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Determinantes do Controle Horizontal em Parlamentos Reativos: O Caso do Brasil (1988-2005)*

Leany B. Lemos 2 Timothy J. Power


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Servidora de carreira do Senado Federal e professora associada do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: leanys@senado.gov.br 2 University Lecturer in Brazilian Studies na Universidade de Oxford, Inglaterra, onde dirige o Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica. E-mail: timothy.power@lac.ox.ac.uk

m que medida Congressos reativos controlam executivos que concentram prerrogativas e poderes? E sob quais condies esto mais propensos a exercer esse controle? Nos ltimos anos, essas questes tornaram-se relevantes no estudo das democracias latino-americanas. Qualquer que seja a abordagem histrica, institucional ou baseada no populismo , estudiosos tm sido pessimistas na avaliao do papel do controle realizado por corpos legislativos. De acordo com o modelo da democracia delegativa, de ODonnell, a expectativa de que executivos poderosos eliminem, cooptem ou neutralizem agncias formais voltadas ao controle (1998:117). De forma anloga, institucionalistas argumentam que os presidentes na Amrica Latina usufruem de considerveis prerrogativas legislativas, amplo poder de agenda, alm de vantagens informacionais e expertise (Mustapic, 2000; Loureiro, 2001; Siavelis, 2000; Schedler, Diamond e Plattner, 1999). Nesse caso, seria o modelo constitucional no lugar de condies histricas

* Agradecemos a todos os colegas que fizeram comentrios a verses anteriores do trabalho, apresentado no V Congreso Europeo CEISAL de Latinoamericanistas, Bruxelas, 2007, e no workshop Legislative Oversight, Influence e Autonomy: Changing the Balance of Power, Albany, NY, 2007. Tambm agradecemos aos pareceristas annimos da DADOS pelos valiosos comentrios, e responsvel pela traduo do ingls para o portugus, Paola Lappicy Lemos Gomes. Quaisquer incorrees permanecem de nossa responsabilidade.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 56, no 2, 2013, pp. 383 a 412.

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ou estilos presidenciais que mais claramente militariam contra o Congresso (Samuels, 2000; Figueiredo, 2001, 2003). Podem, assim, os parlamentos reativos da Amrica Latina (Cox e Morgenstern, 2001), de forma realstica, monitorar e contrapor-se aos fortes presidentes da regio?1 Este artigo contribui para o entendimento dessas questes ao analisar a experincia de controle do Congresso brasileiro entre 1988 e 2005. Por que o Brasil? Em primeiro lugar, como um parlamento reativo por excelncia (Reich, 2002), o Brasil um least-likely case do controle legislativo. Na configurao mais recente da democracia brasileira, ps-1988, o executivo foi dotado de uma variedade extraordinria de poderes legislativos (Pereira e Mueller, 2004a), a ponto de ser classificado como um dos mais poderosos do mundo (Shugart e Carey, 1992). Nesse contexto desfavorvel, qualquer experincia bem-sucedida de controle legislativo tem especial importncia terica e comparativa. Em segundo lugar, o Brasil, desde 1988 at os dias de hoje, opera sob um nico quadro constitucional, permitindo que construamos um banco de dados de sries temporais sobre comportamento legislativo relativamente longo (1988-2005). Alm disto, com cinco presidentes, quatro alternncias no poder e diversas coalizes interpartidrias de apoio aos distintos presidentes do perodo, o Brasil apresenta uma variao considervel em estilos presidenciais e relaes Executivo-Legislativo. Por fim, a vasta literatura sobre instituies polticas no Brasil gerou um nmero impressionante de indicadores polticos que podemos introduzir como controles apropriados em um estudo longitudinal sobre controle legislativo. De forma que o contexto brasileiro mostra-se bastante atraente para a investigao sobre os determinantes do controle horizontal em parlamentos reativos. O artigo est dividido em cinco sees. Inicialmente, situamos a prtica do controle legislativo nos debates contemporneos sobre accountability em novas democracias. Em seguida, fazemos uma anlise dos mecanismos de controle existentes no Brasil e os custos e benefcios que impem aos legisladores. Na terceira seo, descrevemos o conjunto de dados e introduzimos variveis e hipteses. A quarta seo traz a anlise dos dados, na qual estimamos modelos que apontam a frequncia e a potncia dos mecanismos de controle. Na concluso, revemos nossos resultados e os articulamos com o debate sobre accountability horizontal em regimes presidencialistas.

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ACCOUNTABILITY E CONTROLE LEGISLATIVO: QUESTES CONCEITUAIS E TERICAS


Um dos desafios fundamentais para novas democracias a questo da accountability. A chamada accountability vertical faz referncia s instituies eleitorais, que permitem aos eleitores recompensarem ou penalizarem seus representantes eleitos por meio do voto (reeleio x destituio de um mandato). J a accountability horizontal diz respeito ao controle realizado por um conjunto de instituies infraestatais destinadas a maximizar a transparncia, coibir o exerccio arbitrrio ou ilegtimo do poder e desencorajar que o prprio Estado cometa abusos e/ou ilegalidades. Esses mecanismos tm o propsito de oferecer um certo grau de proteo contra retrocessos autoritrios, e idealmente devem prever sanes aos responsveis pela m administrao ou por violaes da lei (ODonnell, 1998). Algumas instituies relevantes do controle horizontal incluem os sistemas de controle entre os poderes, um judicirio independente, poderes investigativos e uma infinidade de arranjos regulatrios. Desde meados da dcada de 90, o debate acerca da accountability horizontal ganhou fora. Duas discusses surgiram: uma acerca da utilidade conceitual bsica da accountability horizontal e, outra, sobre as instituies destinadas ao controle em si. O primeiro debate inclua estudiosos que defendiam a accountability vertical como o nico modelo relevante de controle. O argumento era o de que poderes independentes variam nas suas responsabilidades verticais, dados os distintos mandatos e eleitorados; assim, por definio, poderes independentes no podem responder ou controlar uns aos outros. Mais: se cada territrio vertical internamente funcional, faz-se desnecessria a accountability horizontal (Moreno, Crisp e Shugart, 2003). No discordamos da precedncia da accountability vertical na teoria democrtica. Entretanto, instituies verticais tm deficincias bvias, inclusive a natureza peridica das eleies, j que a substituio de elites no ocorre continuamente, mas apenas a certos intervalos de tempo; o tamanho e a complexidade do aparato estatal; e a relativa imunidade dos burocratas, isto , elites poderosas no eleitas que respondem unicamente ao chefe do prprio poder executivo, quando muito (Przeworski, Stokes e Manin, 1999:21). Perante esses desafios, instituies horizontais so necessrias para preencher as lacunas deixadas por instituies verticais, e o reforo mtuo de ambos os tipos refora a accountability democrtica.

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O segundo debate da dcada de 90 concentrou-se em qual seria o domnio institucional timo para o exerccio do controle: seriam os sistemas de controle interno, o Poder Judicirio ou o Poder Legislativo? Apesar de alguns autores privilegiarem o judicirio (ver Shapiro, 2003), argumentamos que instituies legislativas so particularmente adequadas para essa funo, por diversas razes. Em primeiro lugar, o controle , em geral, uma funo constitucional ou expressamente legal dos poderes legislativos. Em segundo lugar, parlamentos esto sujeitos ao controle vertical, via eleies, o que raramente o caso de juzes e reguladores. Alm disso, o legislativo mais inclusivo e plural, reflete a diversidade de cada pas, e seus processos de deciso so menos insulados e mais transparentes do que em tribunais e agncias regulatrias (Carey, 2003). De todas as instituies que podem exercer controle, sem dvida so os parlamentos os que, de maneira mais ampla e contundente, podem alegar legitimidade democrtica. Neste artigo, examinamos tentativas do Congresso brasileiro de monitorar e controlar presidentes que concentram muitos poderes. Nele, compreendemos o controle legislativo como caracterstica fundamental das relaes Executivo-Legislativo, em que o poder executivo deve ao poder legislativo certas obrigaes e/ou informaes (Fox, 2000), e que pode ser exercido tanto ex ante durante o esboo e a implementao de determinado programa quanto ex post, depois de sua implementao (Ogul e Rockman, 1990; Harris, 1964). Observamos que, na literatura, o termo controle vem geralmente acompanhado de diversos adjetivos: horizontal, parlamentar, legislativo, poltico etc. Todos eles correspondem, em alguma medida, superviso e escrutnio das aes do governo. Para sua execuo, os legislativos recorrem a mecanismos como audincias pblicas, convocaes de ministros, requerimentos de informao, Comisses Parlamentares de Inqurito, sabatinas prvias s aprovaes de autoridades, entre outros (Oleszek, 1995; Mustapic e Llanos, 2005; James, 2002; Aberbach, 1990 e 2001; Sartori, 1987:189). Nossa definio de controle abrange no somente casos de abusos e de corrupo (ou seja, quando h uma punio legislativa a crimes do Executivo), mas tambm diversas atividades cotidianas e rotineiras2. Um exemplo delas so os instrumentos de controle com vistas coleta de informaes. A busca da informao necessria para se promover mais transparncia, corrigir-se a assimetria informacional entre os poderes, e/ou defender determinadas preferncias polticas (Scicchiatano, 1986; Aberbach, 2001). Esses objetivos so relevantes em

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qualquer sistema, presidencial ou parlamentar, e mais ainda nos sistemas como o brasileiro, em que o Poder Executivo dominante.

MECANISMOS DE CONTROLE LEGISLATIVO NO BRASIL


A Constituio de 1988, promulgada trs anos aps a transio democrtica, o marco do controle legislativo no Brasil, ao estabelecer que o Congresso Nacional ter a prerrogativa exclusiva de supervisionar o Poder Executivo (Art. 49). O documento estabelece regras para o impeachment de presidentes, vice-presidentes e ministros3, define processos de nomeao de autoridades no Senado para determinados titulares de cargo4, a criao de Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e o funcionamento das comisses permanentes de controle, as quais podem receber denncias de qualquer cidado, bem como estabelece os mecanismos de requerimentos de informao, convocaes de autoridades e audincias pblicas (Arts. 50 e 58). Ademais, o Congresso tem um tribunal de contas superior, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), definido como o principal agente auxiliar para o controle externo da administrao (Arts. 70 e 71)5. Com a exceo da criao das Consultorias de Oramento, Fiscalizao e Controle nas duas Casas, em 1993, o quadro de controle se manteve basicamente o mesmo desde 19886. So muitos os mecanismos de controle disponveis ao Congresso, mas neste artigo focamos exclusivamente em quatro mecanismos. So eles: as Propostas de Fiscalizao e Controle (PFS), os requerimentos de informao, as convocaes de ministros e as audincias pblicas. H algumas razes para essa escolha metodolgica. A primeira que a coleta de dados no seria praticvel para todo o leque de instrumentos de controle horizontal. Alm disso, j existem diversos estudos sobre alguns mecanismos de maior visibilidade, como CPIs (Figueiredo, 2003; Calcagnotto, 2005), processos de nomeao de autoridades (Lemos e Llanos, 2006; Lemos e Llanos, 2013) e TCU (Pessanha, 2007 e 2008). Por ltimo e mais importante , queremos examinar como o Congresso efetua as suas prerrogativas de controle na sua forma mais ampla, contnua e consistente. Estamos menos interessados em casos de corrupo do Poder Executivo ou de grandes escndalos (o que certamente nos levaria s CPIs e aos procedimentos de impeachment, por exemplo), e mais interessados nas atividades cotidianas de um Congresso mais atento s aes do Poder Executivo, tanto durante quanto aps a formulao e a implementao de programas.

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Os dados foram coletados na Secretaria de Arquivo e Controle de Documentos do Senado Federal e do Congresso Nacional (SIARQ/SF), quando documentos fsicos, e na Secretaria Especial de Informtica do Senado Federal (Prodasen), que contm registros eletrnicos de praticamente toda a atividade do Congresso desde 1988. Pudemos assim construir uma base de dados de sries temporais do controle legislativo. Com uma exceo7, temos a reconstruo completa do uso dos quatro mecanismos de controle entre 1988 e 2005, cujas frequncias esto na Tabela 1. Em mdia, a atividade de controle representou cerca de 36% do total de iniciativas apresentadas pelos parlamentares no perodo estudado. Essa uma estimativa, haja vista que atividades baseadas exclusivamente nas comisses especiais e temporrias investigaes, convocaes e convites foram excludas deste clculo. Esse percentual de 36% pode levar ainda a uma falsa interpretao: se excluirmos os primeiros trs anos desde a promulgao da Carta de 1988,
Tabela 1 Iniciativas de Controle como Porcentagem da Atividade Legislativa Total (1988-2005) Ano 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total Nmero de Iniciativas Nmero de Iniciativas Total Controle como % (proposies legislativas)* (controle) da Atividade Total 1.286 3.745 1.902 3.099 1.318 1.125 646 2.215 1.824 1.896 1.173 3.383 2.244 2.647 1.964 3.837 2.551 2.496 39.351 99 406 381 1.348 1.088 1.114 646 1.827 1.279 1.368 1.190 2.094 1.637 1.608 855 2.017 1.663 1.967 22.587 1.385 4.151 2.283 4.447 2.406 2.239 1.292 4.042 3.103 3.264 2.363 5.477 3.881 4.255 2.819 5.854 4.214 4.463 61.938 7,1 9,8 16,7 30,3 45,2 49,8 50,0 45,2 41,2 41,9 50,4 38,2 42,2 37,8 30,3 34,5 39,5 44,1 36,5

Fonte: Lemos, 2005. * Proposies legislativas incluem todas as emendas constitucionais, projetos de lei ordinrios e complementares apresentadas em ambas as cmaras. De todas as iniciativas de controle, 17 foram conjuntamente apresentadas pelas duas cmaras.

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Tabela 2

Atividade de Controle Legislativo por Tipo, Casa Originria e Governo (1988-2005) Audincias Pblicas CD Senado Subtotal 21 28 22 57 53 148 119 180 93 721 296 358 1.854 176 43 41 20 219 454 22 8 12 19 6 122 305 18 13 194 27 26 53 31 30 55 60 26 341 22 7 12 19 46 57 42 43 39 53 59 396 28 31 22 53 57 21 10 4 14 0 2 0 1 0 1 3 4 5 8 24 CD Senado Subtotal Convocao de Ministros Propostas de Fiscalizao e Controle CD Senado Subtotal 2 57 47 57 43 46 43 58 67 420 Todos Total 505 2.794 1.779 3.101 2.558 3.723 2.463 3.679 1.967 22.569

Requerimentos de Informao Subtotal 468 Missing 2.656 Missing 1.691 Missing 2.797 2.179 3.193 2.189 3.265 1.516 19.954 1.133 265 116 57 306 252 137

Sesso

CD Senado

Sarney (1988-989)

401

67

Collor (1990-1992)

2.260

396

Itamar (1992-1994)

1.369

322

FHC 1 (1995-1996)

2.173

624

FHC 2 (1997-1998)

1.891

288

FHC 3 (1999-2000)

2.870

323

FHC 4 (2001-2002)

1.944

245

Lula 1 (2003-2004)

2.433

832

Lula 2 (2005)

1.096

420

Total

16.437

3.517

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Fonte: Lemos, 2005. Dados para o perodo Sarney a partir da promulgao da Constituio (5 de outubro de 1988); os do perodo Collor, at o impeachment (29 de setembro de 1992). FHC se refere a Fernando Henrique Cardoso. A totalidade no inclui 18 convocaes de ministros em reunies conjuntas. CD se refere Cmara dos Deputados.

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quando legisladores estavam ainda se adaptando ao novo modelo institucional, a porcentagem do controle legislativo aumenta para 40%. Tal controle atingiu um mximo de 50,4% de toda a atividade do Congresso em 1998, o qual foi (talvez no coincidentemente) o ano em que se permitiu a reeleio imediata de um presidente em exerccio. Desse modo, a partir dos clculos mais bsicos, os dados sugerem que iniciativas de controle horizontal tm uma participao significativa na atividade legislativa no Brasil. Como se v, a maior parte das propostas de controle foram requerimentos de informao, o instrumento formal mais utilizado pelo Congresso para se dirigir ao governo. De 1988 at 2005, 16.437 requerimentos de informao foram apresentados na Cmara dos Deputados, e 3.517 no Senado Federal. O segundo instrumento de controle mais utilizado foram as audincias pblicas realizadas nas comisses permanentes, as quais somaram 1.854iniciativas8. Foram tambm apresentadas 420 Propostas de Fiscalizao e Controle, e ministros foram convocados ao Congresso 341 vezes. A partir desses dados, podemos nos perguntar: o que pode levar a um uso mais frequente de alguns instrumentos formais? Os requerimentos de informao so a forma modal de controle legislativo. Esse mecanismo uma opo de baixo custo para os legisladores: pode ser apresentado individualmente e tem um retorno relativamente rpido. A responsabilidade de providenciar a informao requerida do poder executivo (no faz-lo em 30 dias significa incorrer em crime de responsabilidade). Requerimentos podem ser elaborados rapidamente e precisa-se apenas da aprovao da respectiva Mesa Diretora, que o encaminha autoridade competente ou seja, no necessria a votao no plenrio ou em comisso (ainda que haja tambm requerimentos de informao produzidos nas comisses, os quais, sim, so aprovados pelo colegiado). Dado que os requerimentos podem ser propostos individualmente pelo legislador, elimina-se a necessidade, em muitos casos, de negociao nas comisses, entre ou intrapartidos ou com lderes. Requerimentos podem ainda ser apresentados a qualquer momento, o que os torna ainda mais atraentes. O problema desse instrumento que as respostas do governo podem ser pr-forma, ou seja, superficiais, simplesmente para atender ao quesito constitucional de tempo, sem de fato responder s demandas parlamentares.

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Os custos da realizao de audincias pblicas para os legisladores um pouco maior do que de requerimentos, mas no chega a ser oneroso. Tais custos basicamente incluem aprovar o requerimento de realizao da audincia na respectiva comisso, por maioria simples, o esforo organizacional para a realizao do evento (que recai sobre a secretaria da comisso) e o prprio tempo a se dispor na prpria audincia (geralmente algumas horas, mas algumas vezes um dia inteiro, em questes mais espinhosas ou com autoridades mais polmicas). Sem dvida, um elemento importante a relao com o presidente da comisso, que detm o poder de agenda sobre os trabalhos, e o quantitativo de audincias a serem realizadas, que podem adiar ou dificultar a realizao da audincia. Durante a reunio, deputados e senadores normalmente preparam perguntas, contando para isso com profissionais da carreira legislativa, servidores de seus gabinetes pessoais ou do partido, assim como na sua prpria expertise, derivada de experincias anteriores nos poderes Legislativo e Executivo ou na vida privada. As Propostas de Fiscalizao e Controle e a convocao de ministros so os mecanismos menos utilizados. O nmero menor de convocaes de ministros pode ser explicado por uma preferncia de se ouvir os depoimentos nas comisses, e no nos plenrios. Convocar um ministro ao plenrio requer uma maioria mais ampla do que nas comisses para se aprovar o requerimento, e o agendamento mais difcil. Dado que as comisses tm o mesmo poder, mas menos membros, eles podem mais facilmente convocar um membro do governo ou quaisquer outras autoridades previstas nas normas, e ao cabo tem-se o mesmo carter compulsrio de um depoimento no plenrio. Isto o que as comisses frequentemente fazem, muitas vezes por meio da articulao de diversas comisses (reunies conjuntas). H tambm uma prtica informal no Congresso brasileiro de no utilizar a convocao compulsria de ministros, mas, em vez disto, por cortesia, convidar membros do governo a fazer uma exposio acerca de determinada questo. Esses convites no tm carter impositivo e no esto computados em nossa base de dados. Portanto, os dados aqui compilados subestimam o grau em que os ministros e autoridades do primeiro escalo comparecem ao Congresso. Ditas propostas contrastam com os requerimentos de informao nos custos que impem aos parlamentares, que so bem mais altos demandam tempo, percia, ao coletiva e persistncia. O nus de se produzir informaes acerca do desempenho do governo recai sobre a co-

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misso, especialmente sobre o relator da proposta. Se aprovado, os regulamentos autorizam a comisso pertinente a conduzir investigaes ou auditorias, e pode ser muito til para se corrigir assimetrias informacionais, assim como para produzir avaliaes qualificadas de poltica pblicas9. Elas demandam um plano de trabalho com investigaes, audincias, reunies e aes no mdio e no longo prazos. Nossa rpida abordagem desses quatro mecanismos demonstra que o Congresso brasileiro foi dotado de considerveis poderes formais de controle e os utiliza com razovel frequncia. Todavia, se comparado a legislativos mais poderosos, como, por exemplo, o Congresso dos Estados Unidos, ao legislativo brasileiro faltam algumas prerrogativas essenciais que permitiriam um modelo de controle legislativo mais forte, com poderes punitivos. O Congresso brasileiro no pode, por exemplo, alocar recursos oramentrios compulsoriamente (a legislao permite somente a apresentao de emendas ao oramento, mas a liberao de tais recursos depende do Poder Executivo), nem pode criar, mudar, ou interferir com o funcionamento operacional da administrao (por exemplo, criao/eliminao de rgos, agncias, carreiras e objetivos)10. Sem ter maiores poderes sobre o oramento, que permitiriam imediata e diretamente alterar o comportamento presidencial, ao cortar fundos para atividades que prejudicariam suas preferncias, o Congresso brasileiro volta-se para os instrumentos disponveis de controle legislativo, mais relacionados correo de assimetria informacional e investigaes.

DADOS, VARIVEIS E HIPTESES


Sob quais condies mais ou menos provvel que o Congresso brasileiro desenvolva atividades de controle legislativo? Nesta seo, passamos anlise do conjunto de dados dos quatro mecanismos selecionados para a pesquisa. A base de dados compreende a soma total de convocaes ministeriais, propostas de fiscalizao e controle e audincias pblicas no Senado e na Cmara dos Deputados no perodo sob estudo. Dada a enorme frequncia de requerimentos de informao, optamos por incluir apenas uma amostra aleatria desse mecanismo de controle. Assim, ainda que o conjunto de dados seja muito grande (N=3630), ele est parcialmente truncado, o que se deve ter em mente ao avaliar-se a anlise estatstica apresentada.

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A nossa varivel dependente intensidade do controle, baseada em uma codificao intuitiva dos mecanismos, do menos ao mais severo, segundo as possveis consequncias para o executivo. Os requerimentos de informao so pontuados com 1, projetos de lei de fiscalizao e controle com 2, a convocao de ministro pontuada com 3 e audincias pblicas, 4. O ndice de potncia , portanto, simples: de quatro pontos. Analisamos a varivel dependente ao longo do tempo, com os dados agregados por ms (N=208), bem como no nvel das propostas individuais (N=3630)11. Fizemos esse procedimento de amostragem dos requerimentos de informao por quatro razes. Em primeiro lugar, teoricamente justificvel reduzir o peso do que claramente a forma de controle mais fcil e com menor custo, utilizada cerca de trs vezes ao dia, na mdia (incluindo finais de semana e recessos), desde 1988. Em segundo lugar, ler e codificar o universo de aproximadamente 20 mil requerimentos nos pareceu tecnicamente invivel. Em terceiro, incluir todos esses requerimentos significaria que eles mais de 89% de todas as ocorrncias de controle observadas dominariam o conjunto final dos dados. Por ltimo, a soluo mais simples para esse problema simplesmente deletar todos os requerimentos de informao do nosso estudo nos pareceu inaceitvel, haja vista que estaramos perdendo informaes valiosas acerca do contedo e distribuio temporal dos requerimentos. Portanto, decidimos por uma soluo intermediria: de um universo de 19.954 requerimentos de informao, geramos uma amostragem aleatria de 998 requerimentos (5% do nmero observado) e codificamos seu contedo. Em seguida, adicionamos essa amostra de requerimentos s demais formas de controle legislativo. Na nossa base de dados ajustada, os requerimentos de informao compem 30% dos casos, aproximadamente um tero de seu peso real. Essas decises metodolgicas foram difceis, e certamente geram um resultado subtimo; ainda assim, temos aqui o mais abrangente conjunto de dados disponvel sobre controle legislativo no Brasil. O controle legislativo um resultado do jogo das relaes entre Executivo e Legislativo, e o objetivo das nossas variveis independentes capturar as posies relativas desses dois jogadores. No lado do Executivo, incorporamos diversos indicadores de poder, estratgia e comportamento presidencial (ver o apndice para descries mais completas de fontes e variveis). Eles incluem popularidade presidencial (valor igual diferena das avaliaes positivas e negativas do trabalho do presidente em exerccio), tamanho da coalizo do presidente no Congresso

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(a porcentagem de cadeiras, na Cmara dos Deputados, de partidos com representao no gabinete ministerial), apoio legislativo (a porcentagem mdia de deputados federais que votam com o presidente em determinado ms)12, e ao unilateral (proporo representada pelas medidas provisrias sobre o nmero total de propostas legislativas apresentadas pelo presidente em um determinado ms). Popularidade, tamanho da coalizo, apoio legislativo e uso de medidas provisrias so defasados (lagged) em um ms. Nossa expectativa a de que as trs medidas de segurana poltica do presidente (popularidade, tamanho da coalizo e sucesso nas votaes nominais) tero impacto negativo no controle realizado pelo Congresso. Em contrapartida, esperamos que, se o presidente utilizar meios de iniciativa legislativa extraordinrios ao invs de ordinrios (medidas provisrias, em vez de projetos de lei), isso deve causar uma reao do Congresso na forma de mais controle. No lado do legislativo, agregamos informao acerca da origem cameral das iniciativas de controle (1, para o Senado, 0, para a Cmara dos Deputados), a posio poltica do proponente perante o executivo (1, se o proponente pertence a um partido da base do governo, e 0, se faz parte da oposio), a reputao ideolgica do partido do proponente (a partir de surveys sobre elites parlamentares, usamos uma escala na qual 1 se refere esquerda, e 10, direita),13 e o nvel de modernizao socioeconmica do eleitorado do proponente (usamos o ndice de Desenvolvimento Humano criado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento). A nossa hiptese a de que senadores, que tm mais experincia poltica e so politicamente menos vulnerveis que deputados, iro produzir controle legislativo mais frequente e mais intenso do que seus colegas da Cmara. Os senadores devem ser mais ativos em relao ao controle legislativo, uma vez que (1) senadores tm mandatos mais extensos (oito versus quatro anos) e so, portanto, mais insulados politicamente do que deputados; (2) os sistemas eleitorais das duas Cmaras so diferentes e, deste modo, senadores tm menos incentivos para cultivar o voto pessoal do que deputados (Ames, 2002); (3) senadores participam de mais comisses do que deputados, permitindo que eles desenvolvam mais expertise (Lemos e Ranincheski, 2003); e (4) senadores tm prerrogativas nos processos de nomeao de autoridades e poderes exclusivos (p. ex., autorizao dos nveis de endividamento de municpios, estados e Unio); portanto, interagem rotineiramente com o executivo por via dos procedimentos de advice e

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consent ou seja, por via da confirmao de decises tomadas por aquele poder. Tambm acreditamos que pertencer base de governo v estar associado a um controle legislativo menos intenso. Na perspectiva histrica e comparativa, partidos de esquerda estiveram associados com mais esforos de institucionalizao e profissionalizao legislativa (Squire e Hamm, 2005:87), e, no Brasil, partidos conservadores tm sido menos engajados na rea legislativa (Power, 2000). Desse modo, esperamos que o sinal de ideologia seja negativo (o que significa que partidos de direita estariam menos associados ao controle). Finalmente, o IDH uma excelente proxy para a fora e a complexidade da sociedade civil. Ao adotar uma perspectiva la Putnam sobre o papel da sociedade civil para o sucesso democrtico (Putnam et alii, 1993), esperamos que legisladores que representam eleitorados com nveis mais altos de desenvolvimento humano estaro mais engajados no controle do presidente. Apesar de capturarem diversos aspectos do jogo Executivo-Legislativo, as variveis at aqui apresentadas no capturam sua dimenso temporal. A partir da teoria da conexo eleitoral (Mayhew, 1974), adicionamos uma varivel tempo restante at a prxima eleio legislativa. Pesquisas anteriores mostraram que os legisladores brasileiros so menos produtivos nos perodos eleitorais (Hiroi, 2005; Lemos, 2001) e, nos meses de campanha, mais provvel que deleguem poderes ao presidente (Pereira, Power e Renn, 2005). Assim, esperamos que essa varivel tenha sinal positivo: o controle deve ser mais frequente e intenso quando os parlamentares estiverem menos envolvidos com o calendrio eleitoral. Por ltimo, esperamos que a dinmica do jogo Executivo-Legislativo mude significativamente dependendo de quem ocupa a presidncia. Desse modo, inclumos variveis dummy para os perodos de Fernando Collor (1990-92), Itamar Franco (1992-1994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Lula (2003-2005). A categoria excluda o primeiro presidente na srie temporal (1985-1990). Os coeficientes devem, portanto, ser interpretados comparativamente ao perodo fundador, de outubro de 1988 a maro de 1990, quando o presidente Sarney, em final de mandato (e, portanto, sem possibilidade de reeleio), representaria um test-driver do novo quadro constitucional. O objetivo dessas variveis binrias apreender traos, formas de liderana e es-

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tratgias de acomodao poltica pessoais, que no so refletidas nos indicadores mais objetivos das relaes Executivo-Legislativo.

RESULTADOS EMPRICOS
Comeamos com um modelo simples que examina tanto a frequncia quanto a intensidade do controle legislativo ao longo do tempo, e no qual as unidades de anlise so os meses entre outubro de 1988 e dezembro de 2005 (Tabela 3). Inclumos diversas medidas de poder presidencial e de estratgia legislativa, bem como a varivel de ciclo eleitoral e as variveis dummy para cada presidente. Como as duas medidas de apoio presidencial no Congresso (o nmero de cadeiras pertencentes coalizo e o sucesso presidencial nas votaes nominais, lagged) esto relacionadas conceitualmente, no as inclumos na mesma equao, mas fizemos duas estimativas separadas. Acreditamos que a varivel referente ao tamanho da coalizo inferior varivel referente s votaes nominais como indicador da influncia do presidente no Congresso (dado que a primeira apreende um apoio presumido e a ltima apreende o real apoio dos parlamentares); entretanto, relatamos ambos os conjuntos de resultados para o benefcio do leitor. A varivel dependente um agregado da medida (ponderada) do controle mensal, na qual cada tipo de iniciativa ponderada conforme o mtodo anteriormente descrito. Assim, estamos modelando a intensidade do controle legislativo ao longo do tempo ou seja, tentando responder a pergunta: o que faz com que um Congresso reativo constranja um executivo dominante? Na Tabela 3, os modelos 1 e 2 tm xito relativo em prever o controle mensal ponderado, cada um apreendendo cerca de um tero da varincia total do perodo. O resultado a que chegamos o de que as medidas de segurana poltica do executivo tm efeitos interessantes e, ao mesmo tempo, contraditrios. A popularidade presidencial tem um impacto negativo no volume do controle, dentro do previsto. Contudo, quando controlamos por popularidade, ambas as medidas de apoio presidencial no Congresso (tamanho de coalizo e sucesso nas votaes nominais) tm efeitos positivos no controle, de modo contrrio ao previsto. Uma maneira de interpretar esses resultados que o Congresso tolerante com presidentes que mantm uma boa avaliao pblica, mas mantm-se atento e vigilante com relao a presidentes que dominam o legislativo. Outra forma de ler a Tabela 3 inferir que o controle legislativo no Brasil relativamente consensual, e resultaria de uma entente

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Tabela 3 Atividade Mensal Ponderada de Controle Legislativo Realizado pelo Congresso Brasileiro (1988-2005) Varivel B Tempo restante at a prxima eleio Pop. presidencial (lagged) Tamanho da coalizo (lagged) Apoio legislativo (lagged) Ao unilateral (lagged) Collor Itamar Cardoso Lula Constante Adj. R2 N ,123 -,411 1,035 -,207 39,771 18,951 57,120 112,043 -60,165 ,360 208 Modelo 1 t ,487 -2,859*** 2,880*** -2,049** 2,287** 1,262 3,913*** 6,410*** -2,233** B ,017 -,294 ,416 -,217 11,791 8,606 53,240 90,952 -12,427 ,345 208 Modelo 2 t ,067 -1,972** 1,840* -2,116** ,743 ,544 3,369*** 4,471*** -,695

Fonte: Elaborao prpria com base em dados obtidos junto ao Prodasen e Secretaria de Arquivo, ambos do Senado Federal; e Centro de Documentao e Informao (CIDOC) da Cmara dos Deputados. Nota: varivel dependente o ndice ponderado de controle legislativo (4 itens).Entradas so coeficientes OLS (Mtodo dos Mnimos Quadrados Ordinrios) no padronizados. O ms de maro de 1990 (transio do Sarney-Collor) contado como duas unidades: maro 1-15 refere-se a Sarney e maro 16-31 a Collor. * prob < ,10; ** prob < ,05; *** prob < ,01

cordiale ou de um dilogo entre o Poder Executivo e sua base poltica no Congresso. A ltima interpretao encontra respaldo nos coeficientes negativos para uso de medidas provisrias (ao unilateral), sugerindo novamente, contra nossas expectativas que presidentes que apresentam maior quantidade de medidas provisrias em vez de projetos de lei ordinrios podem antecipar um menor nvel de controle do Congresso. Essa dinmica estaria de acordo com a teoria da delegao (cf. Carey e Shugart, 1998). Porm, nossos dados agregados no nos permitem especular muito mais: sem sabermos o contedo substantivo das propostas presidenciais e das respostas legislativas em termos de controle, somos incapazes de esclarecer esse debate. Nossos dados agregados por ms apenas nos permitem conceber uma aproximao mais geral sobre o problema, no perodo compreendido entre 1988 e 2005. Os modelos na Tabela 3 no sustentam a teoria da conexo eleitoral: os coeficientes para tempo at a prxima eleio, embora positivos, no so estatisticamente significantes. As dummies presidenciais (para as

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quais a categoria de referncia a administrao Sarney) so todas positivas, e os coeficientes para os perodos de Cardoso e Lula so os mais robustos. O controle tem sido mais frequente e intenso para os presidentes que governaram desde 1995 Fernando Henrique e Lula , os quais construram coalizes multipartidrias bastante amplas no Congresso14. Passamos agora a estimar um modelo no qual as unidades de anlise no so meses, mas as atividades individuais de controle legislativo. Cada medida recebe uma pontuao pelo grau de constrangimento poltico imposto ao presidente. Esse mtodo tem a vantagem de no somente aumentar enormemente o nmero de casos disponveis para anlise (o N mximo seria 3.630), mas tambm de trazer informaes sobre a origem do controle: o autor da medida. A desvantagem que, ao incluir variveis como ideologia, partido, IDH do eleitorado, tambm perdemos diversos casos por causa da ausncia de dados acerca dessas variveis independentes. A pontuao de ideologia no est disponvel para alguns partidos pequenos ou para partidos de vida curta; algumas iniciativas de controle foram iniciadas por comisses, e no por parlamentares individuais; e algumas iniciativas foram patrocinadas por mais de um autor, no permitindo assim que a relacionemos a partidos ou reas geogrficas especficos. Devemos ressaltar que fomos obrigados a excluir as audincias pblicas, visto que, para vingarem, apesar de apresentadas por indivduos, devem ser aprovadas por colegiados e, no mais das vezes, nos sistemas de informao constava somente a autoria da comisso respectiva, e no do autor. Portanto, alteramos nosso sistema de codificao anterior e deletamos o valor 4 (para audincias), mas mantivemos a codificao de convocaes de ministros como 3, projetos de fiscalizao e controle como 2, e requerimentos de informao como 1. Ficamos limitados a analisar os casos em que tnhamos informao perfeita sobre o partido do proponente, a posio ideolgica do partido derivada de surveys sobre elites parlamentares do Congresso (Power, 2000), e o estado de origem do proponente (modernizao socioeconmica, calculada pela mdia dos IDHs do estado nos censos nacionais de 1991 e 2000). Desse modo, a excluso dos dados ausentes reduziu o nmero de casos para 1.666 unidades de controle. Note que essa abordagem alternativa no modela a frequncia ou intensidade do controle ao longo do tempo; to somente focamos no potencial de cada uma das iniciativas. O modelo deve ser compreendido

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como uma fuso de variveis contextuais (ciclo eleitoral, poder presidencial, o nvel de convergncia entre Executivo e Congresso) com variveis que operam no nvel do indivduo, incorporando informaes sobre o autor da medida. Trabalhar com uma varivel dependente distinta e um distinto conjunto de preditores deve logicamente gerar resultados diferentes; no h razo para acreditar que os padres observados na anlise agregada do controle legislativo devem ser idnticos aos de uma anlise de propostas individuais, especialmente ao incorporar elementos relativos aos autores. Na realidade, quando olhamos para as medidas de controle individuais, os resultados so consideravelmente diferentes dos dados agregados que apresentamos anteriormente. Tomemos a popularidade presidencial, que teve sinal negativo e significativo nos modelos agregados por ms; ela continua significativa, mas agora, nos modelos de nvel individual, apresenta sinal positivo. Isto significa que, quando especificamos a potncia ou vigor de cada uma das medidas de controle e incorporamos informaes bsicas dos autores (por exemplo, origem cameral, partido, caractersticas do eleitorado e posio poltica em relao ao presidente), constatamos que presidentes mais populares tendem a ser sujeitos a iniciativas de controle mais severas ou significativas. As duas medidas de apoio ao presidente no Congresso (tamanho da coalizo e sucesso nas votaes nominais), no novo modelo, perdem significncia estatstica, e mudam seus sinais quando especificamos um modelo mais completo. Com uma especificao maior, nossos resultados so mais intuitivos do que nos modelos agregados mensalmente. Por exemplo, de acordo com o esperado, iniciativas de controle apresentadas por parlamentares que fazem parte da coalizo governista no Congresso tendem a ser significativamente mais incuas do que medidas apresentadas por oposicionistas. Isto representado pelo coeficiente negativo para Partido do Governo em ambos os modelos na Tabela 4. No entanto, tambm temos, no nvel individual, dois resultados que so contrrios s expectativas: o primeiro, que iniciativas apresentadas por senadores tendem a ser significativamente mais suaves do que as apresentadas pelos deputados, que estruturam todos os elementos polticos do modelo. O segundo, o de que o conservadorismo (reputacional) do partido poltico do proponente tem efeito positivo na potncia das atividades de controle. Apesar de a magnitude deste efeito ser muito pequena, ainda assim significante, e parece

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contradizer resultados de muitas pesquisas sobre o Brasil que sustentam serem os legisladores de esquerda mais proativos do que os de direita. Devemos, entretanto, ter cuidado ao interpretar esses resultados e ao compar-los com os encontrados nos de modelos agregados de sries temporais. Poderia ser bem verdade que deputados e senadores mais esquerda geram um volume maior de iniciativas de controle, mas ao mesmo tempo apresentam menos iniciativas que confrontem o presidente de maneira contundente. A fora, ou potncia, de propostas individuais poderia surpreendentemente aumentar de acordo com o conservadorismo poltico de seus autores. A mesma lgica (e a mesma advertncia) aplicam-se s nossas descobertas inesperadas para o IDH: legisladores que representam eleitorados socioeconomicamente mais avanados tendem a introduzir iniciativas mais fracas. A Tabela 4 sugere que o ciclo eleitoral no tem influncia no tipo de medida legislativa a ser iniciada, seja requerimento de informao, proposta de fiscalizao e controle ou convocaes de ministro. Todavia, o
Tabela 4 Potncia das Propostas de Controle Individuais Apresentadas no Congresso Brasileiro (1988-2005) Varivel Tempo restante at a prxima eleio Pop. presidencial (lagged) Tamanho da coalizo (lagged) Apoio legislativo (lagged) Ao unilateral (lagged) Origem no Senado Partido do Governo Ideologia (1 esquerda, 10 direita) IDH eleitorado Collor Itamar Cardoso Lula Constante Adj. R2 N b ,000 ,003 -,004 ,000 -,348 -,099 ,019 -,432 ,207 ,079 ,205 ,120 2,066 ,065 1,666 t ,417 2,915*** -1,499 -,232 -8,538*** -2,268** 2,054** -1,392 1,755* ,697 1,861* 1,006 6,856*** B ,000 ,003 -,002 ,000 -,347 -,109 ,020 -,463 ,288 ,092 ,200 ,173 1,927 ,064 1,666 t ,918 2,484** -1,032 -,301 -8,527*** -2,523** 2,123** -1,494 2,576*** ,790 1,745* 1,224 6,986***

Fonte: Elaborao prpria com base em dados obtidos junto ao Prodasen e Secretaria de Arquivo, ambos do Senado Federal; e Centro de Documentao e Informao (CIDOC) da Cmara dos Deputados. Nota: A varivel dependente o ndice de potncia de controle legislativo formado pela escala ordinal de trs pontos (para explicao sobre audincias pblicas excludas, verificar notas 7 e 8). Entradas so coeficientes OLS (Mtodo dos Mnimos Quadrados Ordinrios) no padronizados. * prob < ,10; ** prob < ,05; *** prob < ,01

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modelo sugere que o uso de medidas com diferentes potncias tem variado ao longo dos governos. Todas as dummies presidenciais so positivas, sugerindo que iniciativas direcionadas ao primeiro presidente ps-88 (Jos Sarney) eram mais incuas. O uso de iniciativas de maior potncia est mais intimamente associado aos perodos de Collor e Cardoso. De fato, quando tomamos juntas todas as estimativas estatsticas, fica demonstrado que Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) esteve sujeito a controle mais intenso, tanto no nvel agregado quanto no nvel das propostas individuais. Isto no surpreende, dado que seu programa de reforma econmica, de corte liberal, promoveu as mudanas mais profundas no modelo de desenvolvimento brasileiro desde a dcada de 30.

CONCLUSES: DETERMINANTES DO CONTROLE E ACCOUNTABILITY HORIZONTAL


Iniciamos o artigo nos perguntando em que medida parlamentos reativos exerceriam controle sobre executivos poderosos, e sob que condies tenderiam a faz-lo. Nesta seo, revisamos os resultados empricos sobre o controle legislativo brasileiro do perodo de 1988-2005 para, em seguida, refletirmos em como tais resultados se relacionam com o debate sobre accountability horizontal nas novas democracias da Amrica Latina. Ao examinarmos o jogo das relaes Executivo-Legislativo no Brasil, codificamos mais de 3.600 iniciativas de controle realizadas num perodo de mais de 17 anos. Analisamos esses dados de duas formas: a) uma anlise temporal, agregada mensalmente, de atividade de controle ponderada; b) uma anlise da potncia das iniciativas de controle, quando tomadas individualmente. Apesar de os modelos terem desempenhos diferentes, o que era esperado, ao consider-los conjuntamente podemos chegar a algumas generalizaes preliminares. Tanto o prestgio poltico do presidente quanto sua relao com o Congresso so de fundamental importncia quando se trata de controle, mas de maneiras muito contraditrias e intrigantes. Ao utilizarmos distintas medidas do poder presidencial, constatamos que presidentes com maior apoio da opinio pblica tendem a sofrer menos controle do Congresso, ao mesmo tempo em que presidentes com maior apoio do Congresso tendem a sofrer mais controle legislativo. Os parlamentares parecem vigiar menos presidentes populares e vigiam mais presiden-

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tes que contam com amplo apoio do Congresso, medido tanto em termos de tamanho de coalizo ou em termos de sucesso nas votaes nominais. Quando o presidente convence e consegue trazer mais parlamentares para sua coalizo ou para sua agenda legislativa, ele pode saber que enfrentar um controle mais intenso do Congresso. Tal constatao mantm-se mesmo quando controlamos pelas presidncias de Cardoso e Lula, ambas reconhecidas por terem no Congresso coalizes amplas, heterogneas e, geralmente, leais. Tornou-se uma rotina, desde 1995, que presidentes detenham o apoio de at 70% dos deputados na Cmara. O Brasil tornou-se um caso paradigmtico de presidencialismo de coalizo (Abranches, 1988; Santos, 2006; Figueiredo, 2007). Sob o presidencialismo de coalizo, presidentes latino-americanos comportam-se como primeiros-ministros europeus: devem construir governos multipartidrios e blocos no plenrio que votem com seus governos. Como demonstrou Amorim Neto (2002, 2007), eles o fazem primeiramente ao compartilharem o poder executivo, ou seja, ao alocar diferentes portflios ministeriais a outros partidos que no o seu prprio, de modo bastante similar a um primeiro-ministro italiano ou israelita. No entanto, utilizar somente essa estratgia insuficiente. Assim, os presidentes tentaro manter tais coalizes estveis com outras formas de cola poltica, como controle da agenda, clientelismo oramentrio e uso seletivo de prerrogativas presidenciais (Raile, Pereira e Power, 2006). Tanto Cardoso quanto Lula o fizeram magistralmente, e obtiveram xito em estabelecer e manter coalizes, ainda que muito amplas e, por vezes, desconexas. Apesar de no podermos realizar um teste emprico aqui, suspeitamos que o aumento do controle legislativo desde 1995 uma resposta cristalizao dessas bem-sucedidas estratgias governamentais: ao ingressarem em coalizes pr-governo e dividirem o poder, os partidos tentam, simultaneamente, conter o poder do executivo, via aplicao de controle. medida que aumenta a coalizo governista, tambm aumenta a quantidade de controle legislativo, mas suspeitamos que uma grande parte desse controle surge dentro das prprias coalizes. Uma explicao alternativa no a conteno intencional, mas o resultado natural do aumento da heterogeneidade da coalizo: juntamente com o apoio de uma variedade maior de partidos vem a incerteza sobre o nvel de compromisso desses apoios, j que o grupo novato teria uma representao menor no grupo e teria que enfrentar disputas internas nas coalizes por visibilidade. O controle legislativo, sob essa interpretao, funcionaria tanto como um instrumento de sinalizao de um indivduo ou partido sobre preferncias,

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facilitando a leitura e antecipao presidencial quanto a polticas ou benefcios; ou, ainda, um modo de mostrar os dentes, de fazer presso sobre o presidente para que siga em determinada direo (eu estou na coalizo, mas eu poderia tambm no estar se...). Assim, tendo em vista pesquisas recentes sobre as relaes Executivo-Legislativo no Brasil, nossos achados sugerem que o controle legislativo exercido dentro de um contexto da poltica de coalizo, na qual legisladores buscam acesso a recursos controlados pelo Poder Executivo (Alston et alii, 2005; Pereira e Mueller, 2004b), bem como utilizam as iniciativas de controle como uma das formas de barganhar com o/a presidente. Ao menos nessa conjuntura, h uma relao negativa entre a segurana poltica dos parlamentares e o uso que fazem dos mecanismos de controle legislativo. Por exemplo, senadores no Brasil so muito mais seguros politicamente do que deputados: eles so eleitos nos estados por um longo mandato (8 anos), muito frequentemente so ex ou futuros governadores e, cteris paribus, tm mais capacidade de influenciar informalmente gastos federais. De outro lado, parlamentares de estados menos desenvolvidos tm uma dependncia muito maior do oramento estatal e, portanto, esto sujeitos a impulsos clientelistas (Ames, 2002). Se vssemos a iniciativa de uma proposta de controle legislativo como o primeiro passo de uma barganha com o Poder Executivo em outras palavras, como o lance inicial da negociao poltica entre um executivo dominante e um parlamento reativo , ento devemos esperar que senadores apresentem iniciativas de controle mais fracas do que deputados, e que parlamentares de estados mais pobres apresentem iniciativas mais fortes do que parlamentares de estados mais ricos. Isto foi exatamente o que encontramos nos modelos. Esta interpretao compatvel com o nosso resultado sobre o apoio legislativo ao presidente: quanto maior o apoio, mais iniciativas de controle sero introduzidas. Se iniciativas de controle horizontal so entendidas como uma forma de barganha poltica dentro das relaes Executivo-Legislativo, as quais so (1) extremamente assimtricas em termos de poder de agenda, mas (2) cada vez mais integradas e coordenadas por meio da poltica coalicional, ento os resultados sobre segurana eleitoral e apoio poltico so inteiramente coerentes. Deixando um pouco de lado as especificidades do Brasil e acercando-nos de proposies generalizveis, chegamos a uma concluso preliminar: o controle legislativo movido pelo contexto incerto das relaes Executivo-Legislativo sob o presidencialismo multipartidrio. Ao utilizar-

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mos diferentes variveis dependentes e distintas estimativas, descobrimos que o controle fortemente mediado por indicadores de apoio e prestgio presidencial. Nossos resultados, ainda que muito preliminares, reforam a perspectiva do sistema centrado no presidente que, antes de mais nada, est na origem do conceito de parlamentos reativos (Cox e Morgenstern, 2001). Parlamentos reativos no so parlamentos marginais (Mezey, 1979): eles so simplesmente reativos porque no so aqueles que tomam as primeiras iniciativas. O presidente proativo: ele (ou ela) domina o poder de agenda e o centro do mundo poltico, mas a ele/a correspondem parlamentos que tambm podem interferir nos resultados finais. A centralidade presidencial nesses sistemas coaduna com termos identificado como melhores preditores do controle legislativo, a posio do presidente junto opinio pblica e junto ao Congresso. A importncia da aprovao presidencial em nossos modelos , de fato, uma manifestao de accountability vertical, ainda que com claras e fortes implicaes para a accountability horizontal: o Congresso contido, ou intimidado, por um presidente popular. Mas a convergncia entre Executivo-Legislativo nos nossos modelos confirma, da mesma forma, a importncia da accountability horizontal: quanto mais o presidente domina o parlamento, mais o parlamento tende a responder com controle e superviso. Tais reaes aprimoram, sem dvida alguma, a accountability horizontal no longo prazo, ainda que continuem sendo, essencialmente, uma estratgia reativa.
(Recebido para publicao em maro de 2012) (Reapresentado em outubro de 2012) (Aprovado para publicao em fevereiro de 2013)

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NOTAS
1. De acordo com Cox e Morgenstern (2001), um parlamento reativo aquele que se insere no processo de formulao de polticas por meio de emendas ou veto a propostas do executivo, diferentemente de parlamentos proativos, que compem e destituem executivos, e dos parlamentos proativos, que iniciam e aprovam as suas prprias propostas. Os congressos latino-americanos se encaixariam no primeiro modelo, os parlamentos europeus no segundo, e os Estados Unidos no terceiro. No entanto, como os autores afirmam, ser reativo no significa ser disfuncional: a habilidade de moldar ou obstruir uma legislao presidencial no irrelevante, e apesar de os presidentes frequentemente dominarem o processo, muitas vezes so obrigados a fazer concesses polticas e, via de regra, devem antecipar as preferncias do Congresso. Consequentemente, a interao um jogo de veto bilateral que varia de forma considervel na regio, haja vista que a estratgia presidencial depende do subtipo da legislatura com o qual se vai defrontar. 2. Para abordagens que se concentram mais no problema das transgresses, como medi-las e sua relao com a opinio pblica, cf. Speck (2000) e Abramo (2005). 3. A Cmara dos Deputados autoriza o impeachment, e o julgamento conduzido no Senado. O procedimento foi usado uma vez, contra o ento presidente Fernando Collor de Mello, em 1992. Apesar de formalmente renunciar Presidncia durante o julgamento do Senado, foi julgado culpado e perdeu seus direitos polticos por oito anos (Weyle, 1993). Em 1994, o Supremo Tribunal julgou Collor inocente de acusaes criminais, mas negou restabelecer seus direitos polticos, os quais readquiriu em 2000. Collor foi eleito para o Senado, pelo Estado de Alagoas, em 2006. 4. Processos de nomeao de autoridades envolvem no s questes relativas ao saber tcnico do indicado sobre os temas em questo, mas so tambm oportunidades para se debater polticas, programas e, acima de tudo, preferncias (James, 2002). Entre 1988 e 2004, cerca de 880 indicaes de autoridades foram submetidas ao processo de confirmao senatorial, e incluam nomeaes para o Banco Central, o Supremo Tribunal Federal e tribunais superiores, dentre outros. A taxa de aprovao das autoridades foi de 97%, com 1,1% de rejeitados e 1,5% retirados pelo presidente. Diferentemente dos Estados Unidos, progresses nas carreiras militar e diplomtica, bem como cargos do alto escalo do governo e juzes federais no passam pelo processo de confirmao do Senado. Para regras, procedimentos e perspectiva comparada sobre o processo de nomeao no Brasil, cf. Lemos e Llanos (2006; 2013). 5. Apesar do nome, que sugere um rgo do Poder Judicirio, o TCU uma instituio que presta auxlio ao Congresso que realiza auditorias e/ou avaliao ex post de programas governamentais e gastos pblicos, tanto por solicitaes diretas do Congresso quanto por iniciativa prpria. A sua jurisdio envolve 2.500 unidades administrativas, e seu desenho institucional para que seja independente e apartidrio. 6. As Consultorias de Oramento foram criadas aps o escndalo no Congresso que ficou conhecido como dos anes do Oramento. Sua origem repousou tanto na busca de transparncia interna quanto de controle horizontal. Preponderantemente, as Consultorias auxiliam os legisladores na avaliao de propostas de oramento encaminhadas pelo presidente, bem como fazem o acompanhamento de sua execuo. Produzem relatos fiscais e oramentrios independentes ou a pedido de parlamentares, e do suporte tcnico Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fisca-

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lizao, bem como s comisses permanentes de mesmo tema. As Consultorias so constitudas por profissionais de alto conhecimento tcnico, selecionados por exames pblicos. 7. A exceo so os dados de audincias pblicas. Nossos dados de 1988 a 1994 incluem apenas audincias de comisses do Senado, dada a carncia de informaes disponveis e confiveis na Cmara dos Deputados (ver Tabela 2). De 1995 at 2004, temos os dados completos das audincias nas duas Cmaras. Se presumirmos que a proporo de audincias da Cmara para as audincias do Senado nos primeiros anos da Constituio foi a mesma que a encontrada para o perodo de 1995 a 2004 (aproximadamente 1.55:1), isso indicaria que no temos dados de cerca de 110 casos de audincias da Cmara. Se tais suposies estiverem corretas, os dados que nos faltam influenciam pouco no nosso conjunto de dados, visto que nossa base englobaria 93% de todas as audincias ocorridas entre 1988 e 2005. 8. importante relembrar o problema da ausncia de dados para as audincias da Cmara dos Deputados entre 1988 e 1994. Se fizermos suposies sensatas acerca desses dados (ver nota anterior), o nmero de audincias aumentaria, neste caso, para um pouco mais de 1.900 audincias pblicas. 9. Uma vez que o projeto de lei aprovado, a comisso permanente assume os amplos poderes de uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), mantendo-se os mesmos membros, diferentemente de CPIs comuns, em que nomeaes ad hoc favorecem preferncias extremas. 10. O Artigo 61 da Constituio d ao Presidente autoridade exclusiva para criar ou rearranjar agncias e legislar sobre carreiras e recursos humanos. 11. O nmero de meses seria 195. Entretanto, exclumos o ms de maro de 1990, porque a primeira metade do ms compunha a administrao Sarney e a segunda metade a administrao Collor, e no podamos determinar o alvo de controle em alguns casos. Nenhum outro ms foi compartilhado por dois presidentes. 12. Apesar de examinarmos a atividade de controle nas duas Casas do Congresso, o tamanho da nossa coalizo e nossas variveis de apoio legislativo esto baseados apenas na Cmara dos Deputados. Na literatura sobre o tema no Brasil, convencional usar dados da Cmara como proxy das relaes Executivo-Legislativo. Alm disso, polticos e jornalistas comumente usam a Cmara, responsvel por 86% das cadeiras do Congresso, como um parmetro para avaliar a fora das coalizes e o apoio legislativo no Congresso. 13. Os dados acerca da ideologia de legisladores, individualmente, no estava disponvel. Fomos ento forados a usar a atribuio esquerda-direita do partido do indivduo como aproximao de sua ideologia pessoal em outras palavras, supomos que todo proponente corresponde ao legislador mediano do seu partido. Esse procedimento deixa muito a se desejar, mas preferimos adotar essa estratgia a excluir ideologia inteiramente dos nossos modelos. Alm disto, ao mesmo tempo que reconhecemos o problema, chamamos a ateno para o fato de que ele suficientemente aleatrio em mais de 3.600 casos de propostas de controle. 14. Certamente, a ausncia de dados para as audincias da Cmara de 1988 a 1994 (ver a nota 7) significa que estamos subestimando levemente o controle neste perodo inicial da Constituio. No entanto, evidente que mesmo os dados completos da Cmara no alterariam o resultado de que o controle aumentou significativamente somente a partir de 1995.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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APNDICE
Variveis Independentes e Fontes de Dados Tempo Restante para a Prxima Eleio: Nos modelos agregados (Tabela 3), medido em meses restantes para a prxima eleio legislativa, enquanto nos modelos que analisam propostas individuais de controle (Tabela 4), o tempo medido em dias, da data da apresentao de cada proposta individual at a data da prxima eleio legislativa. Um pequeno nmero de propostas foram apresentadas aps a eleio geral em outubro, mas antes dos novos membros tomarem posse em fevereiro (ou seja, o perodo final de uma legislatura em seu ocaso); essas propostas foram assinaladas com uma pontuao zero. Popularidade Presidencial: Os dados so dos trs principais institutos brasileiros de pesquisa eleitoral: DataFolha, Vox Populi, e CNI/Ibope. A popularidade medida intermitentemente pelos trs institutos, geralmente de 6 a 8 vezes por ano. Assim, primeiramente ns intercalamos os valores ausentes para criar uma srie mensal completa para todos os trs. Em seguida, calculamos a mdia das trs sries completas para criar um valor nico para popularidade para cada ms de 1988 a 2005. No Brasil, respondentes so convidados a avaliar a performance presidencial como tima, boa, regular, ruim, ou pssima. Ns calculamos a popularidade presidencial ao subtrair os valores negativos (ruim/pssimo) dos positivos (timo/bom), e ignorando a categoria intermediria (regular). Tamanho da Coalizo: O tamanho nominal da coalizo pr-presidencial na Cmara dos Deputados. Esse expresso como uma porcentagem das cadeiras legislativas mantidas na Cmara dos Deputados pelos partidos representados no gabinete ministerial. Fonte: Amorim Neto (2007). Apoio Legislativo: A mdia mensal da porcentagem de parlamentares que seguem o encaminhamento do Lder do Governo na Cmara dos Deputados. Nos casos em que o executivo recomenda um voto no, o denominador o total de votos registrados na Casa. Em casos nos quais o Executivo recomenda um voto sim, o denominador o total de votos da Casa (o uso de denominadores diferentes capta a habilidade da coalizo governista organizar suas foras no plenrio e aprovar a matria de interesse do Executivo). Essa varivel capta o apoio legislativo a iniciativas do Poder Executivo. Nos meses em que no h votos no plenrio, repetimos o valor do ms anterior. Fonte: Banco de Dados Legislativos, CEBRAP.

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Ao Unilateral: Medidas provisrias originais como porcentagem de todas as iniciativas legislativas propostas pelo Poder Executivo em um dado ms. Fonte: Cmara dos Deputados. Origem no Senado: Varivel binria pontuada com 1 quando a proposta de controle apresentada no Senado, e pontuada com 0 quando a proposta apresentada na Cmara dos Deputados. Partido do Governo: Varivel binria pontuada com 1 quando o autor da proposta de controle um membro de um dos partidos polticos que formalmente participam do gabinete presidencial. Fonte para a classificao de partidos pr-governo: Amorim Neto (2007). Ideologia: Posicionamento reputacional esquerda-direita do partido poltico de autor de iniciativa de controle, em uma escala na qual 1 refere-se esquerda e 10 refere-se direita. Esse posicionamento baseado em surveys de elites parlamentares conduzidos por Timothy Power em cada uma das cinco legislaturas estudadas aqui (trabalhos de campo realizados em 1991, 1993, 1997, 2001 e 2005). O posicionamento dos partidos feito por no membros dos partidos em questo; as avaliaes dos respondentes dos seus prprios partidos so excludas quando as medias so calculadas. Fonte: Power (2000, apndice B). IDH do Eleitorado: O ndice de Desenvolvimento Humano do estado do autor da proposta de controle apresentada no Congresso. O IDH calculado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), usando a metodologia do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Para cada estado, ns fizemos a mdia das pontuaes registradas nos censos de 1991 e 2000. Fonte: www.ipeadata.gov.br. Collor: Varivel binria. O valor 1 representa o governo do presidente Fernando Collor de Mello, de 15 de maro de 1990 a 29 de setembro de 1992. Itamar: Varivel binria. O valor 1 representa o governo do presidente Itamar Franco, de 30 de setembro de 1992 a 31 de dezembro de 1994. Cardoso: Varivel binria. O valor 1 representa o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, de 1 de janeiro de 1995 at 31 de dezembro de 2002. Lula: Varivel binria. O valor 1 representa o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, de 1o de janeiro de 2003 ao final da nossa cobertura de dados, em 31 de dezembro de 2005.

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ABSTRACT Determinants of Oversight in a Reactive Legislature: The Case of Brazil (1988-2005)


Horizontal accountability is a key challenge to new democracies, and especially so in those regimes where reactive legislatures face dominant presidents. Although the 1988 Constitution gives impressive legislative and agenda-setting powers to the Brazilian president, it also equips the legislature with a set of oversight tools that can be used to monitor or scrutinize the powerful executive. In analysing a large database of oversight initiatives between 1988 and 2005, we trace broad trends and patterns in the overall usage of oversight tools and attempt to isolate the political and institutional conditions under which they are deployed. We find that the use of oversight mechanisms has risen in recent years; that oversight is mediated by measures of presidential popularity and by the size of the pro-presidential faction in Congress; and that oversight responds to the logic of Brazils coalitional politics, driven by the shifting context of the executive-legislative relationship under multiparty presidentialism. Keywords: Brazil; Congress; legislature; oversight; legislative information; hearings

RSUM Facteurs Dterminants du Contrle Horizontal dans des Parlements Ractifs: Le Cas du Brsil (1988-2005)
Le contrle horizontal est lun des grands dfis des nouvelles dmocraties, surtout dans les rgimes associant parlements ractifs et prsidents dominants. Si la Constitution brsilienne de 1988 accorde, dun ct, au Prsident de larges pouvoirs dinitiative lgislative et de programme, elle assure aussi, de lautre, au lgislatif des mcanismes de contrle pouvant tre mis en oeuvre dans le suivi ou la remise en question dun pouvoir excutif trs puissant. Aprs lanalyse, dans cet article, dune vaste base de donnes concernant les instruments de contrle lgislatif entre 1988 et 2005, on montre les tendances et les modles de lusage de ces mcanismes de contrle, ainsi que les conditions politiques et institutionnelles de ce dernier. On conclut que lon sest davantage servi de ces mcanismes ces dernires annes, que le contrle lgislatif est influenc par la popularit du Prsident et par lampleur de la base du gouvernement au Congrs et que ce mme contrle rpond la logique de la politique brsilienne de coalition, dans le cadre du systme prsidentiel plusieurs partis, ce qui altre constamment les rapports excutif lgislatif. Mots-cls: Brsil; Assemble; Lgislature; contrle horizontal; information; audiences

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