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JASEFF RAZIEL YAURI MIRANDA

CRIMINALIDADE NA AMRICA LATINA: POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO CHILE E BRASIL, DA TRANSIO DEMOCRACIA (1988-2011).

Belo Horizonte 2013

JASEFF RAZIEL YAURI MIRANDA

CRIMINALIDADE NA AMRICA LATINA: POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO CHILE E BRASIL, DA TRANSIO DEMOCRACIA (1988-2011).

Monografia apresentada ao curso de graduao de Histria da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), como requisito parcial para a obteno do ttulo de Bacharel.

Orientadora: Prof. Dra. Priscila Carlos Brando

Belo Horizonte 2013

permitida a reproduo e distribuio total ou parcial dessa obra por quaisquer meios convencionais ou eletrnicos, para fins no lucrativos, de estudo e pesquisa, desde que devidamente creditada ao autor.

O trabalho CRIMINALIDADE NA AMRICA LATINA: POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO CHILE E BRASIL, DA TRANSIO DEMOCRACIA, de Jaseff Raziel Yauri Miranda est licenciado com uma Licena Creative Commons - Atribuio-NoComercial 4.0 Internacional.

A gesto das polticas pblicas uma arte, um ofcio, um jogo de poder.

El manejo de las polticas pblicas es un arte, un oficio, un juego de poder. Eugenio Lahera. Santiago, 2002.

RESUMO

Tendo como panorama de fundo a criminalidade e violncia exacerbadas em boa parte da Amrica Latina aps a Guerra Fria, o presente trabalho se dedica a analisar a trajetria de mais de vinte anos de polticas em segurana pblica, especificamente, de 1988 a 2011, no Chile e no Brasil. Emergindo de perodos autoritrios e medida que ambos os pases adentraram em regimes democrticos, as aes cogitadas nas esferas governamentais face ao crime tentaram esvaecer-se do paradigma de segurana nacional rumo a um paradigma de segurana pblica e, em ltima instncia, de segurana mais cidad. Os percalos e (des)continuidades nesse percurso so estudados; num mbito geral, a partir da promulgao das Constituies e dos planos nacionais de segurana pblica, associados s concepes tericas sobre o design das polticas pblicas, que aos poucos passaram a ressaltar uma viso integral e eficiente, desde a preveno do crime ao sistema penal, indo alm do enfoque no policiamento. Logo, num mbito focalizado, a anlise recai nas reformas do Processo Penal, confrontadas aos modelos tericos inquisitrio e acusatrio, e que por sua vez conjugaram tipos especficos de configurao entre o Ministrio Pblico e as polcias em matria de investigao criminal, no s em termos normativos, mas tambm de prxis. O olhar histrico na relao entre Estado, incluindo as foras de ordem pblica, e a concepo poltica do Processo Penal fundamental, pois se entende que em cada pas o Direito penal aplicado tambm permite vislumbrar tanto o grau de observncia das garantias constitucionais na aplicao da Justia num regime democrtico, quanto de eficincia e articulao entre rgos que lidam com a criminalidade dentro do mbito penal, componente essencial em qualquer sistema de segurana pblica.

ABSTRACT
Considering the exacerbated crime and violence in many cities in Latin America after the Cold War, this work aims to analyze policies about citizen security in Chile and Brazil from 1988 to 2011. After dictatorial governments and in order to consolidate the new democracies, policies in this area tried to leave behind the national security paradigm towards a paradigm of citizen security. Therefore, from a general point of view, we consider the obstacles, continuities and changes in the citizen security policies after the promulgation of the Constitutions and Executive projects on the subject, associated with theoretical conceptions that gradually realized the design of public policies beyond the focus on policing and expanded their precepts, for instance, from crime prevention to the penal system. Thus, from a specific point of view, we analyze, on the one hand, the reforms in the Criminal Procedure Code of each country, confronted to the theoretical inquisitorial and accusatory models, and, on the other hand, the relationship between the public prosecutors office and police about criminal investigations. The historical review of these kinds of relations allows us to understand not only the level and guarantees of citizenship and constitutional principles during the application of Justice in a democratic country, but also the efficiency and coordination between agencies that deal with crime within the penal system: a critical part in citizen security policies.

Sumrio
INTRODUO .......................................................................................................................... 9 Captulo 1: CRIMINALIDADE E POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA ........ 16 1.1. 1.2. 1.3. 2.1. 2.2. 2.3. 3.1. 3.2. 3.3. Aspectos tericos das Polticas Pblicas ................................................................... 16 Expanso da criminalidade e decises governamentais na virada do milnio .......... 23 Os dados nacionais da (in)segurana e problemas de comparao............................ 30 Das reformas constitucionais ao Ministrio do Interior e Segurana Pblica ........... 34 Em direo ao Novo Cdigo de Processo Penal ........................................................ 43 Relaes entre Ministrio Pblico e polcias ............................................................. 49 Constituinte de 1988 e Planos Nacionais de Segurana Pblica ............................... 55 Reformas no Cdigo de Processo Penal .................................................................... 66 O Ministrio Pblico e a investigao policial .......................................................... 72

Captulo 2: A EXPERINCIA CHILENA ............................................................................... 34

Captulo 3: A EXPERINCIA BRASILEIRA ......................................................................... 55

CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................... 77 REFERNCIAS BILIOGRFICAS ........................................................................................ 81

INTRODUO
A complexificao do crime na Amrica Latina, identificada, sobretudo, a partir do processo do fim da Guerra Fria, um dos fenmenos que mais despertaram o interesse de cientistas polticos, socilogos e jornalistas nas ltimas dcadas. Sua magnitude, refletida nos dados de vitimizao ou violncia 1 , tem servido de insumo para trabalhos acadmicos e, muitas vezes, para a elaborao do estigma psicolgico que a abordagem das mdias escritas e digitais perpetra sobre ele. Na literatura produzida pela Histria poltica ps Guerra Fria, no entanto, esse tema ainda tem sido incipiente, provavelmente por ainda ser considerado um fenmeno do tempo presente2, ou pelo peso que os perodos de violncia poltica de regimes ditatoriais ainda exercem na produo na rea.3 No entanto, fato que a criminalidade j joga um papel notvel na histria recente dos pases do continente, sendo to grave quanto a violao de direitos e o terrorismo de Estado4 cometidos em alguns pases da regio durante os anos 1960, 1970 ou 1980; situao que agravada, inclusive, pelo modo com que estas mesmas sociedades lidam e reagem criminalidade. Durante a dcada de 1990 os homicdios, por exemplo, representaram quase 30 % das taxas mundiais, sendo que os latino-americanos constituam apenas 9% da populao do planeta5. Ao mesmo tempo, isto no deixou de ser violncia poltica, uma vez que a nfase em modelos repressivos e mal articulados, diante de demandas por maior segurana, comprometeu a consolidao democrtica em muitos pases. A democracia, como um fim universal a ser atingido, advm de movimentos pr-democracia gerados no seio da sociedade civil de cada um dos pases do continente e da dinmica das relaes internacionais
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Nos anos 1990, dos 20 pases do planeta com mais mortes violentas, 10 pertenciam Amrica Latina. ( World Report on Homicides. UNODC, 2011.) Por outro lado, cinco dos dez pases com maior desigualdade social tambm se situavam na regio. (PNUD, Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe, 2010. Grfico 2.1, p. 26; CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina, 2011, Grfico 1, p. 12) 2 Um vis pessimista encontra-se no filsofo Raymond Aron, o qual no est longe de pensar que a histria do tempo presente impossvel por no poder mensurar os efeitos dos acon tecimentos, pois em princpio cortada de todo futuro que permanece indeterminado . Para ele, o historiador no saberia, devido falta de conhecimento do futuro, o que se revelar importante e o que s ser acessrio. (DOSSE, Franois. Histria do tempo presente e Historiografia. In: Revista Tempo e Argumento. Vol. 4. Florianpolis, 2012, p.14.) 3 A ttulo de exemplificao, a produo bibliogrfica de algumas ditaduras no continente revisada em: RAMREZ, Hernn. Poltica e Histria do tempo presente na historiografia das ditaduras do Cone Sul na Amrica Latina. In: Revista Tempo e Argumento. Vol. 4. Florianpois, 2012. 4 Antonio Padrs, com base no caso uruguaio, infere que o terrorismo de Estado instaurou como sinnimo, prticas de "violncia preventiva" e de "violncia repressiva", contrariando uma concepo anterior de defesa nacional que justificava o uso da violncia (nos mbitos interno e externo) contra qualquer agresso concreta, mas dentro da tradio constitucional e democrtica. Dessa forma, a ao preventiva contra qualquer ameaa potencial criminalizou sem base judicial cidados suspeitos, constrangidos e reprimidos, como se fossem reconhecidamente culpveis. (PADROS, Enrique Serra. A ditadura civil-militar uruguaia: doutrina e segurana nacional. Varia hist., Belo Horizonte,v.28,n.48,<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010487752012000200002&lng=en&nrm=iso>. Acessado em 10 Dez. 2013. 5 World Report on Homicides. UNODC, 2011.

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a partir dessa dcada. As reviravoltas internas e a vitria do Oeste sobre o Leste levou queda ou ao desprestgio de formas de governo distintas da democracia. perigoso reduzir as caractersticas e o entendimento que se tem sobre democracia, mas h de se mencionar que regimes totalitrios, autoritrios e despticos passaram aos rodaps conceituais no devir histrico ps Cortina de Ferro, abrindo passo ao panorama geral de instaurao de regimes com base no voto popular, mas que para se consolidar precisavam ir alm de eleies peridicas, de modo a institucionalizar suas funes pblicas e relaes sociais sem perder de vista a pluralidade e as reivindicaes dos seus cidados, inclusive em termos de segurana coletiva.6 E se as transies democracia ou busca do fortalecimento dos Estados democrticos, associado expanso do fenmeno da criminalidade, foram marcos comuns aos pases latinoamericanos a partir do final do sculo XX, no entanto, verificaram-se peculiaridades nas respostas dadas pelas administraes nacionais, a exemplo da chilena e colombiana, que produziram resultados chamativos na abordagem do fenmeno. Por outro lado, em trajetrias como a mexicana e a brasileira persistiram inconsistncias a despeito de esforos governamentais para frear a criminalidade7. Sabemos que o universo de especificidades e experincias na regio imenso, por isso, a modo de delimitao, propusemo-nos a analisar as trajetrias das polticas pblicas de segurana do Chile e do Brasil, a partir de momentos relevantes do perodo de transio poltica de cada um dos pases, at o final da primeira dcada dos anos 2000. A escolha recai, por um lado, no fato de ambos os pases terem efetuado uma transio para a democracia no final da dcada de 1980 e empreendido aes em busca de eficincia pblica8 atreladas s semelhanas na estrutura policial, apresentando foras militarizadas que estiveram no cerne da represso e que depois foram relegadas ao policiamento ostensivo e investigao
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Estes e outros desafios da consolidao democrtica e o estudo de caso de treze novas democracias ao redor do globo podem ser vistos em: LINZ, Juan; STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-communist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1996. 7 Ao longo dos anos 2000, o Chile diminuiu e deteve menores ndices de violncia criminosa em relao aos seus vizinhos e mesmo a nvel regional. A Colmbia, embora continue um pas violento, teve reduo considervel nos ndices de homicdios. Por outro lado, no mesmo perodo, pases como Mxico e Brasil mantiveram elevados ndices de mortalidade violenta, chegando ao ponto de requisitar suas foras armadas para auxiliar as polcias. (Global StudyonHomicide, UNODC, 2011, Fig.3,15, p.54; Segurana Pblica no Mxico: dados e pesquisas sobre o crime organizado (2006-2012).http://www.observatoriodeseguranca.org/desafiomexico 8 Na consolidao democrtica dos pases em questo, e em nvel internacional, as administraes pblicas sofreram reformas no ltimo quartel do sculo XX, sendo que algumas diziam respeito a assegurar com rapidez, eficincia, transparncia e economicidade, bens e servios s pessoas ou comunidade; tendendo a transformar a legalidade mais em uma obrigao de respeito a esses princpios do que de respeito a ela mesma. (IANOTTA, Lucio. Principio de Legalit e Amministrazione di Risultato. In: Amministrazione e Legalit, FontiNormativi e Ordinamenti, Giuffre Editore, Milo, 2000.)

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criminal. Por outro lado, a escolha instigada pela curiosidade em volta da constituio de cenrios nacionais muito distintos, considerando que o Chile representou, no final da dcada de 2000, um dos pases mais seguros da regio, e o Brasil, um dos mais violentos (UNODC, 2011: 75; Global Peace Index, 2011:13). Embora semelhantes nos antecedentes e nas estruturas institucionais, cabe indagar, logo, a trajetria e a diferenciao no agir pblico no Chile e Brasil, configurando cenrios especficos em nosso sculo XXI que ainda se inicia, mas que j possibilita anlises retrospectivas. Esta tarefa levada a cabo no porque se cogite haver uma relao de (mono)causalidade estrita entre quanto mais polticas pblicas, menor a incidncia do crime, mas como um estudo cientificamente conduzido, de vis histrico, que visa mapear as continuidades ou descontinuidades governamentais no tema da segurana pblica. Tais cenrios diferenciados podem ser entrelaados, por sua vez, ao modo com que se trabalharam as novas concepes da gesto pblica internacional em ambos os pases. Ou seja, compreenso e s tentativas de implementao dos princpios de cidadania e eficincia, por exemplo, na elaborao de determinados planos de segurana pblica ou nas reformas da persecuo criminal. Esta ltima, uma rea espinhosa e carregada de uma herana forte, no que se refere manuteno do formato de ao das foras de ordem pblica, principalmente nos pases latino-americanos que experimentaram recentes perodos autoritrios, mas na qual o caso chileno destacou-se por re-elaborar o agir dessas foras em matria penal e por modernizar sua Justia. Considerando isso, as fontes utilizadas advm, principalmente, da compilao da legislao constitucional e orgnica referente s instituies de segurana pblica, assim como dos planos gestores que foram definidos na esfera do Executivo nacional de cada pas. Artigos de pesquisadores que se debruam mais continuamente sobre essas polticas -como cincia poltica, sociologia e direito- enriquecem a anlise feita das gestes de ambos os pases. Por fim, como fontes primrias e secundrias (quando presentes em publicaes de terceiros) tambm se consideram o auxilio dos dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), do United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), do Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) e pesquisas de opinio do Latinobarmetro. Embora no haja a inteno de se elaborar uma pesquisa quantitativa ou de se abraar suas metodologias, tais organismos internacionais esto entre os mais antigos e regulares que efetuam um mapeamento sobre delitos e democracia de forma comparada nas Amricas. Publicaes como as do PNUD tambm ajudaram a construir o arcabouo

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conceitual do paradigma de segurana cidad, ao qual tm enveredado, na teoria, as polticas pblicas do Chile e do Brasil9. Analisar as polticas pblicas se justifica pelo fato de se tratarem de medidas racionais que visam estruturar as cadeias de poder, face determinado fenmeno ou problema. Ao mesmo tempo, trs principais paradigmas tericos podem ser utilizados para se problematizar a histria recente das polticas de segurana coletiva em ambos os pases medida que adentraram nos regimes democrticos (FREIRE, M. 2009); a) O paradigma da segurana nacional, ancorado na proteo dos interesses nacionais, associados s preferncias dos detentores do poder. Nesta perspectiva o papel do Estado consiste em neutralizar ameaas aos interesses nacionais, podendo ser adotados mtodos coercitivos desproporcionais s ameaas em evidncia, isto , de uma razoabilidade desmedida e onerosa em relao ao inimigo pblico, com foco na atuao das foras armadas; b) O paradigma da segurana pblica, que visa preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas. Apesar do reconhecimento dado preveno da violncia, o foco prevalece em estratgias repressoras, punitivas e no protagonismo das polcias; c) O paradigma da segurana cidad, inspirado em diretrizes internacionais, no qual a promoo da cidadania e preveno da violncia ganham mais espao com polticas ou aes descentralizadas e inter-setoriais que vo alm dos mtodos coercitivos, sendo a violncia compreendida a partir de um aspecto muito mais multidimensional. Devido natureza das fontes, o recorte temporal abarca o marco compreendido entre os anos de 1988 e 2011. O motivo especfico advm do fato de que no marco inicial ocorreram dois eventos-chave que definiram a transio democrtica em cada pas e estabeleceram a base legal das instituies ligadas segurana pblica: o plebiscito e as mudanas constitucionais que abriram caminho para a nova democracia no Chile, e a promulgao da nova Constituio Poltica no Brasil. A data final, coincidente com relatrios dos organismos internacionais supracitados, corresponde tambm legislao que cria o Ministrio do Interior e Segurana Pblica do Chile, medida que visa institucionalizar o paradigma da segurana cidad no pas e integrar mais os rgos da rea.
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Em vista das limitaes dos enfoques policiais e punitivos em sociedades marcadas pela pobreza e desigualdade, no caberiam mais dvidas de que o controle e combate criminalidade devam pautar-se por um conjunto de aes integrais que vo desde a preveno social ao sistema penal. (RIVEROS, Hctor. Rumo a uma poltica integral de convivncia e segurana cidad na Amrica Latina: marco conceitual de interpretaoao. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, PNUD, 2007:3). Alm disso, o surgimento da concepo de polticas integrais, inclusive em segurana pblica, no se deve somente influncia de estudos de organismos internacionais, como das Naes Unidas, ou nacionais, mas tambm contribuio das cincias sociais no que condiz ao arcabouo terico sobre o design das polticas pblicas; questes tratadas no captulo 1.

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E uma vez que as polticas pblicas em torno da criminalidade tambm tm a ver, por um lado, com a criao de capacidades institucionais atreladas fora pblica e, por outro, na relao entre a justia e o cidado (PNUD, 2007), delimitamo-nos a essas questes, pois elas so passveis de serem estudadas nos trs paradigmas de segurana e permitem jogar um olhar sobre a construo histrica dos planos de segurana pblica e nas reformas penais 10. Assim, a diviso do trabalho segue a ordem de trs captulos, subdivididos em trs sees. O primeiro captulo, dedicado Amrica Latina, expe os conceitos tericos acerca de polticas pblicas e sua relao com a segurana pblica. Sem deixar de lado nossos estudos de caso Brasil e Chile apresenta-se o histrico geral do continente na tentativa de frear a criminalidade, bem como os desafios metodolgicos implcitos para realizar um estudo comparado sobre esse tema. Os segundo e terceiro captulos so reservados trajetria chilena e brasileira, respectivamente, e continuam a linha do geral ao especfico. Ou seja, a primeira seo em cada captulo retrata o patamar nacional. A partir da anlise constitucional e legal, debrua-se no histrico dos planos de segurana, que visam guiar polticas institucionais. Na segunda seo, no patamar setorial, o tema do sistema de justia visto atrelado ao poder de punir consoante s garantias individuais e constitucionais defendidos pela construo de um processo penal de tendncia acusatria. Finalmente, no patamar de atores e relaes interinstitucionais, a terceira seo, um complemento da anterior, discorre historicamente sobre a relao entre os Ministrios Pblicos e as polcias. A articulao entre esses rgos vista como uma questo de eficincia da Justia e como um equilbrio tnue nos modos e racionalidade do Estado para garantir direitos do imputado ou para punir. O enfoque setorial na relao entre a Justia e o cidado se justifica tambm pelo fato que desde finais da dcada de 1980 e incio de 1990, em Ibero-Amrica, a grande maioria dos cdigos processuais penais tem sido objeto de reformas totais ou parciais, significando uma mudana no paradigma ou orientao do modelo penal. As motivaes foram mltiplas e vo desde a busca legtima para aprimorar e tornar mais clere esta tarefa do Estado de Direito; e passam pela inegvel influncia de pases com peso cultural ou econmico, refletido nas produes acadmicas do Direito na Amrica Latina e na poltica de agncias internacionais, para alimentar, em termos funcionais, o ideal democrtico (ARMENTA D.; 2012:9). Mas, longe de simplificar este enfoque a uma influncia internacional ou Norte-Sul, as reformas no

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O policiamento comunitrio e tratamento do delinquente, por exemplo, no podem ser bem elucidados em nosso marco histrico, pois so questes ausentes ou incipientes nos paradigmas da segurana nacional e segurana pblica.

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setor, como expostas nos Captulos 2 e 3, esto mais atreladas a produzir mudanas em pontos crticos da segurana pblica e a analisar contextos nacionais do que transferir receitas prontas para modernizar a Justia. Tais mudanas vo alm da tentativa de internalizar os convnios internacionais sobre direitos humanos e a universalidade de garantias individuais frente administrao da Justia. Elas vo ao encontro do modelo penal acusatrio, que compreende prticas como a transparncia do julgamento oral, o princpio das partes opostas ou do contraditrio, o direito inviolvel de defesa, imparcialidade do Juiz e presuno de inocncia, tidos como requisitos mnimos para um processo que se diz "mais justo" (ARMENTA D.; 2012:21). Por outro lado, na sua anttese ou modelo inquisitrio, a figura tripartite (um acusador, um acusado e um tribunal 'imparcial') pode ser concentrada em um juiz investigador/acusador ou uma policia investigativa que emite pareceres de acusao. Neste modelo, o objetivo garantir a apurao dos possveis delitos mesmo com o sacrifcio da primazia da 'imparcialidade'. Embora estes modelos sejam ideais ou no existam na prtica como puros, o tom do processo penal, almejado no Chile e no Brasil a partir da influncia internacional nas suas transies polticas, tem enveredado ao modelo acusatrio em vista do abuso e discricionariedade exacerbada na penalidade que o modelo inquisitrio possibilitou a agentes governamentais em Estados autoritrios, como os da Amrica Latina do sculo passado. Interdisciplinar, o trabalho lida com o tempo presente no simplesmente como o tempo de um simples lugar de passagem contnuo entre um antes e um depois. Mas, tal como apontado por Hannah Arendt 11, concebido como uma lacuna entre passado e futuro, que permite discernir melhor o que se pode revelar de descontnuo, de ruptura ou de incio. Afastando-se da possvel pretenso do historiador em tentar manter distncia para vislumbrar melhor o seu objeto e para fechar os registros sobre o seu estudo, a escrita que repousa neste trabalho est, como assinalado por Franois Dosse, numa relao instvel, presa entre o que lhe escapa, o que est sempre ausente e o desejo de tornar presente o ter-sido. (DOSSE, F. 2012:13) Estudar polticas pblicas apresenta um duplo desafio, o de perceb-las como uma partcula no devir de um turbilho inconstante e impregnado de descontinuidades12, e tambm
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ARIAS NETO, J. M. Hannah Arendt: poltica e hist6ria, um pensamento para nosso tempo . Seminrio Cincias Sociais e Humanidades, Londrina, v. 13, n.3, 1992, p. 164-173. 12 Como vemos em Rioux: [...] como traduzir em termos de durao um presente, por definio, efmero? Presente cuja produo, alm disso, cada vez mais, ao longo do sculo XX, fenmeno atual, cujos delineamentos so confundidos nesse turbilho denso e indistinto de mensagens, nesse imenso rumor mundializado de um atual triturado, amassado, transformado sem trgua, sob o triplo efeito da midiatizao do acontecido, da ideologizao do ato e dos efeitos de moda na nossa apreenso de um curso da histria? Se nosso

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como uma construo entre um antes e um depois englobado por sua vontade, na tentativa de dar um rumo desejado a determinado estado de coisas, por exemplo, da criminalidade exacerbada ao controle e diminuio da mesma. E talvez este seja o ponto crtico das polticas pblicas, a vontade de tentar abarcar e submeter a realidade e o devir poltico sempre mutvel e inconstante a ferramentas racionais. Mas nesse meio termo, entre um antes e um depois desejvel/conseguido, existem lacunas, aes que ensejam uma histria de ao e reao de instituies e pessoas, fruto de uma demanda na histria recente dos dois pases para aproximar as esferas e a letra fria do Estado ao calor das figuras humanas em prol da segurana dos seus cidados. Longe de idealismos, as polticas pblicas como anlise de trajetrias polticas e sociais j so estudadas numa abordagem histrica por outras reas13. Aqui, este mesmo tipo de abordagem histrica, na medida em que confrontada com a opacidade total de um futuro desconhecido um exerccio de desfatalizao 14 do tempo presente medida que se torna passado recente, um exerccio que encontra o presente ora como o presente continuado e inteligvel, mas tambm como descontnuo deslizando e indeterminado (DOSSE, F. 2012). Por fim, levado por esse exerccio de desfatalizao ou desconstruo de uma historia ancorada em causas plenas e certeiras, reitera-se que a comparao das trajetrias das polticas dos dois pases no tem o fim de estabelecer modelos ou perder-se no estudo de causalidades. Ou seja, adota-se uma nova abordagem que, ao invs de relegar a todos os fenmenos histricos a sistemas de causa, tambm no significa a adoo de uma escrita reduzida apenas indeterminao dos fatos, uma vez que presente e passado recente so muito complexos e efmeros e o historiador se encontra em situao temporal limitada de observao do seu objeto. Em busca de um equilbrio, o estudo a seguir, portanto, tende importncia dos traos e s peculiaridades nas (des)continuidades das teias e fios das polticas pblicas das ltimas duas dcadas em dois pases, e que foram reconstrudas ao longo deste

presente uma sucesso de flashes, de delrios partidrios e de jogos de espelhos, como sair dele para erigi-lo em objeto de investigao histrica? . (RIOUX, Jean-Pierre. Pode-se fazer uma histria do presente? In: CHAUVEAU, A., TTART, P. (orgs.). Questes para a histria do presente. Bauru, SP: EDUSC, 1999. p. 41) 13 O institucionalismo histrico e o path dependence, em Cincia Pltica, tendem a ver as decises polticas e institucionais, em determinado marco histrico, como condicionante de resultados no presente e como fruto de escolhas racionais difceis de serem revertidas. Vide: FERNANDES, Antonio Arajo. Path Dependence e os Estudos Histricos Comparado. BIB, So Paulo, n. 53, 2002, p. 79-102; RIBEIRO, Fernando. Institucionalismo de Escola Racional e Institucionalismo Histrico: divergncias metodolgicas no campo da Cincia Poltica. Pensamento Plural. Pelotas, 2012. 14 Passamos, como analisou Carlo Ginzburg (1989), do paradigma galileano ao paradigma indicirio; do causalismo desfatalizao; ou seja, da nfase em sucesses de eventos permeados de causalidades ou busca de determinaes busca dos vestgios e dos estilhaos que o devir temporal imprime nos sedimentos do passado. GINZBURG, Carlo. Mythes, emblmes, traces. Morphologie et histoire. Paris: Flammarion, 1989.

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trabalho. A seguir, veremos como elas se constituram tendo como pano de fundo o contexto regional ou latino-americano.

Captulo 1: CRIMINALIDADE E POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA


Uma sociedade ou um pas que no faz uma abordagem da violncia a partir de suas distintas formas, que ignora suas especificidades, pode acabar promovendo-a. Basicamente, este pode ser um trao da histria de muitos pases da regio. Como indicava Lucia Dammert (2012), o recurso violncia e ao crime entre cidados, bem como a incapacidade poltica e social do Estado para mediar e resolver conflitos, derivam de uma contingncia mal entendida e, conseqentemente, mal resolvida. No passado recente da Amrica Latina, subseqente em muitos lugares ao fim de ditaduras ou guerras civis, almejou-se chegar a um estado de maior paz e cidadania, mas que sucumbiu diante das limitaes das capacidades pblicas, de recursos e cognitivas no que se refere criminalidade e ao agir governamental 15 . Sem ferramentas que possibilitassem imergir devidamente no tratamento da violncia, tornou-se necessrio, pelo menos, fortalecer capacidades institucionais para fundamentar as polticas pblicas face ao crime (FRUHLING, H. 2008), cujas diretrizes e bases tericas, ora passamos a analisar.

1.1.

Aspectos tericos das Polticas Pblicas


O Estado surgido no perodo Moderno, ao ter englobado ou extinguido, de maneira

progressiva, os diversos mandos que caracterizavam a fragmentao do poder na Idade Mdia, constitui-se como o centro que detm o monoplio, quer da soberania jurdico poltica, quer da violncia fsica legtima (WEBER, 1970; BOBBIO, 1984). Porm, o fato de o Estado concentrar os meios de coero no significou a pacificao dos costumes e dos possveis hbitos beligerantes da sociedade, por isso a necessidade de um Direito positivo, fruto da vontade racional dos homens, voltado, por um lado, para restringir e regular o uso dessa fora e, por outro, para mediar os contenciosos dos indivduos entre si (BOBBIO, 1984:13).

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Cite-se o caso da Guatemala como exemplo dessa contingncia mal resolvida. Lugar onde em 2008 funcionava uma Comisso Internacional contra a Impunidade, criada pelas Naes Unidas, tendo em vista o fracasso de Justia Penal do pas.

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A soma entre monoplio da coero legtima e Direito, relacionou-se, como apontado por Norbert Elias (1990), com o crescente grau de autocontrole dos indivduos. Ou seja, com a maior observncia s normas de convivncia, assim como com a capacidade coatora do Estado face queles que descumpriam o direito. Seguindo este raciocnio, na contemporaneidade existiu forte relao entre poder, dominao e controle da violncia. A violncia, segundo uma postura weberiana, no , como para Hanna Arendt, o oposto de poder (ARENDT, 1973:84), porm, trata-se de um dos seus fundamentos e que inclusive confere ao Estado a capacidade de garantir as liberdades pblicas e civis. Por sua vez, governar resultou tambm de uma interao entre as pessoas, entre as riquezas e as populaes, entre o territrio e a proteo da vida. Governar constituiu-se, ento, de um trip: territrio, populao e segurana (FOUCAULT, 1989). No entanto, esse raciocnio advm da consolidao dos Estados no ocidente, no panorama das naes consideradas desenvolvidas, e tem irregular encaixe no histrico do Estado de outras regies que, por mais inspirado no referencial ocidental, ainda busca consolidar tal trip junto exclusividade da coero. Isto no significa que esta classe de Estado esteja atrs numa tipologia evolucionista, rumo ao monoplio da violncia e proteo dos seus cidados, embora sejam almejados pelas administraes nacionais. O que se quer ressaltar que pases, como a maioria dos situados na Amrica Latina, so impregnados por especificidades histricas que geraram um tipo de Estado que, de certa forma, foi incapaz de assegurar os seus cidados e no incluiu sobre a maioria dos homens e mulheres, os princpios de igualdade e ampliao de direitos (ODONNELL, 2000:346). Mesmo em pases como Estados Unidos e Rssia, atores centrais em boa parte da histria do sculo XX, o monoplio e controle da violncia em seus territrios so pontos delicados16. Ainda que se trate de um fenmeno muli-facetado e sempre tenha existido, em termos scio-polticos, a violncia recente e atual, em ltima instancia, ainda difcil de ser compreendida nas suas motivaes e causalidades 17 . Esta situao foi agravada na contemporaneidade, quando adquiriu tamanha plasticidade, alastrando-se em diversos substratos sociais, ensejando a formulao do principio de Estado moribundo, um Estado
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HERBERT, S. The End of Territorially-sovereign State? The Case of Crime Control in the United States . Political Geography, vol. 18, n.2, pp. 149-172, 1999. 17 Por desgracia, las consecuencias en el aumento de la criminalidad aparecen en forma ntida y clara, pero no son tan evidentes las mltiples causas que la generan. Vincular directamente la pobreza como gnesis de la delincuencia es, en ocasiones, el argumento ms difundido, ms all de las razones ciertas que sostendran esta afirmacin. Es evidente que no existe comprobacin emprica que correlacione causalmente estos factores, sobre todo porque se observa que algunos pases pobres sufren altos ndices de criminalidad y otros no. Rusia, por ejemplo, es mucho ms rico que Costa Rica, pero muestra proporcionalmente ms crmenes, asesinatos y violencia. (ESPINOZA, 2008:21)

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cujos preceitos e funes se diluram medida que outros atores ganharam espao na globalizao mundial, competindo inclusive, na esfera do crime (HERBERT, 1999:150; GARLAND, 1996:445-471). Na acelerada mundializao econmica ps Guerra Fria, com acesso a mais recursos e ao crescimento do comrcio, ilcitos e corrupo tiveram inmeras janelas de oportunidades para se entrelaar com novos mercados. A criminalidade e violncia subseqentes implicaram num tipo de Estado que corria atrs, de reao tardia ou inercial. As convenes internacionais, em vista da repercusso de crimes de lavagem de dinheiro, trfico de narcticos e corrupo internacional, so exemplo da crescente magnitude de um fenmeno que desconsiderava territrios e legislaes nacionais18. No que tange Amrica Latina, nos mbitos nacionais, as tarefas de controle desse fenmeno foram tambm reativas e relegadas s tradicionais polcias. Diante disso, por serem rgos de segurana e por lidar diretamente com o crime, faz-se necessrio discernir rapidamente quais as principais vises tericas e scio-polticas existentes sobre o papel das polcias. Em primeiro lugar, a viso conservadora, concebe a polcia como formada por combatentes da criminalidade, quando a instituio desempenharia tambm um papel integrativo na promoo da harmonia social. A segunda a viso marxista, que a interpreta como uma entidade repressora do Estado, agindo na proteo dos interesses da classe dominante e do status quo. Uma ltima viso, a mais recente, trabalha com uma abordagem orientada para um programa de ao poltica que aceita a necessidade do policiamento e examina vrios estilos e mtodos de modo mais emprico utilizando critrios como eficincia, eficcia e aceitao pelo pblico19. As duas primeiras vises dissecam o papel da polcia e so antagnicas. A ltima viso, muito presente neste trabalho, embora no seja excludente em relao s outras, detm um carter mais propositivo diante da demanda de aes concretas, num contexto multidimensional do crime, e situa-se no cerne das polticas pblicas. At porque, na era da globalizao e das novas democracias, somente um enfoque sobre as polcias resultaria incompleto para compreender a temtica da criminalidade face s aes governamentais.
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A saber, a Conveno Interamericana contra a Corrupo de 1997; a Conveno de Viena de 1988, que criminaliza a lavagem internacional de dinheiro; a Conferncia de Palermo em 2000, que aprovou a Conveno das Naes Unidas Contra o Crime Organizado; e a conveno de Mrida de 2003, que criou juridicamente a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo. 19 As trs vises esto presentes no verbete polcia. Dicionrio do pensamento social do Sculo XX / editado por William Outhwaite, Tom Bottomore; editoria da verso brasileira: Renato Lessa, Wanderley Guilherme dos Santos; trad. Eduardo Francisco Alves, lvaro Cabral. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1996.

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Retrocedendo novamente um pouco, em vrios pases de fala inglesa, desde os anos 1970, j se percebia a necessidade de desenvolver um novo modelo de policiamento, que abarcasse outras dimenses alm do uso da arma e da orientao para o incidente. Daniel Cerqueira cita Blumstein, Cohen e Nagin (1978) e Spelman e Brown (1984) como estudiosos que questionaram o modelo tradicional de combate ao crime com estratgias gerais focadas na deteno e incapacitao do delinqente (vide CERQUEIRA; LOBO; CARVALHO, 2007:13). J no final do sculo passado, incluindo na Amrica Latina, falou-se em policiamento comunitrio ou orientado para a soluo do problema, mas para tal, era preciso, um entrecruzamento de prticas e aes inter-setoriais com as comunidades, como em cultura e educao, que somente o profissional fardado no estava acostumado a exercer. Ou seja, alm de uma remodelao interna do tradicional labor policial demandava-se uma poltica de segurana que extrapolasse o policiamento em direo a novos designs de polticas pblicas (CERQUEIRA; LOBO; CARVALHO, 2007:14-15). Mas, na Amrica Latina, como mencionado, os programas de ao poltica na vertente do crime, muitas vezes foram acompanhados por uma inrcia no modo de operabilidade e os resultados limitados, tanto em torno da remodelao das polcias quanto na conjugao de segurana com fatores extra-policiais, tiveram a ver tambm com o uso e entendimento que se fez das polticas pblicas (LAGOS; DAMMERT, 2012:55). Por isso, torna-se essencial explicit-las. Por polticas pblicas entendem-se, basicamente, as aes racionais do Estado enfocadas na resoluo ou modificao de determinada problemtica, no caso, polticas pblicas de segurana, na reduo da criminalidade20. Tal conceito, no entanto, simplificado e precisa desdobrar-se em outras acepes formuladas por reas que estudam as polticas pblicas h mais tempo. Nas cincias sociais latino-americanas possvel identificar trs modelos de anlise, de influncia anglo-saxnica, decorrente de estudos em torno do Estado e dos seus modos e processos de deciso. Os modelos top-down e bottom up, segundo Celina Souza, em citao de Lus Antnio F. De Souza (2011:5), podem ser assim elucidados:
Precisamos adentrar no que se chama de anlise bottom-up. Sua importncia cresceu a partir dos anos de 1980 com a pesquisa realizada por Michael Lipsky (1980), que chamou a ateno para o fato de que os modelos de anlise em polticas pblicas eram top down, ou excessivamente concentrado sem atores (decisores) que elaboram uma poltica. Sem desprezar o uso de modelos top-down de anlise, as pesquisas passaram a usar, tambm, anlises bottom-up, que partem de trs premissas: a)
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Trata-se, pois, a poltica pblica, de uma estratgia de ao, pensada, planejada e avaliada, guiada por uma racionalidade coletiva na qual tanto o Estado como a sociedade desempenham papis ativos (MENY e TOENIG, 1992). Eis porque o estudo da poltica pblica tambm o estudo do Estado em ao nas suas permanentes relaes de reciprocidade e antagonismo com a sociedade, a qual pode constituir o espao privilegiado das classes sociais (PEREIRA, 2009:96).

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analisar a poltica pblica a partir da ao dos seus implementadores, em oposio excessiva concentrao de estudos acerca de governos, decisores e atores que se encontram na esfera central; b) concentrar a anlise na natureza do problema que a poltica pblica busca responder; e c) descrever e analisar as redes de implementao. Modelos de anlise bottom-uppodem ser passveis de crtica quanto sua capacidade explicativa, mas, por no ignorarem a complexidade de uma poltica, precisam ser mais testados entre ns, [...] ao assumir a complexidade da poltica pblica como algo a ser explicado, em especial sua implementao [...].

O terceiro modelo de anlise, ainda segundo Souza, e que no exclui os modelos anteriores, o ciclo vital das polticas pblicas. O ciclo vital articula vrias fases ou etapas: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao e seleo das opes, formulao, implementao e avaliao (SOUZA, 2011:5) que se re-definem constantemente e no so unidirecionais, da a ideia de ciclo vital. Partiremos dos pressupostos do ciclo vivo de polticas pblicas, para trabalharmos os paradigmas de segurana pblica e cidad nas novas democracias chilena e brasileira. Tal abordagem explica-se pelo fato desse modelo ser a matriz terica que abrange as arenas sociais ou grupos de atores que fazem o convencimento do sistema poltico quanto importncia ou necessidade de determinada ao pblica (SOUZA, 2011:6). Assim, neste modelo, as demandas das arenas no se transformam em polticas enquanto no se aproveitam janelas de oportunidades. Isto , momentos de maior permeabilidade da agenda do ciclo vivo, nos quais os problemas-soluo passam de um mbito particular, ou de determinados grupos de interesse, ao mbito pblico21. Por sua vez, a agenda no obteria resultados caso se desconsiderem instituies e destinatrios (em nosso caso: os cidados), ao conjugar formuladores, implementadores e avaliadores num ciclo integral e que se retro-alimenta, sendo que um rgo, como a polcia, pode cumprir mais de um rol nesse ciclo. Trabalhar com o modelo do ciclo vivo para analisar um marco temporal mais distante, ou junto ao paradigma da segurana nacional, pode levar-nos a incorrer ao erro do anacronismo histrico. Isto porque em pases como o Brasil -que bem antes da transio democrtica adotou o nacional-desenvolvimentismo at meados dos anos 1990-, as ferramentas de ao estatal tinham forte conotao do modelo top-down. Ou seja, giraram em torno de decises centralizadas, mais rgidas e de uma administrao unidirecional, de cima para baixo, cujos processos internos tinham fins em si mesmos (MARINI, 2002:31-33). Por sua vez, os modelos bottom-up e do ciclo vivo das polticas pblicas se conjugaram com princpios da nova administrao ou gerencialismo 22 . Isto , de
21 22

KINGDON, John. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown. 1984 Os modelos tambm so fruto de uma literatura internacional que buscava redefinir as polticas pblicas em partes integradas: anlise na formao inicial (problema, agenda, sectorizao, interesses de atores); contedos

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ferramentas administrativas que j tinham ganhado espao nas arenas sociais privadas e empresariais, e que depois ganharam a esfera estatal tendo em vista uma janela de oportunidade: a crise fiscal e as privatizaes de setores estatais latino-americanos nos anos 1990. O emperramento da mquina pblica, na poca, tornou-se num problema de primeira ordem nas agendas neoliberais ps Guerra Fria, precisando as administraes estatais serem reformadas conforme recomendao, por exemplo, do Conselho Diretor do Centro Latinoamericano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) em 1988 23. Os princpios de eficincia e flexibilidade que deram tom a reformas gerenciais das polticas pblicas, como a de 1995 no Brasil guiada por Luis Carlos Bresser Pereira (2001), e os modelos tericos de bottom-up e do ciclo vivo, ganharam proeminncia na virada do sculo uma vez que compartilharam interesse no estabelecimento de metas, na distribuio de competncias e parcerias, e por considerarem os implementadores, avaliadores e destinatrios/cidados das polticas. No entanto, como veremos na prxima seo e ao longo do trabalho, no que tange ao combate criminalidade e segurana dos cidados, teoria e prtica apresentaram-se dissociveis. Adianta-se que, submetida agenda e arena decisria dos pases, situa-se a administrao pblica, a qual, segundo Paes de Paula (2005:46), errou ao distinguir polticas pblicas e poltica (polity) utilizando a polaridade tpica das esferas privadas administrao x poltica. Nesta direo, fatores intervenientes nas polticas pblicas mostraram que, entre a formulao e a implementao, ocorreram fissuras, alteraes e interpolaes que no estavam previstas no momento da definio de agendas. Da ter se insistido, como ser visto no contedo dos Planos Nacionais de segurana do Chile e do Brasil, na necessidade de abandonar enfoques unidirecionais como o top-down ou que desconsiderem o encadeamento da poltica junto s polticas pblicas. Vale destacar, que mesmo as aes integrais que lembram os modelos bottom-up e do ciclo vivo foram difceis de ser reproduzidas e incorporadas no agir governamental dos anos 2000. Ao mesmo tempo, as ideias que serviram para elaborar polticas contra o crime produzidas na Amrica Latina, avanaram a ritmo lento porque, segundo Lucia Dammert e John Bailey (2005:366), suas configuraes pautaram-se por: a) uma tradio intelectual
programticos (interdisciplinaridade na origem e desenvolvimento); execuo (implementao por etapas, acompanhamento) e que teoricamente finaliza com a avaliao (resultados, ndices, situao-problema). (LINDBLOM, 1991; MENY & THOENIG, 1992; LAHERA, 2002). 23 O Chile constitui-se como exceo, pois se antecipou natureza das recomendaes do CLAD ao ter implementado parmetros gerenciais na administrao pblica ainda no regime militar Pinochetista. (ORREGO, Cludio. Modernizacin del Estado y la gestin pblica en Chile: balance y desafos. Apresentado no seminrio Presente y futuro de los procesos de reforma del Estado . Montevido, 1998.)

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desconectada de nfase poltico e emprico; b) uma experincia estrangeira, que buscava transferir experincias e pressupostos de realidades distintas; e, c) pouco debate pblico, quando os polticos ensaiaram propostas para seus projetos eleitorais. Citando Jaymes Q. Wilson, Bailey evidencia que:
El conocimiento de las ciencias sociales no se traduce automticamente en conocimiento de polticas que sean prcticas. El conocimiento [] puede ser til en resolver ciertos problemas y en buscar conexiones causales. En cambio, la prescripcin poltica requiere un mayor conocimiento sobre cmo intervenir adecuadamente en el entorno para conseguir los resultados esperados. Es decir intenta dar respuestas con instrumentos especficos de la poltica (ej. Fuerzas de polica) y medidas (ej. Patrullas motorizadas en ciertos barrios) sobre crmenes especficos (ej. Robo armado). Esto ante situaciones de escasez y recursos, y ante la demanda de la sociedad de obtener resultados,[] para dar resp uestas a los problemas. (DAMMERT & BAILEY, 2005:366-367)

Finalmente, na impossibilidade de estabelecer um panorama da literatura acerca da criminalidade e violncia, para melhor manusear seu entendimento, delimitaremos esses temas de acordo ao entendimento que as administraes dele fizeram, dentro das polticas pblicas. Abordaremos, assim, uma perspectiva que trata o crime como um problema pblico. Ou seja, aquele que afeta os espaos de convivncia coletiva. As formas de violncia de uma conotao mais privada como a familiar, de gnero, corrupo de colarinho branco, entre outras, embora no menos importantes, cedem predomnio para o crime denotado nas ruas, no trfico de drogas e homicdios, por exemplo, j que se situam no cerne da histria das trajetrias institucionais e relaes governamentais que interpretam esses fenmenos como entraves ao desenvolvimento pleno das coletividades nacionais e urbanas. (LAGOS; DAMMERT, 2012:45) Pelo menos essa tem sido a natureza dos preceitos das polticas para tratar a criminalidade e violncia nas duas ltimas dcadas na Amrica Latina, incluindo o Chile e o Brasil, lugar onde o temor e os custos imateriais e materiais da violncia tornaram-na em problema estatal. Mas antes de desenvolver a fundo o estudo histrico de ambos os pases na preveno/represso criminalidade, incluindo a alada da persecuo penal e investigao policial, cabe traar o panorama da gesto da segurana pblica na Amrica Latina e os problemas da comparao entre pases.

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1.2.

Expanso da criminalidade e decises governamentais na virada do terceiro milnio


Em se tratando de polticas pblicas em dois pases da Amrica Latina, preciso

afastar o olhar e verificar as aes que visaram garantir a ordem ou a incolumidade das pessoas, por meio de formulaes emanadas por entes governamentais, no mbito continental. Se a percepo e medo sobre o crime, incluindo sua incidncia, cresceram durante os anos 1990 e 2000 (LATINOBARMETRO, 2011), ressalta-se que a criminalidade e violncia foram recorrentes antes mesmo deste perodo, embora no tenham sido tratadas como prioridades na agenda dos pases latino-americanos. Nas dcadas de 70 e 80 do sculo passado, muitos pases da Amrica Latina passaram por perodos autoritrios e de supresso de garantias civis. Neles foram instauradas prticas e formas de controle da cidadania que exacerbaram o uso da coero poltica 24. Neste perodo, a segurana e a ordem pblica estavam dentro dos contedos programticos de ideias presentes nas Doutrinas de Segurana Nacional que, de acordo a Nilson Borges (2003), concentraram seus esforos na defesa contra as ameaas internas do sistema polticoinstitucional. Portanto, o cidado comum cedeu o livre exerccio de seus direitos e, pela tica estatal, os crimes mais considerados eram os derivados das dissidncias polticas. Segundo a lgica da bipolaridade mundial, a segurana, ento, estava mais atrelada a um modelo ou paradigma da segurana nacional, conforme citado na introduo. Ao chegar dcada de 1990, ps Guerra Fria e com a derrocada ou transio dos regimes fechados para as renascentes democracias, observa-se que a violncia poltica, inclusive o terrorismo de Estado, foi substituda pela delinqncia das ruas e pelos delitos no espao pblico. Enrique Oviedo (2002) alerta que a percepo crescente da violncia nos anos de 1990, em parte, deve-se em funo dos meios de comunicao, os quais redirecionaram seu foco do meio poltico para as aes criminosas. Para Oviedo, a violncia no foi um fenmeno novo, mas, paradoxalmente, um dos logros dos novos governos e da liberdade de expresso foi tornar mais pblico o problema da insegurana, que por sua vez desacreditou, de certa forma, o sistema democrtico diante da opinio pblica.25

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MARTNEZ, Javier. Violencia social y poltica en Santiago de Chile. (1947-1987). In: Personas y escenarios en la violencia colectiva. Santiago Ediciones SUR, 1990, p.18. 25 Es la cristalizacin de la preocupacin pblica del fenmeno lo que estamos experimentando, no su primera ocurrencia. Es la democracia la que la visibiliza al punto que le da a cada cual posibilidades de demandar seguridad como un derecho. Esto a su vez tiene impacto en la imagen de las instituciones de la democracia y su gobernabilidad. (LAGOS, Ricardo; DAMMERT, Lucia. La Seguridad Ciudadana: El problema principal de Amrica Latina. Latinobarmetro. Lima, 2012, p. 58)

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Inclusive um dos motivos da alta confiana nas foras armadas latino-americanas (LATINOBARMETRO: 2008) pode advir na distoro da visibilidade em torno do crime. O evidente crescimento da criminalidade no fim do sculo XX pode ter conduzido a uma interpretao desajustada de que durante os perodos autoritrios a sociedade era mais segura por causa do agir repressor e uso da fora, do que pela contingncia da poca 26 , o que justificaria o pedido da presena dos militares como especialistas no controle da criminalidade. O vertiginoso crescimento da criminalidade, como apontado por Patricio Tudela (1998:93), tambm seria adjacente a que os governos democrticos no puderam contar na totalidade com os rgos de segurana, pois, a exemplo da Argentina, estavam desprestigiados aps terem atuado como polcias polticas, usando e abusando das suas discricionariedades legais ou ilegais com total impunidade durante o regime autoritrio de 1976-1983. Mas o fato que uma das principais caractersticas da problemtica criminal foi a sua urbanizao. Isto quer dizer que ela se apresentou com maior clareza nas grandes e mdias cidades da regio. Nos anos 1990, as principais reas metropolitanas experimentaram ndices crticos, convertendo a Amrica Latina na segunda regio mais violenta do mundo, perdendo somente para as regies em conflito blico27. Na dcada de 2000, a geografia do crime mostrou mobilidade para as cidades intermedirias. No Chile e na Colmbia, por exemplo, as taxas de crime de cidades secundrias superaram, durante alguns anos, as de Santiago e Bogot28. A violncia na Amrica Latina diversificou ou aperfeioou suas modalidades, como o trfico internacional de drogas, o seqestro relmpago e as gangues de rua, incluindo a emergncia de novos atores, como os sicrios (matadores) e as pandillas na Amrica Central, penetrando em todos os domnios da vida urbana. Sentindo-se cada vez mais insegura, as sociedades latino-americanas demandaram de forma urgente respostas rpidas e eficazes. Por sua vez, os governos de turno prometeram solues circunstanciais, milagres que exigiriam respostas de longo alcance, e exerceram presso sobre as foras de segurana para produzir resultados no curto prazo sem querer
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Por exemplo, as menores taxas de criminalidade dos anos 1980 no Brasil, a despeito do desemprego e crise inflacionria, ainda so mal entendidas. (BEATO, 1999:4) E se bem as estatsticas dos pases comprovam o crescimento da taxa de homicdios medida que o sculo XX finaliza (UNODC, 2011,Fig.3,15, p.54) os nmeros dos crimes na regio tambm devem ser enquadrados em contextos que vo desde a formao de megacidades, volume do trafico ilcito de drogas, construo de dados, percepo e papel das mdias, entre outros. 27 A Amrica Latina e o Caribe, em 1990, alcanaram uma taxa de homicdios regional de 22,9 por 100 mil habitantes, isto , mais do dobro da mdia mundial: 10,7 (BVINIC & MORRISON, 1999). 28 CARUSO, H.; MUNIZ, J.; BLANCO, A. C. C., Polcia, estado e Sociedade: Prticas e Saberes Latinoamericanos. Editora Publit Solues Editoriais, Rio de Janeiro: 2007. p. 146.

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assumir o custo poltico e institucional que implicava a implantao de novas reformas para reorganiz-las em torno da segurana. Como resultado, novamente este contexto colocou as diversas instituies policiais latino-americanas no centro da ateno pblica. O desafio para flexibilizar as gestes de controle e combate ao crime, organizado e no organizado, e a ausncia de esforos contundentes por parte dos governos, tambm se ligou a fatores estruturais decorrentes da citada crise fiscal presente nos anos 1990. No mbito econmico, os governos centrais afastaram-se da nfase na proteo do mercado e estmulos produtividade nacional, para um marco pautado principalmente pelo comrcio e os investimentos estrangeiros, desregulando em muitas reas os mercados internos. (DAMMERT; BAILEY, 2005:15-16). Tal abertura trouxe sacrifcios no curto prazo, forando cortes em fatias de emprego pblico e em programas de subsdios, promovendo privatizaes em setores como telecomunicaes, energia e transporte, entre outros. Houve, portanto,
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um

desafio

de

ordem

de

transio

poltica,

rumo

redemocratizao , e outro de ordem econmica, talvez com exceo do Chile que herdou relativa estabilidade econmica ps regime pinochetista, que se combinaram para agravar a compreenso e as respostas criminalidade. Se por um lado as medidas de represso ainda eram marcadas por violaes s garantias civis, por outro, os recursos no eram vastos e as aes eram pontuais em escala e resultados. Diante deste quadro, Guillermo ODonnell (1994) chegou a questionar, na ordem de transio poltica, se estas jovens democracias evoluiriam de forma natural para democracias mais consolidadas -com sistemas representativos fortes, maiores garantias constitucionais e responsabilidade horizontal-, ou padeceriam uma morte lenta em funo da deficiente tomada de decises, corrupo e violncia. Herdando pouca capacidade para desenhar e implementar decises programticas, as instituies ligadas ao controle do crime como polcia, tribunais de justia, sistema penitencirio mantiveram-se sob a tutela de mtodos e grupos ligados represso poltica30. Houve pouca redefinio nas instituies e nos papis das corporaes de segurana, pois:

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Com a exceo da Colmbia, Mxico e alguns pases do Caribe que no passaram por regimes ditatoriais prolongados que acabariam em transies polticas, mas que precisaram redefinir e aprofundar suas velhas democracias (GARRETN, 1997). Como casos opostos, citem-se a abrupta transio argentina ps-guerra das Malvinas em 1983; as transies aps 21 anos de autoritarismo no Brasil (1964-1985) ou 17 no Chile (19731990) e 18 na Bolvia (1964-1982); e as sangrentas guerras civis que cessaram fogo em Honduras em 1991, El Salvador em 1992 e Guatemala em 1996. 30 John Bayley, op.cit. assinala que historicamente a diferena entre segurana interna e externa no foi apagada; pois as foras militares tm jogado um papel central na manuteno da ordem e segurana interna. Essa situao se consolidou com a estrutura militarizada das polcias que, como no Chile, manteve at recentemente uma dependncia administrativa e funcional da rea militar. Por sua vez, em El Salvador, Jos Miguel Cruz indicou

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A tendncia das polcias da regio consistiu em reproduzir as estratgias tradicionais de combate criminalidade, que respondem a um modelo do tipo militar, reativo e repressivo, herdeiro das ditaduras militares que governaram a Amrica Latina durante o sculo passado. Contudo, esse tipo de modelo se torna em si mesmo um obstculo para a transformao, j que carece da flexibilidade necessria para se modernizar e adaptar aos desafios impostos pela criminalidade moderna. (DAMMERT, 2007:11)

Ainda segundo Lucia Dammert, paradoxalmente, nos pases de transio poltica, o retorno da democracia gerou uma maior dependncia governamental em relao s polcias, principal instituio encarregada da ordem pblica. No entanto, esse papel principal no foi complementado necessariamente por uma mudana organizacional que levasse a maiores nveis de profissionalizao e eficincia nas polcias. Ao contrrio, a utilizao excessiva da fora, a corrupo e a participao em atos criminosos foram perceptveis em muitos pases da regio 31 . Teve-se, ento, um duplo desvio nos tempos de democracia: o primeiro por negligenciar direitos do individuo enquanto este seria o alvo da funo policial, o segundo por negar s coletividades a garantia segurana pblica e um ambiente favorvel ao desenvolvimento social (PNUD, 2010). Atenta-se que a viso de desenvolvimento integral do individuo -a exemplo da recomendada pelo PNUD-, como sujeito que deve gozar de garantias inclusive na sua integridade fsica, nem sempre esteve explicita na agenda sobre segurana pblica dos pases do continente. Durante boa parte dos anos de 1990, a criminalidade e o seu controle foram alvo de medidas conhecidas como de mano dura. Nos pases latino-americanos observou-se que a insegurana pblica foi abordada desde uma perspectiva da lei e da ordem, que colocou no centro da gesto governamental o paradigma da contenso e da represso (ESPINOZA, 2008:19) ou do paradigma da segurana pblica explicitado ao inicio do trabalho. Diante dos apelos da mdia, e ensaiando aes pontuais nas polticas, o policiamento ancorado na represso e em maior punio aos criminosos era bem recebido. Na Argentina, Maximo Sozzo (2005) classificou esta vertente como a ascenso do populismo punitivo. No Uruguai, desde o restabelecimento da democracia em 1985, as respostas insegurana

que a corrupo e baixa profissionalizao das polcias causaram danos sua legitimidade aos olhos das camadas sociais mais pobres (DAMMERT, 2007:147). 31 Lamentavelmente, em muitos casos, a fora foi utilizada de forma ilegtima, conduzindo ao aumento de cidados mortos pelas polcias, como no Brasil e na Argentina, ou a violao de outros direitos humanos, no caso do Equador e do Peru. Isto se evidenciou especialmente nos processos de prises, bem como no tratamento da populao carcerria (DAMMERT, 2007:143-162).

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coletiva na virada do sculo pautaram-se por uma poltica essencialmente punitiva de tolerncia zero.32
Sem dvida, a reforma policial um elemento central do processo, mas no pode, por si s, prevenir e controlar a violncia e a criminalidade em um certo pas. Assim, por exemplo, uma maior presena policial e represso do crime tm como conseqncia um maior nmero de presos, que nem sempre so culpados. Este processo tem efeitos negativos, como o colapso do sistema judicirio e do sistema penitencirio, bem como um processo de esquecimento da importncia da reabilitao. Em troca, o sistema judicirio colapsado se torna mais vulnervel ineficincia, injustia, corrupo e ao abuso. E as prises, superlotadas e com infraestrutura precria, se tornam violentos e perigosos depsitos humanos, conhecidos tambm como escolas do crime (DAMMERT, 2007:151).

Obviamente, uma ao qualitativa das polcias essencial, mas represso com fim nela mesma e centralismo nas polcias, em nosso entender, foi decorrente de uma viso mais focalizada do que integral, caracterizada mais como ferramenta administrativa top-down, do que uma parte dentro de um todo nas polticas pblicas. No cabe aqui relatar os resultados das tentativas de reformas policiais, mas destacar que os meios para buscar resultados em segurana pblica tambm acompanharam a presso que veio de dentro do prprio Estado, j que os agentes polticos e governamentais da regio tiveram, pelo menos, expressar aes destinadas a gerar mudanas e publicizar que algo estava sendo feito. As ferramentas gerenciais ou da nova administrao encontraram-se, por assim dizer, com esses meios.
La influencia del campo de la nueva gestin pblica (new management) es indudable en este instrumento [...] Naturalmente que las autoridades pblicas necesitaban hacer algo al respecto, o a lo ms mostrar que estaban hacindolo: la presentacin de la Estrategia fue una moneda de cambio ante un nuevo premio por hacer las cosas. A eso reporta la Estrategia, a una doble presin: una presin desde arriba, desde el gobierno central, con nuevas ideas polticas, con clamores de eficiencia en la gestin, teniendo a la vista experiencias internacionales que son reportadas por acadmicos, o sea, una lgica institucional que deba reorientarse; y, por otra parte, presiones desde abajo, es decir, por un lado, desde niveles descentralizados de gobierno que comenzaron a forjar soluciones y, por otro, de personas y organizaciones que se manifestaron dispuestas para combatir el delito y recurrieron al sector pblico para concretarlo (LAGOS, Roberto; 2012:222)

A criminalidade, ento, precisou ser encarada como a derivao de um fenmeno multi-causal 33 , estruturada em parmetros cuja referncia apelou para uma viso multi32

SANSEVIERO, Rafael. Entre las intenciones y las tensiones. In: S. Escobar y J. Ensignia. (ed.): Seguridad Pblica en los pases del cono sur. Los desafos institucionales, Fundacin Friedrich Ebert, Santiago de Chile, 2007. 33 Outro elemento a ser considerado a emergncia da sensao de insegurana ou temor como problema pblico. Embora esta situao seja identificada a partir de incios dos anos 1990, algumas pesquisas mostram que este temor diante da criminalidade esconde, muitas vezes, outros temores caractersticos da vida atual, como precariedade no emprego, carncia de plano de sade e previdncia social, entre outros (PNUD, 1998). Da os governos entenderem a necessidade de traar planos e metas que cobrissem um espectro de aes concretas em diversas frentes ou reas.

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setorial, que contou com aspectos dos modelos bottom up e do ciclo vivo de polticas pblicas, tal como elucidado na ultima citao, nas presses de baixo e pelas organizaes dispostas mudana que juntos aclamavam por uma descentralizao e remodelao da gesto estatal para que esta no se concentrasse nos decisores. A forma de entender as polticas a partir do final dos anos 1990 seguiu os princpios dominantes da nova administrao internacional e tomou impulso no pluralismo metodolgico desses modelos, sendo concebidas como cursos de ao ou de informao relacionados com metas na rea pblica. Uma ao em busca de resultados, que embora ainda tivesse tutela do Estado, foi programada em conjunto, na tentativa de englobar as comunidades e o setor privado (LAHERA, 2002). Portanto, ao mesmo tempo em que ocorria a politizao do tema da criminalidade, entendeu-se que era necessrio redefinir os papeis institucionais e ferramentas que orbitavam em torno da questo da segurana pblica. Assim, tendo em vista as novas caractersticas do delito moderno, dos espaos de ocorrncia, e da ameaa potestade e soberania do Estado, foram elaborados Planos e propostas de aes interinstitucionais para guiar o combate criminalidade.34 Nos primeiros anos da dcada de 2000, isto significou a implantao de diversas iniciativas de reforma que buscaram no s gerar impactos sobre a gesto, mas tambm sobre a doutrina e a cultura institucional. No entanto, na maioria dos casos, as experincias foram incipientes e os resultados variados, inclusive contraditrios35. Pode-se dizer que a implantao destas reformas desconsiderou situaes concretas, como a troca, a barganha, os dissensos e a negociao quando surgiam contradies polticas e burocrticas. A nova administrao era participativa no nvel do discurso, mas centralizadora no que se refere ao processo decisrio e enfatizou mais as dimenses tcnicas do que as dimenses sociais e polticas da gesto. 36Aliado a isso, e ciente de poder cair no erro da generalizao, pode-se inferir que a ambigidade e pouca clareza dos objetivos, alm de problemas de coordenao intergovernamental e recursos escassos, contou com informao incompleta. As limitaes cognitivas por si s j dificultam tentativas de modernizao puramente instrumental da administrao pblica (SILVA & MELO, 2000). Na prtica, impossvel
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Os Planos de Segurana, cujas denominaes variam de um pas para o outro, chamaram a ate no para a necessidade de se modernizar as instituies de combate ao crime, e estabelecer caminhos e metas gerenciais. Foram a adaptao em diferentes escalas de uma gesto que traava metas e buscava resultados administrativos. Citem-se os Planos de Segurana no Brasil, El Plan Colombia, Argentina por la Paz, entre outros. 35 Por exemplo, diversos pases da Amrica Central ainda travam verdadeiras guerras contra o crime, e pases como Argentina, Mxico e Peru apelaram para as foras armadas no combate ao narcotrfico (LAGOS & DAMMERT, 2005: 55). Os casos do Brasil e Chile sero vistos nos prximos captulos. 36 PAES DE PAULA, Op. Cit., p 46.

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trabalhar com todas as variveis do crime e entender a sua contingncia. A fidelidade na implantao dos desenhos propostos incompleta em vista das limitaes racionais e sincronia exata desejvel entre as partes (VELARDE, 2007), da tambm a necessidade de um ciclo vivo e retro-alimentar de polticas pblicas. Alm disso, quando contornada a varivel cognitiva, a presso por resultados podia trazer outros desvios. No curso da gradual reforma penal no territrio chileno, a partir de 2002, houve aumento satisfatrio da taxa de resoluo de processos de persecuo penal37. Mas o sucesso nos avanos na produtividade e na proteo dos direitos dos imputados e tratamento das vtimas teve efeitos indesejados. Ou seja, foi acompanhado por maior lotao das prises, do crescimento das taxas de reincidncia no crime e escassa planificao na reinsero social de detentos. (DAMMERT, 2005:44) Paralelamente, no estado brasileiro de Minas Gerais, por exemplo, em 2003, as secretarias de Segurana e Justia foram unificadas na Secretaria de Estado e de Defesa Social (SEDS) visando melhor coordenao e integralizao de entes governamentais na segurana pblica. Esse mesmo rgo implantou, em 2008, um sistema de metas no qual cada delegado de polcia era obrigado a relatar, no mnimo, dez inquritos por ms. Como esperado, houve aumento do numero dos inquritos policias, mas estes eram, muitas vezes, relatados de forma precipitada, sem ter sido feita a devida investigao e esclarecimento dos crimes. A meta tambm no era clara quanto ao modo da relatoria38. Estes so alguns exemplos de como as polticas em segurana pblica, embora tentassem incorporar novos parmetros busca por eficincia, flexibilidade e resultados podiam falhar no s na interiorizao destas ideias, mas tambm no tratamento de informaes (como ser visto na prxima seo) e na perenidade das suas aes como uma poltica de Estado no suscetvel s vicissitudes de um governo aps o outro. Por fim, cabe mencionar que a busca por eficincia e flexibilidade foi acompanhada pela desconcentrao de tarefas. As presses de baixo da sociedade civil e o apoio de associaes privadas 39 tiveram algum efeito e levaram a aes como polcia comunitria e

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Em dito ano, a capacidade de resposta do sistema processual superava a taxa de 89% dos casos ingressados. Dados disponveis em: DUCE, Mauricio J.. La Reforma Procesual Penal en Chile: Logros y Desafios Perodo 2000-2007. Urvio, Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana. N. 3. FLACSO, Quito, 2008, p. 74. 38 VARGAS, J. D.; NASCIMENTO, L. F. Z. O inqurito Policial no Brasil - Uma Pesquisa Emprica: O caso da investigao criminal de homicdios dolosos em Belo Horizonte. In: Cadernos Temticos da CONSEG. Coordenao Geral da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica Ministrio da Justia Ano I, n. 06. Braslia, DF, 2009. 39 Um estudo de parcerias pblico-privadas para prevenir a criminalidade em So Paulo, Brasil, pode ser visto em: NETO, Paulo de M. In: DAMMERT e BAILEY, Op. Cit. pp. 106-120.

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vigilncia de bairro40. No entanto, na dcada de 2000, a mudana da nfase na represso para a uma viso integral e que inclusse mais aes de preveno social do delito-, bem como a mudana do paradigma da segurana pblica para o da segurana cidad, resumiram-se a aes incipientes ou fragmentadas na maioria dos pases, devido aos elevados nveis de insegurana. Naturalmente, reformas no significam necessariamente mudanas abruptas, mas na ausncia de uma viso sistmica e de modificaes em ambincias mais profundas, como na organizao dos rgos relacionados investigao policial, a despeito da consecuo de alguns resultados, as modificaes gerenciais e tentativas da incluso de co-atores na modernizao da segurana pblica foram de carter mais superficial ou pontual41.

1.3.

Os dados nacionais da (in)segurana e problemas de comparao


Um dos problemas mais claros de toda poltica pblica, como foi introduzido na seo

anterior, dizia respeito s suas limitaes cognitivas. Isto , carncia ou falta de uma adequada identificao dos objetivos que a informam e justificam. A polaridade poltica x administrao (tcnica), ou abordagens desprovidas de vises sistmicas e de sentido sciopoltico, agravaram-se, pois no contavam com fluxos de informao e estudos sobre o crime de maneira consolidada. A anlise e sistematizao de dados seria um dos primeiros passos para fundamentar cognitivamente empreendimentos em polticas pblicas. Em se tratando de segurana pblica na Amrica Latina, isto se apresentou de maneira fragmentada e com discrepncias no s entre unidades subnacionais ou provinciais, mas entre os prprios pases.
El anlisis comparado en la problemtica de la criminalidad tiene serias complicaciones debido al margen de variacin de las definiciones jurdicas en la clasificacin de los tipos delictuales, as como la variacin de las preguntas incorporadas en las encuestas de victimizacin, [...] Al analisar la informacin de diversos pases de la regin, a fines de los aos noventa, se encuentra un panorama dominado por la diversidad. As por ejemplo, mientras pases como Argentina y Chile slo tenan tasas de homicidios de 4,8 y 3,0, respectivamente; pases como Colombia y El Salvador llegaban a 89 y 150 homicidios por cada 100 mil habitantes (Organizacin Panamericana de Salud, 1997 in DAMMERT, 2005:9).

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Uma amostra das aes de segurana cidad no continente compilada em: DAMMERT, Luca. Seguridad ciudadana: experiencias y desafos. Municipalidad Valparaso, Red 14, URB-AL, Azevedo, 2004. 41 Pode-se inferir que os pases que obtiveram melhores resultados so os que, desde dcadas anteriores, j detinham menores taxas de delinqncia e homicdios se comparadas com o resto do continente. Estes so Chile, Costa Rica e Uruguai. No entanto, ainda persistiram neles altas taxas de percepo de insegurana pblica (Latinobarometro 2011.). Na Amrica Latina, como um todo, no houve um salto qualitativo na conteno da criminalidade (PNUD, 2011). Ao mesmo tempo, se bem o policiamento comunitrio e participativo obteve bons resultados em cidades como Bogot, Villa El Salvador, e Belo Horizonte nos anos 1990, esta prtica foi dependente das vicissitudes dos governos locais. O paradigma de segurana, voltado para o cidado, tentou incorporar essas prticas, mas ainda irrisrio nos mbitos nacionais ou a grande escala (FRUHLING, H., 2008).

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Seja pela diversidade inerente s peculiaridades da criminalidade em cada pas, ou pela prpria categorizao deste fenmeno, a presena de mltiplos sistemas de informao, ao invs de facilitar os fluxos de informao, uma barreira para consolidar um conhecimento agregado sobre a problemtica da violncia. As estatsticas nacionais no permitem realizar um diagnostico rigoroso sobre criminalidade em boa parte do nosso recorte histrico. Segundo estudo da Diviso de Desenvolvimento Social da CEPAL, coordenado por Luca Dammert, a dificuldade principal se encontra nas diversas tipologias do delito existentes em cada realidade nacional que impossibilitam a comparao em termos de delitos denunciados, embora sua incidncia tenha aumentado em toda a regio (DAMMERT, 2005:10). Outro problema advm das data compilations. No Chile, devido s falncias na colheita de dados sobre o crime, o Ministrio do Interior, a partir de 1999, desenvolveu um sistema de homologao das denncias apresentadas s polcias e se responsabilizou pela sua publicao e anlise. No entanto, o Ministrio no apresentou o total de delitos denunciados, pois sua preocupao caiu nos chamados Delitos de Mayor Connotacin Social (DMCS), aqueles cometidos nas ruas e que atentavam ordem pblica, e deixou de lado os delitos do fluxo do sistema judicirio e de mbito financeiro ou de colarinho branco. A partir de 1998, a Fundacin Paz Ciudadana, entidade publica no estatal que estuda a violncia, compilou dados sobre delitos e pesquisas de vitimizao e ajudou a formular os Planos Nacionais de segurana cidad em meados da dcada de 2000. Paralelamente, no Brasil, Leandro Piquet (1999) j alertava que um dos motivos do subdesenvolvimento de estudos no tema residia na baixa qualidade metodolgica dos dados das fontes disponibilizados pela polcia. Segundo o autor, isto afetava o nvel dos estudos e das aes para conter a criminalidade. Ao mesmo tempo, Pablo Fajnzylver e Ary de Arajo (2001) indicaram que as principais fontes sobre criminalidade no pas eram o Sistema de Informao sobre Mortalidade do Ministrio da Sade, os registros das polcias civis e militar, as pesquisas de vitimizao do Ministrio da Justia, o anurio estatstico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e os registros do Sistema Judicial. Cada um trabalhando com suas prprias definies e mtodos, havendo pouca circularidade e tratamento de dados. Numa perspectiva continental, outro exemplo so as taxas de homicdios42. Difceis de serem comparadas, sua incidncia depende da fonte a ser consultada em cada pas. Em lugares

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O indicador mais utilizado para medir comparativamente a violncia a taxa de homicdios, definida sem exceo como o ato de acometer mortalmente. Geralmente trata -se de uma mensurao que reflete um tipo de violncia muito alto, vinculado circulao de armas e de lutas entre faces do crime tendo incidncia muito

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como Chile, Colmbia e Peru, diversas instituies pblicas -polcias, institutos mdicos legais, Ministrios Pblicos- apresentavam dados distintos Em outros pases pode acontecer que a informao seja pouco confivel, que no conste ou inclusive que o seu registro nos dados oficiais oscile constantemente (LATINOBARMETRO in LAGOS; DAMMERT, 2012:20). Tal quadro limitou as possibilidades de se entender o fenmeno da criminalidade, reduziu os insumos para elaborar polticas e deixou os cidados, muitas vezes, com a sensao de impotncia frente a um problema que no se chegou a compreender satisfatoriamente.
La literatura ya ha dicho por aos que se necesita ms y mejor informacin, til y enfocada al desarrollo de polticas, una debilidad endmica de toda la regin [Amrica Latina]: actualmente, en la mayora de los pases de la regin aplican encuestas de victimizacin, sin embargo, slo algunos pases las realizan con la periodicidad necesaria que requiere el diseo de las polticas. Por otra parte, dichas encuestas entregan informacin muy preliminar respecto del funcionamiento del sistema de justicia penal, y sobre todo, de su contribucin a una mayor seguridad ciudadana (FRUHLING 2008b: 2)

Organismos internacionais, tais como o LATINOBARMETRO, o PNUD, e o Instituto Latinoamericano de Prevencin del Delito y Reinsercin Social del Delincuente (ILANUD)43, tm buscado preencher esses vcuos com pesquisas de vitimizao e delito. Suas anlises tem se mostrado interessantes em alguns pontos, como em demonstrar que a sensao de insegurana na dcada de 1990 e 2000 foi, ao lado de preocupaes econmicas, prioridade entre os latino-americanos, bem como em apontar que o nvel de desconfiana em relao s polcias foi crtico em muitos pases. Contudo, essas pesquisas de percepo ou dados brandos so subjetivas e demoraram a cobrir as nuances territoriais dentro dos pases, tal como os dados duros dos rgos governamentais, embora complementem e preencham as cifras negras do crime. Por exemplo, no Chile, uma pesquisa de percepo do Ministrio do Interior no ano de 2004 encontrou um nvel mdio de denncias na ordem de 41,6%. Ou seja, de cada 100 delitos, foram denunciados apenas 42 aproximadamente (DAMMERT, 2005:26). Ao mesmo tempo, os dados duros podem ser acometidos pelo problema das cifras negras. Isto , as taxas de denuncia ou delitos escondem a real magnitude da violncia, tal qual o caso das denncias no Chile, bem como a categorizao e discricionariedade dos
variada em cada pas ou regio, mas seu acometimento por delitos menores, como no Brasil, ainda algo intrigante. Para indicadores sobre homicdios na regio, vide LATINOBARMETRO in LAGOS; DAMMERT, 2012; e FUNDAR (Fundacin Justicia y Seguridad). Informe: El Ranking de la Violencia en Amrica Latina. Una de las Regiones ms Violentas del Planeta . Ignacio Romano (coord.). Buenos Aires, 2005. Disponvel em <http://pdba.georgetown.edu/security/citizensecurity/argentina/documentos/ranking.pdf> acesso em Out. 2013. 43 Tais entidades realizam pesquisas de opinio ou publicam relatrios anualmente em muitos pases associados. As pesquisas do ILANUD baseiam-se numa metodologia padronizada pelo United Nations International Crime and Justice Research Institute (UNICRI). Vide: Del Frate, Anna Alvazzi. 1998. Victims of Crime in the Developing World. UNICRI Publication No. 57. Rome.

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rgos quando compilam as cifras dos delitos. Se bem que um aumento de denncias pode estar relacionado com a melhoria dos sistemas de registros, ou do aumento da confiana nas instituies policiais, isto no significa, necessariamente, aumento real na incidncia da criminalidade. Em ltima instncia, la variacin de las denuncias no puede ser utilizado como indicador de eficiencia o ineficiencia de las polticas pblicas de seguridad o de las policas (DAMMERT, 2005:44). Ainda h espaos que precisam ser preenchidos na rea acadmica e pela investigao emprica44 acerca dos problemas na construo e tratamento de dados entre os diversos rgos de segurana pblica. Tentando sanar esta dificuldade e para melhor comparar a segurana em pases da Amrica Latina, a partir de 2008 constituiu-se o Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana <

http://www.seguridadyregion.com/> com apoio do UNODC e da Organizao dos Estados Americanos (OEA). No entanto, o Brasil ainda no faz parte desse sistema. Assim, partindo dessas limitaes, e na tentativa de contorn-las, este trabalho privilegia as polticas pblicas de segurana pblica a partir de um vis histrico e qualitativo. Assim, cifras sobre o crime e resultados alcanados pelas polcias, por exemplo, cedem preponderncia para questes como tentativas de institucionalizao de esforos coletivos e relaes governamentais que definiram a segurana pblica em cada pas. Paralelamente, questes como proteo de garantias individuais podem ser tambm compreendidas atravs de uma perspectiva normativa, de enquadramento da persecuo penal sob um vis mais acusativo e menos inquisitorial. A seguir, tais abordagens so explicitadas na exposio dos casos do Chile e do Brasil.

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Intentar incorporar a las consideraciones de poltica pblica los datos de opinin que han sido llamados blandos versus los datos llamados duros que son considerados objetivos producidos por los Estados, requiere de un desarrollo de la ciencia as como de los Estados en el registro de los sucesos sociales. (LATINOBARMETRO 2011, in: LAGOS; DAMMERT, 2012, Op. Cit. p. 6)

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Captulo 2: A EXPERINCIA CHILENA


2.1. Das reformas constitucionais ao Ministrio do Interior e Segurana

Pblica
Por primera vez en nuestra historia un texto Constitucional reconoce, como lmite de la soberana, los derechos esenciales de la persona humana. Lo que significa un reconocimiento explcito de que estos derechos son superiores y anteriores al Estado, y que ste no puede violarlos, sino regular su ejercicio. General Augusto Pinochet, Santiago de Chile, 1980.

Na Amrica Latina, especificamente na Argentina, Brasil e Chile, uma marca dos regimes de cunho autoritrio foi mascarar suas pautas com ares de legalidade e democracia 45 . Dentro do paradigma da Segurana Nacional, a limitao de garantias individuais e o culto unidade parecem paradoxais diante do trecho citado, o qual, pela apologia aos direitos essenciais do individuo, parece retirado de um manual de segurana cidad. Pertencente a um discurso do ento general Augusto Pinochet 46, o trecho faz aluso ao Artigo 5 da Constituio de 1980, no qual se explicitava que "el ejercicio de la soberania reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana". 47 No Chile, a constituio de 1980 a ltima do pas. Feita em meados do regime, que comeara em 1973 aps a derrubada do socialista Salvador Allende, almejou inserir elementos democrticos, como os do trecho citado. Mas, ao mesmo tempo, incluiu entraves para que as dissidncias polticas no ganhassem espaos, pois o reconhecimento dos direitos e deveres para todos, naturalmente, no foi uma mxima durante o governo militar, seja pela aplicao de normas transitrias ou de Decretos-Leis restritivos desses direitos (CUMPLIDO C.; 2006:106). A inspirao doutrinaria dessa Constituio, para o jurista chileno Francisco Cumplido, foi, resumidamente, uma mistura de liberalismo, social cristianismo e segurana nacional (CUMPLIDO C.; 2006:105).
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PEREIRA, Anthony W. Ditadura e represso o autoritarismo e o Estado de Direito no Brasil, no Chile e na Argentina. So Paulo: Paz e Terra, 2010. [Original: Political (in)justice authoritarianism and the Rule of Law in Brazil, Chile and Argentina. Pittsburgh: Pittsburgh University Press, 2005] 46 PINOCHET E., Csar. La Reforma Constitucional de 1989. Estudio Crtico . Cuadernos de Analisis Jurdico. Ed. Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales. Santiago de Chile, 1990. pp. 7-9. Disponvel em <http://www.udp.cl/descargas/facultades_carreras/derecho/pdf/investigaciones/Cuadernos_de_analisis_Coleccio n_Derecho_Privado/seminarios/CAJ_n13_seminarios.pdf> acessado em Nov. 2013. 47 Idem. p. 7.

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Pelas disposies da prpria Constituio, em 1988 foi realizado um plebiscito para decidir a continuidade do governo Pinochet por mais oito anos. Porm, o general e o seu projeto de permanncia no poder foram negados pelo voto das ruas. O Chile um caso no qual a transio democracia assemelha-se mais a uma alternncia do poder do que propriamente a uma ruptura, uma vez que o regime anterior havia sido muito consolidado48. Por exemplo, na virada para a renascente democracia, no houve a promulgao de uma nova carta, porm, reformas constitucionais. Em 1989, 54 dispositivos ou emendas redefiniram o texto em temas como fortalecimento da governana civil, frear os princpios de um possvel Estado de exceo, e dar paridade numrica entre os representantes civis frente aos militares no Conselho de Segurana Nacional49. Diversas outras emendas entrariam em jogo ao longo dos governos da Concertacin Nacional, coalizo de centro esquerda no poder de 1990 at 2010, para abolir os considerados enclaves autoritrios na letra da Constituio. Pode-se dizer que a promulgao de novas Constituies, na transio democrtica dos pases latino-americanos, serviu como uma janela de oportunidades para incluir novas demandas e interesses coletivos na agenda e letra excelsa. Na ausncia deste evento no caso chileno, a tnica das reformas na legislao em 1989 buscou, prioritariamente, maiores liberdades civis, a consolidao do pluralismo partidrio, e alterar os mecanismos de votao de futuras emendas 50 . Temas como o da segurana pblica no foram alvo de grupos de presso ou de redefinies, tal como ocorre em grupos de debate das Constituintes. A Carta de 1980 fazia aluso s instituies encarregadas pela manuteno da ordem pblica enquanto a esse fim, sem detalhar os procedimentos de ao ou separ-las da segurana interna51. Modificaes iniciais na rea foram uma espcie de apndice do debate
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El caso chileno presenta en este contexto una triple particularidad: en primer lugar, no se hereda una crisis econmica, por cuanto el cambio bsico de modelo econmico y sus costos fueron realizados bajo el rgimen militar; en segundo lugar, se trata del nico caso en que casi todo el bloque opositor a la dictadura se configura como coalicin de partidos de gobierno al inaugurarse la democracia; en tercer lugar, las dos ventajas anteriores son contrarrestadas por la profundidad y extensin de los enclaves autoritarios, lo que plantea la paradoja de una de las transiciones con democracia ms incompleta pero con rgimen ms consolidado. (GARRETN, Manuel Antonio. Revisando las transiciones democrticas en Amrica Latina . Nueva Sociedad N. 148, 1997, p. 9.) 49 Conselho encarregado de assessorar a Presidncia da Repblica em temas sensveis nao. Composto em 1980 pelas comandantes das trs foras armadas, chefe da policia de Carabineros, presidente do Senado e do Supremo Tribunal de Justia, podia ser convocado por qualquer um dos seus membros em carter de urgncia. 50 ENSALACO, Mark. In with the New, Out with the Old? The Democratising Impact of Constitutional Reform in Chile, Journal of Latin American Studies 26.2, 1994, pp. 409-429. 51 Capitulo XI, art. 101. Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica estn integradas slo por Carabineros e Investigaciones. Constituyen la fuerza pblica y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden pblico y la seguridad pblica interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgnicas. []Dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pblica [no caso, o Ministrio do Interior]. Cap. III, art. 19, p. 3: Tratndose de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pblica, este derecho se regir en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos. (CHILE. Constituio Poltica da Repblica de Chile. Texto atualizado em Out. de 2010. Disponvel em <http://www.oas.org/dil/esp/Constitucion_Chile.pdf> acesso em Nov. 2013.

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em torno das relaes civis-militares e do gradual abandono da prxis do paradigma da Segurana Nacional ao longo da transio democrtica. Por exemplo, no que tange s Foras Armadas e a Carabineros (polcia militarizada que se vinculava ao Ministrio de Defesa e membro do Conselho de Segurana Nacional), foi reduzido, dentro das emendas de 1989, o qurum necessrio s Casas representativas para se alterar determinados assuntos que atingissem os rgos de segurana interna, por exemplo, em matria de oramento sobre Defesa52. No mesmo ano efetuou-se a eleio, ensejando o incio do novo governo em 1990. Como candidato da Concertacin, Patricio Aylwin saiu vitorioso e uma das primeiras medidas do seu governo foi instaurar uma comisso de apurao de delitos e violaes contra os direitos humanos no perodo anterior 53. Ao mesmo tempo, tendo em vista a problemtica do crescimento de delitos ao cidado e ao patrimnio 54 , a partir do decreto n.6834 do Ministrio do Interior, criou-se o Conselho Nacional para o Controle de Narcticos (CONACE). Acoplado a esse Ministrio, o objetivo do rgo era coordenar todas as funes que realizavam as instituies do Estado com relao produo, ao trfico ilcito e ao consumo indevido de drogas e psicotrpicos. (OVIEDO; 2002:322) Por sua vez, atravs da Lei n.19.212 de 1993, implantou-se a Direo de Segurana Pblica e Informaes, um servio tcnico dependente do Ministrio do Interior e incumbido de proporcionar informao, estud-la e fornecer a inteligncia requerida para adotar e formular medidas em matria de segurana pblica. Concomitantemente, tendo em vista o vis da nova administrao pblica e de aes mais contundentes, somente a criao de rgos e o estabelecimento de suas finalidades no seriam suficientes para implantar polticas pblicas com sucesso. No demorou, assim, para serem estabelecidas diretrizes conjuntas e planos interinstitucionais.
52 53

PINOCHET E., Csar. Op. Cit. p. 76. Instaurado pelo decreto N.355 de 1990, o conhecido Informe Rettig serviu para reconhecer os crimes do Estado, pelos quais o prprio presidente Aylwin, na figura de chefe da nao, pedira desculpas. Mais tarde, o presidente Ricardo Lagos re-encomendou Comisin Nacional sobre Poltica y Tortura o esclarecimento da identidade das pessoas que sofreram privao da liberdade e tortura por razes polticas por atos de agentes do Estado ou a seu servio durante a ditadura, publicando-se ento um informe que serviu de base para conceder reparaes s vtimas. A presidente Michelle Bachelet reeditou a iniciativa, em 2009, nomeando a Comisin Asesora Presidencial para la Calificacin de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Polticos y Vctimas de Prisin, Poltica y Tortura, a qual ampliou o nmero de vtimas reconhecidas, num trabalho que se prolongou at agosto de 2011. A nominata est alocada no site oficial do Ministrio do Interior, tendo sido retirada em 2010, por iniciativa do presidente Sebastin Piera, mas reposto aps protestos. Os testemunhos completos sero desclassificados, ou seja, passaro ao domnio pblico aps cinquenta anos da sua publicao. 54 Um rasgo interessante dos dados da criminalidade no pas que, desde os anos 1980, o Chile deteve baixo acometimento de homicdios em relao a outros pases da Amrica Latina (mdia de 2 a 3 / 100 mil hab.), mas por outro lado sofreu elevados ndices de roubo/delito e violao do patrimnio no fim da dcada de 1990 (chegando a mais de 2000/100 mil hab. em 2003). Fonte: Frum de expertos e CEPAL em DAMMERT, 2005; Op. Cit., grficos 2, 3 (pp. 10-18).

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O primeiro Plano de Segurana Cidad55 chileno comeou a ter validade em 1994 e visava inaugurar uma coordenao necessria entre os ministrios do Interior, da Defesa, o Judicirio e as polcias, destacando sua orientao descentralizadora e participativa, ainda que incipiente, na forma dos Comits Municipais de segurana e projetos piloto em bairros. Segundo Enrique Oviedo (2002), os comits serviam como uma instancia de coordenao dos atores sociais da Comuna (Municpio), para a identificao das necessidades locais em termos de segurana e policiamento. Por sua vez, a Intendncia de Santiago e a Diviso de Organizaes Sociais do Ministrio da Secretaria Geral de Governo foram encarregados de levar a cabo, planos pilotos para aumentar a participao cidad. No governo de Eduardo Frei em 1995, tambm eleito pela Concertacin, os prefeitos das maiores cidades mostraram seu parecer favorvel aos comits, que ampliaram suas tarefas de segurana para a preveno de incndios e desastres (h de se lembrar que o pas situa-se numa rea de intensa atividade ssmica). No ano de 1996 os policiais Carabineros, por iniciativa prpria, lanaram uma campanha de segurana compartilhada e dois anos depois, o presidente da Repblica promoveu onze medidas conhecidas como Compromissos de luta contra o delito.56 J no penltimo ano do mandato de Eduardo Frei, em 1999, foi apresentado um segundo Plano Nacional de Segurana Cidad, quando se viu reforada a necessidade de instituir um mando coordenador e integrador na rea da segurana, que implicava uma conduo nica, operativa e funcional sobre Carabineros e Policia de Investigaciones. O Plano tambm explicitava que o papel de conduo dessas tarefas recaa nos Ministrios do Interior e da Defesa. Alm disso, outorgava o cargo de coordenador executivo ao subsecretrio de Carabineros, e institua os programas de Melhorias nos Bairros e Chile Jovem com foco na juventude pobre (OVIEDO; 2002:325). Cabe mencionar, ainda, que na virada do ultimo milnio, as polcias efetuaram mudanas administrativas. Entre 1999 e 2001 houve remanejamento de policiais responsveis por tarefas internas, para ampliar o nmero daqueles que compunham os quadros preventivos, isto , labores de campo ou de maior contato com a populao. A quantidade das funes
55

O termo segurana cidad alude inteno de incorporar, na prxis, os princpios deste paradigma. Como toda ao, no entanto, difcil projetar at onde as idias por trs deste conceito esto imbricadas a determinado fazer poltico. Como definidos na introduo, os paradigmas de Segurana Pblica e Segurana Cidad no so estgios evolutivos ou termos estanque, mas instrumentos tericos para estudar a segurana . 56 Do original Compromiso de lucha contra El delito. Nele, o presidente Frei anuncia a importncia de uma viso sistmica e integrada para preveno no uso de drogas e a colaborao cidad junto polcia para melhorar a segurana nas cidades. Tambm foram anunciados os projetos de Lei e de reforma constitucional para sua consecuo. Entre eles: A Lei Orgnica Constitucional do Ministrio Pblico, o Cdigo de Processo Penal, uma lei sobre violao e delitos sexuais e outra sobre legislao familiar. Vide OVIEDO, 2002, op.cit. p.12

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levadas adiante pelos Carabineros tambm caiu de 67, em 1998, para 24, no governo de Ricardo Lagos. Entre as que foram eliminadas destacam-se: censura cinematogrfica, controle da extrao florestal, levantamento de censo e notificao judicial 57. O que significou um distanciamento funcional de prticas pertinentes aos tempos do paradigma de segurana nacional. Concomitantemente, quando se analisa a violncia chilena na dcada de 1990, caracterizada principalmente pelo acometimento de delitos no mortais, possvel vislumbrar que esta substituiu a violncia poltica das dcadas anteriores, pelo menos como problema pblico. Assim, no de se estranhar que, de maneira gradual, os dois primeiros governos democrticos aps a era Pinochet tenham colocado a segurana como um tema chave na agenda pblica. Isto ocorreu uma vez que, em tempos de maior transparncia da mdia e de recuperao da cidadania, a legitimidade governamental e a avaliao das administraes tambm esto ligadas capacidade de poder resolver a impotncia da populao frente aos crimes.58 Se os governos falham ao responder essa exigncia, pode haver queda de consensos e da sua legitimao poltica, colocando em questionamento as regras bsicas do sistema democrtico (ESPINOZA; 2008:15). At ento, no Chile, pode-se inferir que alguns passos foram feitos para implantar futuras reformas na rea da segurana pblica.
Los grandes cambios estructurales de la poca responden entre 1995 y 2000 a la instalacin gradual de la Reforma Procesal Penal, que culmina en 2005. Hubo adems varias agendas cortas [os planos e medidas citados] antidelincuencia a la manera de paquetes legislativos promovidos por los gobiernos de entonces (LAGOS, R.; 2012:219)

Naturalmente, a segurana dos cidados no se enquadra numa questo passvel de ser resolvida em curto prazo. Por isso, mais do que uma poltica de governo, devia estar inserida numa poltica de Estado para poder institucionalizar prticas que no sucumbissem aos percalos de um governo aps o outro, ou seja;
La seguridad ciudadana involucra aspectos como seguridad poltica, social, econmica, laboral, entre otros. Sin embargo, en ciertos momentos, la delincuencia, el narcotrfico y la drogadiccin aparecen como ms relevantes. Es una cuestin de Estado, no de gobierno, ya que por su condicin e impacto trasciende los perodos

57 58

Vide as funes e o oramento das polcias de 1986 a 1996 em OVIEDO, 2002. Op. cit. p. 328. A cobertura da mdia, o acrscimo das denuncias e a politizao do tema no retorno democracia, segundo Lpez Regonesi, marcaram presena cada vez maior no debate pblico. Um dos pases mais seguros da Amrica Latina rapidamente teve que colocar na agenda poltica o problema da insegurana dos seus cidados. (LPEZ REGONESI, E., Reflexiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile: visiones y propuestas para el diseo de uma poltica. Serie Polticas Sociales, No44. CEPAL, Santiago, 2000.)

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electorales. Necesita la participacin de los ciudadanos: son ellos quienes definen cundo se sienten o estn seguros (OVIEDO; 2002:317).

Logo, no perodo democrtico, o tema da segurana entrou nos debates eleitorais e os projetos de governo se aproveitaram do tema do crime, mostrando-se dispostos a inseri-lo nas plataformas de uma nova gesto pblica. Mas para agregar novas idias na agenda sobre segurana, o consenso e homogeneidade naturalmente so difceis de alcanar. importante assinalar que no discurso poltico dos presidenciveis ao longo da dcada de 2000, houve um acalorado debate sobre a tipologia da justia e segurana a serem adotadas. A mano dura (mo dura ou punitiva), a mano blanda (mo branda ou re-socializante), mano inteligente (mista, com valor s penas alternativas), entre outros termos, evidenciaram uma diversidade de argumentos e presses decorrentes de diversos segmentos da sociedade59. Tais abordagens, contudo, no contriburam muito para solucionar o problema. Pelo contrrio, podiam desinformar ou distrair a ateno pblica diante da cacofonia das mdias de massa. (LAGOS, R.; 2012:218) Isto , embora a agenda pblica se mostrasse atenta existncia de diversos aportes e ideias sobre segurana, era preciso refin-las para produzir polticas reais. Desse modo, foi preciso produzir relativo grau de consenso acadmico ou sintonia mnima entre os principais atores do campo da segurana cidad no Chile, para constituir o denominado informalmente Frum de especialistas. Nele, o trabalho vinculando governo, universidades e organizaes no estatais, concebeu-se como uma estratgia para canalizar o debate pblico no pas, que at aquela altura estava muito fragmentado. Instaurado em 2003 e concludo um ano mais tarde, o frum apresentou um documento-diagnstico ao Ministrio do Interior, no qual discorria sobre a delinqncia no pas 60 e retomava o termo seguridad ciudadana (segurana cidad). Este termo fora oficialmente apresentado em 1995 pelo ento Ministro do Interior, Carlos Figueroa Serrano. quela altura, ele havia manifestado a necessidade de assumir um enfoque integral vinculado a uma ideia de proteo da condio de cidadania, imbricada estreitamente preveno e

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Para Ren Jofr, o embate entre progressistas na rea de segurana pblica transita entre la sospecha asociada a las instituciones policiales y judiciales y una gran dificultad para tener una conceptualizacin slida acerca de un orden democrtico para oponerlo al orden conservador (...). JOFR, Ren. La experiencia de la institucionalidad en seguridad ciudadana: el caso chileno , In: S. Escobar y J. Ensignia (ed.): Hacia una Visin Poltico Progresista en Seguridad Ciudadana. PROSUR, 2008. 60 Um exemplo desta empreitada que em 2003 se realizou a primeira Enquete Nacional de Segurana Urbana (ENUSC) que teve como meta conhecer de forma sistemtica y confivel a realidade nacional dos delitos e mensurar suas possveis variveis, indo, assim, alm das informaes fornecidas pelo policiamento de Carabineros (LAGOS, R.; 2012:220).

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controle da delinqncia61. Para o cientista poltico Roberto Lagos (2012), a confluncia da expertise tcnica e poltica decorrente do Frum possibilitou engendrar mais um plano, em 2004, conhecido como Poltica Nacional de Segurana Cidad. Nesse plano, as propostas englobavam reas de preveno social, desenvolvimento institucional e tratamento de informaes. No entanto, a ausncia de metas bem definidas e a insuficiente coordenao somaram-se rigidez departamental. Esta ltima, no sentido de assumir uma viso unidimensional da realidade e pelo clculo setorial estanque e impositivo. A confluncia citada, embora tenha elevado a qualidade dos insumos e informaes, no significou, necessariamente, um salto nas polticas pblicas de segurana. Sendo assim, trs anos mais tarde, a Estratgia Nacional de Segurana Pblica (Ministrio do Interior, 2006) lanou prioridades mais claras e viveis, pensando nos distintos setores e nveis que exigem uma poltica pblica.
La Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (Ministerio del Interior 2006) signific un nuevo moldeamiento de las polticas, encauz acciones fragmentadas y variables, de primera, segunda y tercera prioridad, otorgndoles orientacin y objetivos comunes, conformando un marco de accin algo ms preciso, viable y predecible. (LAGOS, R.; 2012:221)

O governo Michelle Bachelet, o ltimo do perodo da Concertacin de centroesquerda no poder, decidiu dar vida Estratgia, aproximando-se mais dos preceitos do paradigma da segurana cidad, pois alm do valor dado preveno, mencionaram-se o papel da reabilitao dos condenados pela justia e assistncia social s vtimas (como quinto eixo fundamental). No plano institucional, a novidade foi visar uma nova operao territorial e institucional. Criou-se, ento, o Conselho Nacional de Segurana, como instncia superior de coordenao poltica para as iniciativas setoriais contidas na Estratgia, alm dos Conselhos Regionais, que contavam com uma secretaria executiva encarregada da gesto e monitoramento dos planos nas Provncias. Alm disso, j existiam os Conselhos Municipais ou das Comunas com potencial no sentido de desconcentrar e descentralizar mais a Estratgia em direo ao cidado. No entanto, as crticas Estratgia apontam para a Direo Nacional de Segurana Pblica. Como mencionado, neste rgo recaiam as disposies fundamentais de apoio tcnico e informao para orientar e acompanhar as aes emanadas dos Planos dos ministrios. No entanto, a alta rotatividade dos seus funcionrios e troca de diretores foram sinais do problemtico dilogo com os Subsecretrios de Interior do perodo Felipe Harboe
61

(TUDELA, Patricio. Conceptos y Orientaciones para Polticas de Seguridad Ciudadana . Centro de Investigacin y Desarrolo Policial. DPI. Santiago, 2003)

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(2006-2008) e Patricio Rosende (2008-2010) e com o CONACE. Por outro lado, Lucia Dammert, Erik Alda e Felipe Ruiz (2009) tambm assinalaram outros problemas, dessa vez entre Carabineros e os Conselhos das Comunas, em termos de definio de oramento e dialogo sobre vigilncia comunitria, para que a coordenao necessria entre ambos os lados fosse institucionalizada. Isto resultou no dficit da incorporao de pessoas e de organizaes sociais nas polticas de multi-nvel, at porque a proeminncia das aes para prevenir o delito emanou quase que exclusivamente de dentro da prpria corporao de polcia, como constado no Plan Cuadrante.62 Vigente no governo de Sebastin Piera, o ltimo plano, denominado Plan Chile Seguro foi publicado em 2010. Semelhante Estratgia anterior, os seus eixos de ao passam, em linhas gerais, por prevenir, proteger, sancionar, apoiar e reabilitar. Possui como inteno declarada, aprimorar os planos anteriores, por meio de insumos cientficos e tcnicos mais elaborados e, ao mesmo tempo, ampliar a segurana cidad. Porm, devido ao recorte temporal nosso adotado, cabe esperar pela sua consolidao, para no incorrer ao erro da avaliao precipitada. Na dcada de 2000, muitas vezes, alm dos problemas de implementao, um dos entraves dizia respeito desconexo entre estratgia e estrutura na conformao de polticas pblicas de segurana. Isto , entre uma proposta, exercida pela promulgao de planos, e um mtodo perene ou caminho, que tem sido o ponto mais vulnervel dos esforos na rea.
Ha habido una profusin de marcos tericos, enfoques, modelos y estudios internacionales [] sobre la manera de hacer las cosas, sobre las mejores propuestas, basadas en buena teora, experiencias exitosas y en evidencia cientfica; aun cuando persistan un grupo de estrategias todava inconexas y fragmentadas. No obstante, el mayor pecado de este tema ha sido la falta de institucionalidad adecuada al problema, situacin que ha tendido a ser paliada recin en 2011. (LAGOS, R.; 2012:218)

Para tentar definir uma estrutura institucional, somente em 2011 entrou em vigor o novo Ministrio do Interior e Segurana Pblica. Fruto de quatro anos de discusso nas casas representativas, a Lei 20.502 de 2011 63 adicionou, incisiva e legalmente, ao antigo

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A despeito do sucesso das aes em segurana preventiva estabelecido pelo Plan Cuadrante, este configura uma reforma no sentido ttico e operacional, para vigiar e contra-restar o crime de maneira mais rpida e verstil. Uma prtica mais centralizada em Carabineros do que propriamente uma nova maneira de institucionalizar polticas entre a polcia e comunidade. (DAMMERT, L.; ALDA, Erik; RUIZ, Felipe. Desafos de la Seguridad Ciudadana en Iberoamrica . Santiago: FLACSO, 2009.) 63 Lei 20.502, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Disponvel em <http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1021537>. Acesso em 16/09/2013.

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Ministrio do Interior, os temas e esforos relativos segurana cidad e ordem pblica.64 Concomitantemente, o Servio Nacional para a Preveno e Reabilitao no Consumo de Drogas e lcool (SENDA) substituiu a sigla CONADE. Por outro lado, pelos princpios do supracitado art. 101 da Constituio, o qual estabelece que a dependncia dos rgos de ordem interna est sujeita ao ministrio que detenha a tutela da segurana pblica, o debate em torno da duplicidade de vinculao de Carabineros (ao ento Ministrio Interior de Segurana Pblica e de Defesa) foi reacendido. A polcia militarizada chilena passou a responder administrativamente ao remodelado Ministrio por meio da Subsecretaria ou Diviso de Carabineros. Se completadas a vinculao direta das policias ao Ministrio do Interior e Segurana Pblica, isto constituiria um marco no abandono do paradigma da segurana nacional, no qual se inverteu o controle civil sobre as foras de manuteno da institucionalidade interna, e onde predominava o controle do Ministrio da Defesa sobre as foras de ordem interna. Muitos resqucios do paradigma da segurana nacional foram abolidos nas reformas constitucionais de 2005. Para os juristas Jos Martnez e Covadonga Ferrer65, a Lei n. 20.050 desse ano, entre outras medidas, eliminou enclaves autoritrios no texto do pas, pois extinguiu o cargo de senador designado pelas Foras Armadas, reduziu o mandato presidencial de seis para quatro anos, bem como modificou formas de convocao do Conselho Nacional de Segurana e de remoo dos seus integrantes, -incluindo o de diretor geral de Carabineros- agora convocado em carter nico pelo Presidente da Repblica, e que antes requeria a votao de todos os seus membros. Ricardo Lagos inferiu, na ocasio da sua ratificao: Tenemos, por fin, una Constitucin democrtica, acorde com el espritu de Chile, com el alma permanente de Chile; em aluso longa tradio democrtica pr ano 1973. Se bem a segurana pblica, nos anos 2000, enveredou para segurana cidad a partir de uma planificao inter setorial que ela merece e se diferenciou dos estigmas da segurana nacional, de se reiterar que a transio democrtica, na experincia chilena, no foi linear. Pelo contrario, houve necessidade de lidar e remanejar o legado do regime anterior.
Si bien es cierto que, bajo algunos aspectos, la dictadura militar chilena encontraba referentes comunes en el destino de sufrimiento de los pases vecinos de Suramrica, por la irrupcin de las dictaduras militares y por las repercusiones de su institucionalizacin; no lo es menos que los aspectos aqu abordamos, junto con las peculiaridades cruentas del pinochetismo, dotaron a dicha dictadura de una institucionalidad frrea que la hizo especialmente resistente. (MARTINEZ, FERRER, 2006:11)
64 65

No que se refere ao governo poltico e localidade, prioriza-se a manuteno da segurana e ordem pblica. MARTNEZ, Jos Manuel. FERRER, Covadonga. La Reforma Constitucional en Chile. In: Jornada sobre orientacin y mtodo del Derecho Constitucional. Departamento de Derecho Poltico, UNED. Madrid, 2006.

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Segundo Hugo Espinoza (2008), quando as instituies uniformizadas, entre elas a polcia, no so conduzidas ou lideradas pelos poderes circunstancias, estas organizaes tendem a gerar os seus prprios marcos doutrinrios e uma conceitualizao autnoma sobre segurana, podendo definir um monoplio na forma de enfrentar o crime e a intranqilidade da populao. Fica a impresso, portanto, de que a tentativa de implantar polticas de segurana, a partir de uma viso sistmica alicerada em pacotes legislativos, alm de superar ticas parciais e de compartimentos estancos para enveredar aum enfoque integral, evitouum vcuo poltico na conduo de medidas em segurana, que podia ter equacionado esta rea em favor do prolongamento de aes centradas no policiamento repressor e menos cidado. Finalmente, ao monoplio da ao e do saber prtico das entidades ligadas segurana, tal como as polcias, soma-se a sua potencial impermeabilidade para agregar interesses externos na hora de definir polticas pblicas. Marcelo San (2008)66 alertou para a significativa ausncia de agregao de diversificadas organizaes na conduo polticoinstitucional da segurana pblica/cidad. No se observou, para ele, uma conduo sistemtica e polivalente do aparelho governamental sobre assuntos de criminalidade e segurana quando comparadas a outras reas como sade, moradia, transporte ou at finanas. Mesmo herdando um legado autoritrio considervel e um quadro de polcia ostensivo de tradio militarista, o Chile tentou responder ao tema da segurana com aes de cunho integral e, em nvel da Amrica Latina, distingue-se por ser um dos pases mais seguros para os seus cidados67. O caso chileno, nas ultimas dcadas, sobressaiu tambm pelas reformas na rea penal e pela conduo dos seus quadros policiais. Tanto que Carabineros so bem qualificados pela populao e adjetivados pelo seu profissionalismo. Veremos esses e outros pontos nas prximas sees.

2.2.

Em direo ao Novo Cdigo de Processo Penal


O procedimento penal, mais do que um conjunto de regras autnomas que organizam a

investigao de um delito e o seu julgamento, Direito Constitucional aplicado,fazendo parte,portanto, da regulao dos direitos e garantias que os demandantes de um processo podem exigir ao Estado e especialmente por quem objeto de dita persecuo, o imputado.

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SAN, Marcelo. La experiencia de la institucionalidad en seguridad ciudadana: el caso chileno, In: S. Escobar y J.Ensignia (ed.): Hacia una Visin Poltico Progresista en Seguridad Ciudadana. PROSUR, 2008. 67 UNOSC, 2011; Global Peace Index, 2011.

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Em nosso entendimento, a forma de conduzir este processo algo a ser considerado nas transies democrticas, pois se torna essencial verificar um dos pilares do Estado de Direito para evitar abusos da lei ou da falta de sua aplicao. A ideia de bom cidado ou cidado exemplar que cede as suas faculdades polticas s instncias estatais foi tpica em regimes autoritrios. Neste cenrio, as crticas polticas no estavam necessariamente eliminadas, mas s eram toleradas se catalogadas como construtivas pela ordem estatal. O bom cidado e suas crticas eram tolerveis caso no fosses perturbadoras, chocantes ou ofensivas para o poder. Nesse contexto, o direito penal constituiu-se como o mais poderoso meio de correo e coero nessa catalogao68. Na mesma linha, o funcionalismo penal, na interpretao positivista do Direito, sustentou que h dois tipos de pessoas na sociedade. Aqueles que exercem seus direitos no marco da lei e os outros, os inimigos, que violam ou tem potencial de violar as leis. A estes ltimos foi justificvel negar seus direitos porque renunciaram a uma vida civilizada. A punio ou negao de sua liberdade fsica foi um cdigo para anunciar as conseqncias de ter violado as leis. uma corrente chamada de periculosidade do ser, que recentemente foi retomada pelo funcionalismo pblico que tambm reduz o agir humano a um maniquesmo simplista, entre os bons e maus cidados (VILA, R.; 2011:370). Por outro ngulo, o processo penal, se analisado por uma tica weberiana, foi o meandro jurdico pelo qual o Estado tentou fazer valer o seu monoplio da violncia e reproduziras desigualdades de poder na sociedade (KANT DE LIMA, 1999). Atravs dele se trataram questes sistmicas ou estruturais de maneira punitiva e atomizada. Basta lembrar o princpio da criminalidade anmica ou estrutural, pelo qual os alvos do sistema penal geralmente se encontravam em situao de vulnerabilidade, decorrentes de fatores estruturais como pobreza e desemprego69. Isto , problemas advindos de questes estruturais, como a criminalidade, seriam resolvidos pela recluso e privao de certos indivduos, ao invs de se concentrar nas estruturas; alm disso, o Direito Penal contemporneo seria, na sua essncia, repressor e no compensativo70.

68

BOTERO M., Catalina. Problemas persistentes y desafos emergentes en materia de Libertad de expresin en las Amricas. In: El Derecho en Amrica Latina: Un mapa para el pensamiento jurdico del siglo XXI. Rodrguez G., Csar (coord.). Ed. 1. Siglo Veintiuno. Buenos Aires, 2011, p. 279. 69 Se bem o crime, do ponto de vista emprico e scio-poltico tenha mltiplas causas, no se deve esquecer que h alguns rasgos, como faixa social, etnia e situao econmica que prevalecem no quadro de vtimas e criminosos de cada pas. Para um estudo que analisa o peso de fatores como desigualdade social, desemprego, entre outros, e criminalidade na Amrica Latina, vide DAMMERT/CEPAL, 2005. Op. cit. 70 O Direito Penal contemporneo, a partir da interpretao da normativa, encarrega-se de aplicar a Lei e punir, sem se preocupar pela reconstruo idnea dos equilbrios morais rompidos nas infraes de agressores s vtimas. Por exemplo, o Direito Penal contemporneo pune com base em resolues legais ao invs de

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Por fim, o processo penal deve ser considerado como um meio e no fim. Por exemplo, ele pode funcionar como um protetor ou um opositor em relao aos Direitos Humanos. Quando h leso grave da condio humana, como em genocdios ou guerras, o Direito internacional pode entrar em ao para condenar, no mbito da Justia, os responsveis por tais prticas. Mas, paralelamente, o cdigo penal, quando acionado em srie para produzir condenados sem se preocupar com as conseqncias do sistema carcerrio, pode lesionar gravemente os Direitos Humanos ao abarrotar as prises com elementos considerados descartveis. Raciocnio semelhante pode ser vislumbrado no Chile. Aps o regime de Pinochet, o Direito Penal entrou em cena para julgar violaes de Direitos Humanos e identificar seus autores. Por outro lado, nas manifestaes estudantis do governo Bachellet em 2011, as prises e a aplicao do processo penal lesionou direitos e a condio humana quando ocorreram excessos e truculncia por parte de Carabineros 71. Portanto, a equao entre a persecuo penal e a garantia dos direitos humanos um ponto delicado e complexo. Para Ramiro vila (2011), se bem necessrio abordar delitos aplicando a Justia e apontar solues penais concretas, isto no justifica que o processo penal seja neutro ou no possa produzir violncia insustentvel quando essa aplicao lesione direitos do acusado. Para no incorrer nesse perigo, da tambm a importncia do princpio da presuno de inocncia ou da persecuo penal mais pautada em investigar para prender/absolver, do que aquela focada em prender para depois investigar e verificar a inocncia. Feitas essas ressalvas, no Chile, bem como nas novas democracias latino-americanas, a busca por maior cidadania implicou em desenhar instituies que considerassem dita equao, ou que pelo menos levassem a cabo a persecuo penal com maior sensibilidade cidad e com o compromisso do cumprir as leis. Ao mesmo tempo, outro fator decisivo, a da eficincia administrativa, despertou o enfoque para evitar o emperramento do sistema de Justia72. A aproximao da Justia com o cidado e a celeridade penal ganharam relevncia poltica e pblica, a ponto de se tornarem fundamentos da reforma penal e da criao do Ministrio Pblico do Chile73.
compensar ou restituir a vtima com outro crime da mesma natureza contra o agressor. (ZAFFORANI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal. Parte General I. Sociedad Annima Editora, 2 ed., Buenos Aires, 2002)
71 72

Informe "Situacin de los Derechos Humanos en Chile 2011". INDH, 2011, pp.78-81.

Na mensagem do projeto do Novo Cdigo de Processo Penal, recorreu-se experiencia internacional para insistir que uno de los mayores obstculos al xito de la Justicia Criminal lo constituye el manejo de volmenes muy grandes de casos, cuyos requerimientos suelen exceder con mucho las posibilidades de respuesta de los rganos del sistema con sus siempre limitados recursos. Martita Worner in: BLANCO, Rafael; 2005:51. 73 Introduzido pelo Captulo VI-A, que criou o Ministrio Pblico (Lei N 19.519 de 1997). Tambm merecem citao a lei de Defensoria Pblica (Lei N 19.718, 2001), a lei que modificou o Cdigo Orgnico dos Tribunais

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Segundo Rafael Blanco (2005), era preciso racionalizar os processos penais, optando por solues alternativas, no necessariamente carcerrias, quando deferido pelo juiz e pelas partes em confronto. Isto tambm ia de encontro ao interesse pela racionalizao de recursos e da pluralidade do agir humano, uma vez que a soluo de conflitos deve diferenciar-se segundo sua gravidade e importncia, conforme os critrios da letra precedente, sem reduzir o agir ao maniquesmo do bom cidado. Maximizar o aparelho de Justia e lidar com a variabilidade de litgios penais foi o ncleo da exposio de Martita Wrner, deputada informante do Projeto de lei do Novo Cdigo de Processo Penal, em 13 de Janeiro de 1998. Assumindo um mandato de seis anos em 1994, Eduardo Frei designou a advogada Soledad Alvear como Ministra da Justia. A agenda do Presidente recaa sobre temas j debatidos intensamente, tais como Tribunais de Famlia e carreira de Juzes. No entanto, a demanda por aprimorar o sistema de julgamentos, uma das chaves na consolidao do governo democrtico, e o volume acumulado de violaes aos direitos de pessoas vinculadas a escales do sistema penal, modificaram os rumos da agenda. Para Rafael Blanco (2005), esta demanda, somada clareza que o Frum74 do anteprojeto de lei do novo cdigo penal possua, redefiniu a agenda governista em prol de reformas mais profundas. Por sua vez, o grupo de especialistas presentes no frum recebeu influncia do movimento internacional75 para reformar quadros processuais penais e de Justia em diversos pases (DUCE, M.; 2008). Entre os construtores desse movimento destaca-se a chamada Escola Cordobesa de Direito. Segundo Rafael Blanco, na escola surgiram nomes de acadmicos como Julio Maier e Alberto Minder; dois juristas que instauraram debates em provncias do interior da Argentina e em Buenos Aires com a inteno de reformar o sistema penal, com fortes traos de inquisitrios, de modo a dar-lhe contornos mais acusatrios. No antagonismo entre modelo acusatrio e inquisitrio, como mencionado na introduo do trabalho, as bases do primeiro modelo consistiam em delimitar e repartir funes claras no processo penal de modo a que estas no se concentrassem nas mos de um ente pblico. Mas, devido natureza inquisitria muito arraigada no cdigo anterior, somente
(Lei N 19.665 de2000), As Normas de Adequao do Sistema Legal Reforma Penal (Lei N 19.806 de 2002), e naturalmente a Lei do Novo Cdigo de Processo Penal (Lei N 19.696 de2000), apresentada ao congresso cinco anos antes (Vide DUCE, Mauricio; 2008:69). 74 Integrado por acadmicos, juzes, ministros da Corte Suprema e por membros no estatais (como a ONG Paz Ciudadana) o frum apresentou contedos de um anteprojeto, recebendo opinies e constituindo mesas de debates e encontros internacionais de modo a difundir suas idias e criar um lobby em prol da reforma do cdigo penal. 75 O movimento exemplificado pela Conveno Americana de Direitos Humanos, a reforma no Cdigo Processual Penal italiano de 1988, os novos cdigos da mesma natureza em Crdoba (1992), Peru (1991), Guatemala (1991), El Salvador (1993) e o Cdigo de Processo Penal Modelo desenvolvido pelo Instituto Iberoamericano de direito processual. Vide DUCE, 2008, op. Cit. e ARMANTA DEU, 2012, op. Cit.

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a alterao deste no seria suficiente para a consecuo de um modelo mais acusatrio no Chile. No momento da votao do projeto no Senado, a Ministra de Justia ressaltou que outro passo da reforma penal propunha a reforma constitucional do Ministrio Pblico. Atravs dessa nova instituio seria efetivada a separao entre las funciones de investigar y de juzgar, entregando la primera de ellas a um rgano de carcter autnomo [com indepndencia dos trs poderes], tcnico y especializado, denominado Ministerio Pblico, y la funcin de juzgamiento, a los jueces que componen el Poder Judicial76. Funes as quais, pelos preceitos do antigo cdigo penal de 1907, concentravam-se na figura de um juiz investigatrio. Para o frum e os reformistas, a concentrao dessas funes comprometia seriamente a imparcialidade da justia, alm de impor a cultura do secretismo nos expedientes sumrios, que barrava o acesso das partes em litgio, ao contedo da investigao que desenvolvia o juiz. A reserva dos antecedentes e da matria de investigao dificultava o control sobre el accionar del sistema de persecucin e impeda el adecuado ejercicio del derecho a defensa o del derecho que todo interviniente tiene a acceder oportunamente a los antecedentes que fundan una investigacin, (BLANCO, R.; 2005:11). Seguindo esse raciocnio, os princpios promulgados pela reforma foram: Julgamento prvio e nica persecuo (art. 1), oralidade e transparncia (art.1), juiz natural e imparcial (art. 2), exclusividade da investigao penal por parte do Ministrio Pblico (art. 3), presuno de inocncia (art. 4), legalidade das medidas restritivas ou privativas da liberdade (art. 5), proteo da vtima e direito a defesa (art. 6 e 8), autorizao judicial previa em causa de aes que afetassem as garantias constitucionais, entre outros, (Lei N 19.696 de 2000, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile) Se essas foram as caractersticas legais da reforma, que fizeram frente ao inquisitorialismo para constituir um sistema penal acusatrio, cabe analisar ela pelo vis das polticas pblicas. Uma das maiores dificuldades no agir governamental conseguir resultados concretos para tentar fechar os ciclos de ideias presentes nas letras legais. Para isso, um aspecto marcante foi o fato de a reforma penal, uma vez estudada e assegurada pela normativa chilena, ter sido implantada gradualmente nas diferentes regies sub-nacionais. Este processo permitiu constituir um sistema incipiente, capaz de ser monitorado e aperfeioado medida que se estendia a outras cidades, evitando, assim, a reproduo de
76

Diario de Sesiones del Senado, Sesin 40, Martes, 15 de abril de 1997, Legislatura 334, Extraordinaria. Disponvel em <http://www.senado.cl/appsenado/index.php?mo=sesionessala&listado=1&ac=listado&legi=476> acesso em Nov. 2013.

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erros em grande escala, assim como permitiu corrigir a falta de oramento e funcionrios para ocupar cargos abertos por uma grande reforma (DUCE; 2008:70). Nas fases iniciais da implantao da reforma, verificaram-se problemas srios na gesto de Tribunais e Ministrio Pblico e na capacidade do sistema para remanejar fluxos e para absorver causas judiciais, por exemplo, advindos de crimes de natureza sexual 77 . A despeito disso, uma vez completada a reforma no pas em 2005, ocorreram avanos em matria de produtividade, na proteo de direitos individuais dos imputados e no tratamento das vtimas de crimes em geral. O motivo estaria no incremento tanto no trabalho dos tribunais e do Ministrio Pblico, quanto na oferta de fiscales (promotores) (DUCE, 2008). Outra inovao foi a introduo de sistemas de avaliao de casos dentro do Ministrio Pblico. A anlise dos casos possibilitou sadas rpidas, pois ao se buscarem solues alternativas e acordos entre os litgios, inibiu-se o encaminhamento tardio e o acmulo de processos. Tal resultado, no entanto, foi criticado naquela poca por adeptos da mano dura, j que isto permitiria punies mais brandas e estimularia a delinqncia78.
[] en diciembre de 2002 el sistema se acercaba al ptimo de 89% y el 2003 lo superaba largamente. A diciembre de 2004 la cifra bajaba un poco como consecuencia de la puesta en marcha de regiones ms complejas como la V y la VIII a fines del 2003, pero en todo caso llegaba a un 90,5% superando la cifra establecida como ptima. A esta capacidad de respuesta debe agregarse un cambio importante en la capacidad del sistema de realizar audiencias (DUCE, 2008:87).

Como visto, as cifras de produtividade e das avaliaes internas eram animadoras79. Porm, na modernizao da gesto das instituies, particularmente dos tribunais, a introduo de nova administrao chocou-se com a cultura jurdica tradicional80 - leia-se de alguns juzes e magistrados que mantinham uma postura relutante ao entregar o papel administrativo que costumava ser exercido com base no modelo inquisitrio -, comprometendo, por exemplo, a qualidade do trabalho das defensorias pblicas. As novas
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CASAS, Lidia; MERA, Alejandra. Violencia de gnero y Reforma procesal penal chilena, Cuadernos de Anlisis Jurdico. Serie de Publicaciones Especiales. No.16. Santiago: Facultad de Derecho Univ. Diego Portales, 2004. 78 Em decorrncia da gradual aplicao racional da priso preventiva, na regio metropolitana de Santiago, no final de 2006, do total de presos existentes nas penitenciarias, 35% correspondia a presos preventivos e 65% a condenados. Historicamente a cifra era inversa, e logo a mudana foi objeto de inmeros questionamentos. (Tres Mil Nuevos Condenados por la Reforma, Diario El Mercurio, Viernes 19 de enero de 2007, pg. C1.) 79 Entre os estudos que avaliaram inicialmente a reforma, vide DUCE, Mauricio; MERA, Alejandra; RIEGO Cristin. La capacitacin interinstitucional en la Reforma a la Justicia Criminal en Chile . En: Revista Sistemas Judiciales. No. 1. Buenos Aires, 2001, pp. 76-93.; e Ministerio Pblico & Vera Institute of Justice. Analizando la Reforma a la justicia criminal en Chile. Ministerio Pblico y Vera Institute of Justica. Santiago, 2004. 80 La cultura generada por el sistema inquisitivo ha dificultado que personas ajenas a la profesin legal accedan y comprendan a cabalidad el funcionamiento del sistema y, consiguientemente, que se involucren en la formulacin de cambios al mismo. (DUCE, 2008:82)

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prticas, ento, ainda tiveram que conviver com desvios funcionais antigos. (CASAS & MERA, 2004) Contudo, a reforma do processo penal no se resumiu substituio de um emaranhado de leis, ou de um cdigo, por outro. Para Rafael Blanco (2005), estava imbricada com uma transformao global, completa e sistmica no que se refere ao modo de entender e organizar o sistema de persecuo e de justia criminal em um Estado de Direito. Isto contou com uma preparao de requerimentos que extrapolaram o mundo jurdico. A implantao e monitoramento, sem deixar de lado traos scio-organizacionais e legislativos, resultaram numa combinao poltica e tcnica exemplar, se comparadas com outras experincias continentais no setor, conforme o Centro de Estudos de Justia das Amricas (CEJA) 81. Tal combinao, logo, parece ter sido o aspecto central na denominada, por seus implementadores, a reforma do sculo XX do pas 82.

2.3.

Relaes entre Ministrio Pblico e polcias


Cabe agora fazer um recorrido, com base na legislao e em interpretaes pertinentes,

sobre a estruturao entre o Ministrio Pblico e as policias durante a reforma, em matria de processo penal e investigao criminal. Na seo anterior, foi mencionado que o trabalho sistmico na reforma chilena representou uma mudana substancial e radical no sistema de administrao da Justia em matria penal, tanto no seu aspecto orgnico como procedimental. Mudana a qual imbricou um novo agir de atores sociais e institucionais, a saber, juzes da ala criminal e polcias que, conforme o projeto da reforma, tambm se converteram em sujeitos processuais junto aos Imputados, Defesa, Vtima, Querelante, Tribunais e Ministrio Pblico (Livro I, Ttulo IV, pargrafo 3, Cdigo de Processo Penal, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile). No que tange ao Ministrio Pblico, o artigo 80-A do Novo Cdigo, definiu a entidade como:
Un organismo autnomo, jerarquizado, que bajo esa denominacin, dirigir en forma exclusiva la investigacin de los hechos constitutivos de delitos, los que determinen la participacin punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercer la accin penal pblica en la forma prevista por la ley. [grifo nosso] (BLANCO, R.; 2005:38)

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RIEGO, Cristin; VARGAS, Juan Enrique (ed.). Reformas procesales penales en Amrica Latina: Resultados del Proyecto de seguimiento. Santiago: Centro de Estudios de Justicia de las Amricas CEJA; 2005, 229 pp. 82 Termo cunhado por Soledad Alvear, ento ministra de Justia para referir-se reforma penal chilena. Em ALVEAR, Soledad. Trascendencia de una Reforma. La poca, 7.4., 1998, p. 8.

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A mesma ideia era retransmitida pelo artigo 93, do Projeto do Cdigo de Processo Penal aprovado pela Cmara de Deputados, ao assinalar que os fiscales (promotores) do Ministrio Pblico deveriam exercer e sustentar a ao penal pblica na forma prevista em Lei. Ou seja, praticar a investigao (fiscal) preparatria e dirigir a atuao da polcia.Por sua vez, o artigo 99, relativo polcia e sua funo no procedimento penal, inferia que
Los agentes de la Polica de Investigaciones de Chile sern auxiliares del Ministerio Pblico para llevar a cabo las diligencias de la instruccin y debern, por iniciativa propia o por orden del Ministerio Pblico, investigar los hechos punibles de accin pblica y aquellos que dependen de instancia privada cuando corresponda. [] Asimismo, les corresponder ejecutar las medidas de coercin que el Ministerio Pblico decrete. []La misma funcin deber ser cumplida por Carabineros de Chile en los lugares en que no exista Polica de Investigaciones y, an existiendo, cuando el fiscal a cargo del caso as lo resuelva. [Grifo nosso] (WEBER O., R.; 2007:29)

A criao do Ministrio Pblico na legislao comparada, nem sempre foi acompanhada com a inteno de incumbir entidade um grau satisfatrio de imparcialidade. Conforme o CEJA, at 2005, em alguns pases o Ministrio Pblico foi concebido como o rgo que movimenta uma ao penal pblica e sustenta a pretenso penal no julgamento, permanecendo a funo de investigar, dirigir a polcia e acusao, em mos do juiz. No entanto, no mbito da lei, a reforma chilena conferiu a este rgo no somente um papel em prol da imparcialidade -sustentando a acusao-, como tambm o comando sobre o labor das duas polcias em matria de processamento criminal. Segundo o jurista Rodney Weber Orellana (2007), de certa forma isto foi inspirado no modelo alemo, no qual a promotoria pblica produz resolues e faz a tramitao -acusaes, solicitudes de ordem penal, arquivamento e se encarrega inclusive dos delitos menos graves- enquanto a polcia mais livre para atuar na investigao de campo.83 Quanto s medidas emitidas pelos fiscales s polcias, no podiam ser questionadas quanto ao seu fundamento, oportunidade e legalidade.84 Obviamente, aquelas que violassem os princpios constitucionais do imputado requeriam aprovao judicial prvia. No entanto, nenhuma das tramitaes legais da reforma dava soluo aos conflitos de atribuies entre os

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No caso alemo, a polcia deve reportar promotoria todos os incidentes criminais e diligncias sem demora. No se trata de uma norma limitativa ou de presso entre rgos de atuao independente. Trata-se da necessidade de efetuar tarefas investigativas e de interveno em caso de urgncia (como apreenso de elementos incriminatrios) sem perder de vista os princpios de legalidade. (WEBER O., R.; 2007:150) 84 Cabe ressaltar que o texto original da reforma constitucional enviado ao Parlamento contemplava uma norma que permitia ao Ministrio Pblico exercer poder disciplinar sobre a polcia. Contudo, a Cmara de Deputados modificou o texto ao aprovar o projeto, logo, embora o Ministrio Pblico possa dar ordens diretas polcia para efetivar as devidas investigaes, esta no depende hierarquicamente do fiscal na sua estrutura disciplinar interna. (WEBER O, R.; 2007:36)

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fiscales e juzes ou entre fiscales e as polcias. A discrepncia de critrios entre estes ltimos atores podia colocar em dvida se determinada ordem violava ou no garantias constitucionais e se requeria autorizao da justia (WEBER O, R.; 2007:31). Ficou implcito, ento, que no curso da reforma penal a direo estratgica a cargo do fiscal devia prezar, sobretudo, pelo bom andamento da investigao nos canais jurdicos. Outro diferencial nas relaes entre a Fiscalia e as polcias, no caso chileno, foi o modus operandi na comunicao interna. O projeto do novo cdigo penal expressava que esta devia ser feita por los medios ms expeditos posibles. A norma permitiu o aproveitamento de uma gama diversa de recursos informacionais e tecnolgicos para estabelecer uma comunicao rpida e informal, sem a necessidade rgida de trmites escritos. Isto seria indispensvel para flexibilizar e desburocratizar a coordenao entre ambas as partes no mbito da investigao (WEBER O, R.; 2007:34). Assim, foram deixados de lado procedimentos padro, pelos quais era preciso emitir e receber ordens ou ofcios formais junto aos tribunais criminais. J no referido designao de funcionrios e policiais nos casos de investigao, ela naturalmente ficou a critrio de cada instituio policial, que ente outros parmetros, valia-se de fatores como carga de trabalho, complexidade do caso, especializao e experincia do agente, entre outros (WEBER O, R.; 2007:34). Como foi mencionada, a estruturao entre Ministrio Pblico e policias seguiu um caminho de renovao em direo a preceitos acusatrios. Alm do Chile, em pases como Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Peru e Venezuela, o representante desse ministrio controla a ao penal e dirige a polcia na investigao de delitos 85. No entanto, epistemologicamente estas mudanas no podem ser enquadradas nesse modelo puro, ou seja, como autnticos modelos acusatrios, pois em grande parte desses pases a direo funcional das investigaes, consagrada em nvel terico, no se efetuou na prtica. O caso do Brasil, como ser visto no prximo captulo, distinguiu-se porque, se por um lado o Ministrio Pblico a fonte receptora ou titular da ao penal, o cdigo processual assegura uma primeira fase investigativa, o inqurito, dominado pela polcia, colocando muitas vezes em rota de coliso ambas as instituies. Por outro lado, no caso chileno, las evaluaciones policiales que se han practicado hasta la fecha, revelan que la causal de la buena coordinacin entre la polica y el Ministerio Pblico se debe a la falta de experiencia de los fiscales para conducir investigaciones.
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85 86

CEJA, in RIEGO & VARGAS, 2005. Op. Cit. BAYTELMAN; DUCE. Evaluacin de la Reforma Procesal Penal, 2003. p. 110.

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O Ministrio Pblico ou Fiscala surgido em 1997 como uma figura importante na vida democrtica, foi fundamental na reconfigurao do cdigo penal no fim do sculo passado. Anteriormente as polcias se relacionavam quase que exclusivamente com o Judicirio, mas com a mudana, ao invs de ver a Fiscala como entrave aos seus saberes e prticas especializadas na investigao de delitos, as polcias tiveram que adaptar-se ao novo sujeito intermedirio da penalidade. Veremos, de forma concisa, como as polcias de Carabineros e de Investigaciones reagiram e se adequaram aos ditames de um dos Ministrios representantes do Estado de Direito. A polcia de Carabineros vem de longa tradio. Fundada em 1927, caracteriza-se por ser uniformizada e por deter estrutura hierrquica militar. Suas funes, aps a Carta de 1980, foram atreladas a vigiar, manter a segurana e a ordem pblica, prevenir delitos e reprimir a delinqncia, dando nfase recentemente ao terrorismo e ao trfico de entorpecentes. Por sua vez, a Policia de Investigaciones de Chile, surgida em 1933, como rgo que se especializou e desmembrou de Carabineros, de carter civil e est encarregada da investigao de delitos e represso da delinqncia e terrorismo. Entre suas funes, destacam-se o controle e sada de pessoas no territrio nacional, alm de prevenir e reprimir o trfico de drogas (OVIEDO, 2002:315). Portanto, ambas as entidades podem efetuar ciclos completos de policiamento, mas na prtica se diferenciaram e especializaram ou no policiamento ostensivo ou de investigaes, respectivamente. Alm de integrantes do sistema penal, destacamos na seo anterior que ambas cumprem papel importante na segurana cidad e, constitucionalmente, tm a premissa da segurana interna. Os Carabineros despertam ateno, porque apesar de terem participado ativamente do regime pinochetista, detm prestgio e, segundo pesquisas, so respeitados pela disciplina e profissionalismo87. Algumas pistas sobre o respeito instituio, apesar de sua ativa participao no processo repressivo durante a ditadura, podem ser encontradas na Doutrina institucional dos anos 1990, na qual, o seu autor, o coronel Juan Ortz Faras, descreve os princpios da polcia que deve ser considerada a quarta fora armada do pas. Para ele, o vis militar seria apenas uma referncia doutrinria que se atribui formao, profisso e histria. Para Farias o carter militarista apenas para as relaes internas, sem significar que a polcia deva usar mais fora ou ser repressiva. O peso histrico da farda teria
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No ano de 2008, um grupo de Think Tanks (entre eles, CIEPLAN, Libertad y Desarrollo, ProyectAmerica e PNUD) fez uma pesquisa de opinio para verificar o grau de confiana do cidado nas instituies. Carabineros saiu-se como a instituio melhor colocada, com 57% de aprovao, frente da Igreja e dos rgos de representao poltica como Senado e Cmara de Deputados. (Confianza en las Instituciones. Diario La segunda digital. 16/05/2008. Cuaderno: Poltica)

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que implicar numa "exteriorizacin uniforme, plenamente identificable para el ciudadano" 88, constituindo uma vocao orientada para servir e ajudar populao. Outra interpretao reside no fato de que valores como disciplina e profissionalismo esto profundamente enraizados na cultura chilena, o que se refletiu nos ndices de confiana. A instituio teria se aproveitado dessa relao para (re)construir sua imagem
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Paralelamente, a sociloga Azun Candina90, observou que Carabineros se adaptou a novos modelos de gesto porque uma instituio orgulhosa da sua historia e das suas tarefas sociais, ainda que parea se limitar a entender que segurana a proteo dos bons cidados. 91 J no que se refere esfera do processo penal, Carabineros aceitou as novas incumbncias emanadas pela figura do fiscal, uma vez que estas no alteram seu regulamento orgnico, e sua respectiva estrutura hierrquica e disciplina interna (WEBER O., R.; 2007:44). Na condio de auxiliar do Ministrio Pblico nas tarefas de investigao, o rgo deve cumprir as demandas do Fiscal Nacional, e apresenta ante esta autoridade possveis dvidas interpretativas das leis e problemas derivados da prtica policial, com o fim de aperfeioar um controle externo (WEBER O., R.; 2007:44). Por outro lado, a Polica de Investigaciones de Chile passou a respeitar e acatar os parmetros jurdicos de instruo dos fiscales, porque por um lado;
Los policas se perciben como los protagonistas de la investigacin criminal. Respetan y acatan la autoridad de los fiscales al fijar los parmetros jurdicos de las causas. Aprecian sobremanera el hecho de que posean conocimientos en criminalstica y tcnicas de investigacin, lo que consideran un aporte a la calidad de las investigaciones. Los detectives quisieran avanzar en la formacin de duplas investigativas con los fiscales. (BARROS, L.; 2006:16)

Ou seja, de forma a consolidar seu trabalho de campo, os policiaisinvestigativos geralmente no viram a ala jurdica como prejudicial ao seu rol tradicional. Pelo contrario, segundo Lus Barros, ao longo da dcada de 2000 buscaram-se institucionalizar parcerias com o novo Ministrio Pblico. No caminho foram encontradas dificuldades variadas. Entre elas a ausncia de critrios tcnicos para atribuir causas e carncia de parmetros homogneos para
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ORTIZ F., Juan R.. Coronel de Carabineros. Doctrina Institucional: Recopilacin de los Fundamentos, Importancia y Trascendencia Institucional, Santiago. 2008. 89 FRANCIS WYER, Josep. El carcter militar de los Carabineros y cmo influye su relacin con el pas. Occidental College'10. 2008, p.14. 90 Vide: Carabineros de Chile: una mirada histrica a la identidad institucional. In: DAMMERT & BAILEY; 2005, op. cit. pp.145-167. 91 Carabineros, nos ltimos anos, ainda apresentou atritos com entidades sociais e teve manchetes estampadas negativamente quando os assuntos so direitos humanos e dos indgenas. Vide: Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Peridico Universal: Chile. Consejo de Derechos Humanos, Asamblea General de Naciones Unidas; 12 perodo de sesiones, tema 6 de la agenda, 4 de junio de 2009.

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designar investigaes. Assim, segundo o Centro de Investigacin y Desarrollo Policial (vide: BARROS, L.; 2006:39-41), at 2006 foi preciso avanar em acordos, no mbito dos Ministrios Pblicos regionais, para homologar critrios e procedimentos gerais em matria de investigao e inclu-los na Poltica Nacional de Segurana Cidad. A estruturao da demanda por parte dos fiscales parece ter funcionado bem gracias a la buena voluntad de las partes. [] La falta de institucionalizacin del Ministerio Pblico se resolvi favorablemente en esta regin gracias a la personalidad de los involucrados (BARROS, L.; 2006:16). Finalmente, do ponto de vista da remodelao interna da prpria polcia, a promulgao da Lei N 19.987 de 2004 modificou a Lei Orgnica da Policia de Investigaciones no que tange designao do Diretor Geral 92 . A partir da data, tal cargo deveria ser ocupado por um detetive de carreira com o grau de Prefecto General ou Prefecto Inspector, oficial designado pelo Presidente da Repblica e indicado pelos oito oficiais mais antigos. No ano seguinte se decretaram metas de auto-gesto interna (Plan Minerva) 93 com foco na comunidade, no Ministrio Pblico e nos Tribunais; por sua vez, em 2011 a entidade de carter profissional, tcnico e cientfico-, foi acoplada ao Ministrio do Interior e Segurana Pblica, passando a valer-se da sigla PDI e incorporando a mxima investigar para prender. Como foi visto, o caso chileno, nas ltimas dcadas, foi pautado por uma trajetria na qual os seus rgos policiais passaram tutela institucional de um Ministrio centrado na segurana Pblica, afastando-as do ncleo castrense e de um controle tpico do paradigma da segurana nacional. E mesmo com dificuldades na elaborao de planos e polticas integrais de segurana pblica, caracterizou-se por focar esforos na remodelao do processo penal e por abrir caminho para um trabalho conjunto entre o incipiente Ministrio Pblico e as Polcias, na tentativa de tornar mais a Justia mais clere e frear a sensao de impunidade. Contudo, as concluses sobre tais pontos sero mais bem elucidadas aps se realizar um paralelo com a tambm renascente democracia brasileira, precisamente na trajetria do pas entre a Constituinte de 1988 e a primeira dcada do sculo XXI.

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Decreto- Lei N. 19.987. Modifica a Lei Orgnica da Policia de Investigaciones de Chile http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=6926. Acesso em Novembro de 2013. 93 Para detalhes dos planos de auto-gesto interna e fases de modernizao do PDI ao longo dos anos 2000, vide o Informe de Resultados de Gestin Operativa. Disponvel em <http://www.policia.cl/paginas/accountability/2011/octubre/06oct011/gestion_2010.pdf> Acesso em Nov. 2013.

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Captulo 3: A EXPERINCIA BRASILEIRA

3.1.

Constituinte e Planos Nacionais de Segurana Pblica


[A linha dura corporativista] se organizava sombra das instituies e usava mtodos criminosos. Tinha o objetivo de desestruturar nossa poltica de segurana, mas estava disposta a derrubar tudo que estava pela frente, inclusive o secretario e sua equipe para impedir a reforma das polcias94.

O ltimo governo civil-militar no pas mais populoso da Amrica Latina perdurou formalmente at 1985. Mas os vinte e um anos do perodo ditatorial, associados a uma cultura excludente e violenta, deixaram marcas indelveis na rea de segurana interna e policiamento. Apesar das permanncias culturais, o paradigma da segurana nacional no podia ter legitimidade institucional em um regime democrtico, precisando, ento, ser substitudo por um paradigma de segurana que abolisse as prticas autoritaristas e lidasse com as aes corporativistas das foras de segurana.95 A promulgao da Constituio em 1988 parecia uma janela de oportunidades para discutir e dar novos rumos segurana, dentro de temas como cidadania e direitos civis. Porm, no que tange segurana pblica, a nova Carta pouco alterou as prticas institucionais e os fundamentos das polcias. O clima do momento foi dirigido para dar conta do novo papel das foras armadas em matria de Defesa, ordem interna, e definir as novas relaes civismilitares que assegurassem as futuras instituies polticas democrticas (OLIVEIRA, 1987:79-93). Desse modo, o que se vislumbrou foi uma rea espinhosa, que pouco congregava debates da sociedade civil, j escassos nesta rea, e que foi entendida como segurana da ordem pblica, compromisso relegado principalmente s policias estaduais (Civil e Militar), Polcia Federal e ao Corpo de Bombeiros (Art.144 da Constituio Federal de 1988).

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Luiz Eduardo Soares, referindo-se s tenses vivenciadas quando trabalhou na Secretaria de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro. SOARES, L. E. Meu Casaco de General. So Paulo; Companhia das Letras, 2000. p. 202. 95 Maria Celina postula que, aps o fim do regime civil-militar, os militares brasileiros tm sido aguerridos na defesa dos interesses da corporao, fato exemplificado no somente por meio da proteo conferida pela Lei de Anistia, mas tambm na manuteno de um sistema especial de aposentadorias de penses, de preceitos na ordem e segurana internas e de um sistema judicirio prprio. O corporativismo militar, no entanto, configurase de forma diferente dos demais, como o do Judicirio, em decorrncia da posse do monoplio das armas de guerra. Vide: D'ARAUJO, Maria Celina Soares. Militares, democracia e desenvolvimento: Brasil e Amrica do Sul. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getulio Vargas, 2010. v. 1. 268p.

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A rigor, o trabalho de preveno em segurana pblica, por vias constitucionais, manteve um meandro com as foras armadas e a segurana interna, embora a primazia administrativa das polcias militares tivesse ficado a cargo dos governos estaduais. A opo de assegurar uma polcia ostensiva, militarizada, resultou da inrcia histrica ou prolongamento do interesse das foras de segurana no ponto sensvel de manter as Polcias Militares dos Estados como grupo auxiliar das tropas do exrcito (OLIVEIRA, 1987). Se analisarmos tal ponto pelo ngulo do institucionalismo histrico e path dependence, essa escolha re-afirmou uma configurao de policiamento que se tornou difcil de ser modificada nos posteriores governos democrticos. Afinal, se o combate dissidncia poltica, em tese, no fazia mais sentido, no houve retoques substanciais em matria de segurana, pois, para as foras de ordem, ainda havia ameaas decorrentes de um contexto advindo da proliferao de entorpecentes, da crise de autoridade, da inverso de valores, da facilidade do cidado em se armar, das deficincias do sistema judicirio e da violncia urbana (OLIVEIRA, 1987:107). Concomitantemente, uma anlise detalhada dos anais da Assembleia Constituinte permite inferir que a comisso responsvel pela segurana pblica reafirmou o anterior arranjo organizacional das polcias, visando manter prerrogativas funcionais e evitar a sobreposio de jurisdies entre o policiamento de preveno e de represso. Destaquem-se, ento, as emendas dos constituintes Celso Dourado e Adylson Motta. A primeira teve a inteno de remodelar as policias, criando um s organismo, no qual estariam concentradas as funes ostensivas e investigativas. No entanto, esta e outras tentativas de reforma no progrediram, pois, como bem resumido pelo constituinte Nelson Jobim em 1987,
necessrio que tenhamos e venhamos a manter essa tradio brasileira, que tem funcionado no sentido de estabelecer a distino fundamental entre a polcia judiciria, de um lado, e a polcia com funo ostensiva de outro, reservando s clssicas polcias militares a funo do policiamento ostensivo e reservando polcia civil a funo da apurao da infrao penal, como rgo auxiliar do Poder Judicirio. [...] Evidentemente, ela [a emenda Celso Dourado] no tem viabilidade no terreno concreto, no terreno dos fatos. E lamentando ter que faz-lo, mas rigorosamente presa realidade indesmentvel hoje no Brasil, a relatoria se manifesta contrria emenda. (Dirio da Assembleia Nacional Constituinte, pg. 1904)

Por outro lado, a emenda Adylson Motta complementou um acerto feito com deputados da poca, como Farabulini Jnior, Paulo Ramos, Hlio Rosas, Arnaldo Prieto e

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outros que se dedicaram a encontrar uma soluo harmnica entre os representantes96 das foras de segurana pblica na Assembleia Nacional Constituinte:
Se, entretanto, a Polcia Civil no visa a ocupar espaos de outros segmentos ou organizaes, tambm no aceita que reduzam suas prerrogativas,que mutilem suas atribuies, ou que outros rgos a tutelem. [...] Impe-se assim que seja excluda esta expresso "preventiva" [sobre uma possvel incluso desta funo Polcia Civil], e isso no contra a Polcia Civil. Os Srs. delegados de polcia, toda a Polcia Civil concorda com a supresso, a tal ponto que foi feito um acordo de aprovarmos este destaque suprimindo essa expresso e, em seguida, aprovamos a emenda do Constituinte Adylson Motta, que ser a prxima emenda a ser discutida. Nessa emenda, vamos estabelecer que a polcia civil ser chefiada por Delegado de policia de carreira. Este o ponto nevrlgico que importa polcia civil a preservao do delegado de polcia de carreira na chefia da polcia civil, para que no seja a funo desvirtuada ou a carreira distorcida ou modificada de Estado para Estado ou de acordo com as contingncias momentneas. (Constituinte Gastone Righi, Dirio da Assembleia Nacional Constituinte, pg. 1911)

A emenda, aprovada com 47 pareceres favorveis97, conforme o parecer do deputado Bernardo Cabral, teria sanado os quadros da policia judiciria, impedindo de se trazer pessoas estranhas funo de delegado de polcia, conhecedor do direito e da investigao, j que tal cargo tinha sido preenchido muitas vezes por ordens superiores ou externas nos anos da represso. A boa margem de aceitao se deveu a pareceres como os do Constituinte Luiz Salomo. Para ele, ao definir as diretrizes das polcias, a emenda visava dar mais nitidez e transparncia s prticas institucionais, de forma a isolar e tornar estanques as funes de cada uma das corporaes responsveis pela segurana pblica (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, pg. 1915). Se a Constituio de 1988 pouco modificou a estrutura na qual se assentavam as polcias, conferiu a tais entidades o compromisso maior de zelar pela segurana pblica 98, entendida como um direito e responsabilidade de todos e exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, segundo os termos do artigo 144, supracitado. No entanto, na ausncia de distribuio de competncias especficas, a
96

A atuao da Assembleia Nacional Constituinte, no Captulo "Da Segurana Pblica", trabalhou com o mecanismo de debate e votao na Subcomisso de Segurana, na qual foram ouvidos os segmentos interessados. Citem-se as Associaes da Polcia Militar, clubes de Sargentos e Subtenentes; e associaes da Polcia Civil, representados pelos delegados (espcie de comissrios-chefes) que asseguraram defender os interesses da sua corporao. Vide: BRASIL. Dirio da Assembleia Nacional Constiuinte. Anais e Ata de Comisses 1987/1988. 97 O Destaque n. 6173, relativo Emenda 23710 do Constituinte Adylson Motta. uma modificao no art. 162. O 2. ficaria assim redigido: "As Polcias Civis dirigidas por delegados de polcia de carreira so destinadas, ressalvada a competncia da Unio, a proceder apurao de infraes penais e s atividades de polcia judiciria." (BRASIL. Op. cit., p. 1912.) 98 No Brasil, a definio da estrutura e funo das polcias matria constitucional ficando definidos Polcia Federal, a apurao de infraes com repercusso interestadual e a represso e preveno ao trfico de entorpecentes; a polcia civil exerce as funes de polcia judiciria; e s polcias militares cabe a funo de policiamento ostensivo (Constituio de 1988. Cap.III, art.144)

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segurana pblica, nas entrelinhas, foi entendida como um problema dos Estados, uma vez que as policias militares e civis ficavam a cargo deste nvel da federao (RIBEIRO, 2008:11). O retorno democracia foi um teste de ferro para os rgos da segurana, pois o problema da criminalidade crescia exponencialmente no pas, a despeito das tentativas de cont-la em alguns estados. Alguns estados, efetivamente seguiram o caminho da profissionalizao, do aumento de efetivo, da modernizao dos equipamentos policiais e da parceria com setores da sociedade civil
99

. Mesmo assim, o entendimento das polticas

pblicas do perodo delimitava-se aos sistemas policiais e judiciais clssicos, que foram montados sob princpios burocrticos do paradigma da segurana anterior ou da incolumidade da ordem (SOUZA, 2011:3). Ao mesmo tempo surgiram espaos de disputas internas e de confrontos nas arenas estaduais, as quais so elucidadas pelo socilogo Luiz Eduardo Soares (2000), a partir de uma anlise do Rio de Janeiro. Ao escrever sobre o seu trabalho na Subsecretaria de Pesquisa e Cidadania do estado do Rio de Janeiro, na segunda metade dos anos 1990, relatou que a balana governista pendia ora do lado de propostas inovadoras, ora do lado das presses de um ncleo duro e corporativista encastelado na prpria polcia100. Avanos de um lado eram neutralizados pelo outro no momento subseqente, tornando a administrao uma verdadeira guerra de posies. Ao invs de ter que lidar com polticas pblicas, segundo Soares, era necessrio resolver conflitos para evitar uma desestabilizao do governo. A essa categoria de problemas, de nvel estadual, somaram-se indecises na esfera federal ou da Unio. Neste nvel, at os anos 1980, as polticas pblicas como um todo eram promovidas com base na centralizao decisria e financeira, pela fragmentao institucional e pelo carter setorial (FARAH, 2001:89-90). No que tange ao ordenamento de segurana pblica, desenvolvido a partir da Constituio Federal de1988, em regra, as polticas na rea serviram de paliativo a situaes emergenciais, sendo deslocadas da realidade social, desprovidas de perenidade, consistncia e articulao setorial e horizontal (RIBEIRO, 2008).

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Um desses estados foi o Cear, que em 1997 criou a Secretaria de Segurana Pblica e Defesa da Cidadania, unificando o comando estadual de segurana pblica e estabeleceu parceria com a Universidade Estadual do Cear, atravs Instituto de Estudos, Pesquisas e Projetos, em parceria com o CED Centro de Educao, com a finalidade de reformular o ensino nas academias de polcia em especial a Polcia Militar (SOBREIRA, MOTA BRASIL, BORGES BARBOSA; 2009:3). 100 Segundo Soares (2000), muitos policiais, militares ou civis, envolveram-se notoriamente com casos de ilcitos, trafico e seqestros. Mesmo com esforos de reciclagem e profissionalizao, instituram-se verdadeiros feudos na corporao que desafiaram o poder central.

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Problemticas complexas, como a criminalidade e violncia, se trabalhadas dentro de uma tica do federalismo, segundo Jonathan Rodden (2001), requerem esforos de coordenao, cooperao e barganha poltica para ganhar adeso diante dos custos de implantao de programas e de marcos estratgicos 101. Em boa parte dos anos de 1990, a agenda federal esteve pautada em pensar programas de transferncia de novas competncias sobre gesto de polticas sociais, sem ferir o principio de autonomia dos entes federados, para contar com sua anuncia. Cada tema requeria suas prprias barganhas, mas a segurana pblica perdeu visibilidade nessa agenda, diante das prioridades do governo Fernando Henrique Cardoso: reduzir a inflao, regular os repasses de recursos aos Estados e lidar com a questo fiscal, de modo a permitir a descentralizao de polticas pblicas (PALOTTI, 2009). O relativo vcuo na liderana poltica na esfera federal, ento, foi responsvel pelo mencionado tratamento da ordem pblica relegando-a a aes pontuais na dcada de 1990. No Brasil, somente uma dcada aps a promulgao da Constituio Cidad, no ano 2000, foi criado o Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP). Nele, a poltica de segurana pblica passou a ser considerada, pelo menos na teoria, sob o contexto de uma sociedade democraticamente organizada, pautada no respeito aos direitos humanos, na qual o enfrentamento da criminalidade no significasse meramente a instituio da arbitrariedade, mas a adoo de procedimentos ttico-operacionais e poltico-sociais que considerem a questo em sua complexidade (CARVALHO H.; SILVA, M.; 2011:62). A entidade gestora dos planos federais de segurana pblica foi o Ministrio de Justia, dentro do qual sobressai a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP). Fundada em 1998, a SENASP trabalhou no sentido de articular e integrar aes e iniciativas em torno da segurana pblica. Por sua vez, o PNSP de 2000 tinha como objetivo dar maior eficcia e carter sistmico s polticas governamentais de combate e preveno da violncia e criminalidade. O plano entrou na agenda do governo Cardoso como uma resposta ao seqestro de um nibus, veiculado em tempo real pela mdia nacional, o incidente resultou na morte de uma refm e no assassinato do seqestrador. Embora pioneiro, ao plano faltava uma orientao mais clara e uma concepo mais sistemtica dos seus problemas para planificar e executar suas 124 medidas, por exemplo, a respeito dos Programas Sociais de
101

Por sua vez, Beer diferencia descentralizao como transferncia de recursos pblicos e capacidades de deciso para entes subnacionais, chamando-a de Realocao. A transferncia somente de responsabilidades de implementao e gesto de polticas e programas desenhados e financiados pelo nvel central seria caracterizado como Consolidao. (Beer, apud ALMEIDA, M. H. T. Federalismo e Polticas Sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo - ANPOCS, v. 10, n. 28, p. 88-108, 1995. p. 95)

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Preveno Violncia (PIAPS)102 e em assumir seu compromisso com os direitos humanos. Embora rico em diagnsticos, houve, por assim dizer, pouca preocupao com a implementao e avaliao das medidas contidas no plano (RIBEIRO, E.; 2008:12) Para arcar com as despesas e incentivar novas posturas, o Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), promulgado em Dezembro de 2001, tinha o objetivo de apoiar projetos inovadores na preveno da violncia em nvel estadual ou municipal. No entanto, segundo Eduardo Ribeiro, em 2000, 85% dos fundos destinados foi utilizado na compra de equipamentos ou na construo e reforma de uma unidade de segurana. J em 2003, no primeiro mandato do presidente de centro-esquerda, Luis Incio Lula da Silva, um novo plano fez parte do governo. O Projeto Nacional de Segurana Pblica para o Brasil (2003) destacouse por apontar o jovem, pobre e negro, como o eixo mais vulnervel criminalidade e desigualdade social 103 , na medida em que se encontra em um contexto mais prximo do mundo do trfico ou de ser vitimado pela polcia (SOBREIRA, MOTA BRASIL, BORGES BARBOSA; 2009). O Projeto (2003) tambm recomendava a subordinao de ambas as polcias ao comando das Secretarias de Segurana Pblica ou de Defesa Social e seus equivalentes, e propunha uma maior interface com a Polcia Federal e guardas municipais; algo avaliado como fundamental para a reestruturao gradual das policiais, e que significaria a unificao da formao, da requalificao das rotinas e das reas de atuao das policias civis e militares (Projeto de Segurana Publica para o Brasil, 2003. p. 31), o que, no entanto, ainda precisa ser consolidado. Por outro lado, o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), inspirado no carter universal do Sistema nico de Sade, foi criado para articular de maneira mais incisiva as aes dos Estados e Municpios, respeitando-se as autonomias104. Atravs dele, os Estados
102

Os PIAPS foram idealizados dentro de uma gesto social integrada -interdisciplinar e intergovernamental. Em 2001, receberam mais de 300 milhes de Reais do Oramento Federal. Segundo a lgica, diga-se racionalista do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o investimento representava uma economia nos gastos pblicos da ordem de um para sete (para cada real gasto em preveno, economizavam-se sete na represso). Vide: Gabinete de Segurana Institucional. Das Polticas de Segurana Pblica s Polticas Pblicas de Segurana. ILANUD, 2001. Disponvel em <http://www.observatorioseguranca.org/pdf/Das-politicas-deseguranca-publica-as-politicas-publicas-de-seguranca---livro.pdf> acessado em Dez. 2013. 103 Juventude pobre e recrutada por unidades locais do trfico de armas e drogas, responsvel pelo varejo desse comercio ilegal: a esta o centro de uma de nossas maiores tragdias nacionais, o nervo do processo autofgico e genocida. (BRASIL. Projeto Nacional de Segurana Publica para o Brasil. Ministrio de Justia, 2003, p.7) 104 O SUSP (Sistema nico de Segurana Pblica) nasce com o Projeto de Segurana Pblica para o Brasil (2003) do Governo Federal. Nesse contexto o SUSP simboliza uma mudana por parte dos gestores pblicos [...] a partir de polticas de segurana que busquem a integrao operacional entre as polcias, apostando na valorizao das aes policiais de inteligncia bem como do gerenciamento e do melhor compartilhamento das informaes entre as instituies policiais a respeito da segurana pblica e da justia criminal. (SOBREIRA, MOTA BRASIL, BORGES BARBOSA; 2009:9)

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deveriam firmar convnios com o Ministrio de Justia, de forma a constituir gabinetes de ao integrada e medidas conjuntas que afetassem os trs nveis federais. Segundo Eduardo Ribeiro, em 2008, o SUSP funcionava de modo mais completo apenas nos estados do Rio Grande do Sul e Esprito Santo, faltando ainda definir e consolidar suas diretrizes na maioria dos Estados do pas. Alm disso, a SENASP estipulou alguns eixos estratgicos para orientar suas aes no momento da implantao do SUSP, a partir do estabelecido no Projeto de Segurana Pblica para o Brasil (2003), a saber: formao e valorizao profissional; preveno; estruturao da percia; controle externo e participao social; e programas de reduo da violncia. Tambm se menciona a importncia dada ao policiamento comunitrio, como estratgia para esses agentes atuarem junto sociedade, valorizando aes preventivas. Mas o receio de uma excessiva responsabilidade pela segurana levou o governo federal a deixar de patrocinar reformas mais concretas (RIBEIRO, E.; 2008:13), abandonando, assim, o seu protagonismo poltico, restringindo-se a aes ainda tmidas e pouco sistematizadas. Foi preciso outra crise, de propores srias, decorrente da atuao do Primeiro Comando da Capital (PCC) - faco criminosa, com ligaes com o sistema prisional, que aterrorizou So Paulo em 2005-, e a comoo a partir do caso Joo Helio -uma criana morta aps a me ter sido assaltada em 2007-, para incentivar o lanamento de outro plano: o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI). O curioso deste programa que, apesar do predominante discurso repressor na mdia e de justia punitiva, por causa dos incidentes citados, o Plano de 2007 valorizou a preveno e a preocupao social como fundamentos de uma mudana rumo ao paradigma da segurana cidad. Pela primeira vez aps a promulgao da atual Constituio do Brasil, surgiu a perspectiva de democratizao da poltica de segurana pblica, pelo menos no mbito da formulao de polticas federais, da possibilidade do exerccio da cidadania por parte da sociedade nesse processo, visando aes que se espraiem para alm do discurso da represso. Em linhas gerais, o plano destinou-se a controlar a criminalidade por intermdio de estratgias orientadas para atingir as razes socioculturais da violncia, agregando segurana pblica a polticas sociais, corroborando um informe do PNUD (2005) que alertava sobre a segregao social, racismo e violncia freqentes no pas. Alm da varivel policial, segundo o Plano, uma vez que a segurana tinha que se voltar para o desenvolvimento integral dos cidados, era importante estabelecer uma ponte a educao, lazer, sade e cultura, reconhecendo a natureza multi-causal da violncia e das suas manifestaes num vis do ciclo vivo das polticas pblicas.

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[...] em parceria com estados da federao, combinando essas aes com polticas sociais para a preveno, controle e represso criminalidade, principalmente em reas metropolitanas com altos ndices de violncia. Nessa perspectiva, estabeleceram-se metas e investimentos que apontam avanos na constituio da poltica pblica de reestruturao do sistema de segurana no seu todo, incluindo-se a a esfera prisional, redefinindo as estratgias de ao e gesto. (CARVALHO e SILVA; 2011:64)

As noventa e quatro aes escritas no plano trouxeram outra novidade: a incluso do sistema prisional para dentro da segurana cidad. Considerado como escola do crime no s em decorrncia de faces como o PCC, cujas aes criminosas emanaram de dentro dos crceres, o sistema prisional ainda continuou sendo o depsito humano ao qual se destinam os indivduos desnecessrios. Mesmo sendo um dos componentes fundamentais da ala penal e da segurana pblica, o sistema prisional no foi considerado detidamente nos Planos anteriores, permanecendo com agudos problemas no tratamento dos carcerrios e na qualidade das instalaes, como constatado em estudos do Frum Brasileiro de Segurana Pblica e do Ncleo de Estudos da Violncia105. No mbito local, em 2008 o PRONASCI atuava em onze regies metropolitanas em parceria com os governos estaduais e municpios, tentando fortalecer a coeso e a participao social, especialmente dos jovens. No entanto, conforme estudo comparado na Amrica Latina, no geral, os governos locais, inclusive no Brasil, ainda detm pouca expertise e capacidade institucional para horizontalizar a gesto de polticas de segurana, de modo a torn-las mais inclusivas 106 . Uma experincia real de gesto, que compatibilize participao aliada profissionalizao e rearranjo das instituies policiais e de segurana, ainda um desafio considervel no Brasil 107 . Enquanto no ocorre o encontro dessas duas dimenses, estas colidem e se perdem de vista diante da indefinio sobre os modelos de gesto a ser seguidos, como assinala Cludio Beato:

105

Entre os inmeros trabalhos acerca da realidade do sistema prisional, vide: AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de. Justia Penal e Segurana Pblica no Brasil: causas e consequencias da demanda punitiva. Revista do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, v. 4, p. 94-113, 2009; e ADORNO, S.. Crimen, punicin y prisiones en Brasil: un retrato sin retoques. Ncleo de Estudos da Violncia e Qurum (Alcal de Henares), v. 16, p. 41-49, 2006. 106 RIBEIRO, Eduardo. Polticas de Seguridad Pblica y Prevencin: El Caso Brasileo . In: Sistemas de Seguridad Pblica en Amrica Latina: Casos Comparados. Hugo Fruhling (org.), Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana. Boletn N. 7, Santiago de Chile, 2008. 107 Algumas experincias municipais foram consideradas exitosas; como o programa Fica Vivo de Belo Horizonte, o Grupo de Policiamento de reas Especiais (GPAE) no Rio de Janeiro, e a Poltica de Reduo de Homicdios, em Diadema, So Paulo (que se caracterizaram, respectivamente, por parcerias sociais, interveno ttico-estratgica para prevenir delitos, e planificao integral somada inverso em tecnologia); mas elas foram pontuais ou focalizadas, ou seja, difceis de serem replicadas temporalmente ou em escala regional e nacional. (RIBEIRO, E.; 2008:13).

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Qual o modelo a ser perseguido, entretanto, algo que no fica claro. Aparentemente, o pano de fundo dessa ordem de crtica repousa na ideia de que modelos descentralizados de comando e organizao so condies necessrias para a transio a um modelo de polcia orientado comunitariamente, em contraposio a um modelo orientado profissionalmente [...] que parece ainda prevalecer na definio constitucional e como orientao doutrinria em muitas organizaes policias estaduais. Entretanto, nem o nmero de foras policiais autnomas existente, nem a centralizao/descentralizao de comandos e sua aproximao com a comunidade em que atuam parecem guardar qualquer relao com os objetivos das organizaes policiais, com mtodos de policiamento utilizados ou com sua relao com o pblico [...]. (BEATO FILHO, C. C.; 1999:8)

O Plano de 2007 seguiu o tom em defesa do policiamento comunitrio, que tem como fim alcanar uma interveno policial em que os direitos de cidadania sejam respeitados, e a comunidade no mais vista como um inimigo a ser derrotado. No entanto, este enfoque no pas recente, e por isso poucos so as experincias e os estudos em torno dessa nova metodologia a fim de avali-lo. Enquanto isso, outros mecanismos foram acionados para enfrentar o problema da criminalidade. Os estados de Pernambuco, So Paulo e Minas Gerais, adotaram, na dcada de 2000, uma gesto por resultados que conseguiu reduzir, se comparado com a dcada anterior, seus ndices de violncia (SOBREIRA, MOTA BRASIL, BORGES BARBOSA; 2009). Tal vis gerencial, embora preze por rearranjos institucionais, no entanto, resumiu-se a um paralelismo entre as medidas dos Planos Nacionais e as aes estaduais, que no se entrelaaram s medidas dos Planos Nacionais e desenvolveram aes administrativas prprias a partir das Secretarias Estaduais e dos comandos das polcias, que por sua vez, tambm apresentaram conflitos de coordenao (RIBEIRO, E.; 2008). Consequentemente, o planejamento integrado visando maior comunicao e fluidez entre os rgos de segurana108; ainda deixou a desejar na formao de redes de participao e no tratamento de conflitos (sejam de natureza criminosa ou de manifestaes scio-polticas). A nfase na represso e na mxima de mais policiais para ter ruas mais seguras foram a regra e o paliativo para enfrentar a criminalidade (ZALUAR, Alba; 2007). Outro ponto questionvel da busca por resultados diz respeito discricionariedade de entidades pblicas para edificar suas estatsticas em segurana pblica 109 . Embora o
108

A ttulo de exemplo, cite-se o denominado Choque de Gesto em Minas Gerais para integrar polticas pblicas, de mbitos gerais, visando objetivar resultados e indicadores de avaliao. Ver <http://www.planejamento2.mg.gov.br/governo/publicacoes/arquivos/choque_gestao10-10-2011.pdf> acesso em 23/11/2013 109 As pesquisas de vitimizao seriam, em tese, as melhores bases de dados para aferir a prevalncia criminal. No Brasil, entretanto, foram feitas apenas nove dessas pesquisas (quatro em So Paulo, quatro no Rio de Janeiro e uma em Minas Gerais), que se concentraram em alguns anos da dcada de 1990. Para maiores detalhes vide : CERQUEIRA, D. LEMGRUBER, J., MUSUMECI, L. (orgs.). Frum de Debates em Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica no Brasil: Uma Discusso sobre as Bases de Dados e Questes Metodolgicas 1

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diagnstico e planejamento nessa matria possam ter fundamento por exemplo, maior nmero de patrulhas, investimento em tecnologia e anlise por geoprocessamento da criminalidade- o fato que muitas vezes os incidentes com classificao temporria e/ou passveis de mudana no so, geralmente, atualizados nas sries estatsticas.110 Seja por problemas de coordenao em um pas federativo, pela falta de uma ao integral para executar os Planos de Segurana, por coordenao dentro dos Estados e por desvios na construo de dados, o fato que a segurana pblica no Brasil apresentou inmeras variveis e tamanha complexidade, que naturalmente constituiu um dos maiores desafios da agenda pblica. As polticas pblicas nessa rea careceram de eficincia e no foram sensveis, na prtica, no sentido de lidar com uma realidade multi-dimensional do crime e para promover maior cidadania.
Se a sociedade brasileira progride no processo democrtico, mesmo que de forma parcimoniosa, e tambm na proviso de diversos bens coletivos atinentes sade, educao e ao trabalho, o mesmo no se d no caso da ordem pblica. Ao contrrio, as ltimas dcadas de democracia assistiram a uma considervel deteriorao da capacidade do poder pblico para controlar a criminalidade e a violncia (Sapori, 2007, pg. 98). IN: (SOUZA, L. A. F.; 2011:13)

Para no deter-se no mbito da gesto governamental, preciso reiterar que o quadro da segurana pblica na primeira dcada do sculo XXI no Brasil ainda conferiu s polcias ostensivas um papel preponderante, seja como brao poltico-administrativo dos governadores estaduais, seja como protagonistas de aes desproporcionais e de violao de direitos humanos. Esses excessos, muitas vezes conferem corporao um ethos ambguo diante dos valores democrticos. Isto , a ideia de uma sociedade igualitria se constituiu num discurso que contradiz as praticas rotineiras de manuteno da ordem repressiva em uma sociedade de desiguais. A policia paga esse preo, paga ao se apresentar como obliterada, sua semiclandestinidade a transforma num bode expiatrio dos conflitos no resolvidos satisfatoriamente no pas. (KANT DE LIMA; 2007:84) Ou seja, houve dificuldades em conciliar garantias legais, direitos humanos e polticas de segurana pblica, sobretudo para as camadas mais vulnerveis da sociedade. As interpretaes, em geral, apontam para explicaes de carter scio-cultural mais amplo. Teresa Caldeira (2000) apontava para a existncia de uma democracia brasileira disjuntiva,

Encontro: Conceituao do Sistema de Justia Criminal, Crime e Relato I: As Bases de Dados Policiais. Ipea, 2000.. 110 Por exemplo: se h um encontro de cadver, que posteriormente se descobre ser resultante de um homicdio, a nova informao constar do registro de aditamento mas, provavelmente, no haver correo para trs nos indicadores dos boletins de ocorrncia. Outro exemplo seria o da ocorrncia de leso corporal, que dias depois tenha resultado na morte da vtima. (CERQUEIRA, LOBO, CARVALHO; 2007:3)

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na qual a lgica dos direitos civis e polticos no acompanha substancialmente a lgica dos direitos sociais. Segundo a autora, para parcela importante da populao, os direitos civis so deslegitimados pela violncia do estado e pelo enraizamento do crime organizado em seu controle territorial sobre as comunidades segregadas (CALDEIRA, T. P. R.; 2000:55). Nesse sentido, e corroborado por inmeras notcias e vdeos da era digital, ficou evidente que nas primeiras dcadas da renascente democracia brasileira, o policiamento ostensivo agiu desproporcionalmente, ferindo o Direito e se valendo de ferramentas que lembram o paradigma da segurana nacional 111 . Ao invs da preveno ou soluo de conflitos, muitas vezes optou-se pela supresso dos conflitos. Cabe realizar um profundo estudo emprico ou de opinio, mas, na tica das polcias militares, a legitimidade e sucesso das suas aes dependeriam daquilo que o Estado deseja para a sociedade, no do que a sociedade deseja. At porque esta s fornece vises parciais de si mesma, uma vez que est segmentada e estratificada (KANT DE LIMA, 2007:83). Isto , a preferncia no combate criminalidade recaiu na percepo de que esta afetava a ordem ou a institucionalidade definida de cima para baixo, e no porque se constitua num empecilho construo da cidadania, encarnando, desse modo, o paradigma de segurana pblica. Num estudo histrico sobre polticas de segurana pblica na virada do terceiro milnio, cabe mencionar que os desvios cometidos na preveno e combate ao crime numa sociedade que, como a brasileira, caracterizada pela persistncia de um autoritarismo social em suas diferentes manifestaes: isolamento, segregao, preconceito, carncia de direitos, injustias sociais, opresso, agresses s liberdades civis e pblicas violaes de direitos humanos. 112 E, j que para conter o crescimento da criminalidade violenta tem se recorrido a um controle igualmente violento da ordem pblica, cujos resultados se espelham, no raro, no uso desproporcional das foras policiais repressivas, o paradigma da segurana cidad parece um discurso distante ou de presena rarefeita. Dito isso, procederemos s sees que abordam outros pilares da segurana publica do pas: o cdigo penal e a relao entre o Ministrio Pblico e as polcias, de modo a tambm verificar os princpios democrticos e de eficincia na gesto do processamento da justia em parceria com a investigao criminal.

111

Pois desde o inicio da redemocratizao no pas O que se viu nas ltimas duas dcadas, foi uma escalada mpar da violncia policial. Portanto, o uso abusivo da fora policial permanece um problema a ser erradicado [...]. Srgio Adorno em: Paulo S. C. NEVES (Org.); RIQUE, C. D. G. (Org.); FREITAS, F. B. (Org.). Polcia e Democracia: Desafios Educao em Direitos Humanos. 1. ed. Recife: Edies Bagao, 2002, prefacio, p. 9. 112 Cf. ALVAREZ, Marcos Csar, Fernando Salla e Lus Antnio F. Souza. Polticas de segurana pblica em So Paulo: uma perspectiva histrica. Justia e Histria. Vol. 4 (08). 2004. Pg. 195.

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3.2.

Reformas no Cdigo de Processo Penal


O Direito e o processo penal a ele adjacente variam de acordo a poca e ao grau de

preservao das liberdades polticas e civis de uma determinada sociedade. Nos Estados contemporneos, de forma resumida, quando a ordem pblica se concentrou no crescimento de uma ameaa seja uma dissidncia poltica ou de mbito criminoso-, sobressaram tambm os sentimentos de insegurana e intolerncia que justificariam o endurecimento das reaes sociais visando cumprir a lei e ordem, tornando assim as normas penais e processuais mais severas e inflexveis, inclusive de cunho mais inquisitrio. Em contrapartida, quando a ameaa decaa, ou as reaes duras deixaram de apresentar resultados eficazes, comearam a se elaborar meios mais transigentes e tolerantes com as garantias individuais, movendo o pendulo do processo penal em direo a um modelo mais acusatrio. Desta forma, os sistemas processuais inquisitrio e acusatrio tambm so reflexos da resposta do processo penal frente s exigncias do Direito Penal e do Estado em determinada poca
113

. Estes

sistemas, se considerados como modelos puros, como elucidado na introduo, so os principais arcabouos tericos que inspiram a aplicao da lei penal na contemporaneidade. Mas as suas matrizes nos remetem poca Moderna, no qual se recorreu essncia do modelo processual inquisitrio na busca pela verdade material para aplicar a penalidade. Caracterizando-se, principalmente, pela no observncia do princpio da imparcialidade, pois a separao de funes no fazia sentido quela altura e o mesmo rgo judicial podia investigar, processar e finalmente julgar. O processo inquisitrio pautava-se por ser escrito e secreto, carecendo de qualquer contraditrio, ou seja, simplesmente no existia ou se negava o fundamento da contraposio das partes (acusao e defesa)114. Embora aqui simplificado, tal modelo foi uma constante no Antigo Regime, mas as suas prticas se prolongaram no tempo e espao, embasando os processos penais inclusive de regimes autoritrios como os da Amrica Latina no sculo XX. Na contemporaneidade Latino Americana, e passados mais de 200 anos da Revoluo Francesa e do nascimento dos direitos universais do homem, aps o fim de regimes de cunho autoritrio, a valorizao das garantias individuais re-adquiriu notoriedade, motivando a

113

Para um breve histrico do processo penal na investigao criminal, do antigo Egito idade contempornea, vide: SANTINI, Valter Foleto, O Ministrio Pblico na investigao criminal, 2 ed., rev. ampl., Bauru: Edipro, 2007. 114 COSTA, Paula Bajer Fernandes da. Ao Penal Condenatria, So Paulo: Saraiva, 1995. Introduo.

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reestruturao do modelo penal acusatrio115. No modelo acusatrio misto, alm da oralidade e no processo de imputao, a forma de processamento penal estava correlacionado com um sistema no qual se prezava por uma segregao da funo de investigar/acusar e julgar, sendo necessrio um responsvel pela acusao prvia. Nasceu, assim, a figura do promotor de justia e, juntamente, o Ministrio Pblico. 116

[...] no nosso mundo a verdade material j no um valor supremo, contrariamente dignidade da pessoa humana, sua integridade, sua liberdade de pensar e conhecer, sem qualquer coao, interpelao, provocao. A busca da verdade material no se pode prender com mtodos ou meios criminosos com a finalidade de combater o crime, pois seria a realizao de uma justia enferma com fim de um processo penal doente, cultivado por uma sociedade delatora e germinadora da sua autodestruio. (VALENTE, Manuel Monteiro Guedes. Dos rgos de polcia criminal: natureza, interveno e cooperao, Coimbra: Almedina, 2004.p. 47)

O trecho faz aluso nova postura do Direito na forma de interpretar os procedimentos penais dentro do sistema acusatrio misto, dito assim porque possui a primeira fase inquisitiva e a segunda acusatria, mantendo-se, muitas vezes, a publicidade e a forma escrita e, excepcionalmente, garantindo-se o sigilo e a forma oral. Adotado por muitas democracias ao redor do globo, dito acusatrio misto por aproximar-se da prxis dos ordenamentos de justia, uma vez que apresenta uma conjugao de caractersticas inquisitrias ou acusatrias que conferem especificidade a cada caso, mas que prezam por aproximar-se cada vez mais do segundo modelo, por este ter maior afinidade com os direitos e liberdades da cidadania (SANTINI; 2007). Alm disso, no final dos anos 1980 at os anos 2000, a reforma dos Cdigos de Processo Penal foi inserida no processo de consolidao democrtica na Amrica Latina, constituindo-se a Conveno Americana de Direitos Humanos e os direitos fundamentais como guias na redao nas Constituies e Cdigos do momento. Por exemplo, uma comisso formada por professores e juristas apresentou, em 1988, o Cdigo de Processo Penal para Ibero-Amrica (GRINOVER; 2000:41). Esse modelo, calcado na Conveno Americana de
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Embora as reformas do processo penal na Europa, em certa medida, sejam uma conseqncia natural das profundas mudanas polticas de democratizao ocorridas leste e sul daquele continente, elas tm origem igualmente devido jurisprudncia emanada pela Corte de Estrasburgo e pela Corte de Justia de Luxemburgo. Atores que geraram um movimento mundial sem precedentes na reforma do processo penal. (TULKENS; SALAS. In: DELMAS, Mireille (org). Processo penal e direitos do homem: rumo conscincia europia. Barueri: Manole, 2004. p. 27-29.) 116 O Ministrio Pblico, no sistema misto, foi oficializado como o rgo com legitimidade para acusar, o que contribuiu para a efetividade da persecutio criminis, j que um rgo diverso daquele que possui o jus puniendi, com sucesso graas ao princpio da publicidade e da legalidade, alm da imparcialidade e da presuno de inocncia, antes no existentes no inquisitrio. (COSTA, Cristine Osternack. A Investigao Criminal no Brasil e em Portugal: Reflexes sobre a Figura do Promotor Investigador. Revista Jurdica (FIC), v. 1, p. 99-148, 2011, p. 109)

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Direitos Humanos, foi insumo das recentes reformas processuais penais de pases como Argentina, Guatemala, Costa Rica, El Salvador, Chile, Venezuela, Bolvia, Paraguai e as reformas parciais no Brasil. 117 Anteriormente, no Brasil, o Cdigo de Processo Penal (CPP) foi arquitetado em 1941, poca do Estado Novo, perodo ditatorial que perdurou de 1937 at 1945. Desde ento, o Cdigo sofreu seguidas alteraes pontuais, mas, em linhas gerais, a cada nova Constituio editada no pas, um conjunto de leis era promulgado para tentar adaptar o CPP ao novo arcabouo jurdico. Com a edio da Constituio de 1988, contudo, ocorreu o maior nmero de alteraes no Cdigo.
A densidade principiolgica da Constituio de 1988, notadamente em relao s declaraes dos direitos fundamentais, que passaram a ser concebidos na qualidade de normas jurdicas elevadas potncia mxima, revogou diversos dispositivos do Cdigo de Processo Penal, ao tempo em que determinou uma (re)leitura e (re)interpretao de seus dispositivos com esteio nessa nova ordem jurdica, o que recomenda e exige uma modificao substancial da legislao infraconstitucional criminal, a fim de adequ-la ao paradigma do Estado constitucional, o qual possui como meio e fim os direitos fundamentais. (SILVA JNIOR; 2009:22)

No entanto, segundo Walter Silva Junior (2009), as diversas modificaes pontuais de 1988 no alteraram, efetivamente, a sombra projetada pela Constituio de 1937, tendo permanecido um perfil antidemocrtico e policialesco, influenciado pelo modelo inquisitrio, e prticas de uma burocracia morosa alm do sistema presidencial das audincias 118 . O sistema misto brasileiro permaneceu com forte sotaque inquisitorial, conferindo ao juiz a prtica de fazer todas as perguntas, no sendo permitido s partes faz-las diretamente s testemunhas. O Ministrio Pblico, muitas vezes, no era tratado como parte. A disciplina procedimental, especialmente para os processos de rito ordinrio e para o tribunal do jri, tornava os procedimentos excessivamente burocrticos e morosos, uma vez que era eminentemente escrito, adotando-se a oralidade s em relao aos debates. Ento, ainda havia

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GRINOVER, Ada Pellegrini. O cdigo modelo de processo penal para Ibero-Amrica 10 anos depois. In: GRINOVER, Ada Pellegrini. A marcha do processo. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000, p. 70-76. 118 O Decreto-Lei n. 3.689, de 03 de outubro de 1941 (cdigo de processo penal brasileiro), continuou em plena vigncia produzindo todos os efeitos legais dentro do ordenamento jurdico-penal, tendo sido devidamente recepcionado pela Constituio de 1988 em todos os artigos cuja aplicabilidade no foi afastada pelo Excelso Pretrio nos mais de vinte anos de vigncia da Carta Poltica, mas vale observar que o poder do dele gado de polcia foi reduzido na Carta, uma vez que lhe foi retirado o direito de expedio de mandado de busca e apreenso, poder exercido muitas vezes em funo de convenincias e interesses privados, transferindo-se para a competncia judicial. Vide: A Reforma Processual Penal de 2008 e a Ordem de Inquirio das Testemunhas aps a Novel Redao do Art. 212 do CPP. Juiz Pedro de Arajo Yung Tay Neto. Disponvel em <http://www.tjdft.jus.br/institucional/imprensa/artigos/2008/a-reforma-processual-penal-de-2008-e-a-ordem-deinquiricao-das-testemunhas-apos-a-novel-redacao-do-art.-212-do-cpp-parte-v-juiz-pedro-de-araujo-yung-tayneto> acessado em Dez. 2013.

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a necessidade de dar celeridade e adequar o Cdigo s garantias fundamentais da Constituio Federal (SOUZA, CARBONI; 2008:41-48). Na busca dessa adequao, apenas em 2008, um pacote de trs leis, Ns. 11.689, 11.690 e 11.719
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, alterou dispositivos do Decreto Lei 3.689 ou Cdigo de 1941, nos

seguintes aspectos: suspenso do processo e efeitos da sentena penal condenatria, provas, incluindo interrogatrio do acusado e defesa efetiva, priso, medidas cautelares e liberdade, jri e aes de impugnao. Entre as inmeras normativas, inclusive no requisito de expertise oficial para realizar o exame do corpo delito (art. 159, Lei 11.690), pode-se ressaltar que o grosso delas veio a reforar a imparcialidade do Juiz e regulamentar os procedimentos em consonncia com a no violao das normas constitucionais na imputao, como exploraremos a seguir. Tal reforma, entretanto, j possua um histrico de anteprojetos visando substituio do CPP. A partir do ano de 2000 o Ministro de Justia do governo Cardoso, Jos Carlos Dias, convidou o Instituto Brasileiro de Direito Processual a apresentar propostas de alterao ao Cdigo de Processo Penal j existente. Formou-se, ento, a denominada Comisso Ada Pellegrini Grinover. Engrossada por juristas, incluindo a homnima, os anteprojetos dessa comisso foram transformados no projeto de lei n. 4.205/01 proposto pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional. Os trabalhos visavam apenas alterar o CPP, uma vez que tal procedimento demandava menos tempo e negociao poltica e legislativa, do que elaborar e sistematizar um novo Cdigo. Mesmo assim, as medidas s foram efetivadas sete anos depois com as referidas trs leis. 120 Na busca de uma atividade jurisdicional imparcial e fundamentada na prova produzida em contraditrio, a reforma de 2008 destacou a separao entre a fase de investigao e a fase da ao penal; tendo como escopo legislativo os seguintes eixos: 1) fortalecimento do sistema acusatrio, atravs do julgamento de provas 2) reforo s garantias do acusado; 3) celeridade e juzo oral; 4) efetividade na busca da prestao jurisdicional; 5) revalorizao do papel da vtima (MENDONA, A. B.; 2008:76). Em vista das inmeras alteraes legislativas ocorridas em 2008 com as trs leis supracitadas, delimitaremos quelas que tangem aos atos investigatrios. Neste mbito, incumbiu ao juiz preservar os direitos e garantias fundamentais do investigado, reafirmando o
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Lei N. 11.689 de Junho de 2008, Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2008/Lei/l11689.htm> acesso em Dez. 2013. 120 Reforma Processual Penal: uma anlise aps trs anos de alteraes legais do CPP. Jornal Carta Forense 26/06/2012. ISHIDA, Vlter Kenji. Disponvel em <http://www.cartaforense.com.br/conteudo/artigos/reformaprocessual-penal-uma-analise-apos-tres-anos-de-alteracoes-legais-do-cpp/8789> acessado em Dez. 2013.

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mecanismo de perguntas diretas e do exame cruzado (cross examination) de acusao e defesa s testemunhas. Mas a maior guinada do CPP brasileiro recaiu sobre a forma de julgar as provas contra o imputado. Na reforma do Art. 155 do CPP, a Lei 11.690/08 destacou a necessidade de constar da acusao todos os elementos e circunstncias do crime, no mais sendo possvel ao julgador ampli-la com base em provas surgidas exclusivamente durante a instruo probatria ou inqurito policial (MENDONA, A. B.; 2008). No entanto, segundo Andrey Borges de Mendona, interpretaes a favor do inqurito consideraram que no houve substancial ampliao do princpio do contraditrio, uma vez que seriam muito restritas as hipteses de limitao aos direitos do investigado durante o inqurito policial, especialmente pelas garantias asseguradas pela atual Constituio Federal e pela orientao dos nossos Tribunais Superiores (MENDONA, A. B.; 2008:77). Mas, por outro ngulo, o fato de considerar provas advindas do inqurito, desde que em conjunto com o contraditrio, oxigenou o CPP com ares mais acusatrios. Inclusive, de se destacar que a expresso exclusivamente foi objeto de controvrsia no Congresso Nacional durante a tramitao do projeto. No Senado, houve emenda para que a referida expresso fosse excluda, de forma que o magistrado no pudesse considerar nenhum elemento produzido durante o inqurito policial (MENDONA, A. B.; 2008:78). Todavia ela foi recusada, pois segundo alguns parlamentares, no se podiam desprezar, a priori, os elementos coletados durante as investigaes, muitos dos quais no so repetveis ou reconstituveis, e que por sua vez podem vir a reforar as provas colhidas em juzo. Ento, mais do que uma reforma, buscou-se um novo entendimento para encontrar o equilbrio entre; a) [...] valorao excessiva da prova produzida no inqurito, quando no h ainda contraditrio, e a polcia exerce sua discricionariedade para investigar e encaminhar o processo penal; e, b) valorao apenas da prova produzida em contraditrio, com desprezo ao acervo reunido na fase de investigao121. Por ter preservado um equilbrio entre uma fase de carter inquisitrio com outra fase acusatria, a reforma relegou um carter dbio ao CPP do Brasil, o qual ainda dito como acusatrio misto de tendncia forte inquisitria na sua prxis122, j que ainda permitiu ao juiz determinar a produo antecipada de provas mesmo antes de instaurada a ao penal, em

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FUDOLI, Rodrigo de Abreu. Lei N. 11.69/08: Reforma no Tratamento das Provas Processuais Penais . In: Reforma processual penal. 1ed. So Paulo: Imprensa Oficial, 2008, v. 2, p. 179-180. 122 a instruo probatria que determinar se o sistema essencialmente acusatrio ou inquisitrio. Com isso, a gesto da prova torna-se a espinha dorsal do processo penal. (LOPES JR., Aury. Direito Processual Penal e sua conformidade constitucional, op. cit., p. 70.)

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carter de urgncia, sem acusao formal veiculada (art. 225 do CPP) 123, e pela forma de levar-se adiante as medidas pr-processuais ou do inqurito, como veremos na prxima seo. Alm disso, as leis no resolveram o problema da morosidade do processo penal, pois os pontos de estrangulamento do sistema estariam na fase do inqurito policial e na perpetuao do processo em instncias superiores da Justia, temas os quais no foram objeto das alteraes legislativas (FUDOLI; 2008:180). Isto significou, portanto, que as normas em questo foram de natureza exclusivamente processual penal, no versando, as saber, sobre crimes e penas, e no se relacionando com o aumento ou a diminuio do poder punitivo estatal.
A concluso que o processo no pode ser considerado como um fim em si mesmo, pois sua razo de existir est no carter de instrumento-meio para a consecuo de um fim. Esse fim no deve ser exclusivamente jurdico, pois a instrumentalidade do sistema processual no est limitada ao mundo jurdico (direito material ou processual). Por esse motivo, o processo deve tambm atender as finalidades sociais e polticas, configurando assim a finalidade metajurdica da jurisdio e do processo. (Reforma Processual Penal: uma anlise aps trs anos de alteraes legais do CPP. Jornal Carta Forense 26/06/2012. ISHIDA, Vlter Kenji. p.3)

As reformas delimitaram-se a trabalhar no mbito jurdico, sem abranger uma viso sistmica do procedimento criminal como um dos pilares da segurana pblica e do sistema carcerrio. A finalidade scio-poltica em segundo plano, por exemplo, mitigou o uso razovel da priso preventiva e das sentenas criminais num prazo estipulvel com as garantias individuais, numa lgica que busca trancafiar presumveis criminosos enquanto se realiza a apurao dos delitos124. Isto um indicio que, no pas com a quarta maior populao carcerria no planeta em 2008 125 , as questes relacionadas situao prisional foram trabalhadas de forma deslocada da realidade social durante o perodo democrtico, ainda mais se considerarmos que as aes, voltadas para o enfrentamento da violncia e da criminalidade, ao culminarem com a priso, impuseram [e trouxeram tona] a questo do cumprimento da pena na lgica estrutural do sistema de segurana pblica. (CARVALHO; SILVA: 2011:64)

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Isto se distancia de uma postura inercial, longe da colheita de provas, realizada pelas partes, na qual o juiz limita-se a analis-las, dentro da livre convico, para aplicar o direito ao caso concreto. ( Idem. p. 71) 124 Tentando atenuar esse quadro e considerando o princpio da presumida inocncia, a Lei n. 12.403/2011 procurou inibir a sistemtica das prises provisrias com ou sem fiana, isto , aquela que ocorre durante o processo ou a investigao, antes que o acusado seja culpado pelo crime. Lei 12.403 de 2011, Altera dispositivos do Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Cdigo de Processo Penal, relativos priso processual, fiana, liberdade provisria, demais medidas cautelares, e d outras providncias. <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12403.htm> acesso em 01/12/2013 125 Radiografia do sistema carcerrio revela nmero desproporcional de presos provisrios. <http://www.cnj.jus.br/ 6105-radiografia-do-sistema-carcerario-revela-numero-desproporcional-de-presosprovisorios> acesso em 01/12/2013

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3.3.

O Ministrio Pblico e a investigao policial


Em cada pas, a relao entre Ministrio Pblico e a polcia um valioso instrumento

para verificar a fluidez da Justia acionada no processo penal e a sua consonncia com as garantias e liberdades democrticas. No Brasil, antes da Constituio Federal de 1988, vigorava a Lei No. 4.611, de 2 de abril de 1965, poca da ditadura civil-militar. Atravs dela a autoridade policial, via portaria ou auto de priso em flagrante delito, podia agir como rgo de acusao, instaurando autnticos processos penais dentro das Delegacias, na qual a autoridade policial assumia as funes de juiz (MORAES, 1991). Em 1985, fim da ditadura civil-militar, a Lei n 7.374 ampliou as reas de atuao do Ministrio Pblico na rea de defesa dos interesses difusos e coletivos, direcionando o rgo para a rea civil pblica. Por sua vez, a Constituio de 1988, marco do processo de democratizao da brasileira, conferiu autonomia entidade em relao aos trs poderes da Repblica, alm de design-la como responsvel pela defesa do regime democrtico e dos interesses pblicos, sociais e individuais. Assim, no seu Artigo 129, o rgo foi capacitado de promover o inqurito civil e a ao pblica, e requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais (Art. 129, III e VIII, Constituio Federal), mas sem explicitar a sua relao com as polcias para cumprir especialmente a ltima diligncia. Mesmo assim, a partir de ento o Ministrio Pblico pretendeu imbuir-se cada vez mais com a cidadania, a exemplo da sua maior participao junto Polcia Federal nas investigaes relacionadas corrupo e improbidade administrativa em meados dos anos 2000, principalmente, na regio Sudeste (ARANTES, 2010). No entanto, ele s podia mover aes administrativas (Art. 129, VI) e no possua competncia para presidir inqurito penal em relao conduta de servidores pblicos, inclusive no controle externo da atividade policial (Art. 129, VI), pois as polcias no esto subordinadas administrativamente ou funcionalmente ao parquet. O ministrio Pblico, logo, foi impelido a requisitar ou mover aes penais a partir da ao das polcias Judicirias126, diferente do que foi observado no caso chileno, no qual o Ministrio deteve a funo tutelar para dirigir as polcias em todo o processo penal.
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A Constituio Federal [do Brasil] dotou o Ministrio Pblico do poder de requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial (CF, art. 129, III). Mas, a norma constitucional no contemplou a possibilidade do parquet realizar e presidir inqurito policial. No cabe, portanto, aos seus membros inquirir diretamente pessoas suspeitas de autoria de crime. Mas requisitar diligncia nesse sentido autoridade policial. (Ministro do Superior Tribunal Federal, Nelson Jobim, aps breve exposio sobre a

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Tal configurao decorre, por outro lado, porque na redemocratizao do pas, a Carta tambm possibilitou que, no mbito penal, o Ministrio Pblico re-entrasse em cena como parte acusatria e como destinatria do escopo investigativo da polcia para poder acionar a Justia. Para ser mais completo, ressalte-se que o ciclo do sistema de justia penal brasileiro configurou-se na seguinte ordem: policiamento ostensivo da Polcia Militar; polcia judiciria, executada pelas polcias Civil ou Federal; promotoria levada a cabo pelo Ministrio Pblico; e a fase judicial, podendo ser ativado o sistema penitencirio em caso de condenao (CERQUEIRA, 1998). No entanto, ao longo do sculo passado, institucionalizou-se uma prtica de mbito administrativo, mas de essncia judiciria, que o inqurito policial. Ao exercer o poder de investigar e julgar o fato criminoso ainda que de maneira preliminar, a polcia conseguiu estabelecer um mecanismo discricionrio considervel para enveredar o ritmo e o tom da persecuo penal. As autoridades da polcia judiciria, os delegados, costumaram-se a cumprir funes mais ligadas ao esclarecimento do crime para levantar a acusao e fornecer os insumos para o juiz decretara sentena. Isto ocorria porque, como foi mencionado, o Ministrio Pblico era pea secundria at a Carta de 1988. Em muitos pases tem se discutido o significado e abrangncia do conceito direo funcional da polcia por parte do Ministrio Pblico. No Brasil, embora a Constituio Federal relegasse ao Ministrio Pblico o controle externo da atividade policial, ela no alude especificamente forma ou a consistncia desse controle. O CPP tampouco estabelece uma relao orgnica entre ambas as instituies (WEBER O., 2007:121; BARROSO, 2004). O inqurito policial continuou sendo levado a cabo quase que exclusivamente pela polcia judiciria, limitando-se a interveno da promotoria a uma ratificao ou correo, em matria jurdica, das atividades policiais.

A persecuo penal, em muitos pases, precedida de uma fase preliminar ou preparatria destinada a apurar se houve crime e a identificar o seu autor. A atribuio de conduzir essa fase preliminar pode ser exclusivamente da polcia, como no sistema ingls da tradio da common law, ou do Ministrio Pblico, como no chamado sistema continental, que dispe da polcia judiciria para aprofundar as investigaes. Mas no Brasil se encontra uma soluo mista para esta fase preparatria da persecuo penal: cabe a polcia a investigao preliminar e a produo de um relatrio juridicamente orientado do resultado dessas investigaes. (MISSE, Michel; 2009:12).

evoluo histrica da matria, a qual relatava que desde os anos 1930 se discute a adoo da frmula dos juizados de instruo, sem que ela jamais tenha prevalecido. Ele ainda lembrou que na Assemblia Constituinte de 1988 voltou-se a debater a questo, tendo prevalecido o modelo tradicional do inqurito policial. Vide: BARROSO, 2004:7)

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As reformas de 2008 tentaram atenuar esta direo, mas, quando comparado com outros pases da Amrica Latina, o Brasil um caso no qual, historicamente, a polcia manteve mais relaes com a justia do que com o Ministrio Pblico (Centro de Estudios de la Justicia de las Amricas, in: RIEGO, 2005). Roberto Kant de Lima (1999 e 2007), um dos pioneiros a estudar essa particularidade da polcia e da justia no Brasil, apontou que o molde de construo da verdade investigativa, de tradio inquisitorial, ultrapassa aspectos processuais. Estaria atrelado a um tipo de sociedade piramidal, permeada por estratos ou diferenas sociais, na qual os rgos policiais e penais buscam impor ordem sobre um espao pblico de superposio desordenada de interesses. Nesse espao, os distrbios so interpretados como um atentado ordem pblica, emanada desde cima da pirmide, e que devem ser suprimidos para esconder o seu carter instvel e excludente127. Sem ir muito longe nesse raciocnio, basta perceber que a Justia no pas tem sido muito discricionria para condenar determinado perfil de criminoso, oriundo da base dessa pirmide (AZEVEDO, 2009). Concomitantemente, talvez a referida sobreposio desordenada de interesses tenha atingido as instituies do sistema de persecuo penal. A relao entre as polcias Judiciria e o Ministrio Pblico, especialmente na dcada passada, tem sido spera. Ela foi marcada por conflitos de atribuies e prerrogativas em torno da investigao criminal e, no mbito da gesto, pela falta de coordenao e institucionalizao de prticas administrativas que permitissem dar maior fluidez ao trabalho dos dois lados, levando, segundo levantamento do Ministrio Pblico Federal, ao acmulo de mais de 70 % (setenta por cento) de inquritos sem concluso do total recebido pelas promotorias at o ano de 2011.128 Diante dos entraves de morosidade administrativa, no tardaram a surgir crticas ao inqurito. Segundo o advento dos princpios acusatrios, nas mencionadas correntes de Direito internacionais, se h a presuno de inocncia, no haveria motivo para se fazer uma indicao preliminar de culpa tal como realizado pelo inqurito. Nesse sentido o inqurito seria responsvel por ferir de antemo as garantias do imputado (ZAVERUCHA, 2004). A opinio contrria, advinda prioritariamente por delegados de policia, defende que no inqurito j pode haver acompanhamento das partes. Alm do mais, por meio dele o acusado j teria
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A explicitao dos conflitos indesejvel, se constitui em indicador de desarmonia e de desordem, requer tratamento severo e difere da administrao por negociao de conflitos. "Aqui [nas sociedades hierrquicas e desiguais], os conflitos simplesmente no podem existir porque cada um deve permanecer no seu lugar" (KANT DE LIMA, 2007:82). 128 Pas tem 3,8 milhes de inquritos sem concluso . Portal Consultor Jurdico. Dados de Ministrio Pblico Um Retrato, 2011. Disponvel em < http://www.conjur.com.br/2013-jan-10/pais-34-milhoes-inqueritos-policiaisconclusao-aponta-cnmp> acessado em Nov. 2013.; O Pingue Pongue dos Inquritos. Michel Misse, disponvel em <http://www.comunidadesegura.org/pt-br/MATERIA-o-pingue-pongue-do-inquerito-policial> Nov. 2013.

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noo das provas que sero utilizadas, dando tempo e terreno para a preparao da defesa (NOGUEIRA, 2011). Mas os opositores ao inqurito tambm argumentam que o delegado de polcia funciona como se fosse um juiz de instruo e a delegacia como se fosse um cartrio: Costumo dizer que o escrivo acaba sendo mais importante do que o detetive que deve proceder investigao criminal. Atribuo a esse quadro, tpico do cenrio brasileiro, o processo de burocratizao e de ineficcia da investigao criminal (CERQUEIRA, 1998:139) Alm disso, o supracitado acmulo de inquritos e lentido nos processos esvaeceram o contedo e rigor da resoluo de crimes129. A baixa eficincia do sistema penal repercutiu no desempenho carregado de desleixo na pericia e improbidade tcnica. As exigncias de produtividade, por sua vez, foram neutralizadas pelo despreparo nos recursos humanos e motivacionais, e pela confuso entre interesses privados e funes pblicas 130 levando a um crculo vicioso entre entraves burocrticos e precrias condies de trabalho, e que aumentaram a sensao de falncia da Justia da perspectiva de muitos cidados. Paralelamente, embora os estudos scio-polticos acerca do Ministrio Pblico em matria penal sejam escassos; uma das poucas pesquisas de opinio sobre afinidade pessoal no vis das polticas criminais no Estado do Rio Grande do Sul em 2005 -na qual mais da metade (54%) dos promotores e procuradores responderam ser adeptos da tolerncia zero com o criminoso (AZEVEDO, 2009:103)-, pode ser um indcio palpvel de que ainda foi predominante uma cultura punitiva, inclusive no rgo que deveria perseguir melhorias da persecuo penal em termos da no violao das garantias constitucionais do acusado. Por outro lado, em nosso marco temporal adotado, tm-se discutido que to grave quanto a militarizao excessiva da polcia ostensiva, tem sido a advogadizao da polcia judiciria, que levou a executar nas delegacias um ritual semelhante ao que exercido pela justia atravs das varas criminais (BEATO FILHO, 1999). A carreira de delegado da polcia, no Brasil, tem sido uma prerrogativa de advogados131. E como se j no bastasse os atritos com as Promotorias, a hegemonia da cultura jurdica na atividade policial investigatria colocou em rota de coliso a figura do delegado com a dos agentes de campo e percia, que
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O carter inquisitorial reproduziu um sistema de crenas baseado na ideia de verdade real, de onde decorre u a necessidade do cartrio, de tomar os depoimentos com f pblica, o que transformou a investigao policial numa produo interminvel de papis escritos e com firma reconhecida . (MISSE; 2009:16). 130 Srgio Adorno em: Paulo S. C. NEVES (Org.); RIQUE, C. D. G. (Org.); FREITAS, F. B. (Org.). Polcia e Democracia: Desafios Educao em Direitos Humanos. 1. ed. Recife: Edies Bagao, 2002, prefacio, p. 10. 131 Inclusive como secretrios de segurana pblica. Em 2010, em 18 dos 26 estados brasileiros, eles estavam ocupando tais cargos. Anteriormente, prevaleceram procuradores de justia, desembargadores e oficiais de reserva do Exrcito. Subjaz em tais escolhas tcnicas a suposio de que o secretrio de segurana pblica deve ser um erudito do direito penal ou mesmo um mano de piedra. (SAPORI, 2011:12)

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tentaram remodelar os quadros internos e as carreiras policiais. Para o socilogo Cludio Beato (1999), os confrontos internos seriam um caso tpico de organizaes de conotaes rgidas, como as polcias, nas quais os ranks superiores tendem a uma perspectiva mais administrativa delas. Como tal, acreditam que o organograma traduz o sistema de hierarquia e o fluxo de comando organizacional. E na outra ponta, porm, tem-se uma atividade profissional altamente discricionria e que, para ser adequadamente realizada, exige um grande grau de autonomia e iniciativa e que podem demandar mudanas. (Elizabeth Ianni, citado em BEATO FILHO; 1999:11). Ainda segundo Beato, a observao da estrutura policial de outros pases relata que as organizaes policiais tendem a ser conservadoras em relao s suas prticas tradicionais de operao, e qualquer tentativa de estrutur-las ou de consider-las em uma gesto mais sistmica no pode desconsiderar o confronto com esses elementos culturais e organizacionais. O grau de centralizao no comando dessas foras pode ter a ver com as tradies estabelecidas nas origens da fora policial. (BEATO FILHO, 1999:11) O caso do Brasil interessante porque se atribui ao passado e aos desvios das polcias que se prolongaram em uma democracia de desiguais, boa parte da sua militarizao e advogadizao132. Embora a tarefa de caracterizar as origens destas foras fuja ao nosso marco temporal, as foras policiais, particularmente a judiciria, foram atores a serem pensados na elaborao de aes no mbito investigativo e do sistema penal. No perodo psconstituinte, a tentativa de modernizao de prticas nesses mbitos no significou trabalhar numa tabula rasa, pelo contrario, teve que lidar com a profunda carga histrica dessas instituies e dos seus interesses particulares que caracterizou uma verdadeira batalha pela supremacia na investigao criminal.

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Reitera-se que os termos militarizao e advocadizao no devem ser tomados por si s. Polcias militarizadas existem em muitos pases, mas com perfis distintos da polcia brasileira. Ao mesmo tempo, o mencionado modelo Britnico da Common Law um caso da advocadizao ao extremo da polcia na investigao criminal. Portanto, esses termos devem ser considerados e problematizados de acordo aos seus fins e na relao que as polcias estabeleceram com outros rgos no sistema de segurana pblica, includo o processo penal, tal como abordado neste recorte histrico.

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CONSIDERAES FINAIS
A exposio das experincias chilena e brasileira, das transies democracia, forneceu algumas pistas que permitiram discernir o caminhar das polticas pblicas em matria de segurana. Embora seja difcil inferir estritamente at que ponto as prticas dos paradigmas de segurana se alteraram em cada pas, pode-se dizer, que pelo menos o nvel dos insumos legais ou tericos do agir governamental, como verificado na edio dos planos nacionais de ambos os pases, tentou enveredar para uma segurana multidimensional, com foco na integridade do cidado e da ordem pblica. No entanto, o auxilio das anlises interdisciplinares leva-nos a concluir que repensar as polticas pblicas em segurana foi um grande desafio para as concepes modernas de gesto, pois as instituies da rea foram marcadas por princpios que lembram o paradigma da segurana nacional, da luta feroz contra o crime baseado no uso da arma e violao de direitos humanos, da investigao com problemas de controle externo (especialmente no caso do Brasil) e por um arranjo institucional pouco malevel. Ou seja, para as administraes nacionais, polticas pblicas em segurana muitas vezes foram reduzidas funo pblica ordinria ou problemas de gesto burocrtica, tornando difcil encarnar ou perenizar modelos como os do ciclo vivo. Alm disso, pode-se indicar como um trao distintivo importante das polticas pblicas na rea de segurana, sobretudo as mais recentes, o fato de elas serem pela direo top-down na sua concepo, deciso e implementao. Pelo menos para as dcadas mais recentes, enquanto outras reas pblicas e sociais fomentaram o engajamento de novos atores polticos, num movimento bottom-up, as polticas de segurana so flagrantemente negociadas em processos polticos de acesso restrito e que colocam como desafio para a anlise desse setor o contorno das resistncias burocrticas e polticas presentes nas agncias governamentais (ALVAREZ & SALLA, 2004:186). Isto no apenas criou obstculos a uma reviso dos pressupostos da ao do Estado neste setor, como tambm acabou estimulando, como exposto no captulo 1, a viso tradicional segundo a qual os crimes so aqueles que atentam contra a incolumidade da ordem pblica, como os delitos contra o patrimnio (roubos, roubos de cargas e seqestros), deixando de lado a violncia intra-familiar, de gnero, de colarinho branco (e tambm de homicdios no caso do Brasil, onde o seu ndice nos anos 2000 ainda superava os 20 por cada cem mil habitantes segundo a UNODC, boa parte sem apurao e devida investigao policial

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como visto na seo 3,3), minimizando a interseo com outras reas de preveno ou a adoo de polticas multi-setoriais. A dimenso do problema da criminalidade tambm aumentou se considerados os aspectos da criminalidade contempornea que receberam difuso massiva para demandar da comunidade internacional maior segurana global (PNUD, 2005). Por exemplo, a agenda global contra a delinquencia, promovida particularmente pelos Estados Unidos da Amrica, tendo como eixo central o combate contra as Drogas, o crime organizado, a lavagem de dinheiro e recentemente o terrorismo. Estes feitos tambm devem ser mencionados na expanso do poder punitivo na nossa regio, face s camadas mais vulnerveis ao trafico de drogas, e na utilizao desmedida e irracional do Direito Penal face o agravamento do quadro carcerrio e da imposio da priso preventiva com carter indeterminado, j que, em nvel da Amrica Latina, ela ainda regra e se dita em mais da metade dos casos. (Centro de Estudios de Justica de las Amricas, in: RIEGO & DUCE, 2008:369). A questo das drogas, criminalidade e Estado precisa ser mais bem explicitada em futuros trabalhos. Mas no que tange s polticas pblicas de segurana entendidas num marco integral ou de mbitos multi-dimensionais que vo alm da represso, comparativamente, no Chile este quadro foi atenuado com o relativo valor dado retro-alimentao entre os sucessivos Planos Nacionais vistos no segundo captulo. Isto , em aes de tentativa e erro e correo que se assemelharam ao princpio dinmico das polticas pblicas do ciclo vivo. A conjugao de grupos de expertise, como na elaborao do Plano Nacional de Segurana Cidad de 2003, e a aprovao de pacotes legislativos, fruto da aliana da Concertacin, possibilitaram reformas mais profundas como a do processo penal e criao do Ministrio Pblico no final do sculo passado. Outro diferencial decorreu do fato de a ideia de segurana, focada no cidado, ter sido insistida desde a constituio de 1980 at os ltimos Planos dos anos 2000. No entanto, a sua implementao ainda um caminhar contnuo, que permanece preso s esferas estatais, j que a institucionalizao de co-atores a nvel local, como dos Conselhos junto aos Carabineros, foi incipiente e focalizada. Ao mesmo tempo, a reforma do processo penal conseguiu perpetrar uma ao mais clere e prxima entre a Justia e o cidado, em vista da reduo da morosidade e do carter inquisitrio que o sistema penal de 1907 apresentava antes da reforma de 2000-2005. Mas deve haver cautela, pois, no crescimento da populao penal, se por um lado a diminuio da proporo de prises preventivas decaiu em relao s de condenados, isto pode entender-se como um aprimoramento do trabalho entre fiscales e policiais e da maior fluidez do sistema penal. Mas por outro ngulo o sistema estaria processando, preferencialmente, casos de mais

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fcil e rpida resoluo (FRUHLING, 2008:3). Corroborando, assim, a necessidade de sempre se problematizar a busca por eficincia e, sobretudo, para requerer informaes qualitativas que permitam emitir mais pareceres sobre a reforma em longo prazo. Alm disso, eficincia da Justia e do policiamento, dentro do recente paradigma da segurana cidad, no pode ser simplificada na sua relao com o maior nmero de condenados. Paralelamente, no terceiro captulo, as polticas de segurana pblica no Brasil, na transio da democracia, estavam imbudas de problemas de coordenao, federalismo e de agenda, uma vez que, aps a Constituinte, foram implicitamente compreendidas como um problema das administraes dos Estados em vista da crise fiscal que afetava o pas at meados dos anos 1990. A ao federal e a emisso dos Planos Nacionais na rea foram de carter mais reativo do que no Chile, em vista que dois deles, um em 2000 e outro em 2007, foram promulgados aps escndalos de aes criminosas repercutidos pela mdia. Ao mesmo tempo, as polcias gozaram de menos prestigio e se viram mais constantemente no centro de prticas de coero excessiva e de violao de direitos humanos. No agir governamental para articular a Unio e os Estados, os Planos no institucionalizaram aes inter-setoriais e multidimensionais que extrapolassem o simples policiamento. Mas h de se mencionar que j reconhecem, pelo menos na letra ou teoria, a necessidade de se aproximar de um paradigma de segurana cidado. Na viso setorial, verificou-se que o Processo Penal e a articulao entre o Ministrio Pblico e as polcias tentaram aproximar-se da vertente acusatria e de celeridade da Justia. No entanto, reformas como as de 2008 resumiram-se a ensaios legislativos sem serem sistmicas e, alm disso, constituiu-se uma relao spera em torno da investigao policial. As polcias Judicirias, em vista da sua advogadizao e do peso histrico de prticas investigativas cartoriais, mantiveram atritos com o resto do sistema penal, o que ocasionou lentido e acmulo de inquritos. E tambm apresentaram, especialmente em fins da dcada de 2000, segmentos internos ligados a tarefas de campo que buscaram reformar suas estruturas investigativas e organizacionais. Finalmente, se bem este trabalho traou o panorama de ambincias especficas de instituies e polticas ligadas segurana pblica do Chile e do Brasil nas ltimas dcadas, tendo como pano de fundo a Amrica Latina, props-se a analisar o histrico democrtico de ambos os pases com base a um bom governo. Ou seja, como dito por Claudio Beato (1999:19), a um Estado que conseguisse simultaneamente responder s demandas sociais, como na questo da segurana, e que respondesse s atribuies que lhe cabem minimamente num contexto democrtico. Mas se a histria recente a busca contnua por

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esse Estado, lidou-se, como foi visto ao longo deste trabalho, com uma questo significativamente complexa que imps a necessidade de aproximao entre diversas instituies e sujeitos. Tratou-se, portanto, a segurana pblica como um processo histrico recente que visa articular dinamicamente aes (ir)racionais que envolvem um ciclo que vai desde a conjugao de planos at o sistema de justia criminal. Por exemplo, sem articulao entre polcias, prises e judicirio, ou sem o envolvimento da sociedade organizada, recentemente passou a ser difcil pensar eficincia nas aes de controle da criminalidade e da violncia. E tal empreitada cresce se cogitarmos que as polticas pblicas ou o agir do Estado , por assim dizer, permeado por irracionalidades ou elementos que fogem a uma planificao racional. Pois, como elucidado por Luis F. de Souza (2011), os jogos e as presses de grupos de interesse, a cobertura miditica, os mecanismos legtimos e no-legtimos de veto criam um campo problemtico de condies a transformar a ratio originalmente definida, em irracionalidades administrativas, burocrticas e valorativas que fogem normativa e nitidez das instituies pblicas. Assim, este trabalho, o qual capta um espectro temporal de mais de vinte anos, por enquadrar aes ntidas e opacas dos planos, atores e limites das aes em segurana pblica, um passo para discernir as (ir)racionalidades de entes nacionais no devir histrico das polticas pblicas latino-americanas nos ltimos anos.

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