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CapaCITasuas

SISTEMa NICO DE ASSISTNCIa SOCIaL

CADERNO

PROTEO DE ASSISTNCIa SOCIaL:

segurana de acesso a benefcios e servios de qualidade

Dezembro de 2013

EXPEDIENTE
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil Dilma Rousseff Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil Michel Temer Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome Tereza Campello Secretrio Executivo Marcelo Cardona Rocha Secretria Nacional de Assistncia Social Denise Ratmann Arruda Colin Secretria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Arnoldo Anacleto de Campos Secretrio Nacional de Renda e Cidadania Luis Henrique da Silva de Paiva Secretrio Nacional de Avaliao e Gesto da Informao Paulo de Martino Jannuzzi Secretrio Extraordinrio de Superao da Extrema Pobreza Tiago Falco Silva

SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Secretria Adjunta Valria Maria de Massarani Gonelli Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social Simone Aparecida Albuquerque Diretora de Proteo Social Bsica La Lucia Ceclio Braga Diretora de Proteo Social Especial Telma Maranho Gomes Diretora de Benefcios Assistenciais Maria Jos de Freitas Diretora de Rede Socioassistencial Privada do SUAS Carolina Gabas Stuchi Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social Antonio Jos Gonalves Henriques

Esta uma publicao da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS. O presente caderno foi produzido como objeto do contrato n BRA10-20776/2012 Projeto PNUD BRA/04/046 Fortalecimento Institucional para a Avaliao e Gesto da Informao do MDS, celebrado com a Fundao So Paulo FUNDASP.

FICHA TCNICA
Fundao So Paulo FUNDASP Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP Reitora: Anna Maria Marques Cintra Coordenadoria de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais CEDEPE/PUCSP Coordenadora: Maringela Belfiore Wanderley Coordenao tcnica: Raquel Raichelis Equipe de pesquisa e elaborao: Neiri Bruno Chiachio, Rosangela Dias Oliveira da Paz e Aldaza Sposati

COLABORAO TCNICA
Antnio Santos Barbosa de Castro Luciana de Barros Jaccoud Denise Ratmann Arruda Colin Luis Otvio Pires Farias Jos Ferreira da Crus Simone Aparecida Albuquerque

REVISO
Denise Ratmann Arruda Colin Jos Ferreira da Crus Luis Otvio Pires Farias Simone Aparecida Albuquerque

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO


Hugo Pereira - ASCOM/MDS Tiragem: 5.000 Impresso: Grfica Brasil

Todos os direitos reservados. Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, deste que citada a fonte.

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SISTEMa NICO DE ASSISTNCIa SOCIaL

CADERNO

PROTEO DE ASSISTNCIa SOCIaL:

segurana de acesso a benefcios e servios de qualidade

Dezembro de 2013

2013 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

BRASIL, CapacitaSUAS Caderno 2 (2013) Proteo de Assistncia Social: Segurana de Acesso a Benefcios e Servios de Qualidade / Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Centro de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo 1 ed. Braslia: MDS, 2013, 108 p. : il.

Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS Edifcio mega, SEPN W3, Bloco B, 2 Andar, Sala 229 CEP: 70.770-502 Braslia DF. Telefone: (61) 2030-3119/3124 www.mds.gov.br Fale com o MDS: 0800 707-2003

SUMRIO
APRESENTAO 11 INTRODUO 15 I. PROTEO SOCIAL DE ASSISTNCIA SOCIAL 24

1. Materializao da proteo social de assistncia social: benefcios e servios socioassistenciais 37 1.2. A relao entre o pblico e o privado na prestao de servios socioassistenciais 46 II. A QUALIDADE DOS SERVIOS SOCIOASSISTENCIAIS: UMA ABORDAGEM CONCEITUAL 2.1. Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais como referncia de unidade e qualidade 2.2. O direito qualidade dos servios socioassistenciais: construindo algumas dimenses 2.2.1. A dimenso da qualidade como resultado para os sujeitos 2.2.2. A dimenso da qualidade orientada para a gesto pblica 2.3. A Rede de servios socioassistenciais

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III. DESAFIOS PARA OS DIREITOS A ATENO DE QUALIDADE 91 3.1. Consolidar o carter pblico dos servios socioassistenciais 91 3.2. Qualidade da rede socioassistencial 92 3.3. Articulaes intersetoriais 93 3.4. Articulaes com redes sociais 99 REFERNCIAS 100

APRESENTAO
Aps 25 anos da Constituio Federal, de 1988, e 20 anos de Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) atingimos avanos significativos na compreenso e na efetivao das aes desta poltica. Com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de 2004, que estabeleceu os eixos estruturantes para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e a Norma Operacional Bsica do SUAS (NOB/SUAS), de 2005, institui-se no pas um novo modelo de gesto na Assistncia Social, baseado em seu reconhecimento como poltica pblica de responsabilidade do Estado e direito do cidado proteo social. Em oito anos de implantao, o SUAS j alcanou resultados importantes. So cerca de 10.000 equipamentos pblicos estatais (Centros de Referncia da Assistncia Social CRAS, Centros de Referncia Especializado da Assistncia Social CREAS e Centros de Referncia para a Populao em Situao de Rua Centro POP) com a oferta de servios socioassistenciais apoiada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Nesse perodo, o Sistema atingiu uma capilaridade importante, sendo que a quase a totalidade dos municpios brasileiros j conta com pelo menos um CRAS com oferta de servios ao cidado apoiada pelo Ministrio. Avanamos na convergncia entre demandas da populao e oferta de servios, programas, projetos e benefcios, com ampliao do acesso e da cobertura de atendimento, desde os territrios intraurbanos dos municpios com maior concentrao populacional at quelas populaes que vivem nas localidades mais isoladas do pas, com disperso populacional. Todos esses avanos foram atingidos graas ao compromisso compartilhado dos entes, ampliao do financiamento da Unio e evoluo nas normativas que regulamentam, orientam e organizam a poltica em mbito nacional, dentre as quais se destacam a PNAS, a NOBSUAS, de 2005 e 2012, a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS), a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais e a Poltica Nacional de Educao Permanente do SUAS.

Na ltima dcada, a assistncia social foi priorizada na agenda pblica e alcanou visibilidade enquanto rea com especificidades, conhecimentos e objetivos prprios, que, integrada s demais polticas pblicas e sociais, visa proteo, ao acesso a direitos, melhoria da qualidade de vida e dignidade da populao. As aes socioassistenciais, previstas na LOAS, materializam o SUAS e seus objetivos e esto baseadas na compreenso de que qualquer processo de transformao social s pode se dar mediante uma atuao contnua, estvel e comprometida, que considere a autonomia e a participao dos usurios. O direito sociassistencial, pressuposto desse novo paradigma de assistncia social, viabilizado por meio do acesso a servios, benefcios, programas e projetos socioassistenciais, voltados ao atendimento s demandas de proteo social de assistncia social da populao brasileira. Este caderno vem dar relevo e promover reflexo sobre os servios e benefcios socioassistenciais. Busca subsidiar e fomentar a discusso a partir da articulao entre qualidade e direito, apresentando o cenrio atual, os conceitos e as relaes entre o campo privado e pblico. Seu contedo parte do reconhecimento da importncia, do comprometimento e da primazia da responsabilidade estatal com a gesto, a consolidao e o aprimoramento do SUAS, alm de apontar alguns dos desafios atuais. A Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), do MDS vem empreendendo todos os esforos no sentido de fortalecer e aprimorar o SUAS, desenvolvendo aes de capacitao, propondo e elaborando estudos, pesquisas e cadernos de orientaes com vistas a qualificar a poltica pblica de Assistncia Social. Assim, reafirmamos nosso compromisso em contribuir no avano do Sistema, compreendendo que este processo s se torna possvel a partir de construes coletivas e participativas para a qualificao dos servios e benefcios socioassistenciais, elementos fundamentais na construo de uma sociedade mais justa e igualitria. Nesse sentido, no podemos deixar de mencionar que estes avanos tm sido possveis graas interlocuo, ao compromisso e participao dos entes federativos, dos trabalhadores do

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SUAS, dos conselhos de assistncia social, da sociedade civil, dos usurios e da academia, dentre outros atores. Nesse momento em que apresentamos esta publicao, gostaramos de agradecer, em especial, parceria da equipe do CEDEPE/PUC-SP e Professora Doutora Neiri Bruno Chiachio, que nos deixou recentemente, e participou ativamente da construo da poltica ao longo destes 20 anos de promulgao da Loas, dos 10 anos do Programa Bolsa Famlia e dos oito anos de implantao do SUAS no Brasil.

Denise Colin Secretria Nacional de Assistncia Social

LISTA DE SIGLAS BPC Benefcio de Prestao Continuada Cad. nico Cadastro nico CF-88- Constituio Federal de 1988 CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social CRAS Centro de Referncia de Assistncia Social CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social EOAS Entidades e organizaes de assistncia social LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome NOB SUAS Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social PAIF Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia PAEFI Servio de Proteo e Atendimento Especializado Famlias e Indivduos PBF Programa Bolsa Famlia PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social PSB Proteo Social Bsica PSE Proteo Social Especial SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social SUAS Sistema nico de Assistncia Social SUS Sistema nico de Sade

INTRODUO
Este caderno da srie Capacita Suas se ocupa da proteo social brasileira no mbito da Poltica de Assistncia Social a partir do disposto pela Constituio Federal de 1988 que vinculou a assistncia social Seguridade Social. At ento, como se sabe, seu formato era o da diversidade de prticas em cada ente federativo. A CF-88 no s reconheceu a assistncia social como poltica pblica e como dever de Estado, como vinculou-a a um campo de ao do Estado brasileiro responsvel em garantir proteo social na condio de direito de cidadania. Esse duplo entendimento, reconhecimento no campo pblico estatal, e responsabilidade por constituir, na ao que promove, direitos de cidadania trouxe a exigncia em imprimir forte alterao no que era executado e no modo como eram executadas as aes sob a chancela de assistncia social, inclusive no oramento pblico. Tal exigncia fez com que uma das primeiras determinaes, estendida a todos os entes federativos, pela regulao da Lei Orgnica de Assistncia social de 1993, a LOAS, fosse a constituio em lei de um conselho criando em lei a relao colegiada e horizontal de gesto dessa poltica, um fundo pblico cujo carter o de possibilitar maior transparncia no uso dos recursos financeiros, e um plano de ao provocando a quebra do personalismo e a tradio de aes emergenciais marcadas pelo pragmatismo do imediato. de se lembrar que a ao governamental na assistncia social tinha por trao curtas permanncias de suas atividades, pois sua continuidade quando muito se encerrava em cada perodo de governo ou de cada gestor. Pode- se afirmar que operava como uma poltica sazonal que decorria da permanecia de cada grupo poltico no governo ou no rgo gestor. Nessa condio, a assistncia social se configurava mais um programa social de um governo do que uma poltica pblica de direitos do cidado.

A reflexo deste caderno tem por centro a proteo social pblica de responsabilidade da poltica de assistncia social, marcada pela salvaguarda da condio de sujeito de direitos dos usurios nas atenes que executa. A partir dessa condio intrnseca que ela pode projetar seu alcance em fortalecer o reconhecimento da cidadania, da universalizao dos direitos socioassistenciais, de sua defesa e extenso, e da sedimentao de um espao pblico alargado, sob controle da sociedade. Como ponto de partida demarca o significado da proteo social na assistncia social e os paradigmas que orientam sua construo presente, concepes que esto desenvolvidas no Caderno 11. Ao afirmar que a assistncia social expande a proteo social preciso entender que desde 1923, no Brasil, j se dispunha de proteo social na forma de seguro pblico destinado a repor em valor aproximado ao salrio, benefcios mensais ou por dado perodo de tempo para situao de doena e de aposentadoria. Embora abrangente na quantidade, esse seguro no incorporou todos os adultos em idade de trabalho ativo. Durante 90 anos de sua vigncia ele foi incluindo segmentos de trabalhadores e chega a segunda dcada do terceiro milnio com 60,2% de trabalhadores formalizados junto ao seguro social pblico (PNAD-2013). Em carter complementar ao benefcio do seguro para reposio do valor do salrio, foram introduzidos mais dois benefcios, o salrio famlia, criado em 1963, pela lei 4266, do ento presidente Jango Goulart, cujo valor era equivalente a 5% do salrio mnimo local e alcanava todos os trabalhadores. Em 1998, dez anos aps a CF-88, que o convalidou, e por meio de Emenda Constitucional, ele foi restringido aos trabalhadores de menor salrio. Aos 25 anos da promulgao da CF-88 ele registra valor, pouca coisa maior do que 33 reais, correspondendo a 5% do salrio mnimo de 646 reais. Todavia, se o trabalhador receber mais do que o salrio mnimo nacional e at o teto de RS$ 971,78, equivalente a 1 e SM, o valor do salrio famlia fica reduzido para 23 reais ou a 2/3 do valor cheio de 33 reais. Pouco existe de dados
1 O Caderno 1 discute direitos sociais no campo da poltica pblica de assistncia social, como campo especfico de proteo social no contributiva e direito de cidadania no mbito da Seguridade Social.

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sobre quem so as crianas com pais de menor renda que recebem salrio famlia. Sabe-se somente que as crianas para serem includas por seus pais no salrio famlia h que ser mostrada sua matricula, se estiver em idade escolar, ou sua carteira de vacinao, se com menos de 6 anos. Como se percebe h traos similares ao Bolsa Famlia que em 2004- aps 40 anos da efetivao do salrio famlia - estendeu um benefcio similar a todas crianas, cujos pais tem baixa renda advinda de seu trabalho. Todavia no se dispe de nmeros que permitam comparar quantas crianas so abrangidas por um e outro benefcio sendo ambos do mbito da seguridade social. O outro benefcio criado por lei em 1974 (lei federal 6179/74) a Renda Mensal Vitalcia foi destinada aos trabalhadores que, acima de 70 anos ou com deficincia, no obtinham aposentadoria por no ter o tempo completo de pagamento do seguro ou contribuio previdenciria. Pela CF-88 ela foi substituda por outro benefcio, no valor de 1 salrio mnimo, nominado pela LOAS em 1993 de Benefcio de Prestao Continuada BPC mas que s foi implantado em janeiro de1996. Os beneficirios que j estavam recebendo a RMV mantem-se nesse benefcio que passou a ser financiado com recursos da assistncia social. Se em 1996 ele acolhia mais de 400 mil trabalhadores, em pouco mais de 15 anos esse contingente foi reduzido metade por falecimento dos beneficirios. O campo da assistncia social incorporou a ao estatal aps a Primeira Guerra Mundial, ao final da Primeira Repblica brasileira e na passagem para ditadura do Estado Novo. O primeiro ato regulatrio foi destinado a subvenes cujos fundos procediam de impostos sobre bebidas importadas e sobre jogos de apostas dos cassinos. Nasce, portanto, na condio de libi moral para prticas contestadas quanto a seu carter de decncia pblica. Registra trajetria de 75 anos cujas dcadas se distinguem em: os primeiros 50 anos, que tm por marco de viragem a CF-88, e nos quais a assistncia social sempre fez de tudo um pouco, caracterizando-se pela ajuda ao pobre, sem especificidade ou continuidade.
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Nos 25 anos ps CF-88, apesar de inscrita constitucionalmente como proteo social, a marca de lento caminhar permaneceu impregnando-a at que a Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 conferiu a essa poltica o ngulo de sua responsabilidade como proteo social. O reconhecimento da Assistncia Social como direito de cidadania e dever do Estado coloca a possibilidade de extenso do ingresso dos cidados ao sistema de proteo social pblica, sob o marco conceitual do direito a preveno, cuidado, ateno e proviso social, apontando para um horizonte de rupturas nas configuraes com que foi plasmada historicamente, ou seja, sob a noo da benesse, filantropia e subsidiariedade. A noo de cidadania2 que informa essa perspectiva a do usufruto individual e coletivo de direitos humanos e sociais e no apenas compensao de privaes em situaes de pobreza e do no acesso ou acesso precrio ao mercado de trabalho. Nessa viso superam-se os limites da viso liberal, de direitos e deveres individuais, incorporando-se as subjetividades e coletividades, a ampliao dos espaos de escuta, dilogo e debate e a importncia da organizao e participao cidad para a transformao cultural e construo democrtica. A garantia de direitos sociais constitui funo primordial do Estado pela oferta de polticas sociais que, a depender de seu grau de amplitude, podem projetar um novo patamar no alcance desses direitos e na consolidao da cidadania. Os objetivos dos sistemas de proteo social no se dissociam da promoo, afirmao, defesa e extenso de direitos sociais. Nesse sentido, o Poder Pblico se constitui como agente da distribuio concertada de servios caracterizados por sua utilidade coletiva, em contra2

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A professora Ilse Scherer-Warren observa que vrias correntes ideolgicas e polticas definem o conceito de cidadania: Do liberalismo vem a ideia dos direitos individuais, do laissez-faire, laissez-passer e da conscincia de liberdade como valor primordial para a vida tanto individual quanto em sociedade. Da democracia vem a nfase na igualdade dos direitos polticos, de participao na escolha dos governantes e na vida poltica de uma regio do Pas, em sntese, dela decorre o enfoque de cidadania poltica. No socialismo, o princpio fundamental na construo cidad encontra-se na conquista da igualdade social e econmica. Movimentos sociais combinaram, muitas vezes, elementos dessas diferentes correntes, ainda que comportando tenses internas. (Scherer- Warren,1999, p.60).

posio a lgica mercantil. Intervm como redutor da insegurana social, da imprevisibilidade e da ameaa coeso social (Castel, 2010). Como poltica setorial especfica, sua organizao vem sendo traada desde a sano da Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, pela fixao de seus objetivos, preceitos organizativos e de seu campo de responsabilidades. Materializa-se pela realizao de direitos por meio de benefcios e servios que devem resultar em graus crescentes de segurana social aos cidados, diante de desprotees sociais. Trata-se de assegurar prestaes sociais devidas pelo poder pblico em padres compatveis de cobertura e de ateno e de prevenir coletivamente os riscos sociais. Os debates e aes desencadeados desde ento possibilitaram a introduo de novos aportes e especificaes na LOAS de 1993, pela Poltica Nacional de 2004, pela NOB-Suas em 2005, e pela lei federal 12.435 /2011, conhecida como a Lei do SUAS que, por sua vez, implicou na edio de nova Norma Operacional Bsica do SUAS3 ao final de 2012. O amplo marco regulatrio da Poltica de Assistncia Social desencadeado a partir da CF-88 e da LOAS vem introduzindo importantes mudanas e exigncias na rea induzindo reordenamentos ou ordenamentos institucionais e condies para a expanso e qualificao da gesto e do atendimento prestado populao. A PNAS/04 alerta para a necessidade de conhecer quem, quantos e quais so os cidados que necessitam de suas prestaes sociais pautando esse conhecimento pela dimenso tica de incluir os invisveis, parte de uma situao social coletiva. Prope conhecer os riscos, as vulnerabilidades sociais a que
3 Lei N 8.742, de 07.12.1993, alterada e expandida pela Lei N 12.435, de 06.07.2011. Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004 - aprovada por Resoluo no 145 de 15.10.2004 (DOU 28/10/2004) do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS-2005 - aprovada por Resoluo n 130, de 15.07.2005 do CNAS. Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social aprovada pela Resoluo N 33 de 12.12.2012 do CNAS que revoga a NOB de 2005.

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esto sujeitos, bem como os recursos com que contam para enfrentar tais situaes com o menor dano pessoal e social possvel. (PNAS, 2004, p.15). Conhecer necessidades, riscos e vulnerabilidades faz parte da funo de Vigilncia Socioassistencial desenvolvidas no Caderno 3. Embora a deciso quanto ao contedo da PNAS-04 seja resultado de inmeras discusses em plenrias descentralizadas do CNAS, a disperso de entendimento e de prticas dessa poltica, a tradio em dificultar seu reconhecimento como ao pblica estatal foram ao longo das dcadas construindo em seu interior, mltiplas formas de fragmentao e quase inexistente unidade de propsitos. So mltiplos os exemplos de personalismos, subjetivismos, ausncia de comando nico, isolamento de prticas, prevalncia de projetos a servios, persistncia de projetos experimentais ou pilotos sem extenso de seus resultados, relao com entidade sociais baseada na prtica de uso polticoeleitoral e no apoio individualizado. Fazer transitar essa Torre de Babel para uma condio de reconhecimento mtuo pautada na unidade de concepo e ao, em todo o territrio nacional, de modo a produzir atenes de proteo social, um duplo desafio que termina por afirmar que implementar o SUAS como sistema de gesto e garantir a unidade de escopo na proteo social da assistncia social em todo o territrio nacional, so dois desafios mutuamente interdependentes. Em texto de 2008, Yazbek apontava o processo contraditrio que se desencadeia na concretizao da Assistncia Social direcionada realizao dos direitos, Trata-se, pois, de um processo contraditrio, um momento onde mais uma vez, na histria brasileira esto em disputa os sentidos dessa poltica. Os rumos (...) permitiro que o Suas se coloque (ou no) na perspectiva de forjar formas de resistncia e defesa da cidadania dos excludos, ou apenas reiterar prticas conservadoras e assistencialistas (YAZBEK, 2008, p.97).

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A concepo orientadora da proteo social pblica incide evidentemente em outras polticas sociais. No entanto, so vrias as concepes que atravessam esse debate, inclusive aquelas que ameaam e restringem sistemas de proteo que, no plano internacional, outrora tiveram amplitude e se colocaram na esteira dos chamados Estados de Bem Estar Social. Demarcado significativamente pela Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004) instituiu-se o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) regulado por Norma Operacional que estabeleceu as bases conceituais do sistema, os compromissos dos trs entes federativos, as funes da assistncia social e as seguranas sociais que deve assegurar. A implantao do SUAS se d no contexto desse debate. Embora com muitos avanos e com intensa discusso e pactuao nacional, apresenta em seu desenvolvimento tenses polticas, tcnicas e metodolgicas e se instala sob relao conflituosa entre diferentes atores, com trajetrias e valores diferenciados. Ele acaba por reter experincias e valores acumulados que se reapresentam no presente e podem indicar necessrias mudanas ancoradas na garantia de direitos A Assistncia Social avanou enormemente desde 2004. Conquistou reconhecimento, inimaginvel h 15 anos atrs, tornando-se poltica pblica que implica na organizao da ao pblica unificada entre os entes federativos, de orientao descentralizada, com marcos regulatrio4, equipamentos, financiamento estvel, sistema de informao regular e de abrangncia nacional, equipes de trabalho padronizadas, espaos de participao e controle social. Esse avano precisa se expressar com maior vigor em suas aes perante o cidado e a sociedade na defesa de direitos humanos e sociais. Nessa direo o contedo deste caderno retoma a atual regulao dos servios socioassistenciais e traz indicaes para que se afiance sua qualidade. Essa
4 Ao longo do texto inserimos algumas chamadas ou notas para remisso a essas normativas.

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busca em contribuir com a construo da qualidade e respectivos padres de qualidade5 dos benefcios e dos servios socioassistenciais, remetem questo central: qualidade pra quem? Sem dvida a direo ser para os cidados sujeitos de direito, com demandas e necessidades de proteo social advindas do poder pblico enquanto direitos dos usurios dos servios socioassitenciais e dos benefcios. Nesse sentido, a qualidade dos servios relaciona-se com a satisfao de determinadas necessidades de proteo social dos cidados que lhes assegure acolhida, relaes de pertencimento pela convivncia e condies de sobrevivncia asseguradoras da dignidade humana. No sentido de respeitar a dignidade humana que se coloca a proteo social tambm no mbito da qualidade de vida. Este termo abrange muitos significados, individuais e coletivos, que so resultantes histricos de cada sociedade em determinado tempo e espao. O desenvolvimento social e econmico e as lutas sociais levam construo de referncias, que podemos denominar de parmetros de qualidade de vida, que so muito diferentes de uma poca para outra, em sociedades concretas, pois so conquistas civilizatrias socialmente construdas. Soma-se a essa temporalidade, que relativiza a noo de qualidade de vida, os fatores e caractersticas culturais dos diferentes povos, com suas tradies e valores, e ainda as estruturas das classes sociais que, imersas em contextos desiguais, desenvolvem noes diversas de bem estar social e de qualidade de vida. A qualidade nas atenes executadas e prestadas pela poltica de assistncia social se revela no quanto, no como, e em que grau ela proporciona proteo ao cidado. A qualidade dos servios socioassistenciais e seus padres vin22 CAPACITAsuas
5 A palavra qualidade remete a ideia de excelncia e de satisfao, algo positivo; a palavra padro de qualidade est associada a referncias ou parmetros. A partir da estratgia de grupo focal este texto buscou adensar reflexes a partir da escuta de profissionais engajados na prtica cotidiana da poltica. Sob diversas aproximaes buscou-se identificar seu modo de ver em relao qualidade dos servios socioassistenciais e os desafios para a sua concretizao.

culam-se diretamente aos compromissos estatais na gesto da poltica e dos servios que devem garantir direitos de proteo social no contributiva a serem assumidos pelos diferentes agentes sociais que operam polticas sociais pblicas, enquanto construes scio histricas, imersas em relaes de conflito entre o econmico, o social e o poltico. A ao do agente institucional , portanto, uma expresso do contedo da poltica pblica e dos direitos sociais a ela inerentes, no horizonte de maior equidade e justia social. Este caderno aponta desafios na construo e consolidao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS configurando-se como uma agenda de posies e encaminhamentos quanto a resolutividade de suas respostas na proteo social brasileira. Ao final, a par dos dilemas e desafios colocados ao longo do texto, nomeia alguns deles presentes na construo do carter pblico das prestaes socioassistenciais, de sua cobertura em termos de quantidade e qualidade e de sua articulao com foras sociais e com as demais polticas pblicas.

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I. PROTEO SOCIAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


preciso entender que a anlise deste caderno centrada na proteo social no mbito da assistncia implica em que se tenha bastante claro um antecedente: reconhecer que essa funo no se limita a uma poltica social ou poltica de assistncia social. Um segundo cuidado a ressaltar diz respeito ao estreito vnculo entre o contedo das polticas de proteo social com o que a sociedade entende por proteo social, responsabilidade estatal de proteo social pblica e ainda, sobre o alcance dessa proteo social perante o cidado e suas desprotees. Esse conjunto de elementos se constri na relao histrica de foras, interferncias de projetos polticos mais, ou menos, abrangentes em estabelecer a responsabilidade coletiva pela proviso de apoio s desprotees que se expressam na vida dos cidados. Portanto o mbito do que includo, como uma ateno de proteo na assistncia social, convoca a que se tenha presente qual o pacto social que a sustenta. A reflexo sobre proteo social parte desse entendimento apontando que a condio de poltica pblica atribuda a assistncia social como a qualquer outra poltica, realiza dois movimentos, amplia e restringe a ao. Por mais paradoxal que possa parecer a um ou outro, torna-se necessrio concordar que, instituir a assistncia social na condio de poltica social pblica significa elevar e alargar o estatuto da proteo social brasileira tornando-a acessvel a novas situaes e a mais cidados. Essa expanso, no sentido coletivo da ateno, exige construir a visibilidade de demandas o que dimensiona seu grau de universalidade ou cobertura6. Ao mesmo tempo ela exige a delimitao do contedo de responsabilidade dessa poltica na proteo social, o que por bvio no significa que possa
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preciso relembrar que essa perspectiva se coloca em confronto com a pratica que atende situaes como casos individuais, o que desconecta a ateno prestada com a condio de direito do cidado e mesmo da condio estrutural de expresso da questo social portanto, universalizvel na mesma sociedade para os cidados que so submetidos a processos similares de espoliao.

ter condies de suportar todas as desprotees de diferentes cidados. Essa necessria delimitao que define o ngulo da proteo social sobre o qual ela exerce responsabilidade pblica. Os sistemas de seguridade social respondem s demandas de proteo social que se deslocam para alm da responsabilidade familiar e que, na sociedade brasileira, so agravadas por sua desigualdade social, pelas dimenses de seu territrio e contingente populacional e pelo surgimento de novas e desafiantes expresses da questo social que atingem a populao e se expressam mais severamente nas classes subalternizadas da sociedade. Buscam reduzir o impacto de violaes, agresses, negligncias que provocam vitimizaes em indivduos e famlias que passam a demandar a aplicao de medidas e cuidados de reparao, indenizao, restaurao por meio de dispositivos em grande parte regulados no campo da Justia e que abarcam indistintamente todos os cidados com impossibilidade de enfrentar por meios e recursos individuais e familiares situaes de fragilidade de automanuteno e de cuidados por : velhice, acidente, doena, invalidez, desemprego, recluso, alm de desprotees por privaes socioeconmicas, raa, gnero, etnia, cultura, etc. So situaes que demandam a interveno do Estado, pela sua responsabilidade com a preservao da vida e a dignidade humana. (FLEURY, 1994, p.153; VIANA e LEVCOVITZ, 2005, p.17, JACCOUD, 2009). Ainda que identificada no mbito individual ou familiar, a vitimizao face vivencia de risco no decorre de mera responsabilidade individual, mas de um conjunto de determinantes estruturais e conjunturais entre as quais a ausncia de protees sociais pblicas. Entre as situaes determinantes da vitimizao deve-se incluir as rupturas ou fragilizao de vnculos familiares e sociais e a fragilizao das relaes de pertencimento, ao reduzido acesso aos bens socialmente construdos, ocasionando restrio aos direitos e ofensas dignidade humana.

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Para a sua expanso e completude, os cidados devem contar com uma rede de proteo social que inclua benefcios e servios sociais pblicos de natureza no mercantil e de acesso comum a todos. O horizonte da universalidade de suas respostas supe o conhecimento e o reconhecimento de desprotees sociais que incidem sobre a coletividade, independentemente da posio ocupacional e dos rendimentos dos indivduos, embora considerando que suas demandas possuem intrnseca relao com os nveis de privao e desigualdade socioeconmica. Afirmar a Assistncia Social como proteo social significa olhar para o cidado, usurio dos servios, com outros olhos, como nos ensina Sposati, [...] estar protegido significa ter foras prprias ou de terceiros, que impeam que alguma agresso/precarizao/privao venha a ocorrer deteriorando uma dada condio. Porm, estar protegido no uma condio nata, ela adquirida no como mera mercadoria, mas pelo desenvolvimento de capacidades e possibilidades. No caso, ter proteo e/ou estar protegido no significa meramente portar algo, mas ter uma capacidade de enfrentamento e resistncia (SPOSATI, 2009, p.17). A concepo orientadora da proteo social pblica incide evidentemente na organizao das polticas sociais, na alocao de recursos e no alcance das prestaes sociais. No entanto, so vrias as concepes que atravessam esse debate, inclusive aquelas que ameaam e restringem sistemas de proteo que, no plano internacional, outrora tiveram amplitude e se colocaram na esteira dos chamados Estados de Bem Estar Social. Adentrando ao plano das prestaes socioassistenciais, assiste-se a um debate que, alis, no novo e que tambm se aplica aos sistemas de seguridade social mais amplamente concebidos. Vinculado categoria da autonomia como horizonte dessas prestaes, aponta-se a ativao de capacidades para a autonomia, diante do imperativo de liberar a populao de determinadas protees sociais. Dessa forma, se valorizam as intervenes sociais para

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tornar os indivduos e famlias responsveis pelo manejo de suas decises e de sua vida, reforando uma viso conservadora. Autores que estudam o desenvolvimento de polticas sociais na Europa dialogam com os crticos do Estado de Bem Estar Social considerado passivo, em decorrncia de prestaes e benefcios sociais que estimulariam a acomodao das pessoas. Em contraponto se colocaria um Estado Social ativo, que responsabiliza o prprio cidado e sua famlia pelo enfrentamento e equacionamento de suas demandas sociais Castel (2010), ao analisar as tendncias das polticas sociais contemporneas e do trabalho social nelas desenvolvido explicita essa crtica: Desde o comeo dos anos oitenta se multiplicaram as crticas ao carter burocrtico deste Estado social que opera como um distribuidor automtico de recursos e que desresponsabiliza os usurios, reduzidos ao papel de consumidores passivos (...) existindo um amplo consenso para apelar a um Estado que por sua vez seja mais flexvel ou ativo (2010, p.38). Dialogando com essa posio, o autor analisa que pode haver um desvio em transferir ao indivduo uma responsabilidade exagerada no desenvolvimento das polticas pblicas, ao mesmo tempo em que reafirma o direito a proteo social como garantia social e pblica, pois, (...) somente uma referncia ao direito e a certa incondicionalidade do direito pode ser a garantia da presena de um Estado social digno de tal nome (2010, p.40). Avanando nessa anlise admite que o Estado pode ter o objetivo de realizar sua interveno o mais prximo possvel do indivduo para reforar as suas capacidades, Mas com a condio de trat-lo tambm como um sujeito de direito. (...) de ser socorrido, ainda que no possa dar nada em troca. (...) pedir muito a aqueles que tem pouco exigir-lhes que cum-

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pram um contrato ou montem um projeto para mudar sua vida, quando vivem na precariedade. (2010, p.40). Na continuidade de sua anlise sobre os sistemas de proteo social, Castel (2010) coloca a tenso que permeia o trabalho social no interior de uma poltica pblica, entre o modo de abordagem individual e a finalidade sociopoltica da poltica pblica: (...) a reinscrio em coletivos constitui o melhor remdio para indivduos desestabilizados cujo drama a maioria das vezes precisamente estar desconectado de sistemas de pertencimento e de protees coletivas ou no poder inscrever-se nelas, A referncia ao coletivo constitui o antdoto necessrio s dinmicas de individualizao, tanto no campo das intervenes sociais como em outros. (ibid. 2010, p.185). Este conjunto de elementos sobre a extenso do campo da proteo social, para alm dos dispositivos do seguro pblico adstrito a situao formal de trabalho, permitem indicar que a poltica de Assistncia Social deve suprir determinadas necessidades de proteo social e garantir prestaes sociais pblicas. H uma esfera pblica em sua consolidao que se constitui como um campo de fora social, que demanda processos poltico-institucionais, tomada de decises, medidas e estratgias de gesto e de sua democratizao e, sobretudo, dilogos e disputas entre concepes, alocao de recursos e definio de prioridades. No contexto de relaes societrias mais amplas, o fortalecimento do SUAS exige de seus profissionais intervenes fincadas em bases conceituais segundo postulados ticos, qualificados aportes tericos e manejo de novas e criativas estratgias, procedimentos e ferramentas de trabalho, condizentes com os requisitos da poltica pblica.

28 CAPACITAsuas

Os desafios presentes na efetivao da Assistncia Social como direito do cidado e dever do Estado so particulares ao seu campo, sua emergncia e seu desenvolvimento, mas no se dissociam dos processos constitutivos das demais polticas sociais. Junto s demais, o seu processo institucional pode introduzir na agenda pblica, novas demandas e induzir maior e melhor acesso. [...] estar protegido significa ter foras prprias ou de terceiros, que impeam que alguma agresso/precarizao/privao venha a ocorrer deteriorando uma dada condio. Porm, estar protegido no uma condio nata, ela adquirida no como mera mercadoria, mas pelo desenvolvimento de capacidades e possibilidades. No caso, ter proteo e/ou estar protegido no significa meramente portar algo, mas ter uma capacidade de enfrentamento e resistncia (SPOSATI, 2009, p.17). Uma das formas em analisar as respostas que devem estar contidas na proteo social de assistncia social supe elencar expresses que essas desprotees assumem. No Caderno1 foi construdo referencial similar com objetivo de situar o campo de direitos socioassistenciais. O quadro a seguir procura identificar expresses de desprotees sociais a partir de trs grandes eixos: o ciclo de vida, a dignidade humana e a convivncia familiar. No se tem ele por acabado e sim como indicativo, para que se pense de forma articulada as manifestaes de desproteo social que chegam at os servios de assistncia social.

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QUADRO 1- Desprotees sociais que demandam proteo da poltica de assistncia social


EIXOS INSEGURANAS SITUAES DETECTADAS Proteo Bsica 1) Razo de dependncia 2) Demanda de cuidados especiais de dependentes - razo de dependncia da famlia marcada por maior nmero de dependentes por provedor associada a baixa remunerao e inconstncia do trabalho do provedor - presena de idoso na famlia que demandam cuidados sem acesso a apoios de servios de cuidadores ofertados pela poltica pblica - ausncia de cobertura de dispositivo de proteo a ateno a segunda pessoa com deficincia na famlia independente de idade - ausncia de cobertura de qualquer programa de proteo social a pessoas com doenas crnicas; - ausncia de cobertura de qualquer programa de proteo social a pessoas cuja deficincia tenha sido avaliada como de curta permanncia - ausncia de cobertura de qualquer programa de proteo social a pessoas sem idade para aposentadoria ou BPC - ausncia de concesso de benefcios eventuais pela inexistncia de regulao municipal em conformidade com as normas nacionais - vivncia de situaes de alterao na razo de dependncia da famlia em provedor ou dependente - demora ou ausncia de incluso em programa de transferncia de renda face a ausncia de descentralizao para autonomia dos CRAS para insero de famlias Encaminhamento par cadastro fica vinculado a burocracia sem materializar a proteo social

CICLOS DE VIDA Fragilidades e vulnerabilidades peculiares aos processos de crescimento, desenvolvimento e envelhecimento: 1.Infncia 2.Adolescente 3.Juventude 4.Adulto 5.Idoso

3) Presena na famlia de mais de um membro com deficincia ou doena crnica

4) Pessoas idosas na famlia com demanda de BPC sem aceitao pelo INSS 5) Demandas de benefcios eventuais para superar uma situao familiar face a morte, nascimento de membros da famlia

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6) Demandas de apoio para complementao de renda familiar pelo nmero e idade dos filhos

EIXOS

INSEGURANAS

SITUAES DETECTADAS Proteo Especial - crianas em situao de rua e abandono - adultos em situao de rua - Idosos e deficientes em situao de rua e abandono - Idosos vivendo ss sem servio de cuidados e apoio - egressos de medidas de segurana - egressos do sistema prisional sem referncia familiar - crianas e adolescentes sob violncia fsica familiar - crianas e adolescentes vtimas de violncia, abuso, explorao sexual, do exerccio de prostituio e do trfico humano - crianas e adolescentes em situao de trabalho - mulheres, idosos e pessoas com deficincia em situao de violncia (psicolgica, domstica, sexual, entre outras) - crianas e adolescentes em situao de pobreza e indigncia - crianas e adolescentes com deficincia e vivncia de situao de pobreza e indigncia - crianas e adolescentes migrantes em situao de pobreza e miserabilidade

CICLOS DE VIDA

7) Vivncia de abandono

Fragilidades e vulnerabilidades peculiares aos processos de cresci- 8) Vivncia de violncia fsica, mento, desenvolvimento e psquica e sexual envelhecimento: 1.Infncia 2.Adolescente 3.Juventude 4.Adulto 5.Idoso 9) Vivncia de violao de direitos de pessoas idosas, mulheres e pessoas com deficincias 10) Vivncia de crianas e adolescentes em famlias com vulnerabilidade socioeconmica

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EIXOS

INSEGURANAS

SITUAES DETECTADAS - crianas e adolescentes impedidos de construo de projetos pessoal de vida pela contnua vida institucionalizada - crianas e adolescentes impedidos de vivncia em famlia substituta, guardi ou acolhedora e/ ou adoo por ausncia de oportunidades - adolescentes abrigadas grvidas ou com filhos pequenos

11) Vivncia de crianas e adolescentes em instituies CICLOS DE VIDA

12) Ausncia de trabalho socioeducativo para adolesFragilidades e centes e jovens em vulnerabilidades conflito com a lei, peculiares aos em cumprimento processos de cresci- da medida socioedmento, ucativa em meio desenvolvimento e aberto envelhecimento: 13) Ausncia de convvio familiar e 1.Infncia comunitrio a cri2.Adolescente anas, adolescentes 3.Juventude e jovens em conflito 4.Adulto com a lei 5.Idoso

- adolescentes e jovens em cumprimento das medidas socioeducativas impedidos da frequncia ao trabalho socioeducativo qualificado para sua reorganizao de projetos de vida e sua acolhida na convivncia familiar

- crianas e adolescentes apartados do convvio familiar e comunitrio

14) Vivncia de pessoas idosas e pessoas com deficincia sem condies de prover seu prprio sustento e nem t-lo provido pela sua famlia

- pessoas idosas sem condies de prover seu prprio sustento e nem t-lo provido pela famlia -pessoas com deficincia incapaz para a vida independente e para o trabalho, sem condies de prover seu prprio sustento e nem t-lo provido pela famlia

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EIXOS

INSEGURANAS 15) Ausncia prolongada do provedor(s) na relao cotidiana com membros da famlia face a exigncias de trabalho e locomoo 16) Localizao isolada de moradia da famlia sem oferta de trabalho e demais recursos de apoio e proteo social

SITUAES DETECTADAS

17) Famlias com um ou mais responsvel desaparecido (s), falecido(s), interno(s) ou egresso(s) do sistema prisional, com especial ateno s gestantes e nutrizes 18) Vivncia de ruptura dos vnculos familiares pela ausncia de condies do sustento e seus membros

- esgaramento das relaes entre os membros da famlia demandando o apoio para fortalecer relaes de pertencimento e de referncia - necessidade de ampliar vivencia de pertencimento que fortaleam os vnculos entre os membros da famlia ampliando suas referncias - necessidade de estruturas de apoio a famlias com ausncia de convvio entre seus membros - necessidade de apoio a famlias cujo cotidiano de sobrevivncia exige a antecipao de responsabilidades de crianas perante seus irmos - necessidade de apoio a famlias com gestantes e nutrizes - necessidade de apoio a famlias com adolescentes grvidas - famlias vulnerveis pela constituio uni-parental - famlias com vnculo afetivo pais/filho pouco desenvolvido - famlias com dificuldades no cumprimento de condicionalidades do Programa Bolsa Famlia e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI

CONVIVNCIA FAMILIAR

Proteo Especial 19) Vivncia em territrios degradados 20) Excluso sociocultural - ausncia de aproximao entre as intervenes urbanas realizadas pelo municpio e as condies de moradia das famlias - famlias e indivduos residentes em contextos/territrios com incidncia de trfico, prticas transgressoras, entre outras situaes de extrema violncia

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EIXOS

INSEGURANAS

SITUAES DETECTADAS - coletivos tnicos como indgenas e quilombolas, com necessidades especiais -populaes ribeirinhas; zonas de fronteira; e, incidncia de migrao (ciganos) - famlias vulnerveis pelo uso, abuso e dependncia de substncias psicoativas - famlias vulnerveis pela vivncia do cumprimento de pena de alguns de seus membros - famlias vulnerveis pela vivncia de crianas, adolescentes e jovens em instituies - famlias que tm ou teve criana/adolescente em abrigo, casa-lar ou famlia acolhedora, substituta ou guardi - famlia que entregou criana ou adolescente em adoo - famlias com episdios atuais ou pregressos de violncia contra criana, adolescente ou jovem, idosos e pessoas com deficincia - famlias em situao de extrema pobreza no inseridas em Programas Sociais - famlias com gestantes ou mulheres com filhos recm-nascidos internas do sistema prisional e em unidades de internao (medidas socioeducativas)

34 CAPACITAsuas

CONVIVNCIA FAMILIAR

EIXOS

INSEGURANAS

SITUAES DETECTADAS Proteo Bsica - famlias que enfrentam o desemprego sem renda ou renda precria com fragilidade para manter e educar os filhos - famlias com crianas e adolescentes com deficincia e vivendo em situao de pobreza e indigncia - famlias com crianas e adolescentes migrantes em situao de pobreza e miserabilidade - egressos de medidas de segurana e do sistema prisional pertencente famlia em situao de pobreza Proteo Especial

21) Vivncia em agregado familiar sem condio de educar os filhos

SOBREVIVENCIA

22) Construo de meios de sobrevivncia par indivduos egressos de processos de internao , priso e outros que molestaram sua integridade fsica e psicolgica 23) Vivncia de calamidade pblica relacionada agresses ambientais e climticas

- famlias e indivduos em situao de rua -egressos de situao de trfico de seres humanos - egressos do trabalho escravo ou/em situao de pobreza submetidas a condies de trabalho precarizados que constituam risco sua integridade fsica e psicolgica - pessoas e famlias vivendo em rea de risco sujeitados a deslizamentos - pessoas e famlias vtimas de enchentes - pessoas e famlias vtimas de incndio - pessoas e famlias vivendo ao desabrigo em baixas temperaturas -famlia e indivduos vtimas de epidemias

35 CADERNO 2

As situaes de desproteo social exigem respostas articuladas do Estado atravs de suas diversas polticas, sendo que aqui nos interessa, em particular, as respostas da proteo social de assistncia social que, conforme definido pelo SUAS se constitui e deve se consolidar mediante a corresponsabilidade dos trs entes federativos em prover, articular e co-financiar benefcios e servios socioassistenciais, em relao pactuada e colaborativa, respeitando-se a autonomia dos entes e o comando nico em cada esfera. Como j registrado no caderno Capacita SUAS n1, pode-se afirmar que de forma genrica, o mbito singular da proteo social de assistncia social pode ser sintetizado em: ampliar a capacidade protetiva da famlia e de seus membros, o que supe construir respostas desde a ausncia dessa proteo, a presena de abandono, de agresses, produzindo aes de fortalecimento de laos e de capacidade de exerccio dessa proteo que insere quer benefcios como servios; ampliar a densidade das relaes de convvio e sociabilidade dos cidados desde a esfera do cotidiano at atingir os diversos momentos do ciclo de vida do cidado e cidad em que ocorrem fragilidades que os tornam mais sujeitos a riscos sociais e a violao de sua dignidade; instalar condies de acolhida e processos de acolhimento como parte do trabalho de ateno e cuidados; reduzir as fragilidades da vivncia e da sobrevivncia, atravs de meios capacitadores da autonomia, das condies de dignidade humana, provocados inclusive pela ausncia de renda em uma sociedade de mercado; reduzir e restaurar os danos de riscos sociais e de vitimizaes causadas por violncia, agresses, discriminaes, preconceitos.

36 CAPACITAsuas

1.1. Materializao da proteo social de assistncia social: benefcios e servios socioassistenciais Para a sua expanso, o sistema de seguridade social e nele, a Assistncia Social, deve contar com uma rede de proteo social que inclua benefcios e servios socioassistenciais realizados por profissionais, bens e dispositivos institucionais, de natureza no mercantil e acesso qualificado e franqueado a todos. Os benefcios e servios constituem garantias da proteo social na condio de direitos a serem assegurados pela Poltica de Assistncia Social, para a preservao, segurana e respeito dignidade de todos os cidados (SPOSATI, 2009, p.22). Conforme definido na LOAS e na PNAS, a Proteo Social Bsica tem carter preventivo e objetiva a antecipao de situaes de risco por meio do conhecimento prvio do territrio e das famlias, das demandas sociais e dos nveis de desproteo social a que esto expostas7, do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios, prevendo o desenvolvimento de servios, programas e projetos locais de acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de indivduos, para responder as situaes de vulnerabilidade social. Destacam-se os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS)e a rede de servios socioeducativos direcionados para grupos especficos, dentre eles, os Centros de Convivncia para crianas, jovens e idosos, que ganham fora e efetividade ao se materializarem nos territrios. Compem tambm a Proteo Social Bsica os Benefcios Eventuais, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e as transferncias de renda do Programa Bolsa Famlia. A Proteo Social Especial (PSE) est direcionada a situaes de desproteo agravadas. So famlias e indivduos em situao de risco pessoal ou social, cujos direitos tenham sido violados ou ameaados, em particular devido a ocorrncia de violncia fsica ou psicolgica, abuso ou explorao sexual,
7

37 CADERNO 2

Vide Caderno 3.

abandono, rompimento ou fragilizao de vnculos ou afastamento do convvio familiar em funo da aplicao de medidas socioeducativas. O Centro de Referncia Especializada em Assistncia Social (CREAS) a unidade pblica estatal responsvel pela oferta de servios da PSE e tem o papel de coordenar e fortalecer a articulao dos servios com a rede de assistncia social e as demais polticas pblicas. Os servios da Proteo Especial so diferenciados para responder a situao vivenciada pelo indivduo ou famlia de acordo com nveis de complexidade (mdia ou alta) e devem estar articulados diretamente com o sistema de garantia de direito, o que exige uma gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e com outros rgos e aes do Executivo8. a. Integrao servios e benefcios A LOAS dispe que os benefcios e servios socioassistenciais devem se organizar por nveis de proteo social bsica e especial e pela complexidade das atenes requeridas e respostas organizadas. (Artigo 6 A). Sua realizao pode ocorrer por servios prestados nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) - unidades estatais de referncia dessas protees - e pela participao das entidades e organizaes de Assistncia Social (Artigo 6 C). Art. 6-C. As protees sociais, bsica e especial, sero ofertadas precipuamente no Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras) e no Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas), respectivamente, e pelas entidades sem fins lucrativos de assistncia social de que trata o art. 3 desta Lei. 1 O Cras a unidade pblica municipal, de base territorial, localizada em reas com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social, destinada articulao dos servios socioassistenciais no
8 Vide Caderno 1.

38 CAPACITAsuas

seu territrio de abrangncia e prestao de servios, programas e projetos socioassistenciais de proteo social bsica s famlias. 2 O Creas a unidade pblica de abrangncia e gesto municipal, estadual ou regional, destinada prestao de servios a indivduos e famlias que se encontram em situao de risco pessoal ou social, por violao de direitos ou contingncia, que demandam intervenes especializadas da proteo social especial. 3Os Cras e os Creas so unidades pblicas estatais institudas no mbito do Suas, que possuem interface com as demais polticas pblicas e articulam, coordenam e ofertam os servios, programas, projetos e benefcios da assistncia social. Art. 6-D.As instalaes dos Cras e dos Creas devem ser compatveis com os servios neles ofertados, com espaos para trabalhos em grupo e ambientes especficos para recepo e atendimento reservado das famlias e indivduos, assegurada a acessibilidade s pessoas idosas e com deficincia. (Lei n 12.435, de6 de julho de 2011.) Na realizao dos benefcios e servios socioassistenciais as funes da Assistncia Social se interpenetram e operam integradamente. No se constituem (ou no se constituem exclusivamente) em instncias operadoras, mas em processos de trabalho com resultados para a efetiva realizao da proteo social9. Ao operar na proteo aos riscos e vulnerabilidades, a assistncia social adquiriu maior visibilidade pela oferta de provises materiais e, sobretudo, por se ocupar de respostas emergenciais diante de contingncias sociais, o que precisa ser revertido quando o que est em questo na proteo social bsica a sua dimenso de antecipao que previna possveis ocorrncias. Os benefcios, continuados ou eventuais, constituem a forma pela qual a assistncia social reconhecida, sem dvida, pela extenso de sua cobertura e por terem promovido determinado patamar de mudanas em condies de
9 Para recorrncia a uma discusso mais aprofundada acerca da Proteo Social e a defesa dos direitos socioassistenciais, ver Caderno 1 e, em relao a funo da Vigilncia Social, ver Caderno 3.

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vida da populao10. Integram organicamente as garantias do SUAS, como direito dos cidados e famlias. Os benefcios e servios socioassistenciais compem o Sistema de Proteo Social brasileiro. Alm de provises materiais, a Assistncia Social deve oferecer meios para o desenvolvimento ou (re)construo da cidadania e da autonomia, ou seja, necessidades que vo alm da reproduo material da vida. O benefcios e servios pblicos de assistncia social materializam os direitos socioassistenciais - parcela de responsabilidade da proteo social que cabe poltica de assistncia social garantir -, e ganham visibilidade e legitimidade social medida que disponham de estruturas slidas e meios institucionais (operadores especializados, financiamento compatvel, espaos fsicos adequados, infraestrutura material, etc.) e sejam acessados de modo previsvel, continuado, com cobertura e qualidade compatveis com as condies que os justificam e com resolutividade em suas respostas. Os benefcios constituem provises da Proteo Social Bsica do SUAS e compem a rede socioassistencial. A articulao entre servios e benefcios necessria, de modo a integrar o seu acesso a cuidados e atenes prestadas pelo trabalho profissional nos servios socioassistenciais. competncia comum dos entes federativos gerir, de forma integrada, os servios, benefcios e programas de transferncia de renda de sua competncia (NOB/SUAS, 2012)11.

40 CAPACITAsuas

10 Sobre impactos do Programa Bolsa Famlia nas condies de vida das famlias vide Maria Ozanira da Silva e outros. A Poltica Social Brasileira no Sculo XXI, 2008; Pnad/IBGE 2009; e Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios. Jorge Abraho de Castro, Lucia Modesto (orgs). (2 v), IPEA, 2010. <http://www.ipea.gov.br> 11 A determinao legal da garantia um salrio mnimo na CF de 88, que na LOAS recebeu a denominao de Benefcio de Prestao Continuada (BPC) concretizou a luta dos movimentos sociais que se articularam para garantir a proteo de renda para as pessoas com deficincia e pessoas idosas. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) a garantia de um salrio mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem t-la provida por sua famlia (LOAS, art.20). Os Benefcios Eventuais so provises suplementares e provisrias que integram organicamente as garantias do SUAS e so prestadas aos cidados e s famlias em virtude de nascimento, morte, situaes de vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica. (LOAS, art.22, redao dada pela Lei n 12.435/2011).

b. Servios socioassistenciais: referncias normativas A prestao dos servios socioassistenciais envolve a organizao de respostas diante das privaes econmicas e sociais e da difcil interveno em relao aos impactos que a desigualdade social produz, cuja superao foge da rbita do trabalho profissional e de uma nica poltica pblica, embora cada uma delas tenha o seu campo de interveno e de possibilidades. O trabalho social operado na Assistncia Social complexo, justamente por lidar com graves dimenses e expresses da questo social, como a desproteo e fragilizao de vnculos e solidariedades familiares e sociais, alm de acessos precrios a bens, recursos e polticas pblicas. Sua realizao adequada se projeta a partir de compatvel financiamento pblico, decises polticas e recursos profissionais para que determinadas condies possam ser compreendidas e alteradas. Na atual conjuntura, aos servios historicamente estruturados se colocam novas exigncias diante de graves situaes, sobretudo em face das transformaes do mundo do trabalho, de mudanas sociais, demogrficas e familiares que exigem novas respostas das polticas pblicas, principalmente, quando afetam coletivos mais vulnerveis e que constituem os detentores de direitos proteo social de Assistncia Social. Os servios de assistncia social devem propiciar um campo de seguranas e certezas pela sua oferta em quantidade e qualidade para assegurar direitos humanos e sociais exigveis ao Estado que, se no prest-los diretamente, deve regulamentar a sua delegao. Suas respostas devem impactar positivamente as condies sociais daqueles que deles se utilizam, requerem ou venham deles a necessitar. Constituem um campo de atenes, apoios e cuidados s pessoas, famlias e aos grupos que demandam proteo social do Estado, independentemente
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de sua condio de renda12. Cumprem a funo de proteger, reduzir danos, monitorar riscos e prevenir a incidncia de agravos ao ciclo de vida, dignidade humana e fragilidade das famlias. Sua realizao de forma gratuita, continuada e planejada remete s responsabilidades a serem operadas pelos entes federados e a sua organizao com continuidade, regularidade e permanncia implica em meios e condies adequadas para a sua gesto. Para o desenvolvimento dos seus processos de trabalho exige qualificao e valorizao profissional, quadro de pessoal compatvel e ambientes adequados. O seu funcionamento requer planejamento, fluxos constitudos e gesto formalizada. A realizao dos servios de responsabilidade precpua do ente municipal, cabendo ao Estado prestar os servios assistenciais cujos custos ou ausncia de demanda municipal justifiquem uma rede regional de servios, desconcentrada, no mbito do respectivo Estado (Artigo 13). preciso levar em conta na organizao dos servios e na sua oferta e funcionamento em rede, as especificidades, iniquidades e desigualdades regionais e municipais, bem como as diversidades culturais, tnicas, religiosas, socioeconmicas, polticas e territoriais. A concepo que orienta a realizao dos servios socioassistenciais, bem como o prprio modo de conceber as privaes humanas e sociais incide sobre a sua extenso e qualidade. As condies que levam a sua existncia so socialmente constitudas e decorrem de situaes e expresses que emergem das relaes sociais, com variaes no tempo e no espao.
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12 A PNAS/04 define como pblico usurio da assistncia social: cidados e grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e social.

Na produo dos servios coloca-se a possibilidade de trazer a luz o conjunto de situaes que demandam proteo ao Estado, ao qual se impe a oferta de respostas adequadas s necessidades da vida social, da dignidade humana e do enfrentamento da pobreza e das desigualdades sociais, conforme dispe a CF-88. Em seu artigo 23, a LOAS dispe sobre a natureza continuada dos servios e a sua finalidade na melhoria das condies de vida da populao segundo suas necessidades. Portanto, uma primeira definio de servios deve considerar o seu valor, a sua utilidade social em resposta s necessidades humanas. A trajetria da Poltica de Assistncia Social, em particular nos ltimos 10 anos, tem avanado na construo e definio de marcos legais e regulatrios que estabelecem balizas, referncias e radares para a proteo social e de seus servios com qualidade. Os movimentos para articular as aes entre as trs esferas de governo, entre governo e sociedade civil, entre servios e benefcios e com a rede socioassistencial, so componentes essenciais de uma dimenso a ser planejada, desenvolvida e avaliada considerando a unidade de propsitos que preside o SUAS e o alcance de direitos pelos usurios. Na realizao dos servios socioassistenciais assumem-se como dimenses orientadoras do trabalho social o fortalecimento de potencialidades e capacidades dos cidados e o seu empoderamento 13 e protagonismo social 14. Fortalecer potencialidades e capacidades no significa que o prprio indivduo tem que buscar a soluo dos seus
13 Numa perspectiva emancipatria, empoderar o processo pelo qual indivduos, organizaes e comunidades angariam recursos que lhes permitam ter voz, visibilidade, influncia e capacidade de ao e deciso. Nesse sentido, equivale aos sujeitos terem poder de agenda nos temas que afetam suas vidas. (HOROCHOVSKI e MEIRELLES, 2007, p.486) 14 De acordo com COSTA (1998), a palavra protagonismo formada por duas razes gregas, proto, que significa o primeiro, principal, e agon, que significa luta. Agonistes, significa lutador. Protagonismo quer dizer lutador principal, personagem principal, ator principal.

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problemas 15, desonerando o Estado de suas responsabilidades. Especialmente no trabalho social realizado no mbito da Proteo Social Bsica de Assistncia Social, coloca-se a expectativa de que o mesmo possa contribuir para o desenvolvimento de projetos coletivos e a conquista do protagonismo e da autonomia de cada um dos membros das famlias do territrio (PAIF, 2012). Na esteira desse debate cabe salientar o mbito de uma poltica social e do trabalho social nela realizado. Ao posicionar esse trabalho preciso considerar a singularidade das trajetrias dos cidados, sem perder de vista que o trabalho social se constri na relao com usurios de servios pblicos, detentores de direitos como cidados. necessrio considerar tambm a particularidade dos sujeitos profissionais responsveis pelo trabalho social no mbito do SUAS. A prestao de servios e benefcios de assistncia social envolve um conjunto amplo e diversificado de categorias profissionais e as condies objetivas e subjetivas de que dispem, sejam as relacionadas aos conhecimentos e saberes acumulados em cada uma das reas, sejam as relacionadas aos meios, estruturas e gesto institucional exigidos para a materializao do trabalho socialmente necessrio - qualificado, complexo e cooperado - que devem realizar, em um contexto de ampliao de demandas e precarizao das relaes de trabalho. (RAICHELIS, 2010).

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15 Vide Caderno de Orientaes Tcnicas sobre o PAIF: Trabalho social com famlias do Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia PAIF, 1. Ed., Braslia, 2012. <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/protecaobasica> Nessa produo conceitua-se trabalho social como: Conjunto de procedimentos efetuados a partir de pressupostos ticos, conhecimento terico-metodolgico e tcnico-operativo, com a finalidade de contribuir para a convivncia, reconhecimento de direitos e possibilidades de interveno na vida social de um conjunto de pessoas, unidas por laos consanguneos, afetivos e/ou de solidariedade que se constitui em um espao privilegiado e insubstituvel de proteo e socializao primrias, com o objetivo de proteger seus direitos, apoi-las no desempenho da sua funo de proteo e socializao de seus membros, bem como assegurar o convvio familiar e comunitrio, a partir do reconhecimento do papel do Estado na proteo s famlias e aos seus membros mais vulnerveis. Tal objetivo materializase a partir do desenvolvimento de aes de carter preventivo, protetivo e proativo (...). Salienta-se quanto a adoo de metodologias do trabalho social que as mesmas devem estimular a participao das famlias e contribuir para a reflexo crtica sobre as condies de vida e do territrio e fortalecer suas capacidades para construir alternativas de ao e auxiliar no processo de conquista da cidadania (PAIF, 2012).

Depreende-se dessa lgica, o imperativo do acompanhamento social efetivo dos sujeitos em sua trajetria encontrando respostas para necessidades singulares e coletivas e mobilizando apoios, recursos e suportes pblicos e no buscando no prprio indivduo, tanto as razes de sua situao, como todos os recursos para super-la. Duas grandes direes esto postas para a proteo social na assistncia social: a construo da autonomia e o fortalecimento de vnculos/laos de pertencimento. A autonomia conforme aqui brevemente se coloca, uma necessidade humana bsica e condio para viver em sociedade de forma ativa. No Caderno de Orientaes do Servio de Proteo e Atendimento Integral a Famlias (PAIF, 2011) essa formulao apoiada no conceito desenvolvido por DOYAL e GOUGH e discutido por Pereira (2000) concebendo-se ento como a capacidade das pessoas de elegerem objetivos e crenas, valor-los com discernimento e coloca-los em prtica sem opresso. A autora incita a trazer para o campo da assistncia social a necessidade de autonomia. Se vincularmos essa categoria ao alcance da cidadania, teramos a prpria proteo social materializada em formas de segurana social bens, servios, atividades, tanto do ponto de vista fsico, como econmico e dos vnculos sociais. (Pereira, 2000, p. 75 a 86). Os vnculos sociais constituem elementos de sustentao da proteo social. Enquanto o isolamento, a desfiliao, as rupturas sociais so indicadores de reduo da sustentao da proteo social, os vnculos e o reconhecimento social so uma expresso de seu fortalecimento (Caderno 1, 2013). Nessa tica, os direitos ultrapassam a ateno a cada indivduo ou grupo conforme a especificidade de cada servio, e se formulam em trs grupos: os gerais; os especficos em cada modalidade de servio; os direcionados restaurao e sustentabilidade do reconhecimento e vnculo de cidadania, como ultrapassagem das aquisies imediatas e materiais a que tem direito de obter em cada um dos servios (Caderno 1, 2013).

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1.2

A relao entre o pblico e o privado na prestao de servios socioassistenciais

Os servios desenvolvidos por organizaes no governamentais, com ou sem subsdio do Estado, se organizaram a partir de iniciativas de grupos e de organizaes, sob diversas referncias. No seu desenvolvimento, o campo assistencial foi presidido pelo princpio da subsidiariedade. Derivado da Doutrina da Igreja Catlica e formulado em fins do sculo XIX e comeo do sculo XX assume importncia no momento atual no qual esto presentes polmicas que envolvem a definio do papel do Estado e a transferncia de suas responsabilidades pblicas para indivduos, famlias ou organizaes privadas da sociedade civil. Vrios estudos demonstram os elementos constitutivos do campo assistencial que plasmaram a sua identidade, como forma de interveno de carter privado, derivada de prticas de auxlio e socorro, no raro visvel pelo seu carter emergencial e at hoje assim compreendida, no como proteo social de carter universal, a ser provida por meio de benefcios e servios continuados, segundo necessidades de seus demandantes, na condio da efetivao de um direito que cabe ao Estado regular e prover. As formas pretritas de desenvolvimento do campo assistencial tem significncia na configurao atual dos servios socioassistenciais, repercusses em seu contedo e na construo do dever de Estado na sua proviso e regulao. A oferta privada de aes sociais configura um campo difuso que, necessariamente, no se organiza pela regncia de direitos sociais e pela sua vinculao poltica pblica, demandando um importante movimento a ser institudo, quando inseridas na rbita da poltica pblica. No caso da Assistncia Social h um transito que sugere transformaes no modo de conceber e realizar os servios e em medidas efetivas do Poder

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Pblico para tornar visveis as necessidades sociais, as respostas organizadas e o seu alcance. Demanda operaes que integrem organicamente a prestao estatal e a prestao privada e que constituam e consolidem novas bases para as relaes de cooperao estabelecidas ou que venham a se estabelecer. Grande parte dos servios de assistncia social se constituiu anteriormente e exteriormente a proviso e a regulao social estatal, pois ficaram historicamente a cargo da proteo solidria que se desenvolveu vinculada s organizaes privadas sem fins lucrativos. O insuficiente conhecimento que se produziu acerca de sua prestao e de seus efeitos pode ser uma das razes de seu baixo reconhecimento como direito. Comumente, so identificados como outorga e caridade e no como dever de Estado. As iniciativas desenvolvidas pela solidariedade civil constituem um leque amplo de aes, projetos e programas sociais, como so mais frequentemente denominados. As entidades e organizaes de Assistncia Social, junto s demais organizaes sem fins lucrativos, integram um universo amplo e heterogneo de vinculaes e motivaes e, frequentemente, sua misso atuar a partir de necessidades e problemas especficos da populao, cujas finalidades so genericamente definidas como fim pblico ou promoo do bem-estar de grupos e pessoas. Orientadas pelo valor comum da solidariedade, suas intervenes so diversificadas, conforme o iderio religioso ou laico que as orienta. Suas prticas passaram por alianas que condicionaram e ainda condicionam sua atuao. H percursos e debates para a superao do conservadorismo contido na relao tradicional entre o Estado e a filantropia, mas tambm presente na burocracia estatal. Conforme salienta Sposati, No h naturalidade em si entre associar filantropia e favor. Seu entendimento como solidariedade com a dignidade do ser humano permite a construo de uma relao no campo dos direitos sociais e
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a universalidade da proteo social da seguridade social. Isto exige, porm, libertar a filantropia do campo de um dever moral e al-la a condio de manifestao de solidariedade, o que supe a luta pelos valores de igualdade e equidade na sociedade. (SPOSATI, 1994: 90) A formalidade da relao, quando estabelecida pelo Estado ocorreu historicamente, pelo reconhecimento da utilidade pblica da organizao responsvel e pelo financiamento na forma de subvenes e auxlios. Parcela do conjunto das organizaes sem fins lucrativos constituda pelas entidades beneficentes de Assistncia Social, designao que inclui as organizaes de sade, educao e assistncia social e se distinguem das organizaes mercantis, ao prestar servios sociais, por delegao ou convite do poder pblico. No Brasil, o Estado estimulou ao longo da histria a criao das entidades e uma formalizao dessa relao ocorreu pelo reconhecimento pblico das mesmas, pelo instituto da matrcula em rgos pblicos e pela Certificao conferida pelo CNAS at a edio da Lei N 12.101/1999 que atribuiu essa responsabilidade aos Ministrios correspondentes. Em seu artigo 1o, a Loas define que a Assistncia Social poltica de seguridade social no contributiva que se realiza atravs de um conjunto integrado de aes da iniciativa pblica e da sociedade. E estabelece em seu artigo 3o que as entidades e organizaes de assistncia social so aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos (1993). A vinculao dos servios socioassistenciais prestados pelas Entidades e Organizaes de Assistncia Social ao SUAS um movimento em construo e em diferentes estgios de realizao. A relao pblico-privado encontrou avanos pelo estabelecimento de pactos centrados na ateno populao. Entretanto, esta uma questo onde os entendimentos so diferenciados e, por vezes, dissonantes com os dispositi-

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vos normativos, sendo um campo de tenso no desenvolvimento do SUAS. Expressa, evidentemente, as prprias diferenas que se constituem no seio da sociedade e que representam as formas de conceber o campo de garantias ao direito social, dentre outras dimenses que no caberiam no mbito desta reflexo. A regulao proposta pela LOAS em sua modificao recente (Lei do SUAS n 12435/11) impulsionou uma srie de medidas, cujos desdobramentos tendem a conferir legitimidade s provises socioassistenciais e a sua qualificao para a expanso dos direitos.

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II. A QUALIDADE DOS SERVIOS SOCIOASSISTENCIAIS: UMA ABORDAGEM CONCEITUAL


A classificao dos servios comporta aqueles que se destinam ao atendimento individual e coletivo, neste ltimo, encontrando-se os servios sociais pblicos, categoria que inclui os servios socioassistenciais, prestados diretamente pela Administrao Pblica ou por terceiros, quando delegada a sua execuo mantendo-se, contudo, a responsabilizao pblica pela definio das diretrizes e padres de ateno, coordenao, acompanhamento, controle e avaliao. Zarifian (2001), ao discutir o valor do servio est interessado na sua validade social e, portanto, como os servios se situam no desenvolvimento da sociedade. Constri uma definio de servios, como [...] o processo que transforma as condies de existncia de um indivduo ou de um grupo de indivduos. O servio deve, portanto, agir sobre as condies de uso ou sobre as condies de vida do destinatrio (um cliente, um usurio), de maneira que responda s necessidades e expectativas deste ltimo (p. 69). A realizao dos servios socioassistenciais, assim como dos servios sociais de modo geral caracteriza-se pelo uso intensivo de recursos humanos e exige uma qualificao profissional para realizar efetivamente a mudana, a transformao esperada na condio que gerou a sua demanda. Ao tratar dos servios socioassistenciais, sobretudo, preciso considerar que a qualificao neles investida constitui mecanismo de expresso, transmisso e absoro de valores e concepes aliceradas no marco legal da seguridade social e na configurao de uma rede de segurana social pblica. Em que pese a necessria e devida apropriao de meios tecnolgicos na sua operao, nenhum ser substitutivo do trabalho humano e de seus aportes ticos e terico-metodolgicos.

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O Captulo IV da LOAS trata dos benefcios, servios, programas e projetos de Assistncia Social, comumente tomados de forma similar. Isso ocorre, especialmente, nas relaes que se estabelecem entre o Poder Pblico e as organizaes no governamentais, sob a lgica do financiamento pblico e de outras organizaes financiadoras, quando se demanda o planejamento e a apresentao de projetos. Os benefcios e servios socioassistenciais possuem natureza continuada em sua prestao. Do ponto de vista da lgica da organizao da gesto pode se operar por programas e projetos que esto aqui compreendidos como unidades de planejamento e qualificao, a exemplo de um programa que constitui uma unidade gerencial de um conjunto de servios articulados entre si. Projeto tambm pode ser uma unidade de ateno ao cidado, como iniciativa experimental, qualificadora e necessariamente complementar. A LOAS define programa como aes integradas e complementares, com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos, para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e servios socioassistenciais (Art. 24). No mesmo sentido, o projeto pode ser definido como um conjunto de aes estratgicas para articular benefcios e servios socioassistenciais ou polticas pblicas na dimenso da intersetorialidade e de pactos de governo e sociedade para o estabelecimento de prioridades sociais. Os projetos, conforme dispe a LOAS, compreendem a instituio de investimento econmico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gesto para a melhoria das condies gerais de subsistncia, elevao do padro de qualidade de vida, a preservao do meio ambiente e sua organizao social (Art. 25). Os projetos contem prazos determinados para o cumprimento de objetivos e podem responder a uma situao ou especificidade territorial ou qualificar metas de programas e servios.

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Convm ainda distinguir os servios socioassistenciais de aes e atividades. Cada servio compreende um conjunto de atividades planejadas que, por sua vez, se desdobram em atos profissionais que agregam competncias tcnicas e especialidades organizados para atingir a finalidade a que se prope o servio. A atividade especfica e est contida no servio. (MUNIZ ET AL, 2007). Os servios so vinculados a uma estrutura fsica que os referencia, comumente denominada de equipamento e que, frequentemente, se confunde com o prprio servio. Embora referenciadas a um servio territorialmente localizado, as atenes prestadas por meio de trabalho social tambm podem se deslocar para os territrios e domiclios. As unidades fsicas podem alojar um ou mais servios, com capacidade de ateno definida e suas instalaes devem ser adequadas s atividades desenvolvidas e s condies das pessoas a serem atendidas. Como componente essencial, os servios socioassistenciais no se separam dos seus executores, os trabalhadores sociais, e dependem de um conjunto de provises fsicas e institucionais para a sua efetivao. Para os fins desta reflexo recupera-se o conceito expresso em texto de apoio a VI Conferncia de Assistncia Social: Os servios socioassistenciais so meios de acesso a seguranas sociais e resultam em aquisies pessoais e sociais aos seus usurios. Operam integradamente as funes de proteo social, defesa de direitos e vigilncia socioassistencial, pelo desenvolvimento de atividades continuadas prestadas por um conjunto de provises, recursos e atenes profissionalizadas, numa unidade fsica, com localizao, abrangncia territorial e pblico definido. Como responsabilidade do Estado, tais servios devem ser regidos por normas tcnicas, padres, metodologias e protocolos referenciados pelo Suas. (MUNIZ ET AL, 2007)16
16 Encontrado em MUNIZ, E. et al. O conceito de servios socioassistenciais: uma contribuio para o debate. VI Conferncia Nacional de Assistncia Social. Cadernos de Textos, Braslia, 2007.

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A organizao de servios ocorre por nveis de proteo e complexidade, segundo a natureza das necessidades e estende as atenes para alm dos segmentos especficos, sem desconsider-los enquanto sujeitos de direitos e de demandas prprias. Os servios dinamizados e potencializados em rede socioassistencial integrada pelos benefcios e servios estatais e aqueles prestados pelas organizaes de assistncia social tm como um de seus eixos organizativos a oferta de atenes nos territrios prximos ao cotidiano de vida da populao. Hierarquizados, articulados e estruturados sob a primazia da responsabilidade do Estado possuem oferta capilar e carter preventivo. 2.1. Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais como referncia de unidade e qualidade A regulamentao nacional dos servios socioassistenciais atende a dispositivo da LOAS e das normativas que orientam a sua realizao17. Os seus contedos encontram-se normatizados na Resoluo N 109/2009 - Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais - na qual est descrito o campo de servios, tipologias e nomenclaturas, funes, objetivos, atividades e expectativas de resultados.18
Sobre direitos humanos e sociais vide: Polticas Sociais: acompanhamento e anlise n 20, 2012.
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=15011&catid=185&Itemid=9 http://www.sepm.gov.br/

Secretaria de Polticas para as Mulheres e aes para a igualdade e equidade de gnero.


http://www.pessoacomdeficiencia.gov.br/app/sites/default/files/ publicacoes/convencaopessoascomdeficiencia.pdf

Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (2007).


http://www.seppir.gov.br/igualdade-racial-e-pra-valer/seppirconvoca-sociedade-para-combate-a-discriminacao-racial

Direito a igualdade racial: Lei N 12188/2010 que institui o Estatuto da Igualdade Racial

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17 Definem-se como diretrizes estruturantes do SUAS: i) primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social; ii) descentralizao poltico-administrativa e comando nico das aes em cada esfera de governo; iii) financiamento partilhado entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; iv) matricialidade sociofamiliar; v) territorializao; vi) fortalecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil; vii) controle social e participao popular. (NOB/SUAS-2012). 18 Resoluo No. 109 de 11.11.2009 aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e publicada no Dirio Oficial da Unio em 25.11.2009: Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais cumpre deliberaes da VI Conferncia Nacional de Assistncia Social (2007) e meta do Plano

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Parte dos servios cuja tipologia se encontra regulamentada por essa norma, se insere numa experincia mais longa, desenvolvida por gestores pblicos e/ ou por organizaes de assistncia social expressando, portanto, uma oferta historicamente construda que encontra no presente o seu reconhecimento e, quando necessrio, apontamentos ao seu reordenamento. Seu contedo revela um padro subjacente que caracteriza cada modalidade, resultado da incorporao de diretrizes e regulaes existentes e produzidas para a garantia de direitos humanos e sociais e da proteo e defesa em sua violao, conforme normativas e planos especficos que arbitram sobre o direito proteo sociofamiliar, de crianas e adolescentes, jovens, mulheres, idosos, pessoas com deficincia, LGBT, dentre outros. A Tipificao decorre de matria apresentada pela Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), debatida e pactuada nas Comisses Intergestores e CNAS, que a aprova preenchendo uma lacuna na regulamentao que d organicidade a essas prestaes e lhes confere validade nacional. Seu propsito fundamental qualificar os servios socioassistenciais qualificao aqui concebida como aquisies que devem alcanar os seus usurios. A par dos desafios que sua implementao encerra, possvel enumerar algumas de suas potncias: a. Informao e comunicao aos usurios, trabalhadores, conselheiros, gestores, rgos do sistema de garantia de direitos e de polticas pblicas e cidados em geral; b. Uso de denominaes comuns que tornem os servios conhecidos e reconhecidos como responsabilidade da Poltica de Assistncia Social, para que possam ser requeridos na ocorrncia das necessidades que os justificam, em padres similares de atendimento; c. Referncias mnimas indeclinveis para a organizao, reordenamento e prestao com qualidade: o que so, para quem so, o que fazem e para que nvel de alcance;
Decenal de Assistncia Social.

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d. Construo de bases para a relao entre o Poder Pblico e as Entidades e Organizaes de Assistncia Social para a prestao desses servios; e. Desenvolvimento de estudos de demanda, oferta e instalao de servios onde no existem e so necessrios; f. Desenvolvimento de estudos de custos; g. Orientao e capacitao aos profissionais; h. Referncia para o desenvolvimento de processos de avaliao e monitoramento de resultados tornando o seu campo de ao visvel para o controle do Estado e da sociedade na observncia dos direitos. A Resoluo citada especifica respostas consideradas necessrias como responsabilidade da Poltica de Assistncia Social. Novas configuraes podero surgir diante de diferentes expresses sociais, ou da avaliao da efetividade dos servios e, ainda, por iniciativas e proposies inovadoras que se revelem positivas. Ao mesmo tempo, a prpria prestao dos servios pode fazer emergir novas necessidades e outros desafios podem ser colocados para que se realizem de forma abrangente, adequada suficiente do ponto de vista da tecnologia social empregada, de sua infraestrutura, da gesto do trabalho profissional e do financiamento adequado para esse suprimento. sabido que a eficcia das normas depende de decises, operaes de gesto e de controle social, inclusive especificaes de custos e de resultados. A expectativa da efetividade dos servios indicada pelas atuais regulamentaes depender dessas e de outras questes, para que no se condicione apenas a medidas de carter instrumental e administrativo. O quadro 2 reproduz a matriz que orienta a leitura dos atributos dos servios.
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Quadro 2: Matriz descritiva dos servios socioassistenciais (Res. n 109/2009)


Nomenclatura: termos utilizados para denominar o servio de modo a evidenciar sua principal funo e os seus usurios. Descrio: oferta substantiva do servio. Perodo de funcionamento: horrios e dias da semana disponveis para atendimento ao pblico. Usurios: situaes de vulnerabilidade e riscos e segmentos a quem se destinam as atenes em cada servio. Objetivos: os propsitos de cada servio e os resultados que dele se esperam. Condies de acesso: procedncia dos (as) usurios (as) e formas de encaminhamento. Abrangncia: referncia territorializada da procedncia dos (as) usurios (as) e do alcance do servio. Articulao em rede: sinaliza a completude da ateno hierarquizada segundo as funes de vigilncia social, defesa de direitos e proteo social bsica e especial e indica a conexo de cada servio com os demais servios socioassistenciais e organizaes do Poder Executivo e Judicirio com as quais o servio pode se conectar em rede inclusive organizaes no governamentais e redes sociais. Provises: Ofertas do trabalho institucional organizadas nas dimenses: ambiente fsico, recursos materiais, recursos humanos e trabalho social essencial ao servio. Organizados conforme cada servio possibilitam determinadas aquisies aos usurios. Aquisies dos usurios: compromissos a serem cumpridos pelos gestores em todos os nveis, para que os servios produzam seguranas sociais aos seus usurios de: Acolhida, Convvio Familiar e Comunitrio e de Desenvolvimento de Autonomia, conforme necessidades e a situao de vulnerabilidade e risco em que se encontram. Podem resultar em medidas de resolutividade e efetividades dos servios, a serem aferidas pelos nveis de participao e satisfao dos usurios e pelas mudanas efetivas em sua condio de vida. Impactos sociais esperados: resultados e impactos esperados de cada servio e do conjunto dos servios conectados em rede socioassistencial. Projeta expectativas que vo alm das aquisies dos sujeitos que utilizam os servios e avanam em direo s mudanas positivas em relao s vulnerabilidades e riscos existentes.

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Regulamentaes: remisso a leis, decretos, normas tcnicas e planos nacionais que regulam benefcios e servios socioassistenciais e atenes a segmentos especficos que demandam a proteo social de assistncia social. Fonte: Texto da Resoluo n. 109, de 11/11/2009, Dirio Oficial da Unio de 25/11/2009.

A LOAS estabelece a oferta dos servios nos CRAS e CREAS - que cumprem a finalidade de prover e articular o trabalho social com famlias no mbito do SUAS o servio de proteo e atendimento integral a famlia (PAIF) e o servio de proteo e atendimento especializado a famlias e indivduos (PAEFI), assim como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (artigos 24-A, B e C). possvel que um conjunto de municpios, especialmente os de pequeno porte, realize ou possa vir a ter condies de realizar servios no espao dos CRAS e CREAS, o que pode no ocorrer em outros de grande porte e em metrpoles, onde os servios se distribuem de forma descentralizada (ou no) e podem ser prestados diretamente pelo poder pblico municipal, ou por entidades e organizaes de assistncia social, desde que monitorados e avaliados em sua qualidade. Nessa lgica, possvel que a complexidade e amplitude da demanda impliquem na oferta de servios com maior ou menor nvel de aglutinao, segundo suas modalidades e atenes a segmentos especficos. A Tipificao apresenta e descreve os servios por nveis de proteo e complexidade, conforme Quadro 2 a seguir. Essas tipologias so desdobradas em modalidades e atenes especficas.

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Quadro 3: Servios Socioassistenciais por Proteo Social e Complexidade PROTEO SOCIAL BSICA 1. Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia 2. Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos 3. Servio de Proteo Social Bsica no domiclio para Pessoas com Deficincia e Idosas 4. Servio de Proteo e Atendimento Especializado Famlias e Indivduos 5. Servio Especializado de Abordagem Social 6. Servio de Proteo Social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servios Comunidade (PSC) 7. Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas famlias PROTEO SOCIAL ESPECIAL DE ALTA COMPLEXIDADE 8. Servio de Acolhimento Institucional 9. Servio de Acolhimento em Repblica 10. Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora 11. Servio de proteo em situaes de calamidade pblica e de emergncias
Fonte: Resoluo n. 109/2009

58 CAPACITAsuas

Os servios se desdobram em modalidades, a saber: Servios de Convivncia Por ciclo de vida: crianas, adolescentes, jovens, idosos e famlias.

Servios de acolhimento institucional: em diferentes tipos de equipamentos

Crianas e adolescentes: Unidade residencial e unidade institucional. Adultos e famlias: unidade institucional tipo residncia e unidade insitucional de passagem Mulheres: unidade institucional Jovens e adultos com deficincia: residncia inclusivas. Idosos (as): unidade residencial e unidade institucional.

2.2. O direito qualidade dos servios socioassistenciais: construindo algumas dimenses A extenso e qualidade dos servios socioassistenciais constituem questes inquietantes no momento de consolidao do SUAS que requerem processos especficos de avaliao e monitoramento. Conforme abordado no Caderno 1, A construo de indicadores de qualidade assume grande complexidade porque implica no estabelecimento de medidas de valorao sobre polticas, programas e servios de carter pblico, distanciando-se, assim, da tradio empresarial de avaliao de qualidade. Pressupe no uma perspectiva individual, mas um horizonte coletivo de justia social, de um padro digno e necessrio para todos

59 CADERNO 2

os cidados, criando referncias entre os aspectos quantitativos e qualitativos na proviso de servios pblicos (Caderno 1, 2013). Este um campo aberto para construes a partir de indagaes sobre os indicativos de qualidade a definir para avaliar se os servios esto alcanando as finalidades esperadas e que lhes cabe como responsabilidade. Qual a sua importncia para os usurios? Que proteo oferecem? Que desafios existem para a sua melhoria? Os processos pelos quais se desenvolvem os servios socioassistenciais e a efetividade de seus resultados e efeitos no so suficientemente conhecidos e, frequentemente, subestimados, quer do ponto de vista do acesso igualitrio de suas respostas, quer por ofertas compatveis com as necessidades e expectativas daqueles que os requisitam. De outro lado, o alcance dos direitos pelos servios sociais remete a compreenso da prpria construo da Poltica de Assistncia Social e do seu desenvolvimento em cada nvel da federao e, em cada caso, com a relao que se estabelece em rede socioassistencial, pressupostos para a sua oferta em quantidade e qualidade. Nesse caso, a qualidade est referida a padres de desempenho envolvendo a capacidade da gesto pblica e de cada servio, ao tratar de sua instalao, implementao e das condies necessrias para que a sua disponibilizao ocorra em compatibilidade com as atividades que sero desenvolvidas.
A qualidade dos servios socioassistenciais est especialmente relacionada aos resultados que devem produzir na qualidade de vida dos seus usurios e da populao que direta ou indiretamente deles necessita.

60 CAPACITAsuas

Dizem respeito ao planejamento de atividades, estratgias e metodologias mais adequadas para o alcance das finalidades propostas e ao controle social do seu cumprimento pela sociedade e, sobretudo, pela participao

efetiva dos prprios usurios em processos de organizao, planejamento e avaliao. A validao dos servios considerada, portanto, tanto pelos resultados aos seus usurios, como pela eficincia dos recursos mobilizados para a qualificao de sua gesto, dos seus processos de trabalho e das condies para a sua realizao. Novos enfoques da qualidade de servios destacam a transparncia, a participao, a satisfao das necessidades dos usurios e as condies de acesso (OCDE, 1996 in MUNIZ, 2005). A participao dos usurios nos servios sobretudo valorizada como estratgia e objetivo, uma vez que no se podem igualar os cidados que utilizam servios sociais aos consumidores de servios adquiridos no mercado. No Brasil, os servios e os atributos de sua qualidade como direitos e deveres dos prestadores no esto suficientemente claros para o pblico, de modo que os direitos no so frequentemente reclamveis, a no ser em caso de transgresses denunciadas19. A avaliao da qualidade condio para a aferio da adequao das respostas pelos servios socioassistenciais, cujos parmetros no raro so atribudos aos executores, sem critrios unificados e, comumente, em categorias limitadas ao desempenho. H que se atribuir gradativamente a esse processo dimenses pautadas em referncias discutidas, acordadas e orientadas por princpios normativos, conhecimentos tericos e tcnicos acumulados e nas experincias realizadas, especialmente naquelas que envolvem a participao dos sujeitos.
19 Determina a Constituio, que a lei imponha o dever de manter servio adequado que se projeta infraconstitucionalmente em oito princpios operativos, encontrados na Lei 8.987 de 13.2.95 (concesso de servios). A Carta Magna, ao definir os princpios da Repblica brasileira e os direitos e garantias fundamentais de todos os cidados, estabelece a direo que deve orientar a positivao desses direitos. Entende-se, por conseguinte, que os servios sociais pblicos tem sua prestao condicionada observncia das normas constitucionais e daquelas especficas que os regulam.

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H diferentes enfoques de qualidade. Termos como gesto e controle de qualidade tm sido aplicados na lgica mercantil para bens de consumo. Por vezes so utilizados em prestaes de natureza social, na esteira do discurso da reforma do Estado em sua racionalidade instrumental, de reduo de custos, alcance de resultados imediatos e de maior flexibilidade da fora de trabalho. Muniz alerta para a necessidade de se buscar padres da qualidade nos servios sociais e para o cuidado na importao imprpria de mtodos de outros setores. Apoiando-se em Carvalho, aponta a perspectiva que v a qualidade como uma exigncia tica, pois os servios realizados na esfera pblica precisam apresentar sociedade os resultados de sua ao em termos de acesso e incidncia nas condies de vida das populaes abrangidas. (CARVALHO, 2001, apud MUNIZ, 2005). Encontra, dentre outros enfoques, a viso de qualidade como excelncia, como valor, como o que o usurio percebe como qualidade. O padro de qualidade nesse sentido corresponde s expectativas dos usurios e exige da gesto pblica o planejamento e a disponibilizao de ferramentas e metodologias adequadas s especificidades de cada grupo de servios, com flexibilidade, adaptao e pertinncia s necessidades locais (MUNIZ, 2005, p.134-143). Esse um tema relevante no desenvolvimento da Poltica de Assistncia Social e mais recentemente est sendo reiterado como alvo de preocupaes e de produes tcnicas. A qualidade com enfoque nos resultados para a populao a efetiva condio de acesso ao direito. Esse um valor aceito para sustentar polticas governamentais e est presente no debate internacional (PILLINGER, 2001, p. 76, apud MUNIZ, 2005, p. 141). Zarifian (2001) ao discutir a qualidade como resultado aponta alguns princpios orientadores dessa avaliao como valor de uso. (p.106) e demarca: a) A avaliao de justia - pautada no direito de todos ao acesso a servios de

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qualidade, qualquer que seja sua origem social ou sua renda (p.108); b) da solidariedade que diz respeito qualidade de vida coletiva e a coeso social. (p.114); e c) a avaliao esttica traduzida pelo valor dos servios a partir dos recursos e da competncia profissional exigida. (p.119). Gadrey (2001), ao tratar do desempenho do setor de servios, enfatiza a dificuldade de sua avaliao, sobretudo daqueles que caracteriza como servios de proximidade, prestados a famlias, crianas, idosos, alm das questes que envolvem a pesquisa, a cultura e outras dimenses a serem consideradas no mbito da administrao pblica. Atribui como causas das dificuldades enfrentadas, a fraca padronizao de processos na prestao e nos resultados. Assinala, de modo geral, que tais servios so heterogneos e resistem sua transformao em nomenclatura classificatria, embora considere til esse exerccio (p.55). O autor sugere que a definio ou a representao que se tem do servio no ntida, bem como a diversidade dos sistemas de valores que os fundamentam e a expectativa de seus resultados que sofrem a interferncia sucessiva de vrias dimenses e critrios propostos pelos atores (...) que no propiciam a formao de um consenso sobre o que define o produto vlido do servio (GADREY 2001, p. 59). A representao que se construiu acerca dos servios socioassistenciais resulta, por vezes, em baixa aceitao do prprio pblico que necessita de suas atenes. Esses fatores aliados a insuficiente publicizao dos atuais servios como poltica pblica podem contribuir para o seu insuficiente reconhecimento e valorizao dos resultados que produzem. Muniz cita relatrio de especialistas no qual, uma das razes explicativas para se evocar a necessidade de qualidade dos servios o desconhecimento pelos usurios dos padres aceitveis de qualidade. (Frankfurt, 1998, p.27 in Muniz, 2005, p.137). Ademais, coloca a prpria condio de gratuidade posta no Brasil como direito da populao proteo social no contributiva e vista naquela anlise como um limite a ser problematizado.

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A avaliao dos servios uma tarefa desafiante para as polticas sociais. So diferentes os atores e instituies que interagem no seu desenvolvimento. Variveis imprevisveis se colocam diante de motivaes, referenciais e metodologias que permeiam as intervenes, as reaes, as expectativas, as situaes nos servios. So diversos, especialmente, os sujeitos de direitos e as necessidades e o grau de especialidade que requerem, pela complexidade das situaes existentes. Frequentemente, os seus resultados se apresentam em quantitativos que situam o tipo de servio e os atendimentos realizados, alm dos procedimentos e abordagens tcnicas utilizadas. Embora a dimenso das atividades realizadas componha um campo de avaliao, preciso buscar a resultante nas condies sociais concretas dos sujeitos. A par das dificuldades em avaliar qualitativamente os servios socioassistenciais no Brasil, apenas se inicia a construo de suas quantidades. Quantos e quais so? Onde se localizam? Qual o seu custo quando realizados sob determinados padres? So respostas ainda fragmentadas, mas fundamentais para compreender a sua dimenso e as necessidades de sua cobertura. Os princpios que norteiam a realizao da Poltica de Assistncia Social referem-se inicialmente aos princpios constitucionais de garantia da dignidade da pessoa humana (art. 1o, inc.III), igualdade (art.5o, caput), bem como com os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, arrolados no art.3o da CF-88. A LOAS define como princpios da Poltica de Assistncia Social (Artigo 4): I. supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica; II. universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas; III. respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem como convivncia

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familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade; IV. igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais; V. divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso. De partida, consideram-se como parmetros a fundamentar os servios socioassistenciais, o seu reconhecimento como integrante do sistema de proteo social de seguridade social, sob a responsabilidade da Poltica de Assistncia Social, e que tenham identidade com um servio social pblico, segundo princpios, exigncias e diretrizes que regem o acesso de todos os cidados a preservao e a proteo da vida. (Art. 4, 6, 194, 195, 103 e 204 da CF)20. Pode-se afirmar que os servios socioassistenciais se encontram regularmente prestados se estiverem em conformidade com os princpios, preceitos e critrios dispostos na legislao e normas e na Poltica Nacional de Assistncia Social e, ainda, nas regulamentaes que arbitram sobre os direitos de segmentos especficos em vigncia.

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20 Concebem-se parmetros como valores e princpios decorrentes da construo da Assistncia Social como poltica pblica. So balizas que integram uma construo histrica, temporal e localizada em uma determinada regio ou pas (PAZ: 2002). O Ministrio da Sade na fundamentao do ndice de Desenvolvimento do SUS (IDSUS) define parmetros, como: elementos de apreciao necessrios para julgar determinados fatos cujas variaes so acompanhadas de alteraes correspondentes na srie de fatos estudados. Eles no representam apenas uma referncia tcnica, mas aonde se quer chegar. Os parmetros no so valores definitivos. Eles so mais objetivos possveis com a possibilidade de alterao futura, na medida em que esses valores forem alcanados (...). O IDSUS, em relao aos indicadores conhecidos, adotou parmetros aceitos nacional e/ou internacionalmente tais como: Tuberculose e Hansenase: Mais de 85 e 90% de cura, respectivamente. <http://portal.saude.gov.br/portal/saude/area.cfm?id_area=1080>

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possvel sugerir alguns parmetros para a qualidade dos servios quanto : a. O acesso da populao na perspectiva da continuidade e na direo da universalidade O acesso ao cidado deve ocorrer numa relao compatvel com a presena de necessidades que podem ser permanentes ou circunstanciais, mas cuja prestao dever estar acessvel de modo permanente, contnuo, regular e planejado, em compatibilidade com a presena dessas necessidades e demandas quantificveis, projetadas gradativamente como ateno coletiva e possibilidade de usufruto por todos o que necessitarem. (Loas: Art. 4 Inc.II).

As condies favorecedoras do acesso nos servios dependem dos meios adequados para o seu <http://www.pessoacomdeficiencia. funcionamento, que podem facilitar ou dificulgov.br/app/normas-abnt> tar o seu alcance, quer pelas condies de acolhida, quer pelos recursos disponveis ou pelas barreiras existentes, de vrias ordens. Azevedo e Costa (2010) em relao aos servios de sade tratam para fins de sua anlise acesso e acessibilidade como sinnimos. Identificam, apoiados em Donabedian (1984), quatro dimenses que favorecem ou dificultam o acesso aqui adequadas s caractersticas dos servios socioassistenciais: a. Dimenso geogrfica - fsicas, ambientais, proximidade do local de moradia etc.; b. Dimenso organizacional - entrada e acolhida, tempo de espera, continuidade ou carter de emergncia no atendimento, efetividade de mecanismos de referncia e contrarreferncia e outros; c. Dimenso sociocultural - expectativas e respostas segundo trabalho profissional qualificado;

Acesso: usufruto de servios, sem impedimentos de qualquer natureza. J acessibilidade a possibilidade e condio de alcance, percepo e entendimento para a utilizao com segurana e autonomia de edificaes, espao, mobilirio, equipamento urbano e elementos. Norma brasileira ABNT NBR 9050, 2 ed., 2004

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d. Dimenso econmica realizao dos servios segundo parmetros de eficincia relacionados a custos, tempo e resultados. Sassaki (2009), por sua vez, ao tratar dos servios s pessoas com deficincia, indica a incorporao de dimenses de acessibilidade considerando as diversas barreiras existentes: arquitetnica (barreiras fsicas), comunicacional (barreiras na comunicao entre pessoas), metodolgicas (barreiras nos mtodos e tcnicas de lazer, trabalho, educao etc.), instrumentais (barreiras por instrumentos, ferramentas, utenslios etc.), programticas (barreiras embutidas em polticas pblicas, legislaes, normas etc.) e atitudinais (preconceitos, esteretipos, estigmas e discriminaes nos comportamentos da sociedade para com as pessoas que tm deficincia). No plano dos servios socioassistenciais, o acesso no se restringe procura pelo cidado, mas possibilidade de acesso a todos que necessitam daquela ateno e que, por desconhecimento e por outras razes, dela no usufruem. Por essa razo, a proteo social de assistncia social delineia dentre os seus princpios orientadores, a territorializao e a proteo pr-ativa, categorias indutoras do deslocamento do trabalho para alm do espao institucional do equipamento onde se realiza o servio. b. O acesso sem discriminao Na presente reflexo, considera-se acesso como o direito ao usufruto de servios sem impedimentos de qualquer natureza, em condies qualificadas de acolhida para a oferta de respostas adequadas, o que diz respeito capacidade instalada para essa oferta no tempo e no espao. No caso da sade, Donabedian (1984 in AZEVEDO ET AL) define o acesso como o grau de ajuste entre as caractersticas dos recursos de sade e as da populao no processo de busca e obteno de assistncia a sade. Acrescenta que o acesso o primeiro requisito para que a ateno primria de fato se torne a porta de entrada para o sistema (2010, p.799)21.
21 Michaelis sm - Aproximao, chegada, entrada, admisso, alcance. <http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php?lingua=portugues-portugues&palavra=acesso>

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O acesso ocorrer pela presena de necessidades especficas, independente de condies econmicas, sociais e culturais, sem discriminaes ou imposies de credo ou de qualquer natureza e em espaos compatveis com a qualidade das atenes prestadas. (CF: art. 3, 5 e 203; LOAS: Art. 4). Nessa direo, o acesso sem discriminao na poltica de assistncia social pressupe o reconhecimento do direito ao usufruto de servios, independente das condies econmicas, sociais, culturais e religiosas e ainda, a oferta de servios de qualidade. c. O desenvolvimento dos servios com direito a convivncia familiar e comunitria A crtica tradio de determinadas prticas assistenciais relaciona-se ao seu carter tutelar, de controle e conteno social decorrendo desses e de outros fatores, a imagem estigmatizante que delas se construiu e que requerem necessrias rupturas e reconstrues. Refere-se s formas institucionais iniciais caracterizadas pelo amparo asilar a grupos desprotegidos socialmente segregadoras das possibilidades de convivncia social e conhecidas como instituies totais. Representaes negativas acerca de famlias desprotegidas e com vivncias de desenraizamento e fragilizao de vnculos, tambm justificaram e ainda justificam a apartao e isolamento social de seus membros em instituies abrigadas.

http://portal.sdh.gov.br

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VIDE - Lei N 12594/2012 institui o Sistema Nacional de Atendimento socioeducativo (SINASE) regula as medidas socioeducativas e altera o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei N 8069 de 1990). - Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria/ Secretaria Especial dos Direitos Humanos. - Orientaes Tcnicas Servios de Acolhimento para crianas e adolescentes (3 ed. 2012 MDS/CNAS/CONANDA)

A multiplicidade de fatores decorrentes das desigualdades sociais e das expresses que adquire na realidade atual, tais como, a ausncia de grupos

familiares extensos, de condies e apoios nos territrios de vivncia e, especialmente, a ausncia ou baixa oferta de servios sociais e urbanos, dentre outros, indica a premncia do desenvolvimento de servios socioassistenciais de proteo s famlias. So proposies do debate atual que se direcionam ao fortalecimento dos vnculos sociais e a preservao do direito a convivncia familiar e comunitria como direito ao desenvolvimento humano e social. A organizao dos servios socioassistenciais deve ter em conta esse princpio considerando que os sujeitos se constituem e constroem sua identidade individual e coletiva nos espaos e instituies sociais, onde tambm devem encontrar recursos para o seu apoio, desenvolvimento e participao. Nesse sentido, a rede de proteo social que inclui atenes a idosos, crianas, adolescentes, jovens, mulheres, pessoas com deficincia e outros deve enfatizar a permanncia no contexto social de proximidade, mesmo quando o afastamento do convvio familiar for necessrio nas situaes de ameaa e violaes de direitos. d. O desenvolvimento dos servios com respeito dignidade do cidado e a sua autonomia Os servios socioassistenciais devem propiciar condies para a construo da autonomia dos sujeitos, em respeito as suas necessidades, interesses e desejos. Retoma-se a perspectiva adotada por Campos e Campos que discutem autonomia como objetivo ou uma das finalidades centrais da poltica de sade. Consideram que autonomia no o contrrio de dependncia, ou liberdade absoluta e sim a capacidade do sujeito lidar com sua rede de dependncias (2006, p.2). Para esses autores, autonomia pode ser traduzida no processo que constitui a capacidade dos sujeitos de compreenderem e agirem sobre si mesmos e sobre o contexto, conforme objetivos democraticamente estabelecidos (2006). No plano mais geral de sua anlise, os autores consideram que a construo

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da autonomia depende do sujeito, do indivduo e da coletividade e por isso se referem a coproduo de autonomia, co-constituio de capacidades ou co-produo do processo de sade/doena. Acrescentam ainda: O sujeito sempre corresponsvel por sua prpria constituio e pela constituio do mundo que o cerca. No entanto, a autonomia depende de condies externas ao sujeito, ainda que ele tenha participado da criao destas circunstncias. Depende da existncia de leis mais ou menos democrticas. Depende do funcionamento da economia, da existncia de polticas pblicas, de valores veiculados por instituies e organizaes. Depende da cultura em que est imerso. (...) Toda autonomia construda na histria (seja pessoal ou social) e fruto de um processo (...) (2006, p.2/3). Nessa construo analtica, os autores repem a questo do sujeito de direitos e a prpria maneira de dirigir-se ao cidado que usufrui dos servios, construo, alis, plenamente aplicvel na prestao de servios socioassistenciais quando se atribuem s pessoas a condio de coitados ou carentes. Defendem que na relao de cuidados e atenes se requer a valorizao das pessoas e um giro dessa tica discriminatria, para a tica centrada nas capacidades a serem fortalecidas. A esse respeito afirmam: Em inmeros relatos de casos, temos tido a oportunidade de refletir sobre como certa fixao nos significantes pobres, coitados, carentes opera uma desvitalizao das intervenes clnicas (...). como se uma representao congelada a respeito de quem so esses outros aos quais assistimos no nos deixasse jamais ver a quantidade de fora vital que portam e da qual sua prpria sobrevivncia em condies to adversas a prova mais cabal. (...) sero at chamados de sujeitos, porm sero sujeitos passivos que devem mudar em funo de parmetros estranhos, que tm de incorporar novos estilos de vida, mais civilizados e mais de acordo com o cientificamente correto. Mas quais estilos de vida? Os nossos? Se tivessem

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feito isso, j teriam sido exterminados. (CAMPOS & CAMPOS, 2006, 685). Construir apoios e atenes especializadas nos servios pode contribuir para enfrentar situaes de sofrimento e privaes, o que no quer dizer dependncia e tutela, mas possibilidades de aquisies. Trata-se da no culpabilizao dos sujeitos, sem retirar, no entanto, a sua responsabilizao pelas consequncias de suas escolhas, considerando os constrangimentos impostos pelas condies de precariedade objetiva em que se encontram. Todo usurio tem direito a ser atendido com ateno, respeito e cortesia. Na mesma linha, os usurios tm o direito de conhecer os procedimentos, fluxos e modos de operao para poder se relacionar, cobrar e reclamar e o setor pblico deve estimular a participao do cidado na avaliao dos servios prestados. Como se pode observar, a reflexo aqui proposta transita pela qualidade, em dupla dimenso: como condies, recursos e trabalho investidos para que os servios tenham padres adequados; e como efeitos e mudanas nas condies de vida das pessoas e, mais amplamente, nas expresses sociais que justificam a Poltica de Assistncia Social. Como chamamento reflexo, colocam-se aqui depoimentos de profissionais participantes de grupo focal, cujo mote foi a qualidade dos servios. A discusso abriu vrias possibilidades e adensa algumas das reflexes aqui postas. A roda de conversa realizada transitou pela indagao feita por uma das participantes: Qual o produto do meu trabalho que gera a aquisio para o sujeito? Que oferta essa? (Grupo focal, nov.12)22.
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especialmente para os fins desta elaborao, cuja tema de discusso foi a qualidade dos servios socioassistenciais como resultado para os seus usurios e os desafios para a sua

concretizao (novembro de 2012).

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22 Conforme j citado, a equipe recorreu a falas de profissionais em grupo focal realizado

Uma evidncia de qualidade foi relacionada ao modo de organizao dos servios, cuja produo uma escolha da poltica pblica, a partir daquilo que se avalia como pertinente a satisfao do pblico, consoante o objeto de cada uma dessas polticas. Especificamente na ateno populao em situao de rua, tem se demarcado a prpria recusa de parcela desse grupo em aceitar servios de acolhimento e o rigor de suas regras. Uma situao presente em estudo de caso citado por uma participante a de usurio em processo de construo da sada das ruas e que necessita de apoios no servio para construir o seu percurso. O trabalho deve buscar atender demanda de maior flexibilidade de regras de horrios para dormir durante o dia quando o trabalho noturno, a concesso de perodos mais longos para suporte de alimentao, dentre outras possibilidades que nem sempre se efetivam, pelos limites que o servio oferece, por suas regras e pelas ofertas que dispem. Questionou-se, no caso citado, se a regra do servio configurou uma negativa do direito pelo no alcance de necessidades reais. Ao mesmo tempo, ponderou-se quanto definio das regras e como se pactuam. Como olho para a realidade e permito que o sujeito expresse as suas necessidades reais? O servio construdo e organizado por parmetros coletivos. Mas como se estabelece uma ateno individual? Se no trouxer o individual, no consegue trazer o coletivo (Grupo focal, 2012). Neste caso, sugere-se, ento, a possibilidade de socializar demandas individuais que, na medida da identificao de similaridades no grupo, podem ser legitimadas e validadas, sem que precisem estar sob o arbtrio do profissional, na forma de concesso ou privilgio.
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A discusso de regras de convivncia entre profissionais e usurios dos servios pode e deve ser uma prtica adotada. Porm, mesmo alicerada em condutas participativas pode no construir patamares quanto ao uso e apropriao coletiva do espao. Pode tambm ser cerceadora do horizonte de aquisies que se pretende alcanar.

O mesmo se pode dizer da construo de processos de desligamento. O perodo de construo de sadas compe um pacto individual ou coletivo? Como definir o tempo de permanncia em centros de acolhida, diante de necessidades diversas e marcadas pela heterogeneidade das condies dos sujeitos? O que , por outro lado, a sada das ruas e o desligamento dos servios em direo autonomia pessoal? Essa mesma questo vista sob outro ngulo demarcou a finalidade da regra e sua compatibilidade com a finalidade da ao. Participante do grupo cita relato em servio de convvio, quando o grupo prope a substituio de atividade, sugesto acatada pelo educador que explica qual a finalidade da atividade e se vai mudar deve se escolher outra que cumpra o mesmo objetivo (Grupo focal, 2012). H uma fora identificada nesse argumento que a apropriao e o compromisso com a finalidade do servio. Por que construdo dessa forma, a que objetivo se presta, tratando-se ento de lidar com as regras pactuadas no campo da horizontalidade. A observao das vrias possibilidades de funcionamento do servio pode dar pistas para configurar a qualidade do ponto de vista do trabalho social e de sua dimenso relacional, e no somente a qualidade vista como entrega material. e. O desenvolvimento dos servios com publicidade e transparncia Associada ao parmetro anterior aqui se trata da promoo de formas e meios que incentivem a aproximao dos usurios e da populao do acompanhamento e avaliao dos servios e que possam garantir: Transparncia e divulgao dos processos de planejamento e do custo, custeio e insumos utilizados e resultados atingidos, bem como de suas fontes de financiamento; Participao das instncias de controle social nos processos de construo do planejamento;
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Participao dos usurios e da populao em geral no planejamento e no acompanhamento do servio; Participao do usurio na avaliao da qualidade do servio e na observncia de seu direito de reclamao e contestao sobre as condies nas quais se realiza o atendimento. A publicidade e a transparncia so deveres ticos do setor pblico e pilares do regime democrtico e republicano. A Constituio Cidad reconheceu a informao como direito fundamental do cidado e dever irrefutvel do Estado (art. 5, da CF), garantia indistinta de todos os cidados em ter informaes deinteresse geral sobre a coisa pblica. A participao social nas instncias de controle, no planejamento e acompanhamento dos servios e na avaliao da qualidade destes, prevista nos marcos legais e conquista da sociedade no processo democrtico. No entanto, participao social implica na criao de mecanismos, canais ou espaos de participao, mas tambm em exerccio e aprendizagem. Pressupe o investimento na construo de sujeitos coletivos, autnomos, com capacidade para decidir e definir suas aes e exercer o controle social. Essa perspectiva impe a criao de espaos de escutas, debates e controle social no mbito dos servios, equipamentos, territrios e rgo pblicos. (Art. 1, nico, Art. 5 e art.37, caput CF-88 e reforado no direito informao, Art.5 XXXIII, XXXIV, LX, LXXII. Loas, art.4, inc. V. e art. 6 B).

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2.2.1. A dimenso da qualidade como resultado para os sujeitos A qualidade dos servios como resultados para os sujeitos supe demarcar a responsabilidade da assistncia social na garantia de seguranas sociais entendidas como fonte de emanao da particularidade de direitos socioassistenciais no mbito da proteo social (Caderno 1, 2013).

A PNAS/04 e as normativas dos servios socioassistenciais instituem o conceito de segurana social como materializao da proteo social que cabe a Assistncia Social prover.

A qualidade dos servios como resultados implica em instalar mtodos e estratgias de aferio a cada grupo especfico de servios e de usurios e de correspondentes rebatimentos nas condies que deram origem s situaes de desproteo social a serem enfrentadas no mbito da Assistncia Social e que, articuladas s demais polticas pblicas, podem impactar positivamente a vida dos usurios. A busca da qualidade na operao e nos processos avaliativos deve considerar a informao e o controle da sociedade sobre os servios, pela participao dos usurios nos espaos institucionais em que se concretizam, por meio de sondagens e/ou pela prpria participao no desenho, planejamento e meios de realizao dos servios. preciso considerar, inclusive, o produto do conhecimento gerado pelos profissionais na conduo e avaliao do trabalho social sistematizado e analisado quanto s indicaes de qualidade nele contidas (TORRES apud MDS/PNUD, 2012). A Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais oferece algumas referncias. Na sua lgica de elaborao descreve o servio, usurios e condies de acesso, objetivos, provises, recursos e o trabalho social essencial para que os usurios incorporem aquisies na condio de direitos a seguranas sociais.
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Reler a Tipificao do final para o comeo indica que se pode designar a qualidade a partir da expectativa de aquisies. Tendo como referncia o campo das seguranas sociais e os direitos a acessos e atenes aos usurios, exemplifica-se: Acolhida: ser acolhido em condies de dignidade em ambiente favorecedor da expresso e do dilogo. Ter acesso a espao com padres de qualidade quanto higiene, acessibilidade, habitabilidade, salubridade, segurana e conforto. Convvio: ter assegurado o convvio familiar, comunitrio e social. Autonomia: ter acesso a informaes sobre direitos sociais, civis e polticos e condies sobre o seu usufruto. a. O convvio Torres discute a segurana de convvio a partir de pesquisa com gestores e trabalhadores e salienta a relevncia das formas de interveno que promovem encontros que afetem as pessoas mobilizando-as e provocando transformaes. (TORRES, apud MDS/PNUD, 2012).23 No mbito da proteo social de assistncia social por meio dos servios, um imperativo para a garantia de seguranas sociais o respeito s dimenses da vontade dos sujeitos, de sua autonomia e de sua capacidade para tomar decises e escolher os seus percursos. A esse respeito, a autora salienta que sujeito aquele que tem o verbo e a capacidade de ao. E recupera a elaborao do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (CNAS e CONANDA: 2006) que, no caso, concebe a criana e o adolescente como indivduos autnomos e ntegros, dotados de personalidade e vontade prprias que, na sua relao com o adulto, no podem ser tratados como seres passivos e subalternos.

76 CAPACITAsuas

23 Vide em referncias documento para discusso interna, MDS/SNAS/PNUD.

Avanando nessa concepo tornar a pessoa sujeito significa e requer reconhecimento do outro, lidar com sua autonomia, no reduzir suas necessidades, tom-lo como protagonista. Bons encontros podem ser fortalecedores de potncias e podem impulsionar a ao, para enfrentar situaes conflituosas, alterar condies de subordinao, estabelecer dilogo, enfim promover mudanas, sem desconsiderar a perspectiva de corresponsabilidade entre servios e sujeitos, apontada anteriormente ao mencionarem-se as escolhas. (TORRES, apud MDS/PNUD, 2012)24. b. O sujeito Uma das pr-condies para se pensar em dimenses de qualidade para os servios supe o conhecimento das necessidades coletivas, objeto de interveno da poltica pblica e, no caso, da assistncia social, e das diferenas que distinguem grupos e que lhes conferem direitos respeitando-se diferenas culturais, de gnero, orientao sexual, raa, dentre outras que configuram, na contemporaneidade, demandas de movimentos em relao a polticas especficas. A poltica pblica coloca a finalidade, a pertinncia, a dimenso coletiva da necessidade e, ao mesmo tempo, as possibilidades do trabalho profissional individual, grupal e coletivo, como estratgias a serem utilizadas dimenses que no so conflitantes mas complementares. Participantes do grupo focal apontam que a necessidade no plano individual pode ser expresso de demandas coletivas pela mensurao de sua incidncia. Isso no quer dizer que no vou considerar uma que no aparece com grande incidncia porque como profissional vou considerar todas (Grupo focal, 2012). Quando analisadas as questes que vo surgindo como denncias e manifestaes de usurios, embora possam ter uma expresso individual, revelam ao
24 Vide em referncias documento para discusso interna, MDS/SNAS/PNUD.

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mesmo tempo barreiras sociais e as existentes no prprio servio que obstaculizam o trnsito do usurio a acessos necessrios. Nesse plano, o grupo transitou, ainda que rapidamente, pela difcil discusso da individualidade e da perspectiva coletiva das necessidades e das respostas. Levantou-se a necessidade de se considerar a pessoalidade quando se est lidando com o ser humano; da no massificao e de considerar a singularidade (e a possibilidade de) ser tratado nas diferenas. Em se tratando de abrigos, essa uma dimenso forte que conduziu a pensar no acolhimento em pequenos grupos, para que essa histria e trajetria sejam escutadas e compreendidas em sua dinmica (Grupo focal, 2012). As referncias so de uma poltica pblica. Pensar os servios a partir do domnio da realidade pressupe conhecer a histria dos sujeitos, as relaes familiares, vicinais e sociais. Tem-se um pensamento coletivo, uma direo de universalidade, um compromisso com cobertura, tem que espraiar, mas [considerar que] estamos lidando com pessoas que tem estratgias distintas naquele territrio (Grupo focal, 2012). So dimenses da qualidade e da prpria direo da ao e que revelam o lugar e as estratgias da poltica pblica, do servio e, nele, do trabalho e do trabalhador no servio dimenses articuladas, mas no idnticas. c. A referncia O servio socioassistencial constitui recurso importante da rede de proteo social. Os requisitos para a sua expanso e qualidade constituiro, em projeo progressiva, um recurso com o qual a populao pode contar na presena de desprotees, riscos e violaes de direitos sociais. A par da continuidade, regularidade e permanncia como caractersticas inerentes ao servio, demarca-se a continuidade pela presena regular e constante de profissionais, com os quais os usurios possam estabelecer vnculos de confiana

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e reciprocidade, nem sempre possvel pelas condies de trabalho das quais decorrem a rotatividade de trabalhadores e o desempenho de mltiplas tarefas. Na pesquisa desenvolvida por Torres identificou-se o potencial do servio de convvio para se constituir como referncia para o territrio e para a famlia. Tem um menino que saiu da escola e no saiu do servio. E a famlia contou com o servio para entender o que estava acontecendo (GOMES, DF, in TORRES, MDS 2012). Acrescenta que a construo desses vnculos remete a competncias dos profissionais e estratgias planejadas, alm de condies institucionais para a sua realizao. Ou seja, trata-se da prontido e continuidade para atendimento diante de uma necessidade. Isso produz para o cidado um sentimento de segurana a partir do qual ele pode afirmar se eu precisar sei que posso contar (...) (FERREIRA, 2011). Acrescenta a autora: Quando usamos a ideia de referncia como um norte, como um rumo, estamos de certo modo nos referindo ao ponto onde estamos e onde queremos chegar. Por isso, a ideia de referncia tambm diz respeito indicao de um ponto de chegada, satisfao de uma expectativa (...) transportando para a ideia de referncia um sentido que nos permite aproximar, ou at mesmo satisfazer, necessidades sociais. Esses dois elementos certeza e satisfao de necessidades sociais nos ajudam a responder para quem vale a referncia que as equipes constroem (...) so referncias de proteo social (...) que acenam em direo a horizontes mais acolhedores, compartilhados e de maior autonomia (FERREIRA, 2011, p.25). 2.2.2. A dimenso da qualidade orientada para a gesto pblica O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), como sistema descentralizado e participativo requer a observncia da efetiva participao da sociedade na construo e afirmao dos direitos e na sua realizao.
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A gesto federativa do sistema, sob a primazia da responsabilidade do Estado, supe a repartio colaborativa e pactuada de responsabilidades para o aprimoramento da gesto e de seus resultados. As responsabilidades atribudas aos gestores sociais visando o resultado positivo dos servios sobre as condies de seus usurios so de diversas ordens. Filgueiras (2009), apoiada em Licha (1999) as distingue entre funes estratgicas e operativas. Trata-se de dimensionar e prover tudo o que necessrio no processo de produo de benefcios e servios, para o seu adequado funcionamento com qualidade. Dentre os elementos da gesto a considerar para os fins desta contribuio, elegeram-se as seguintes: a. Planejamento e articulao dos benefcios e servios A cultura do planejamento precisa ser incorporada na gesto da assistncia social, assim como na administrao pblica em geral. A ponderao quanto aos resultados das prestaes sociais deve levar em conta os potenciais entraves de seus processos de implantao e implementao e da avaliao contnua e sistemtica de seu desenvolvimento, que so os pressupostos para que ocorram segundo definidos no processo de planejamento. Algumas dificuldades decorrem de dinmicas institucionais movidas por determinaes polticas e conjunturais e no apenas pela presena ou ausncia de planejamento e de clareza de rumos. Nesse processo ocorrem imprevistos, sinergias, mas tambm conflitos e variaes no grau de adeso dos diferentes atores, como tambm a adequao da resposta planejada frente demanda efetiva.

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So questes do contexto no qual se instalam e efetivam os benefcios e servios socioassistenciais, a serem levados em conta no planejamento de prioridades, na avaliao da implementao e de sua realizao. b. Estudos de demandas, necessidades e cobertura dos benefcios e servios A cobertura dos servios socioassistenciais e a o seu acesso com qualidade e sem restries so dimenses interligadas, sobretudo supondo-se o insuficiente patamar de ambas, conforme discutido no Caderno 3. Considera-se que os servios constituem considervel peso na proviso da assistncia social no Brasil, imprimindo-lhe expectativas de efetiva consistncia tanto pela garantia da continuidade de ateno como pelo volume de populao a ser protegida. O Censo SUAS 2011 oferece dados inditos sobre a existncia e funcionamento dos servios socioassistenciais e permite uma aproximao com a quantidade de unidades de referncia existentes no pas CRAS e CREAS e de aproximaes iniciais com servios prestados pelas Entidades e Organizaes de Assistncia Social. So informaes com potencial de mensurao relevante para o estudo de demanda e oferta que cabe poltica de Assistncia Social apontando, gradativamente, sua incidncia territorial, suficincia e insuficincia. Aprofundar estudos de mbito nacional com seus desdobramentos territoriais fundamental, no que tange ao conhecimento das desprotees sociais e dos vazios de cobertura. O Poder Pblico deve se antecipar ocorrncia da violao de direitos fortalecendo o carter preventivo da proteo social e estimar a possibilidade de reparao e superao, o grau de agresso do risco, o grau de vulnerabilidade/resistncia ao risco e dimensionar, portanto, a cobertura necessria de atenes a serem prestadas pelos servios (SPOSATI, 2009, p.29).

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Ao rgo federal, articulado com estados, municpios e Distrito federal, na sua funo normativa e de monitoramento, compete a realizao de estudos sucessivos para aproximar parmetros de demanda e cobertura por servios socioassistenciais e definir, metas de cobertura. Por exemplo, qual a relao de vagas que uma cidade deve manter em face de uma populao de determinado ciclo etrio e com necessidades especficas chegando-se, gradativamente, aos servios necessrios. Esse aspecto est desenvolvido no Caderno3. c. A territorializao de demandas e da oferta de benefcios e servios A proteo social bsica se organiza pela oferta capilar de servios nos territrios onde as pessoas vivem e a proteo social de mdia e alta complexidade se instala conforme incidncias de demanda territorialmente definidas, inclusive no mbito das regies das Cidades e naquelas que podem agregar vrios municpios. Conforme desenvolvido no Caderno 3, o diagnstico socioterritorial pode ser redimensionado e atualizado a partir do desenvolvimento dos servios, sobretudo aqueles de referncia, com potencial de produo de novos conhecimentos sobre a realidade desvelando situaes desconhecidas e propostas de servios compatveis. Ademais, deve compatibilizar a histria e identidades socioculturais e econmicas dos territrios, dimenso territorial e densidade populacional, distncias e mobilidade da populao e as foras presentes nos territrios.25 A instalao dos servios supe coerncia e unidade de propsitos segundo as premissas orientadoras da Poltica de Assistncia Social. Mas exige sua aproximao e adequao a condio que se apresenta no plano das municipalidades quanto s expresses particulares de suas demandas sociais.

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25 Vide Caderno 2 Capacita SUAS, 2012.

Supe, principalmente, a equidade no acesso, de modo a reduzir diferenas e desigualdades na distribuio dos benefcios e servios entre os territrios das cidades e a melhor distribuio de recursos e meios para o seu aproveitamento. d. Proviso da infraestrutura e dos recursos fsicos e materiais A proviso da infraestrutura e dos recursos fsicos e materiais para que o servio se realize consoante o trabalho social que nele deve ser desenvolvido, na observncia de padres e normas e na oferta de recursos destinados a necessidades de segmentos especficos26 um imperativo e condio para a qualidade dos servios e interferem diretamente nos nveis de bem estar e aceitao dos usurios. A instalao dos espaos e da infraestrutura necessria ao funcionamento dos servios responde aos ditames ticos da atuao dos profissionais e a acolhida adequada dos cidados. Recursos fsicos e materiais suficientes so pr-condies da qualidade. Podem resultar no reconhecimento dos servios pelo pblico. Ao contrrio, a sua insuficincia pode contribuir para a imagem insatisfatria que culturalmente se desenvolveu acerca de determinados servios sociais. e. Proviso de Recursos Humanos A proviso de Recursos Humanos capacitados, em quantidade e diversidade compatvel com o tipo de servio e de atividades est presente na gesto do trabalho e eixo estruturante do SUAS requerendo investimentos na sua organizao. O desenvolvimento da Poltica de Assistncia Social demanda novas e adequadas condies de trabalho e capacitao de seus trabalhadores, pelo lugar estratgico
26 Quanto aos espaos fsicos, vide: Orientaes tcnicas dos CRAS e CREAS.

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que ocupam. So esses atores que organizam e dinamizam o prprio processo de concepo, elaborao e realizao da poltica pblica (MDS/SNAS, 2011)27. A dimenso contraditria que constitui o desenvolvimento da Assistncia Social concretiza-se na ateno aos seus usurios e contem componentes de contedo valorativo carregados historicamente pelas representaes sociais de que o trabalho na rea fruto da bondade individual e de concesso (NEIRI, 2009, MDS/SNAS, 2011). Apresenta desafios que interpelam gestores, trabalhadores e sociedade na construo de respostas e antecipao s demandas sociais, em contexto de profundas transformaes sociais e no mundo do trabalho. A dinmica relacional dos servios socioassistenciais requer a adoo de abordagens metodolgicas que respondam criticamente a essas questes e que alcancem as mltiplas conexes necessrias entre as redes sociais, territoriais e societrias. Embora com o necessrio apoio em tecnologias, o trabalho dos profissionais na Assistncia Social viabiliza-se pela ancoragem em valores que orientam a poltica pblica. Requer trabalho fundamentado em

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27 Recomenda-se consultar textos publicados em Gesto do Trabalho no mbito do SUAS: uma contribuio necessria para ressignificar as ofertas e consolidar o direito socioassistencial, MDS/SNAS, 2011 que apresentam importantes aportes analticos para compreender a gesto do trabalho no SUAS em seu estgio atual, situado nas configuraes que assume na sociedade capitalista contempornea e nos constrangimentos advindos dos movimentos para a reduo do Estado e precarizao dos vnculos trabalhistas. Contem elementos diagnsticos e propositivos situando a gesto do trabalho na estreita relao com a direo poltica que assume o SUAS e no peso dos processos de participao da sociedade e dos trabalhadores, em particular, como contraponto a cultura conservadora.

conhecimentos terico-metodolgicos, tcnico-operativos e em pressupostos tico-polticos, que se contraponham a reatualizao de prticas conservadoras e empiristas.28 A questo dos recursos humanos adquire destaque no momento atual. Especialmente a partir da VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social (2011), cujo tema foi Consolidar o SUAS e valorizar seus trabalhadores instalou-se uma agenda poltica de debates e de estruturao da gesto do trabalho, j impulsionada pela Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS, 2006). Estudos evidenciam elementos que indicam fragilidades e insuficincias na contratao e formao de trabalhadores e na composio de equipes necessrias, sobretudo considerada a expanso de servios socioassistenciais e de seus quadros. Assume essencial importncia no contexto da consolidao do SUAS e na efetiva qualidade de suas prestaes, a formao permanente dos trabalhadores29, direcionada a equipes com competncias e habilidades segundo os princpios e diretivas do SUAS e das consequentes normativas que o orientam. Mais do que isso, com objetivos e metas inseridas no planejamento
28 NOB/RH/SUAS: anotada e comentada; Orientaes para processos de recrutamento e seleo de pessoal no Sistema nico de Assistncia Social; Poltica Nacional de Capacitao do SUAS PNC/ SUAS e Gesto do trabalho no mbito do SUAS: uma contribuio necessria para ressignificar as ofertas e consolidar o direito socioassistencial. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social, Braslia, dezembro de 2011. Vide: Orientaes Tcnicas Servios de Acolhimento para crianas e adolescentes, 2012, p.61. Resoluo N 34 do CNAS de 28.11.2011 que prope a oferta de tecnologias assistivas nos servios da rede socioassistencial. No Brasil, o Comit de Ajudas Tcnicas - CAT, Portaria N 142, de 16.11.2006 define: Tecnologia Assistiva uma rea do conhecimento, de caracterstica interdisciplinar, que engloba produtos, recursos, metodologias, estratgias, prticas e servios que objetivam promover a funcionalidade, relacionada atividade e participao de pessoas com deficincia, incapacidades ou mobilidade reduzida, visando sua autonomia, independncia, qualidade de vida e incluso social (ATA VII - Comit de Ajudas Tcnicas (CAT) - Coordenadoria Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia (CORDE) - Secretaria Especial dos Direitos Humanos - Presidncia da Repblica). 29 Importante destacar a aprovao da Poltica Nacional de Capacitao do SUAS (2011) e a partir dela a criao da Rede Nacional de Capacitao do SUAS, bem como o papel da gesto estadual na formao permanente dos trabalhadores.

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da assistncia social que apontem para trabalhadores preparados para desenvolver seu trabalho de forma criativa. Trata-se de uma construo em movimento que requer, alm de tudo, estudos e pesquisas continuadas. A educao permanente exige romper com o modelo tradicional, com aes pontuais, fragmentadas e desordenadas. Supe partir de situaes concretas e desafiadoras do trabalho ancoradas no princpio indutor de processos educativos e no apenas atualizao de contedos exclusivos de determinadas funes. Requer formas de potencializar o conhecimento produzido no processo do trabalho. Apresenta como caractersticas: a autonomia e a capacidade de apreender constantemente, de relacionar teoria e prtica e vice-versa, isto se refere compreenso da indissociabilidade entre conhecimento e prtica, desenvolvimento e aplicabilidade dos mtodos e tcnicas na execuo da gesto e dos servios e benefcios socioassistenciais (MDS/SNAS, 2012). Trata-se de importante processo que constitui a prpria poltica pblica com a complexidade e caractersticas da Assistncia Social. Nessa tica, um plano de educao permanente voltado ao lcus de realizao dos servios, somente pode ser elaborado e desenvolvido com a participao dos sujeitos, consoante as lacunas e necessidades e alicerado no cotidiano do trabalho social e nas condies em que realizado nas dinmicas institucionais, tanto no plano da gesto como na atuao junto aos usurios. 2.3. A Rede de servios socioassistenciais O conceito de rede utilizado com significados e possibilidades de intervenes diversas. Fundamentadas em prticas e princpios democrticos, redes constituem formas de organizao e de interao. Como uma das formas de construir alianas implica em comunicao intensa, intercmbio de informaes e influncias recprocas. A organizao do SUAS supe diversos planos de articulao: entre os entes federados e desses com as instncias de pactuao, de participao e de controle social e com as entidades operadoras de servios.

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A diversidade da compreenso do termo rede, de seu uso e da prpria compreenso que se desenvolveu historicamente sobre o seu significado no campo assistencial configuram componentes que podem retardar o movimento para mobilizar e ativar a rede socioassistencial pblica. Identifica-se no discurso dos diversos atores a compreenso de rede como o conjunto de entidades relacionadas poltica de assistncia social ou a aes sociais; o conjunto de entidades e de servios realizados em parceria; o prprio conjunto de servios socioassistenciais; ou o conjunto de intervenes sociais que incorporam as redes sociais, a rede socioassistencial e redes de outras polticas sociais. A concepo presente na PNAS e no SUAS a de rede pblica de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais, que articula a totalidade destes pelos diversos equipamentos pblicos e das organizaes privadas. Cabe a gesto da assistncia social construir uma unidade de esforos para compor a rede socioassistencial superando prticas parciais, desconectadas e fragmentadas com padres de qualidade passveis de avaliao. Os servios devem ser organizados em rede com funcionamento integrado entre os servios pblicos prestados pelo ente estatal e por aqueles operados por EOAS (Entidades e Organizaes da Assistncia Social). Encontra-se no texto da NOB/SUAS-2005 diretrizes para o funcionamento dos servios socioassistenciais em rede: Possibilitar a universalizao dos direitos sociais tornando o usurio da assistncia social alcanvel pelas demais polticas pblicas; Garantir respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a provises de qualidade, em carter continuado, vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade; Promover igualdade de direitos de acesso, sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais. Garantir a divulgao ampla dos recursos e atenes produzidas e dos critrios para a sua concesso;

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Oportunizar a participao social dos cidados criando espaos para a manifestao de seus interesses e reivindicaes; Prevenir e controlar situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies; Assegurar que as provises e aquisies que produzem tenham centralidade na famlia e que garantam a convivncia familiar e comunitria; Articular a oferta de servios e benefcios garantindo a incluso dos usurios; Articular a oferta de servios e benefcios garantindo a incluso dos usurios rede hierarquizada e territorializada (NOB/SUAS-2005). A articulao em rede supe a construo de conexes e movimentos. Sua hierarquizao compreendida pela incompletude de cada servio em si e sua completude em rede, em que cada unidade e cada nvel de proteo tm seu nvel de competncias e responsabilidades. Com base nesses dispositivos, concebe-se que a rede socioassistencial constituda pelo conjunto de servios socioassistenciais, cujo funcionamento constitui um espao de relacionamento inter-organizacional, para potencializar esforos, meios e informaes que alcancem a integralidade e a completude de respostas devidas populao usuria ou potencialmente usuria dessas prestaes. A rede socioassistencial integra os servios pblicos prestados pelo ente estatal ou por organizaes e entidades de assistncia social, cujos participantes gozam de autonomia que lhes confere sua natureza jurdica, mas vinculados em rede realizam pactos em torno de objetivos comuns para responder a necessidades coletivas e garantir direitos, de acordo com as diretrizes polticas da poltica de assistncia social. A construo da rede socioassistencial um processo de articulao estratgica de sujeitos e cabe ao setor pblico-estatal a sua construo e coordenao, na qual o trabalho das entidades venha se integrar instaurando uma relao orgnica no mbito do Sistema nico, resultado da complementaridade, da relao de cooperao e de corresponsabilidades pelos resultados e pelos direitos dos usurios.

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um processo dinmico de inter-relaes e sua formalizao, desde o mbito municipal, um passo que materializa o sentido do SUAS como resultado das pactuaes federativas. O seu fundamento o de partilha de responsabilidades pela cobertura a necessidades coletivas, por meio de servios operados em rede de ateno, sob os princpios da responsabilidade pblica, universalidade, transparncia, publicidade, equidade e qualidade das prestaes. Na construo de uma rede pblica de atenes socioassistenciais, os servios componentes possuem nveis de especializao e referenciam usurios, segundo suas necessidades. Conforme os nveis de complexidade requeridos na ateno, o CRAS e o CREAS efetivam a referncia e contrarreferncia do usurio na rede socioassistencial. O gestor municipal, ou do A funo de referncia ocorre DF, deve garantir o estabelecimento quando a equipe processa as dos fluxos de encaminhamentos, orgademandas, de forma a garantir ao usurio acessos, conforme a comnizando e facilitando o acesso s inforplexidade exigida. O acesso pode maes referentes aos servios que ocorrer pela insero em servio compem a rede e que no podem ofertado no CRAS ou na rede mais depender da troca informal entre socioassistencial a ele referenciaos profissionais (PAIF, 2012). da, ou por meio do encaminhaOs CRAS e CREAS articulam, coordenam e ofertam servios e benefcios socioassistenciais (art.6 C 3). Ao gestor pblico municipal e do DF (e nos casos que couber ao gestor estadual) cabe integrar a rede socioassistencial (Art.6 II, LOAS). As medidas para organizar, articular servios e
mento do usurio ao CREAS ou responsvel pela PSE. A contrarreferncia exercida sempre que a equipe do CRAS recebe encaminhamento do nvel de maior complexidade e garante a proteo bsica, pela insero em benefcios e servios (Orientaes Tcnicas CRAS: 2009).

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integr-los em rede orgnica de servios demandam coordenao do poder pblico, pois o seu funcionamento regular requer planejamento, implementao, fluxos constitudos, gesto formalizada, acompanhamento e avaliao de processos e resultados, o que no uma condio dada no atual estgio de implementao do SUAS. Esforos coordenados podem fazer convergir propsitos para a reproduo e ampliao dos resultados de cada interveno considerada isoladamente. Significa conferir ao conjunto a dimenso de poltica pblica e, portanto, sua construo implica graus de institucionalidade e no se sustenta somente por relaes informais. Supe construir uma agenda coordenada, com estratgias democraticamente pactuadas, metas, recursos e meios para que se desenvolva de maneira intencionalmente planejada e acordada entre os agentes governamentais e no governamentais. Em perspectiva se coloca a responsabilidade do Estado na proviso e regulao da poltica de assistncia social, tendo a rede como estratgia de articulao e no como soluo para reduzir a responsabilidade estatal e sua transferncia para a sociedade.

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III. DESAFIOS PARA OS DIREITOS A ATENO DE QUALIDADE


Como j discutido ao longo deste texto, a consolidao, extenso e qualificao dos servios socioassistenciais apresenta desafios que lhe so intrnsecos e que, por outro lado, esto condicionados ao prprio desenvolvimento do SUAS como sistema pblico e federativo. Trata-se de uma agenda em processo, com questes para o debate e para a produo de consensos entre os diversos atores que realizam a Poltica de Assistncia Social e destes com a sociedade. Dentre os desafios no mbito da assistncia social destaca-se a construo do carter pblico dos servios socioassistenciais e sua articulao em rede. 3.1. Consolidar o carter pblico dos servios socioassistenciais O que se buscou enfatizar no decorrer desta reflexo foi exatamente a qualidade dos servios socioassistenciais como resultado da ateno aos cidados concebidos como sujeitos de direitos, diante de necessidades que so sociais e pblicas e que demandam as prestaes socioassistenciais. Ainda no to forte quanto se deseja no mbito do SUAS a cultura de servios enquanto resposta material e concreta, mas tambm no material relativa sociabilidade individual e coletiva, ao cidado sujeito de direitos. A compreenso que se desenvolveu dos servios socioassistenciais um aspecto central na construo da assistncia social como poltica pblica e aqui j se tratou dos precedentes histricos que caracterizaram esse campo pela existncia de aes residuais e fragmentadas de entidades sociais, o mesmo ocorrendo no mbito da ao estatal. A instituio dos servios socioassistenciais como bens pblicos e de acesso comum requisita racionalidade tcnica e ao profissional competente e ancorada na noo de direitos, em contraposio ao iderio ideia ainda presente

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da caridade e da doao como motivaes e atributos dos agentes envolvidos. Requisita, no mesmo sentido, um compromisso com resultados a serem operados nas condies de vida dos sujeitos e no na viso de resultados pela simples existncia dos servios como bem em si. A passagem das responsabilidades do campo individual para o pblico e social merece ser objeto de anlises e proposituras que extrapolam a constatao dos elementos da conformao do campo assistencial e da formulao de seus elementos conceituais. No possvel igualar os servios socioassistenciais ao vasto campo de aes sociais realizadas por organizaes no governamentais. No caso de sua falta, nem sempre est presente a responsabilidade do Estado, o que no ocorre na presena de necessidades que demandam respostas de polticas pblicas constitucionalmente definidas como direitos de cidadania. O direito Assistncia Social, inclusive aqueles aprovados na V Conferncia Nacional de Assistncia Social, necessitam de aparatos normativos para a sua reclamao diante do Estado, a serem desdobrados em normas tcnicas, protocolos de ateno profissional e mecanismos de controle social, que gradativamente alcancem maior preciso diante dos j consignados. Ademais a considerao feita a todas as normas cuja implementao est em andamento, a passagem para servios regulares, continuados e de qualidade supe pactuao, assuno de responsabilidades pblicas, orientao e capacitao, para que esse processo no seja mera passagem burocrtica e adequao de nomenclaturas e planos de trabalho. 3.2. Qualidade da rede socioassistencial
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Que resultados qualitativos so projetados para o servio em si e que elementos podero ser potencializados a partir de aes articuladas em rede? Como a categoria rede, relevante no debate atual, privilegia, protege e promove direitos socioassistenciais? A rede potencializa resultados e recursos? Como?

A tendncia em responder afirmativamente a essas questes se associa aos princpios doutrinrios e organizativos que caracterizam o SUAS. No entanto, no exclui a sua necessria problematizao, nem a demarcao da imperiosa necessidade de sua instalao como processo articulado, dinmico e pactuada pela gesto. Operar em rede socioassistencial significa instaurar uma dinmica de interconexes institucionais, em torno das finalidades dos servios e da viso da totalidade da cobertura em face da demanda e de resultados esperados a serem alcanados. Uma rede pode trabalhar com categorias que vo alm de um dado servio. Exige pensar o principio da completude entre os pares, reconhecer a capacidade instalada de respostas, passos fundamentais para a construo da poltica pblica. A configurao de servios em rede pode consolidar modalidades eficazes de referncia e contrarreferncia dos usurios, alm da otimizao de esforos e meios para maior e melhor acesso da populao. Dentre os desafios inerentes ao desenvolvimento e fortalecimento do SUAS, consolidar a rede socioassistencial pblica uma questo complexa que demanda aprofundamento, mas tambm iniciativas organizadas, no no sentido do empirismo, mas de metas a serem implementadas e avaliadas. Outras questes em aberto presentes no debate atual dizem respeito relao mais ampla que se estabelece entre atores, organizaes privadas e pblicas, para a integralidade da proteo social, cuja responsabilidade no exclusiva da Assistncia Social e remete a um projeto poltico mais amplo construdo no mbito do Poder Pblico. 3.3. Articulaes intersetoriais
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A efetivao dos direitos pela via dos servios socioassistenciais requer trabalho social criativo e qualificado e intervenes sociais que alcancem as redes sociais, territoriais e societrias e integrem e fortaleam a rede de segurana social pblica.

A interpelao ao Poder Pblico para a efetivao da intersetorialidade torna-se cada dia mais importante, tendo em vista a natureza complexa das questes que demandam polticas pblicas. A necessidade dessa articulao se impe cada vez mais, especialmente no campo dos servios sociais, devido multiplicidade e interdependncia de fatores que incidem nas condies dos sujeitos que essas polticas se propem a atender. Nenhuma poltica pblica tal qual est organizada dispe de todas as respostas e da possibilidade de abarcar a totalidade das necessidades que se apresentam. A multidimensionalidade das questes impem a coordenao e a conjugao de saberes e de respostas especializadas e integradas. As demandas sociais tensionam por respostas integrais e articuladas que afirmem direitos e o dever do Estado. Esse debate tem comparecido com fora no mbito da Assistncia Social creditando-se muitas vezes a esta poltica pblica a ampla tarefa de promover essa articulao ou, do lado oposto, a compreenso de que as respostas somente sero vlidas e factveis em outras polticas pblicas. Essa questo foi analisada no grupo focal citado, quando se indagou at que ponto a existncia de interfaces com outras polticas deve ser considerada para mensurao do grau de qualidade de um servio socioassistencial. Considerou-se arriscado avaliar qualidade por esse indicativo, pois indaga uma participante: o contedo de minha tarefa est condicionado a um bom acesso a sade? Todavia o inverso no verdadeiro, isto , eu avalio a qualidade da sade pela qualidade da assistncia social? Essa posio est presente e deve ser reconstruda, pois no podemos condicionar a qualidade de uma poltica qualidade da outra, porque temos vrias mediaes nesse caminho que no acontecem e volta para o fracasso do que eu fao. Esse um problema institucional, no mbito da intersetorialidade, das vrias instituies (Grupo focal, 2012).

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Corre-se o risco de colocar os servios e atenes socioassistenciais em posio subalterna e no como corresponsvel por atenes, especialmente quando devem ser compartilhadas. Citou-se como exemplo os servios de acolhimento de idosos, necessidade explcita de ao integrada, pelo menos entre sade e assistncia social. A inexistncia da ao integrada implica no rebaixamento do resultado da ao e em sua qualidade (ibid. 2012). Como fator relacionado autonomia dos sujeitos inequvoca a necessidade de sua insero em respostas de polticas pblicas articuladas, a partir de uma esfera governamental que, de forma planejada, promova diretrizes e estratgias direcionadas a incluses especialmente direcionadas a reduo das desigualdades sociais. O que se problematiza como se valoriza essa questo e o peso que assume no desenvolvimento dos servios, comumente na condio de encaminhamentos e no, o que seria necessrio, da mobilizao de recursos para inseres de diversas ordens, com presena e apoios efetivos para que isso ocorra. Pondera uma participante do grupo: [...] de um lado um risco grande parecer que todas as respostas tm que estar aqui e de outro achar que a nossa resolutividade fazer um bom encaminhamento e garantir a incluso l. At porque a intersetorialidade como completude de todas as polticas sociais. A gente pode avaliar os problemas (de outras polticas setoriais nas quais) a corresponsabilidade no est construda. (...). s pegar o enunciado de cada uma, tem um papel de articulao intersetorial no territrio (...) (Grupo focal, 2012). No Caderno 1 encontra-se uma anlise dessa dualidade que se explica, inclusive, pela no universalizao de vrios dos servios sociais urbanos nos lugares onde vive a populao. Identifica-se a escuta de mbito amplo realizada pelos profissionais, que extrapolam o mbito da Assistncia Social:
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Os agentes institucionais no tm ferramentas, competncias, dispositivos e mecanismos de gesto que possibilitem recolocar essas privaes em seu ambiente de resolutividade, isto , rgos gestores de outras polticas. No existem formas de relao operativa entre as polticas sociais que operam em um mesmo territrio (...). Essa ausncia termina por provocar no profissional o sentimento de baixa resolutividade, e o uso do encaminhamento do solicitante o que no raras vezes significa devolver-lhe o problema que traz (Capacita SUAS 1, 2012). Desigualdades e diversidades regionais e entre as localidades requisitam um sistema de polticas integrado e articulado, especialmente no campo da Seguridade Social, de responsabilidade pblica, avanado na produo de conhecimentos e tecnologias, dotado de instrumentos de gesto e avaliao capazes de aferir os nveis de proteo e projetar o alcance de mais extensas e qualificadas atenes. De outro lado, a necessidade de articular foras tem demonstrado os movimentos complexos e parciais que ocorrem no plano de cada territrio, no plano das organizaes e nos setores de polticas pblicas, que obstaculizam a integrao dos servios, pela pulverizao instalada, por divergentes concepes, culturas institucionais cristalizadas e disputa por recursos. No mesmo sentido, a especializao crescente das polticas sociais, de polticas a segmentos especficos, da existncia de mltiplos espaos de organizao e defesa de direitos e da fragmentao nas grandes cidades so fatores que intervm e dificultam aes integradas e articuladas. amplamente conhecido que no Brasil as polticas pblicas foram marcadas pela setorizao, fragmentao, disperso e mesmo pela sobreposio das aes e defasagem temporal (no chegam juntas no territrio). Em cada rea, a gesto se especializou, estabelecendo planejamentos, regulaes, recursos oramentrios, materiais e humanos, o que representa avanos importantes na conquista de direitos e da responsabilidade estatal. Contudo, as diferentes polticas pblicas compem uma totalidade que devem responder a

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demandas sociais diversas. As necessidades sociais dos cidados, usurios dos servios pblicos, no so setorizadas e fragmentadas. As polticas sociais tm interface entre si e tambm com a poltica econmica. A intersetorialidade e a complementaridade das aes no significam abrir mo da especificidade, que no caso da assistncia social vem sendo afirmada e construda. No diluir a especificidade, mas dotar de competncias e responsabilidades cada poltica, com articulao e coordenao. Alm disso, preciso que se afirme que a intersetorialidade no pode depender da vontade e disposio pessoal deste ou daquele gestor ou profissional. So definies institucionais e polticas que exigem investimento no dilogo, planejamento e recursos das reas afins. Para a intersetorialidade sair do papel imperioso construir mecanismos de articulao, sistemas e fluxos de comunicao e deciso entre as diversas estruturas, rgos, agentes pblicos e privados que comecem a mudar a cultura institucional, estabelecendo novas bases de ao pblica, visando o atendimento integral das demandas da populao. Essas mudanas s sero efetivas quando houver nova maneira de olhar a realidade social, de lidar com ela, o que significa mudar prticas organizacionais, que s ocorrem quando h transformao de valores e da cultura das organizaes (JUNQUEIRA, 2005, p.6). A integralidade da proteo social requer a formalizao de protocolos de gesto e procedimentos operacionais, conforme se encontra em texto da NOB/SUAS-2005 que sugere especial integrao intersetorial junto aos sistemas de defesa de direitos e de proviso de servios sociais: Sistema de gesto de relaes interinstitucionais, intersecretarias, intermunicipais, metropolitanas, atravs de aes complementares, protocolos, convnios, fruns de gesto, mecanismos de responsabilidade social, intercmbio de prticas e recursos; Articulao interinstitucional entre competncias e aes com os demais sistemas de defesa de direitos humanos, em especfico com aqueles de defesa de direitos de crianas, adolescentes, idosos, pessoas

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com deficincia, mulheres, negros e outras minorias; de proteo s vtimas de explorao e violncia; e a adolescentes ameaados de morte; de promoo convivncia familiar; Articulao intersetorial de competncias e aes entre SUAS e o Sistema nico de Sade SUS, por intermdio da rede de servios complementares para desenvolver aes de acolhida, cuidados e protees como parte da poltica de proteo vtimas de danos, drogadio, violncia familiar e sexual, deficincia, fragilidades pessoais e problemas de sade mental, abandono em qualquer momento do ciclo de vida, associados a vulnerabilidades pessoais, familiares e por ausncia temporal ou permanente de autonomia principalmente nas situaes de drogadio e, em particular, os drogaditos nas ruas; Articulao intersetorial de competncias e aes entre SUAS e Sistema Nacional de Previdncia Social, gerando vnculos entre sistemas contributivos e no-contributivos; Articulao interinstitucional de competncias e aes com o Sistema Nacional e Estadual de Justia para garantir proteo especial s crianas e adolescentes nas ruas, em abandono ou com deficincia; sob deciso judicial de abrigamento pela necessidade de apartao provisria de pais e parentes, por ausncia de condies familiares de guarda; aplicao de medidas socioeducativas em meio aberto para adolescentes. Tambm, para garantir aplicao de penas alternativas (prestao de servios comunidade) para adultos; Articulao intersetorial de competncias e aes entre SUAS e Sistema Educacional por intermdio de servios complementares e aes integradas para o desenvolvimento da autonomia do sujeito, por meio da garantia e ampliao de escolaridade e formao para o trabalho (NOB/SUAS-2005, p.17).

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nfase na questo da participao dos agentes pblicos dada por Couto et al (2010) que destaca a importncia de experincias particulares e construdas no cotidiano para uma efetiva articulao institucional:

A intersetorialidade supe tambm a articulao entre sujeitos que atuam em reas que, partindo de suas especificidades e experincias particulares, possam criar propostas e estratgias conjuntas de interveno pblica para enfrentar problemas complexos impossveis de serem equacionados de modo isolado. uma forma de gesto de polticas pblicas que est necessariamente relacionada ao enfrentamento de situaes concretas vividas pela populao trabalhadora, e no pode ficar merc do mercado, mas depende do acesso a servios sociais pblicos para o seu enfrentamento. A intersetorialidade supe vontade e deciso polticas dos agentes pblicos, e tem como ponto de partida o respeito diversidade e s particularidades de cada setor, que no deveria se sobrepor, contudo, aos processos pactuados entre as polticas setoriais no espao institucional (COUTO, YAZBEK e RAICHELIS, 2010, p.40). Trata-se, conforme enfatizado ao longo deste texto, do desenvolvimento de benefcios e servios que, de forma integrada, rompam com a perspectiva da fragmentao da ateno pblica s necessidades sociais e a consolidem na direo de ofertas com qualidade e resolutividade na condio de vida dos sujeitos. 3.4. Articulaes com redes sociais Identificar a potncia de articulaes em rede no mbito da poltica pblica supe levar em conta as demais redes sociais existentes na dinmica complexa que se estabelece entre os atores que se aliam no enfrentamento de necessidades e aspiraes coletivas. Pelo vnculo que se estabelecem entre as pessoas e grupos se identificam as redes sociais primrias ou pessoais, tambm conhecidas como redes naturais e submersas ou de apoio, que visam troca e ajuda mtua em torno de interesses e vivncias comuns (famlia, vizinhana, trabalho, etc.). Os sistemas de apoio tem se revelado importantes. Trata-se de um recurso que expressa um padro de sociabilidade e que tem variaes em cada contex-

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to. Em metrpoles certamente essa formao diversa daquela que se d no meio rural ou em pequenas cidades, dada severa fragmentao, disperso e dificuldades de comunicao e de acessos que ocorrem nas grandes cidades. As redes de apoio constituem recursos em momentos de crise, questionandose o seu alcance se elas prprias tambm estiverem submetidas a condies desfavorveis (BAPTISTA et al, 2008). Anlises que apontam a positividade das redes informais, tambm consideram que as mesmas podem constituir relaes de dependncia e subordinao. o caso de apoios que se transformam em dvida material e social (TORRES, apud MDS/PNUD, 2012). Ao tratar do recurso de articulaes territoriais para uma atuao solidria na esfera do social, identificam-se especialmente as aes e movimentos sociais. Nesse sentido, o protagonismo dos agentes institucionais e sua interao em redes sociais, temticas e territoriais, so importantes, diante da complexidade e multiplicidade das questes que se apresentam e que requerem iniciativas concertadas. Construir articulaes no mbito de polticas pblicas supe instalar sistemas cooperativos, reconhecendo a presena de heterogeneidades e conflitos. Esse caderno procurou instigar a reflexo sobre servios e benefcios de Proteo Social na Assistncia Social, problematizando a ateno aos usurios da poltica, o fortalecimento da cidadania e da universalizao dos direitos socioassistenciais. Como dissemos, a qualidade da poltica de assistncia social se revela no quanto, no como, e em que tipo de proteo chega ao cidado. A construo do carter pblico das prestaes socioassistenciais apresenta desafios em termos de quantidade e qualidade e de sua articulao com as demais polticas pblicas, abrindo uma agenda para a gesto e para o controle social, na direo da busca de maior equidade e justia social.

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