente, do idoso, do consumidor, do patrimnio pblico, do patrimnio histrico-cultural, da legalidade, eficincia e moralidade na administrao pblica, zelando, sobretudo, pela sociedade e seu bem-estar. Pode ainda, visto seu carter interveniente, atuar como custos legis12, defendendo, seja a indisponibilidade dos interesses de determinada comunidade (devido a qualidade de uma parte), seja o interesse pblico (devido a natureza da lide). Essa misso materializa-se no art. 129 da Lei Fundamental, que preconizou o zelo pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos assegurados na Constituio, promovendo as medidas necessrias sua garantia; o inqurito civil e a ao civil pblica; a ao de inconstitucionalidade ou a representao para fins de interveno da Unio e dos Estados; o direito-dever de expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los; o controle externo da atividade policial; o direito de requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial; alm de exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade (vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas), estabelecendo, por conseguinte, atuao direita e independente do rgo ministerial junto atividade social e estatal, sustentando seu papel no cenrio constitucional. Em concluso, importa-nos registrar as doutas palavras de Antnio Cludio de Costa Machado (1989, p. 25):
O Ministrio Pblico , portanto, esse ser jurdico permanente, posto que extrapola o indivduo no tempo e no espao, e que possui vida e disciplina prprias, foras e qualidades particulares e uma vocao especial de bem servir a prpria sociedade que o criou.

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rgo Agente; demandista. Fiscal da lei.

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Dessa forma, hoje o Ministrio Pblico a instituio que mais tem atuado para a defesa dos interesses e direitos massificados, no campo extrajurisdicional e no jurisdicional, tornando-se parte do prprio Estado para a concretizao da realizao da justia13. 2. Natureza Jurdica: conceito Dizer qual seja a natureza 14 de um determinado instituto, dizer sua epistemologia 15 (ou gnosiologia), saber o que esse instituto, conhecendo sua essncia, ou seja, identificar seu conceito basilar sob a tica cientfica, dogmatista16 e apriorstica17. O termo expressa o sentido de qualidade, espcie do ser, identificando suas caractersticas peculiares, sua estrutura e em que tal objeto se consiste, seja de per si, seja condicionado, seja inserido dentro de um contexto especfico. In casu, a conceituao epistemolgica se dar no universo jurdico 18, aplicando-se aos institutos dessa cincia. Ao tratar o tema, faz-se indispensvel fazer aluso s palavras do ilustre professor Miguel Reale (2002, p. 301 e 305, visto que tal conceito pertence ao campo da Filosofia do Direito.
A Ontognoseologia Jurdica parte geral da Filosofia do Direito destinada a determinar em que se consiste a experincia jurdica, indagando de suas estruturas objetivas, bem como a saber como tais estruturas so pensadas, ou seja, como elas se expressam em conceitos. (...)
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Minas Gerais. Ministrio Pblico. Procuradoria-Geral de Justia. Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional. Manual de Atuao Funcional do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais / Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional. Belo Horizonte: CEAF, 2008, p. 68-69.
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Etimologia latina naturae.

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Estudo crtico dos princpios, hipteses e resultados das cincias j constitudas; teoria da cincia; teoria do conhecimento. Busca tratar um problema nascido de um pressuposto filosfico especfico (ABBAGNANO, 2000, p. 183).
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Doutrina estabelecida. O conhecimento do sujeito sobre o objeto j pr-estabelecido (MESSEN, 2000, P. 29).
17

Mediao entre o racionalismo e o empirismo. Considera tanto a experincia quanto o pensamento como fontes do conhecimento (MESSEN, 2000, P. 62).
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Relativo ao direito: conforme os princpios do direito (FERREIRA, 2004, p. 410).

, pois, o estudo crtico da realidade jurdica e de sua compreenso conceitual, na unidade integrante de seus elementos que, como veremos, so suscetveis de serem vistos como valor, como norma, e como fato, implicando perspectivas prevalecentemente ticas, lgicas ou histrico-culturais.

A partir dessa indagao, possvel questionar qualquer elemento componente do objeto estudado, e como esses elementos se poem em relao aos outros, ou seja, que que, em suma, nessa realidade o torna compreensvel como jurdico. Assim, como fator essencial, ser possvel diferenciar um objeto do outro, dividi-los e organiz-los sistematicamente para sua melhor compreenso, e para, metodologicamente, inseri-lo dentro de campos tipolgicos distintos na cincia estudada. A sistematizao de divises dos diversos institutos estudados na cincia jurdica proporciona a viso universal da rvore jurdica, oferecendo a perspectiva de estudo e aplicabilidade. Essa setorizao de classes e ramos (obra da Cincia do Direito e da Dogmtica Jurdica) torna prtico seu conhecimento, as investigaes cientficas e o aperfeioamento de suas instituies (NADER, 2005, p. 347) 19. Sobre o assunto, ensina-nos Miguel Reale (2002, p. 306):
Uma das tarefas primordiais da Epistemologia Jurdica consiste, alis, na determinao do objeto das diversas cincias jurdicas, no s para esclarecer a natureza e o tipo de cada uma delas, mas tambm para estabelecer as suas relaes e implicaes na unidade do saber jurdico.

Como forma de aclarar, destarte, a questo, de forma com que o objeto estudado (a instituio do Ministrio Pblico) fique de tal modo classificado e determinado como instituto jurdico, bem como explicado epistemologicamente, mister se faz a conceituao de trs institutos (jurdicos) no deslinde do tema: instituio20, rgo e poder.

2.1. Instituio
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Um claro e simples exemplo desse fenmeno a clssica diviso entre Direito Pblico e Direito Privado, ensejando fundamentos para identificar em que se consistem determinados institutos jurdicos. O Direito Constitucional , por exemplo, insere-se no ramo do Direito Pblico. Essa conceituao traduz, genericamente, sua base epistemolgica, portanto, qual seja sua natureza jurdica.
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Aqui em sentido de coisa instituda.

O conceito de instituio traduz-se em ser um ente abstrato, convencionado e legitimado pela sociedade21 a fim de estabelecer relao de ordem, relacionamento, ou autoridade. um mecanismo social que controla os indivduos, sendo um produto de seus interesses que refletem suas experincias, organizado sob a forma de regras e normas, visando, principalmente, a ordenao entre suas interaes. Dentro da rbita poltico-constitucional 22 , as instituies podem ser personalizadas e despersonalizadas, estabelecidas e legitimadas para, organizadamente e estruturadamente, concretizar certo objetivo, ou seja, tornar real e eficaz determinada necessidade.

2.2. rgo Por sua vez, rgo (aqui entendido tambm sob a perspectiva polticoconstitucional) seria toda e qualquer micro-unidade inserida dentro de um macro-sistema capaz de gerenciar seus objetivos.
So eles supremos (constitucionais) ou dependentes (administrativos). Aqueles so os a quem incumbe o exerccio do poder poltico, cujo conjunto se denomina governo ou rgos governamentais. Os outros esto em plano hierrquico inferior, cujo conjunto forma a Administrao Pblica, considerados de natureza administrativa. Enquanto os primeiros constituem objeto do Direito Constitucional, os segundos so regidos pelas normas do Direito Administrativo (SILVA, 2006, p. 107).

Etimologicamente, rgo uma unidade com atribuio especfica dentro da organizao do Estado. composto por agentes pblicos que dirigem e compem o rgo, voltados para o cumprimento de uma atividade estatal. Eles formam a estrutura do Estado, mas no tm personalidade jurdica, uma vez que so apenas parte de uma estrutura maior, essa sim detentora de personalidade. Como parte da estrutura maior, o rgo pblico no tem vontade prpria, limitando-se a cumprir suas finalidades dentro da competncia funcional que lhes foi determinada pela organizao estatal (SILVA, 2006, p. 760).

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Ou por um grupo social. No cabe discutir a amplitude que esta instituio deva abranger. Excludo o conceito filosfico.

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3.3. Poder A etimologia da expresso poder23, do latim, potere, revela a capacidade de imposio da vontade, do direito de deliberar, agir, decidir, exercer sua autoridade, soberania, domnio, influncia ou fora. Da anlise do verbete descrito por Norberto Bobbio, podemos perceber um conceito diferente do julgado por uma ideia geral, entendo o poder social no como uma coisa ou a sua posse, mas sim uma relao interpessoal:
O poder entendido como algo que se possui: como um objeto ou uma substancia (...) que algum guarda num recipiente. Contudo, no existe poder, se no existe, ao lado do individuo ou grupo que o exerce, outro individuo ou grupo que induzido a comportar-se tal como aquele deseja (BOBBIO, 2000, p. 933 a 942).

Festejada conceituao de Jos Afonso da Silva sobre o tema, quando diz que o poder um fenmeno scio-cultural. (...) Define-se como uma energia capaz de coordenar e impor decises visando realizao de determinados fins (SILVA, 2006, p. 106/107). No modelo constitucional atual, o Estado Brasileiro exerce tal soberania atravs dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, conforme previso no artigo 2 da Lei Fundamental de 1988.

3- A natureza jurdica do Ministrio Pblico A fim de alcanar melhor compreenso e visualizao do Ministrio Pblico, da sua classificao e disposio na atual estrutura organizacional da Repblica, devemos citar aqui as trs funes nas quais o Estado exerce sua soberania, o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judicirio, especificando a atuao, o papel e os limites de cada uma dentro desse mesmo Estado, relacionando-as, finalmente, com a instituio ministerial. Essas funes so divididas, segundo o critrio funcional, consagrado pelo pensador francs Montesquieu. Baseando-se na obra Poltica, do filsofo Aristteles, e na obra Segundo Tratado do Governo Civil, publicada por John Locke, Montesquieu escreveu a obra O Esprito das Leis, traando parmetros
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Conceito Sociolgico: habilidade de impor a sua vontade sobre os outros, mesmo se estes resistirem de alguma maneira. Conceito Poltico: capacidade de impor algo sem alternativa para a desobedincia; o poder poltico, quando reconhecido como legtimo e sancionado como executor da ordem estabelecida, coincide com a autoridade.

fundamentais da organizao poltica liberal. O filsofo iluminista foi o responsvel por explicar, sistematizar e ampliar a diviso dos poderes que fora anteriormente estabelecida por Locke. Montesquieu acreditava tambm que, para afastar governos absolutistas e evitar a produo de normas tirnicas, seria fundamental estabelecer a autonomia e os limites de cada poder, criandose, assim, o sistema de freios e contrapesos, o qual consiste na conteno do poder pelo poder, ou seja, devem eles ser autnomos e exercerem determinada funo, porm o exerccio desta funo deve ser controlado pelos outros. Assim, pode-se dizer que estes so independentes, porm harmnicos entre si24 (PIARRA apud MORAES, 2003, p. 369). Com base nessa premissa, o legislador constituinte originrio afirmou no artigo 2 da Carta Poltica que so poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, estabelecendo que o Legislativo, por meio de seus representantes eleitos diretamente pelo povo, funciona tipicamente legislando e fiscalizando25 dentro dos limites e dos ditames legais; o Executivo, por sua vez, representado pelo Chefe de Governo 26 , funciona precipuamente na prtica de atos de administrao, executando e dando efetividade lei, gerindo a coisa pblica, realizando e definindo a poltica de ordem interna (e as relaes exteriores); finalmente, pois, o Judicirio, representado por seus membros independentes, inamovveis, e vitalcios, cabe a funo tpica de julgar, a administrao da justia, solucionando os conflitos que surgirem no seio de sua jurisdio, aplicando a lei a uma hiptese controvertida mediante processo regular, produzindo, afinal, coisa julgada, com o que substitui, definitivamente, a atividade e vontade das partes (ALVIM apud MORAES, 2003, p. 448). Registre-se, ainda, que inexiste no atual modelo constitucional, a exclusividade funcional absoluta, possibilitando, a cada poder, o exerccio das

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Essa diviso clssica est consolidada atualmente pelo artigo 16 da Declarao Francesa dos Direitos do Homem e do Cidado (1789) e prevista no artigo 2 na nossa Constituio Federal de 1988.
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Controle poltico-administrativo e financeiro-oramentrio.

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No sistema presidencialista (nosso modelo de sistema de governo estabelecido pela Constituio Federal de 1988), a figura de Chefe de Estado se mistura com a de Chefe de Governo, em se tratando da Funo Executiva Federal.

funes que lhe so tpicas, e das que lhe so atpicas, no exerccio dos misteres constitucionais (MORAES, 2003, p. 420), permitindo, ao Legislativo, administrar e julgar; ao Executivo, legislar e julgar; e ao Judicirio, legislar e administrar, nos limites legais. Contudo, o Ministrio Pblico, sendo participante da diviso funcional do Estado, elemento indispensvel no sistema de freios e contrapesos na conteno do poder estatal, como os so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Ora, tanto esses como aquele (o Ministrio Pblico), assemelham-se em virtude da autonomia, independncia e finalidades constitucionais, exercendo todos, funes nicas do Estado. Ocorre que o posicionamento constitucional do Ministrio Pblico sempre provocou impasses na doutrina, principalmente devido transformao e evoluo que a instituio sofreu ao longo dos anos, restando perplexidade ao defini-lo como rgo atrelado (ou vinculado) a algum poder, seja ao Legislativo, seja ao Executivo, seja ao Judicirio. Sobre o tema, Hugo Nigro Mazzilli (1997, p. 19 e 20) discorre:
H quem sustente que o Ministrio Pblico estaria atrelado ao Poder Legislativo, a esse incumbida a elaborao da lei e ao Ministrio Pblico, a fiscalizao do seu fiel cumprimento. H quem defenda que a atividade do Ministrio Pblico eminentemente jurisdicional, razo pela qual estaria ele atrelado ao Poder Judicirio. E h, ainda, quem afirme que a funo do Ministrio Pblico administrativa, pois ele atua com o fim de promover a execuo das leis e estaria atrelado ao Poder Executivo.

Alexandre de Moraes continua (SLAIBI FILHO; MELLO FILHO; FERREIRA FILHO apud MORAES, 2003, p. 494):
Analisando a Carta Anterior, que colocava o Ministrio Pblico como rgo do Poder Executivo, Celso de Mello j apontava que seus membros sujeitavam-se a regime jurdico especial, gozando, no desempenho de suas funes, de plena independncia. Por sua vez, Manoel Gonalves Ferreira Filho, concordando com a independncia ministerial, colocava-o como rgo administrativo, destinado a zelar pelo cumprimento das leis, cabendo-lhe a defesa do interesse geral de que as leis sejam observadas. Da mesma forma, Jos Afonso da Silva afirma que a Instituio ocupa lugar cada vez mais destacado na organizao do Estado, em virtude do alargamento de suas funes de proteo aos direitos indisponveis e de interesses coletivos, tendo a Constituio Federal dado-lhe relevo de Instituio permanente e essencial funo jurisdicional, mas que ontologicamente sua natureza permanece executiva, sendo

seus membros agentes polticos, e como tal, atuam com plena e total independncia funcional.

Todavia, na Carta Atual, baseada na tendncia internacional, o Ministrio Pblico consagra-se plenamente independente, desvinculado de qualquer poder, tornando-se um estranho no ninho no Legislativo, no Executivo e no Judicirio, comportando todos os requisitos, garantias e vedaes atinentes aos clssicos poderes do Estado, contudo, sem a funo precpua de julgar, de administrar, muito menos de legislar. Como bem observa o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Seplveda Pertence,
A seo dedicada ao Ministrio Pblico insere-se, na Constituio Federal de 1988, ao final do ttulo IV Da Organizao dos Poderes, no seu captulo IV Das Funes Essenciais Justia 27 . A colocao tpica e o contedo normativo da Seo revelam a renncia, por parte do constituinte de definir explicitamente a posio do Ministrio Pblico entre os Poderes do Estado. (...) A razo subjacente crtica contempornea da integrao do Ministrio Pblico no Poder Executivo [ou no Poder Legislativo e at no Poder Judicirio] esta, na verdade, na postulao da independncia poltica e funcional do Ministrio Pblico, pressuposto da objetividade e da imparcialidade de sua atuao nas suas funes sintetizadas na proteo da ordem jurdica 28 (MORAES, 2003, p. 494 e 495).

Portanto, observa-se que a relao que o Ministrio Pblico tem para com os outros poderes eminentemente independente, complementando-as to somente naquilo que lhes foram conferidos: funcionar para que a soberania do Estado se exteriorize, a fim de cumprir seu papel pelo qual foi criado. Independncia essa essencial e indispensvel sobrevivncia da instituio, sobretudo viabilidade e eficcia de sua atuao, sendo que seu papel institucional restaria prejudicado e incuo, se, de fato, a instituio ministerial fosse de tal modo subjugada ou atrelada a qualquer outro rgo.
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Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 - Capitulao separada dos trs poderes: Ttulo IV (Da Organizao dos Poderes) Captulo I (Do Poder Legislativo) Captulo II (Do Poder Executivo) Captulo III (Do Poder Judicirio) Captulo IV (Das Funes Essenciais Justia) Seo I (Do Ministrio Pblico)
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RTJ 147/129-30

3.1. Ministrio Pblico: Quarto Poder? Discusso que ainda se estende de forma heterognea entre os cientistas jurdicos, sendo pertinente sua breve abordagem nesse artigo, sobre a visualizao e a conceituao do Ministrio Pblico como um Poder, ou melhor, o Quarto Poder. Muitas so as abordagens e os argumentos que sustentam tal conceituao. Passados vinte anos da promulgao da Carta Magna de 1988, a doutrina discute onde se situaria a Instituio no quadro definido pela Constituio Federal. Por conseguinte, para alguns, o Ministrio Pblico, atualmente, constitui um verdadeiro Quarto Poder. o que vaticina Alfredo Vallado (1954, p. 33-39) nas palavras de Edilson Santana:
As funes do Ministrio Pblico subiram, pois, ainda mais, de autoridade, em nossos dias. Ele apresenta como a figura de um verdadeiro poder Estatal. Se Montesquieu tivesse escrito hoje O Esprito das Leis, por certo no seria trplice, mas qudrupla a diviso dos poderes. Ao rgo que legisla, ao que executa, ao que julga, um outro rgo acrescenta ele o que defende a sociedade e a lei, perante a Justia, (sic!) parta a ofensa donde partir, isto , dos indivduos ou dos prprios poderes do Estado.

Outros consideram que a Instituio constitui rgo dotado de autonomia, participante do sistema de freios e contra-pesos29 fixados pelo constituinte, e, portanto, no integra o quadro de nenhum dos poderes. Autores como Hugo Nigro Mazzilli e Clmerson Merlin Clve apontam que o constituinte poderia ter evitado essas discusses se tivesse colocado o Ministrio Pblico, lado a lado com o Tribunal de Contas, entre os rgos de fiscalizao e controle das atividades governamentais, ou como j o fizera a Carta de 1934, entre os rgos de Cooperao nas Atividades

Governamentais (MAZZILLI, 1997, p. 142).

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A decantada tripartio de poderes estabelecida por Montesquieu, com independncia e igualdade de garantias entre eles, visava apenas a um objetivo: assegurar o Estado de Direito, atravs da existncia de um poder sempre capaz de frear os outros. Com isto, Montesquieu preleciona a mxima outrora dita: para que se no possa abusar do poder, urge que o poder detenha o poder. Faz-se necessrio que os poderes cedidos ao Estado estejam dispostos de tal forma que mutuamente se travem ( checks and balances). nessa evoluo que Montesquieu distingue trs poderes dentro do Estado: Legislativo, Executivo e Judicirio, sustentando que esses poderes devem ser independentes uns dos outros e confiados a pessoas diferentes.

Ora, o Ministrio Pblico est inserido na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 no Ttulo IV Da Organizao dos Poderes ; porm, em seo prpria (arts. 127 a 130 da CRFB/88), dentro do Captulo Das Funes Essenciais Justia. Est, portanto, separado dos demais Poderes do Estado, no possuindo, ainda, tal status pela Lei Fundamental, deixando de ser conceituado como poder. Cabe ressaltar que a prpria definio feita pelo legislador constituinte originrio do Ministrio Pblico como Instituio e como rgo, exclui sua caracterizao como Poder, por ser etimologicamente incompatvel dentro do atual modelo constitucional de estrutura estatal, estando o Ministrio Pblico funcionando como um mecanismo legitimado pela sociedade a fim de refletir seus interesses instituio , estruturado como uma unidade inserida nesse Estado rgo. Com efeito, vislumbramos que a Constituio Federal de 1988 no o elevou categoria de Poder, mas disps que ele, no exerccio de suas funes, rgo obrigatoriamente independente. Por conseqncia, tem, como os trs poderes, funes independentes, sem a interferncia de qualquer um deles e sem posicion-lo em nenhum dos poderes pblicos. Consideraes finais Nessa perspectiva, considerando os diversos posicionamentos elencados ao longo dessa reflexo, funda-se nosso entendimento na ressalva de um Ministrio Pblico representante de uma sociedade poltico-juridicamente organizada no Estado, no sendo, portanto, qualquer espcie de pessoa jurdica pertencente a seus governantes, defendendo os interesses sociais da comunidade a que serve, salvaguardando os bens e os valores essenciais prevalncia da cidadania e do estado de direito. Encarrega-se, dentre outras atribuies, de fazer com que os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, no uso de suas atribuies, respeitem os direitos que a lei maior assegurou, exigindo uma completa e absoluta independncia e autonomia para funcionar, sendo que nesse Estado Republicano de Direito, representativo e democrtico, cabe ao Parquet a principal tarefa da defesa de sua integridade, e, sobretudo, da sociedade a quem se destinam os seus servios e cuidados, mostrando-se incompatvel tal vinculao.

Importa registrar que, ao longo das duas ltimas dcadas do sculo passado, essa autonomia torna-se ainda mais tangvel, ao ponto que a instituio conseguiu romper barreiras que a prendiam junto ao Poder Executivo, tornando visvel a processo de judicializao do pas. Tal ascenso paradoxal, realizada num contexto marcado por ideologias anti-Estado, s se deu porque, no curso de redemocratizao do pas, o Ministrio Pblico lutou para se desvincular do Poder Executivo e construir uma imagem de agente da sociedade na fiscalizao dos poderes polticos. Nesse sentido, por mais contraditrio que parea, o Ministrio Pblico soube captar o sentido da mudana da poca e, na virada dessa redemocratizao, posicionou-se ao lado da sociedade e de costas para o Estado, apesar de ser parte dele. Assim, antecipando-se consolidao da democracia, viu sacramentado o seu perfil institucional no corpo da Lei Maior do pas, em captulo prprio, gozando de total autonomia, independente dos clssicos poderes da Repblica, judicializando os conflitos que antes ficavam merc de um tratamento exclusivamente poltico ou administrativo, transmutando um rgo tipicamente de justia em defensor do povo, traduzindo um ofcio integrante da essncia do Estado, exercendo parcela de soberania, imprescindvel prpria sobrevivncia da sociedade, dada a sua tamanha importncia no atual paradigma. Por tudo isso, torna-se evidente que o Ministrio Pblico possuidor, no exerccio de suas funes, dos qualificativos das clssicas funes

fundamentais do Estado: Poder Legislativo, Executivo e Judicirio, sendo de significante importncia registrar que sua funo administrativa no se confunde com a tradicional funo administrativa efetivada pelo Poder Executivo, no se achando subordinado aos demais poderes, posto que foi elevado posio de rgo constitucional autnomo, gozando de equivalncia no tocante qualidade do regime jurdico-constitucional, podendo exercer suas atribuies inclusive contra esses poderes estatais, na plenitude de suas garantias e prerrogativas. Destarte, entendemos que, das concepes sobre a natureza

institucional do Ministrio Pblico, a que melhor explica a sua postura institucional a que o desloca da sociedade poltica, como rgo repressivo do Estado, para a sociedade civil, como legtimo e autntico defensor da

sociedade. Esse deslocamento se justificaria por trs razes fundamentais. A primeira seria a social, que se originou com a vocao do Ministrio Pblico para a defesa da sociedade: ele assumiu paulatinamente um compromisso com a sociedade no transcorrer de sua evoluo histrica. A segunda seria a poltica, que foi surgindo com a vocao da Instituio para a defesa da democracia e das instituies democrticas. A terceira seria a jurdica, que se efetivou com a Constituio de 1988, que concedeu ao rgo autogesto administrativa e funcional e lhe conferiu vrias atribuies para a defesa dos interesses primaciais da sociedade. Em verdade, o deslocamento do Ministrio Pblico da sociedade poltica para a sociedade civil muito mais funcional que administrativo, pois administrativamente, o Ministrio Pblico ainda permanece com estrutura de instituio estatal, com quadro de carreira, lei orgnica prpria e vencimentos advindos do Estado, o que fundamental para que ele tenha condies de exercer o seu papel constitucional em igualdade com os Poderes estatais por ele fiscalizados. Importa ressaltar, de forma conclusiva, que o constituinte originrio no alou o Ministrio Pblico categoria de Poder, mesmo porque no era o caso, mas, indubitavelmente, disse e bradou que ele, no exerccio de suas funes rgo necessariamente independente, sem a ingerncia de qualquer um deles, a fim de assegurar a defesa no do Estado, mas da ordem jurdica e do Direito, em prol do povo, verdadeiro titular do poder.

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The legal nature of the Prosecuting Counsel


Abstract: The present article aims at studying the conceptual basis and the scientific typology of the Prosecuting Counsel as an indispensable structure in the democratic state of law. The main objective of this paper is to evaluate the legal nature of that structure, such as its fundamental aspects and its epistemological and gnosiological basis. This is justified due to the importance of that structure in the ambit of the democratic state of law. As an independent, permanent institution it distinguishes itself in protecting the transindividual rights, the juridical order, the effective accomplishment of the law and the society. From the establishment of the 1988 new constitutional order, the Prosecuting Counsel starts to deserve special scientific and academical attention, especially under the juridical scope. Keywords: Prosecuting Counsel Constitutional Law Legal Nature Epistemology