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JOS SOUTO MAIOR BORGES

p. 3<y-fcz.
i" Diret^''dV;Lfriiv"rsidd'^ Fedrl'^".":

risf;Ex-Diretor: da:Faculdade. de ^Direito 'db Recife,';cargo';dp qual;s f afastou .recentemente. Advogado mili-.

+ 2>o/0<i

|tante,'atua'no contencioso administra-.


pvtf.' judicial.; Exerce consultoria jr-

INTRODUO
AO

"^Bfqrma, dfSistma^iutar:^jj$k

DIREITO FINANCEIRO
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rj 8)5Reif;U976);:^,:;^K.,
%pisens.Jribirias (So Pai;;^:: ''rj(SaPaoy975) f: :|^?> ' :- ^f/;
$Lei Complementar Tributria..'. :$i|; ';.
(S p gaulo,'; 197^

'Imposto. sobre..Servios:;Sy:?^ i%:,'~

tireitadd. de pirit<iVtiribtrio- v^|it(^


::Brasiliro'!)f(Rio|;

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;e;putrosmun

r corraditripjni pfdcssp judiciall^r


i(uma viso dialtica), S Paulo, 1996;;: '

Limonad

Copyright Jos Souto Maior Borges

Copyright da presente edio:


Editora Max monad MoissLimonad

NDICE

PREFACIO A 2a EDIO

Capa: Carlos Clmen

CAPTULO 1
CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA 9

SEO I: Introduo SEO II: A atividade financeira no quadro geral


Editora Max Limonad

11
17

das, atividades do Estado

fone: (011)3873-1615

SEO III: Tipos e modos de obteno de receitas pblicas


CAPTULO 2
FINS DA ATIVIDADE FINANCEIRA

29

39

1998

SEO I: As finanas fiscais SEO II: As finanas extrafiscais

40 46

CAPITULO 3

A EXTENSO DO PODER FINANCEIRO

63

SEO I: A eficcia territorial e pessoal do poder financeiro SEO II: A atividade financeira das coletividades
interestatais personificadas

63
71

JOS SOUTO MAIOR BORGES

CAPTULO 4

AESTRUTURA DO FENMENO FINANCEIRO SEO I: Ateoria de GREIOTTI SEO II: O elementojurdico da atividade financeira
da atividade financeira

SEO III: Os elementos poltico, tcnico eeconmico


CAPTULO 5

.77 80
Prefcio 2a edio

Premiada pela OAB-PE com o Io lugar em concurso de monografias, este livro teve a sua Ia edio em 1996, pela Imprensa

n rnNrFITO DO DIREITO FINANCEIRO

orvVx rw a rpnrSo miblicstica do Direito Financeiro SEO I: A concepo P0^fisco

91 De l para c, transcorridos 32 anos, olivro sumiu de circulao. A


comercializao local; no circulou nacionalmente. 97 publicao AguadV0 ^teve curiosidade, um ou outro interessado contudo me tem

Universitria da UFPE: a primeira obra que o autor ousou publicar.

SEO II- Evoluo ecaractersticas do Direito Financeiro 102 soljcilado, at hoje, exemplar no mais disponvel, porque aedio
SEO III: Contedo do Direito Financeiro
SEO IV: ODireito Tributrio
BIBLIOGRAFIA
121 outros trabalhos meus.

{^ logo se eqptoo. ^ ^ ^^ ^ ^ ^ ^ ^ ^.^


^ ^^ bib]jo,eca No me dava conta de algum imeresSe em
conhecer o seu contedo; interesse provocado pela publicao de

hoje editados sobre a matria, que mesclam s questes jurdicas, abordagens econmico-financeiras em inslita confuso metodo
lgica.

Trata-se de uma Introduo ao Direito Financeiro, esboada luz de critrios estritamente jurdicos, ao contrrio de muitos livros at

portanto obra de pura dogmtica jurdica. Nela no se mis

turam critrios jurdicos e extrajurdicos a prejudicar e mesmo inviabilizar a demarcao temtica fundamental para a unidade do

objeto de investigao. Ocorte epistemojgico no campo material

coberto pela Finana Pblica j a claramente intentado. Por isso a


obra no trata, com metodologia econmica, de Finanas pblicas, ao modo tradicional, nem de Economia Financeira, ao estilo moderno.

Seu objeto preambular: iniciar o estudioso no campo do Direito


Financeiro, como ordenao jurdica das atividades financeiras do
Estado e seu sub-ramo, o Direito Tributrio. Uma teoria, a jurdica,

dentre muitas outras, as extrajurdicas, que se dedicam ao estudo da


atividade financeira do Estado (Poltica Fiscal, Administrao Finan ceira, Economia Financeira, etc.) Da a expectativa do seu interesse

memria de meu pai,


Desembargador Dirceu Borges. minha me e minha mulher.

JOS SOUTO MAIOR BORGES

mra os cursos jurdicos epara os que se dedicam ao estudo do enquadica Creio ento que este trabalho tem oseu espao.

TZ D reto Tributrio, que proliferam, com enorme demanda. m nossa^Universidades, carecem de uma bibliografia estritamente jur
Bte pequeno livro omarco inicial do caminho de pensa mento percorrido pelo autor em todos esses longos anos. Cnsl.da da

ESto JuSco do fenmeno financeiro. Os cursos de, especializa-

p^outJobras ,^^^1
^oSdoTrf^ no Processo Judicial-Uma Viso Dialtica" (1996)
,zn Trihntria - Uma Introduo Metodolgica (1984), Cincia rei z

CAPITULO 1 CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA

Torres que amistosamente me despertou atentao, algo vaidosa de

Pontos destacados em conversa vespertina com Heleno

1 O Estado,1 considerado como uma comunidade

jurdica total ou nacional2 e uma organizao preordenada


I. "La definicin dei "Estado" resulta muy difcil, dada Ia multiplicidad de los objectos que ei trminocomnmcntedesigna" (HANS KELSEN, Teoria General dei Derecho y dei Estado, trad. de EDUARDO GARCIA MAYNEZ, Imprenta Universitria, Mxico, 1949,pg. 191). Para o chefe da Escola de Viena noa escassez de significados, masa superabundncia de sentidos, torna quase impossvel o uso da palavra Estado: "Si Ia
situacin de Ia teoria cientfica dei Estado dista mucho de ser satisfactoria dbese,

dSr esta obra, praticamente desconhecida. Da !*


reedit-la ocaminho foi surpreendentemente curto. Oque nao o az

fSdor de seu contedo, mas solidariamente responsvel pelo seu

deStn" Escrevendo esta monografia oautor guiado pela intuio e inspirao, deu incio ao seu longo percurso de estudioso do D re to Srio! Como, sem infidelidade as nossas origens, desconsiderar ou mesmo repudiaroentusiasmo dos nossos pnm^rospassos^

isso pan\ lm mL claro- comomtodo histrico-evolutivo que

Aminha proposta hermenutica hoje nao se confunde - e

busca tradicionalmente apreender osentido das ^W^

Termenutico simplesmente Histrico surpreende *f"g^ nria tal como originalmente eclodiu na teoria juodica, tributaria.m
modelo terico do autor, numa escavao da origem do seu pensa
mento, ela no pode ser desconsiderada.

nela sua evoluo. diversa ametodologia que preconizo: omtodo

no desconsideradas as suas derivaes posteriores. P*^~*J* Pas oatrs publicando esta obra? Para que oestudioso "**"
"ora antecipa. Motivo bastante para aminha relutante aqu.escnca
em reedit-la.

no mbito tributrio ficar incompleta sem aconsiderao do que esta


.

Creio por isso mesmo que areconstruo das minhas teorias

Jos Souto Maior Borges


Recife, 1998

sin duda, entre otras razones, a Ia multiplicidad de significaciones que ofrece dicho substantivo, pues Io de menos cs contraponer, como se hace frccucntcmcntc. Ia formacin cientfica de conceptos a una nocin insegura, vacilante y vulgar com nimo de superaria. Lo que hace tan problemtica toda Teoria dei Estado s ms bien Ia inaudita discordncia intima de Ia prpria terminologia cientfica" (Teoria General dei Estado, trad. de LUS LEGAZ Y LACAMBRA. Editorial Labor, S. A., Barcelona, 1934. Io, pg. 3). A equivocidade terminolgica ou plurivalncia significativa do termo Estado (e. g., Estado Unitrio c Estado Federal, Estado Brasileiro e Estadode Pernambuco) denunciada entre ns, com invulgar rigor cientfico, pelo professor LOUR1VAL VILANOVA: "A confluncia de vrios conceitos para um s termo {plurivocidade) freqente no domnio das cincias sociais. Sua causa (omissis) a com plexidade do objetode conhecimento e a interferncia da equao pessoal valorativa do sujeito do conhecimento. Na TeoriaGeral do Estado, por exemplo, falta conotao rigorosa cm termos bsicos como Estado, poltica, poder, Constituio" (O Problema do Objeto da Teoria Geral do Estado, Imprensa Oficial, Recife, 1953, pg. 20). O pluralismo constitucional do objeto do Estado contribui para essa impreciso terminolgico-conceitual: "A dificuldade, para a Teoria Geral do Estado, provm

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JOS SOUTO MAIOR BORGES

INTRODUO AODIREITO FINANCEIRO

11

realizao de certos fins,3 no exerccio de suas atribuies4


desenvolve, atravs de seus agentes e rgos, atividades de
doobjeto, do pluralismo constitucional desse objeto, que permite consider-lo sob
vrios pontos de vista" (Ob. dl., pg. 63). Esse fenmeno se observa, com maior nitidez, no Estado Federal em que se pro duz uma repartio de competncias entre o Estado central e os Estados federa dos. No Brasil, um dosaspectos mais sugestivos dessa repartio decompetncias

natureza diversa (polticas, sociais, administrativas, econmi cas, financeiras, etc.).5

SEO I
Introduo

a partilha tributria entre asunidades da Federao (Unio. Estados-mcmbros e Municpios), disciplinada, rigidamente, noprprio texto constitucional. 2."Elordcn jurdico central queconstituye a Ia comunidad jurdica central, forma con los ordenes jurdicos localcs que constituycn a Ias autoridades jurdicas
locales, cl orden jurdico total o nacional, queconstituye ai Estado o comunidad jurdica total" (KELSEN, Teoria General dei Derecho y dei Estado cit., pg. 320). Nesse mesmo sentido, escreve ilustre jurista mexicano: "La comunidad jurdica total compreende a Ia Fedcracin, o comunidad jurdica central y Ias comunidades locales, cada una de cilas com su prprio orden normativo e su prpria jerarquia. Hay que distinguir cuidadosamente cl sistema jurdico total dcl Estado Federal y ei ordcn parcial compuesto por Ias normas fcdcrales" (EDUARDO GARCIA MAYNEZ, Introduccin a Ia Lgica Jurdica, [' ed., 1951. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, pg.61).

2 Acomplexidade das atribuies do Estado um dado emprico constatado por todos. Corolrio dessa comple xidade e exigncia metodolgica de critrios cientficos de classificao das atividades estatais, sem o que tornar-se-ia

impossvel o seu estudo, porquanto toda Cincia Social


reconstitui apenas parcialmente a realidade concreta. A atividade estatal apresenta, assim, uma variedade

emprica to complexa que os estudiosos no poderiam inter

3." essenzialc aogni organizzazione sociale e quindi a maggior ragionc ali


Stato che 1'organizzazione suprema 1'esser preordinata alia realizzazionc di fini. Una organizzazione priva di fini c cio senza alcuna funzionc, non avrcbbe raggionc d'essere" (ALDO M. SANDULLI, Manuale di DiritioAmministrativo, 6' ed..Casa Editrice Dou. Eugnio Jovene, Npoles, 1960, n. 2, pg. 3). 4. "El concepto de atribuciones comprende ei comenido de Ia actividad dei Estado; es Io que cl Estado debe hacer. El concepto de funcin se refiere a Ia forma y a los mdios de Ia actividad dei Estado. Las funciones constituycn Ia forma de ejercicio de las atribuciones". (GABINO FRAGA, Derecho Administrativo, V cd., Editorial Porrua, Mxico, 1958, n. 14, pg. 15; n. 67,
pg.87).

pret-la sem o instrumental de conceitos, critrios e princ pios fornecidos por esquemas cientficos prvios: "Uma
Cincia Social decompe o real: seleciona fatos, quantidades,

dando-lhes certa qualificao. uma abstrao que serve para aprender a realidade a partir de determinados termos de refe
rncia, segundo certo esquema de interpretao. Prope uma

teoria que serve para organizar fatos isolados ou verificaes

esparsas, e constitui um fio de Ariadne na complexidade


desalentadora da realidade".6
1935) satisface plenamente esos requisitos ya que. cnefecto. se tracta de designar

Para o professor mexicano, o conceito de atribuies do Estado substitui, com vantagem, o de servios pblicos. FRAGA critica, ainda, outras denominaes
propostas para designar o contedo da atividade estatal: "En unos casos y de
acuerdo con determinada doctrina, se habla de "derechos dcl Estado". En otros,

genericamente cualquiera tarca atribuda ai Estado para que este pueda realizar
sus finalidades" (Ob. cil., n. 3, pg. 5).

de "faculdades", "prerrogativas" o aun de "funciones dei Estado". Sin embargo, por ncccsidadcs tcnicas includibles es indispensable fijar una terminologia invariable que,adems, no se preste a interpretaciones ambguas como sucede con las expresiones sciialadas, sino que, por ei contrario, tenga una connotacin precisa. Nos parece que Ia expresin "atribuciones dei Estado", que ya ha sido admitida, por Ia doctrina (v. BONNARD, Prcis Eimentairc deDr. Adm., 1926 c

5. "Assim, atividade do Estado corresponde ao conjunto de atos praticados em

seu nome e segundo seus fins. por seus agentes ou rgos" (JOO JOS DE
QUEIROZ, in Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro, Editor Borsoi,
Rio, s/d., verbete Atividade do Estado, vol. IV, pg. 397). 6. RAYMOND BARRE, Manual de Economia Poltica, trad. de PIERRE SAN TOS,Editora Fundo de Cultura, Rio, 1962, vol. 1, pg. 16.

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INTRODUO AODIREITO FINANCEIRO

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jurdico-positivo na sua dinmica enas suas formas de mani

3Considerando como objeto de estudo o Estado no exerccio de suas atribuies, vale dizer, o ordenamento

caput), mediante essas formas especficas que distinguem o


Estado dosdemais agrupamentos societrios. Cada um desses poderes tem a sua estrutura interna adaptada s funes queexerce.
6 As atividades do Estado materialmente conside

festao, temos as funes estatais modos pelos quais o


Estado exerce as suas atribuies que se diversificam nstitucionalmente, embora de maneira no absoluta: podem ser exercidas subsidiria ou excepcionalmente por outro, funes
inerentes a um determinado poder.

radas, isto , tendo-se em vista a matria objeto de disciplinao pelo ordenamento jurdico de um determinado pas, esto subordinadas a instveis critrios de seleo pelos gover
nantes: "No existiendo una lnea de separacin entre las necesidades que deban satisfacerse por los indivduos, por las asociaciones libremente constitudas, o por Ia atividad dei Estado, se comprende que Ia esfera de accin estatal no permanezca siempre idntica en Ia historia y que tienda cada vez ms a extenderse en ei presente por Ia influencia de diversas fuerzas, tales como Ia mayor influencia poltica e social dei pueblo, ei desarollo de Ia riqueza y de Ia poblacin y Ia transformacin deIaorganizacin econmica".8
7 As atividades do Estado so, tambm, considera

4H vrios critrios para oexame da diversifica o das funes do Estado. Ocritrio material ou objetivo prescinde do rgo ao

qual esto essas funes atribudas edespreza aforma pela qual se manifestam; atende natureza ou aos efeitos da ativi
dade (funes materialmente legislativas, executivas ejudi
cirias).

O critrio formal, subjetivo ou orgnico, considera a

forma externa de que se reveste aatividade estatal eorgo

do qual emana (funes formalmente legislativas, adminis


trativas e judicirias).

5As manifestaes da atividade interna dos agen-

tes ergos do Estado se revestem da forma de lei, de ato


administrativo ou de sentena: "O Estado, uma vez consti tudo, realiza os seus fins atravs das trs funes em que se

das passveis declassificao sob um duplo aspecto: a) ativi dades internas e b) atividades externas. Sem descer, por ora, anlise crtica desse critrio distinto, pode-se dizer que,
enquanto as atividades internas se desenvolvem dentro do ter ritrio do EstadQ, as atividades externas se exercem alm-

reparte a sua atividade: legislao, administrao e juris


. . .. . .

fronteiras (infra, captulo 3).

dio".7

exercem pelos diversos rgos dos trs poderes da Unio: o

As funes legislativa, executiva e junsdicional, se

8 Variveis motivos polticos e que no podem ser determinados a priori comandam a atuao do Estado no
8. BENVENUTO GRIZIOTTI, Princpios de Poltica, Derecho y Cincia de Ia
Hacienda, trad. de HENRIQUE R. MATA, Instituto Editorial Rus, Madri, 2* ed.,

Legislativo, oExecutivo eoJudicirio (Const. Fed., art. 36,


7. SEABRA FAGUNDES, OControle dos Atos Administrativos pelo Poder Judi
cirio, i' ed.. Revista Forense, Rio, 1957, n. 2, pg. 17).

2o, pg. 50; idem. Princpios de Cincia de las Finanzas, trad. de DINO JARACH, Roque Depalma, Editor, Buenos Aires, 1959, pg. 22.

JOS SOUTO MAIOR BORGES


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INTRODUO AO DIREITO FINANCEIRO

15

sentido de promover asatisfao de certas necessidades cole is exercendo os governos uma srie constante de opes das necessidades sociais aserem satisfeitas pela rede de ser vios pblicos' ALIOMAR BALEEIRO chega aafirmar que

deacuerdo con ei desarollo de Ia civilizacin y concomitantemente con ei cambio de las necesidades sociales

que exigen una satisfaccin adecuada, se van asinando ai


Estado determinados fines que varian tambien en ei espacio y

uma necessidade se torna pblica por uma deciso de orgaos polticos: "Necessidade pblica toda aquela de interesse

ei tiempo".12
9 O exerccio das atividades do Estado pode se dar emcarter supletivo ou complementar, concorrente ou mono

geral, satisfeita pelo processo do servio pblico. Eainter veno do Estado para prov-la, segundo aquele regime jur dico oque lhe d colorido inconfundvel. Adespeito dos fugidios contornos econmicos, a necessidade torna-se
pblica por uma deciso de rgos polticos .

polizador de setores da vida econmica e social.


A ampliao do intervencionismo do Estado na vida econmica e social acarreta uma reduo no mbito de atua

So escolhas polticas, por conseqncia, que delimi tam oraio de atuao do Estado; escolhas que traduzem pre

o da atividade particular. Por esse motivo, ensina GABLNO


FRAGA que o problema de determinar quais so as atri buies correspondentes a um determinado Estado se encon
tra intimamente vinculado com o das relaes que numa soci

ferncias eventuais dos detentores do poder poltico ou das maiorias congressuais, inexistindo, no estdio atual do conhecimento cientfico, um critrio vlido, universalmente

aceito, para revelar quais as necessidades aserem providas pelo Estado equais as que devero ser satisfeitas pelos partino tempo eno espao e nisto consiste, precisamente, asua relatividade histrica: "Para determinar ei contenido de Ia
' Os fins colimados pela atividade estatal so variveis

edade poltica guardem este e os particulares.13 A tendncia


para o intervencionismo estatal, geralmente designada como "paternalismo ou providencialismo governamental", provoca uma reao de grupos e interesses econmicos que se obje tiva atravs de maior participao na vida pblica e nas deci ses polticas, procurando influir sobre o ser do Estado
fenmeno constatado e analisado, entre outros, por

actividad dei Estado, es necesario tener presente que,

RAYMOND BARRE: " hoje lugar-comum falar-se em


poder econmico. Unidades econmicas poderosas exercem
sobre a vida econmica um efeito de dominao irreversvel: em muitos setores, a atividade econmica implica o confronto

carlcr essencialmente polco (Science et Techmaue Ftscale. Pans, Prcsses


UniversitairesdcFrance,vol.l,pg. 101). ,I(. Rio 195a

de poderes contratuais desiguais. Mais ainda, os centros de

r958. Pg iScf. GRIZIOm, Princpios de Poltica. Derecho yOenaa de Ia


1; pgs 15 e16. eT, pg. 54; idetn, Princpios de Cienaa de las F.nanzas et.,
pg. 25.

12. GABtNO FRAGA, ob. cit., n. 3, pg. 4. Esta relatividade histrica dasestru turas sociais posta em relevo pelo prof. BARRE: "Segundo a idade das estrutu ras, seu grau de solidez c de plasticidade, a interveno do Estado variar cm suas possibilidades (quanium deao) e em seus meios" (Ob. c vol. cits., pg. 203). 13. Ob. cit., n. 4, pgs. 5 c 6.

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INTRODUO AODIRETO FINANCEIRO

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poder econmico se dirigem contraopoder poltico, tentando


influenci-lo oudomin-lo".

SEO II
Aatividadefinanceira noquadro geral das
atividades do Estado

Assinala, ainda, oprofessor da Faculdade de Direito de Caen- "No domnio poltico, enfim, as grandes empresas e os grupos econmicos exercem influncia crescente sobre a

, _. .,

SOberatConcorrnciaope-seomonoplio estatal para

10 Princpios constitucionais expressos e implci


tos regulam e delimitam a capacidade financeira das unidades

constituir um sistema de economia centralizada tendo o Esmdo como centro de convergncia: "Se oEstado,<&**. Estado-membro ou Municpio), exerce a atividade, com ex luso de toda aconcorrncia privada, h omonoplio estatal. Se oexerce com outra entidade, no-estatal, h o monoplio misto. Se dois Estados que oexercem, ha o oligoplio pluriestatal. Se oexercem duas unidades, ou ma s,

polticas e fixam a competncia dos poderes na formao e aplicao das normas jurdico-financeiras em geral e, espe
cialmente, nas normas tributrias.

dStes, do mesmo Estado, h omonoplio estatal misto,


ou ooligoplio estatal misto".

Assim, constitucionalmente cometido aoLegislativo o estabelecimento das normas fiscais, cabendo a sua regula mentao e execuo Administrao Pblica e a declarao do Direito ao Poder Jurisdicional (Const. Fed., art. 141, 4o). O rol desses princpios, de inegvel inspirao pol tica, pode ser encontrado na importante monografia de
ALIOMAR BALEEIRO: Limitaes Constitucionais ao

No presente trabalho, selecionaremos, dentro desse complexo emultiforme universo das atividades estatais um
jurdica autnomao Direito Financeiro.
Estudaremos, portanto:

Poder de Tributar, 2a ed., Forense, Rio, 1960, pgs. 13


usque 15). A discriminao das fontes da receita tributria est rigidamente disciplinada no ordenamento constitucional do pas (Const. Fed., arts. 15, 19, 29, etc, Emenda Constitu

tipo especfico: as atividadesfinanceiras, objeto de regulao

-neste captulo 1:0 conceito da atividade financeira;


-no captulo 2: Os fins da atividade financeira; -no captulo 3: Aextenso do poder financeiro; -no captulo 4: Aestrutura do fenmeno financeiro; -no captulo 5:0 conceito do Direito Financeiro.
14.0b. cit., vol. II, pg. 95.

cional n 5). A despesa (art. 73), o oramento (arts. 73 usque 76, 141, 34) e o crdito pblico (arts. 33,63, inc. H, 7o, inc. VI

e9o) so tambm objeto de regulao constitucional.17

17. "Nos pases de constituio rgida e de controle judicial da constitucionalidade c legalidade dos atos dos governantes, como o Brasil, Estados Unidos e

T, DE mKdA, Comentrios aConstituio de ,946, 2' ed.. .953.


Max Limonad, So Paulo, vol. I. pg. 282.

Argentina, asujeio da atividade financeira aos moldes jurdicos mais enrgica


do que nos demais" (ALIOMAR BALEEIRO. Uma Introduo Cincia das Finanas cit., vol. I,n.33,pgs. 52e 53).

JOS SOUTO MAIOR BORGES


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INTRODUO AODIREITO FINANCEIRO

19

qnci a,entre outrsua as,^^^^^ltoi* W ? po *&l *"*> ala^^^^BLUMENSTE]N CnSttUCn de Cada grUp Financcira,^que eem^^.^ M esfer^_jundi> ^ C" ^^^^
Poder g

Adiviso dos poderes acarreta c

conse-

q organos alos que especificamente corresponda Ia funcin

ajustar sus actos a un esquema abstracto, elaborado por

hlriafou disciplinando os fatos geradores, ^ ^ moderno Estado de Direito, pelo qual toda manifestao do V, i mrpos da tributao, etc. \y- 6,0 poder pblico se submete a um ordenamento jurdico de calculo eP^ financeir0, Const. Fed., art. i. P ^ ^ administrao

administrao Pblica (p. ex., ap

^ ^ rege aatjvjdade f,nancejra 0princpio fundamental do

dC "xTaEV); 2) O Poder Legislativo J^J


viarnen , omT do exerccio financeiro (Cons .

mC taos gastos'necessrios execuo os ^ ^ titucional genrica oprincpio da legalidade: "Ningum pode


^ obrigado afazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em

oEstatuto Supremo do pas erigiu em garantia cons-

U1 S ' '*

moeneralidade da doutrina moderna, q funes administrativas e jurisdicional, submete-se de acordo com age ^ ^^ do Direit0 Financeiro^ ^^ ^ ^ ^.^ ^ ^ ^^ ^.^ao ^seu afonte pn ieMiidade aparece em particular, ao princpio da legali^opnnop.oda e^ fiscal ^^ do consagra Kgundpo*^ ^ ^ ^esto |4] submetidas re34combinados)

de Estado lei"(art"c"a 141,2<, )' criHANDA virtude ^ ordenamento jurdico-positivo pela - Salienta FERNANDO SALNZ Db ea|ej legislao (constitucional ou ordinria) e, no exerccio das

S^5^ * arantiacontra "**" fUndar^istonism O princpio da legalidade da ,ribu.ao pode sereuguena, 21 o pui" criado do seguinte modo: no h tributo sem lei expressa que memrto" fundamentalmente os edebuta di^osda t{t^J{mUum trihutum^^ sim,}. administrativo aue ^ amla ^ flgura 0de possuir ^ ^ escreve ^ MIRANDA;2i ,lQ
pessoa humana en

? es evTdeme e esa fe en los atributos esenciales de ^ ^ ^ q^_ .^ ^ ^.^ ^ ^ plTsonalidad, proclamada td campe, t.c> ^friKVodalevrimri**.
Derecho positivo, se ^^^^ tUviera <p>22 /W(fem vo( pg )63 toda efetividad si la administracion pu
1 23. El orden jurdico de la economia de lasfinanzas, in Tratado de Finanzas, de

4.

^ fins individuais: Ahn

^ ^ ^ ^ ^

^ {3

^^

18. Cf. FERNANDO saii

nn ?A1NZ DE BUJANDA, Hacienda y ue

___

r)erecho JjerLOFF-NEUMARK, trad. do Handbuch der Finanzwissenschaft, Librcria "El

^ Afir Tiempo. JiuWw "e

Jj|Meneo Editorial. Buenos Aires, 1961. vol. I, pg. 111.

,4 Sobfe asubordjnao do Esdo s regras jurf(jicas que cdita eadiviso do

folrtKHCCiri ai Derecho M 154C 155). Polticos, Madri, 1962, vol. h, P6 19. Ob. Cit-, vol. 1. pg- '^20./ben>,vol.I.pg-4^_
21 /bifcm. vol. 11. pg-14/-

der, consulte-se ALFREDO AUGUSTO BECKER, Teoria Geral do Direito rributrio. Saraiva, So Paulo. 1963, n. 60, pgs. 190 e191.

:5. Questes Forenses, Editor Borsoi, Rio. 1962, t. VI, pg. 370.

JOS SOUTO MAIOR BORGES


20

INTRODUO AODIRETO FINANCEIRO

21

ero qne se traduz ochamado principio da n. * to


(Vorbealt des Gesetzes).

Sem lei, portanto, no h atividade financeira, termos

14Essa distino conceituai do Estado como autor


do mandato e o Estado como titularde um dos interesses em

conflito e, pois, como destinatrio daquele mesmo mandato, aceita pela doutrina moderna mais autorizada e tem plano de

aplicao no regime constitucional vigorante em nosso pas.

5 ou * de gesto do patrimnio estataU *


radfpor alguns - particularmente ou administrativas

ceira que se desenvolve, basicamente, no campo da receita e

13 Aatividade administrativa espcie, eafinan

BERNARDO RIBEIRO DE MORAIS, em bsica

monografia, ensina que necessrio distinguir a dupla fisio


nomia do Poder Pblico: a ao do Estado como autor e ao

do Estado como sujeito do ordenamento jurdico.29


Procedentemente, esse autor acrescenta as judiciosas

meratt*^^
su distingue-se, segundo alguns autores, das outras mani1^1-^ carentes de contedo econmico para constituir achamada administraaofinanceira P Pode-se dizer, entretanto, com maior rigor cient fico, nue aatividade financeira predominantementef' Ta: OEstado-legislador decreta; oEstado-admimstrador
arrecada os tributos.211

consideraes anteriores as seguintes observaes: "O Estado possui dupla fisionomia: em primeiro lugar, apresenta-se
como criador do direito, como elaborador e tutelador da

norma jurdica no interesse da coletividade; em segundo lugar, apresenta-se como sujeito de direitos e obrigaes,
submetendo-se ordem jurdicaporelecriada.
Em virtude dessas duas faces, temos duas relaes

diferentes. Quando o Estado, detentor dacompetncia tribut

ria, com seu poder impositivo, elabora a norma jurdico-fiscal, temos a relao de soberania. No momento em que o
Estado acaba de fixar em forma de lei a norma tributria,

temos o aparecimento de um Direito que o prprio Estado

operaciones encaminadas ala obtencn de ^^T^ Estas ltimas tlformacin de !os ^^wTSdK-. Estados, pero operaciones varian en ei "^^S^ift^fi^^"^ ^)lJl-

dever obedecer. No exerccio da pretenso tributria, a submisso do Estado-Fisco lei completa. A partir da existncia da norma legal tributria, temos uma relao de
direito".30

srT?^* (sa,nz DE BU]ANDA-obcit.. vol. 1. pg. 32). iNGROSSO: "Enlrata e spesa sono le duc
Casa Editricc Dou. Eugnio Jovene. 1956, pag. J).

27.SAlNZDEBUJANDA.o^^ 28.INGROSSO(ob.c,t..pg. 10) Atuv* procedimenpropridi deiramministrarione; consegue" n,n ^^J^,^ et GUIDO quest-ultima. che sono donunio cientifico de dino a Giuffr.Editore,
ZANOBIN1, Gw di Diritto Ammintstrattvo, 5 ed.. uon. a.
1958,vol.4',pg.334,m/ine

A relao jurdico tributria , pois, uma relao obrigacional ex lege e no relao de poder. Tambm para GIANNDNI, enquanto o Estado-le gislador "nella esplicazione dei suo potere finanzirio,
29. Doutrina e Prtica do Imposto deIndstrias e Profisses, Max Limonad, So
Paulo, 1964,t.l, pg. 139. 30. Ibidem, pg. 140.

JOS SOUTO MAIOR BORGES


22

INTRODUO AODIREITO FINANCEIRO

23

el segundo, inter partes (es una de las partes cuyo conflito de


intereses compone el derecho)"

a soddisfa le , o cs ai tributo w confonmta alia teggt.t

^^

no/wg vicotow Io

Segundo oinsigne processualista italiano existem dois caminhos para superar a dificuldade de conceituao do Estado como titular de interesse eventualmente em conflito: "Los caminos para superaria son dos: ose admite la identidad
entre el Estado como fuente dei mandato jurdico yel Estado como destinatrio de el, en cuanto sujeto de uno de los intereses en conflito, y se recurre ai concepto de la autolimitacin; o se niega esa identidad contraponiendo el

um contraste de termos opostos, mas dois a,

da mesma realidade, encorUra-se^ ^ J ^

natureza do Estado de Diieito. A lurc^a da atividade

Estado-legislador yel Estado-juez ai Estado-administrador, y


volviendo as aencontrar los elementos lgicos dei fenmeno

jurdico".34

Da coordenao do princpio do Estado de Direito

com a distino de atividades tendo idntico valorformal

*"*%! i* de VANON. est adoutrina palavra Efefe como . *, J de

ensina ilustre administrativista italiano resultam especifi cadas no modo mais evidente as caractersticas da atividade

de administrao com respeito s de legislao e jurisdio. Enquanto que com estas ltimas, cuidando de instaurar e

distintos que se <^"!^sPd Eslado cmoexpresin constantes equvocos: Unacos.cs eu*t

garantir o direito, se pe superpartes, em funo objetiva,


com a administrao o Estado, submisso, como todos os outros sujeitos jurdicos, ao ordenamento e sua atuao
concreta isto lei e aos juizes , pe-se ele prprio, ao tender para os seus escopos concretos, como parte em

subjetiva dei Ikwfe ^^.]ic^f^m^Mo


Estado est super partes (es ei cumy

como ***. / ^tubdito,^^ es decir, ei Estado es soberano <=" ='^u el

queda vinculado por e Ifcmta- P ^.^ e

igualdade com os outros sujeitos. Tanto que parece justo reter

que a qualificao de sujeito jurdico seja reconhecida ao Estado apenas enquanto opera em funo administrativa
33. Sistema de Derecho Procesal Civil, trad. de NICETO ALCAL-ZAMORA y
CASTILHO e SANTIAGO SENTIS MELENDO, Uteha Argentina, Buenos Aires,

^z^^^^ Trb",ar0'u,cu Turim'1956,"' *'

Pg-3, ,nra das Leis Tributrias, trad. de RUBENS GOMES 32. Natureza e Interpretao das Uts DE SOUSA, Edies Financeiras. Rio. s/d. pg. 115.

34 CARNELUTTI, Imroduccin ai estdio dei derecho procesal tributrio, m Estdios de Derecho Procesal, trad. de SANTIAGO SENTIS MELENDO,

1944, vol. I.n. 12. pgs. 36c 37.

Ediciones Jurdicas Europa-Amcrica. Buenos Aires, 1952, vol. 1, pg. 254, nota 4.