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Sistema Politico Brasileiro: uma introducdo 2* EDIGAO REVISADA E AMPLIADA ORGANIZADORES: LUCIA AVELAR ANTONIO OCTAVIO CINTRA Z| .aderance Stiftung ie Sumario Prefacio 4 segunda edigao. . . 5 aie orl one Parte 1 Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras 1_Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras. ......19 ReMi ene LRA RRA 1..Os fundamentos, 1500-1930 2. Um novo Brasil, 1930-2000 © grande desafio: reduzir a desigualdade Parte 2 Instituigdes e Sistema Politico: os poderes e suas inter-relacdes 1 Presidencialismo @ pariamentarismo: Bo i institui¢6os? antes as institu 1. A importancia das instituig6es 2. Presidencialismo e parlamentarismo 3. Governo de Assembiéia: um perigo do parlamentarismo com sistema partidario fragmentado 4.0 sistema semipresidencial ‘5. Parlamentarismo ou presidencialismo? Material com direitos autorais ro: uma introdugéo ‘Sumario . Sistema Politico Brasil 2.0 Sistema de Governo no Brasil... 1.1 ....2.2.4.5+4+.59 ANTONIO OcTAVIO CINTRA 1.0 contexto da opedo presidencialista 2. Parlamentarismo: tentativas de implanté-lo 2. Resisténcias 4. Com que ficamos: 0 presidencialismo brasileiro 5. Como funciona o presidencialismo brasileiro 6. A visio de um ex-presidente da Repiblica 7.0 presidencialismo estadual e municipal 3 Judiciério: entre a Justica e a Politica................- 81 ROGERIO BASTOS ARANTES 1. Judicidrio moderno: 6rgao de justiga ou poder politico? 2.A expansio do Judiciario no século XX: justiga comum e papel politico 3. Ativismo judicial e caminhos da reforma do Judiciario 4 Aaministragao publica e burocracia.....-...-+-+++++-117 ANTONIO AUGUSTO PEREIRA PRATES 1. Administragéo pdblica e burocraci 2.0 Estado e a sociedade civil: 0 puiblico e o privado 3. Caracteristicas da burocracia racional-legal @ sua emergéncia histérica na administragao publica 4. A supremacia da meritocracia sobre o clientelismo: © novo dilema do Estado racional 5. Servico piblico, ética e democracia 6: A.diverih ; a ; 5 O Poder Executivo, centro de gravidade do sistema politico brasileiro....................4- 131 OCTAVIO AMORIM NETO 1. A formagao do governo 2. As prerrogativas legislativas do chefe do Poder Executivo 3. Conclusao: 6 A Camara dos Deputados na Nova Republica: Ciencia Politi ANTONIO ocTAVIO CINTRA E MARCELO BARROSO LACOMBE 1. A organizagao da Camara dos Deputados 2. Composigao da “classe politica” 3. Estrutura da Casa 4. A tramitacao das proposigées 5. A estrutura e o funcionamento da Casa, e seu papel no sistema de governo, vistos pela Ciéncia Politica 6. Os partidos politicos na Camara 7. Outras interpretagées 8. As comissbes 9. Questoes remanescentes 7 Agencias reguladoras no Brasil....................183 EDSON NUNES LEANDRO MOLHANO RIBEIRO & VITOR PeIXxoTO "4.Reforma do Estado e regulagéo 2. Indefinigées sobre o modelo emergente 3. Agéncias reguladoras como autarquias especiais 4. Difusdo do modelo das agéncias requladoras 5. Questées em aberto: independéncia, controle e modelo regulatério ca ‘i Parte 3 Federalismo: as relagdes intergovernamentais 1_Federalismo................2.s:sssssieisisi ii Zit VALERIANO COSTA 1.0 que é federalismo 4. As bases politicas do federalismo no Brasil 5. As relag6es intergovernamentais 6. A Lei de Responsabilidade Fiscal E Sumario . Sistema Pr 2 Federag&o e relag6es intergovernamentais............+ 226 EATIMA ANASTASIA 1, Democracia, condi 2: ectos procedimentai 3. Aspectos substantivos 4. Instituig6es subnacion: instituigdes e democracia 3.0 municipio na politica brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto LUIS AURFLIANO GAMA DE ANDRADE 1.0 municipio no Brasil Colénia 2. 0 poder local na monarquia 3.0 poder local na Repiblica 4.0 poder local no autoritarismo 5. Da Constituigéio de 1988 aos nossos dias 6. Conclusao Parte 4 A relagao Estado/Sociedade, a participagao politica e os atores 1 Participag&o politica. ....... . Se ee ee eee ee 261 LUCIA AVELAR 1. A emergéncia da participagao politica 2. O que é participagao politica? participar da politica? 5. As agées afirmativas e a politica de cotas 6. Ampliando a participagao 7. Participagao e democr: 2 ‘Ris litem politicmss) = $25 7e.516 5:3 a/siset ayo etatd wie eel atne wha 284 OTAVIO SOARES DUICI 1. A problemitica das elites a dinamica das elites no Brasil 3. O aprendizado da politica 4. A imagem dos politicos a eeiatece encore egerenene eum 2D JAIRO NICOLAU 1. O sistema proporcional 2.0 sistema majoritério 3. Os caminhos da reforma eleitoral 4 Os partidos politicos... 2.0... e. eee ++ +303 DAVID FLEISCHER 1. Primérdios 2. Redemocratizacao e pluripartidarismo, 1945-1965 3. O bipartidarismo, 1966-1979 4.0 novo pluripartidarismo, 1980-1997 5. Periodo mais recente, 1997-2006 6. Conclusao: para onde vai o sistema partidario brasileiro? 5 Eleitorado brasileiro: composigéo e grau de participacéo. . . 349 MONICA MATA MACHADO DE CASTRO 1. A composigao do eleitorado 2. Cidadania eleitoral e participagéo 3.0 diagnéstico do eleitor: baixa sofisticacao politica 4. A diregao do voto popular 6 Os sindicatos: representac&o de interesses @ acdo politica de capital e trabalho no Brasil..........-359 ADALBERTO MOREIRA CARDOSO 1. Vargas e 0 corporativismo 2. Liberalizagao demoerética e participacio politica 2. Nova ditadura 4. Novo sindicalismo: renovagao e persisténci 5. Uma palavra sobre 0 didlogo social 7 Os militares e@ a politica... 2... 2. eee ee ee eee eee 375 CLOVIS BRIGAGAO E DOMICIO PROENGA JR. 1. A percepgéo dos militares no Brasil 2. Seis perspectivas da agéo militar na politica brasi 3. Uma perspectiva que vem de longe: periodizacao histérico-politica das Forgas Armadas 4. Atualidade e rumos 5. A intervengao militar na garantia da lei e da ordem publica 6. Panorama das forgas singulares 7. Ministério e politica de defesa ro: uma introdugao 8 A Igreja Catolica e o Estado Brasileiro................ 387 PAULO FERNANDO CARNEIRO DE Baise © Catolic = sii 2. Reforma e restauragao catélica no Brasil 3.A Igreja e 0 governo militar brasileiro 4, As Comunidades Eclesiais de Base 5. Um balango final 8 5 8 5 a Parte 5 A Politica, a comunicagao politica e a opiniao publica 1 Midia e opiniéo publica... 1... 2... eee eee eee 403 LUIS FELIPE MIGUEL 1. A centrali 2. A reconstrugéo do mundo social 3. 0 que é midia Con go da propriedade dos meios de comunicagao 5. O trabalho jornalistico 6. Fungoes da imprensa 7. A mediagao do discurso politico 8. A influéncia dos meios de comunicagao de massa sobre a opi 9. Os meios de comunicagao na politica brasileira 2 As sondagens de opiniao. . « ALBERTO CA A 1.A técnica 2. As sondagens politicas 3. A influéncia das sondagens sobre o eleitorado 4.A regulamentagéo das sondagens eleitorais +417 5. Os diferentes usos das sondagens politica 6. As sondagens de opiniao publica e o sistema politico brasileiro Parte 6 O Brasil r una 1_Evolugéo do sistema internacionel_contemporéneo: implicagées para a insercéo internacional do Brasil....... 435 ANTONIO JORGE BAMAIHO DA ROCHA ae 5 : i ‘i origens, consolidacao, evolugao 2. Anarquia 3. Soberania 4. Territorialidade 5. Cooperagao e conflito 6. A transformacao do sistema internacional depois da Segunda Guerra Mundial 7. Maior interdependéncia, mais acelerado o ritmo da inovagao 8. Politica interna e politica externa: fun¢des, redefini 9. Implicagoes para o Brasil 2.0 Brasil e a ordem internacional... 2... 2. 11 anna 1. 451 LUCIO REINER 1. Definigbes 2. Fundamentos da politica extema 3. 0 Brasil no cenério internacion: 4. Necessidade de um projeto nacional 5. Perspectivas 1. Politica, sociedade e democracia 2. Democracia e capitalismo, globalizagéo, governat 3. O eleitorado, o PT, o governo Lula e a crise 4, Reformas politicas Sumario . Sistema Politico Brasileiro: uma introdugéo Sobre os autores . Créditos das fotos Ficha técnica. .. . . 494 Apresentagao WILHELM HOFMEISTER'™ Os cidadaos dos Estados democraticos devem saber como funciona o seu sistema politico. Isto é uma precondigio paraa par- ticipagao nos processos politicos ¢ o seu controle. A democracia, que idealmente é 0 sistema de governo de todos, depende da transparéncia de suas estruturas, instituigdes € processos. Embora uma democracia repre- sentativa possa funcionar consideravelmen- te bem sem que todos os cidadaos tenham o mesmo nivel de informagao e participagio, é importante que haja fontes sérias e confidveis que apresentem e expliquem o funcionamento da politica, sua estrutura, suas principais instituicdes e processos. Uma fonte deste tipo é o presente livro: Sistema Politico Brasileiro: uma introducao, agoraem sua segunda edicdo revisada e ampliada pe- los autores ¢ organizadores. Foi uma grande satisfagao para a Funda- gio Konrad Adenauer poder estimular e acompanhar a preparacio e publicacio des- ta obra. Organizada cuidadosamente pelos cientistas politicos Liicia Avelar, diretora do Instituto de Ciéncia Politica da Universida- de de Brasilia, e Ant6nio Octévio Cintra, consultor legislativo da Camara dos Depu- tados, conta com a colaboragao de um bom miimero de destacados académicos de diver- sas universidades do Brasil, aos quais mani- festo meus sinceros agradecimentos pelo tra- balho de revisio e atualizacao dos artigos para esta segunda edicao. A apresentacao de um sistema politico nio deve abordar somente temas ligados a instituig6es politicas, mas obviamente nao pode descrever a sociedade toda. E preciso apresentar os atores ¢ contextos que influen- ciam, legitimam e impdem as decisées que se inserem no desenvolvimento politico de uma sociedade. O sistema politico deve ser compreendido como um subsistema da so- ciedade no qual o individuo pode desempe- nhar diferentes papéis, tais como cidadao, eleitor, integrante de um partido politico ou de uma associacéo profissional, como parla- mentar nos diversos niveis de representagao ou como manifestante etc. Esta enumeracao de papéis disponiveis 20 cidadao ja indica que o sistema politico esta estreitamente ligado a processos sociais—um fendmeno que é bem considerado e apresen- tado neste livro. Por conseguinte, o livro nio se limita A descrigSo das instituig6es politicas 1. Diretor do Centro de Estudos da Fundagio Konrad Adenauer no Brasil Apresentacao 14 propriamente ditas, mas também nele so abordados problemas ¢ fendmenos sociais que tém influéncia sobre a politica. Neste sentido vemos tratadas as seguin- tes questée! + Quais sio as instituigdes basicas do siste- ma politico, os seus fundamentos ¢ as suas caracteristicas de funcionamentos = Como sao tomadas as decisoes politicas € como funciona o controle dos atores; «Como sio integrados os interesses regio- nais no processo politico da Uniio; . Como se transformam os interesses ¢ opinides dos cidadios em alternativas po- liticas; . Como se estruturam e atuam os interes- ses organizados frente a politica; . Como funciona a inter-relagio entre po- litica e opiniao publica; . Como o sistema politico brasileiro esta integrado no contexto internacional. Os capitulos deste livro no abordam acontecimentos individuais ou temas da con- juntura, mas se concentram no tipico ¢ ca- racteristico, nas estruturas e comportamen- tos permanentes on estdveis. Desta maneira oferecem uma informag4o muito valida para todos os que esto interessados em saber como as diferentes partes compdem 0 mo- saico do sistema politico brasileiro. Prefacio 4 segunda edig&éo LUCIA AVELAR E ANTONIO OCTAVIO CINTRA Com muita alegria oferecemos aos leito res esta segunda edicio de Sistema Politico Brasileiro: uma introducdo. Conforme dito no preficio a primeira edicao, quisemos or- ganizar um texto destinado ao aluno dos anos finais do secundério ou dos primeiros anos de graduagao, bem como a profissionais de outras areas, estrangeiros ¢ demais interes- sados em ter uma primeira vi tuicées politicas brasileiras, cuja leitura nio exigisse conhecimentos prévios de Ciéncia Politica. A étima acolhida do livro parece sinal de ter ele correspondido a essa expec- tativa. De inimeros colegas, sobretudo pro- fessores, recebemos manifestagdes positivas com respeito 8 utilidade da obra, que vem sendo adotada em cursos de graduagao e até de pés-graduagao. Parcceu-nos, pois, justifi- car-se o seu relangamento. Demos aos autores a oportunidade de reverem seus textos, ¢ alguns o fizeram, até de modo substancial, sobretudo para atualiza- los com a consideragio de trabalhos publi- cados em perfodo mais recente sobre os t6- picos dos capitulos respectivos. Ademais, a intengio inicial de indicarmos uma biblio- grafia resumida, apés cada texto, foi modi- ficada devido a sugesties de colegas que, como foi dito, vem adotando o livro em cur- sos mais avancados. Acrescemos também o volume com dois novos capitulos, um sobre 0 sistema eleitoral e outro sobre as agéncias Jo das insti- de regulagao, suprindo assim uma falta da primeira edigao. Gostariamos de agradecer 4 Konrad- Adenauer-Stiftung e a Editora da Universi- dade Estadual Paulista — a UNESP, pelo re- novado apoio a iniciativa, em todas as suas fases. E de novo expressamos nosso desejo de que os estudantes, colegas da Ciéncia Po- Iitica, professores € demais pessoas que se imante ati- vidade humana, encontrem no livro uma boa introducio aos assuntos mais relevantes do campo, com foco em nosso pais, ¢ possam dizer-nos se nos desincumbimos com éxito da misao. interessam pela politica, essa f 15 Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras Capitulo 1 Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras JOSE MURILO DE CARVALHO O problema politico central do Brasil € construir um pais que combine trés coisas: liberdade, participacao e justiga social. Te- mos liberdade, alguma participacao e muita desigualdade. A liberdade ¢ a participacio, para sobreviverem, precisam gerar ignalda- de. Perseguindo esse tema central, o texto se divide em duas partes, A primeira aponta as principais caracterfsticas da formagio social brasileira desde a colonizagio portuguesa até 1930, quando o pais comeca a passar por mudangas aceleradas. Nesse longo perfodo de 430 anos houve grande continuidade na economia, na composicao das classes e gru- pos sociais e nas relagdes sociais (como exem- plo de mudanga importante, pode-se citar apenas a aboligio da escravidio em 1888). ‘A segunda parte resume as grandes mudan- Gas posteriores a 1930 e aponta os proble- mas nio resolvidos em nossa trajetéria para uma sociedade democritica. 1. Os Fundamentos, 1500-1830 1.1 A colonizagao portuguesa Os conquistadores portugueses, como todos os outros do fim do século XV e ini- cio do XVI, além de difundir a fé, estavam interessados em enconwar riquezas naturais ¢ mercadorias vendaveis na Europa. A co- Jonia americana apresentava poucas alter- nativas além do pau-brasil ¢ de animais exéticos. Os natives nao produziam mer- cadorias aproveitaveis. A nova coldnia ndo podia competir com as riquezas comerciais das indias Orientais. A necessidade, porém, de defender a conquista dos ataques de ou- tros europeus, sobretudo franceses e espa- nhdis, forgou a Coroa portuguesa a dar inf- cio A colonizagao, trinta anos apés a chega- dada esquadra de Cabral. Colonizagao sig- nificava “produzir para 0 mercado euro- peu”. O produto que naquele momento se re- velou mais adaptavel & regido foi o agticar. Para sua produgdo eram necessarios terra, capital e mao-de-obra. A terra, abundante © facilmente arrancada dos nativos, foi dis- tribufda em vastas sesmarias. O capital veio de portugueses enriquecidos no comércio com as Indias e de capitalistas judeus. A mio-de-obra foi buscada inicialmente na escravizacao da populagao indigena. Entre- tanto, como esta dificilmente suportava o trabalho nos engenhos ¢ era rapidamente dizimada por guerras e epidemias, recor- reu-se, jd a partir da segunda metade do século XVI, & importagao de escravos da costa ocidental da Africa. Desenvolveu-se, entao, um vasto e duradouro trafico de es- cravos que durou trés séculos. Calcula-se que cerca de trés milhdes de escravos afri- canos tenham sido transportados para a América portuguesa até 1822 e mais um 19 Fundamentos da p 20 milhdo para o Brasil, até 1850. Vieram es- cravos de varias etnias e de diferentes tradi- ges culturais, saidos de regides que iam da bafa de Benin, na costa ocidental da Africa, onde hoje fica a Nigéria, em diregio ao sul, até Mocambigue, j4 na parte oriental daquele continente. Grande propriedade, escravido e pro- dugao para o mercado externo foram tragos definidores da colonizago portuguesa na América, 1.2 Populagéo Portugal 4 época da conquista tinha uma pequena populacio de cerca de um milhao de habitantes. Tendo criado um vasto impé- rio no século XVI, que se estendia da Amé- rica & Africae a Asia, nao contava com gente suficiente para colonizar as novas terras da América. Faltavam, sobretudo, mulheres brancas para a formagio de familias regula- res. Tirando vantagem de sua superioridade tecnolégica, a minoria portuguesa impés-se A populagio nativa, calculada em cerca de quatro milhées, boa parte da qual foi dizi- mada por doengas e guerras, a semelhanga do que se passava na parte espanhola da América, Como solugao para a escassez de mio-de-obra, os portugueses recorreram entio A importagdo macica de escravos afri- canos. Dada a escassez de mulheres brancas, o colonizador miscigenava-se com mulheres indigenas e africanas, processo em que estu- Pro e consentimento se misturavam de ma- neira indistingutvel. ‘Trés séculos depois da conquista, a época daindependéncia da colénia, a populagio do novo pais foi calculada em torno de quatro milhdes de habitantes, namero semelhante ao de 1500. Desses quatro milh6es, 800 mil eram indigenas e um milhao eram escravos africa- nos. Tinham desaparecido cerca de és mi- Ihées de indigenas e entrado ntimero seme- Jhante de africanos escravizados. Embora nao haja estatisticas a respeito, € certo que boa parte da populacio livre era composta de mestigos de todos os tipos, sobretudo de bran- cos e negros (mulatos) e de brancos e indios (caboclos}. Independentemente das razbes que levaram a mestigagem, ela passou a caracteri- zat a populacao da colénia e do futuro pais. Essa composigdo demogréfica foi altera- da apenas na segunda metade do século XIX, quando a abolic&o do trafico de escravos (1850) ea da escravidio (1888) forcaram a busca de mio-de-obra, agora livre, em paf- ses europeus, sobretudo na Itélia. A nova imi- gracao, incentivada ou voluntéria, a que se actescentou no século XX substancial com- ponente japonés, mudou a cara do pais, so- bretudo no sul. © censo de 2000 registra a presenca de 52% de populagio branca, con- centrada no sul ¢ sudeste, 9% de populagio negra (nordeste e sudeste) e 39% de popula- go parda ou mestiga (nordeste e norte). Pela maneira como se formou a popula- ao nacional, nao se pode falar em coope- ragdo de trés ragas, ou de trés culturas. Pri- meiro, porque houve um proceso inicial violento de submissio, pela escravizacio, de nativos ¢ africanos, levado a cabo pelos conquistadores. Segundo, porque tanto 0 con- tingente europeu quanto o nativo e 0 aftica- no incufam diferentes grupos étnicos e cul- turais. A primeira razao ajuda a explicar os preconceitose as desigualdades sociais basea- dos na cor das pessoas. A segunda revela maior riqueza cultural do que a pretendida pelo mito das trés racas. Nao hé entre nés uma cultura branca européia, mas varias, as- sim como hé varias culturas africanas. Além disso, a geografia também responde por boa parte de diversidade cultural. 1.3 Economia A produgio de agicar ¢ tabaco em al- guns pontos da costa, o extrativismo e a pe- cudria no interior dominaram a economia dos séculos XVI e XVII. No século XVIII, a descoberta de ouro e diamantes na regiio que hoje inclui os estados de Minas Gerais, Goiés e Mato Grosso acrescentou nova di- mensio economia colonial. Pela primeira vez, grandes contingentes populacionais se deslocaram para o interior da colénia. Re- sultou da nova economia um efeito impor- tante de integragio econdmica: a vinda de tropeiros do sul e do norte para o interior do pais. A descoberta do ouro também pro- vocou o deslocamento do centro adminis- trativo da col6nia da Bahia para o Rio de Janeiro, Além dessas conseqiiéncias, 0 que de melhor resultou da mineragéo foram as cidades coloniais mineiras, com seus magni- ficos exemplares de arte barroca. A época da independéncia, a economia colonial podia ser descrita de maneira simplificada, Era composta por: grandes lati- faindios voltados para a produgao de merca- dorias exportaveis, como o agiicar, 0 tabaco, © algodao; fazendas dedicadas & produgio agropecudria para o mercado interno (cere- ais, leite e came) e 3 criagao de gado, estas dltimas sobretudo no norte ¢ no sul; ¢ cen- tros mineradores ja em fase de decadéncia. Acrescente-se ainda grande namero de pe- quenas propriedades voltadas para a agri- cultura ¢ a pecudria de subsisténcia. Nas ci- dades costeiras, capitais de provincias, predominavam o grandee o pequeno comér- cio. Os comerciantes mais ricos eram os que se dedicavam ao trafico de escraves. A Gnica alteragao importante nessa eco- nomia foi uma troca de produtos de expor- tagdo verificada com o descnyolyimento da cultura do café. Ja na década de 1830, esse produto assumira o primeiro Ingar nas ex- portacées, acima do acticar e do tabaco. Mas 0 café nao mudou o padrao econémico an- terior: era também um produto de exporta- ¢40 baseado no trabalho escravo. Esse mo- delo sobreviveu ainda por mais cem anos. S6 comegou a ser desmontado apés a Segun- da Guerra Mundial. As conseqiiéncias da hegemonia do café foram principalmente politicas. O fato de se ter ela estabelecido a partir do Rio de Janeiro ajudoua consolidar 0 novo governo do pais sediado nessa pro- vincia. Se nao fosse a coincidéncia do centro politico com o centro econdmico, os esfor- gos da elite politica para manter a unidade do pats poderiam ter fracassado. Ao final do século XIX, o deslocamento da produgio do café para Sao Paulo favoreceu aimplantacio da Repablica ea introdugio do federalismo. 2 ica e da sociedade brasileiras Fundamentos da poli 2 1.4 Sociedade Aeconomia colonial gerou uma divisio de classes muito hierarquizada e bastante simples. No topo da pirdmide, estavam os grandes proprietérios rurais e os grandes comerciantes das cidades do litoral. No meio, localizavam-se os pequenos proprietarios rurais e urbanos, os pequenos mineradores e comerciantes, além dos funciondrios pi- blicos. Mais abaixo, estavam os artesios, agregados das fazendas, capangas e popula- ges indigenas. Na base da pirimide, mourejavam os escravos. As relagdes entre essas classes se baseavam em combinacdova- riada de violéncia e paternalismo, A violén- cia predominava na relagao senhor-escravo; 0 paternalismo, entre ricos e pobres. No mundo rural, a grande propriedade resumia as relagdes entre as classes. Nela pre- dominava inconteste 0 proprietério, a cuja dominagio todos se submetiam. Submetia- sea ele a familia imediata, formada por sua mulher e filhos, assim como a parentela, composta de genros, noras, sobrinhos, afi- Thados. Submetiam-se ainda o padre, os agregados, moradores, artesaos, capangas. Finalmente, estava sob seu jugo toda a escravaria. Na grande propriedade, fosse ela engenho de agticar, fazenda de café ou de gado, o senhor era a fonte do poder econé- mico, social e politico. Ele fornecia prote- Gao e distribuia castigos, Substitufa o pré- prio Estado. A acao do governo se detinha na porteira das fazendas. A populagao urbana era pequena, até 1920 apenas 17% dos brasileiros viviam em cidades de 20 mil habitantes ou mais, mas apresentava composicio mais complexa. Entre os ricos comerciantes ¢ altos buro- cratas, em um extremo, € 0s escravos, no outro, havia grande variedade de grupos ‘ocupacionais. Os mais bem colocados eram 03 profissionais liberais, padres ¢ frades, militares, pequenos comerciantes, Em segui- da, vinham pequenos burocratas, artesios, costureiras, parteiras, operarios, vendedores ambulantes, domésticas, prostitutas. ‘As mulheres ocupavam posigio peculiar na sociedade colonial ¢ imperial. As brancas eram as tinicas a constituirem familias orga- nizadas ¢ legalizadas. Tinham situagdo pri- vilegiada em relagao As outras mulheres, so- bretudo suas escravas, mas nio escapavam ao sistema patriarcal, que as submetia ao poder do chefe da familia. Eram excluidas da vida politica e mesmo da vida civil, fi- cando confinadas aos limites da casa gran- de ou do sobrado. No extremo oposto, as mulheres escravas ocupavam a posigéo mais baixa da escala social, inferior até mesmo a do homem escravo. Além do trabalho for- ¢ado, eram obrigadas a se submeter as investidas sexuais dos senhores € dos filhos destes. As mulheres livres pobres, na maioria nao-brancas, embora nio estivessem sujeitas os constrangimentos sociais das brancas ri- cas ¢ legais das escravas, ndo escapavam ao dominio de pais ¢ companheiros, pois o patriarcalismo impregnava a escala social de alto a baixo. Ao lado da grande propriedade ¢ da es- cravidio, 0 patriarcalismo constituia uma terceira coluna no edificio que sustentava a sociedade. 1.5 Educagao e religiao As condigdes em que se deu a coloniza- ¢4o nao favoreciam a educagio, uma das condigées indispensiveis paraa formagio de cidadios. No inicio, os jesuitas encarrega- ram-se da catequizacao dos indios e da edu- cago popular. Os colégios jesuitas eram as ‘inicas escolas da coldnia. Mas, além de ter a catequizacao implicado a destruiggo da cul- tura indigena e a imposigao do catolicis- mo, as escolas jesuitas eram muito poucas para o tamanho da coldnia e se localiza- vam nas cidades costeiras. Em 1759, houve um retrocesso nessa situagdo jd de si pre- céria. Os jesuitas foram expulsos da me- tropole e da colonia e a educacao popular ficou nas maos do Estado. Foram criadas aulas régias, a cargo de professores pagos pelo governo. Mas, novamente, as aulas régias eram pouquissimas para o tamanho do pais e da populagio. ‘A falta de escolas era agravada pelo fato de no interessar aos senhores educar seus escravos, Excetuando-se alguns afticanos de cultura mugulmana que eram alfabetizados, a totalidade dos escravos ¢ libertos cra anal- fabeta. O patriarcalismo, por sua vez, era responsavel pela nZo-educagio das mulhe- res, Restritas a tarefas domésticas, as mu- Iheres eram excluidas da educagao formal. Asbrancas de familias ricas podiam, no ma- ximo, aprender a cantar ou tocar piano, para alegrar os saraus domésticos. ‘© trdgico resultado dessa falta de preo- cupagio com a educagio popular apareceu no primeiro recenseamento nacional, feito ‘em 1872. Meio século apés a Independén- cia, s6 16% da populagio era alfabetizada. Mais meio século depois, 0 censo de 1920 registrava 24% de alfabetizados, apenas 8% a mais do que em 1872. Fruto da escravi- dao, do patriarcalismo e do obscurantismo, © analfabetismo s6 fez reforgar as bases da desigualdade social. Sintomaticamente, em 1920, a taxa de alfabetizacao dos estran- geiros era o dobro da dos brasileiros natos. Aeducagio superior mereceu mais aten- cao. Mas durante o periodo colonial ela se limitava aos que podiam viajar A metrépole para estudar na Universidade de Coimbra. ‘A Coroa portuguesa, em contraste com a espanhola, nio permitiu jamais a criagao de universidades na colénia. Na época da Inde- pendéncia, havia 23 universidades na parte espanhola e nenhuma na parte portuguesa. Cerca de 150 mil pessoas haviam se forma- do nas universidades coloniais espanholas, ‘a0 passo que apenas 1.242 brasileiros tinham passado pela Universidade de Coimbra. O Brasil independente nao altcrou radicalmente essa politica. Apenas quatro escolas superio- res foram criadas até 1830 e as primeiras universidades s6 apareceram no século XX. A educacao superior piblica manteve sua fungao de treinar elites. ‘Outra dimensao importante na formagao de nossa sociedade é a religido. A coloniza- go tinha como uma de suas justificativas a difusao da fé catélica. O primeiro nome do pats foi Terra de Vera Cruz. Lembre-se, no entanto, que, em 1517, Martinho Lutero ini- ciou 0 movimento de Reforma religiosa. O catolicismo ibérico reagiu fortemente con- traa renovacio protestante, ea nova ordem dos jesuitas se colocou a frente da Contra- reforma. Como havia uniio entre Igreja e Estado, junto com os conquistadores che- garam 3 colénia muitos padres, sobretudo jesuftas e franciscanos. Os jesuitas ficaram famosos por seu esforgo em converter os in- digenas. Trabalhando juntos, Estado e Igreja impuseram 0 catolicismo 4 populagao nati- va e posteriormente aos escravos africanos. O resultado foi a formacao de uma socieda- de uniformemente catélica, embora com boa dose de influéncia de religides africanas e in- digenas. Auuniio entre Estado e Igreja teve conse- qiiéncias importantes. A Coroa portuguesa desfrutava do padroada, isto é, de privilégios concedidos pelo papa relacionados com o governo da Igreja. Documentos papais de- 23 g 3 3 & s 3 8 ° 8 Fundamentos da poli 24 viam passar pela aprovagio da Coroa e ca- biam também a ela a aprovacao dos bispos ea indicagao de pérocos. Os padres eram funcionarios pablicos e recebiam ordenado do governo. A situacao era vantajosa para 0 Estado, que podia contar coma burocra- cia da Igreja para executar tarefas adminis- trativas, como o registro de nascimentos, casamentos ¢ Gbitos. Durante o Império, os pirocos também faziam parte das mesas eleitorais e das juntas de recrutameato mi- litar. O Estado podia, ainda, contar com a Igreja para pregar a submissio dos catéli- cos & autoridade secular. Para a Igreja Ca- t6lica, havia a vantagem de ser considerada a religiao oficial, fato que a protegia da com- petigio de outras religioes. Mas 0 padroado a tornava dependente do Estado, até mes- mo em seu governo interno. Um exemplo de conflito gerado por essa dependéncia foi a Questo Religiosa, surgida na década de 1870, quando o governo imperial colocou na cadeia dois bispos que haviam tomado a iniciativa de proibir os catélicos de perten- cer A magonari: Do ponto de vista politico, a fuso de Igreja e Estado reforcava 0 poder e dificul- tava o surgimento de oposicdo e mudancas. Um exemplo disso foi a questo da escravi- dio. Em outros paises, como Inglaterra ¢ Estados Unidos, foram igrejas ou seitas dis- sidentes, como os quakers, que constituiram avanguarda do abolicionismo, No Brasil, em_ parte, sem diivida, pelo fato de estar ligada ao Estado, a Igreja Catélica foi sempre coni- vente com aescravidao. O monopélio da re- ligido foi outro fator a dificultar a educagao popular. A Igreja Catélica, & excecdo dos je- suitas, nao se ocupou da tarefa. Além disso, a ago das igrejas protestantes, tradicional- mente preocupadas com aalfabetizagio, era limitada. 1.6 Politica a) Patrimonii mo ‘Duas caracteristicas marcaram a forma- 4 politica do pafs, ambas relacionadas com anatareza da colonizacao portuguesa. A pri- meira foi o carter estatal da empresa colo- nial. A viagem de Cabral, e as que se segui- ram, foram patrocinadas pela Coroa portu- guesa. A ocupagio e a exploracio da terra conquistada também se deram sob patrocf- nio oficial. No inicio, a Coroa tentou repas- sar a particulares a tarefa da colonizacao, utilizando o instrumento das capitanias he- reditérias. A experiéncia fracassou, porém, ea Coroa recuperou o controle sobre todo oterritério colonial. Até o final da colénia a administracio se fez sob 0 controle da me- trépole, que nomeava vice-reis, capitaes-ge- nerais, magistrados, padres e bispos. Como disse um rei portugués, o Brasil era a vaca leiteira da Coroa. A segunda caracterfstica esta relacionada a escassez de recursos hu- manos de Portugal. A metrépole nao dis- punha de gente suficiente para colonizar a nova terra, nem tinha pessoal qualificado para administré-la. A Coroa foi forcada a recorrer & cooperacao dos potentados ru- rais para expandir a colénia, manter a or- dem e tocar a administracdo, sobretudo no interior. A seguranga no interior estava nas maos das ordenangas, tropas comandadas por ricos proprietarios. Mesmo na regio mais controlada pela Coroa, a das minas de ouro e diamantes, 0 concurso de particula- res se fazia indispensdvel. A coleta de im- postos nas Minas Gerais estava entregue a contratadores que os recolhiam e repassa- yam ao governo em troca de comissio. Alguns dos envolvidos na Inconfidéncia Mineira eram contratadores que se viram em dificuldades de pagar a cota do gover- no, por causa da queda na produgdo do ouro. ‘As duas caracterfsticas parecem contra- ditérias, pois indicam um governo ao mes- mo tempo forte e sem recursos. Mas elas constitufram um aspecto essencial da politi- ca brasileira: a mistura, 0 conluio, entre 0 poder estatal e o poder privado. Essa mistu- raleva o nome de patrimonialismo, pois sig- nifica que o Estado distribui seu patrimonio —terras, empregos, titulos de nobreza e honorificos ~ a particulares em troca de co- operacao ¢ lealdade. Em um sistema patrimonial nao hé cidadaos. Ha séiditos en- volvidos num sistema de trocas com o Esta- do, regido pelo favorecimento pessoal do governante, de um lado, e pela lealdade pes- soal do siidito, de outro. O clientelismo e 0 nepotismo, ainda fortes até hoje, so um re- siduo do patrimonialismo. O patrimonialismo € a coluna politica que se juntou as trés outras na sustentacio de nossa sociedade. b) Coronelisrno Um dos melhores exemplos de como se mesclaram entre nés 0 poder do Estado eo dos particulares € 0 coronelismo. O coronel era o comandante maximo da Guarda Nacio- nal. Essa Guarda foi criada em 1831 e subs- tituiu as ordenancas da época colonial. Nao era paga pelo Estado e nio fazia parte da burocracia oficial. Era sustentada pelos co- mandantes, em geral proprietarios rurais e comerciantes ricos. Os coronéis se trans- formaram em chefes politicos locais. Quan- do a Repablica introduziu o federalismo, os governadores dos estados passaram a ser es- colhidos por eleicao popular. Precisavam en- tio do apoio dos coroneis para vencer as elei- Ges, Surgiu, assim, um pacto entre governos € coronéis, segundo o qual estes davam aos candidatos do governo os votos de que ne- cessitavam e 0 governo entregava-Ihes o con- trole dos cargos politicos locais. Esse siste- ma atingiu seu apogeu durante a Primeira Republica (1889-1930). Formou-se uma pi- ramide de poder que ia do coronel ao presi- dente da Repiiblica, passando pelos gover- nadores dos estados. No melhor estilo patrimonialista, o poder do Estado se aliava a0 poder privado dos proprietédrios, susten- tando-se os dois mutuamente, em detrimen- to da massa dos cidadaos do campo e das cidades que ficava 4 margem da politica. ‘Adimensio da excluséo popular pode ser avaliada com auxilio dos dados do censo de 1920. Os médios e grandes proprietarios, donos de cem hectares ou mais, representa- vam naquela data apenas 180 mil pessoas, numa populacao de 30,6 milhdes. Esses 180 mil eram os coronéis da Repablica, que man- davam nos municipios e influenciavam os governos estaduais e nacional. ©) Estado e governo ‘Ao se tornar o pais independente em 1822, a elite politica brasileira optou por uma monarquia representativa como forma de governo, de acordo com o modelo francés da época. Monarquia, para facilitar a pre- servagdo da unidade do pafs em torno da fi- gura do imperador e manter a ordem social. Representativa, para atender 4 oposicao aos governos absolutistas, muito forte desde 2 Revolugio Francesa de 1789. A Constitui- $40 de 1824, outorgada por D. Pedro I, con- tinha todos os direitos civis e politicos reco- nhecidos nos paises europeus. Afastava-se do sistema inglés, modelo das monarquias re- presentativas da época, pela adogao do Po- der Moderador, que dava 2o imperador grande controle sobre o ministério. Essa 25 E 5 3 3 Fundamentos da pol 26 Constituigio, com apenas uma alteragéio em 1834, sobreviveu até 1889, sendo substitui- da pela Constituigao Republicana de 1891, que darou até 1930. O imperador era o chefe do governo e do Estado. Escolhia os ministros entre os li- deres dos partidos Liberal e Conservador. Os deputados gerais eram eleitos por quatro anos, a nio ser que a Camara fosse dissolvi- da, de acordo com os procedimentos do par- lamentarismo. Os senadores eram eleitos por toda a vida em listas triplices. As pravincias tinham suas assembléias também eleitas, mas seus presidentes eram escolhidos pelo governo central, As principais alteragdes introduzidas na Repiiblica foram a intro- dugao do presidencialismo, a eleicao popu- lar do presidente para mandatos de quatro anos, e a dos governadores dos estados, de acordo com o sistema federal entio intro- duzido. Arealidade da vida politica distava mui- to dos dispositivos legais. © novo pais 56 havia tido experiéncia representativa nas elei- ges municipais da época colonial e, mesmo assim, nelas s6 votavam os chamados “ho- mens bons”, ou seja, os proprietérios de ter- ra. A abertura do direito de voto a outras camadas da populagao ndo resultou de ime- diato no bom funcionamento do sistema re- presentativo, Mulheres e escravos nao vota- vam. A dependéncia social da populagao impedia que os cidadios exercessem com autonomia o dircito do voto. O controle dos senhores de terra no interior e a pressio das autoridades nas cidades falseavam as eleigées. A situacdo agravou-se quando os analfabe- tos foram proibidos de votar, em 1881. A partir de entio, a participagao eleitoral, mes- mo em eleigdes presidenciais, 6 superou5% da populagao em 1930. Nao se podia falar na existéncia de democracia representativa nem mesmo apés 2 proclamagao da Reptblica. A propria Repiiblica nao ti- nha povo. O fim do Império significou maior po- der para os estados e também para os se- nhores de terra, dando origem ao sistema coronelista. A proclamagao da Repiiblica também coincidiu com a ascensio de $40 Paulo a posicao de estado hegemOnico da federagdo, gracas ao deslocamento da pro- dugao do café para novas terras ¢ a entra- da de milhares de imigrantes italianos. Na auséncia do Poder Moderador, a base de sustentagao do regime republicano foi transferida para um acordo entre os estados mais ricos e mais populosos, sobretudo Mi- nas Gerais e Sao Paulo. Esse acordo levou 0 nome de Politica dos Estados ¢ durou até 1930. Quase todos os presidentes da Repti- blica vieram dos dois grandes estados. 1.7 A Aboligéo Aprincipal mudanga social ocorrida no Império foi a aboligéo do trafico de escra- vos, em 1850, e da escravidao, em 1888, Os escravos africanos tinham sido a base da eco- nomia nacional durante quase quatro sécu los. Eles eram indispensaveis nas fazendas, nos engenhos e também na economia urba- na, onde exerciam variada gama de ativida- des, desde 0 servigo doméstico, a cargo das escravas, até trabalhos de rua exercidos por vendedores, artesios, carregadores, prostitu- tas. Os escravos de ganho eram o sustento de muitas pessoas pobres nas cidades. A escravidio produzia riqueza para os senhores ¢ para o pafs, mas ao custo de ne- gar ao excravo as condigées de cidadao e de ser humano. Ao fazé-lo, comprometia a sati- de politica da sociedade como um todo, O senhor de escravo era pessoalmente livre, mas nao tinha o sentido da liberdade civil, pois nio respeitava o direito a liberdade de seus escravos. Era um cidadio aleijado. Como conseqiiéncia da generalizagao da es- cravidio no pats, a liberdade civil nio era um valor central da sociedade. Os préprios escravos, a0 se libertarem, muitas vezes com- pravam escravos. Como disse Joaquim Nabuco, a escravidao afetou os valores do proprio cidadao brasileiro, dentro de cuja cabega conviviam 0 seahor € © escravo, a arrogincia e a subserviéncia. A abolicio significou um passo funda- mental na hist6ria do pafs. Ela incorporou sociedade nacional parcela substancial de pessoas antes exclufdas. $6 partir da aboli- go é que se péde falar na existéncia, ainda embrionéria, de uma nagdo brasileira. 2. Um novo Brasil, 1930-2000 ano de 1930 foi um divisor de Aguas. Até entao, as mudangas sociais e politicas ti- nham sido poucas e muito lentas. A partir de 1930, houve grande aceleragdo nas mu- dangas, cujas principais causas foram exter- nas, A primeira delas foi a Guerra Mundial de 1914-1918, que provocou carestia, gre- ves e inicio de substituicao de importagées. Em seguida, veio a Revolugio Comunista de 1917, depois a implantagio do fascismo na Itdlia e, j4 na década de 1930, a tomada do poder pelos nazistas na Alemanha. Mas 0 fator que mais influenciou nessas mudangas foia grande crise de 1929, causada pela que- bra na bolsa de valores de Nova York. O impacto foi imediato na exportagio de café, € atingiu 0 coragio da economia nacional. Honve, porém, também causas internas. A Politica dos Estados nao conseguia mais manter 0 controle sobre as oligarquias des- contentes e sobre os setores emergentes nas cidades, tanto operdrios como da classe mé- dia, Os militares se revoltavam, Movimentos culturais, como a Semana de Arte Moderna de 1922, desafiavam a tradigao. Assim, em- bora o movimento que derrubou o tiltimo pre- sidente da Primeira Repiblica nao tivesse sido uma revolugio no sentido estrito do termo, precipitou, mesmo assim, mudangas que, a médio prazo, deslancharam profundas trans- formagées politicas, sociais ¢ econémicas no pais agrério-exportador-oligérquico que o Brasil tinha sido até entio. 2.2 Industrializagao e urbanizagao Acrise de 1929 e, dez anos mais tarde, a Segunda Guerra Mundial aceleraram muito processo de substituigao de importacées ini- ciado durante a Primeira Guerra. O pais teve que produzir os bens industrializados que an- tes sempre importara. O processo nio mais se interrompeu, avancando, na década de 1950, com aimplantagio da inddstria automobilist cae, na década de 1970, com a produgao de méquinase equipamentos. Atualmente, o Bra- sil nao pode mais ser definido como um pafs essencialmente agricola. O café ocupa papel modesto nas exportagdes. O agronegécio € um setor préspero da economia, sobretudo na producio de carnes, soja, suco de laranja, mas nao representa mais o grosso da expor- tacio, localizado em bens industrializados, como carros, maquinas, eletrodomésticos, avides, além de minérios e servigos. Paralelamente ao proceso de industria~ lizagao, ¢ mais rapidamente do que ele, ve~ rificou-se uma transformagio radical na lo- calizagao e ocupacio do territério pela po- pulacio, Houve um deslocamento macigo de pessoas do campo para a cidade, Se, em 1920, menos de 20% da populacio morava nas ci- dades, em 1960 ja eram 45%; em 1980, a ras Fundamentos da politica e da sociedade brasi 28 68%; e, em 2000, mais de 80%, chegando a 90% no Sudeste. Inverteu-se completamen- te a situagao, O Brasil passou a ser um pais urbano, compardvel nesse ponto aos Esta- dos Unidos. Se o mundo rural que resta ain- da possui tragos do antigo, ele hoje repre- senta pequena parcela da populacio. A gran- de maioria dos brasileiros reside nas cidades ese emprega na indiistria, no comércio e nos servigos ou engrossa o setor de desemprega- dos ¢ subempregados. 2.3 A entrada do povo na politica Desde a proclamagao da Republica até 1945, a participacao eleitoral nao passou de 5% da populacio. A partir dessa data, 0 cres- cimento do eleitorado foi rapido e constan- te, mesmo durante os governos militares, quando nao havia liberdade de oposigdo. Em 1960, votaram 18% dos brasilciros; em 1980, 479%, uma expansio de 161%. A Cons- tituiggo de 1988, ao permitir o voto do anal- fabeto, mais de cem anos depois de sua ex- clusdo, e ao baixar para 16 anos a idade mi- nima para votar, deu o impulso final a de- mocratizagao do voto. Hoje esto alistados 126 milhoes de eleitores, cerca de 70% dos brasileiros, porcentagem que se compara fa- voravelmente com as dos paises de maislon- ga tradicao democratica. A entrada do povo na politica nao foi tranqiiila. Ela se deu, de inicio, dentro de um processo chamado de populista, inicia- do por Getilio Vargas na década de 1940. Além de votar, 0 povo comesou a manifes- tar-se também nas organizac6es sindicais, nas, greves operirias, nos comicios ¢ em campa- nhas nacionais, como a da defesa do petr5- leo. A participacio foi interrompida em 1964 e dificultada durante os 21 anos de durago da ditadura militar. Embora 0 voto nao te- nha sido suprimido, foi eliminado o direito de expressao ¢ de organizagio, essenciais & participagao politica. Ao final da ditadura, a participacio foi retomada e assumiu novas ¢ variadas formas. Um avanco importante na construgio democritica se deu na década de 1960, quan- do a Igreja Catélica abandonou sua posi¢ao de aliada do Estado. Durante os governos militares, ela cumpriu papel muito positivo de opositora da ditadura c defensora dos per- seguidos politicos, além de ter organizado as comunidades de base. Nos anos recentes, 0 crescimento rapido de outras religiGes, sobre- tudo as pentecostais, alterou radicalmente 0 quadro religioso do pais, tornando-o mais rico e diversificado e reduzindo a forga popular da Igreja Cat6lica. 2.4 Ensaios de democracia Os esforcos para organizar um sistema de governo que incorporasse a participagio popular tiveram fracassos e éxitos. A primei- ta tentativa (1945-1964) fracassou quando as elites se juntaram aos militares para por fim ao regime democratico. Nova tentativa teve inicio em 1985, ao fim do governo mi- litar. O saldo da nova experiéncia tem sido positivo. Instituigées como sindicatos, par- tidos e imprensa tém exercido livremente suas atividades; os poderes constitucionais, Executivo, Legislativo e Judicidrio, t@m no geral funcionado de acordo com a leis os tituais da democracia, eleigées, debates, campanhas, nao tém sido interrompidos. ‘Apesar de os resultados sociais do funcio- namento da democracia politica serem ai da insatisfatérios, 6 preciso levar em conta que a pratica democritica é recente e pre: sa de tempo para se aperfeicoar. 2.5 A politica social A década de 1930 foi um marco tam- bem no que se refere a mudanca de postu- ra do governo em relaco aos direitos so- ciais, mesmo na auséncia da democracia politica. Os sindicatos operérios foram re- conhecidos, uma vasta legislacao trabalhis- ta foi introduzida, culminando em 1943 com a Consolidagio das Leis do Trabalho, e fo- ram criados varios institutos de previdéncia € aposentadoria. Pela primeira vez, os ope- rarios urbanos foram objeto de atengao do governo. Posteriormente, foram também in- clufdos na legislacao trabalhista e social os trabalhadores rurais, as empregadas domés- ticas eos trabalhadores autdnomos. Embora o sistema ainda nao funcione satisfatoriamen- te, sua introdugio constituiu mudanga im- portante no sentido de estender a setores cada vez mais amplos da populagio a parti- cipagao na riqueza ptiblica. 3. O grande desafio: reduzir a desigualdade Apesar das grandes mudangas havidas, as caracter{sticas da formagdo de nossa so- ciedade ainda pesam no presente sob a for- ma da desigualdade social. Apesar de ser a oitava economia do mundo, o Brasil est4 en- tre os paises mais desiguais, isto é, entre aque- les em que é maior a distancia entre ricos e pobres. Tem havido algum progresso na re- dugio da pobreza a partir da introdugio do Plano Real em 1993, mudanga acelerada pelas politicas sociais como a Bolsa Escola, depois mudada para Bolsa Familia. Mas em 2005, os 50% mais pobres detinham apenas 12% da renda nacional, ao paso que os 10% mais ricos ficavam com 46%. Caio mimero de pobres, mas a distancia entre ricos e po- bres quase nao se altera. A desigualdade incide sobretudo sobre os grupos da popula- ¢40 mais vitimados ao longo da histéria, os descendentes dos escravos, os trabalhadores rurais, as mulheres, os nordestinos. Os residuos da escravidio sobrevivem no preconceito racial e nas desigualdades entre brancos e ndo-brancos no que se refere ren- dae & educagao. O indice de analfabetismo entre nao-brancos é duas vezes superior ao dos brancos. Estes tm, em média, dois anos a mais de escolaridade que os primeiros. Igualmente, a renda média dos brancos € 0 dobro da dos nao-brancos. Essa desigualda- de é a razio da discussio atual sobre meios decorrigir a injustica hist6rica cometida con- tra os escravos trazidos da Africa. As desigualdades regionais também sio dramiticas. O analfabetismo no Nordeste em 2000 era de 26%, mais que o dobro do nacional. O analfabetismo funcional (qua- tro anos ou menos de escolaridade) atinge 50% da populagao nordestina. Apesar de as mulheres terem consegui- do superar a inferioridade no quese refere & educagio, até mesmo superando os homens nesse campo, os salrios pagos para igual tra- balho ainda s4o menores para elas. Segundo 29 lade brasileiras Fundamentos da politica e da soci 30 ocenso de 2000, o salario médio das mulhe- res naquele ano ainda equivalia a apenas 719% do salario médio dos homens. A pobreza rural se reflete nas estatisticas de educagao & renda. A taxa nacional de analfabetismo em 2000 era de 12,8%, mas nas éreas rurais su- bia para 28%. A renda média urbana era de R$ 854,00, contra R$ 327,00 da renda ru- ral, Outro residuo do latifindio € a existén- cia dos trabalhadores sem-terra. Num pais imenso, chegamos ao século XXI sem re- solver o problema da democratizagao da propriedade rural. crescimento acelerado das cidades ge- rou também uma grande populacao urbana pobre, exclafda do mercado formal de tra~ balho ¢ vivendo em condigées precarias, com pouco acesso aos servicos piiblicos. A misé- ria urbana facilitou a entrada do trifico de drogas nas comunidades, que, por sua vez, causou 0 aumento da violéncia em nossas grandes cidades, com indices de homicidios 6 inferiores aos de paises vitimas de guerra civil. Um sistema policial inadequado e uma justiga ineficiente contribuem para tornar a seguranga individual um dos problemas mais sérios do pais. O grande teste da democracia politica de que gozamos desde 1985, ¢ o grande desa- fio dos brasileiros, sera conceber e executar politicas que gerem desenvolvimento e, em conseqiéncia, reduzam a desigualdade que nos separa ¢ a violéncia que nos amedronta. ‘A desigualdade é hoje 0 equivalente da es- cravido no século XIX. José Bonifacio di- zia da escravidio que ela era um cancer que corrofa as entranhas da nagio e ameacava sua existéncia. O mesmo se pode dizer hoje da desigualdade. Para isso se faz necessério envolvimento cada vez maior dos cidadaos na politica ¢ recuperagao da crenga nas ins- titnigdes representativas, abalada por prati- cas anti-republicanas. Sugesté6es de leitura FAUSTO, B. Histéria do Brasil. Sao Paulo: Edusp, 1996. CARVALHO, J. M. Cidadania no Brasil: 0 longo caminbo. Rio de Janeiro: Civilizagao Brasileira, 2001. IGLESIAS, F. Tiajetéria politica do Brasil. Sio Paulo: Companhia das Letras, 1993. n Parte 2 Instituigdes e Sistema Politico: os poderes e suas inter-relagdes Capitulo 1 Presidencialismo e parlamentarismo: s&o importantes as instituigdes?" ANTONIO OCTAVIO CINTRA As democracias contemporaneas nao se- guem um tinico e rigido molde na organiza- ao de seus governos, que, ao contrario, po- dem configurar-se em sistemas diversos, me- diante variagbes nos seus componentes e no modo como eles se combinam uns com os outros, Assim, sobremudo sob oimpulso da onda de democratizagio das décadas finais do sé- culo pasado, o assunto “sistemas de gover- no” tem merecido crescente atengio no cam- po da Ciéncia Politica ¢ dos estudos consti- tucionais nos tiltimos anos, tendo-se acirra- do o debate sobre os méritos e deméritos do parlamentarismo e do presidencialismo. Fa- lar apenas de dois sistemas constitui, porém, grande simplificagao.? ‘Tanto no campo do parlamentarismo, quanto no do presidencialismo, hi uma boa variedade de tipos. As diferencas entre, por exemplo, o parlamentarismo da Gra- Bretanha e o dos paises escandinavos, o da Italia ou o da Austria, para nos restringir- mos a uns pouces casos, so enormes. Também o “presidencialismo” se diferen- cia de pais para pais. Além, por exemplo, do presidencialismo dos Estados Unidos da ‘América - pafs que inventou o sistema —exis- tem os presidencialismos dos paises que su- cessivamente foram adotando essa configu- ragao politica na América Latina, ao longo do século XIX, mas com muitas variagées com respeito ao modelo inicial. O presiden- cialismo, sob diversas formas, tem sido tam- bém adotado em algumas das novas demo- cracias, entre elas as que sucederam 4s dita- duras do antigo bloco soviético. Nem se podem ignorar os sistemas hi- bridos, geralmente englobados na expresso “semipresidencialismo”, 4 qual, contudo, alguns autores objetam, por ser rétulo tinico para contetidos diversos.? Finalmente, nao se deve omitir 0 sistema de governo de assemibléia ou convencio, pois em alguns momentos da histéria constitucio- nal de varios paises, sobretudo a Franca, as concepgées politicas que fundamentam esse sistema ~ entre elas a idéia da supremacia da assembléia sobre um subserviente gabinete — ganharam forga. tes que procul Agradego a Marcelo Lacombe pela cuidadosa leitura da presente versio deste capitulo, com erfticas e suges- evar em conta na redagao final. 1, Aterminologia “sistemas de governo” para designar presidencialismo, parlamentarismo e modelos hibridos segue a adotada pela Constituigio Federal, no art. 2° do Ato das Disposiges Constitucionais Transit6rias. 2. Vera observagio a respeito na nota 37. 35 rtantes as instituigdes? 340 impor Presidencialismo e parlamentarismo: 36 1. A importancia des instituigdes ‘Tem importincia essa problematica dos sistemas de governo? A freqilente resposta negativa parece em boa parte derivar de ver 0 aspectos institucionais como superestru- turas, ou seja, elementos da realidade social condicionados por outros, mais decisivos que eles na hierarquia causal. Amoderna Ciéncia Politica, porém, tem estudado as instituig6es politicas com reno- vado interesse, pois foi de instituigées, em liltima instancia, que se tratou durante a vaga de democratizagao presenciada no quartel final do século XX. Coma implosio das ditaduras, inclusive no Leste enropeu, foi urgente definir como iriam funcionar os novos governos. Foi pre- ciso redigit novas constituigdes. Os partici pantes das negociagées de que elas resulta- ram tiveram de escolher a modalidade de governo democratico que descjavam, ¢ res- ponder aintimeras indagag6es, Como seriam selecionadas as autoridades executivas e os representantes nas assembléias? Que siste- ma eleitoral seria adotado e que resultados se esperava de seu funcionamento em ter- mos da representacao politica? Qual o grau de miitua dependéncia entre Executivo ¢ Legislativo? Quais os poderes ¢ competén- cias de cada um desses poderes? Como se constituiriam os governos? O chefe de Esta- do € 0 chefe do governo seriam a mesma pessoa? Diante de quem seriam responséveis, 0s governos? Teriam os governantes poder para lidar com emergéncias, editando decre- tos com forga de lei? Deveria estipular-se alguma “cléusula de barreita” para impedir a proliferagio de partidos politicos? Essas perguatas ¢ suas correlatas tratam de instituigdes, pois sao instituigées, nos seus diversos formats, que a elas respon- dem. Uma coisa é certa: os participantes das rodadas de negociagio que visaram & redemocratizacdo nao as consideravam irrelevantes para seu futuro politico e, por- tanto, néo fugiram de enfrenté-las. Para a moderna Ciéncia Politica, as insti- tuigdes permitem as pessoas e grupos coo- perar, regular e permanentemente e, de modo confidvel, em empreendimentos co- muns, necessdrios a vida em sociedade. As instituic6es estimulam certos comportamen- tos dos eleitores e dos proprios politicos ¢ partidos, e desencorajam outros. Se os ho- mens sc organizam politicamente para lograr fins ndo alcangéveis fora da politica, os com- portamentos induzidos pelos sistemas de governo e pelo sistema eleitoral vao facili- tar-lhes a tarefa ou ton4-la mais espinhosa. Cada pais democrético tem sua orga- nizagao politica peculiar, surgida do enfrentamento dos desafios deparados ao longo de sua hist6ria, mas hé uma gran- de difusdo internacional de modelos institucionais entre as sociedades. Assim, por exemplo, os convencionais de Filadél- fia, nos Estados Unidos, se inspiraram em Montesquieu, cujas idéias vieram de obser- vagdo ¢ interpretacao do governo inglés no século XVIII. Em anos recentes, a Consti- tuigéo democrética portuguesa (1976) se ins- pirou no semipresidencialismo da Constitui- cio francesa de 1958 e a espanhola (1978) buscou, na Lei Fundamental alema, o insti tuto da “mogao de censura construtiva”,* As varias familias de governo democra- tico tém sido comparadas nos iltimos anos, 3. Pela Lei Fundamental, o parlamento alemio retira a confianga de um gabinete pela eleigio do que deve substitul-lo, o que evita interregnos sem governo titular. ¢ scu desempenho tem sido avaliado & luz de diversos critérios. H4 hoje muito mais infor- magio sobre elas do que vinte ou trinta anos atrds, quando se deduziam conseqiiéncias politicas a partir da andlise das caracteristicas que 0s tipos ideais de cada sistema apresenta- vam. A discussio é, hoje, sem dtivida, muito mais bem informada empiricamente dos pon- tos fortes ¢ fracos dos diversos sistemas, mas Jonge ainda estd de ser conclusiva para orien- tar com seguranga as eventuais escolhas institucionais das novas democracias. A seguir, discutiremos os sistemas de governo. 2. Presidencialismo e parlamentarismo 2.1 © presidencialismo O presidencialismo é 0 sistema de go- verno em que a) h4um presidente, ao mesmo tempo che- fe do governo ¢ chefe de Estado;* b) 0 presidente é escolhido em eleicio po- pular; ©) seu mandato, bem como o dos parla- mentares, € prefixado, nio podendo © presidente, exceto na hipétese do impeachment, ser demitido pelo voto parlamentar, nem o Legislativo ser dis- solvido pelo presidente; 4) aequipe de governo (0 ministério) é de- signada pelo presidente e € responsavel perante ele, nao perante o Legislativo.S ‘A matriz do presidencialismo sao os Es- tados Unidos, cujo sistema de govern tam- bém se conhece como sistema de separacdo on divisdo de poderes, expresso esta que poe anfase em se elegerem independentemente o presidente, por um lado, e os deputados e senadores, por outro lado, e em desempe- nharem suas fung6es com relativa autono- mia recfproca.* A elei¢ao presidencial nao apenas se faz com bastante independéncia com relagéo & dos congressistas, mas, tam- bém, pode ser independente dos préprios partidos politicos que vao representar-se no Legislativo.” O chefe de Bstado representa a nacio no plano simbélico, ¢ 0 chefe do governo exerce as funcées principais de governo, No parlamentarismo, o chefe de Estado, tanto um monarca quanto um presidente, nio é, em geral, popularmente eleito e nao tem poderes de governo, conquanto possa exercer um papel moderador no procesco politico e ter influéncia na opiniao piblica 5. Nos Estados Unidos, chama-se gabinete a equipe de ministros, mas em geral tal termo reserva-se para 0 ministério no parlamentarismo, que tem responsabilidade perante o parlamento. Como veremos mais adi- ante, a0 discutir 0 modelo semipresidencial, pode haver, nesse sistema, dupla responsabilidade do gabinete, perante o parlamento, mas também perante o presidente. Observa Marcelo Lacombe, em comnicagio pessoal, haver excecio A caracteristica (b) no presidencialismo boliviano, em que a elei¢ao presidencial pode, em algumas hipéteses, se: decidida pela legislatura. E « caracteristica (d) tampouco esté presente nos presidencialismos do Peru e do Uruguai. Para ele, os critérios decisivos de definigdo do presidencialismo si0 Ge. 6. Para simplificar a exposigio, estamos ignorando o terceito poder, 0 Judiciério, cujo papel é critico na orga- nizagao politica. 7. Nos Estados Unidos, o candidato a Presidéncia costuma constituir seu proprio comité de campanha, murgem do partido. Com o financiamento piblico da campanha presidencial para os candidatos que abdli- quem do uso de recursos privados, os partidos podem perder importincia até mesmo como provedores de recursos financeiros para 0 candidato presidencial. Ademais, o sistema de primérias permite a aspirantes de pouca expressio partidéria e sem grande vivencia da politica nacional imporem-se como candidatos presi- denciais, contra a vontade da cipula do partido. 37 Presidencialismo e parlamentarismo: sdo importantes as instituigées? 38 Por outro lado, no presidencialismo, os parlamentares — deputados ¢ senadores — no respondem pela implementagio de po- liticas e pelo exercicio do governo, como acontece no sistema parlamentar, em que a maioria - um sé partido ou uma coligagio de partidos - é co-responsdvel pela politica governamental. Trata-se de fungdes—legislar e implementar — bem distintas uma da outra no presidencia- lismo, em que o Legislativo vota leis, sem res- ponder, contudo, por sua implementacao. Quais as implicagdes do regime de sepa- racdo de poderes para o funcionamento do governo? Pode o Executivo ter eficdcia sem © apoio parlamentar, nao obstante nao ser tal apoio indispensével a sua sobrevivéncia? Sao possiveis varias situagdes. Uma de- as & a que ocorre as vezes nos Estados Uni- dos, quando hi o “governo dividido”, isto é,a situagdo em que o presidente, num sis- tema de dois partidos nacionais, pertence a um deles, enquanto a maioria, em uma ou nas ditas Casas do Congreso, & do outro. Mas “governo dividido” no significa impasse insuperdvel ¢ paralisia, porque o presidente e 0 partido de oposigio podem negociar e chegar a acordos sobre politicas basicas. Praticam, entdo, o chamado gover- no bipartidério, 0 qual a opiniio publica norte-americana muito louva. Para haver governo bipartidario, os partidos néo podem ser rigidas organizagées pautadas por ade- sio inamovivel a uma ideologia. De modo geral, os partidos norte-americanos sio prag- MAticos € pouco coesos, o que permite coo- peragio por cima das linhas partidérias. Outras situagées se produzem em paises presidencialistas como 0 Brasil, com um sis- tema partidario de miltiplos partidos. Pode, nesses casos, haver governos minoritérios, mas a situacio mais freqiiente tem sido a de 0s presidentes procurarem assegurar-se apoio de varios partidos, mediante coaliz6es em que estes se tornam sécios na gestao do pré- prio Poder Executivo, em troca de assegu- rar-lhe apoio parlamentar. Trataremos desse caso em pormenor em outro capitulo do li- vro, dedicado ao sistema de governo brasi- leiro. Durante bastante tempo, a Ciéncia Polf- tica e os constitucionalistas dedicaram mui- to menos esforco ao estudo do presidencia- lismo, enquanto sistema de governo, do que a0 parlamentarismo. Nos iiltimos anos, no entanto, tem-se superado tal situagao, A produgio académica sobre o presiden- cialismo foi em boa parte deflagrada por um influente texto do cientista politico Juan Linz, que, no final dos anos 80, questionow a adequagio do sistema presidencial a con- solidacao ¢ estabilidade democréticas. Contudo, surgem as vezes impasses nas negociacdes. Nessas circunstancias, as duas partes buscam, cada uma, ganhar 2 opinido piiblica para si e jogi-la contra o adversirio, A briga partidéria se converte numa briga nao apenas entre dois partidos, mas também entre os dois poderes. Nos Estados Unidos, a eleigées de congressistas dio-se a cada dois anos. Assim, a cada quatro anos, coincidem com as eleigSes presidenciais, mas dois anos depois vem as midterm elections, em que os presidentes podem ver seu apoio congressual tanto aumentar, quanto diminuie, pelo ganho ou perda de cadeiras no Congresso. Neste iltimo caso, & grande a probabilidade de “governo dividido”. ‘Otexto de Juan Linz circulou em verses preliminares no final da década de 1980. Uma versioem portugues #¢ encontza em Lamounier (1991), sob o titulo “Presidencialismo om Parlamentarismo: faz alguma diferen- 2", p.61-120. No final dos anos 50, o cientista politico Douglas V. Verney fez uma comparagio entre 0 parlamentarismo eo presidencialismo (VERNEY, 1959) e, alguns anos antes, Carl Friedrich empreendera um ambicioso esforgo de comparagio dos sistemas, com uma visio bastante positiva do presidencialismo (FRIEDRICH, 1950). Os novos estudes mostram a diversida- de do governo presidencial."" Diferenciam- se os sistemas presidenciais uns dos outros, por exemplo, em relacdo aos poderes a dis- posigao do presidente da Repiblica. Alguns desses poderes lhe sao atribuidos de modo formal, nos textos constitucionais, e lhe pos- sibilitam influéncia na elaboracdo das leis. Outros poderes the advém da lideranga so- bre seu partido. Um presidente que lidera um partido majoritério no Congreso esta- ria, em principio, mais bem petrechado para fazer prevalecer suas posicées nas tomadas de decisdo do que um presidente afiliado a uma pequena agremiagio sem forca parla- mentar. Os presidentes podem exercer influén- cia sobre a producao legal via poderes reativos ¢ proativos. O veto € 0 mais valioso poder reativo dos presidentes, mas hi vetos de diversa natureza e forca. Em alguns paf- ses, basta uma maioria relativa para 0 Con- gresso derrubé-los. Em outros, nenhum pro- jeto, exceto 0 orgamento, se torna lei sem a concordancia presidencial."" O quorum mais comum de derrubada de veto € 0 de maioria absoluta, que adotamos (Constituigdo Fede- ral, att. 66 § 4°), mas a Argentina, o Chile ¢ os Estados Unidos pedem quoruns ainda mais altos (maioria qualificada de dois tercos). O veto pode ser total ou parcial. Nos Estados Unidos, por exemplo, o presidente s6 pode vetar um projeto por inteiro. Em outros paises, como o Brasil, pode exercer 0 veto parcial,” um poderoso instrumento, pois quando s6 0 veto total é permitido, se ha partes do projeto com que o presidente concorde,vetd-lo por inteiro significa jogar fora o bebé com a dgua do banho.'* Entre os poderes presidenciais proativos, sobressai o de baixar decretos com forga de lei. Si0 exemplo as nossas “medidas provi sGrias” e os dectetos por razones de necesidad y urgencia da Constituigdo argentina (art. 99), nela introduzidos em reforma de 1994. O Poder Executivo tende a ter, moder- namente, dominancia na arena administrati- va, fruto do controle direto por parte de seu titular sobre a administragdo. Esse poder é ainda acrescido pelo poder formal, de que pode estar o presidente investido, de editar decretos-lei. Com isso, adquire muita vanta- gem sobre os outros participantes do jogo politico ¢ uma alta capacidade ofensiva. Se, por exemplo, entre nés, o presidente inunda a pauta de decisées do Legislativo com “me- didas provisérias”, torna-se dificil a este po- der deliberar antes de os efeitos dessas medi- das se tornarem irreversiveis, uma dificulda- de adicional para a sua derrubada."* 10. Nesta parte, seguimos Shugart ¢ Carey (1992) ¢ Mainwaring ¢ Shugart (1997). 11. Caso do Equador, em que a alternativa, para o Congresso, € recorrer a um referendo popular sobre 0 projeto vetado. 12, Art. 66, § 2° da Constituigio Federal: ‘O veto parcial somente abrangeré texto integral de artigo, de paré- grafo, de inciso ou de alinea”. Durante o regime militar, a Constituici0 nao fazia essa ressaiva, de modo que ‘© veto podia, também, ser 2 partes de um desses elementos especificados no § 2°. 13. Cientes dessa dificuldade, os congressistas norte-americanos tém por habito inserit, em projetos de interesse 14. presidencial, outros itens, de interesse deles, que nao podem ser vetados singularmente, sob pena de vetar-se © projeto inteiro. Assim, a contragosto, o presidente tem de aceitar os caronas indesejaveis na lei, se nfo quer perder o que considera positivo nela. Observa Marcelo Lacombe que, no presidencialismo, com sua perma- néncia no poder, nio sujeito aos votos de censura, ¢ com o poder de veto, mesmo em situagGes minoritarias, © presidente é sempre parte no processo decis6rio (comunicagio pessoal). Exe t6pico ¢ analisado no capftulo “O sistema de governo no Brasil”, neste livro. 39 smo e parlamentarismo: so importantes as instituig6es? 40 Shugart ¢ Mainwaring chamam também a atengao para o uso estratégico dos decre- tos-lei pelos presidentes, que, por meio de- les, podem sondar até onde a maioria do Congresso aceita iniciativas de politicas modificag6es no status quo. ‘Além dos decretos-lei, os presidentes po- dem, também, ter a iniciativa legislativa em cettas dreas criticas da politica piblica: 0 orca- mento, a politica militar, a criagio de novos 6rgios e as leis relativas a tarifas e crédito.'5 Em muitos sistemas presidencialistas li- mita-se, ademais, 0 poder de emendar do Congreso. Tal se da, entre nés, no tocante ao projeto de lei do orgamento anual, sé modificavel por emendas compativeis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orga- mentérias. Essas emendas devem indicar os recursos necessérios para realizar o que pro- poem, recursos que devem, além disso, pro- vir da anulagao de despesas.'® Nos recentes estudos sobre o presidencia- lismo, dé-se énfase ao papel que nele exerce 0 sistema partidério. Mainwaring e Shugart chamam a atengao tanto para sua fragmen- tagdo, quanto para a disciplina dos partidos nele presentes. No que diz respeito ao grau de fragmen- tagZo, com um sistema fragmentado on, pelo menos, com um ndimero muito grande de partidos, poderemos ter presidentes minoritdrios, com dificuldade de implementar uma plataforma de governo. Precisarao eles recorter ao clientelismo para obter apoio ou tentarao passar por cima do Congreso e dos partidos.” Quanto a disciplina partidéria, os auto- res observam que tanto os partidos muito disciplinados, quanto os com fraca discipli- na, suscitam problemas no presidencialismo. A disciplina fraca leva a negociagées indivi- duais do Executivo com parlamentares € com liderangas regionais. Se ha disciplina, os li- deres nacionais tornam-se os interlocutores preferenciais para as negociagdes, mas po- dem surgir conflitos sérios se o presidente nio tiver maioria parlamentar. Nas novas constituigées presidencialistas, a auséncia de um sistema partidério confidvel parece haver induzido os constituintes a do- tar os presidentes de poderes maiores, pre- cisamente para evitar paralisia de decisdes ¢ permitir-Ihe superar impasses sem infringir as normas legais 15, Para Shugart ¢ Mainwaring, o poder privativo de iniciativa legislativa em certas reas dé ao presidente um 16, 17, poder negativo, Se ele nao deseja mudar a politica numa ‘rea em que a iniciativa legisativa € sua, simples- mente pode “empurrar 0 atcunto com a harriga” e no enviar um projeta ao Cangresco. No Brasil, a Cons- tinaigdo Federal arcola, no seu art. 61, as leis de iniciativa privativa do presidente da Repiiblica, entre outras as que fixem ou modifiquem os efetivos das Forgas Armadas ou disponham sobre criagao de cargos, funces ‘ou empregos piiblicos na administracio direta e autirquica om aumento de sua remuneragio e, no caso dos ‘Territérios, sua organizacao administrativa e judiciaria, matéria tributdria ¢ orgamentiria, servigos pablicos € pessoais da administragao. ‘Mesmo assim excluidas at que incidam sobre dotagées para pessoal ¢ seus encargos, servigo éa divida, transferércias tributérias constitucionais para Estados, Municipios e o Distrito Federal. Veja-se 0 art. 166, § 3°, III da CF. Para estudos que mostram como funcionam esses dispositives, vejam-se Pereira ¢ Mueller (2002), Figueiredo e Limongi (2005). Um estudo pioneiro do processo orgamental sob a vigéncia da Cons- tituigio de 1988 € 0 de Castro Santos, Machado e Rocha (1997}.. Cheibub, Przeworski e Saiegh discordam da inevitabilidade desse desfecho extremo, sob presidentes minoritérios, previsto por Shugart ¢ Mainwaring (CHEIBUB, PZEWORSKI e SAIEGH, 2002). Mayhew também fornece evidéncia empirica nesse sentido (MAYHEW, 1991). 2.2 © parlamentarismo ‘Assim se caracteriza o parlamentarismo: a) 0 governo tem legitimacao indireta. Sur- &e, nao da votag4o popular, mas da as- sembléia, em geral de sua maioria, for- mada por um partido singular ou por uma coalizdo de partidos; b) ogoverno sobrevive enquanto conta com a confianga da maioria da assembléia, perante a qual é responsavel; faltando a confianga, 0 governo cais )_aassembléia pode ser dissolvida antes do término da legislatura, convocando-se novas eleigdes;, d) além da chefia do governo, existe a che- fia de Estado ~ pelo presidente ou pelo monarca — que exerce funcées simbéli- cas e cerimoniais. Diferentemente do presidencialismo, 0 sistema parlamentar busca uma integragio organica entre Parlamento e Executivo. Em alguns casos, como na Gra-Bretanha, hd pra- ticamente uma fusdo dos poderes. Executivo e Legislativo surgem de uma mesma base, 0 Parlamento, que indica, sustenta e, eventual- mente, desfaz 0 governo. Contudo, 0 conjunto dos sistemas parla- mentares muito diversificado. Um sistema como 0 italiano, por exemplo, chega, em alguns aspectos, a parecer mais préximo ao presidencialismo brasileiro do que, por exemplo, ao parlamentarismo britanico. Uma das matrizes do sistema parlamen- tar 6, precisamente, o sistema britanico. Nele, © Executivo, na figura do gabinete, na ver- dade comandado por um primeiro-ministro, que centraliza as decisées, prevalece sobre o Parlamento. No pélo oposto, dentro do conjunto dos sistemas parlamentares, houve as experién- cias francesas durante as III e 1V Repablicas, nas quais se faziam e desfaziam os gabinetes com freqiiéncia, em detrimento da percep- cao popular da seriedade ¢ legitimidade do sistema politico."® Entre esses tipos extremos de parlamen- tarismo, hé férmulas intermedidrias, como a alema, que se aproxima da britanica em alguns aspectos, mas que, diferentemente desta, nao repousa em apenas dois partidos parlamentares, 0 que a torna mais depen- dente de governos de coalizio. Assim como no caso do presidencialis- mo, € essencial ver o sistema partidario que dé base ao parlamentarismo. $40 ou nao ne- cessatias coalizées de partidos para formar © governo e exercer 0 poder, sempre com responsabilidade perante o parlamento ¢ com a confianca deste? Ogoverno parlamentar €, teoricamente, coletivo, exercendo o poder um grupo de pares, unidos num ministério, conhecido como gabinete, podendo eles pertencer ou nio a um mesmo partido. Mas o grau em que o carter coletivo do gabinete se materia- liza no sistema parlamentar pode produzir trés distintas configuragSes, de acordo com a po- sigao nele ocupada pelo primeiro-ministro. Assim, o primeiro-ministro pode estar acima dos demais ministros, como primei- ro sobre desiguais. Pode também ser 0 pri- meiro entre desiguais ou, finalmente, 0 primei- ro entre iguais.” Como se esclarecer’, a se- 18, O parlamentarismo assim exercido tende para um terceito modelo de sistema de gorerno identificado na literatura, 0 governo de assembléia ou convengio, sobre o qual discorreremos adiante. 19, Essas distingdes sao feitas por Sartori (1996). des? mo e parlamentarismo: séo importantes as institu a2 guir, esas configuragées resultam, em boa parte, do tipo de sistema partidério existen- te no pats. Analisemos, portanto, essas configuragdes. Primeiro sobre desiguais: a situagao do primeiro-ministro britinico, sempre o lider do partido majoritério. Winston Churchill, Harold Wilson, Margaret Thatcher ou Tony Blair, por exemplo, foram ou sao os Ifderes de seus partidos e, por essa azo, chegaram_ a0 posto executivo supremo, quando o par- tido conquistou a maioria parlamentar. Di- zemos “partido”, no singular, porque o sis- tema partidério britanico, apresenta dois partidos dominantes, tendo os restantes pou- ca expresso parlamentar, mesmo os Demo- crata-Liberais, que, apesar de razoavelmen- te votados nacionalmente, néo tém votos suficientes para lograr a maioria relativa em muitos distritos eleitorais, ndo conquistan- do, portanto, cadeiras. Nesse modelo, 0 primeiro-ministro difi- cilmente cai por um voto de desconfianca parlamentar, Pode ocorrer, porém, como se deu com Margaret Thatcher, de o prdprio partido, por decisdo interna, afastar o chefe do governo ¢ designar outro lider para subs- titui-lo. No caso da primeira-ministra Thatcher, foi ela substituida por John Major na lideranga partidaria e, em consegiiéncia, na chefia do gabinete. © eleitorado britinico sabe, ao votar, que um dos partidos vai conquistar a maio- ria absoluta de cadeiras. Nesse sentido, a eleigio parlamentar britanica apresenta, com clareza, a caracteristica da identifica- bilidade, ou seja, 0 eleitor sabe qual vai ser © primeiro-ministro, dependendo de que partido ganhar a eleigao. Sabe, finalmente, que os titulares das pastas ministeriais se- rio os membros do parlamento de maior destaque no partido que fizer a maioria nas urnas.?! Os ministérios de hierarquia mais alta sdo comandados por deputados veteranos, Os deputados calouros terao de aguardar sua vez em futuras eleigées. O primeiro-ministro escolhe os demais ministros e pode, também, demiti-los. Tem status claramente superior ao deles No sistema briténico, por conseguinte, 0 partido parlamentar majoritario governa, euma comissao de parlamentares desse par- tido - 0 Gabinete — lidera a assembleia e di- rige o Executivo. O sistema erige-se sobre rigida disciplina partidaria e parlamentar, produto da evolugio histérica do sistema a0 longo do século XIX. Os partidos tm pro- gramas, organizacio interna, lideranga, No parlamento, configuram-se nitidamente si- tuacdo e oposicdo, cujos membros se hierarquizam em fungSo de antiguidade 20. 21. Tl ocorre quando as liderancas partidarias comecam a discordar dz conducdo do govemno pelo primeiro- ministro, a qual possa fevar & perda da maioria pelo partido nas eleigées. Quando procedemos 3 revisio deste texto, Tony Blair também foi obrigado a fixar a data de sua saida da chefia do governo, em boa parte devido as discordincias entre os lideres trabalhistas sobre, em particular, o modo como ele tem conduzidoa politica externa britinica, sobretudo com 0 apoio a invasdo do Iraque pelos Estados Unidos. Sobre identificabilidade, Shugart e Carey (1992:45) ¢ Cheibub (2006). Sobre o sistema eleitoral britanico, 0 pais é recortado em distritos eleitorais, cada um elegendo um deputado, O candidato que tiver mais votos (pode ser ums maioria relativa) ganha a cadeira, Esse sistema tende, 20 longo do tempo, a reduzir o nimero de partidos, pois 2s agremiagGes menores ndo conseguem eleger representantes. Mesmo partidos com elei- torados de tamanho expressivo nacionalmente, mas espalhiados, como os Democratas-Liberais,ficam exclu- {dos pela polarizacso distrital entre os dois maiores partidos, o Conservador ¢ o Teabalhista, Onome tecnico do sistema cleitoral britanico € sistema majoritério uninominal de turno dnico, experiéncia, seja no governo, seja no “gabi- nete-sombra”,?? Entrelacam-se o Executivo eo Legislativo, sendo grande niimero de parlamentares mi- nistros e secretarios de estado. O governo estd presente no proprio parlamento eo parlamen- to estd no governo. Além disso, a fungio do parlamento, enquanto assembléia, é diferente da que exerce em outros pafses parlamen- taristas, pois Ihe cabe diminuto papel na ela- boragio legislativa. O trabalho nas comisses € minimo, por serem os projetos preparados pelas préprias burocracias ministeriais e, de modo geral, nao se espera do parlamento, enquanto assembléia, que Ihes faca modifica- ‘ges substanciais. © principal papel do parlamento, uma vez formado o gabinete, é 0 de foro de deba- te entre maioria e minoria.”* Uma importante parte desse debate se d4 semanalmente, quan- do o primeiro-ministro vem ao parlamento para uma sesso de inquiricdo, para expor as politicas adotadas e defender os atos do governo.* Em suma, o poder politico esté unifica- doe aresponsabilidade da maioria, por meio do gabinete, claramente fixada. O deputado da maioria sabe que, sendo a matéria impor- tante, nao pode votar contra 0 governo de seu partido, sob o risco de destitui-lo. A fic delidade partidéria 6, pois, essencial,¢ a dis- ciplina rigidamente aplicada. No sistema politico britanico existe uma carreira parlamentar. Os deputados novatos devem passar por uma aprendizagem e s6 os seniores aspiram a posto ministerial. Para ser primeiro-ministro, 0 deputado precisa ter galgado a lideranga partidéria, numa cami- nhada pelos postos ministeriais de segunda € primeira grandezas. Nao hd, portanto, hi- pétese de um politico sem carreira partida- ria empolgar a direcao do partido e, menos ainda, a chefia do gabinete. Primeiro entre desiguais: é a situagao do chanceler alemio. Nao tem ele 0 mesmo poder que seu colega britinico. Diferente- mente deste, nao precisa ser o lider maior do partido. Mas, chegando ao comando do governo, goza de mais poder do que os de- mais ministros. Escolhe-os e também pode demiti-los. A Alemanha néo tem um sistema bipartidério, mas afasta-se, também, da pul- verizagao partidaria. Ha trés, quatro, no 22. Ogabinete-sombra (Shadow Cabinet) 6 a organizagao da minoria, em que cada pasta do gabinete é acompa- nhada por um parlamentar do partido de oposigio, O gabinete-sombra funciona, pois, como se fora um verdadeiro governo paralelo, que avalia e critica as politicas da maioria e est sempre pronto para assumir 2 resporsabilidade de governo, caso 2 maioria perca aeleigio. suscita, em prévio acordo. 23, O cientista politico norte-americano Nelson Polsby fala de parlamentos trunsformadores ~ que desempe- nha papel importante em todas as fases da producio legislativa — e parlamentos arenas — que sio, sobretu- do, foros de debates das grandes questoes, com menor papel na producao legislativa (POLSBY, 1975). 24, Contudo, nao se pode exagcrar a importancia dessas sessbes. Nao raroy an com o primeiro-ministro, perguntas que lhe permitem tomar praticamente todo 0 tempo das inquirigées respondendo sobre assuntos em que © governo se sai bem. 2s. . Se 0 depurado desobedece a orientagio de voto do partido, sua posigéo dentro deste ficard seriamente afetada, Em casos graves, sua catreita politica pode ser encerrads, pois 0 partido tem estrito controle sobre os candidacos ¢ nao o deixard competir na préxima eleigio. As vezes, pode forcarthe a rentincia ao manda- to, fechando-Ihe as porias da politica, Para domar eventuais rebeldes, os primciros-ministros &s vezes recor em a votos de confianca acoplados com a ameaca de dissolucio da House of Commons. John Major valeu- se do expediente em 1993 para enquadrar deputados de seu partido contrérios a0 Tratado de Maastricht, j& alinhados com 03 Trabalhisias € os Democratas-Libevaiy para tencar derrubar 0 governo na votagae. Com 2 solicitacao de confianca, os rebeldes tiveram de voltar ao recil. 43 44 méximo cinco partidos, em Ambito nacio- nal, representados no Parlamento.”* Em ge- ral, para constituir a maioria, so necessa- rias coligacées. Estas nao constituem alian- as frageis, constantemente sob a ameaca de desergio deste ou daquele participe menor. ‘Ao votar, o cleitor sabe que seu partido, caso atinja a maioria, fari de seu lider 0 chanceler, cabendo ao parceiro menor da coligagéo um papel mais modesto, mas ainda assim rele- vante. Por exemplo, durante o perfodo em que a Democracia Crista dominou 0 cend- rio, 0s eleitores sabiam que os Liberais se- riam seus parceiros no governo, cabendo- Ihes, tradicionalmente, a pasta das relagoes exteriores. Uma imporrante caracteristica do parla- mentarismo germinico € 0 voto de desconfi- anga construtivo: em vez de pura e simples- mente derrubar um gabinete por uma mo- cio de censura, a maioria deve fazé-lo pela eleigéo de um novo chanceler. Com isso, 0 parlamento assume uma responsabilidade direta com a governabilidade do pais, nao podendo simplesmente derrubar um gover- no e lavar as maos com relago as conse- qiiéncias do ato. Em principio, tal dispo: tivo torna parlamento mais responsével, parecendo ser excelente invengao constitu- cional, que a Espanha também adoton na Constituigao democratica de 1978.” Primeiro entre iguais: nesta terceira si- tuagio, o gabinete resulta de uma coalizéo de partidos, obtendo cada um seu naco de poder, nao se supondo, em principio, hie- rarquia entre eles. Nao existe, tampouco, hierarquia dentro do gabinete. Daf a expres- sio usada por Sartori para caracterizé-lo, em fungio da posigao do primeiro-ministro: primus inter pares. Se hé um voto de desconfianga, caem todos, nao tendo o primeiro-ministro 0 po- der dos sistemas anteriormente descritos de demitir ministros, caso ache conveniente. Esse tipo de parlamentarismo decorte da multiplicidade de partidos. Freqiientemente, nenhum deles é capaz, por si s6, de formar uma maioria, pelo menos uma maioria con- fortavel. Portanto, sdo imprescindiveis coa- liz6es, via de regra com muitos parceiros, a quem cabe formar ¢ sustentar o gabinete. Ja nio existe, como no caso britdnico, a certe- za sobre quem sera o primeiro-ministro, pois, para sabé-lo, é preciso definir quem ganhou a eleigio, o que nao se sabe na au- séncia de um partido majoritério. S6 vai saber-se qual a maioria ao cabo das negocia- ges pés-eleitorais para costurd-la. Nesse sentido, carece o sistema da caracteristica da identificabilidade, presente, como vimos, no caso britanico e, em boa medida, no ale- mao. Dado, porém, o histérico de coalizées anteriores, os resultados nao costumam ser surpreendentes. A situacao € potencialmente mais ins- tével do que as antes discutidas, mas nada 26. 27. Antes da unificagio, os principais partidos eram a coligagio Democrata Crista, a Social Democracia € os Liberais. Depois, surgiram os Verdes. Apés.a unificagio, os ex-comunistas também integram o rol dos parti- os com alguma expressio. Marcelo Lacombe, em comunicagéo pessoal, chamou-nos a atengio, no entanto, para um lado negativo do instituto da “censura construtiva”, que é a constituigio do governo ficar restrita As articulagdes, intraparlamentares, nesse sentido diminuindo a accountability do sistema. Em suas palavras, “a constituiggo cde governo torna-se matéria quase exclusiva de conchavo entre partidos”. Sao, porém, muito rarasas instan- cias de uso desse tipo de censura, que acaba funcionando mais como um dissuasor, zo tornar mais dificil 0 voto de censura. excepcional, tao freqiiente tem sido em nu- merosos pafses parlamentaristas do Velho Continente. O processo de formacio do gabinete, num contexto multipartidario, comeca, de modo geral, com o chefe de Estado (monar- ca ou presidente) designando um lider polf- tico como primeiro-ministro. Este comeca a articular o ministério e a preparar um pro- grama de governo, mediante negociagdes com outras liderangas parlamentares. Os gabinetes de coalizio serio, normalmente, submetidos 2o parlamento, pois os nomes do gabinete deverao ser do gosto de uma maioria parlamentar. Com prazos curtos para a formagio do gabinete, as coalizoes partidarias tenderdo a seguir padrées j4 testados, procurando-se parceiros com quem jé exista uma tradigio de aliangas. Asnegociagées obedecem a uma seqiién- cia. Um conjunto de partidos interessados em constituir um gabinete esboga uma coa- lizao. Se ainda faltam votos para aprové-la, podem optar por compé-la com mais parti- dos. Num certo ponto, porém, os partici pantes preferem parar a busca de parceiros adicionais. Um estudioso dos governos de coalizao, Kaare Strom, observa que, as vezes, 0 parti- do do primeiro-ministro escolhido, mesmo nao sendo majoritdrio, pode decidir-se a for- mar 0 gabinete sozinho, com apoio apenas de seu partido e tentar governar na base de apoios de coligacées legislativas ad hoc, em fungao de matérias especificas."* Ochefe de Estado pode também, em vez de dirigir o convite a um lider de partido, para que inicie o processo de formagao de ‘governo, convidar diretamente um grupo de partidos jd decididos a se aliar. Em alguns sistemas parlamentaristas ¢ multipartidarios, podem surgir gabinetes de coalizées minoritarias, situag3o comum nos paises escandinavos (Suécia, Dinamarca e ‘Noruega), mas as vezes presente também no Canadé, Irlanda, Franga, Itéliae Espanha. Na Dinamarca, alids, os gabinetes majoritérios constituem excecio.”” Podem formar-se, também, coalizdes superdimensionadas, com tamanho além do necessdrio para os quéruns de decisio. Essas “grandes coalizoes” se dao, com freqiiéncia, durante as guerras ¢ outras emergéncias na- cionais. Em sociedades multiétnicas, em que se buscam férmulas politicas consensuais de 28. STROM, 1994, 29. Strom (1994) observa sobre tal situagio: “A democracia parlamentar pareceria requerer que todas as coali- z6es de gabinere fossem majoritirias. Todos os gabinetes vidveis devem ser capazes de reunir uma maioria legislativa quando desafiados por mog6es de ndo-confianga. Ocasionalmente, contudo, um ou mais partidos podem concordar em dar seu apoio a0 governo no parlamento sem ter representagio no gabinete. Sio os partidos de apoio (support parties), cuja existéncia implica poderem algumas coalizées na aparéncia minoritérias contar com apoio majoritério no parlamento”. Acrescenta ele nao precisarem as “coalizdes de apoio” de incluir sempre os mesmos partidos, para todas as questées em jogo. Essas coalizbes mutiveis tem sido maito comuns em sistemas multipartidarios tais como a Dinamarca, Israel Itilia, Na pratica, portanto, mesmo havendo governos minoritarios, em que o partido do primeiro-ministro prefira governar sozinho, sobrevivem eles porque contam com uma maioria parlamentar. Como enunciam Cheibub, Przeworski ¢ Saiegh, (2002:194), € possivel “que 0 governo seja minoritirio € que a oposi¢io derrote 0 governo em questées espectficas. Mas se existe um governo, ndo existe uma maiotia que queira substitut-lo, Assim, os dois resultados posstveis no parlamentarismo sio ou um governo com maioria parlamentar, eja qual for a composigio ¢ o tamanho deste governo, ou a ocorréncia imediata de novas eleigées”. 45 rtantes as instituicoes? : so impo Presidencialismo e parlamentarism 46 governo, elas sao obrigatérias, pois todos os grupos devem estar representados no gabi- nete para nio questionarem a legitimidade do sistema politico Giovanni Sartori chama a atengio para ascondig6es de eficacia do sistema parlamen- tarista baseado em coalizdes de miltiplos partidos. Os governos de coligacao teriam, em geral, alguns meses de Tua-de-mel, em que podem ser efetivos. Os partidos coliga- dos sentir-se-iam constrangidos de, logo de cara, mostrar divergéncias. Mogées de cen- sura seriam malvistas pela opiniio pablica. Depois de algum tempo, contudo, esses go- vernos passariam a sobreviver mais por ina- io, pela dificuldade de conciliar os milti- plos parceiros.”” 3. Governo de assembiéia: um perigo do parlamentarismo com sistema Partidério muito fragmentado Uma percepgao comum do parlamenta- rismo, entre nés, as vezes até entre defenso- res do sistema, é a de ser um sistema de go- verno instavel. Prevé-se que os gabinetes cairo a toda hora e os parlamentos terao de ser dissolvidos com freqiiéncia. Impor-se-ia, pois, antes de sua adogio, implantar no pafs ‘uma burocracia profissional para garantir a estabilidade governamental, dificil de obter com o parlamentarismo. Essa percepgao confunde o parlamenta- rismo com o chamado governo de assembléia ou de convengao."" Mas € preciso reconhecer que, na histéria do parlamentarismo, a ver- tente assembleista algumas vezes foi trilha- da por alguns pafses, sobretudo no perfodo entre as duas grandes guerras do século pas- sado, e no pés-guerra houve esforco de evi- tar esse perigo na reorganizacao politica por que passaram. Nesse tipo de governo, a as- sembléia se torna soberana, cria ¢ derruba gabinetes subservientes, ao sabor da con- juntura. © multipartidarismo nao necessaria- mente inviabiliza 0 parlamentarismo, mas, quando extremo, pode levar ao assembleismo, cada partido procurando extrair 0 miximo de concess6es em fungao de sua essencialidade & sustentagio do gabi- nete, que passa a viver num clima de cons- tante chantagem, sendo freqiientes os votos de desconfianga. Diante da fugacidade des- ses arranjos, 0 verdadeiro poder desloca-se para a burocracia estatal, que passa a ser 0 tinico pilar do sistema. Assim resume Sartori os tragos distinti- vos do governo de assembléi i) o gabinete nao lidera o parlamento; ii) © poder nio esté unificado, mas sim dis- perso e atomizado; iii) a responsabilidade se diluis iv) a disciplina partidaria é baixa ou nula; v) 0s primeiros-ministros e seus gabinetes nao tém condig6es de agir com rapideze decisao; vi) as coalizdes raramente resolvem seus 30. 3. Sartori é bastante cético quanto aos sistemas parlamentares com multipartidarismo, Para ele, tais situagbes sio atenuadas quando um dos partidos predomine ¢ detenha a maioria de assentos parlamentares. Nesse caso, que se deu em paises como Suécia ¢ Noruega (predominancia dos Social-Democratas), Japao (até 1993, com a predominancia dos Liberais) ¢ Espanha (de 1982 até 1996, com os Socialistas), a formacio do gabinete pode obter eondigées mais aproximadas 3s da Gri-Bretanha e da Alemanha (SARTORI, 1996). A idéia de convengao vem do perfodo da Revolucio Francesa que vai de 1792 a 1795, em que a assemnbléia —Convengo Nacional Francesa ~ governava o pats. O Executivo era exercido por uma comissio da propria Convengio, o Comité de Salut Publique. desacordos € esto sempre incertas so- bre o apoio legislativo; finalmente, vii) os governos jamais podem agir e falar em unfssono e com clareza. Os exemplos das III e IV Reptiblicas fran- cesas sao as instdncias cldssicas de parlamen- tarismo propenso ao governo de assem- bléia. Sea vertente assemblefsta existe no par- lamentarismo, nao é a tinica possivel, toda- via, como 0 atestam a evolucao histérica bri- tanicae as escolhas constitucionais, bastante conscientes, feitas no periodo posterior a Segunda Guerra Mundial, por pafses como a Alemanha e, mais recentemente, apés a queda de prolongadas ditaduras, Espanha e Portugal, que se afastaram desse tipo de ten- tacao, sem falar da propria Franca, com a Constituicao de 1958, que cor as carac- teristicas dos sistemas anteriores."* Douglas Verney identifica em alguns sis- temas de governo parlamentar tracos origi- narios da visio assemblefsta. Por exemplo, a exigéncia de que os gabinetes tenham a apro- vagao da assembléia, depois de escolhidos. Para ele, sendo os “governos de convengio” tipicos de momentos pés-revoluciondrios, costumam desembocar em ditaduras unipessoais, como as de Cromwell, Napoleao, Lénin ou Stalin.* 4. O sistema semipresidencial A modalidade hibrida do sistema presi- dencial tem, partir da Constituigao france- sa de 1958, suscitado interesse internacio- nal, por representar, para muitos analistas, uma saudavel convergéncia do parlamenta- rismo ¢ do presidencialismo em seus melho- res aspectos. Mas o semipresidencialismo foi inventado, de fato, na Alemanha, durante 0 perfodo conhecide como a Reptiblica de ‘Weimar. Os redatores da Constituigio de Weimar tinham em mente evitar um parlamentaris mo similar ao da Franga, entio na sua II Repaiblica, Para tal fim, contrapuseram um presidente forte ao parlamento, pois, em caso de assembleismo, o presidente teria compe- téncias constitucionais para corrigir os ex- cessos do outro poder. Essa inovagao consti- tucional, além de deficiéncias no seu dese- nho, se deu também num contexto de extre- ma conturbagio da vida alema em todas as esferas, com reflexos na politica, nao tendo sua operagio sido suficiente para evitar a as- censo dos nazistas e 0 colapso democratico. Osemipresidencialismo foi redescoberto alguns decénios depois, na Franga. Em 1958, em plena crise da guerra da Argélia, © general De Gaulle, entao a frente do go- verno, encarregou uma comissio de juris- tas da redagio de novo texto constitucional para pér cobro ao assembleismo da IV Re- piblica, que a tornava incapaz de lidar com a emergéncia nacional, 32, ATI Repaiblica era, sugestivamente, ap histéria pol lada “reptblica de deputados”. Carl Friedrich analisa essa fase da ica francesa (FRIEDRICH, 1950:372). 33. Ao longo de século XX, os Iideres politicos e constitucionalistas buscaram dar ao parlamentarismo maior protecio contra asameacasdo assemble/smo, com, por exemplo, a mocio de censira construtiva, inovacia da Lei Fundamental alema, no pés-guerra, Trata-se do “parlamentarismo racionalizado”. Na visio exposta pelo jurista Mirkine-Guetzévitch, trata-se da tentativa de regulamentar a estabilidade governamental, pelo combate 3 instabilidade ministerial (MIRKINE-GUETZEVITCH, 1951: 31), 34. VERNEY, 1961. rtantes as instituicées? o impor Presidencialismo e parlamentarismo: 48 Pela nova Constituigio, a Franca teria um presidente ndo eleito pelo parlamento, dotado de poderes bem maiores do que os dos chefes de Estado no parlamentarismo cléssico.°° Em outras palavras, 0 semipresidencia- lismo francés tem uma estrutura de poder dual, com um presidente e um primeiro-ministro que compartilham poderes significativos. O pre- sidente deixa de ser um chefe de Estado, com fungées ccrimoniais, passando também a compartilhar algumas prerrogativas de go- verno com o premier. Este responde perante 0 parlamento como qualquer primeiro-mi- nistro parlamentarista, comandaa operagao cotidiana do governo e toca a mAquina ad- ministrativa, sobretudo na politica interna. Os poderes do presidente sto mais ge- . No dizer de um dos mais importantes estudiosos do semipresidencialismo, Maurice Duverger, os principais poderes presiden- ciais so espasmédicos. Nao sio pretrogati- vas normais, sendo poderes excepcionais, para usar com parciménia. Nao sio poderes de decisio, senio poderes ou de evitar uma decisio, ou de submeter essa decisio ao povo (por exemplo, mediante a dissolugao do par- lamento e a convocagio de referendo). O presidente nomeia o primeiro-minis- tro e, pedindo este demissdo, pde termo a suas fung6es (art. 8° da Constituigao). Pode solicitar a0 parlamento uma nova delibera- ao acerca de uma lei ou algumas das dispo- sigdes desta. Pode convocar referendos, ain- rai da que ndo unilateralmente (art. 11). Apés consulta ao primeiro-ministro e aos presi- dentes de ambas as camaras, pode decretar a dissolucao da Assembléia Nacional. A Cons- tituicio também parece reservar-lhe os as- suntos de defesa e de politica externa. Como tem funcionado, na pratica, a in- sercdo de um presidente, diretamente eleito edotado de poderes, na maquinaria do par- lamentarismo? Na Franga, tém ocorrido duas situagdes. Numa delas, os partidos que elegeram o pre- sidente e lhe dio apoio constituem a maio- ria parlamentar. Na outra situagao, sao minoritarios. No primeiro caso, o presidente é a figu- ra politica dominante, sendo o primeiro-mi- nistro um politico de sua escolha, afinado comas diretrizes que ele deseja imprimir ao governo. No segundo caso, temos o “gover- no dividido”, que os franceses chamam “co- abitago”. Essa divergéncia de maiorias tem sido enfrentada através da escolha, pelo presiden- te, de um primeiro-ministro das hostes da oposigao majoritaria e pela divisio de traba- Iho entre os dois titulares. Nessa hipétese, lencial. Portugal enfrentou a coabitacao logo no inicio de sua pritica semipresidencial. Assim, desde 0 comego, o presidente teve suas fun- gbes contestadas pela maioria parlamentar e O sistema portugués foi sendo empurrado na reduz-se bastante o papel pres 35. Inicialmente, o presidente seria eleito por um amplo colégio eleitoral. Apos emenda de 1962, passou-se a eleicio direta, em dois turnos. 36. Segundo Sartori (1996), o sistema francés consolidou-se porque as situagées de coabitacio, que podem ser probieméticas, surgiram apenas depois de muitos anos de experiencia com a convergéncia de maiorias. esse longo perfodo, a classe politica acostumou-se com um presidente forte, senhor de competéncias cons- titucionais. Quando sobreveio a coabitagdo, 0s lideres politicos agiram com sabedoria e evitaram confron- tos, Em verdade, se 0 primeiro-ministro quisesse enfrentar o presidente, durante a coabitagio, os poderes deste se reduziriam bastante na pritica, Mas como os primeiros-ministros t8m interesse em chegar também a Presidéncia, nao Ihes convém transformar a Presidéncia em cargo decorativo. diregao de um parlamentarismo de corte mais cléssico, menos semipresidencial do que o francés. O presidente foi-se tornando um chefe de Estado, com poucos poderes con- cretos para interferir na politica cotidiana do pais. Tal situaco foi, alids, formalizada, com a revis4o constitucional de 1982. Segundo Matthew S. Shugart e John Carey,” a Constituigo portuguesa de 1976 pecava por nio aclarar as responsabilidades dos dois chefes. Dava-se, na linguagem de- les, uma diarquia competitiva, exacerbada, ademais, por nao ter o presidente de entio, Ramalho Eanes, filiagdo partidéria. Diante dos conflitos que essa atribuigio de poderes gerava, as forcas politicas decidiram pela revisao constitucional de 1982, a qual reti- rou do texto muitos dos poderes presiden- ciais, entre eles o de demitir gabinetes ou ministros, reservado agora para situagbes ex- cepcionais de ameaga as instituigdes demo- créticas.* Também os poderes de dissolugio da assembléia tornaram-se mais restritos € 0 poder de veto foi diminuido.” 5. Parlamentarismo ou presidencialismo? Parlamentarismo, presidencialismo e sis- temas hibridos de governo nio sio apenas objetos de escolhas institucionais nas assem- bléias constituintes ou mesas de negociagao politica quando caem ditaduras, mas tam- bém matéria de divergéncia académica e aca- lorados debates na opiniao piblica mais in- teressada nos assuntos politicos. Durante a fase formativa dos principais sistemas de governo democritico, no decor- rer do século XIX, j4 havia pactidérios ¢ detratores de cada um dos modelos de go- verno que se iam delineando.” A controvérsia ressurgiu, durante a redemocratizagao do final do século passa- do, na redagio de novas constituigbes em varios paises, inclusive o Brasil. A participacio mais significativa no de- bate internacional talvez tenha sido a de Juan Linz, cujo artigo, anteriormente mencionado, levantou diividas sobre a adequacio do siste- ma presidencial 3 consolidagio democritica." 37. Carey e Shugart preferem fazer a istingdo, no Ambito dos sistemas conhecidos como semipresidenciais, 38. 39, 40. 41. centre os sistemas premier-presidenciais e os presidenciais-parlamentares. Nestes titimos, o presidente tem 0 poder unilateral de nomear e demitir o governo (gabineie), mas este deve também contar com a confianga parlamentar. Ou seja, esabelece-se uma relagio confusa e confliruosa entre as autoridades executiva elegislativa com respeito ao ministério. Para eles, a Reptblica de Weimar encarnava o sistema presidencial-parlamentar, ‘mas nio a atual V Repiblica francesa, que se enquadra no modelo premier-presidencial SHUGART ¢ CAREY, 1992), Sobre a Replica de Weimar, diz Friedrich o seguinte: “Em fungao da dupla dependéncia do gabine te seja ao presidente, seja a0 parlamento, ambos representantes eleitos por todo 0 povo alemao, era ele obrigado a oscilar entre os dois senhores” (FRIEDRICH, 1950:373). Are. 198, § 2°: O presidente da Reptiblica sé pode demitir 0 governo quando tal se tome necessirio para assegurar o regular funcionamento das instituigées democriticas, ouvido o Conselho de Estado. (Os poderes do presidente portugues sio significativamente menozes do que antes. A diferenca desde 1982 € seu reduzido poder legislativo ea perda de um dominio reservado para suas iniciativas de politica (SHUGART € CAREY, 1992:63-65). cientista politico norte-americano Woodrow Wilson - mais tarde presidente do pais - ¢ o publicista britanico Walter Bagehot queixavam-se da fragmentagio, ineficicia € paroquialismo prevalecente sob 0 sistema de separagio de poderes e argumentavam que o sistema parlamentar, a0 fundir a autoridade execu- tiva com a legislativa, numa lideranca ‘nica, promovia governo eficaz e responsivel (WILSON, 1900; BAGEHOT, 1995 - editado pela primeira vez em 1867). LINZ, 1991. 49 rtantes as instituigies? do impor Presidencialismo e parlamentarismo: Aargumentagao de Linz € outros contra © presidencialismo tem-se estribado em va- rios pontos. Entre eles, caracteriza-se 0 pre- sidencialismo como um jogo em que o ven- cedor nada deixa para os outros competido- res.*? Nesse sistema de governo, vencedores ¢ perdedores do jogo politico “sao definidos em fungao do mandato presidencial, perio- do durante o qual nao hd esperanga de mu- dangas (...) 08 perdedores terdo de esperar quatro ou cinco anos para ter algum acesso ao Poder Executivo e, portanto, para partici- par da formagao de gabinetes e poder distri- buir recursos aos seus partidarios”.*? Essa ca- racteristica alimentaria 0 radicalismo golpista. Censura-se, também, a rigidez dos man- datos no presidencialismo, que impede a adap- tagio de governo e Legislativo a situagdes politicas cambiantes. No parlamentarismo, os institutos da dissolugao do parlamento e do voto de confianga trazem flexibilidade. Aponta-se, além disso, nos sistemas pre- sidenciais, a contradigao entre a necessidade de um Exeentivo forte ea arraigada suspeicio ‘com respeito ao poder presidencial. A pr bicdo de reeleicao, tipica dos presidencialis- mos latino-americanos, encarna essa atitude suspicaz. Demais, na evenwalidade de governos minoritdrios — pois partidos pequenos po- dem eleger presidentes —, pode faltar apoio parlamentar, sobretudo em razio da inde- pendéncia das eleigées dos dois poderes. O decorrente imobilismo pode levar a golpes e saidas extraconstitucionais. Sendo fraca a autoridade do Executivo e faltando meios institucionais de preencher 0 vécuo resul tante, sofrem a estabilidade politica ¢ a governabilidade. Nao menos importante é a eleicio presi- dencial direta induzir aventureiros com pou- ca experiéncia partidaria e congressual a ten- tarem o lance maior, com apelos demagégi- cos e populistas. Ja no século XIX, faziam-se criticas a0 presidencialismo, mesmo o dos Estados Us dos. Walter Bagehot, na segunda metade daquele século, achava dificil encontrar pior método de escolher um governante do que o do presidencialismo.* Quase cem anos depois, o constitucionalista Karl Lowenstein falava da ineficiéncia da maquinaria presidenciali Em trabalho mais recente, Terry Moe e@ Michael Caldwell exploraram as virtualidades dos dois sistemas em termos 42. Eo que, na terminologia técnica, se conhece como “jogo de soma-zero”. 43. LINZ, 1991:69-76. 44. 45. “Se o talento humano se houvesse decidido a conceber um sistema especialmente calculado para colocar & frente das atividades um homem incompetente para enfrentar uma premente crise, nio poderia ter inventa- do um mais adequado, Esse sistema quase certamente assegura a rejeigao do genio provado e preparado, ¢ afianca a selecio da mediocridade no posta & prova e desconhecida” (BAGEHOT, 1974:77). “Que o sistema americano de governo tenha funcionado ¢ resistido as tempestades de uma guerra civil, 3s crises econOmicas a duas guerras mundiais constitui um dos maiozes milagres da hist6ria constitucional. Lento e desajcitado, pesado e, como diz Bryce, desenhado para ter seguranga, mas nao velocidade, foi capaz de prover, com alternincia de partidos em longos perfodos, notivel grau de estabilidade politica. Seu admi- rivel sucesso talvez. transcends a racionalizagao constitucional. A sorte da localizagao geogrdfica e a abun- dncia de recursos, combinadss com 0 contentamento do povo americano com o progresso material, con- tribuiram para converter um mecanismo intrinsecamente absurdo em estimado mito nacional. Os mais caridosos atribuirio os felizes resultados a influéncia integradora e moderadora da opiniao pablica, a qual, por sia ver, est condicionada pelos padrées relativamente altos de educacio politica” (LOWENSTEIN, 1949:452). de produzir polfticas pablicas eficazes no campo da regulagao e chegaram a conclu- sbes desfavoriveis a0 presidencialismo.* Contudo, nao tém faltado defensores do sistema presidencialista. Matthew S. Shugart ¢ Scott Mainwaring desfiam argumentos a ele favoriveis. Muitos desses argumentos consistem em mostrar que as supostas fra- quezas desse sistema também tém seu lado positivo.” Por exemplo, a presenga de legitimida- des que competem uma com a outra, a da Presidéncia ¢ a do Congresso, parece aos autores poder encarar-se positivamente, por aumentar os graus de escolha do eleitor. Este pode, como nos Estados Unidos, votar num candidato a presidente de um partido e num deputado ou senador do outro partido e, com isso, contribuir para evitar demasiada con- centracio de poder em qualquer um dos dois ramos. Em termos de dois requisitos democriti- cos, a accountability e a identificabilidade, parece-lhes que o presidencialismo se sai bem €, até mesmo, melhor do que certas modali- dades de parlamentarismo. Accountability significa responsabilizar-se a autoridade go- vernamental perante o eleitor e prestar-lhe contas. Identificabilidade é a capacidade de eleitor prever, em funcao do resultado elei- toral, quem vai governar, quais forgas poli- ticas estaro coligadas no governo resultan- te da eleigio). Nos contextos multipartidarios, o presi- dencialismo prové accountability, pois hé escolha direta do presidente e, se existe 2 norma da reeleicao, essa accountability é acrescida, pois o eleitor poder recompen- sar ou punir o governante quando ele candidatar-se a novo mandato. No parlamen- tarismo multipartidario, ao revés, os gover- nos surgidos dos arranjos pés-eleitorais po- dem carecer de accountability, pois 0 eleitor fica sem condigées de premiar ou castigar um determinado partido na eleigéo, ao nao saber que partidos vao coligar-se para for- mar © governo a partir das negociagées pés- eleitorais dos lideres partidarios.* Quanto A identificabilidade, um indice aplicado pelo cientista politico Kaare Strom a uma amostra de paises parlamentaristas europeus mostrou-os com baixos valores nessa caracteristica. Ou seja, sendo o parla- mentarismo multipartidario, os eleitores votam, mas nao sabem que governo vai re- sultar de seu voto.” Os mandatos fixos do presidencialismo tampouco precisariam ser vistos apenas ne- gativamente. O argumento em favor da fle- xibilidade, que o parlamentarismo oferece, parece arma de dois gumes a Mainwaring e Shugart. Flexibilidade pode significar inca- pacidade de sustentar gabinetes quando exis- tem partidos extremistas e volatilidade elei- toral. Para esses autores, a compatibilidade entre coaliz6es multipartidarias € estabilidade, 46. MOE e CALDWELL, 1994. 47. SHUGART ¢ MAINWARING, 1997: 2-54, 48, Contudo, observa Marcelo Lacombe que uma coalizdo pés-tleitoral também pode ser punida pelo eleitor ‘em pleito fueuro, © que nio raro se dé nos parlamentarismos de coalizao (comunicagio pessoal). 49. Otrabalho de Kaare Strom est citado em Mainwaring e Shugart (199° 5). Para Marcelo Lacombe, nio se pode, todavia, superestimar a presenca da identificabilidade no presidencialismo, pois serem freqiientes cleigdes de presidentes que, uma vez eleitos, optam por politicas em descompasso com as promessas de ‘campanha programas partidérios que antes subscreviam (comunicacdo pessoal). 51 Presidencialismo e parlamentarismo: séo importantes as instituigdes? 52 existente na Europa, pode nao ser transferf- vel a outras regides. Jéa dificuldade de remover o Executi- vo, prépria do regime presidencial e atri- buto negativo para seus criticos, poderia também ser vista do angulo favorivel da previsibilidade e estabilidade que pode im- primir as politicas governamentais. Finalmente, a critica ao presidencialismo, de ser jogo de soma-zero, também poderia aplicar-se ao parlamentarismo majoritério, de corte britinico. Nesse sistema, a maioria parlamentar pode nio refletir sequer a maio- ria do voto popular.° Demais, ponderam eles, a énfase no presidencialismo como jogo de soma-zero faz vista grossa a seus freios € contrapesos, que atenuam essa caracteristi- ca. Afinal, se o presidente leva tudo no que diz respeito ao Poder Executivo, ainda per- manece 0 outro poder para a oposicao de- sempenhar seu papel, sem falar nos demais aspectos do presidencialismo quando com: binado com o federalismo, em que o poder central necesita compor-se com os poderes estaduais. Na verdade, um presidencialismo como 0 brasileiro é policéntrico, sendo o poder presidencial de fato contrabalangado por outros micleos de poder. ‘Mais recentemente, Shugart desenvolveu uma hipétese sobre a maior adequacao do presidencialismo a pafses menos desenvol- vidos, sobretudo nagées grandes ¢ comple- xas, com desigualdade na distribuicao de renda e disparidades no desenvolvimento regional, casos do Brasil, México, Argenti- na c Riissia, entre outros." Para Shugart, no parlamentarismo ~ sis- tema consolidado sobretudo nos paises eu- ropeus ~ existem partidos com orientacdo nacional, capazes de pér em pratica politi- cas de obtencao de bens ¢ servigos piblicos de Ambito nacional. Havendo tais partidos, 05 pleitos de orientagao nacional tém condi- ao de prevalecer sobre os demais, de cara- ter regional, local ¢ clientelistico, nas politi- cas governamentais. ‘Ja nos paises latino-americanos e outros do mundo subdesenvolvido, mas também nos paises da ex-Unido Soviética, os gabine- tes parlamentaristas seriam muito instéveis em razio do multipartidarismo, expresso das clivagens de toda ordem, inclusive sociais € regionais, que dividem essas sociedades ¢ nao podem ser ignoradas. Se, para atenuar 0 multipartidarismo, se adotasse sistema clei- toral majoritério-distrital, que forgasse uma agregagio maior dos partidos, haveria o ris- co de excluir da representacio politica inte- resses relevantes. Nessas situag6es, o presidencialismo fun- cionaria melhor, por ser compativel com “processos eleitorais que mantenham os par- lamentares ligados a suas bases regionais”, sem perder a capacidade de eleger 0 Execu- tivo na circunscrigdo nacional e investi-lo da autoridade para levar adiante politicas nacio- nais, Essa autoridade requer, para o presi dente, poderes reativos ¢ proativos, como 50. No sistema eleitoral britanico, como basta uma maioria relativa (denominada plurality) para a eleicéo de cada deputado no distrito, € possfvel, no cémputo nacional dos votos, que um partido detentor de uma maioria relativa, ou até mesmo minoritério nesse cOmputo, se aproprie da maioria absolura das cadeiras na ‘House of Commons. 51, SHUGART, 1999. os antes descritos, que 0 capacitariam a con- trapor-se as tendéncias particularistas dos legislativos fragmentados.* Para Shugart, essa configuracao de po- deres se dé nos sistemas presidencialistas de sociedades muito desiguais, com agudas di- visdes regionais e grande extensdo geogréfi- ca. Nesse ambiente, as chances de o parla- mentarismo ter éxito Ihe parecem reduzidas. Pode-se encarar 0 problema de outro Angulo. Trata-se da necessidade ou nao de governos de coalizao, em fungio da fragmen- taco dos sistemas partidétios. Shugart ¢ Mainwaring falam dos presi- dentes minoritérios quando ha fragmenta- 40 partidéria, momento em que surge difi culdade para governar sem recurso ao clientelismo ou sem tentagdo de atropelar Congresso e partidos. Alfred Stepan ¢ Cindy Skach, ao inves- tigar empiricamente os sistemas de gover- no das democracias, concluiram ser mais facil 20 parlamentarismo do que ao pre- sidencialismo conviver com sistemas multipartidérios.* Em estudo posterior, co- autorado com Juan Linz, Stepan, valendo-se de dados empiricos para o periodo de 1979 a 1989, reitera o argumento. No parlamen- tarismo, para os governos se formarem € sobreviverem, seria no minimo preciso con- tar com a aquiescéncia de uma maioria. Por- tanto, com o tempo, o parlamentarismo de- senvolveria muitos incentivos para produzir coligagées majoritarias. J4 o presidencialis- mo, na visdo dos autores, teria menos incen- tivos A costura de coligagées. Em fungdo dessa diferenca, o parlamentarismo teria mais facilidade de criar maiorias duradouras a partir de coligagées multipartidérias , as- sim, maior capacidade de sobrevivéncia com um nimero maior de partidos no Legislativo do que o presidencialismo.* José Anténio Cheibub, Adam Przeworski e Sebastian Saiegh, usando dados referentes um perfodo temporal bem mais longo (1946-1999) do que o usado por Stepan e Linz e abrangentes de todas as democracias do mundo no periodo coberto, véem 0 pro- blema diferentemente. Mesmo reconhecendo a vida mais curta das democracias presidenciais, quando em confronto com as parlamentares, seu estudo isenta as coligacdes e o multipartidarismo de culpa a esse respeito. Rejeitam serem mais dificeis as coligag6es no presidencia- lismo, o que levaria a impasses legislativos, paralisia legislativa e, a seguir, recursos extraconstitucionais para romper o impasse 52. Figueiredo e Limongi (2002) que: ynam a existéncia no Brasil de um bem definido contraste de orientagio 53. 54, entre as politicas presidenciais e as dos congressistas, sendo estas particularistas, voltadas ao beneficio de individuos, grupos, localidadese regides, enquanto aquelas seriam mais universalistas, voltadas para os inte- resses nacionais. Classificando a produgao legislativa de acordo com trés categorias leis gerais, grupais ¢ locais, e pessoais -, conchuem nio ter esse contraste existido na Republica de 46, nem existir no Brasil pos- ‘Constituinte de 88. Contudo, a proporcao de leis gerais ¢ muito mais alta no atual perfodo. Concluem: “Deve acentuar-se a capacidade do sistema politico hoje de produzir leis sociais gerais. A diferenga na quan- tidade de leis particularistas produzidas em cada periodo € outra indicacao de que a centralizagio do proces- so de decisies pode neutralizar os incentivos originados nos diferentes eleitorados ¢ no sistema eleitoral. Os ccongressistas podem ter incentivos para cultivar 0 voto pessoal, mas as demandas particularistas néo se incorporam no sistema politico”. STEPAN e SKACH, 1993:233-4. LINZ e STEPAN, 1996:181. 53 rtantes as instituigdes? so impo Presidencialismo e parlamentarismo: 54 politico. Seus dados mostram ser pequena a diferenga na freqiiéncia de coalizées en- tre os dois sistemas e ser duvidosa a associa- do entre coalizées e eficdcia legislativa, medida pela proporgio de projetos gover- namentais aprovada no Legislativo. Mesmo 0s governos minoritarios, de um tinico par- tido, estariam longe de fatalmente levar a crises legislativas: 81,3 de projetos de go- vernos minoritérios so aprovados nos sis- temas parlamentaristas e 65,2% nos presidencialistas. Em outro estudo, Cheibub rejeitou empiricamente a hipétese da maior suscetibi- lidade das democracias presidencialistas ao impasse legislativo, que lhes causaria a queda.°* Pesquisa muito abrangente, tanto quan- to ao perfodo para o qual os dados foram coligidos, como quanto ao tamanho da amos- tra estudada — a totalidade dos sistemas po- Ifticos existentes no perfodo ~ foi empreen- dida por Adam Przeworski, Michael E. Alvarez, José Anténio Cheibub e Fernando Limongi, com fundamentais conclusées so- bre a diferenca entre parlamentarismo e pre- sidencialismo no tocante a durabilidade das democracias. Dizem os autores: A durabilidade das democracias pode néo depender simplesmente de condigdes econdmicas, sociais ou cul- turais, porque suas molduras institucionais podem diferir na capa- cidade de processar conflitos, em par- ticular quando aquelas condicaes tor- nam-se tio adversas que o desempe- nho da democracia passa a ser visto como inadequado ... Particularmen- te importante é a distincdo entre siste- ‘mas presidenciais e parlamentares Uma olhada nos padroes descritivos mostra de imediato que Linz tinha razdo com respeito a durabilidade di- ferencial desses sistemas. No periodo em exame, dezesseis democracias (28% de 57 casos) pereceram sob sis- tema parlamentar e vinte e trés (54% de 42 casos} o fizeram sob um siste- ma presidencial ... A expectativa de vida da democracia sob o presidenci- alisimo é de aproximadamente vinte eum anos, ao passo que sob o parla- mentarismo é de setenta e trés. ‘Muito pertinentes so suas consideragées sobre o sistema partidario na explicagdo da diferenga notada de durabilidade entre os sistemas: Had boas razdes para crer que 0 funcionamento dessas instituigoes depende ndo apenas de fatores eco- nomicos e sociais, mas também da relacao entre as forcas politicas, Em particular, tem-se afirmado serem os sistemas presidenciais sobremodo ins tiveis quando seu sistema partidario éaltamente fracionado ... A auséncia de um partido majoritario.... tem for- te impacto sobre a estabilidade das democracias presidenciais, instavei: quando nenhum partido controla uma maioria de assentos na camara baixa. J as perspectivas de sobrevi- véncia das democracias parlamenta- res independem da existéncia de um partido majoritério, Mas a historia ndo acaba aqui. As democracias 55. CHEIBUB, 2002. presidenciais parecemt muito vudnerd- veis quando 0 maior partido legislativo controla mais do que um terco, mas menos do que a metade das cadeiras ‘As democracias presidenciais tém muito menor probabilidade de sobre- viver nessas condicbes de moderado fracionamento ...0s sistemas presiden- ciais sao especialmente quebradicos quando o ntimero de partidos efetivos na legislaturaesté entre trése quatro.’* Como o leitor pode ver, a discussao so- bre os sistemas de governo é atual, animada ¢ inconclusa, pois a esto enriquecendo es- tudos teéricos e empiricos numerosos. Pes- quisas comparativas tém permitido avaliar a operagio desses sistemas a luz de varios cri- térios, sendo importante tomé-las em consi- deracio, nesta fase de consolidacio demo- cratica, pela qual passam imimeros paises, inclusive o nosso.*” A preocupacao clissica tem enfocado, entre outros, os problemas de estabilidade politica e capacidade de cada sistema de re- gular os conflitos. Quanto & avaliagio dos sistemas em fungio do que o governo pro- duz as chamadas politicas piiblicas — nu- merosos estudos tém sido feitos em periodo mais recente. Terry Moe e Michael Caldwell, em artigo antes mencionade, fazem consi- deragdes teéricas e analisam o possivel im- pacto do sistema de governo nas politicas de regulagao. Os sistemas presidenciais, com a separagio de poderes, tendem a constituir 6rgios mais burocratizados, presos a normas muito rigidas, que atuam geralmente com custos elevados ¢ reduzida eficdcia. Jano par- lamentarismo os 6rgdos encarregados de politicas reguladoras se mostram menos bu- rocriticos, tém atuagao mais flexivel e bara- tae sio, em geral, mais eficazes.** Cheibub da noticia do crescente nimero de pesquisas que estudam o impacto do sis- tema de governo em outros aspectos, além das chances de sobrevivéncia da democra- cia, arrolando, entre eles, a politica econd- mica, 0 crescimento econdmico, a adminis- tragao das clivagens sociais e econdmicas, os conflitos étnicas, a paz.e a cooperagio inter- nacional e a “qualidade” da governagao de- mocritica, Em seu texto, esse autor também investiga o impacto do sistema de governo sobre o equilibrio orgamentdrio do governo central. Contudo, diversamente do tratamen- tocostumeiro, centrado nas relagbes entre 0 governo c a legislatura, préprias de cada sis- tema de governo e que, como vimos, se pos- tulam ter maior potencial de conflito no siste- ma presidencial do que no parlamentar, 56. PRZEWORSKI, ALVAREZ, CHEIBUB e LIMONGI, 2000:128-36. 57. 58. ‘As pesquisas comparativas, baseadas em analise estatistica de grande ntimero de casos, em que certas carac- teristicas cruciais sio reduzidas a um indice relativamente simples, aplicado 3 massa de casos, precisam set complementadas por estudos intensivos que cotejem instancias de valor critico. O multipartidarismo, por ‘exemplo, pode ter feigies muito diversas de pais para pafs, que o indice usado para uma grande massa de casos no tem condigées de aprender. Como lembea Friedrich, nao conta apenas 0 niimero de partidos, ‘mas também sua relagio com o eleitorado. Fram multipartidariasa Franca da III Repiiblica e a Alemanka da Reptiblica de Weimar, mas diferente 0 cardter de seus partidos, sobretudo no plano parlamentar. Diversa- mente dosinstiveis grupos do parlamento francés, afirma ele, os partidos alemdes eram altamente organiza- dos, tio claramente conectados com grupos na comunidade que seus lideres, quando unidos num gabinete, nao podiam comandar uma posigao suficientemente representativa na medida em que eram considerados apenas porta-vozes desses partidos (FRIEDRICH, 1951:370-4).. MOE e CALDWELL, 1994:171-95, 55 ismo ¢ parlamentarismo: so importantes as instituigdes? Presidenci 56 Cheibub enfoca as relagGes entre 0 eleito- rado ¢ 0 governo. Segundo ele, as institui- ées presidenciais geram incentivos para que os governos mantenham controle sobre os orcamentos, e dio capacidade aos presiden- tes de controlar 0 processo legislative ¢ de exercer 0 veto.” “Trata-se de linhas novas ¢ promissoras de pesquisa, certamente essenciais 20 pro- gresso da “engenharia constitucional”, que cada vez mais se baseia no apenas na explo- ragdo das virtualidades teéricas de cada sis- tema, mas também na comprovacdo empirica das hipéteses com que busca orientar-se. 59. CHEIBUB, 2006. Sugestées de leitura BAGEHOT, W. The English Constitution. ithaca: Cornell University Press, 1966, The collected works of Walter Bagehor. v.5. Londres: The Economist, 1974. CASTRO SANTOS, M. H., MACHADO, E. M., ROCHA, P. E. jogo orgamentatio da Unido: tivo-Legislativo na Terra do Pork-Barrel. In: DINIZ, E., AZEVEDO, S. (Orgs.). Reforma do Estado ¢ demo cracia no Brasil. Brasilia: Editora UnB/ENAP, 1997. CHEIBUB, J. A. 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O contexto da opgso presidencialista A discussio sobre o sistema de governo mais conveniente para o Brasil tem sido in- tensa ao longo do perfodo republicano, tal- vex porque a opgio presidencialista, feita sob a égide do positivismo militar, quando da derrubada da monarquia, jamais tenha sido totalmente digerida por expressivas lideran- as de nosso mundo politico ¢ intelectual. Pode-se especular se 0 Segundo Reina- do, sem a proclamagio da Reptblica, nos teria levado a uma democracia parlamenta- rista, como ocorreu com muitas monarquias européias naquela época. Essa trajetoria, em direcdo & democracia parlamentarista, prova- velmente teria esbarrado em sérios obstacu- los. O Brasil de entio ainda era uma socieda- de com muito baixa participagao politica, eleitorado minésculo e imensa populagao rural, submetida ao poder tradicional dos donos de terra. O sistema politico imperial era oligdrquico, atrasado em relagio aos sis- temas europeus, que evoluiram para o go- verno parlamentar ao longo do século XIX ¢ comeco do século XX. Havia nele, contudo, um esbogo das ins- tituigdes basicas de competigao politicae “con- testagio publica’, insuficiente, por certo, para caracterizar um regime como democratico, mas pelo menos voltado para a diregio certa de uma monarquia constitucional, parlamen- tarista e democratizada.' A Reptiblica cortou a possibilidade desse desfecho, Janos primeiros anos de nosso presiden- cialismo, Silvio Romero 0 criticava com vi- gorosos argumentos. Para Romero, teria sido melhor se houvéssemos trilhado a via parla- mentarista, esbocada pelas instituigdes e pra- ticas imperiais.? Ao estudar a formacao historica das democracias contemporaneas, Robert Dahl distinguiu duas dimensGes 0 longo das quais os regimes evoluem na diregao democratica. Uma delas, o grau de “contestagao piblica”, consiste na possibilidade de haver uma oposigio, com liberdade de competir, por meios pscificos, pars chegar ao governo. A outra dimensio € o grau de inclusio do sistema: que parcela do povo pode participar das instituigdes de “contestagio piblica”? Dahl mapeia a evolugio democrstica ao longo dos dois eixos, desde © ponto de partida das “hegemonias fechadas” até 0 eventual desfecho plenamente democritico (poliarquico, em sua terminologia) (DAHL, 1971). Bolivar Lamounier adaptou esse esquema, englobando a “contestacio pablica” na dimensio “fortalecimento do sistema representativo” e encarando o grau de inclu- sio mais vastamente como “desconcentragio socioeconémica”. Nossas instituigdes imperiais caminhavam na direcdo positiva ao longo do primeiro eixo, mas faltava-lhes muito a percorrer a0 longo do outro (LAMOUNIER, 1996). Romero (1958) praticamente antecipou, na déceda final do século XIX, as principais objegdes a0 presiden- cialismo suscitadas por varios autores a0 longo do século XX. 59 0 Sistema de Governo no Brasil 60 © proprio Rui Barbosa, tao influence na redagéo da primeira Constituigao re- publicana, parece ter aceitado o sistema presidencialista com relutancia, por julgar 0 parlamentarismo incompativel com o fede- ralismo, necessirio ao Brasil. ‘Anos mais tarde, Rui mudou de posicao sobre a matéria, mas jé era tarde, pois 0 presidencialismo a essa altura estava bem enraizado. Bolivar Lamounier observa ter a prefe- réncia parlamentarista decaido rapidamente 20 se consolidar o regime republicano esta- belecido em 1889. A principal razio para esse declinio foi, segundo ele, a identificagao en- tre parlamentarismo ¢ monarquia. A ques- tao do parlamentarismo dificilmente pode- ria medrar na Primeira Repiblica, dada a preocupacao entao dominante com o forta- lecimento da Presidéncia ¢ do poder central. 2. Parlamentarismo: tentativas de implenté-lo No entanto, apesar desse empuxo centralizador, nota Lamounier também a presenca de tragos consociativos* na organi- zagio politica republicana, desde os primérdios do regime: o federalismo, o bicameralismo, o mandato presidencial de quatro anos sem reeleigao — destinado a es- friar tentag6es continuistas -, aos quais se acrescentaram, depois, a representagdo pro- porcional (Cédigo Eleitoral de 1932), 0 multipartidarismo e as “grandes coaliz5es”, Assim, apesar da adesao ao presidencialis- mo, esses tracos da Repiblica Velha teriam permitido asobrevivencia da idéia parlamen- tarista - um sistema de poder compartilha- do’ - juntamente com o repiidio, por subs- tancial parcela da elite politica, ao populismo varguista e ao presidencialismo plebiscitério.S Sobre a posicio de Rui Barbosa na questio presidencialismo-parlamentarismo, Lamounier (1999). Também Brossard (1997). © conceite de consocis sc aplica a sistemas politicos com diversidade de centzos de poder. Neles, poder nao é indiviso. Nao se pode conquisté-lo por inteiro. Ao contririo, nos arranjos consociativos, as, minorias detém poder de veto. O federalismo € um importante arranjo politico consociativo, pois, num sistema federal, © governo central tem competéneias, mas as unidades federadas conservam as suas, € € preciso estabelecer regras de convivio e cooperagao entre ambas as esferas. Os sistemas eleitorais proporcio- nais, que permitem a representacdo das varias opcodes € preferéncias do eleitorado e facilitam 0 multipartidarismo, sio consociativos, em contraste com os sistemas majoritérios, que dio a vit6ria & maioria ¢ deixam de fora a minoria. Em geral, havendo multipartidarismo, ser necessario, para sustentacio do governo, coligar varios partidos. Na moderna Ciéncia Politica, o conceito de sistema consociativo foi intro- duzido ¢ extensamente trabalhado por Arend Lijphart (LIJPHART, 1982). Lamounier tem em mente, ao mencionar os fatores “consociativos” que favoreceriam a persisténcia da proposta parlamentarista, nao o sistema parlamentar britanico, de governo de gabinete, sendo o parlamen- tarismo dos pafses continentais da Europa, assentados em multipartidarismo e, em eral, no consociativismo. Neles, a maioria parlamentar geralmente éuma coligagio de partides, que atende aos interesses mais impor- tantes do pafs, nao s6 0s originados na estrutura de classe, mas também, entre outros, os de carter érnico- ‘cultural, religioso e regional. LAMOUNIER, 1991:43. Por presidencialismo plebiscitario se entende aquele em que o lider mantém a ficgdo de uma ligagdo direta com 0 povo, sem intermediacio de partidos e instituig6es. Opositor fercenho Go presidencialismo plebiscitario e incansavel propugnador da causa parlamentacista foi o deputado gaucho Raul Pilla, cujos pronunciamentos mais importantes esto compilados em Rau! Pilla (Perfis Parlamentares, 16), Braslia: Camara dos Deputados, 1991. parlamentarismo teve uma chance quando instituido pelo Ato Adicional,’ edi- tado para resolver a crise politica advinda com a remincia de Janio Quadros & Presi déncia ¢ 0 subseqiiente veto militar posse do vice-presidente Joi Goulart, em 1961. O Ato Adicional representava, porém, uma capitis diminutio para Goulart, eleito dentro da regra do sistema presidencial, a qual the daria, como presidente, os poderes caracteristicos do cargo nesse sistema. No parlamentarismo, foram-lIhe retitadas mui- tas prerrogativas, Essa diminuigio do poder presidencial, negociada num contexto de veto militar ao vice-presidente, colou um stigma golpista ao parlamentarismo, do qual se valem até hoje seus oponentes. Oparlamentarismo de 1961, nascido sob maus auspicios ¢ numa situagao de crise, operou mal, sabotado pelo presidente e pe- los préprios ministros, nio tendo sido dift- cil convencer a populagao a rejeité-lo, pela opiniio majoritéria a favor da volta dos po- deres do presidente, expressa em plebiscito realizado, por antecipagao, em janeiro de 1963.8 O Ato Adicional de 1961 institufa um parlamentarismo puro, com presidente elei- to pelo parlamento, mas com uma fase de transicao. $6 depois de findo o mandato de Goulart os presidentes passariam a eleger-se indiretamente, pelo Congreso Nacional. Incumbir-lhes-ia nomear 0 primeiro-minis- tro — chamado presidente do Conselho de Ministros — e, por indicagao deste, os res tantes ministros de Estado. A exoneragio dos ministros dependeria, no entanto, da retira- da de confianga pela Camara e nio de deci- sao presidencial. Para ter validade, os atos do presidente requereriam a referenda do presidente do Conselho e dos ministros com- petentes. A iniciativa dos projetos de lei do governo era do presidente do Conselho, nao do presidente da Republica, Nao se previam decretos-lei ou medidas provisérias. Uma seqiténcia de mogées de desconfianca auto- rizaria o presidente a dissolver a Camara dos Deputados e a convocar novas eleigées. 7. Emenda Constitucional n. 4 a Constituigio de 1946, de 2.9.1961. Segundo observa Alberco Carloy Almeida, a “questio pablica mais relevance durante o perfodo parlamenca- rista foi o sistema de governo. Todos os atores politicos se comportaram tendo em vista a antecipacdo. ou nio, do referendo que iria abolir o parlamentarismo (..) A posigio politica das principais liderangas com relagao a0 parlamentarismo foi determinada por suas ambicOes politicas, por seus célculos de poder. O presidente Goular: desejava a readogio do presidencialismo simplesmente porque queria governar com plenos poderes, isto &, no queria dividir as atribuigdes de Poder Executivo com primeiros ministros ¢ gabi- netes parlamentaristas. Por seu turno, o movimento trabalhista, o CGT e os sindicatos de uma maneira geral, acompanhados pela esquerda radical, lntaram pela abolicio do parlamentarismo porque consideravam que apenas o sistema presidencial de governo asseguraria a implementacio das reformas de base. Na realidade, o sistema de governo poderia fancionar ou como um obsticulo as reformas, ou como um meio para obré- Jas. Ja 0s candidatos a eleicio presidencial de 1965 (...) ndo estavam particularmente preocupados em faci- litar o1 dificultar a realizagio de reformas de base (..) Um outro apoio importante ao presidencialismo foi dado pelos militares (.. Os militares preferiam o presidencialismo ao parlamentarismo também por causa de questées de poder: 0 sistema parlamentar de governo abria caminho para a diminuigao do poder militar por meio da criacio do Ministério da Defesa. Todos os militares (...) sentiam-se ameacados pelo parlamen- tarismo” (ALMEIDA, 1998: 168-9). Sobre a experiencia parlamentarsta, veja-se também Skidmore (1982). A oposicio militar 20 sistema parlamentarista de que fala Almeida € observada também em outros pafses, pelo temor de se perder a unidade de comando (comunicagio pessoal de Marcelo Lacombe). 61 & 5 3 & 3 5 a o 62 Com o regime autoritério instalado em 1964, afastou-sc qualquer perspectiva de re- considerar 0 modelo parlamentarista para 0 pais, pois o pensamento militar rejeitava a idéia de compartilhar poderes com um parla- mento, menos ainda numa situacio definida pelos Iideres militares como de “guerra revo- luciondria”, A classe polftica a custo era tole- tada, pois o estilo parlamentar de agir, com negociag6es € arrastadas deliberacoes, era considerado politiquice. Um regime centrado no parlamento e nos politicos era a antitese do que os novos governantes defendiam. A redemocratizacio, porém, deu novo alento aos parlamentaristas, que se anima- ram com a convocacao da Assembléia Nacio- nal Constituinte. A comissao constituida para elaborar o anteprojeto da nova Carta foi pre- sidida por Afonso Arinos de Mello Franco, parlamentarista de peso.’ No seio da Comissao Arinos — informa- nos Lamounier, que dela participou — con- frontaram-se defensores de posigées diferen- tes sobre o sistema de governo, que ele as- sim agrupa: os presidencialistas puros, os parlamentaristas mitigados," os adeptos do parlamentarismo dual, no molde francés, “contanto que o mecanismo de escolha do primeiro-ministro € sua esfera de atuagao fossem mais claramente parlamentaristas do que o previsto na Constituigio francesa”,!! € 0s parlamentaristas puros. Na versio final do anteprojeto, prevale- ceu a idéia do parlamentarismo dual.'* O presidente da Repiblica seria cleito direta- mente, por maioria absoluta, para mandato de seis anos, Caber-the-ia indicar o presidente do Conselho de Ministros, “apés consulta as correntes politico-partidarias que com- poem a maioria do Congresso Nacional”. O presidente da Reptiblica poderia exonerar por iniciativa propria o presidente do Con- selho (art. 233), que também poderia cair por mogao de censura ou recusa de confian- ga votada pela maioria absoluta da Camara dos Deputados. Nesse ponto —o poder do presidente da Republica de exonerar o primeiro-ministro =, 0 anteprojeto da Comissio se afastava do semipresidencialismo francés, no qual, ape- sar de a indicagao do primeiro-ministro ca- ber ao presidente, apenas a Assembléia Na- cional pode derrubi-lo. Ou seja, na propos- ta Arinos, terfamos 0 gabinete duplamente responsivel, perante a Camara, mas também perante o presidente da Reptiblica. Nio se contemplavam decretos-lei ou medidas pro- vis6rias no proceso legislativo. ‘A escolha de um sistema parlamenta- rista (mesmo mantendo a figura de um presidente eleito diretamente e com amplos poderes, até mesmo o de exonerar motu proprio o primeiro-ministro) teria sido “uma das razées por que o presidente Sarney engavetou 0 relatério da Comissao, em vez de manda-lo oficialmente, como subsidio para futuros debates, ao Congresso Consti- tuinte™.'> 9. LAMOUNIER, 1991:45-5. 10. Defensores da presenca de um ministro-coordenador ou de um gabinete com forte influéncia presidencial (modelo finlandés), mas sem um primeio-ministro dependente da confianga parlamentar, 1. LAMOUNIER, 1991:46-7. 12. Anteprojeto Constitucional, Brasilia: Camara dos Deputados, 1987. 13. LAMOUNIER, 1991.47. A opgao final da Assembléia Nacional Constieuinte foi pelo sistema presidencialista."* Os constituintes, porém, aparentemente in- seguros quanto a essa decisio, atenuaram- nacom a estipulagao de que haveria um ple- biscito, cinco anos depois de promulgada a Carta, no qual o eleitorado deveria opinar sobre o sistema de governo ~ presidencial ou parlamentar ~ e sua forma - republic ou monarquia constitucional. Para o plebiscito, os congressistas defen- sores do sistema parlamentar cuidaram de elaborar detalhada proposta de sua estrutu- ra, que orientasse a escolha do eleitorado expressasse um compromisso piiblico quan- to a0 que seria implantado, caso 0 veredicto popular fosse a favor do parlamentarismo. © modelo proposto seria, na verdade, semipresidencial. O presidente seria esco- Ihido em eleigo popular direta. Competir- Ihe-ia, privativamente, “indicar, nomear exonerar o primeiro-ministro e, por indi- cagao deste, os Ministros de Estado” e, tam- bém, “dissolver a Camara dos Deputados e convocar eleig&es extraordindrias” quan- do nao se lograsse a aprovacio de indica- dos a primeiro-ministro ou do Programa de Governo de primeiro-ministro cuja investidura tivesse sido aprovada pela mai- oria parlamentar. A sobrevivéncia do pri meiro-ministro no cargo dependeria da con- fianga da Camara. A mogio de censura, por sua vez, em linha com a do parlamentarismo alemdo, da “mogao de censura construtiva”, deveria “conter a simultanea indicagao do nome para primeiro-ministro e do seu Pro- grama de Governo”. A decisio dos constituintes de levar a opgdo entre sistemas de governo a plebisci- to foi altamente questiondvel, pois essa con- sulta serve quando o assunto a ser votado é redutivel a quesitos simples, para responder com o “sim” ou “nao”, nunca para assuntos extremamente complexos, sobre cujas opg6es divirjam, ¢ muito, os préprios especialistas, como é 0 caso de sistema de govero. Os delegados nio quiseram usar de sua delega- ao ¢ se omitiram de decidir, devolvendo a responsabilidade ao mandante. O plebisci- to, realizado em setembro de 1993, dew a vi- t6ria ao presidencialismo, por ampla margem. 3. Resisténcias Por que a recusa ao parlamentarismo? So fortes os preconceitos relativos a esse sistema, que levam & sua previsivel rejei- do. Se, no plano da elite, logra 0 parla- mentarismo razoavel apoio, seja em sua for- ma mais pura, seja, crescentemente, sob a forma dos modelos hibridos (os varios tipos de semipresidencialismo), esse apoio nao se repete na opiniio publica. ‘Acredita-se que a tarefa de desenvolver 0 pais, moderniz4-lo, romper os bloqueios a seu progresso, requeira concentracio de po- der num lider carismatico, ungido pelo man- dato popular para mudar o sistema. Nao se vé, no parlamentarismo, lideranga forte. Pa- rece um sistema de poder muito diluido, um 14. Nesse desfecho, o préprio presidente Sarney teve decisive papel. Com popularidade em queda, apés 0 fracasso dos planos de estabilizacio, e temeroso de ter 0 mandato encurtado para quatro anos ~ ademais, esvaziado de poderes, com a adocao do parlamentarismo, cuja escolha parecia certa numa dada fase dos trabalhos constitu intes -, empenhou-se vivamente, com sucesso, na fixa¢ao do mandato presidencial ema cinco anos e na manu- tengio do presidencialismo como sistema de governo. 63 2 5 8 & 3 S 5 a So 64 govemo de deputados que fazeme desfazem governos a seu bel-prazer, descurando da governacio. Os parlamentares representa- riam, em geral, interesses circunscritos, pa- roquiais, em contraposicao aos presidentes, supostamente mais sensfveis aos interesses modernos, do pais como um todo, pelo fato mesmo de se elegerem, em contraposi¢ao aos deputados e senadores, na circunscri- sio nacional. Junte-se a tais percepgdes o desprestigio do Poder Legislativo perante a opinido pi- blica, problema, alias, de ordem mundial nas democracias contemporaneas. O gover- no parlamentarista nos prenderia, portan- to, de acordo com essas percepcdes, ao atra- so, aos poderes oligérquicos regionais e 2 inoperdncia institucional. Sio percepgdes enganosas e, no seu con- junto, deixam transparecer exigéncias conflitantes sobre nosso sistema de governo presidencial. Um presidente portador de uma miso revolucionéria, demiurgo, esbarraria no sistema politico cheio de pontos de blo- queio a tomada de decisdes e, sobretudo, & implementagio delas. O presidente brasilei- ro tem de compor uma base de sustentacio num congresso pluripartidario, sem uma agremiagéo majoritéria suficiente, sequer, para garantir a aprovacao de leis ordinérias. ‘As decisdes exigentes de quérum especial podem dar, a cada parceiro da coaliz4o, mes- mo as pequenas agremiagées, poder de bar- ganha incomensurdvel em votagdes conflituosas. Ademais, o Legislative bicameral, com o Senado equiparado 4 Ca- mara em suas competéncias e significando mais uma insténcia legislativa a superar na aprovagio de um projeto. Hé um federalis- mo real, do qual podem valer-se os oligarcas regionais nos estados menos desenvolvidos. Ademais, a organizacio do Judiciario é alta- mente descentralizada e 0 Ministério Pibli- co tem ampla autonomia. Essa realidade traduziria um ideal de democracia muito mais “como bloqueio ao poder da maioria” do que como a idéia ‘oposta, cujo cerne é “a legitimagao eleito- ral de uma maioria que assuma plenamente a responsabilidade pela formulacio e implementagao de programas de governo”.'* Como consegue mover-se o presidencia- lismo brasileiro, nesse contexto cheio de obstéculos a uma aco unificada, e lograr um minimo de eficacia? 4. Com que ficamos: © presidencialismo brasileiro Até uns dois ou trés decénios atrds, o sis- tema presidencial era pouco estudado, exceto em sua matriz norte-americana. Nesse caso, estudava-se ndo como um sistema de gover- no a contrapor ao parlamentarismo, dentro de uma anélise comparativa, como hoje se tornou habitual, mas sim como objeto de andlise politica de per si, Como, nos Esta- dos Unidos, o sistema presidencial era bas- tante institucionalizado, estavel, e existia hd longo tempo, era natural encarar outros si temas presidenciais, inclusive o brasileiro — instiveis, suscetiveis de recafdas ditatoriais =, antes como anomalias ou desvios do pa- drio lé estabelecido, do que como modelos sustentiveis. O bipartidarismo e o sistema eleitoral majoritério, de maiorias relativas, aqui ausentes, eram praticamente encarados quase como se fossem requisitos do bom 15. LAMOUNIER, 1996:24, funcionamento do sistema. Sem eles, nenhu- ma esperanga. Essa perspectiva comegou a mudar em anos mais recentes. O sistema presidencial, em suas variagdes, comegou a ser objeto de investigacao sistematica. Um esforgo pionei- ro, nessa nova vertente, foi empreendido por Sérgio Abranches, em texto escrito algum tempo antes da promulgacao da Constitui- gao de 1988, Nele, identificava o presiden- cialismo, o federalismo, o bicameralismo, 0 multipartidarismo ea representacio propor- cional como “as bases de nossa tradigao re- publicana”. Essa conjugacao de institutos, sedimentada ao longo de decénios, expres- saria “necessidades e contradigées, de natu- reza social, econdmica, politica ¢ cultural, que identificam histérica ¢ estruturalmente 0 processo de nossa formagio social”. Mas, apontava Abranches, esses varios elementos nem sempre coexistiam pacificamente. Para ele, o conflito entre o Executivoe o Legislativo “tem sido elemento historicamen- te critico para a estabilidade democratica no Brasil, em grande medida por causa dos efei- tos da fragmentagao na composigio das for- as politicas representadas no Congreso e da agenda inflacionada de problemas e de- mandas imposta ao Executivo”.¥6 Em seu argumento, indicava esse autor a singularidade brasileira de combinar proporcionalidade, multipartidarismo e “pre- sidencialismo imperial”, além de organizar 0 Executive com base em grandes coalizées. O “presidencialismo de coalizio”, como o de- nominou, costurava as coalizées ao longo de dois eixos, o partidario e o regional-estadual. Na Reptblica de 46, o Brasil teria ido treze ministérios diferentes, to- mando-se por critério alteracées na composicao do gabinete que promo- veram mudanca na ocupacdo de mi- nistérios pelos diferentes partidos (...) em nenhum caso, 0 governo susten- tou-se em coalizoes minimas (...) 0 calculo dominante requeria coalizoes ampliadas, seja por raz6es de susten tacao partidério-parlamentar, seja por razoes de apoio regional.” Tanto a incorporagao da phuralidade de centros de poder no amago do Executivo, mediante um “alto fracionamento governa- mental” entre varios parceiros, quanto a tentativa de escapar dessa incorporagio, por meio de “uma grande coalizio concentra- da”, eram facas de dois gumes. © alto fracionamento dava ao presidente graus de liberdade para “manobras internas”, pela exploracio dos choques entre os parceiros, mas também o tornava prisioneiro de com- promissos multiplos, partidarios e regionais, pois sua autoridade podia “ser contrastada por liderangas dos outros partidos e por li- derangas regionais, sobretudo dos governa- dores”."* Jaa coalizdo concentrada—possivel quan- do 0 tamanho do partido presidencial Ihe permitia associar-se com ntimero menor de outros parceiros ~ dava, sim, maior autono- mia ao presidente em relagio aos parcciros menores da alianga, mas ele precisava “man- ter mais estreita sintonia com seu préprio 16. ABRANCHES, 1988:8. 17, ABRANCHES, 1988:22.3. 18. ABRANCHES, 1988:26. 65 a 2 S s & s 2 £ 3 ° partido”. Sendo este heterogéneo, a auto- ridade presidencial continuaria confronta- da com liderangas regionais e facgSes in- ternas do partido. E 0 risco maior, atalhava Abranches, “adviria de um rompimento do partido com o presidente, deixando-o ape- nas com 0 bloco de partidos minoritarios da alianga”.” Em suma, o “presidencialismo de coali- z40” seria, na visio de Sérgio Abranches, um sistema instivel, de alto risco, sempre na dependéncia de seu desempenho corrente e de sua disposigdo “de respeitar estritamente 0s pontos ideolégicos ou programiticos con- siderados inegocidveis, nem sempre explici- ta e coerentemente fixados na fase de for- magao da coaliz4o”.*” Em alguns dos cendrios de crise a que o sistema seria, figurariam tentativas presidenciais de enfrentar 0 Con- gresso e “afirmar a autoridade numa atitude bonapartista ou cesarista altamente prejudi- cial 4 normalidade democratica”.”" 5. Como funciona o presidencialismo brasileiro Abranches identifica, pois, a especificidade do regime presidencial entre nés, desvendan- do 0 conjunto de fatores que o condicionam, mas lhe vé a operagdo habitual ¢ os cursos futuros que pode tomar como problematicos. Na verdade, ele antecipa o que sobre esse regime se escreveu a partir dos primeiros anos da década dos 90 no século pasado.” Suas hip6teses e a propria idéia de “presi- dencialismo de coaliz4o”, atualmente incor- porada ao discurso tanto da imprensa quan- to do proprio meio politico nacional, tem sido tema de trabalhos posteriores sobre 0 funcionamento de nosso sistema de gover- Fernando Henrique Cardoso transmite a faixe prosidencial a Luiz Indcio Lula da Silva (01/07/2003). no, dentro do marco estabelecido pela Cons- tituigdo de 1988. Esse marco, ainda nao completamente gizado quando ele escreveu seu texto pioneiro, inclui algumas novas 19, ABRANCHES, 1988:26, 20. ABRANCHES, 1988:27. 21, Em textos mais recentes, Abranches continua vendo “presidencialismo de coalizio” como arranjo precé- 22. rio. Falando da crise fiscal estrutural do Estado brasileiro, por exemplo, conclu: “A politica de coaliz6es no Brasil, nesse contexto, induz ao clientelismo e A patronagem. A coalizo € uma necessidade intrinseca de nosso sistema sécio-politico, caractcrizado por um grau de fragmentagio partiddria que tem sc mostrado ircedutivel por regras eleitorais ou legislacio repressiva para criago de partidos ou formagio de aliancas eleitorais” (ABRANCHES, 2005:44).. Avisio contempordnea foi precedida, contudo, pelo que escreveram autores tio antigos quanto Bagchot ¢ Silvio Romero, no século XIX, e Lowenstein, nos anos 40 do século XX. Ver o capitulo “Presidencialismoe parlamentarismo: so importantes as instituigdes?”, neste livro. caracterfsticas que, para os estudos mais re- centes, neutralizam as tendéncias & instabili- dade que Abranches temia serem inerentes a0 sistema. Um aspect cuja avaliagio mudou, em periodo mais recente, é o da combinagio do presidencialismo com o multipartidarismo. Os estudiosos que sucederam Abranches procu- raram mostrar ser posstvel, ao presidencialis- mo, sustentar-se em coalizdes multipartidérias, corriqneiras em boa parte dos sistemas parla- mentares, Para eles, o presidencialismo de miiltiplos partidos nao predispde necessaria- mente a crises, desde que satisfeitas algumas condigdes facilitadoras da cooperagio entre 0 Executivo ¢ o Legislativo. Um dos primeiros autores a explorar sis- tematicamente as idéias langadas por Abranches foi Octavio Amorim Neto. Verifi- cou ele, por exemplo, terem todos os nossos ministérios, entre 1985 € 2002, politicos de mais de um partido em sua composigao, re- sultado de uma coaliz4o multipartidéria. ‘Senos regimes parlamentaristas europeus se tecem as coalizGes segundo a regra da proporcionalidade, dando-se a cada partido uma fatia do ministério aproximadamente proporcional a seu peso na base parlamentar, no caso brasileiro a partilha dos postos minis- teriais nem sempre segue esse norma, por te- rem os presidentes a faculdade constitucional de nomear livremente seus ministros. Entre- tanto, no conjunto, a correspondéncia en- tre o peso parlamentar dos partidos e sua representagio ministerial traria solidez legislativa ao gabinete. Quanto maior essa correspondéncia, tanto maior seria a dis- ciplina dos partidos integrantes do gabi- nete no apoio as votagées de interesse do Executivo. A medida estatistica dessa cor- respondéncia € 0 indice de coalescéncia, tanto maior quanto mais justa a propor- cionalidade da distribuigao de pastas mi- nisteriais entre os partidos de apoio ao governo.? Os dados de Amorim Neto indicam que o governo de Fernando Henrique Cardoso teria estado muito mais préximo de um go- verno de coalizao de estilo curopeu do que os de Fernando Collor e Itamar Franco.* Ou seja, o presidencialismo de coalizio nao constitui um modelo estatico, mas sim uma situagio varidvel, conforme, sobre- tudo, para esse autor, o grau de coales- céncia atingido. Estudos mais recentes, do préprio Amorim Neto (veja-se seu capitulo neste livro) e de outros autores, jé incorporam os dados do governo Lula.** Amorim Neto observa, em seu capitulo, terem os minis- térios organizados, desde o governo Sarney até 0 de Lula, sido arranjos multipartidérios com maior ou menor grau de fragmen- tagdo e heterogeneidade ideolégica. Mas 23. O indice de coalescéncia é obtido mediante a formula seguin nna qual Mi= 9 de ministérios ecebidos pelo partido is Bi= % de cadeiras ocupadas pelo partido i na coalizio de governo, 24, AMORIM NETO, 2000. 25. Osdados mais recentes, referentes a0 governo Lula, mostram que, se inicialmente, apesar da alta proporga0 de petistas A frente de ministérios (18 ministérios em 30), a taxa de coalescéncia era de 0,64, jf no segundo semestre de 2005 descera para 0,51. A pontuacio inicial € paradoxalmente alta, mas tal fato resulta de ter Lula reunido uma coalizio com varios pequenos partidos. Ao receberem eles ministérios, sobe a proporcion: Veja-se o capitalo de Amorim Neto neste livro. \de conjunta, nio obstante 1 desproporcio introduzida pela alta quota ministerial do PT. 67 o S é 3 & 5 na oS 68 ode Lula € 0 que mais ampliou o ntimero de partidos, chegandoa nove. Quanto ahetero- geneidade ideolégica, apenas o segundo € 0 terceiro de Collor dela escaparam, por se concentrarem mais a direita. Contudo, no caso do governo Lula, como acentua Fabia- no Santos, essa heterogeneidade aumentou_ bastante.” Esse tiltimo autor observa, com base nos resultados de Amorim Neto, que, no caso brasileiro, quase todos os “gabinetes” coman- dam uma maioria nominal na Camara. Mas, indaga-se ele, que ocorre com a disciplina partiddria? Nas diversas coalizées analisa- das por Amorim Neto, a disciplina partida- ria foi fungio principalmente do grau de coalescéncia do ministério, mas influem, tam- bém, o momento do tempo quanto ao de- senrolar do mandato presidencial e, depen- dendo do partido, a sua distancia ideolégica em relagio ao Executivo. O resultado final indica que uma maior proporcionalidade entre o peso dos partidos no ministério e sua contribuicao em cadeiras para a coalizao go- vernamental no Legislativo tem efeitos po- sitivos sobre a disciplina dos partidos governantes, mas a disciplina decresce du- rante o mandato presidencial. A coalescéncia maior ou menor do mi- nistério e os demais fatores acima arrolados sio um dos elementos na operacio do presi dencialismo brasileiro, mas outros fatores também estio presentes. Santos analisa os novos instrumentos disponiveis na Nova Republica, ausentes na de 46, que dio ao Executivo 0 chamado “poder de agenda”, e que, juntamente com o grau de coalescéncia ministerial, trazem capacidade governativa ao arranjo politico presidencialista entre nds.” Em suma, 0 presidente ¢ os Iideres possuem prerrogativas que induzem a cooperagio. Uma delas é o poder presidencial de edi- tar as medidas provisérias. Santos discute as conseqiiéncias dessa prerrogativa sobre o pa- drio de relagio entre o Executivo e 0 Legislativo. Se os presidentes optam pelo go- verno de coaliz4o, sendo os postos princi- pais distribuidos proporcionalmente entre os partidos de apoio, tentardo, ao editar as MPs, observar o interesse da maioria governativa e tentardo governar por meios ordinarios. E © caso de Cardoso, com gabinetes coalescentes ¢ ideologicamente menos hete- rogéneos, que permitiram que os textos das MPs, nas diversas reedig6es, sofressem alte- rages negociadas, mas nao ode Color, cujo ministétio nao era inclusive e que abusou de MPs originais.* No governo Collor, o Congresso acenou, num certo ponto, coma possibilidade de uma 26, “O padrio atual sofre alteragio significativa, pois o tom do posicionamento dos partidos deixa de ser ideo- 6gico, tornando-se mais propriamente governo (com partidos de esquerda ¢ dircita) c independentes (PMDB. € PPB) versus oposigao. Aqui, jd podemos observar uma mudanga sig lismo de coalizao* (SANTOS, 2006: 34). ativa na operagio do presidencia- 27. Esses instrumentos so examinados no capitulo “A Camara dos Deputados na Nova Repiiblica: a visio da Ciencia Politica”, deste livro. 28. Conforme a andlise de Amorim ¢ Tafner (2002). Nessa interpretagdo, as MPs protegem os membros da coalizio da repercussio de medidas impopulares. Com a reedicio, os lideres partidétios néo assumiam diretamente a responsabilidad: puiblica pela aprovagao das MPs, embora participassem das modificagées no texto (FIGUEIREDO, 2000). Santos discute se tal pratica seria uma abdicagio do Legislative. No governo de Cardoso, sobretudo, resulkou de ages concertadas entre 0 governo ¢ a maioria de apoio, e nio de abdicagdo (SANTOS, 2006:229). lei disciplinadora do uso das MPs pelo Exe- cutivo, de que resultou o arrefecimento de seu uso.2* No segundo mandato de Cardo- 80, aprovou-se Emenda Constitucional que imp6e nova disciplina ao uso do instrumen- to, ao limitar-lhe a reedigao a uma s6 vez.” A no deliberagio sobre a MP, decorridos ‘quarenta e cinco dias de sua publicagao, leva- ‘a a0 regime de urgéncia, sob o qual ficam “sobrestadas, até que se ultime a votagio, todas as demais deliberagées legislativas da Casa em que estiver tramitando”. £ 0 cha- mado “trancamento de pauta”." Como mos- tra Santos, em vez de diminuir 0 uso das MPs, passou-se a editar mais, e maior mimero de- las passou a ser rejeitado, Para ele, retirou-se, entéo, 0 manto pro- tetor das reedigées e tal fato, conjugado com a obrigatoriedade da manifestacio do plena- tio sobre esses decretos-lei, trazem a tona a possibilidade de conflito aberto e publico.*? ‘Anova caracteristica que a coalizio go- vernamental exibe no governo Lula, dada sua baixa coeréncia ideoldgica, substituindo-se as votagées pautadas pela divisio ideolégica pelas que opéem maioria governista — que une esquerda e direita — versus oposigio, denota, segundo entende, uma mudanga sig- nificativa na operagao do presidencialismo de coalizéo.”’ E essa mudanga tem custo alto. Para ele, boa parte das dificuldades pelas quais tem passado 0 governo decorre do ma- nejo de uma coalizio com parceiros muito distantes em termos de insergio social, tra- jet6ria politica e visio de mundo. Nio fugindo da parte propositiva, San- tos considera que o governo deveria organi- zar-se com mais homogeneidade e negociar aprovagao de agenda com os partidos de opo- sigdo nas comissdes do Congresso. Nessas condigGes, sustenta que o ganho em termos de transparéncia das negociacdes e coorde- nagio intragovernamental superaria, certa- mente, os custos em termos de conflitos intrabase no Legislativo e de disputas por espaco de poder no Executivo. Em suma, nem todos 0s arranjos de nos- so presidencialismo de coalizao sao funcio- nais € aceitaveis. As coalizdes contribuem para 0 processo governativo; todavia, consi- dera ele, devem buscar-se outras opgdes, como alternativa a ministérios tio amplos, na linha do que ocorre nos Estados Unidos, com os chamados governos divididos, ¢ em muitos regimes parlamentares europeus, em que se dao governos de minoria, Em outras palavras, o presidencialismo de coalizdo nao 6, para ele, atinica opgio num sistema como o brasileiro, e pode ser mesmo muito custo- sa politicamente. Também Fernando Limongi dedica re- cente estudo ao “presidencialismo de coa- liz40”. Por que, indaga-se ele, os que veem nosso sistema como invidvel ignoram a 29. Oassunto foi tratado por Power (1998). 30. Emenda Constitucional n® 32/2001. 31. Constimigio Federal, art. 62, § 6°. 32. SANTOS, 2006:229. Sérgio Abranches, em texio recente, julga que “o trancamento de pauta 45 dias apés 0 recebimento da MP pelo Congresso contribuiu significativamente para 0 aumento da paralsia legislativa”. emitica sobre as MPs implantada em 2001 —o trancamento de pauta = um instramento de que se vale o Executivo para evitar a aprovacao de iniciativas do Legislativo que nao lhe Interessam, Para ele, recurso usado “nos momentos de fraqueza presidencial decorrentes de problemas na Abranches vé nessa conseqiiéncia da ‘gesto de sua coalizao parlamentar” (ABRANCHES, 2007:15). 33. SANTOS, 2006:234, 69 0 Sistema de Governo no Brasil 70 opcdo de os presidentes poderem contar com uma coalizdo no Congresso? Nao hi, nesse caso, para Limongi, que pensar diferente- mente do que ocorre no parlamentarismo. Para ele, o presidencialismo de coalizdo se- ria a maneira de superar os obsticulos que autores, como Abranches e Linz, identificam no sistema presidencial, por pressuporem que a separagéo de poderes significa confli- to entre cles. Nessa visio, as relagées entre © Poder Executivo ¢ o Legislative sio pensa- das a partir de uma perspectiva vertical, como se tivessem vontades divergentes e, em ilti- ma instncia, inconcilidveis."* Para Limongi, essas anilises assumem se- rem nossos partidos incapazes de sustentar coaliz6es legislativas. Véem o presidencia- lismo como infeaso a partidos fortes, ¢ a fra- queza dos partidos que nele atuam seria agra- vada, no Brasil, pela legislacao eleitoral e pela heterogeneidade social. Torna-se, entao, di ficil vé-los como capazes de organizar ¢ estruturar 0 apoio politico ao presidente. Ao contrario, sustenta Limongi, a inves- tigagdo emptrica tem mostrado que os pre- sidentes formam coalizées para governar, sendo a l6gica de formagao de governos no presidencialismo e no parlamentarismo, no fundo, a mesma. Limongi toca num ponto critico: ago se podem encarar os dois poderes como se fossem duas entidades programadas para se oporem uma a outra. Os legisladores pertencem a partidos ¢ tém interesses conflitantes. Os governistas se beneficiam do sucesso do Executivo, 0s outros querem seu fracasso. Portanto, insiste ele, ndo so, nos- so sistema e o parlamentarista, diferentes esse aspecto. Mesmo com todos os pode- res que a Constituigdo lhe confere, para pre- dominar no proceso legislative e ser bem sucedido, 0 chefe do Executivo precisa do apoio de uma maioria. As MPs, por exem- plo, s6 se tornam leis se aprovadas pelo ple- nario. E o governo governa porque conta com apoio da maioria. Caso sua vontade prevalecesse contra a da maioria, af, sim, terfamos ditadura disfargada. Limongi arre- mata sua exposigao relembrando que os da- dos relativos ao sucesso € A dominancia do governo reforcam sua tese da grande proxi- midade entre a forma de operar do presi- dencialismo brasileiro e a dos governos par- lamentaristas. O ensaio de Lucio R. Renn, no mesmo livro em que constam os textos de Fabiano Santos e Fernando Limongi aqui discutidos, procede tanto a uma titil classificagio das opinides divergentes, na recente producao académica sobre como opera nosso presiden- cialismo, quanto a apresentacdo do enfoque que ele préprio e colegas vém desenvolven- do sobre a matéria. Ao contrario da maioria dos que tratam do nosso sistema de governo, que tende a deixar o tema em segundo plano, Renné suscita de modo explfcito o problema normativo que nosso arcabouso politico enfrenta, ou sea, as “limitacdes, entraves ¢ possiveis implicagées negativas que o dese- nho institucional presente possa ter para a democracia no Brasil”.** ‘Nao ignorando os argumentos dos que véem positivamente o sistema atual, entre eles Limongi e, ainda que mais critico, San- tos, Renné agrupa as visdes negativas em trés 34. LIMONGI, 2006:241 35. RENNO, 2006:260. conjuntos, de modo similar ao que faz. Vicente Palermo.'* No primeiro, esto as andlises mais pessimistas, as dos que descréem da capaci- dade governativa do sistema. Esse grupo jul- ga que os incentivos institucionais simples- mente levam a paralisia deciséria ou ao alto custo da negociagio entre Executivo e Legislativo, negociagao essa que se dé de forma individualizada entre deputados € presidente.*” © segundo grupo, igualmente discutide no capitulo mencionado, 0 dos que, como Carlos Pereira e Bernardo Mueller, véem 0 ema movido & base da troca de recursos (cargos, emendas orgamentarias), em vez de apenas pela discussao programatica entre os partidos. Contudo, ao mesmo tempo, reco- nhecem o papel de relevo na obtengio das decisdes parlamentares de interesse do Exe- cutivo exercido pelas liderangas partidarias. Como assinala Renn6, ambas as perspec- tivas centram-se na construgo de maiorias no Legislativo os mecanismos de que se vale o Executivo para lograr a cooperagao dos deputados. A terceira visio critica, que ele préprio e algans colegas tém desenvolvi- do, tem foco mais na natureza da relagao entre o Executivo e o Legislativo. E relacdo de delegacao, ou de ago unilateral?" Esse Angulo de encarar oassunto, repisemos, leva a nao ignorar o problema da qualidade de nossa democracia. Nessa terceira visio, o presidencialismo de coalizéo nao funciona uniformemente ao longo das distintas administragdese, mesmo, a0 longo das fases de uma mesma adminis- tragio. Do ponto de vista teérico, postula que o desenho institucional nio condiciona de forma fixa o comportamento dos atores, pois gera incentivos contraditérios “que ampliam em demasia a margem de manobra de governantes e dao muito espaco para que a capacidade individual dos governantes te- nha papel central no gerenciamento da base de apoio no Congresso ¢ na formagio de maiorias”. Ou 0 Executivo passa ao largo dos inte- resses do Legislativo, ou age em comunhao de interesses com ele. Quando esta tiltima situagéo ocorre, o Legislative pode delegar ao Executivo a iniciativa das propostas, ¢ a delegagao se faz pela maior facilidade do Executivo em coordenar a agio coletiva. ‘Nesse ponto, Renné discute a contribui- cao, j4 mencionada, de Amorim Neto ¢ ‘Tafner & andlise das MPs. Para esses autores, elas nao vo necessariamente de encontro aos interesses dos parlamentares. A maioria go- vernista pode dar-lhes apoio condicional, quando 0 seu contetido programatico parega satisfazer-Ihe as preferéncias. O Legislativo fica atento As reagées da sociedade e da economia a MP. Sendo negativas, pode questioné-la, Segundo os autores, porém, tal mecfnica teria operado bem apenas no go- verno de Fernando Henrique Cardoso, nao nos periodos anteriores, nos quais “o siste- ma no funcionava de acordo com a pre- missa de que 0 Legislative exercia controles claros sobre o Executivo e que este tiltimo 36, PALERMO, 2000. A contribuicdo de Palermo € analisada no capitulo “A Camara dos Deputados na Nova Repiiblica: a visio da Ciéncia Politica”, neste volume. 37. Alguns dos principais autores gue esposam essa visio, tais como Barry Ames ¢ Scott Mainwaring, sio tam- ‘bém discutidos no capitulo “A Camara dos Deputados na Nova Repiblica: a visio da 38, PEREIRA, POWER, RENNO, 2005. n 0 Sistema de Governo no Brasil 12 conseguia construir maiorias consistentes cooperativas”.” Para Renné, o presidencialismo de coa- lizao nao é, portanto, um resultado claro do arcabougo institucional brasileiro, uma so- lugdo estavel para os dilemas do presidencia- lismo com multipartidarismo e sistema poli- tico consociativo, como 0 nosso, mas sim um momento, possivelmente de excecao, duran- teuma administragio “que soube recompen: sar seus aliados e thes dar voz no processo de formulacio legislativa”.*” Ao final de sua andlise, em que trata das controvérsias sobre o tema “reforma politi- ca” —as posigdes sobre a qual em muito de- pendem de como se avalia nosso sistema de governo - observa ele: “O sistema atual nao uma unanimidade entre os especialistas que © avaliam. Essa auséncia de consenso é sinal claro de que h4, pelo menos, alguns proble- mas com o seu funcionamento ¢ que, por- tanto, ajustes de curso poderiam ser consi- derados”.*! 6. A viséo de um ex-presidente da Republica O recentemente publicado depoimento do ex-presidente Fernando Henrique Car- doso sobre seu perfodo presidencial nos pro- vé de cruciais informacées ¢ interpretacdes sobre o funcionamento de nosso sistema de governo. Nao se trata somente de uma and- lise académica, ainda que em varios momen- tos o ex-presidente faga consideragées de ordem te6rica. O livro é, também, a andlise de um protagonista privilegiado dos even- tos descritos. Que visio do sistema de governo brasi- leiro depreendemos do livro? A descri¢ao do ex-presidente é, como nao poderia deixar de ser, muito matizada, nao se prestando a enquadramento simples em nenhum dos ‘campos que, no momento, disputam a inter- pretagao da politica nacional. Por exemplo, a sua visio de nossos partidos politicos: “Nada mais equivocado”, diz ele, “do que subestimar o papel politico do Congresso e dos partidos. Os chavées sobre estes osci- lam. Ora 0s consideram incoerentes, sem ideologias, meras maquinas eleitorais. Ora confundem legendas com partidos e véem, nas votagées do Congreso coeréncia parti- daria, quando na maior parte das vezes tra- ta-se apenas de apoio ao governo on oposi cio a ele. Pior ainda, muitas vezes, nos dois casos, 0s parlamentares agem por motivos que nada tém a ver com as ideologias pro- clamadas nos programas partidérios. Na verdade hd um pouco de tudo isso em cada um dos partidos — coeréncia, apoio em troca de vantagens de todo 0 tipo, visées ideolégi- cas -, dependendo das regides e da forca dos chefes politicos, bem como do momento, da formagio dos dirigentes partidadrios ¢ de suas trajet6rias de vida....”. #? De qualquer maneira, rejeita ele o orde- namento unidimensional das agremiagées, pois, sobretudo no contexto da Assembléia Nacional Constituinte, mas também se 39. RENNO, 2006:260. 40. Para René, nos perfodos- de Sarney, Collor e Itamar Franco, “nio se pode falar de uma relagio Executivo- Legislativo nos moldes em que ela se dé na administragio de Fernando Henrique Cardoso” (RENNO, 2006:267).. 41. RENNO, 2006:270, 42. CARDOSO, 2006:75. projetando muito além dela, inclusive sobre seus dois mandatos, divisées de maltipla na- tureza recortam os partidos e geram alian- cas que lhes extrapolam os limites.® Aesse quadro, 0 ex-presidente acrescen- taa avaliagao do papel das liderancas parti- darias, Sao elas capazes de assegurar bases estaveis para as negociagées € sustentacdo politica do governo? Também aqui a visdo € nuangada, mas tende a encarar como redu- zido o poder dos lideres. Ademais, a atitu- de dos partidos coligados na base governista varia ao longo do tempo, de acordo, entre outras coisas, com 0 momento do ciclo elei- toral ou com a popularidade do presidente, sem falar do tipo de politica em questao como ela afeta os interesses. Em geral, nesse ponto especifico, o retrato nao é otimista.4* O ex-presidente encara 0 “presiden- cialismo de coalizdo” com bastante ambi- valencia. Ressalta 0 que ele representa de solugio politica, dada a fragmentacao parti- daria, mas denuncia os obstaculos que ante- poe a uma politica transformadora, de que © presidente pode julgar-se legitimamente incumbido, dado o cardter plebiscitario da cleigio presidencial. ‘O quanto a operagio do sistema depende de como o presidente exerce sua lideranga, de sua popularidade, persisténcia, propésito, clareza de objetivos, capacidade negociado- ra, perpassa todo 0 texto, nesse sentido re- forgando sobretudo a percepgao de ser 0 processo politico, nesse sistema, “mais indivi dualmente dirigido do que institucionalmente constrito”.** Uma indagagao latente no texto diz res- peito a quanto, em nosso sistema, € préprio do regime democratico, e quanto, na verda- de, caracteriza um mau funcionamento da democracia. 7. © presidencialismo estadual @ municipal Para concluir este capitulo, faremos um breve exame da questao “sistema de go- verno” nos estados e municipios. Em nossa 43. 45. 46. “Os constituintes nao se dividiam apenas quanto a questOes conjunturais ou de tramitagao. Suas opinides discrepavam nas questées econdmicas, nas questdes sociais em geral e no alcance da agao do Estado. E os alinhamentos se davam em cada questao especifica, ado necessariamente a partir de uma vis4o do mundo, de uma ideologia” (CARDOSO, 2006:11 1). Ver, a esse respeito, 0 capitulo “A Camara dos Deputados na ‘Nova Repiblica: a visio da Ciéncia Politica”, deste livro. “For fim, na dura realidade de nossos partidos, viu-se que o comando sobre as bancadas, no apenas o dos presidentes como o de muitos lideres, € tenue (..) Os prOprios lideres partidarios tornam-se cada vez. mais partes de uma cadeia de transmissio das demandas individuais dos parlamentares 20 Executive do que guias politicos de seus liderados. Muitas andlises incorrem em simplificagdes ao tomar as legendas por partidos e considerd-los em bloco, ‘de esquerda’ ou ‘de direita’ ou até como ‘governistas’e ‘oposicionistas’: ‘como qualificar em bloco, se 0: ‘partidos’ sio fragmentados?” (CARDOSO, 2006:241, 243). *-Como os partidos nao se sentem obrigados a respaldar programaticamente as ages do Executivo, 0 jogo de interesses prepondera. Qs ‘aliadas’ (com a possivel excecao da maior parte do partido do presidente e de setores de algum outro partido mais afinade com os propésitos do governo) tudo o que desejam é zumen- tara pressio sobre o Executivo para ampliar os respectivos espagos politicos e obter vantagens, Isso os leva a transigir coma oposigio que, por outros motivos, quer dificultar a vida do governo, além de, obviamente, io compartilhar de seus objetivos. No processo legislativo, um dos resultados dessa situagio é que nor- malmente os projeros que mais contam para agéo administrativa ou de politica transiormadora vio parar nna mao de relatores ou presidentes de comissOes que se opdem as diretrizes do governo. Essa pritica torna © procesto legislative uma maratona com barreiras” (CARDOSO, 2006:445). RENNO, 2006:269. 73 0 Sistema de Governo no Brasil 74 organizagio constitucional, 0 modelo pre- sidencialista, adotado no nivel federal, tam- bém rege os governos dos estados e dos municfpios, mas com algumas diferengas for- mais com relacdo ao governo federal. Essas unidades da Federagao nao tém legislativo bicameral. Os governadores e pre- feitos nao dispdem, com poucas excecdes, de competéncia similar dos presidentes para editar medidas provis6rias. Os estados cujas constituig6es admitem © poder de decreto com forca de lei, representado pelas medi- das provisérias — MPs, sio o Acre, Santa Catarina, Piaufe Tocantins, mas a amplitu- de para edité-las varia entre eles. No Piauf, por exemplo, permitem-se apenas “em caso de calamidade piiblica”. Em Santa Catarina nao se admitem reedicdes.” A constitucionalidade de MPs estaduais municipais chegou a ser contestada em uma Agdo Dircta de Inconstitucionalidade de 1990. Ao decidir sobre ela, em 5 de setem- bro de 2002, 0 Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade de estados € municipios as editarem, desde que suas constituic6es contenham essa autorizacio ¢ sejam as medidas provis6rias posteriormen- te convertidas em lei pelas respectivas assem- biéias ou cAmaras. Estudos recentes tém procurado detee- tar como se configuram as relagdes entre os Poderes Executivo e Legislativo nos estados, buscando resposta para as mesmas indaga- 6es feitas sobre essas relagdes no plano fe- deral. Alguns dos trabalhos pioneiros so- bre o assunto foram reunidos em coletinea organizada por Fabiano Santos. Como as eleigbes dos governadores ¢ prefeitos, de um lado, ¢ a dos deputados es- taduais e vereadores, de outro, sio indepen- dentes, como é proprio do sistema presiden- cial, os desafios de harmonizagio dos dois poderes em principio também se apresenta- tiam nos niveis mais baixos da organizagao politica. Contudo, no que diz respeito aos esta- dos, Fernando Abrucio formula a hipstese de haver um ultrapresidencialismo, um pre- dominio incontrastavel dos governadores sobre as assembléias legislativas, de grau muito maior do que tem sido apontado existir nas relagdes entre presidente e Congreso. Segundo ele, os governadores conse- guem neutralizar a pritica fiscalizadora das assembléias legislativas e, sobretudo, dos Srgios fiscalizadores ~ Tribunal de Contas e Ministério Péblico - que, em vez de fiscalizadores dos atos do governador, tor- nam-se seus aliados. Para que vingue o ultrapresidencialismo, ‘ogovernador precisa de ampla e sélida maio- ria na Assembléia Legislativa, tarefa facili- tada pela fraqueza das organizagoes parti drias estaduais, predispostas A cooptagdo. Tal predisposigio advém, em boa parte, da dependéncia financeira dos redutos eleito- rais dos deputados com relagao ao erario estadual, Estar em bons termos com os governantes é 0 minimo que a prudéncia lhes recomenda. Constréi-se, pois, a maioria 47. Um competente balanco dos “sistemas de govemo” estaduais € apresentado em André Ricardo Pereira, “Sob a dtica da delegaca : governadores ¢ assembléias no Brasil p6s-1989", em SANTOS, 2001:247-87. Nao temos informagio de estudos sobre a organizasio dos poderes em nivel municipal. 48. Ver areferéncia na nota anterior. situacionista, mediante distribuis 50s aos redutos eleitorais ou de cargos do Executivo a cada parlamentar Se os governos estaduais nao obtiverem a sustentagao parlamentar, podem os gover- nadores ir diretamente as bases locais em busca de aliados ou até desbancar os deputa- dos renitentes em seus proprios distritos elei- torais, fazendo obras ¢ projetos sem a intermediagao do parlamentar. Em suma, para Abracio, o Executivo es- tadual seria a instituicdo com forga, recur- sos € coeréncia interna para organizar, sozi- nho, a agenda da politica estadual. Além do controle da politica estadual, Abrucio yé os governadores como também capazes de exercer desmesurada influéncia na politica nacional, pois deles também de- penderiam eleitoralmente os préprios par- lamentares federais. No “presidencialismo de coalizio”, anteriormente descrito, € vital aos presidentes dar gasalho aos pleitos ¢ indica- ges dos governadores para a ocupagio de cargos federais.” Em texto posterior, Abrucio, com Car- valho Teixeira e Ferreira Costa, retoma al- gumas dessas teses a0 examinar as relacdes entre os poderes no Estado de Sao Paulo.” Mostram eles como 0 governador Mério Covas, tendo iniciado 0 governo com uma base parlamentar de apenas 24 deputados, conseguiu aumenti-la para 60. Os dados coligidos mostram terem predominado, nes- sa base, deputados com redutos eleitorais no interior do estado e cuja carreira no tem © préprio Legislativo estadual como meta l- tima. Sao parlamentares mais voltados para cargos executivos (prefeituras, secretarias de Fstado). Para eles, a reeleigao nao é 0 objeti- vo dominante. Em suma, deputados com esse perfil ndo seriam propensos a investir no fortalecimento institucional e politico da Assembléia, donde resultar, na conclusdo dos autores, um Legislativo estadual politicamen- te subordinado ao Executivo. Outros estudos contidos na coletinea organizada por Fabiano Santos deparam realidades diferentes das descritas por Abrucio, Os dados do ensaio do préprio Fabiano Santos, sobre o Rio de Janciro, por exemplo, nao confirmam a visto do “ultrapresidencialismo estadual”.3* ‘Ao analisar 0 comportamento da Assem- bléia em relagao aos vetos do governador, nota Santos conseguir a legislatura a apro- vacao de uma agenda prépria, a despeito das preferéncias do chefe do Executivo, Foram muitos os vetos totais do governador derru- bados: 25% em 1995 ¢ 50% em 1998, Con- clui Fabiano Santos denotarem, tanto a re- jeigo de vetos quando a prépria produgao legislativa da Assembléia do Rio de Janeiro, um Legislativo nao subordinado ao Executi- vo. Os deputados do Rio de Janeiro apre- sentam elevada produgéo que visa dar aos eleitores satisfagio de seu trabalho no Legislativo, materializado em projetos que distribuem beneticios visiveis e de baixo cus- to a seus redutos eleitorais. As relagées entre Executivo ¢ Legislative no plano das unidades federativas sio cam- po novo para a Ciéncia Politica no Brasil, 49, David Samuels mostra a importincia dos candidatos a governador na eleigio dos deputados federais do Estado, muito maior do que a dos candidatos a presidente (SAMUELS, 2000). 50. ABRUCIO, TEIXEIRA e COSTA, 2001 $1, SANTOS, 2001. 0 Sistema de Governo no Brasil 16 cujo desbravamento mal comegou. Os es- tudos pioneiros mostram haver, na realida- de estadual, variedade de situages ¢ determinantes especificos. Um fator importante a examinar € a pe- culiar configuragao dos sistemas de parti- dos nos estados e municipios, pois nao re- plicam o existente no nivel federal. Ora se encontram situag6es de fragmentagio par- tiddria, com ou sem dominancia de uma agremiagio sobre as demais, algumas con- figuragées sendo mais propicias A competi- ¢4o interpartidéria do que outras, ora se dao situag6es de polarizagao bipartidaria, Em es- tados e municipios menos desenvolvidos, podem se dar também dominacoes oligérquicas, com s6lido controle do poder por um cacique politico ¢ seu partido, per- petuando a situagio descrita hd algumas dé- cadas pelos estudos de poder local. ‘Outro traco importante do sistema par- tidério é variarem muito as agremiacées par- tidarias nacionais em seu rebatimento esta- dual e municipal. Um partido nacional, como o PFL, nao é o mesmo em Santa Catarina ¢ na Bahia, em Pernambuco ou em Minas Ge- rais. Certas coligagées podem ser vistas como naturais num contexto estadual ou munici- pal, em funcao da problematica local, mas parecerem esdrixulas em ambito nacional. Esses fatores devem ser levados em conside- ragao quando da andlise da operago do go- verno e das relagGes entre o Executivo ¢ 0 Legislativo nos trés planos. Outro fator que os estudos deixam en- trever, mas sem ainda explorar, € o perfil eleitoral dos parlamentares. O sistema elei- toral brasileiro permite a eleigao de deputa- dos com diferentes padrées espaciais de vo- tagdo. Segundo a lei, dentro do estado, o deputado pode ser votado em todas as re- gides e municfpios. Na pritica, porém, dio- se perfis diversos. Barry Ames elaborou uma taxonomia desses perfis, combinando duas dimensées: se o deputado é majoritérionum municipio, ou ao contrario comparte-lhe os votos com outros deputados, e sea sua vota- gio se concentra em municipios contiguos ou é espalhada. Como na primeira dimen- sio temos duas categorias - 0 deputado é dominante, ou nio, em municipios-chave para sua votagio - e na segunda, também, duas—o deputado tem votagio concentrada ou espalhada -, da combinacao delas resul- tam quatro perfis: a) deputado com votagdo espathada ecom- partilhada com outros em munic{pios- chave, b) com votacdo espalhada, mas majoritério em municfpios-chave, ¢} com votagdo concentrada em alguns municipios contiguos, compartidos com outros deputados, ou, finalmente, d) com voiagdo concentrada € majoritdrio nos municipios.? Podemos representar numa tabela 2 x 2 0s quatro perfis, preechendo as celas com as porcentagens, sobre o total de deputados da Legislatura comegada em 1999, dos eleitos em cada modalidade de perfil (dados da elei- Gio de 98). Alguns dos perfis de votagao provavel- mente fazem os deputados mais dependen- tes do Executivo estadual do que outros. Si- milarmente, alguns devem dar-lhes maior certeza do que outros sobre qual é o seu elei- torado, a quem devem prestar contas € cujos 52. AMES, 2001. TABELA 1. A votacao dos deputados federais: padrao geografico. Eleigao de 1998 ‘A votagio do deputado 6 A votacao do deputado 6 concentrada em reduto espalhada © deputado & majoritario 18% 35% (dominante) O deputado nao & majoritario ae iam (Néo-dominante) Fonte: Nelson Rojas de Carvalho. E no inicio eram as bases: geografia politica do voto e comportamento legislativo no Brasil. Rio: Revan, 2003, pleitos precisam atender, e portanto devem influenciar-lhes diferentemente o comporta- mento parlamentar no que respeita ao apoio ou nao 4 agenda legislativa do governador do Estado. 53. CARVALHO, 2003. No capitulo “A Camara dos Deputados na Nova Repiblica: avi neste livro, discutimos a contribuigio desse autor. 7 78 Sugestées de leitura ABRANCHES, S. Presidencialismo de coalizdo: o dilema institucional brasileiro. Dados, v31, n.1, p. 5-38, 1988. . Os dilemas da governabilidade no Brasil: reforma politica ou reforma do Estado?. Cademnos Adenauer 1nd. Reforma Politica: agora vai?. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2005. - © processo legislativo: tendéncia a0 impasse. Risco Politico, n.1. Rio de Janeiro: Sécio-Dinimica Aplicada, 2007, ABRUCIO, F., TEIXEIRA, M. A. C., COSTA, V. M. F. O papel institucional da AL paulista: 1995 a 1998. In: SANTOS, F. (Org.). O Poder Legislativo..., 2001. p.219-46, ALMEIDA, A, C. Presidencialismo, parlamentarismo e crise politica no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. UFF, 1998, AMES, B. The deadlock of democracy int Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2001 AMORIM NETO, O. Gabinetes presidenciais, ciclos cleitorais ¢ disciplina legislativa no Brasil. Dados, v.43, 0.3, 479-519, 2000. ‘TAFNER, PB. Governos de coalizio e mecanismos de alarme de incéndio no controle legislative das medidas provis6rias. Dados, v5, n.1, p.5-38, 2002. 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Embora a histéria seja uma maneira dtil e segura de apresentar determinadas instituigées politicas, outros pontos de vista fornecidos pela Ciéncia Poli- tica podem oferecer contribuigéo mais sig- nificativa a essa descricio, tais como aqueles voltados para a andlise de padroes de orga- nizagao interna dessas instituigdes (andlise organizacional), ou aqueles que recorrem a comparagao de diferentes paises, de sistemas politicos ou de fatores socioculturais e eco- némicos (método comparativo), ou ainda aqueles que se concentram na descricao for- mal das leis e estatutos juridicos que defi nem o funcionamento da instituigao, suas relagées com as demais e seu impacto sobre © comportamento dos atores (método institucional). Ao tentar descrever a natureza e as especificidades do Judiciario como institui- io judicial e politica, tentaremos uma com- binacio dessas diferentes abordagens, pro- porcionando uma viséo abrangente sobre a organizagao. Langando mio da histéria, do método comparativo e da descricio juridico- formal do Judiciério, esperamos construir uma apresentago que demonstre a importén- cia dessa instituigo no Ambito do sistema politico e que incentive o leitor a buscar ou- tras € novas respostas a quest6es aqui men- cionadas e nao completamente resolvidas. Este capitulo esta estruturado em trés se- ges: na primeira, tratamos da construgdo institucional do Judiciério modemo a partir de duas grandes tradicées (a norte-americana ea francesa); na segunda segao, analisa- mos a expansao das fungées judiciais e po- Iiticas do Judiciario no século XX (e as va- riagdes em torno daquelas duas grandes tradig6es), dedicando ao judiciario brasi- leiro atengdo especial; a terceira e tiltima segio levanta hipéteses sobre o futuro do Judicidrio como érgio de justiga e como poder politico. 1. Judiclario moderno: 6rg4o de justica ou poder politico? As grandes transformagées pelas quais passou o mundo ocidental nos séculos XVII e XIX tiveram forte impacto sobre as fun- es da Justica e sobre a organizacao do Ju- dicidrio. Ainda durante o Antigo Regime (séculos XV-XVII]), as monarquias absolu- tistas européias ja haviam promovido uma 81 entre a Justica e a Politica dudiciari 82 significativa centralizagio e racionalizagao da administracio estatal, incluindo af os cargos e fungées da magistratura antes dispersos ¢ privatizados pela nobreza.' Do ponto de vis- ta econdmico, o desenvolvimento das rela- Goes comerciais e de produgio e a gradual implantagao do capitalismo também levaram a valorizacao da Justia como meio de ga- rantia das relagées entre agentes econémi- cos, conduzindo a magistratura a uma profissionalizacao crescente € 0 Direito 4 condigao de principal instrumento de racio- nalizagao da vida social e econémica. ‘A derrubada dos regimes absolutistas e a fundagao dos chamados Estados liberais na Europa e nos Estados Unidos marcaram uma profunda transformagio no papel da Justi- a, a comecar pelo reconhecimento de sua autonomia como funcio estatal e, em alguns paises, até mesmo como poder de Estado. Essa distingio entre fungio estatal ¢ poder politico remonta a duas experiéncias paradigmaticas de (re)fundagao do Judicis- rio no proceso de criagao dos Estados libe- rais: a norte-americana de 1787 e a francesa de 1789. Embora os processos que levaram acla- boracao do texto constitucional americano de 1787 A Revolugao Francesa iniciada em 1789 tenham sido influenciados pelo pen- samento politico liberal que corria o mun- do a época, o fato é que eles deram origem a dois modelos constitucionais bastante dis- tintos e, por decorréncia, 0 Judicidrio emer- giu dessas duas experiéncias com papéis sig- nificativamente diferentes. Como as revolu- Ges americana e francesa influenciaram 0 curso histérico de outros tantos paises, ¢ possfvel tomar Franga e Estados Unidos como dois modelos principais de definigéo do Ju- diciério moderno, que inspiraram a forma- cio dos demais Estados liberal-democraticos nos séculos XIX e XX: a experiéncia fran- cesa, mais republicana do que liberal, mo- dernizou a fungdo de justica comum do Ju- diciério mas nao Ihe conferiu poder politi- 05 a americana, mais liberal do que repu- blicana, nao sé atribuiu & magistratura a importante fungdo de prestagio de justica nos conflitos entre particulares, como elevou 0 Judiciério a condigao de poder politico. Sob a influéncia de grandes autores como Locke (1632-1704) e Montesquieu (1689- 1755), a formula da separagao de poderes difundiu-se no final do século XVIII como necess4ria & limitacao do poder politico do Estado ¢ a defesa das liberdades individuais. Consagrada por Montesquieu com base em suas observagées sobre 0 sistema politico inglés, a distincéo de fungGes e poderes en- ue Executivo, Legislative € Judicidrio pas- sou a ser considerada indispensavel 4 consti- tuicio de uma ordem politica liberal e a0 ideal de um Estado limitado, atendendo a maxima de que, “pela disposicio das coisas, 0 poder freie o poder.’ Embora com pesos diferentes, Franca e Estados Unidos orienta- ram-se por esse princfpio ¢ promoveram, cada um a seu modo, a separacao de poderes. Segundo o artigo 16 da Declaragdo dos Direitos do Homem e do Cidadao da Assem- bléia Nacional Francesa (1789), “toda socie- dade na qual a garantia dos direitos nao for assegurada, nem a separacio de poderes determinada, ndo tem Constituigdo”. An- tes da Franga, em 1787, os Estados Unidos 1. Umabrithante andlise desse processo de centralizagio e racionalizacio administrativa sob o Antigo Regime, € a conseqiiente perda de poder € legitimidade da aristocracia, foi feita por Aléxis de Tocqueville. Ver ‘Tocqueville, A. O Antigo Regime ea Revolugdo. Brasilia: Editora UNB, 1997 (4*ed.). 2. Montesquieu. Do Espirito das Leis. Sao Paulo: Abril Cultural, 1973. p.156. jé haviam utilizado o mesmo principio para formatar aquele que seria 0 texto consti- tucional mais importante da tradigio ral, contando inicialmente com apenas sete artigos estruturados exatamente em torno da formula da tripartigéo dos poderes.’ A primeira e mais importante diferenga entre Franga e Estados Unidos € que, no pri- ineiro caso, a plataforma liberal foi utilizada no combate @ monarquia absolutista vigente no pais havia tempos, resultando daf a pro- posta de esvaziamento do Poder Executivo e de fortalecimento do corpo legislative, prin- cipal representante da soberania popular. No caso americano, a experiéncia da primeira década de independéncia revelou que gover- nos populares nao estavam imunes ao arbf- trio, e outras possibilidades de tirania — nado s6 aquela promovida por um monarca abso- luto - deveriam ser prevenidas. James Madison, em um dos famosos “artigos federalistas” (escritos para tentar convencer os cidadaos de Nova York a votar favorayel- mente a promulgagio do novo texto consti- tucional), deixou bem claro o motivo da ri- gorosa adogio do princfpio da separagao de poderes: “o actmulo de todos os poderes legislativo, executivo e judiciério nas mes- ee mas mos, seja de uma pessoa, de algumas ou de muitas, seja hereditario, autodesignado ou eletivo, pode ser justamente considerado a propria definicao de tirania”.* Note-se, portanto, que os formuladores da Constitui- cao americana divisaram a possibilidade da tirania para além do governo autoritdrio de um s6, chegando a temer sua ocorréncia tam- bém sob o governo eletivo de muitos, ou seja, sob 0 governo democritico da maioria. Por essa razo, e contrariamente 20 que fizeram os franceses, os americanos nao afirmaram a supremacia do parlamento e, reconhecendo que © corpo legislative néo poderia ficar imune a controles, trataram de imaginar for- mas de limitar o seu poder politico.‘ As diferentes aplicagGes praticas da tese de Montesquieu resultaram em definigdes bastante distintas para o Judiciério, no qua- dro geral da separacao de poderes. Na Fran- ¢a, a idéia de supremacia do Legislativo, bem comoa profunda desconfianga dos revolucio- narios em relagao 4 magistratura do Antigo Regime, nao poderiam ter levado a uma va- lorizagio do Judicidrio como poder de Esta- do. Nos Estados Unidos, a preocupagio com o direito A propriedade frente 4 voracidade legislativa de governos populares acabou - A Constituigéo elaborada pela Convengio da Filadélfia em 1787 ( qual dez. novos artigos foram acrescidos na primeira sesso do Congresso em 1791) continha apenas set Legislativo, o segundo sobre 0 Executivo e o terceiro sobre o Judi rativos e do relacionamento entre os estados; 0 4 artigos: o primeiro dispunha sobre 0 rio: o quarto tratava de assuntos fede- to tratava de procedimentos para votagio de emendas 3 Constituigio os dois ultimos estabeleciam regtas de transigao para o novo modelo constitucional ¢ sua ratificacao pelos estados. 4. Madison, James, Hamilton, Alexander ¢ Jay, John, Os artigos federalistas, 1787-1788. Rio de Janeico: Nova Fronteira, 1993. p33 Esse receio teve base real na experiéncia de caos econdmico € social que atingiu os estados americanos independentes, apés 1776. O ponto méximo ocorreu precisamente quando os Legislativos locais passaram a decrerar perdao de dividas de agricultores falidos, muiras vezes anulando decisbes judiciais favordvels aos credores. A generalizacio de priticas arbitrérias por parte dos legisladores levon os constitaintes de 1787 a0 reconhecimento de que submeter 0 poder politico ao povo nao era suficiente, ¢ que medidas adicionais de contengio do orgao representativo dessa soberania popular seriam necessirias. Para uma anilise do contex- to histérico € dos motivos principais que levaram 3 formulagao do texto constitucional americano, ver a apresentagio de Isaac Kramnick a Os artigos federalistas, op. cit. p.1-86. Judiciério: entre a Justica e a Pol 84 clevando 0 Judicidtio 4 condigo de poder politico, capaz de se colocar entre gover- no eo cidadao, na defesa dos direitos indi duais deste iltimo (principalmente o direito Apropriedade). ‘Acondigio de poder politico do Judicia- rio nos tempos modernos decorre de sua capacidade de controlar os atos normativos dos demais poderes, especialmente as leis produzidas pelo parlamento. Essa funcao, conhecida como judicial review ou controle de constitucionalidade das leis, coloca 0 Ju- dicidrio em pé de igualdade com os demais poderes, exatamente naquela dimensio mais importante do sistema politico: 0 processo decisbrio de estabelecimento de normas (leis € atos executivos) capazes de impor compor- tamentos. Nos paises em que o Judiciério ou um tribunal especial pode ser acionado para verificar o respeito das leis e dos atos normativos a Constituigio, pode-se dizer que existe um terceiro poder politico de Estado, ao lado do Executivo e do Legislativo. Nos pafses em que essa funcdo inexiste, o Judicié- rio assemelha-se a um 6rgao ptiblico ordina- rio, responsivel pela importante tarefa de prestar justica nos conflitos particulares, mas incapaz de desempenhar papel politico no processo decisério normativo. E nesse senti- do que Estados Unidos e Franca constituem exemplos paradigmaticos de delegacao e de nio delegacio, respectivamente, desse papel politico a magistratura. Na Franga, 0 processo revoluciondrio iniciado em 1789 desdobrou-se em trés tex- tos constitucionais, promulgados em 1791, 1793 e 1795. A despeito de refletirem o maior ou menor grau de radicalizago das diversas fases da revolugao, em nenhum de- les 0 Judiciério recebeu a misséo de contro- lar 0 atos dos demais poderes e apenas teve valorizado seu papel de prestador da justica comum, civil e criminal. A primeira Consti- tuicdo, de 1791, fez mengio as trés fungdes de governo — executivo, legislativo e judicié- rio —mas manteve o regime mondrquico, No Capitulo V, do Judicigrio, o artigo 1° afir- mava que a fungao judicidria nao poderia ser exercida nem pelo Legislative nem pelo Exe- cutivo, mas no artigo 3° deixava absoluta- mente claro que os tribunais ndo tinham o direito de suspender a execugdo das leis, Es- ses dois dispositivos foram recolocados no texto de 1795 (artigos 202 ¢ 203, respecti- vamente), que marcou a retomada burguesa do curso revoluciondrio. Entretanto, das trés constituigdes, a que mais se afastou da idéia liberal de sepatacio e equilibrio de poderes foi aquela elaborada pelos radicais jacobinos (1793), considerada pelo historiador inglés Hobsbawm “a primeira constituigdo genui- namente democrética proclamada por um Estado moderno”.* Pois se assim se deu, cabe destacar que a primeira constitui¢do demo- cratica moderna nao reservou papel politico ao Judicidrio. Ao lado do sufragio universal e de outras medidas igualitarias, o texto de 1793 estabeleceu asupremacia do parlamen- to como érgio da soberania popular e, com base na idéia rousseauniana da vontade ge- ral, fixou a supremacia da lei: segundo o ar- tigo 4 da declaracio de direitos que prece- dia 0 texto constitucional, “a lei € expressdo livre ¢ solene da vontade geral” ¢ s6 ela po- deria punir, proteger e estabelecer 0 que era justo e itil A sociedade. Ou seja, nenhuma outra instituigao social ou politica poderia colocar-se entre o Estado e a Nagao, entre o corpo legislativo € a soberania popular, en- tre avontade geral e o individuo. Nao havia 6. Hobsbawm, Eric J. A Era das Revolugées. 1789-1848, Rio de Janeito: Paz e Terra, 9.ed., 1996. p.87. espaco, portanto, para que o Judicidrio fun- cionasse como poder politico intermedirio e 6rgio controlador dos demais poderes. F verdade que varios artigos da constituigao de 1793 foram dedicados as funges da jus- tiga civil e criminal (artigos 85 a 100), mas nenhum deles autorizava 0 Judiciario fran- césa desempenhar outro papel que nao o de prestacio da justica nos conflitos entre par- ticulares. Cabe registrar ainda que mesmo 0 textos mais liberais e menos democriti- cos de 1791 € 1795, bem como o de 1793, estabeleceram o princfpio eletivo para cargos da magistratura (até mesmo com mandato, no caso de 1793), 0 que respondia ao ideal republicano ¢ antiaristocritico de preenchi- mento das funcdes puiblicas nessa fase de redefinicao revoluciondria do estado francés. A contraposigao entre Estados Unidos e Franga lembra o classico antagonismo entre Liberdade e Igualdade, que tem no direito a propriedade sua pedra de toque. Embora os movimentos revoluciondrios francés e ame- ricano tenham levantado essas duas bandei ras, nos Estados Unidos a liberdade ditou mais regras do que a igualdade; na Franca, as tentativas mais radicais foram no sentido inverso e, embora nao tenham se consolid: do, deixaram marcas duradouras nas institui oes politicas francesas, Se a pedra de toque desse antagonismo foi o direito & proprieda- de, as constituigdes americana e francesas re- fletiram justamente a preocupacao maior ou menor com a sua conservagao, e € exatamen- te nesse ponto que o Judicidrio passoua fazer diferenga Nos Estados Unidos, os formuladores da Constituigao de 1787 fizeram do Judicidrio um guardido postado no limiar entre a liber- dade e a igualdade, atribuindo-lhe a tarefa de zelar pela propriedade contra as investidas da maioria govemnante. Na Franca,a ideologia igualitaria impediu que a magistratura pudes- se ter qualquer poder politico, muito menos 0 deinterpor-se entre 0 corpo legislativo ¢ a sobe- rania popular, Nessa perspectiva, a proprie- dade ficaria menos guarnecida, em que pese tenhamos que considerar os riscos impostos a prépria liberdade, num cenério em que 2 soberania popular se véilimitada. Robespierre (1758-1794), lider radical e dirigente na fase do governo jacobino, destacou-se entre ou- tras coisas por sugerir a superioridade do va- lor da igualdade sobre o direito de proprie- dade. Em discurso na Convengio Nacional, em abril de 1793, quando esta se preparava para elaborar uma nova constituicio, Robespierre criticou as nocées de liberdade ¢ igualdade da primeira declaragao de direitos de 1789 c sugeriu uma nova redacao para 0 futuro texto constitucional: Ao definir a liberdade, o primei- ro dos bens do homem, 0 mais sa- grado dos direitos que ele recebe da natureza, dissestes com razdo que os limites dela eram os direitos de ou- trem; por que nao aplicastes esse principio A propriedade, que é uma instituigio social? ... Mudtiplicastes os artigos para assegurar a maior liberdade ao exercicio da proprieda de, e ndo dissestes uma tinica pala- vra para determinar o carter legiti- mo desse exercicio; de maneira que vossa declaragao parece feita nao para os homens, mas para os ricos, para os monopolizadores, para os agiotas e para os tiranos.” 7. Robespierte, Maximilien, Diseursos e Relatérios na Convengdo. Rio de Janeiro: Edueri/Contraponto, 1999. p.88-9 (grifo nosso). Judiciério: entre a Justiga e a Politica Na seqiiéncia, Robespierre propoe uma nova definigao do dircito de propriedade, limitado pela “obrigagio de respeitar os di- reitos de outrem”, chegando a propor, nesse mesmo discurso, a introducao do imposto progressivo na Franga, por meio do qual os ‘mais ricos pagariam proporcionalmente mais do que os mais pobres.* Robespierre, para quem o principio da separagao de poderes jé significava um mo- dismo irrelevante, uma quimera que sempre terminava em flagelo do préprio povo (pela corrupgao e conluio dos politicos de ramos aparentemente separados do governo), de- fendia a supremacia da vontade geral contra © “teatro butlesco” em que se convertia a re- lagao entre os poderes constitucionais.” A vontade igualitaria de Robespierre, que che- gou a ameagar a propricdade que defendia a soberania popular como fonte ¢ garantia ‘anica de direitos, sé ndo foi maior do que a sua determinacdo em orientar-se pelas razdes de Estado, isto &, aquelas ages indispensé- veis 4 manutencio do poder politico, agrava- das na época pelo contexto interno, de re- volugio, e extemo, de guerra. No marcante processo de julgamento politico de Lufs XVI, que culminou com a decapitago do rei em janeiro de 1793, Robespierre defendeu a dis- tingio entre Direito e Politica, argumentan- do que o rei nio poderia ser julgado pelas vias do primeiro mas pelas razes de Estado impostas pela segunda: “Os povos nao jul- gam como as cortes judiciarias; nao pronun- ciam sentengas; fulminam; nao condenam os reis, mergutham-nos de novo no nada; e essa justiga bem vale a dos tribunais”. E, conclu- indo, asseverou: “Luis deve morrer porque € preciso que a patria viva”.” A experiéncia francesa da fase do Terror ultrapassou a antitese igualdade versus pro- priedade e deixou ligdes sobre outra antitese ainda mais profunda: liberdade versus po- der. Se, por um lado, a Revolugio afastara- se dos principios liberais em nome de um republicanismo radical, por outro 0 exerct- cio ilimitado do poder politico em nome das raz6es de Estado arranhou mais do que o di- reito de propriedade, atingindo gravemente a propria liberdade, numa forma inédita de ditadura em nome do povo. Nao por acaso, dos trés textos constitucionais da Revolugao, o dessa fase foi o que menos emprestou ao Judiciério 0 papel de defesa das liberdades frente aos poderes politicos. Ao final, a Re- volugio retomaria seu curso mais liberal, mas 8. 10, A proposta de Robespierre era.a seguinte: “Os cidadaos cujos proventos no excedam aquilo que € necessé- rio a sua subsistencia devem ser dispensados de contribuir para os gastos piiblicos; os outros devem sustenté- les progeessivamente, segundo a dimensio de suas fortunas”. O exemplo do imposto progressive como resultado de uma decisio politica majoritaria que, orientada pelo principio da igualdade, arranha o direito de propriedade, permanece atual se considerarmos as sucessivas tentativas de instituigao desse tipo de co- branga no Brasil e as derrotas impostas por decisées judiciais conservadoras do direito de propriedade, que impedem sua implementacio, como no caso do Imposto Predial e Territorial Urbano ~ [PTU em diversos ‘municipios brasileiros. Robespierre, Maximilien. Discursos ¢ Relat6rios.., op. cit, p.89. Em discurso Convengao, em 10 de maio de 1793, Robespierre criticoua férmula da separagio de poderes €0 tipo de dindmica politica perniciosa que ela introduzia: “Que nos importam as combinacées que equili- bram a autoridade dos tiranos! E a tirania que se deve extirpar: nao é nas querelas de seus senhores que 0s povos devem buscar a vantagem de respirar por alguns instances; em sua propria forga que se deve colocar agarantia de seus direitos”, Ibidem, p.100-1. Ibidem, p.58 ¢ 64. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Judiciério: entre a Justiga e a Pol a Giltima barreira 28 paixdes democraticas desenfreadas, ¢ sua autonomia poderia ser considerada condigio de sobrevivéncia, no longo prazo, do proprio regime republicano, sujeito a investidas constantes da maioria poli- tica contra 0s direitos de liberdade. Idealizando a antiga liberdade sob a so- ciedade aristocratic — nao a liberdade bur- guesa, individualista, mas a defendida pela nobreza, vinculada mais a valores como a honrae agléria- Tocqueville nao teve divi- das em apresentar a magistratura america- na, juntamente com os advogados, como uma espécie de nova aristocracia. Como estives- se se reencontrando com a classe social de seus antepassados, destruida na Franga pela Revolugio, Tocqueville realiza um daqueles “achados” analiticos decisivos para a inter- pretacio da formacio hist6rico-politica das modernas democracias liberais: “se me per- guntassem onde situo a aristocracia ameri- cana, responderia sem hesitar que nao o faco entre 0s ricos, que nao possuem nenhum lago comum que os assemelhe. A aristocracia americana estd no banco dos advogados ¢ na cadeira dos juizes”.! ‘A analogia de Tocqueville no se detinha na funcao antidemocratica da magistratura ou no fato de os juizes gozarem de garantias € privilégios quase aristocraticos, mas che- gava até os habitos e costumes dessa classe especial: Por isso, encontramos, oculta no fundo da alma dos juristas, uma parte dos gostos e dos hdbitos da aristocracia, Como ela, tém wim ins- tintivo pendor para a ordem, um amor natural pelas formas; assim como a aristocracia, concebem um grande desgosto pelas acées da mul- tiddo e, secretamente, desprezam 0 governo do povo."* ‘Tocqueville enunciaria ainda outros tra- gos peculiares da magistratura, pelos quais ela passaria a ser conhecida e criticada dof por diante, como 0 conservadorismo: Na América, ndo existem nobres nem literatura, ¢ 0 povo desconfia dos ricos. Por isso, os juristas constituem a classe politica superior e a porgdo mais intelectual da sociedade. Assim, ndo poderiam sendo perder, ao inovar; isso acrescenta um interesse conservador ao gosto natural que tém pela ordem.'* Ou ainda a morosidade e outros aspec- tos que caracterizam 0 funcionamento da Justiga, em comparagio com as tendéncias do povo, expostos por Tocqueville na forma de dicotomias: Aos seus [do povo] instintos de- mocraticos, [os juizes] opéem se- cretamente os seus pensadores aris- tocriticos; a0 seu amor & novidade, 0 sen supersticioso respeito a tudo 0 que & antigo; @ imensidade de seus propésitos, a3 suas vistas estreitas, ao seu desprezo as regras, 0 seu gosto pelas formas: ¢ ao seu ardor, 0 seu habito de proceder com lentidao.'* 13, Ibidem, p.206, 14, Tbidem, p.201. 15. Tbidem, p.206. 16, Tbidem, p.206-7. Por fim, Tocqueville menciona as dificul- dades enfrentadas pelo Judiciério america- no, sobretudo nos estados, para sustentar sua condicao de poder independente de contro- les politicos nos marcos de um governo po- pular, particularmente as tentativas de remo- G40 de juizes de seus cargos ou sua escolha pela via eleitoral. “Ouso prever”, completa © autor, “que tais inovag6es terao, mais cedo ou mais tarde, resultados funestos, ¢ que um dia se perceberé que, diminuindo assim a independéncia dos magistrados, nao somen- te se ataca o poder judicidrio, mas a prépria repiiblica democrética”.1” Em outras pala- yras, um corpo anti-republicano ou aristo- crtico cumprindo a fungao de anti-corpo da democracia, combatendo prontamente a ti- Retirar-lhe a independén- cia seria — segue a metifora orgénica — en- fraquecer o sistema imunolégico, abrindo espaco as viroses democraticas. Em resumo, as experiéncias americana e francesa nos legaram dois modelos distintos de Judicidrio, ambos passiveis de aplicagao na democracia, apesar de imperfeitos. No primeiro caso ~ € em todos os pafses que tomaram os Estados Unidos como exemplo 0 Judiciério cumprird a importante fungio liberal de conter a vontade politica majori- taria, mas a condico nao republicana da magistratura enfrentara de tempos em tem- pos tentativas de redugio de sua indepen- déncia quase aristocrética, especialmente nas situagées em que o Judicidrio assumir posigio mais agressiva no controle dos atos normativos das maiorias polfticas represen- tativas. No segundo caso -e nos demais pai: ses em que 0 Judicidrio restringe-se a pres- rania da maiori: tar justiga nos conflitos particulares — nfo encontramos essa nova aristocracia no scio da repiiblica mas ouvimos em contrapartida queixas recorrentes sobre a auséncia de um guardido independente da Constituicio ¢ sobre a sujeigio completa da sociedade vontade politica da maioria governante, 2. A expanséo do Judicigrio no sSculo XX: justiga comum © papel politico Ao longo do século XX, o Judicidrio pas- sar por um significativo processo de expan- sio em suas duas fungées principais, tanto a de prestagio da justiga comum quanto a de controle de constitucionalidade das leis ¢ dos atos normativos. Evidentemente, essa dupla expansio ndo ser linear nem homogenea, considerando a diversidade de regimes de- mocriticos existentes e as grandes fases po- liticas e econdmicas que marcaram o século XX. 2.1 A expenséo do controle constitucional das leis Na dimensao politica, os estudes sobre tema do controle constitucional demonstram como o princfpio da revisio judicial das leis foi sendo crescentemente adotado por varios paises,"* especialmente com a promulgacao de novos textos constitucionais no século XX, muito mais substantivos e rigidos do que os produzidos no século XIX. Nesse proceso, a experiéncia dos Esta- dos Unidos seguiu dando o exemplo, levan- do alguns paises a copiar o seu modelo € 17. Ibidem, p.207, 18. Ver, nesse sentido, Cappelletti, Mauro. O controle judicial de constitucionalidade das leis no direito compa rado, Porto Alegre: Fabris, 1984. 89 Judicidrio: entre a Justiga e a Pol 90 outros a buscar alternativas de controle cons- titucional ainda mais inovadoras, capazes de corrigir alguns inconvenientes do sistema americano. No inicio do século XX, a Suprema Cor- te dos Estados Unidos ja era bastante co- nhecida por suas decisées declarando a inconstitucionalidade de leis, especialmente aquelas relacionadas & intervengao do gover- Segundo Baum, “nos anos 20, a Corte Suprema declarou incons- titucionais mais de 130 leis regulamentadoras [econémicas]”.” O ponto maximo dessa tra- jet6ria de auto-afirmacao da Suprema Corte no ambito do sistema politico americano se deu, nao sem grave desgaste para o préprio tribunal, no processo de implementagao do chamado New Deal, projeto de recuperagio econémica planejado pelo presidente Franklin Roosevelt apés a grande crise do capitalismo em 1929. Colocando-se contra o programa econé- mico New Deal, a Suprema Corte tomou vé- rias decisées entre 1935 ¢ 1936, anulando dispositivos legais propostos pelo presidente e aprovados pelo Congresso. Reeleito por maioria esmagadora em 1936, Roosevelt in- vestiu contra 0 tribunal, propondo ao Con- gresso que ampliasse 0 numero de seus mi- nistros de 9 para 15, pois assim ele poderia indicar um ntmero suficiente de juizes que dessem apoio ao programa econémico. Numa mudanga que ficou conhecida como “the switch in time that saved nine”, dois juizes — incluindo o entao presidente do tri- bunal, Hughes ~ alteraram seus votos e pas- saram a confirmar a validade constitucional da legislagao introduzida pelo governo. Di- no na economi: ante desse fato, ¢ associado aos pedidos de aposentadoria de alguns juizes conservado- res, Roosevelt pdde, segundo Baum, nomear novos ministros sem a necessidade de alte- rar o mimero de cadeiras do tribunal. A partir da década de 1950, especialmen- te sob a presidéncia de Earl Warren (1953- 1969), a Suprema Corte americana iniciaria uma nova fase, destacando-se dessa vez por sucessivas decisées com forte impacto na ampliagio dos direitos civis. Um dos princi- pais marcos dessa fase foi o julgamento Brown versus Junta de Educacéo, pelo qual a Corte condenou a politica de segregagao racial das escolas, sobretudo do sul do pais, ¢ obrigou o sistema escolar a integrar ne- gros e brancos nas mesmas instalagdes. A partir dessa decisio, segundo Baum, varias outras viriam garantir o direito dos negros a acesso igualitério a servicos piblicos nos Estados Unidos. Essa grande fase da Supre- ma Corte nao ficaria restrita 4 questao ra- cial, mas ampliaria também os direitos civis em vérias outras frentes: na drea da justiga criminal e na protegéo individual em rela- io A atuacao policial, no exercicio da liber- dade de expresso e em outros temas con- troversos como 0 aborto, marcando um ativismo judicial liberalizante por parte do tibunal. Os Graficos 1 ¢ 2 demonstram nao 86 0 vertiginoso crescimento do ntimero de casos apreciados pela Suprema Corte no sé- culo XX como, nos processos de controle de constitucionalidade das leis, ficam evidentes essas duas grandes fases de atuagao do tribu- nal, em que as questdes econdmicas da pri- meira metade do século deram lugar as ques- t6es relacionadas a direitos civis na segunda. 19. Baum, Lawrence. A Suprema Corte Americana. Rio de Janeiro: Forense Universitaria, 1987. p.41. 20. Ver Baum, L., op. cit. p.43. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Judicidrio: entre a Justica e a Politica 92 Desde que a Suprema Corte foi coloca- da na condigio de poder proferir a tiltima palavra sobre questdes gerais da sociedade americana, as possibilidades e limites desse arranjo institucional tém sido objeto de po- Iémica, justamente pela delicada interface que esse sistema estabelece entre o direito ea politica, entre a perspectiva liberal que impoe freios a vontade majoritaria ¢ a pers- pectiva democratica que reivindica a legiti- midade das decisées politicas como exclu- sividade dos érgios representativos da so- berania popular. Aexperiéncia da Corte nas décadas de 1920 e 1930 e sua oposigao sistematica as politicas governamentais do perfodo Roosevelt ensejaram fortes criticas diante da possibilidade de distorcao dos principios do governo popular que, segundo expressio de um analista francés da época— cunhada an- tes mesmo do agravamento da crise entre 0 tribunal e o presidente — estaria degeneran- do em um “governo dos juizes”2! Na Europa, no inicio do século XX, eram poucos os paises que tinham escapado a in- fluéncia republicana francesa € introduzido ‘omecanismo da revisio judicial das leis. Em- bora nao mencionada na segao anterior, tam- bém a Inglaterra constitufa um importante exemplo de que era possivel sustentar 0 re- gime democratico sem esse tipo de controle, uma vez que [4 predominara, na passagem do absolutismo ao estado liberal, a tese da “supremacia do parlamento”, isto é, da im- possibilidade de que decisoes legislativas pudessem ser revistas por outros érgdos & luz de alguma norma superior que, a rigor, nem existia na Inglaterra onde, até hoje, no encontramos um documento escrito que se possa chamar de Constituicio. Essa situagdo seria significativamente alterada apés a Segunda Guerra Mundial, quando a retomada do regime democrati- co em varios paises passou a admitir 0 principio liberal de controle de constitucio- nalidade das leis. Na verdade, © primeiro passo nesse sentido j& havia ocorrido em 1920, quando na Austria uma nova consti- tmigdo introduziu o controle constitucional, sob a influéncia do eminente jurista Hans Kelsen. O modelo austriaco, que seria estendido a outros paises europeus apds a Segunda Guerra, era bem diferente do sistema ameri- cano. Nos Estados Unidos, todos os juizes que integram o Poder Judiciério tém capaci- dade para declarar a inconstitucionalidade das leis e dos atos normativos, no julgamento de casos judiciais concretos. Nesse modelo, classificado como difuso pela bibliografia es- pecializada, eventuais conflitos entre a lei ea Constituigao nao so levados diretamente & ‘Suprema Corte mas Id apenas ingressam pela via dos recursos oriundos das instancias infe- tiores do Judiciério, A Suprema Corte s6 se destaca como guardii da Constitnigio gragas a forca vinculante de sua jurisprudéncia € 20 cardter terminativo pratico de suas decisées, masé importante destacar que ela néo detém 0 monopélio da interpretagio constitucio- nal das leis e divide essa competéncia com as diversas instancias do Judi rio, num 21. Lambert, Edouard, Legouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux Etats-Unis: Vexpérience américaine du controle judiciaire de ta constitutionnalité des lois. Paris: M. Giard & Cie, 1921. 22. As consideragdes que se seguem, a respeito desses diferentes sistemas, esto baseadas em trabalho anterior: Arantes, Rogério Bastos. Judicidrio e Politica no Brasil. Sa Paulo: Kdesp/Sumaré/Educ, 1997, sistema que também é chamado de descen- tralizado. Além disso, a fungio de revisio judicial se vé reforgada pelas garantias de in- dependéncia do Judiciario, tais como a vita- liciedade, da qual gozam até mesmo os mi- nistros da Suprema Corte. Na Austria, o controle constitucional foi introduzido como monopélio de um tribu- nal especial, mais conhecido como Corte Constitucional. Ao contrario do modelo difuso, esse tribunal tem competéncia para julgar a propria lei, provocado por agio dire- ta que questiona a sua constitucionalidade, nao havendo possibilidade de outros érgios judiciais realizarem o controle constitucio- nal de maneira descentralizada.* O sistema austriaco, também chamado de concentrado, serviu de modelo para os paises curopeus que, no pés-guerra, decidi- ram incorporar © principio do controle cons- titucional das leis A democracia politica. As- sim foram os casos de Itdlia e Alemanha, onde as experitncias do nazismo e do fascismo levaram os formuladores das constituicdes de 1947 ¢ 1949, respectivamente, a intro- duzirem mecanismos de controle do poder polftico, entre eles um tribunal especial para julgar a constitucionalidade das leis. ‘Apesar dessa intengio marcadamente li- beral, 0 modelo das cortes constitucionais concentradas procurou evitar os males do si tema americano, cuja descentralizagao da re- visio judicial e alto grau de insulamento da magistratura por vezes ameacavam levar indesejavel situagao de “governo dos juizes”. Contra essa possibilidade, causada pela f6r- mala judiciaria de revisao constitucional, 0 sistema concentrado procurou estabelecer um melhor equilibrio entre a fungao liberal de controle das leis ¢ a vontade politica ma- joritdria, justamente por meio de uma maior politizagio da composigio das cortes consti- tucionais, e de restri¢ao do ntimero de agen- tes legitimados a promover agio perante 0 tribunal. Assim, além do monopélio da de- claracio de inconstitucionalidade, afastando 0 Orgdos judiciais e suas diversas instancias da possibilidade de intervir em questoes macropoliticas, a composigéo das cortes ¢ sua posigio no arranjo institucional de Poderes contribuem para o reconhecimento da di- mensio politica de suas fungdes. As cortes constitucionais so 6rgos separados do Po- der Judiciatio, nao coincidindo com seus tri- bunais superiores. As formas de investidura no cargo sao mais politizadas, em geral com- binando a participagio do presidente da Re- publica edo Poder Legislativo na escolha dos integrantes da corte. Também a fixagao dos mandatos dos ministros, embora muitas 23. 24, No caso dz Suprema Corte, a vitaliciedade compensa o fato de os ministros serem indicados pelo presidente da Repiiblica e aprovados pelo Senado. Se essa forma de indicayio permite algum grau de politizago no processo de escolha, no longo prazo, a inexisténcia de mandato fixo e as garantias de exereicio do eargo tendem a neutralizar aquela influéncia politica inicial, Iss0 nao significa que ministros escolhidos por serem ‘mais conservadores ou mais liberais — refletindo a maioria politica da época ~ deixem de sé-lo com o passat do tempo, mas, se a hipétese mais rasteira de que 0 scu compoctamento refletiré uma espécie de “divida pessoal de gratido pela indicacao” tem alguma importancia, ela ndo parece resistir no longo prazo a inde- pendéncia adquirida pelo juiz apds a posse. Em paises que adoram esse modelo, processos na justiga comum podem até suscitar uma questio constitu- ional, Enttetanto, 0s juizes sao obrigados a suspender esses casos e requerer da Corte Constitucional (que detém o monopélio) uma decisio sobre a questio levantada. Os 6rgios jadiciais comuns nesses paises no podem decidir sobre a (in)constitucionalidade das leis que se aplicam aos casos concretos que estio xa: minando. 93 aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Lula, quando o ntimero de Adins saltou para mais de 300 ages e manteve-se relativamen- te elevado nos anos segnintes, embora com tendéncia de queda em direc3o ao patamar médio anterior. Quando se observa o mimero de agdes por proponentes, num total de cerca de 2.590 entre os anos de 1988 ¢ 2001, destacaram- se como autores os governadores de estado as confederagées sindicais de ambito nacio- nal (ambos com 26,3%), seguidos pelos par- tidos politicos (21,2%) e pelo Procurador- Geral de Justica (19,5%). Vianna et al. jé haviam revelado esse padrio em estudo que analisou as Adins do periodo 1988-1998, e pode-se afirmar que esses resultados indi- cam que o STF veio atuando em duas di- mensées principais, desde a Constituigio de 1988: a corte representa espaco importan- te de oposicao das confederagées sindicais ¢ partidos politicos insatisfeitos com a pro- dugio legislativa e também funciona como tribunal da federagio, pela quantidade sig- nificativa de ages promovidas por gover- nadores contra, principalmente, leis produ- zidas no proprio estado, pelas Assembléias Legislativas2” Embora legitimados a propor Adins, presidente(s) da Reptiblica e mesas do Sena- do Federal e da Camara dos Deputados pas- saram mais de 15 anos sem fazer uso desse mecanismo de controle constitucional, num claro indicio de que as leis promulgadas nesse periodo, como expresso da vontade majo- ritdria, atenderam aos interesses das duas cAmaras legislativas e do Poder Executivo.* Em contrapartida, por 2.590 vezes o STF foi acionado diretamente pelos desconten- tes com as legislagées federal e estaduais, en- quanto milhares de processos envolvendo também questoes constitucionais chegavam ao tribunal pela via difusa, colocando-o indubitavelmente na condigio de poder politi- co de Estado, responsive pela funcao liberal de resguardar a Constituicdo contra os atos normativos do Executivo e do Legislative.” Em resumo, diante dos dois grandes modelos constitucionais discutidos na pri- meira se¢ao deste capitulo, o caso brasileiro distancia-se do republicanismo democrético 27. 28. 29. Vianna, Luiz Werneck, Carvatho, Maria Alice R., Melo, Manoel P. C., Burgos, Marcelo B.A judicializagio da politica e das relagées sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999. Os autores revelam que quase 90% das 507 Adins propostas por governadores de estado visavam obter a declaragio de inconstitucionalidade de leis promulgadss pelas respectivas Assembléias Legislativas estaduais, Somente em 2005, 0 presidente da Republica e a Mesa do Senado Federal propuseram suas primeiras Adins a0 STF. Em 2006, o presidente fez uso desse instrumento por trés vezes. Analisamos aqui a dimensio politica da atuagio do Judiciério brasileiro, por meio do mecanismo especifico do controle de constitucionalidade das leis. 50 no significa que um conceito mais amplo de fungio politica nio fosse capaz de abranger outros tipos de ages judiciais, especialmente no Ambito do STF. Um excelente exemplo nesse sentido provém do exame que Koerner realizou sobre a importincia politica dos processos de habeas-corpus envolvendo politicos durante a Reptblica Velha (1889-1930), especialmente no ambito do STF, esuas conexdes com a politica oligirquica da épocs. Koerner, Andrei, Judicidrio e Cidadania na Cons- tituicdo da Repiblica. S40 Paulo: Hucitec/Departamento de Ciéncia Politica da USP, 1998. Outro trabalho sobre processos de habeas-corpus no STF, que ressalta seu papel politico no perfodo de instalaco do regime autoritirio pés-1964, € 0 de Vale, Osvaldo Trigueiro do. O Supremo Tribunal Federal e a instabilidade pol!- tico-institucional. Rio de Janeico: Civilizagio Brasileira, 1976. Recentemente, cobrindo uma grave lacuna da historiografia brasileira ~ a falta de estudos sobre o Poder Judiciério - Emilia Viotti da Costa elaborou uma ampla historia do STR, da sua criagio em 1890 até a Constituicdo de 1988, explorando suas relagdes com a sociedade ¢ a politica ao longo das diversas fases da histéria republicana brasileira. Costa, Emilia Viotti da. O Supremo Tribunal Federal ea construcdo da cidadania, Sio Paulo: IEJE, 2001. 97 aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. VIEIRA, Osear V. Supremo Tribunal Federal: jurisprudéncia politica. 2.ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2002. VIANNA, Luiz Wemeck (Org.). A democracia e os Tés Poderes no Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG / Rio de Janeiro: Tuperi/Faper), 2002. VIANNA, Luiz Werneck et al. A judicializagao da politica e das relagées sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999, - Corpo e alma da magistratura brasileira, Rio de Janeiro: Revan, 1997. 115 aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. sa politica que, sem sombra de davida, res- pondeu Anecessidade de maior eficiéncia na gestio das politicas pablicas que a economia brasileira pedia naquele momento. Entretanto, como sugeriu Bresser Perei- ra (1996, op. cit), embora essa estratégia de governo tenha sido uma tentativa de admi- nistrar a “coisa publica” de forma gerencial, em contraposigfo a forma burocratica, tam- bém produzin, pelo menos, duas conseqiién- cias indesejaveis e ndo-previstas: a volta de priticas clientelistas no recrutamento de pes- soal e a marginalizacao politica da adminis- tragao direta que, vista como sistema inoperante € muito caro, foi relegada, sem receber qualquer atengio governamental em termos de investimento e renovacao. Durante quase vinte anos do regime militar, a buro- cracia da administragio direta do governo federal foi posta em segundo plano. Nesse contexto, em que a administrac4o direta se encontrava envelhecida e marginalizada, 0 governo da Nova Reptiblica, através da Cons- tituigdo de 1988, instituiu o Regime Juridico Unico para todos os servidores publicos civis da administragao direta e indireta (autarquias ¢ fundagées), no mais puro espirito daspiano dos anos 30. Novamente, os governos que se sucederam enfrentaram uma gigantesca ma- quina uniformizadora e centralizadorano am- bito nacional. Antigas fundagdes, com as mais diversas missées, universidades federais e cen- tenas de autarquias foram todas colocadas na mesma “vala administrativa”. O Regime Ju- ridico Unico — RJU constituiu nao apenas uma reagio ao poder discriciondrio da admi- nistracao indireta, mas, também, uma reacao simbélica aos tempos do regime militar. Nesse sentido, sua concepgio estava conta- minada tanto pela “paixio” politica quanto pela busca estratégica de “redemocratizacao” da sociedade brasileira, sua justificativa ra- cional. Esta além do escopo deste trabalho analisar as disfungdes do novo “gigante” bu- rocratico criado pela Constituigao de 1988." Contudo, a ineficiéncia do sistema para ge- rir tantas ¢ tio diferentes instituig6es pé- blicas, espalhadas pelas mais distintas regi- Ges brasileiras, 6, hoje, consenso das mais diversas correntes de opinides politicas ¢ ideol6gicas. Com base em um diagndstico que enfa- tizava essas disfungdes, 0 governo federal props, em 1995," um plano de reforma do Estado que mudaria estruturalmente o siste- ma de administragio piblica brasileira. Des- de a criagao do DASP, foi a primeira iniciati- va de reforma estrutural da administracao piblica do pafs, Sem pretender discutir tec- nicamente a proposta, vou apenas apresenté- la em suas caracteristicas fundamentais."* £ bastante criativa e inovadora em termos da concepgio geral das atividades estatais, Di- ferencia os setores estatais de acordo com suas fungées, das mais exclusivas ou tipicas de Estado até as préprias, nao necessaria- mente exclusivas do Estado. Esses setores sio: 0 do “nicleo estratégico”, composto pelo Legislativo, Judicidrio, Presidéncia e ciipula dos ministérios; 0 das “atividades exclusivas”, tais como policia, regulamen- tagio, fiscalizagio, fomento, seguridade social bésica; © dos “servigos niio-exclusi- vos”, como universidades, hospitais, centros 13. Ver, para uma boa apresentagio desse diagnéstico, Bresser Pereica, op. cit. 14. Ver Ministério da Administragao Federal ¢ Reforma do Estado, Plano Diretor da Reforma de Estado, 1995. 15, Para uma apresentacao diditica e bem fundamentada, ver Bresser Pereira, op. cit. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. iro E : 2 0 Poder Executivo, centro de gravidade do 132 Figueiredo e Limongi (1999), entre 1989 1998, nada menos do que 86% das leis pro- mulgadas foram de autoria do Executivo, uma evidéncia elogiiente da centralidade deste 6rgio do Estado na vida politica na- cional. Na primeira experiéncia democritica que 0 Brasil teve (entre 1946 € 1964), as leis de autoria do Congreso corresponderam a 57% do total de leis promulgadas (PESSANHA, 2002). Ou seja, no que concerne a legislagdo, © papel do Poder Executivo claramente cres- ceu nos iltimos 40 anos. Com as privatizacées havidas na década de 1990, porém, pode-se dizer que, do ponto de vista administrativo, © peso do Poder Executivo tenha sido um pouco aliviado. Poder Executivo pode ser estudado de varios angulos. Dadas as restrigdes de espa- 0, porém, este capitulo vai cingir-se a andli- se da organizacio do primeira escalio do go- verno (0 chamado ministério) e dos princi- pais mecanismos decis6rios da Presidéncia da Repablica. Assim, a préxima secdo trata da formacio ministerial. A segunda aborda os poderes legislativos do presidente sob a Cons- tituigo de 1988. A terceira conclui, 1. A formag&o do governo A Constituigao de 1988, assim como to- das as outras Constituigdes republicanas que teve o pais, confere ao chefe do Executive amplos poderes sobre a administragio pi- blica, O principal é o que dé ao presidente a faculdade de nomear ¢ demitir livremente 0s ministros de Estado. Ainda que o presi- dente tenha tal faculdade, observa-se que a formagio ministerial no Brasil tem duas di- menses fundamentais nao determinadas pela Carta Magna: a partidaria e a regional (ABRANCHES, 1988). A primeira diz res- peito a como o presidente pretende relacio- nar-se com o Congresso; a segunda, acomo 0 chefe do Executivo tenciona lidar com as forcas politicas das unidades da Federacio. Cabe, todavia, lembrar que a dimensio par- tidiria € a mais importante e decisiva. As- sim, analisa-se inicialmente essa dimensio. Considerando-se todos os ministérios formados desde a posse de Sarney em marco de 1985 até o final de 2006 (ver Tabela 1), verifica-se que estes sio sempre arranjos multipartidarios com maior ou menor grau de fragmentacao e heterogeneidade ideolé- gica. Lula foi o presidente que mais partidos trouxe para o primeiro escaléo do governo federal, 9 (no seu quinto ministério, nomea- do em setembro de 2005). Trata-se do mais fragmentado ministério formado na histéria do presidencialismo latino-americano. Até aqui, o recorde brasileiro anterior a Lula per- tencia ao segundo ministério de Itamar Fran- co, com 7 partidos. Esse ministério de Itamar Franco, juntamente com o segundo ministé- tio do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (doravante, FHC 1), pri- meito ministério do seu segundo mandato (FHC II) ¢ os dois tiltimos de Lula I sao tam- bém os mais hetcrogéncos do ponto de vista ideolégico, uma vez que partidos de todas as tendéncias ideoldgicas estio representa- dos no primeiro escaléo do Executivo. Os ministérios mais coesos ideologicamente sao © segundo € o terceiro de Collor, uma vez que s6 incluem partidos de direita. © grande mimero de partidos e a alta heterogencidade ideoldgica de quase todos os ministérios nomeados desde 1992 estio inti- mamente ligados A crescente fragmentagio parlamentar registrada a partir das eleigdes de 1990, cumprindo também lembrar que 0 Brasil tem um dos parlamentos mais fragmen- tados do mundo. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Sugestées de leitura ABRANCHES, Sérgio H. Hudson de, Presidencialismo de Coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, 31, p. $-38, 1988, AMORIM NETO, Octavio. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais ¢ disciplina legislativa no Brasil. Dados 43, p. 479-517, 2000, O Presidencialismo de Coalizio revisitado: novos dilemas, velhos problemas. In: J. A. G. TAVARES (Org). O sistema partidéria na consolidagao da democracia brasileira. Brasilia: Instituto Teotdnio Vilela, 2003. . Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: FGV Editora e Fundagao Konrad ‘Adenauer, 2006a. _ As conseqiiéncias politicas de Lula: novos padrées de recrutamento ministerial, controle de agenda © producio legislativa. In: SEMINARIO DE PESQUISA DA ESCOLA DE GOVERNO DA FUNDAGAO. JOAO PINHEIRO, Belo Horizonte, 24 nov., 2006b. AMORIM NETO, Octavio, COX, Gary W., McCUBBINS, Matthew D. Agenda power in Brazil's Camara dos Deputados. World Politics 55, p. 550-578, 2003. AMORIM NETO, Octavio, SANTOS, Fabiano. © Segredo Ineficiente revisto: 0 que propdem ¢ aprovam os deputados brasileiros. Dados, 46, p. 661-698, 2003. AMORIM NETO, Octavio, TAFNER, Paulo. Governos de Coalizdo ¢ mecanismos de alarme de incEndio no controle legislativo das medidas provisorias. Dados, 45, p. 5-38, 2002. BOSCHI, Renato R., LIMA, Maria Regina Soares de. © Executivo e a construgio do Estado no Brasil. In: L. We VIANNA (Org.). A demtocracia ¢ os Trés Poderes no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002, FIGUEIREDO, Argelina C., LIMONGI, Fernando, Executivo e Legislative na nova ordem constitucional. Rio de >: Editora FGV, 1999. . Presidential power, legislative organization, and party behavior in Brazil. Comparative Politics, 32, 170, 2000. MAYER, Kenneth R, With the stroke of a pen: executive orders and presidential power. Princeton: Princeton University Press, 2001 PESSANHA, Charles. O Poder Exccutivo © 0 processo legislative nas constituigées brasileiras: teoria e pritica, In: L, W. VIANNA (Org). A democracia e os Tiés Poderes no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002. SAMUELS, David J. Ambition and competition: explaining legislative turnover in Brazil. Legislative Studies Quarterly, 25, p. 481-497, 2000. Ambition, federalism, and legislative politics in Brazil. Nova York: Cambridge University Press, 2003. SHUGART, Matthew S., CAREY, John M. Presidents and Assemblies: constitutional design and electoral dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 141 aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. A Camara dos Deputados na Nova Repdblica: a visao da Ciéncia Politica 152 importancia destas no processo de delibera- ao efetuado na Camara, O assunto tem me- recido interesse recente da Ciéncia Politica, e alguns dos estudos serao mencionados em outro ponto deste capitulo. Referéncia deve ser feita, também, as comissées tempordias, “criadas para apre- ciar determinado assunto”, que se extinguem ao término da legislatura, ou antes, quando alcancado o fim a que se destinam ou expi- rado seu prazo de duragao (art. 22, II, do RI). Entre as comissdes tempordrias, sobres- saem as “especiais” e as “de inquérito”. As comissées especiais sio as que dio parecer sobre as propostas de emenda A Constitui- do (PECs) e os projetos de cédigo e tam- bém as proposigées que versarem “matéria de competéncia de mais de tres comisses que devam pronunciar-se quanto ao mérito por iniciativa do presidente da Camara, ou a requerimento de lider ou de presidente de comiss4o interessada”. Observe-se que a cria Gao de comissées especiais para as proposi- ges que caem em mais de trés jurisdigées fica a discrigio do presidente da Camara, ou dos lideres ¢ presidentes de comissio. Nao hd norma explicita no Regimento Interno sobre a designagao de sua Presidéncia Relatoria, A norma nfo escrita seguida nos iiltimos anos é a de se revezarem nesses car- gos parlamentares indicados pelos dois maio- res partidos da Casa.” Quanto As comissdes parlamentares de inquérito, salta aos olhos a sua relevancia para odesempenho de uma das fungées fundamen- tais que a teoria atribui ao Poder Legislativo, ade fiscalizagio, Podem elas instaurar-se para “apuraco de fato determinado e por prazo certo™ ¢ terdo poderes de investigagio pré- prios das autoridades judiciais (art. 35,do RI).2* 4. A tramitagéo das proposig6es Tramitam pela Camara dos Deputados proposigées variadas. Podem elas ser propos- tas de emenda a constitui¢do, projetos de leis complementares e ordindrias, medidas pro- visOrias, leis delegadas, resolugGes, que po- dem originar-se fora da Camara - vindas do Senado, dos outros poderes, das assembléias legislativas, ou ser de iniciativa dos cidadaos mas também podem surgir, algumas delas, no seu interior, patrocinadas individual ou coletivamente pelos Deputados, comissoes ou Mesa, A Constituigao Federal dispde que a discussio e votacao dos projetos de lei de iniciativa do presidente da Repablica, do Su- premo Tribunal Federal e dos Tribunais Su- periores terio inicio na Camara dos Depu- tados (art. 64 da CF). 19, 20. 21. Nao 6, portanto, dificil depreender a conveniéncia politica de constituir esse tipo de comissao quando a matéria “de competéncia de mais de trés comissdes” seja de interesse politico desses partidos, sobretudo quando formem uma alianca, por exemplo, como “base governista”. Jurisprudéncia do STF estabelece que uma comissao parlamentar de inquérito possa ter o prazo de funcio- ‘namento estendido por toda uma legislatura (Cf. MORAES, 2003:382). O§ 1° do art. 35 define “fato determinado” como “o acontecimento de relevante interesse para a vida publica e a ordem constivucional, legal, econOmica e social do pats, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituigio da comissio”, Essa definicio procura inibir 0 uso da CPI como mera arma da luta politica entre partidos da situagzo ¢ da oposigao, mediante a criagio de CPIs de finalidades vagamen- te caracterizadas, mas cuja criagio pode ter impacto na opiniao publica ¢ nos meios de comunicacio de massa, Para uma avaliagio matizada da significacao politica das CPls, ponderando sens aspectos positivose seus riscos na democracia constitucional, veja-se Reis (2006). aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. A Camara dos Deputados na Nova Republica: a visao de Ciéncia Politica 158 ainda € pouco estudado™* -, a forga da Mesa Diretorae do Colégio de Lideres, bem como a razodvel disciplina das bancadas partid- rias, que seguem a orientacao de seus lide- res, na neutralizacdo dos impulsos centrifu- gos provindos da esfera eleitoral. Mais importante ainda, Figueiredo Limongi, os principais proponentes dessa in- terpretagio, sustentam que as estrutaras da Camara atuariam conjugadas com 0 uso dos “poderes de agenda” pelo Poder Executivo, no sentido de permitir a cooperagao congressual com o projeto de governo. Quan- do primeiramente citamos esses autores no presente texto, foi com sua observagdo de como, apesar da devolucio ao Legislativo, pela Constituigdo de 1988, de muitos dos poderes que ele detinha na experiéncia democritica anterior, a Carta manteve, também, a maio- ria dos poderes legislativos do Executivo ad- quiridos durante o period autoritario. Entre eles, 0 poder de decreto presidencial, via medidas provis6rias com forga de lei ¢ a fa~ culdade de o Executivo solicitar, unilateral- mente, urgéncia para projetos de lei de sua autoria.® Ainda que as medidas provis6rias agora estejam submetidas 4 nova sistemitica, limitativa quanto aos temas e quanto a seu regime de tramitacio, inclusive com a proibi- io de serem reeditadas mais de uma vez, depois da Emenda Constitucional n° 32/2001, ainda continuam sendo poderoso instrumen- to do Poder Executivo. Por exemplo, nao ha- vendo deliberacio sobre elas no prazo de 45 dias de sua edig4o, entram automaticamente em regime de urgéncia e paralisam a tramitagio de todas as demais matérias até a Casa legislativa deliberar sobre elas. Trata-se do “trancamento de pauta”, com o énus decisério sobre o Legislativo. Também no caso dos projetos de lei de autoria do Executivo para os quais se peca urgéncia, a ndo-delibe- ragao sobre eles, igualmente no prazo de 45 dias, leva ao “trancamento de pauta”.°° 34, Um trabalho pion Backes (1998). -o sobre o Senado e suas fungées, dentro do -ameralisma brasileiro, foi realizado por 35. 36. Na versio deste capitulo, na primeira edicao do livro, mencionavamos, como privativa do presidente da Reptiblica, com base no art. 61, § 1°, I, “b", da Constituicio Federal, a iniciatva de leis que versem sobre rmatérias tributérias e orgamentarias. Foi, porém, leitura equivocada do dispositivo. A iniciativa privativa do presidente da Repiblica para legislar sobre matérias orcamentaria e wributaria, a que ele se refere, restringe- se A.administracdo dos Territ6rios. A iniciativa de leis complementares ou ordindrias em matéria tibutaria € da competéncia comum do presidente da Repiblica e de qualquer membro ou comissio da Cimara dos Depurados, Senado Federal ou Congresso Nacional. No caso de matéria ogamentitia, o disposto no art. 165 do texto constitucional é serem o plano plurianual, as diretrizes orcamentarias € o orcamento anual estabelecidos por lei de iniciativa do Poder Executivo. Agradeco aos consultores legistativos da Camara dos Depurades Eduardo Ferndndez, Marcos Thadeu Napoledo de Souza, Marco Fibio da Fonseca Mourio € ‘Murilo Rodrigues Soares a elucidacio deste ponto. Anora regra sobre as MPs, “20 invés de inibit, produziu um nimero maior de edig6es, tanto no final do governo FHC, como no atval governo Lula”, assinala Fabiano Santos. Teve também outro eicito. Asceedigles, anteriormente sem limite, permitiam uma renegociacio continua do teor da medida proviséria, em fango de seus efeitos na realidade, como apontado pelos estudiosos (FIGUEIREDO, 2000; AMORIM NETO e TAFNER, 2002). Agora, essa lei maledvel - aspecto das MPs que os praticantes do direito mais aborrecer, por ferir a seguranca juridica, mas que seduz 0s tecnocratas ~ foi coarctada, e nimero significativo de MPs tem sofrido rejeigio. Em suma, pondera Santos, “a eliminagio da possibilidade de reedigdo, assim como a obrigatoriedade da manifestasio do plendrio, traz 4 tona a possibilidade de confflito, aberto ¢ puiblico” (SANTOS, 2006:229). Abranches vé nessa conseqiiéncia da sistematica sobre as MPs implantada em 2001 — ‘ trancamento de pauta ~ um instrumento de que se vale o Executivo para evitar a aprovacio de iniciativas do Legislative que nio the interessam. Para ele, recurso usado “nos momentos de faqueza presidencial decorrentes de problemas na gestdo de sua coalizao parlamentar” (ABRANCHES, 2007:15). aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. insuficiente, como foi o caso para algumas implicagdes de ambas as politicas estudadas. Mediante a pormenorizada andlise dos dois processos, o autor mapeou como as negocia- 6es se efetuaram nas duas arenas, para le- var as propostas a bom termo, em geral ten- do de fazer concessées na frente distributiva para lograr éxito na partidaria, Finalmente, mencionaremos oimportan- te balango critico da literatura das relagGes entre o Legislativo ¢ 0 Executive ¢ seu im- pacto na capacidade governativa, levado a cabo por Vicente Palermo. Para esse autor, os diferentes trabalhos. sobre o tema se agrupariam em quatro enfoques diversos. O primeiro deles é 0 dos que dio énfase 4 dispersio de poder, ao consociativismo de nossa estrutura politi- ca, com fragmentagao e fragilidade parti- daria, federalismo ¢ presidencialismo com- binado com multipartidarismo, que levam a governos de coalizio com gabinetes hete- rogéneos e de dificil controle. Todos esses fatores confluem na constante ameaca de ingovernabilidade. No entanto, pondera Palermo, esse diagnéstico nao se conjuga com ‘os desempenhos governamentais da Nova Repiiblica, aps 1994, Se nao mudou o mar- co institucional, como explicar a estabiliza- gio da economia, as reformas ¢ a relativa estabilidade da coalizao de governo? Duas outras interpretagées tentariam res- ponder a essa pergunta, e tém em comum. apontar que, apesar de existirem os tragos institucionais identificados no primeiro enfoque, o presidente concentra poder decisério e pode romper com os impasses. Na primeira dessas outras interpreta- ¢6es, ha conflito na interagao dos Poderes, mas 0 presidente pode prevalecer sobre os outros atores eo Congreso, sobretudo pelo uso dos instrumentos emergenciais, como as medidas provisérias. Com a pratica, se afeta o sistema de representagio ¢ a pré- pria democracia, tornando-se habitual um funcionamento do Executivo sem controles institucionais, com usurpacio de fungées. Nesse enfoque, porém, é dificil explicar como, a partir de 1994, houve governanga bem-sucedida e auséncia de padrao aberta- mente conflituoso entre os Poderes, sem em- bargo de haver continuado 0 uso dos instru- mentos proativos (como as medidas provi- s6rias) pelo Executivo. No terceiro enfoque, como vimos neste capitulo, rejeita-se a idéia de um conflito congénito entre os poderes. Ha coalizao par- tidaria no governo, que assegura o respaldo de uma maioria parlamentar e o presidente dispée de instrumentos proativos para go- vernar. Mas esse enfoque se distingue de um quarto, a partir de como sc interpreta a agao presidencial. Nele, tal agao é vista como concentradora, exercendo-se mais pela sub- misao dos demais atores, forgados a coope- rar. Em contraste, no quarto enfoque, a acdo do presidente é, sobretudo, coordenadora das decisées, que sio obtidas por negocia- co com os diferentes atores. Para Palermo, essa ultima perspectiva parece explicar melhor como se governa 0 Brasil. Ela nao nega haver poder de deci- sio disperso nas instituigdes, coexistindo miltiplos atores com capacidade virtual de veto. Por outra parte, o uso dos poderes proativos ou aut6nomos pela Presidéncia io implica um padrio excludente, como o interpreta o segundo enfoque, nem a sub- missio dos demais atores, sobretudo o Congresso, como transparece no terceiro enfoque. Assim, por exemplo, a edigao de medidas provisérias provoca reagées dos interesses que se expressam dentro da coa- lizado governista e os ajustes feitos pelo 1 aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Ou seja, a representagio na comissio nao € apenas a de politicos ligados ao reduto ru- ral, como levaria a crer uma visdo estrita da “conexao eleitoral”. Os deputados titulares da comissao tém interesses diversos, nao re- presentam apenas um pedaco da geografia estadual, mas sim interesses organizados. Em suas palavras: “Assim, grupos de interesse — sindicatos, associacées ruralistas etc. — po- dem ter influéncia em diversos tipos de mu- nicipio, viabilizando ou dificultando campa- nhas. (...) Em outras palavras, para além da relagio direta entre deputados e eleitores, preciso considerar a policy community, a issue network ow os iron-triangles”.° Na verdade, tanto os resultados da pes- quisa de Ricci e Lemos, quanto a propria observagéo dos autores do presente capitulo sobre a atuagao da Comissio de Agricultura e Politica Rural, sugerem que algumas co- missées, como essa, podem desempenhar ativo papel na articulacéo entre os grupos organizados da sociedade e 0 processo deliberative no Congreso. Os grupos po- dem yer a comissio como representante confiavel de seus interesses ¢ com ela man- ter um contato constante, com troca de in- formagées e estahelecimento de estratégias de aco para influenciar os rumos da politi- ca ptiblica para o setor. A Comissio também pode ser instrumental na propria organiza- Gao deste, como parece ser 0 caso da de Agri- cultura, que se tornou um foco dos interes- ses e, com isso, também os incentiva a estruturar-se. Outro ponto digno de explo- rar, que nos foi suscitado em entrevista com © entio presidente da comissao, o deputado Ronaldo Caiado, diz respeito ao relaciona- mento do colegiado com a Mesa da Camara quando hé recurso ao pedido de urgéncia, que leva a matéria a plendrio. Segundo 0 en- trevistado, muito raramente deixa de haver uma negociagao para que isso ocorra. Nao s6. se busca a aquiescéncia do colegiado, como também, em algumas instincias, ¢ de interes- se dos que o lideram que a matéria v4 mais célere ao plendrio. F, na atuacio dessa comis- so, ndo raras s4o as instincias em que ela logra impor sua perspectiva majoritéria ao proceso deliberativo e substincia das deci- ses, contra a prépria vontade do governo.” Finalmente, assinale-se ser tépico ainda carente de pesquisas a composigio ¢ funcio- namento das comiss6es especiais, recurso de que a Mesa e os lideres governistas se valem para, em matérias de interesse do Executi- vo, garantirem colegiados com preferéncia majoritéria favordvel 4 proposta governa- mental. A praxe na Casa, como ja anterior- mente mencionado, é ade dar a presidéncia ea relatoria dessas comissées a membros leais dos dois maiores partidos. 9. Questoes remanescentes Algumas questes ainda nao foram en- frentadas pela nova produgao académica da Ciencia Politica sobre 0 comportamento 70. RICCI e LEMOS, 2004:124. A policy community a rede de pessoas e organizagbes envolvidas com uma decerminada érea de politica publica. A issue network si0 0s que compartilham conhecimentos e preocupa- ‘gées numa area de politica piblica e, em funcio desse fato, interagem com freqiiénci A idéia de iron triangle, muito comum na Ciéncia Politica norte-americana, indica a ligagdo, na elaboragéo da politica pi- blica, entre os interesses organizados, as comissSes do Congresso ¢ 0s Srgios estatais. 71, Tal fato ocorreu, por exemplo, na votagao da MP n° 285/2006, sobre refinanciamento de dfvidas do setor rural. Agradecemos ao deputado Ronaldo Caiado por entrevista sobre essa Comissao, seu funcionamento ¢ papel, concedida aos autores. 195 aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Sugestées de leitura ABRANCHES, S. 0 processo legislativo: tendéncia ao impasse. Risco Politico, n.1, Rio: Sécio-Dinimica Aplica- da, 2007. ABRUCIO, Fernando. Os Bardes da Federacdo. Sa0 Paulo: Ed. 34, 1998. AMES, B. O Congreso ¢ a politica orgamentaria no Brasil. Dados, v.29, 1986. . The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2001. (i traduzido para o portugués: Entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003). AMORIM NETO, 0. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e discipline legislativa no Brasil. Dados, v.43, 0.3, p.479-519, 2000. +» TAFNER, P. Governos de coalizdo ¢ mecanismos de alarme de incéndio no controle legislativo das medidas provisérias. Dados, v.45, n.1, p.5-37, 2002. SANTOS, F. The Inefficient Secret revisited: the Legislative input and output of Brazilian Deputies. Legislative Studies Quarterly, v. XVII, 4, p.449-79, 2003. AVRITZER, Leonardo, ANASTASIA, Fatima (Orgs.). Reforma Politica no Brasil. 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Capitulo 7 Agéncias reguladoras no Brasil EDSON NUNES LEANDRO MOLHANO RIBEIRO VITOR PEIXOTO Introdug&o Agéncias reguladoras atuam sobre seto- res vitais da economia, assumindo diferen- tes estatutos juridicos, desde sua subordi- nacao & administragao piblica direta até sua existéncia como 6rgao independente (NOLL, 1984). Do ponto de vista tedrico, agéncias sao institufdas para combater fa- thas de mercado, tais como assegurar a competitividade de setores da economia, diminuir custos de transagio inerentes A provisio de bens pablicos, reduzir assimetrias de informacio entre agentes econémicos, combater externalidades negativas advindas das interagdes econémicas, universalizar ser- vigos e promover interesses dos consumido- res (PELTZMAN, 2004; POSNER, 2004; PRZEWORSKI, 1998). No exercicio de suas atribuigées, as agén- cias exercem fungées tipicas do Poder Exe- cutivo, tais como a concessao e fiscalizagio de atividades e direitos econémicos, do Po- der Legislativo, como edigio de normas, re- gras e procedimentos com forca legal sob 0 setor de sua atuagio e do Poder Judiciario, ao julgar, impor penalidades, interpretar contratos e obrigagdes entre agentes econd- micos (WALD e MORAES, 1999). Assim, as agéncias produzem regras e normas que im- putam custos as unidades reguladas, atrain- do, complementando ou contrariando inte- resses privados e ptblicos. Isso ocasiona uma inevitdvel interagao entre reguladores ¢ re- gulados, com recorrentes possibilidades de captura do érgio regulador por parte de agentes econdmicos para subverter os prin- cipios do mercado a favor de interesses es- pecificos.* Nao existe, portanto, regulac4o neutra, nem regulacao inocente. Muitos regulados buscardo normas regulatérias para protegé- los da competicdo, diminuir seus custos de transagao, criar barreiras de entradas em seu setor de atuacao, protegé-los de demandas do publico etc. Nem toda regulacio, portan- to, € a favor do interesse puiblico ou da pro- mogio do mercado competitivo. O aparato regulat6rio, criado para sanar imperfeigoes do mercado pode tornar-se uma espécie de mercado onde regulagdo é “comprada” e 1. Aatividade regulatéria como captura do Estado por agentes econémicos para implementar politicas em beneficio propr particularmente medidas de sutvengio, barreiras de entrada a0 mercado, subsidios ¢ fixagio de pregos foi concebida e desenvolvida por George J. Stigler em uma corrente econémica que ficou conhecida como Escola de Chicago. Sobre o tema ver Stigler (1975, 1988 ¢ 1995). 18: aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Agéncias reguiadoras no Brasil 190 conseqiientemente, sobre questées de inde- pendéncia, accountability ¢ controle. Essas questées foram discutidas ao longo do pro- cesso de constituicao da Aneel, Anatel e ANP. 3. Agencias reguladoras como autarquias especiais Antes das privatizac6es ¢ liberalizacées, os setores de energia ¢ telecomunicagdes eram organizados através de empresas de economia mista, sendo o Estado detentor da maioria do capital votante. No setor de ener- gia elétrica, estruturado através de sistemas interligados de geragio, transmissio ¢ dis- tribuigio de energia, a Eletrobrés era res- ponsivel por aproximadamente 25% dagera- cdo de energia e a maior parte da distribuigo, cerca de 85%, era realizada por empresas estaduais. Nas telecomunicagées, a Telebras controlava a Embratel, tinica operadora de chamadas de longa distancia, e diversas prestadoras de servigos telefOnicos que atu- avam nos estados. No caso do petréleo e gas natural, a Petrobras tem, até hoje, forte controle sobre o setor."* A regulagio desses Quadro 3. Agéncias/Ministros de Estado Principals atores |Anee!~ Energia Elétrica eet IMinistro de Minas e Energia Raimundo Brito. Etepa 1 Estudos Setoriais: Fevereiro de 1995 / Margo de 1996 (14 IMME, Dnaco, MARE, Eletrobrée, MPO, IMF, Coopers & Lybrand, Engevix, [Ullh6a @ Canto, Main Engenhs Etapas da Constituicao da Aneel, Anatel e ANP. Etapa2 Tramitagéo no Congresso: rincipais atores Marco de 1996 / Dezembro de 1996 (10 meses) Rotator dep. José Carlos Aloluia (PFL- [BA), Ministro Raimundo Brito, Peter |Greiner (Sec.Executivo do MME), partidos aliados, partidos da loposizao [Anatel ~ Telecomunicagoes IMinistro das Comunicagdes Sérgio Motta. [Agosto de 1995/ Novembro de 1996 (16 moses) MINICOM, Telebrés, McKinsey & Company, Lehman Brothers, Dresdner {Kleinworth Benson, Motta, Fernandes JRocha & Asociados Advogedos, |Sundfeld Advogados. Dezembro de 1996/ Julho de 1997 (08 moses) Relator dep. Alberto Goldman (PMDB: |S?), Ministro Sérgio Motta, Renato [Guerreiro (Sec. Executivo do |Minicom), partidos aliados, partidos |d2 oposi¢ao [ANP Perales IMinistro de Minas e Energia Raimundo Brito. [Novembro de 1995) Margo de 1986 (05 meses) MME, Petrobrés, Camargo Corrés © lOdebrecht [Jairo de 19967 Agosto de 1997 (14 moses) Rotator: Elisou Resende (PFL-MG), IMinistro Raimundo Brito, Giovanni Toniatt (Sec. de Minas e Metalurgi Jdo MME), partidos aliados, partidos da oposigéo 12, Eimportant ter em mente que empresas multinacionais e nacionaisjé aruavam na dstribuigio de combus- tiveis, competindo com a subsidiaria da estatal, a BR Distribuidora. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Aadequagao das expectativas do Minis- tétio das Comunicagées aos limites const tucionais foi resolvida através do estabeleci- mento do regime de autarquia especial. Mas para isso foi preciso superar um segundo obstéculo: as limitagoes da lei de licitagoes vigente na época, a Lei 8.666, a qual, segun- do 0 ministro Motta, dificultaria o funcio- namento do érgio regulador sob forma de autarquia. A solugio encontrada foi estabe- lecer uma nova modalidade de licitacao - 0 regio - que, dada sua maior flexibilidade, Agéncias reguiadoras no Brasi se transformou numa modalidade de licita- gio para a administragio pablica federal e depois para a administracao piblica brasi- leira como um todo, Em 10 de dezembro de 1996, 0 Ministério das Comunicacées en- caminhou 3 Presidéncia da Republica o Pro- jeto de Lei n® 2.648, o qual trés dias depois. foi encaminhado ao Congresso Nacional. Na tramitagao do PL no Congresso, o substitutivo do relator Alberto Goldman néo alterou substantivamente 0 PL no que se re- fere ao desenho da nova agéncia reguladora Quadro 5. Desenho institucional e autonomia das agéncies. Mandatos fixos Mandatos nao coincidentes Estabilidade dos dirigentes 194 ‘Aprovacdo pelo Poder Legislative, mediante argiigao Pré-requisitos quanto a qualificagao dos dirigentes Autarquia especial sem subordinagao hierrquica Unima instancia de recursos no ambito administrative Delegagéo normativa (poder de emitir portarias) Poder para instituigio @ julgar processos Poder de arbitragem Orgamento proprio ‘Quadro de pessoal préprio Ouvidoria com mandato Publicidade de todos os atos e atas de decisio Representacao dos usuarios e empresas. Justificativa por escrito para cada voto e decisdo dos dirigentes Au Diretoria colegiada ncias publicas Fonte: Melo (2002), aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. ‘Agéncias reguladoras no Brasil 198 ritos formais do processo devido (due process), que significa uma certa “judiciarizagio” dos procedimentos regulat6rios de modo a ga- rantir 0 contraditério e a intervengio de to- das as partes interessadas. Desta forma, o poder administrativo das agéncias difere do poder tfpico da burocracia hierdrquica do Executivo, visto que precisa ser feito as cla- ras, com divulgacdo piiblica e prazos para a intervengao das partes afetadas. Antes de exarar uma regra, a agéncia federal por ela responsivel deve fazer um aniincio piiblico de sua intengdo, inclusive com detalhes do procedimento a ser seguido.”” Na Inglaterra, outro exemplo a se obser var, procurou-se evitar 0 “procedimentalismo” americano ~ até mesmo pela escassa pritica inglesa com lei escrita. As discussdes nao tém sido menos intensas, embora 0 caso inglés te- nha mostrado preocupagio mais clara com 0 lor e com questies de eqiii- dade e justica na constituicao, nas responsabi- lidades dos reguladores e dos entes privatizados. De todo modo, a propria Ingla- terra, na rea de telecomunicacdes, comecoua tender para o “procedimentalismo” como for- ma mesmo de atribuir maior legitimidade a0 poder regulatério (CAVE, DODSWORTH e THOMPSON, 1996). Aanilise do processo de criagio das agén- cias no Brasil mostra que faltou uma defini- lado do consur gio juridica ¢ institucional nitida para os érgios reguladores, a fim de estabelecer, por exemplo, padrées de controle social ¢ de relagiocom a administracao direta e com os Poderes Legislativo e Judicidrio Visto que ndo existe, no direito administrativo brasi- leiro, jurisprudéncia ou normas para lidar com esta nova face da relagdo entre setor plblico e sociedade, deve-se comtinuar espe- rando turbulenta vida para aagio normativa ¢ punitiva das agéncias, na sua interagio com as empresas e demais agentes econdmicos. Nao por acaso, 0 funcionamento das agéncias é constante objeto de critica, seja porque seu escopo de atuacio ultrapassa os limites da regulacdo, ao propor ¢ executar politicas piblicas dos seus respectivos seto- res, seja por conta da “politizagio” encon- trada na nomeagio de presidentes e direto- res ou ainda pela baixa qualidade do aten mento prestado na defesa dos direitos dos usudrios e consumidores nas diversas areas em que atuam, 5.2 Modelo regulatério inconcluso* Anunciado como inovagio institucional durante o governo Fernando Henrique Car- doso, destinado a conferir a legibilidade ne- cessdria aos setores de infra-estrutura privatizados, 0 novo modelo regulatério 20. Sem excegio, todos o3 presidentes americanos, desde Nixon até Clinton, publicaram decrctos (Executive 21. 22, Orders) detalhando os procedimentos necessirios ao estabelecimento de novas regulagées. Estes envolver estudos de impacto ambiental (EIS, environmental impact statement), impacto sobre a inilacio (IIS, inflation impact statment), Em geral, a supervisio c final revisio do processo esté a cargo do OMB (Ministério da Administracio e Orgamento). Ver detalhes do “roteiro regulatério” em McGarity (1991) e Viscusi e Harrington ir (1997). Diageo semelhantes podem ser encontradios em Wald ¢ Moraes (1999). Informagoes detalhadas sobre o discurso a respeito das agéncias reguladoras nos primeiros anos do governo Lula, a partir da compilagio de noticias nos principais jornais do pais encomtram-se em Nunes etalli 2005). aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Agéncias reguladoras no Brasil 202 Anexo Quadro 7. Agéncias reguladoras estaduais. Unidade da Natureza abe Nome da Agéncia Orgio Superior LeideCriagio = "ae AGEAC Secretaria de Estado Lein®. 1.480 Acre |Agéncia Reguladora de Servicos| de Infra-Estrutura e (asi nat Autarquia Piblicos do Estado do Acre Integragao "ARSAL ‘encase Agencia Reguladora dos | Secretaria de Estado] Lei n® 6267 Autarquia a Servigos Piblicos do Estado de| do Planejamento (20/0901) Especial ‘Alagoas ARSAM Agéncia Reguladora dos Gabinete do Lei ne 2568 Autarqu ‘Amazonas |) servigos Pabiicos Concedides | Governedor (25/1199) Especial do Estado do Amazonas "AGERBA Tein? 73141 Agéncie Estadual de Regulagio | Secretaria de Energia asa Bahia de Servicos Pablicos de ‘Transpories € wai oat Energia, Transp. © Comunicagées (aosine) Comunicagées da Bahia. "ARCE Secretaria de , ears _|Ad8nciaReguladora de Services| ouvisormGerste do | Lein® 12.786 Autarg Piblices Delegedos do Estado (20/1207) Especial ‘Meio Ambienta 0 Ceard, ‘ADASA Lein®, 33661 Secretaria de Estado ihtareuia Distrito Federal | agancia Reguladora de Aguas e| de Meio Ambiente e ee Recursos Hidricos (7106/2004) Espec! Continua aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for 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Com efeito, jd no Pream- bulo, afirma o compromisso com a solugio pacifica de controvérsias. Prossegue, no ar- tigo 4°, elencando nos incisos III a X os prin- cipios que nortearao a atividade externa do pats, tais como o direito a autodetermina- Gao dos povos, a igualdade entre estados € 0 reptidio ao terrorismo ¢€ ao racismo. Mais importante ainda, 0 pardgrafo tinico do mes- mo artigo, determina: “A Reptiblica Federa- tiva do Brasil buscar a integrag4o econémi- ca, politica, social e cultural dos povos da América Latina, visando a formagao de uma comunidade latino-americana de nacées”. Cabe aos poderes constituidos, mormente ao Exccutivo ¢ ao Legislative, executar os pre- ceitos constitucionais, posto que a eles cabe a execucio e sangio das iniciativas interna- cionais. Assim, o artigo 49, que estipula as comperéncias exclusivas do Congresso Na- cional (que se compée da Camara dos De- putados e do Senado Federal em sesso con- junta) confere-Ihe o poder de resolver defi- nitivamente sobre tratados que acarretem encargos ou compromissos gravosos a0 patrimdnio nacional. Tal poder costuma ser chamade de ratificagao, ou seja, 0 Legislativo possui a diltima palavra em relacio aos com- promissos externos do pais. O Congresso Nacional também tem o poder de autorizar opresidente da Repablica a declarar a guer- ra ou celebrar a paz. O presidente da Re- piblica, por seu lado, é quem dirige as re- lagGes internacionais, pois 0 artigo 84 Ihe garante o poder de manter relagdes com Es- tados estrangeiros, celebrar tratados e con- venges, declarar a guerra ou celebrar a paz autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por este. Em resume, aiinici va de conduzir as relades exteriores, tra- car a politica externa, negociar instramen- tos internacionais cabe a0 Executivo ¢ 0 Legislativo exerce a fungio de aprovagio final. E um arranjo classico mas que nao mais satisfaz as necessidades do mundo globalizado de hoje. Falta dinamismo ao sis- tema e, pior ainda, ha um descompromisso do Legislativo que nao é chamado a opinar ou participar na fase das negociagées, ape- nas se pronuncia quando o tratado jé foi as- sinado pelo presidente da Repablica ou pelo ministro por ele designado, normalmente o das Relagées Exteriores. Ainda mais, 0 Legislativo fica diante de um fato consuma- do, nao pode emendar tratados internacio- ne is, 86 pode aprové-los ou rejeité-los em bloco. Como nao acompanhou as negocia- des, sempre complexas e muitas vezes ten- sas, ignora se o esforco do Executivo foi suficiente, podendo-se, assim, rejeitar tra tados que levaram longos anos para serem construidos. A solugao passa por convocar Legislativo a acompanhar o proceso de nego- ciago informando-se periodicamente 0 Con- gresso Nacional dos progressos obtidos, assim, cria-se um vinculo de responsabilidade com o Legislativo e acelera-se a ratificagio dos tratados. 3. © Brasil no cenério internacional Cabe interrogar-se por que um pais como © Brasil j4 no ocupa posigao mais relevante no cenério internacional. Possui grande ni- mero de vantagens naturais, fisicas e huma- nas. Ocupa posicio estratégica crucial, de- tém expressivas reservas de produtos mine- rais, de biodiversidade, considervel nivel de industrializagio e até mesmo domina algu- mas técnicas de ponta, além de destacar-se aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. 0 Brasil e a ordem intemacional 462 Portanto, falta ainda construir um proje- to nacional de consenso para que a politica externa ndo dependa exclusivamente do Po- der Executivo. O Brasil possui massa critica suficiente para consolidar essa mudanca em suas relacdes exteriores. O que falta? Em primeiro lugar necessirio € chegar a uma definicao do projeto nacional que a so- ciedade deseja. Assim, as forcas sociais orga- nizadas deveriam ser ouvidas ¢ o menciona- do Conselho Econémico e Social parece ser um dos foros adequados para estender esse debate, sendo outro pélo vital o Congresso Nacional. A seguir, reconhecer a complexi- dade das relag6es internacionais e a necessi- dade de reformular 0 modus operandi de nossos agentes externos, com énfase nos re- sultados. Por exemplo, o Brasil carece de instrumentos legais 4geis para embasar uma politica externa ambiciosae ativa, assim, uma simples doacdo, a um pais estrangeiro, de um helicéptero usado ou de um peque- no avido agricola demanda projeto de lei que demora mais de ano em tramitar no Legislativo. Por fim, reforma constitucional einfraconstitucional de maneira a democra- tizar a politica externa. O Poder Legislativo, mAxime em regime presidencialista de go- verno comoo nosso, tem papel determinante e crucial a desempenhar no 4mbito externo. Aparticipacao do Legislativo representa etapa singular do processo de reforma da projecdo internacional do Brasil. A explica- gio € simples: € 0 Legislativo que espelha, da forma menos imperfeita possivel, as di- ferentes facetas da populagio. Além dessa representacio ampla da variedade dos inte- resses sociais, o Parlamento pode e deve aus- cultar periodicamente a opiniao dos eleito- res a respeito das politicas puiblicas, das quais as relacées exteriores fazem parte. Uma vez munidos desse canal permanente de infor- mag6cs, os parlamentares devem participar ativamente dos processos de negociagées internacionais, lado a lado com os represen tantes do governo. Tal procedimento revo- lucionaré © nosso perfil externo de forma positiva, ao lhe conferir maior peso especi- fico em funcdo da representatividade ativa que ira adquirir. Isso facilitara sobremanei- a, uma vez concluidos os instrumentos in- ternacionais, a sua aprovagio ¢ ratificagao pelo Legislativo. Assim, deve-se passar A discussio dos objetivos nacionais, reconhecendo a impor- tancia das relagdes internacionais e demo- cratizando 0 processo decis6rio externo. In- tegrar a politica externa atual no arcabouco do projeto de nagio € passo crucial para consolidar o desenvolvimento sustentavel paraa insergio definitiva do Brasil como ator relevante no cenario internacional. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. mentos € um componente decisive da pré- pria idéia de institucionalizacao democré- tica efetiva: qualquer democracia moderna requer, para seu funcionamento, a operagao de tais espacos em planos ¢ nichos diversos da aparelhagem do estado e da sociedade, a comecar do parlamento ou Congreso. Con- tudo, como dizia ha muitos anos um econo- mista norte-americano a respcito das transa- Ges econdmicas (“uma transagéo econémi- caéum problema politico resolvido”),! a pos- sibilidade da deliberacao coletiva, nesses ter- mos, nao tem como evitar a suposigao de que as dificuldades fundamentais no plano dos conflitos de interesses tenham sido re- solvidas, ou que se tenha conseguido algu- ma forma de acomodacdo “constitucional” do convivio dos interesses diversos (poder- se-ia dizer, certamente com melhores razbes do que no caso das transacées econémicas, que “um parlamento é um problema politi- co resolvido”). E essa acomodacio se fard, de maneira tipica, justamente por meio da adequada representacao dos interesses nos espagos ou érgaos de deliberasdo formal, 0 que preserva um elemento estratégico mes- mo no Ambito do processo de deliberacio coletiva (diferentemente das idealizacées que concebem a situagao de deliberacio como aquela em que prevalecem somente os melhores argumentos, a parte 0 jogo dos interesses ¢ as manipulacdes que Ihe correspondem). Assim, a idéia de delibe- ragio coletiva, embora constitua uma im- portante idéia diretriz, nao tem como pretender servir, por si s6, como fundacio satisfatria para uma teoria adequada da politica eda democracia. 2. Democracia e capitalismo, globalizag&o, governabilidade ‘Tempos atrds, os tedricos do processo de desenvolvimento do estado-nacao moderno falavam de trés problemas articulados que seria necessério enfrentar e resolver: 0 pro- blema da identidade, o da autoridade e o da igualdade.? O problema da identidade, que se refere 4 dimensao propriamente “nacio- nal” do trinémio “estado-nagéo moderno”, tem a ver com os aspectos de natureza sociopsicolégica ou cultural por meio dos quais a definicdo da identidade pessoal dos individuos vem a ser condicionada em me- dida importante pela insergao na coletivi- dade nacional, que pode, assim, esperar contat com a lealdade de cada qual. O pro- blema da autoridade diz respeito A edificacao da aparelhagem administrativa e simbdlica do estado, tornando-o capaz de presenca € de acio efetivas junto & coletividade. Jé 0 problema da igualdade, que representaria a face mais especificamente “moderna” da questio geral, refere-se ao desafio da plena incorporagao politico-social da populacio, em particular dos estratos populares, envol- vendo a acomodacio “constitucional” (no sentido sociologicamente denso em que se uusou antes a expresséo, que ndo deixa de incluit aspectos legais) do convivio entre as classes sociais e a neutralizagio do potencial de conflitos nele contido. 8. Abba Lerner. “The economics and politics of consumer sovereignty”, American Economic Review, v.62, n.2, maio 1972, p.258-66. 9. Esta secdo € a seguinte se valem de Fabio W. Reis. “Atualidade mundial e desafios brasileiros”, Estudos Avangados, v.14, 0.39, maio/ago, 2000, p.14-20. Um exemplo da literatura que se ocupava dos problemas indicados se tem com Dankwart A. Rustow. A world of nations: problems of political modernization. Wa- shington, D.C.: The Brookings Institution, 1967. an aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book. Sistema Politico Brasileiro: uma_introdu¢ao Nee passado autoritario, ainda téo recente, torna imperativa a procura do aperfeigoamento democratic. E preciso consolidar um regime plural, que nao sé assegure o valor da liberdade, mas também os de participacao ampliada e incorporagao crescente de todos ao gozo de uma cidadania plena, em todos os campos. Essas preocupa- GGes sao 0 pano de fundo para muitas das contribuicdes ao volume. Os capitulos suscitam muitas indagagdes com dbvias implicagdes normativas. Seria, por exemplo, a instituigéo parlamentar mais ade- quada ao pais do que o atual sistema presidencial de governo? Qual 6 @ natureza das relagoes entre os diferentes niveis de governo — federal, estadual e municipal — no 4mbito de nosso regime federativo? Quais as atribuigdes do estado federal, dos estados federados e dos municipios? Quais as dificuldades da vida municipal brasileira em seus aspectos politicos e administrativos? Tem sido a separagao entre o piiblico e o privado, confundidos desde os primérdios da colonizagao, elemento relevante na construgéo de nossa politica e, em particular, do Estado brasileiro? Qual o papel das forgas armadas, das igrejas, em sua diversidade, das elites empresariais e politicas, nessa construgao? Estas e outras questées sdo abordadas, em Sistema Politico Brasileiro: uma introdugao, com a colaboragao de um bom numero de destacados académicos de diversas universidades do Brasil. WO lt