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A LIVRE CIRCULAO DE PESSOAS NA UNIO EUROPEIA E A REUNIFICAO FAMILIAR: UM ESTUDO SOBRE POLTICAS DE CONTROLE MIGRATRIO Fabiane Simioni

Sumrio: 1. A liberdade de circulao de pessoas no direito comunitrio europeu. 2. O contexto migratrio no espao da EU. 3. As diferenas entre o cidado da UE e o cidado extracomunitrio. 4. A poltica de controle migratrio na UE: o caso da reunificao familiar. 4.1) A normatizao internacional, comunitria e nacional relativa reunificao familiar. 4.2) A jurisprudncia relativa ao direito de reunificao familiar. Consideraes finais. Referncias bibliogrficas Resumo: A liberdade de circulao de pessoas um direito fundamental dos cidados da Unio Europeia e constitui em um dos quatro pilares de sustentao tico-jurdico dessa comunidade poltica. Observa-se um discurso oficial da UE de salvaguarda das liberdades inerentes cidadania comunitria, em funo da sua potencialidade de desenvolvimento nesse processo integracionista comunitrio. Entretanto, o contexto social e normativo extremamente constrangedor em relao ao indivduo extracomunitrio. O objetivo desse trabalho demonstrar que as prticas de governana e de normatizao no espao da UE promovem uma categorizao diferenciada quando se trata da liberdade de circulao de diferentes classes de pessoas e do direito reunificao familiar. Palavras-chaves: liberdade de circulao de pessoas; cidadania

Doutoranda em Direito (UFRGS/CAPES). Contato: fabi_simioni@hotmail.com.


Ano 2 (2013), n 13, 15769-15814 / http://www.idb-fdul.com/ ISSN: 2182-7567

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comunitria; imigrao extracomunitria; reunificao familiar 1. A LIBERDADE DE CIRCULAO DE PESSOAS NO DIREITO COMUNITRIO EUROPEU liberdade de circulao de pessoas um direito fundamental dos cidados da Unio Europeia. O conceito de livre circulao de pessoas surgiu com o Acordo de Schengen, em 1985 e, posteriormente foi consolidado com a Conveno de Schengen de 1990. A Conveno de Schengen iniciou o processo de supresso dos controles de fronteiras internas entre os pases membros da comunidade europeia. Atualmente, faz parte do sistema normativo e institucional da UE, tendo sido ampliada para incluir alguns pases terceiros. A liberdade de circulao de pessoas no espao da UE se constitui em um dos quatro pilares de sustentao tico-jurdico dessa comunidade poltica, a saber: liberdade de estabelecimento e de prestao de servios, livre circulao de mercadorias e de capitais. De acordo com a Comisso Europeia (2000:14), estas liberdades fundamentais permitem ao empresrio decidir livremente o local de suas atividades, ao trabalhador escolher o seu local de trabalho e ao consumidor ter sua disposio uma diversidade enorme de produtos1. Se o discurso oficial da UE de salvaguarda das liberdades inerentes cidadania comunitria, em funo da sua potencialidade de desenvolvimento nesse processo integracionista
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De acordo com a Comisso Europeia (2000: 14), a livre concorrncia abre s empresas um universo de consumidores muito vasto. O trabalhador escolhe ou muda de emprego em funo das suas qualificaes e dos seus interesses em todo o espao da UE. O consumidor consegue, devido a uma concorrncia mais forte, escolher os produtos melhores e mais baratos. Nesse sentido, a imigrao aparece como uma questo central nos debates e documentos pblicos, devendo ser bem gerida a fim de se constituir em uma mais valia para a UE (COM(2011) 248 final de 04.05.2011). Grifos nossos.

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comunitrio, por outro lado, observamos um contexto social e normativo extremamente constrangedor para com o indivduo extracomunitrio. As prticas de governana e de normatizao revelam que o tratamento dispensado a liberdade de circulao ir promover uma categorizao diferenciada, a depender da nacionalidade do sujeito: uma para o cidado comunitrio e outra, permeada de conflitos, para o cidado extracomunitrio. De acordo com a gramtica oficial, a liberdade de circulao de pessoas exige uma gesto das fronteiras externas da UE, assim como uma regulamentao da entrada e permanncia de pessoas com origem diversa dos Estados membros. A Comunicao 248 da Comisso Europeia, de 04 de maio de 2011, reflete um clima de preocupao sobre os recentes acontecimentos de agitao poltica e de conflitos militares ao sul do Mediterrneo, os quais exigiriam uma poltica forte e comum da UE em matria de migrao e de asilo2. A centralidade de tal inquietao demonstrada no documento em relao s fronteiras externas no sul do Mediterrneo e na fronteira terrestre entre a Grcia e a Turquia aponta para os estreitos limites para a salvaguarda das liberdades fundamentais em matria de gesto da imigrao irregular3. Nesse sentido, a presente anlise tem como pressuposto a compreenso de que o sujeito migrante agente de sua condi2 3

COM (2011). 248 final de 04.05.2011. Antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o Tribunal de Justia da UE, no processo C-357/09, de 30 de novembro de 2009, julgou o caso de um indivduo (Sr. Kadzoev ou Huchbarov) preso pelas autoridades blgaras perto da fronteira com a Turquia em 3 de novembro de 2006 e que ainda estava em deteno quando o caso foi levado ao tribunal em 2009. O TJUE declarou que, naquele caso, a deteno de uma pessoa com base em ordem ou segurana pblicas no esto fundamentadas na Diretiva 2008/115 que trata do regresso de imigrantes irregulares, mas sim na lei blgara. A deciso do TJUE no referiu em nenhum momento a Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia ou a Conveno Europeia para a Proteo dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais. A deteno, nos casos de imigrao irregular, foi incorporada como parte normal do processo de retorno (Guild, 2011: 35-6).

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o, de seu ir e vir, ao mesmo tempo em que est em um contexto de negociao de fronteiras e limites impostos em seus deslocamentos4. Assim, o tema da reunificao familiar, como um importante componente qualitativo e quantitativo presente nas dinmicas migratrias, basilar para a compreenso de um conjunto de relaes sociais, econmicas e culturais, as quais estruturam a ideia de uma determinada cidadania contempornea e, consequentemente, seus reflexos para a gesto dos controles sobre as fronteiras. De acordo com Gurza Lavalle (2003: 75), a cidadania moderna, definida e ampliada secularmente mediante o reconhecimento de direitos e de novos setores da populao investidos com capacidade legal de usufru-los, encontra-se hoje diante de uma encruzilhada de caminhos incertos. As condies que lhe outorgaram viabilidade poltica e plausibilidade simblica, enquanto status universal, sofreram transformaes profundas; transformaes cujas implicaes suscitam controvrsia quanto ao futuro da prpria cidadania e aos eventuais rumos de sua reconstruo para se adequar s exigncias dos novos tempos. Chamamos a ateno para a ideia de que em contextos pluritnicos e multiculturais, a cidadania moderna e burocrtica de garantia de direitos civis e polticos j no se sustenta. Diferentes atores sociais apontam para o desafio de no apenas preservar direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, mas ampli-los com efetividade universal sem abrir mo das diferenas. Assim, as ideias de igualdade e diferena enquanto direitos levam insero de componentes como identidade,
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Nesse ensaio, apoio-me na ideia de agncia de Ortner (2007), de que os atores sociais jogam com habilidade, talento e inteno, em um campo socioculturalmente definido de possibilidades, marcado por relaes de poder e desigualdade. De acordo com a autora (2007: 24-5), os sistemas de controle nunca podem funcionar com perfeio, porque as pessoas que so controladas tm agncia e entendimento e, portanto, sempre conseguem encontrar maneiras de fugir ou de resistir.

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cultura e territrio na disputa acerca do alcance e da dimenso da cidadania contempornea. Conforme j adiantado, essa cidadania contempornea, hierarquizada e malevel, se concretiza nas prticas de governana e no conjunto de normatizaes para o acesso e a permanncia no espao da UE. As polticas de controle das fronteiras externas na UE e seu reflexo na jurisprudncia do Tribunal de Justia da UE nos revelam um entendimento bastante peculiar sobre a noo de equidade em relao cidadania de nacionais de pases terceiros. O Tratado de Lisboa, de dezembro de 2007, principal diretiva normativa da UE, d continuidade ao processo de integracionista na Europa iniciado em 1951 com o Tratado da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA) e aprofunda o iderio de transferncia de competncia dos Estados membros para uma entidade europeia supranacional (Capucio, 2009: 367). Esse tratado estabelece que a UE se constitui em um espao de liberdade, segurana e justia, no que diz respeito aos direitos fundamentais, atravs de polticas de: ausncia de controle de pessoas nas fronteiras internas e de uniformidade/harmonizao em matria de asilo, de imigrao e de controle das fronteiras externas. O pressuposto da formao de um espao de liberdade, segurana e justia a solidariedade entre Estados membros e a equidade em relao aos nacionais de pases terceiros (Lorentz, 2008: 92-3). No que diz respeito s polticas de imigrao, a UE criou dois sistemas de informao comum e de vigilncia nas fronteiras externas: o Sistema de Informao Schengen (SIS) e a Agncia Europeia para a Gesto e Cooperao Operativa nas Fronteiras Exteriores (FRONTEX5). Os objetivos de tais dispo5

O Sistema de Informao Schengen um banco de dados que informe o nome dos imigrantes extracomunitrios que no podem ser admitidos na EU. A FRONTEX foi criada pelo Regulamento 2007/2004 do Conselho Europeu, de 26 de outubro de 2004. O papel da FRONTEX canalizar recursos para as zonas em que a fronteira

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sitivos de controle de fronteiras externas so, nos termos do Cdigo de Fronteiras Schengen6: a luta contra a imigrao clandestina/irregular e o trfico de seres humanos, bem como a preveno de qualquer ameaa para a segurana interna, a ordem pblica, a sade pblica e as relaes internacionais dos Estados membros. Com o Tratado de Lisboa, as polticas em matria de asilo e de imigrao so reputadas como polticas comuns da Unio, regidas pelos princpios da solidariedade e da partilha igual de responsabilidade entre Estados membros (Lorentz, 2008: 94). Pelo Tratado de Lisboa, observa-se que a Unio pode ainda celebrar com Estados terceiros acordos destinados a readmisso, nos pases de origem, de imigrantes extracomunitrios que no preencham ou tenham deixado de preencher as condies de entrada, de permanncia ou de residncia no territrio de um Estado membro (Lorentz, 2008: 96). O direito livre circulao de pessoas, no direito comunitrio europeu, como se observa, pressupe a cidadania europeia. Significa dizer que o direito de ir, vir e instalar-se livremente dentro do espao formado pela UE s assegurado ao indivduo de cidadania europeia, atravs da supresso das fronteiras/barreiras internas, exceo do Reino Unido e da Irlanda que no participam do acervo Schengen7. Situao bem diferente aquela referente aos indivduos de pases terceiros, pois no recebem o mesmo tratamento disexterna da UE esteja sob forte presso, atravs da mobilizao de operaes terrestres e martimas. De acordo com o comunicado da CE de maio de 2011, o enquadramento jurdico da FRONTEX deve ser atualizado para permitir maior eficcia operacional nas intervenes em fronteiras externas (COM(2011) 248 final). 6 O Cdigo de Fronteiras Schengen estabelece o cdigo comunitrio sobre o regime de passagem de pessoas nas fronteiras da UE, conforme o Regulamento 562/2006, de 15 de maro de 2006. Necessrio destacar que a execuo dos acordos de Schengen intergovernamental e no comunitria. 7 Destaca-se que a Islndia e a Noruega, embora no faam parte da UE, so pases associados aplicao do acervo Schengen.

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pensado aos cidados europeus. Dispe o Tratado da Unio Europeia, no seu artigo K.1 que os Estados membros consideram questo de interesse comum a luta contra a imigrao, residncia e trabalho irregulares de nacionais de pases terceiros no territrio dos Estados membros. Da mesma forma, o Programa de Estocolmo, adotado pelo Conselho Europeu em dezembro de 2009, a partir do compromisso de organizar a imigrao legal; de lutar contra imigrao irregular e de reforar as fronteiras externas, pretende uma ampla responsabilizao para o desenvolvimento de uma poltica da UE em matria de imigrao. O mesmo programa insta os Estados membros a reviso da Diretiva 2003/86/CE, relativa a reunificao familiar, que leve em considerao a importncia dos critrios de integrao. Interessante observar que de acordo com Guild (2011: 33), isso dificilmente significar tornar a reunificao familiar mais fcil para os imigrantes extracomunitrios8. Permeado de outros valores e critrios o discurso oficial sobre a gesto da imigrao legal. Essa , com efeito, uma necessidade para a UE. Essa necessidade est pautada pelo problema do declnio demogrfico de sua populao economicamente ativa, associado a previso de falta de qualificao profissional em determinados setores, como sade e tecnologia. Para permanecer competitiva e manter suas prestaes sociais de forma sustentvel, a Europa precisa adotar medidas para melhorar as taxas de emprego dos residentes da UE, ao mesmo tempo em que necessita de mo-de-obra qualificada, obtida atravs da imigrao legal e orientada de nacionais de pases terceiros. De acordo com a Comunicao 248, da Comisso Euro8

Trata-se de uma forma admitir a imigrao de nacionais de pases terceiros como medida de integrao dos imigrantes extracomunitrios e seus familiares nos Estados membros da UE. O direito de reunificao familiar est regulado pela Diretiva 2003/86, de 22 de setembro de 2003. Esta diretiva no se aplica Irlanda, Dinamarca e Reino Unido.

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peia, crucial para o xito das empresas e da investigao e inovao na Europa permitir que as pessoas com as qualificaes necessrias estejam no lugar certo, no momento certo. Outro dado importante, no contexto de uma poltica migratria, que um tero da imigrao total para a UE est relacionado reunificao familiar9. De acordo com a Diretiva 2003/86/CE as medidas relativas ao agrupamento familiar devem ser adotadas em conformidade com a obrigao de proteo da famlia e do respeito vida familiar consagrada em numerosos instrumentos de direito internacional. A referida diretiva ainda destaca que o regramento do direito de reunificao familiar, tal como normatizado pelo direito comunitrio, respeita os direitos e princpios fundamentais reconhecidos na Conveno Europeia de Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais (CEDH) e na Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia. Entretanto, conforme a anlise realizada da jurisprudncia selecionada do Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE) a Diretiva 2003/86 tem sido questionada tanto pelas instituies comunitrias (Parlamento Europeu e Conselho da Unio Europeia), quanto pelos Estados membros apontando para diferentes interpretaes para sua aplicabilidade aos casos concretos. 2. O CONTEXTO MIGRATRIO NO ESPAO DA UE

As migraes so um fenmeno transversal, pois envolvem mltiplas dimenses: controle de fronteiras, acesso aos mercados de trabalho, educao, sade, direitos humanos, seguridade social, segurana pblica, demografia, cidadania, etc.
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Conforme dados do LIVRO VERDE relativo ao reagrupamento familiar dos nacionais de pases terceiros que vivem na Unio Europeia, de 15 de novembro de 2011, bem como do RELATRIO da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicao da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar, de 8 de outubro de 2008.

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A Organizao Internacional da Imigrao (OIM) estima que em 2010 havia 214 milhes de migrantes internacionais. O World Migration Report 2010 considera que a evoluo demogrfica, as necessidades econmicas e os efeitos das alteraes ambientais esto na origem do crescimento do nmero de migrantes internacionais. Esse relatrio chama a ateno para o aparecimento de novos padres de migrao irregular que incluem um nmero crescente de crianas e adolescentes desacompanhados dos pais ou responsveis, de requerentes de asilo, de vtimas de trfico de pessoas ou de indivduos que tentam fugir dos efeitos das mudanas ambientais ou das alteraes climticas, que atualmente no so beneficiados por norma de proteo internacional. Estes grupos continuaro a ser um quebra-cabeas para os Estados e as sociedades, que tm atualmente dificuldade em trat-los de uma forma que respeite a sua dignidade humana. Trata-se de uma temtica sensvel para os Estados membros: gerir polticas de asilo e de migrao a nvel comunitrio implica ceder algum espao de ao politica em matrias que se relacionam intricadamente com questes de soberania e cidadania nacionais (Reis, 2004). Em ltima instncia, no existe nenhuma organizao superior ao Estado neste aspecto especfico que possa obrig-lo a aceitar quem quer que seja em seu territrio. A autonomia do Estado no campo das migraes uma das principais caractersticas do direito internacional tradicional. Dentro desse paradigma, o indivduo um no-sujeito, isto , no existe. Internacionalmente, so os Estados que se relacionam entre si, ou seja, no h uma relao entre indivduos de uma determinada nacionalidade e Estados de outra (Reis, 2004: 150). As migraes no so apenas acontecimentos individuais, biogrficos. No decorrem simplesmente da livre e incondicionada escolha de indivduos ou grupos de indivduos, indepen-

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dentemente das influncias que as dinmicas geopolticas e econmicas planetrias exercem. As contradies sistmicas tm um papel fundamental embora no nico nas migraes contemporneas. Na perspectiva da globalizao neoliberal, os migrantes podem ser classificados como consumidores, produtores, mercadorias ou refugos. Em geral, quando so bons consumidores os migrantes so bem aceitos. Num contexto de polticas imigratrias seletivas, quem escapa das malhas finas so, sobretudo, aqueles que podem ingressar no novo pas com grandes capitais para consumir ou, tambm, para investir. Entre os produtores, os empresrios e a mo de obra qualificada produtora de capital simblico - no encontram dificuldades para circular. Mais complexa a situao da mo de obra no qualificada, cuja aceitao depende da flexibilidade, submisso e aceitao de baixos salrios e condies precrias de trabalho. Quando o migrante no se encaixa nos dois grupos anteriores, pode ser includo no mercado enquanto mercadoria. o caso do trfico de pessoas. Migrantes so comprados e vendidos como um produto. Sua dignidade deixa de ser inalienvel. a reificao do ser humano. O que sobra nos termos de Bauman (1998: 24) refugo humano. Quem no se encaixa em nenhuma categoria til ao mercado neoliberal se torna dispensvel, redundante, sobrante, refugo. No h espao para todos. Hoje, milhes de migrantes so sobras do mercado neoliberal e buscam, atr avs da mobilidade geogrfica, um espao de incluso biolgica e social. Estima-se que mais de 650.000 pessoas abandonaram a Lbia para fugir da violncia poltica institucional e encontraram hospitalidade na Tunsia e no Egito. Cerca de 50.000 foram repatriados com apoio da UE, de ONGs e da comunidade internacional. Mais de 20.000 imigrantes conseguiram ingres-

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sar na UE de forma irregular, chegando pela Itlia e Malta. Segundo o Comunicado 248 da Comisso Europeia sobre imigrao, a maior parte destas pessoas so imigrantes econmicos e devem ser repatriados para os pases de origem, entretanto, importante que os Estados membros aceitem a reinstalao de algumas destas pessoas. Para dar resposta aos fluxos migratrios de massa atravs do mar Mediterrneo, a FRONTEX organizou operaes conjuntas para ajudar a Itlia e a Espanha a controlar os barcos (cayucos ou pateras) que transportam imigrantes e refugiados (Ceriani Cerradas, 2009). Alm disso, outros mecanismos de controle migratrio tem sido executados: acordos bilaterais de readmisso firmados pela Espanha e pela Itlia com pases africanos; a poltica europeia de vizinhana (PEV); o sistema de identificao digital EURODAC; aes da European Patrol Network (EPN) no Mediterrneo e no Atlntico; a criao de Equipes de Interveno Rpida nas Fronteiras (RABIT), entre outros (Ceriani Cerradas, 2009). Um aspecto que caracteriza as imigraes contemporneas o ingresso massivo de mulheres nesse projeto de vida. A feminizao das imigraes tambm sintoma de mudanas no cenrio da mobilidade humana. Hoje a mulher no migra apenas para acompanhar ou se reunir com os familiares, mas tambm para buscar emancipao, dignas condies de vida ou melhores salrios para sustentar a famlia. Indica tambm uma nova perspectiva, uma nova abordagem do fenmeno imigratrio que busca visibilizar a presena da mulher em suas caractersticas especficas. Assim, o enfoque de gnero torna-se elemento essencial para uma adequada compreenso das imigraes contemporneas10.
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Os estudos de gnero problematizam os diferentes valores culturais que so dados s mulheres e aos homens. Estes valores definem os comportamentos e as expectativas sobre como deve ser a mulher e como deve ser o homem na nossa sociedade. De acordo com Warat (1997:59), quando se fala em gnero, a referncia que se faz

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A presena expressiva de mulheres nas migraes internacionais levanta novos desafios11. As mulheres encontram mais obstculos para imigrar do que os homens, devido, sobretudo, aos esteretipos e estratificaes de gnero que, em muitos lugares, impedem-lhes um real acesso aos recursos financeiros e s informaes necessrias para a migrao. Com freqncia, encontram-se em situaes de extrema vulnerabilidade, gerada pelas dinmicas inerentes jornada migratria, mas tambm pelo contexto patriarcal e machista de muitas regies: sofrem preconceitos tanto no lugar de sada quanto no lugar de chegada e so mais facilmente aliciadas em redes de trfico para fins de explorao sexual. As trabalhadoras imigrantes, sobretudo as envolvidas com trabalhos domsticos incluindo tambm o cuidado de idosos e crianas podem sofrer vrias formas de violncia. Segundo a OIT (2004: 68), as trabalhadoras domsticas imigrantes so as mais vulnerveis do mundo: so tratadas, s vezes, como membros da famlia, porm em outros casos so exploradas, em condies que equivalem s de escravido e trabalho forado. Freqentemente a jornada de trabalho do pessoal de servio domstico longa e excessiva (15 ou 16 horas por dia), sem dias de descanso nem compensao pelas horas extraordinrias; (...) so submetidas a assdio fsico e sexual, violncia e abusos e, em alguns casos, so impedidas, fsica ou legalmente, de sair da casa do empregador, sob ameaa, violncia, reteno dos salrios ou dos documentos de identidade. Em geral, muitas mulheres migram como chefes de fasobre as implicaes que o exerccio do poder tem sobre as subjetividades masculina e feminina. Entretanto, como adverte Scott (1990), este termo no se refere apenas s idias, mas tambm s instituies, s estruturas, s prticas cotidianas, aos rituais e a tudo que constitui as relaes sociais. A categoria de gnero , portanto, necessria compreenso dos fenmenos sociais, ao lado das categorias raa/etnia, classe social e gerao. O relacionamento entre gnero e as categorias sociais deve ser analisado, levando-se em considerao que todas essas divises sociais compreendem estruturas de poder. 11 Ver Tedesco (2011) e Courtis y Pacecca (2008).

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mlia, ou seja, permanecendo com a responsabilidade pelo sustento de parentes e filhos no lugar de origem. o caso das famlias transnacionais. Tratam-se de grupos sociais com alguma relao de parentesco seja biolgico ou eletivo em que seus membros residem em pelo menos dois pases diferentes e que desafiam as normas nacionais fundadas na noo de famlia nuclear burguesa12. 3. AS DIFERENAS ENTRE O CIDADO DA UE E O CIDADO EXTRACOMUNITRIO De acordo com Guild (2011), o entendimento da UE sobre quem imigrante passou por muitas transformaes at os dias de hoje. Os nacionais da UE deixaram de ser percebidos como imigrantes no territrio de outros Estados membros para serem vistos como cidados da UE, em um dado momento histrico. A partir de 1993, nacionais dos Estados membros foram designados cidados da UE com a vigncia de algumas mudanas no Tratado da Comunidade Econmica Europeia (CEE). Nacionais dos Estados membros, por meio da aquisio de direitos de deslocamento, residncia, exerccio de atividades econmicas saram da condio de estrangeiros ou imigrantes para alcanar o status de concidado. A passagem da condio de imigrante comunitrio para de cidado da UE se d em oposio s prticas gesto da imigrao extracomunitria. A cidadania extracomunitria, por consequncia, considerada como de segunda classe, na medida em que recebe um tratamento desigual amparado em uma lgica econmica e instrumental, como observamos nos discursos oficiais e na jurisprudncia do TJUE. Diante desse dado, nos interessa, prioritariamente, observar as medidas tomadas no mbito do direito comunitrio relativas s condies aplicveis livre circulao de nacionais de
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Ver Estrada Iguniz (2009).

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Estados terceiros (imigrantes extracomunitrios), bem como as reservas de ordem pblica, segurana e sade para a livre circulao. A noo de ordem pblica se presta a diversos entendimentos que variam no tempo e no espao, ocorrendo o mesmo com as ideias de segurana e sade pblicas. A Diretiva 2004/38, de 29 de abril de 200413, pretende delimitar tais ideias, bem como definir as garantias processuais para a aplicao dessas noes. Refere a diretiva que necessrio limitar o alcance de tais medidas em conformidade com o princpio da proporcionalidade, a fim de ter em conta o grau de integrao das pessoas em causa, a durao da sua residncia no Estado membro de acolhimento, a idade, o estado de sade e a situao econmica e familiar, bem como os laos com o pas de origem. Assim sendo, quanto maior for a integrao dos cidados da Unio e dos membros das suas famlias no Estado membro de acolhimento, maior dever ser a proteo contra o afastamento. S em circunstncias excepcionais, quando existam razes imperativas de segurana pblica, poder ser aplicada uma medida de afastamento a cidados da Unio que tenham residido durante muitos anos no territrio do Estado membro de acolhimento, especialmente se a tiverem nascido e residido ao longo da vida. Alm disso, essas circunstncias excepcionais devero tambm aplicar-se a medidas de afastamento de menores, a fim de proteger os seus laos com a famlia, em conformidade com a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, de 20 de novembro de 1989. Para os imigrantes extracomunitrios em situao irregular, a Diretiva 2008/115, de 16 de dezembro de 2008, estabele13

Tal diretiva trata do direito de livre circulao e residncia dos cidados da Unio e dos membros das suas famlias no territrio dos Estados-Membros. Altera o Regulamento (CEE) n. 1612/68 e revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE.

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ce um conjunto de normas aplicveis a todos os nacionais de pases terceiros que no preencham ou tenham deixado de preencher as condies de entrada, permanncia ou residncia num Estado membro. O Reino Unido e a Dinamarca no esto vinculados ou sujeitos a essa diretiva. A particularidade do caso europeu que funo dos Estados membros o controle do acesso ao seu territrio. Cada Estado membro corresponsvel pelo exerccio desta funo: deve gerir o acesso ao seu prprio territrio, mas tambm para controlar o acesso ao espao Schengen. Portanto, a poltica de imigrao na UE se caracteriza por ser um sistema de cooperao intergovernamental entre os Estados membros, e no uma poltica de carter supranacional. No existem, assim, regras comuns aos pases da Unio em relao aos imigrantes extracomunitrios (Gruppelli; Saldanha, 2007). Uma das propostas da Comisso Europeia para enfrentar o problema da governana do espao Schengen a criao de um mecanismo que permita que a UE responsabilize o Estado membro que no cumpre suas obrigaes de controle de fronteira externa. Nesse sentido, seria possvel decidir em nvel comunitrio quais Estados membros, excepcionalmente, teriam novamente mecanismos de controle das fronteiras internas. 4. A POLTICA DA UE PARA IMIGRANTES EXTRACOMUNITRIOS: O CASO DA REUNIFICAO FAMILIAR Para Requena e Snchez-Domnguez (2011: 80), haveria um acordo entre os estudiosos do fenmeno das imigraes sobre a tese de que os deslocamentos migratrios possuem uma dimenso essencialmente familiar. Os imigrantes, em geral, tomam parte em uma cadeia ou rede compartilhada formada entre familiares nos pases de origem e nos pases de destino, fazendo circular todo tipo de recursos (dinheiro e afetos), a fim de mitigar as dificuldades associadas ao deslocamento, a insta-

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lao e a subsistncia nos pases receptores. Assim, os processos migratrios, so, em boa medida, uma questo de famlia: isso porque no interior da unidade familiar que se produz a deciso de migrar e que se engendram as estratgias possveis para a concretizao desse projeto. A reunificao familiar constitui, em todos os pases com considervel populao imigrante, um dos principais veculos de atrao dos fluxos migratrios, para aqueles que no pretendem retornar ao pas de origem e retomar o convvio familiar atravs da acolhida dos seus parentes no pas de destino. Para a Organizao Internacional da Imigrao, organizao intergovernamental (132 Estados membros, 17 Estados observadores, 80 organizaes internacionais e nogovernamentais), criada em 1951, a facilitao do acesso ao procedimento de reunificao familiar nos programas de imigrao, um ponto importante para o xito destes programas. A reunificao familiar facilita a normalizao da vida do imigrante no pas hspede; contribui para maior estabilidade na vida do imigrante, pois fortalece sua integrao na vida econmica, social, cultural e poltica. Nesse sentido, a reunificao familiar pode ser uma rota de ingresso de pessoas com pouca ou nenhuma qualificao profissional. As polticas de asilo para o imigrante legal ou para refugiados, na Europa, na Amrica do Norte e em pases emergentes, vm apontando para uma tendncia crescente de imposio de barreiras legais para o ingresso de membros das famlias desses sujeitos. Observam-se exigncias de carter normativo nacional tais como: provas de auto sustentabilidade (educao formal, habilidades e/ou experincias profissionais); provas de vnculos mais prximos em relao aos pases hspedes; provas de possibilidade de emprego; testagem de DNA; exames mdicos de idade ssea para verificao de menoridade de crianas e adolescentes sem documentos de identidade.

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4.1. NORMATIZAO INTERNACIONAL, COMUNITRIA E NACIONAL RELATIVA REUNIFICAO FAMILIAR O direito a reunificao familiar est previsto no direito internacional desde a Declarao Universal dos Direitos dos Homens (1948):
Artigo 16 - A famlia o elemento natural e fundamental da sociedade e tem direito proteco desta e do Estado.

A Conveno para a proteo dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais (1950) dispe:
Artigo 8 - 1. Qualquer pessoa tem direito ao respeito da sua vida privada e familiar, do seu domiclio e da sua correspondncia. 2. No pode haver ingerncia da autoridade pblica no exerccio deste direito seno quando esta ingerncia estiver prevista na lei e constituir uma providncia que, numa sociedade democrtica, seja necessria para a segurana nacional, para a segurana pblica, para o bem-estar econmico do pas, a defesa da ordem e a preveno das infraes penais, a proteo da sade ou da moral, ou a proteo dos direitos e das liberdades de terceiros.

O Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, adotado em 19 de dezembro de 1966, garante:
Artigo 24. 1. Qualquer criana, sem nenhuma discriminao de raa, cor, sexo, lngua, religio, origem nacional ou social, propriedade ou nascimento, tem direito, da parte da sua famlia, da sociedade e do Estado, s medidas de proteco que exija a sua condio de menor.

A Conveno sobre os Direitos da Criana, adotada em 20 de novembro de 1989, dispe:


Artigo 9- 1. Os Estados-partes cuidaro para que as crianas no sejam separadas de seus pais contra a vontade destes, exceto quando, reservada a reviso judicial, as autoridades competentes determinem em conformidade com a lei e os procedimentos aplicveis, que tal separao necessria no interesse superior da criana. []

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A Conveno Internacional sobre a proteo dos direitos dos trabalhadores imigrantes e de seus familiares, adotada em 18 de dezembro de 1990), refere:
Artigo 44 - 1. Los Estados Partes, reconociendo que la familia es el grupo bsico natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a proteccin por parte de la sociedad y del Estado, adoptarn las medidas apropiadas para asegurar la proteccin de la unidad de la familia del trabajador migratorio. 2. Los Estados Partes tomarn las medidas que estimen apropiadas y entren en la esfera de su competencia para facilitar la reunin de los trabajadores migratorios con sus cnyuges o con aquellas personas que mantengan con el trabajador migratorio una relacin que, de conformidad con el derecho aplicable, produzca efectos equivalentes al matrimonio, al igual que con sus hijos solteros menores de edad que estn a su cargo. 3. Los Estados de empleo, por razones humanitarias, considerarn favorablemente conceder un trato igual al previsto en el prrafo 2 del presente artculo a otros familiares de los trabajadores migratorios.

Uma interpretao sistemtica desse conjunto normativo d margem a uma poltica de imigrao que possibilite a concesso do direito de permanncia/residncia para membros estrangeiros de famlias de nacionais ou de imigrantes legais, mesmo quando no for do interesse do Estado receber mais imigrantes. Contudo, a maior parte dos pases receptores, mesmo aqueles que mantm uma poltica de reunificao familiar, reluta em aceitar esse tipo de interpretao e em reconhecer a existncia formal desse direito. Alm disso, persiste a questo de determinar quais pessoas pertencem famlia, isto , que tipo de laos familiares justificam a incluso do indivduo num programa de reunificao familiar14.
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Na Finlndia, na ustria e na Alemanha os imigrantes somalis, iraquianos e afegos realizam exame de DNA para comprovar seu vnculo de parentesco com os

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Entre os Estados membros da UE a Diretiva 2003/86, de 22 de setembro de 2003 tem como objetivo regulamentar o direito a reunificao familiar para nacionais de terceiros pases que residam legalmente nos Estados membros. Em outras palavras, estabelece as condies de entrada e de residncia dos familiares nacionais de pases terceiros que venham residir com um nacional de pas terceiro que j resida legalmente no territrio de um Estado membro. Portanto, a referida diretiva no se aplica aos cidados da UE. A referida diretiva estabelece padres mnimos para admisso e o tratamento de membros da famlia de imigrantes legais extracomunitrios. A reunificao familiar, de acordo com a diretiva, tem como condies para seu exerccio: (i) que o requerente demonstre ter recursos estveis e regulares para sustentar a famlia; (ii) moradia adequada e seguro de sade amplo e inclusivo (Guild, 2011: 25). So elegveis para a obteno do direito de reunificao familiar os membros da famlia nuclear: o cnjuge e os filhos menores do casal. Os filhos menores so os que tm idade inferior a maioridade legal (normalmente 18 anos) e que no sejam casados. A diretiva impe ainda outra restrio: crianas com idade superior a 12 anos que cheguem independentemente do resto da famlia podem, dependendo da legislao nacional do pas receptor, ter que provar que satisfazem critrios de integrao15. Indivduos protegidos pelo instituto do asilo que estejam sob proteo temporria ou que no tenham a confirmao de tal status no tm direito ao pedido de reunificao familiar. Opcionalmente, os Estados membros podem estender o
familiares que desejam ter consigo atravs da reunificao familiar. Essa testagem justificada a esse grupo de imigrantes, em funo de que seus documentos comprobatrios dos vnculos familiares so considerados incompletos ou no confiveis (Tapanimen, 2010). 15 COMISSO EUROPEIA. Relatrio da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicao da Diretiva 2003/86/CE, de 8 de outubro de 2008.

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direito aos ascendentes diretos, filhos maiores solteiros e parceiros no-casados, caso a legislao nacional assim o permitir. A diretiva tambm possibilita aos Estados membros a aplicar condies de critrios de integrao. Tratam-se de procedimentos de avaliao das capacidades de integrao dos familiares cultura nacional realizados antes ou depois da admisso no Estado membro. Isso representa uma inequvoca derrogao do direito de reunificao familiar (Van Oers et. al. apud Guild, 2011: 25). De acordo com Guild (2011:29), uma vez que o indivduo tenha adquirido o direito de residncia de longo prazo na UE, tambm tem direito, dentro do territrio, a um tratamento igual ao oferecido aos nacionais de Estados membros onde o status foi adquirido. De acordo com o RELATRIO da Comisso Europeia, de outubro de 2008, sobre a aplicao da referida diretiva, a reunificao familiar, nos ltimos 20 anos, tem se constitudo um dos principais motivos de imigrao legal para a UE. De acordo com esse RELATRIO, alguns Estados membros realizaram uma transposio deficiente ou incorreta da referida diretiva, com relao aos seguintes pontos: (i) facilitao de obteno de vistos; (ii) concesso de autorizaes de residncias autnomas; (iii) considerao do superior interesse de crianas; (iv) direito de recorrer das decises. O carter pouco vinculativo da diretiva deixa aos Estados membros um grande poder discricionrio. Alguns instituram regras mais restritivas, a fim de imporem condies suplementares ao reagrupamento familiar, em relao ao perodo mnimo de residncia legal antes do requerimento para a reunificao familiar, exigncia de rendimento mnimo e s medidas de integrao. Entre as questes conflituosas na transposio da Diretiva 2003/86 mencionadas acima esto:

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(i)

Na ustria e na Blgica se exige provas de acomodao dos familiares antes de sua chegada a estes pases, impondo um nus econmico considervel ao requerente da reunificao; (ii) A ampla variao do montante exigido como renda estvel e regular para o requerente. Na Polnia era de 120 Euros e na Holanda era de 1.484 Euros; (iii) A ampla variao das taxas cobradas pelos Estados membros; (iv) A variao substancial em relao ao acesso ao emprego para os familiares. A seguir, relacionamos alguns exemplos de regulao nacional do direito de reunificao familiar e seus efeitos reflexos em trs Estados membros: Espanha, Frana e Alemanha. Na Espanha, a migrao legal est restrita a duas hipteses: para ingresso em mercado de trabalho (catlogo de ocupaes de difcil cobertura servios domsticos, agricultura intensiva, hotelaria ou construo civil) e reunificao familiar. O ingresso no mercado de trabalho do imigrante est conectada com a condio de trabalhador no mercado formal de emprego. Na prtica, tem-se uma limitao do reconhecimento e da garantia dos direitos fundamentais definidos na Constituio espanhola, a uma especfica categoria laboral. Categoria esta que varivel no tempo e pr-estabelecida por critrios normativos que nem sempre respondem as reais necessidades do mercado de trabalho. O imigrante em situao irregular, sujeito aos abusos institucionais por sua vulnerabilidade social e jurdica, no tem muitas opes, a curto prazo, para regularizar sua situao. Haver a necessidade de reiniciar um procedimento administrativo que passar pelo regresso ao seu pas de origem para a obteno de uma permisso para o re-ingresso no pas hspede. A tramitao e obteno dessa permisso, como tambm o cumprimento das condies necessrias para tal autorizao

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(na Espanha, o imigrante no poder trocar de setor de trabalho durante a autorizao inicial de trabalho), depende da poltica dos Estados e das necessidades laborais de cada momento. Esse controle, na prtica nem sempre possvel ou eficaz, pois implica uma lgica de gesto dos fluxos migratrios em funo das necessidades laborais. A seleo quantitativa dos imigrantes que podero ter acesso ao pas discriminatria (seja pelo critrio nacionalidade ou por setor de atividade). Estas polticas migratrias baseadas em eleies quantitativas e seletivas, com objetivo de categorizao e da realidade que regulam, esto mergulhadas em uma imensa burocracia. ilusrio pensar em controle a travs de um clculo arbitrrio. A segunda grande via de entrada legal do imigrante no pas hspede, em praticamente todos os Estados da Unio Europeia, a reunificao familiar (Solanes Corella, 2008). Como referido anteriormente, o instituto da reunificao familiar um direito garantido na Constituio da Espanha e derivado das exigncias dos tratados internacionais ratificados por aquele pas. Entretanto, a normatizao da reunificao familiar, a partir da Lei Orgncia 14/2004 (Ley Orgnica sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social Lodyle)16, refora a ideia de hierarquizao dos fluxos migratrios: os imigrantes como mo-de-obra qualificada e os que pedem asilo ou reunificao familiar. Tanto o asilo quanto a reunificao familiar fazem parte de legtimo exerccio de direito do estrangeiro. Todavia, a reunificao familiar percebida a partir de uma tica liberal, como uma afronta ao modelo de mercado. A partir dessa compreenso, o direito reunificao familiar passa por sucessivas redues. Atualmente, o critrio de
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Lei Orgnica 4/2000, de 11 de janeiro, sobre Direitos e Liberdades dos Estrangeiros na Espanha e sua integrao social, modificada pela Lei Orgnica 8/2000, de 22 de dezembro, e pela Lei Orgnica 14/2003, de 20 de novembro (conhecida por Lodyle).

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acessibilidade para a reunificao familiar a configurao de uma famlia a partir do modelo nuclear burgus. Isto significa que s podero ingressar legalmente no pas hspede o cnjuge; os filhos do imigrante ou do cnjuge, menores de 18 anos ou incapazes quando o imigrante seu representante legal; e os ascendentes do imigrante quando esto sob sua responsabilidade e com razes que justifiquem esse trnsito. Os filhos no registrados, ditos filhos naturais, e as companheiras de fato (unio estvel) esto excludos da possibilidade de reunificao. O critrio de aferio da dependncia econmica do beneficirio da reunificao familiar o envio de dinheiro durante o ltimo ano de residncia na Espanha, em quantidade ou porcentagem que se considerem adequados. O Estado espanhol opta, ora por processos extraordinrios que alteram todas as regras vigentes, ora atravs de anistias para se opor s imigraes ilegais. Isto porque o fechamento das fronteiras tem favorecido as imigraes definitivas, ao mesmo tempo que torna inevitvel a reunificao familiar. Na Frana, a Lei 2006-911, de 24 de julho de 2006, conhecida como Lei Sarkozy II (relativa a imigrao e a integrao) modificou algumas disposies do Code de lentre et du sjour des trangers e du droit dasile. Nos interessa analisar as modificaes relativas ao direito de reunificao familiar. O imigrante, que vive h pelo menos 18 meses na Frana, poder demandar a reunificao familiar para ter consigo o cnjuge e os filhos menores de 18 anos. A reunificao poder ser negada nos seguintes casos: (i) se o demandante no provar que tem rendimentos estveis e suficientes para a manuteno dos membros da famlia, sem contar com os benefcios da assistncia social. Os recursos devem ser igual ou superior ao salrio mnimo nacional; (ii) se o demandante no comprova que dispe ou dispo-

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r, at a data da chegada dos familiares na Frana, de um local considerado normal para uma famlia, comparvel aquelas da mesma regio geogrfica; (iii) se o demandante no respeita os princpios fundamentais reconhecidos pela lei da repblica francesa. So os princpios que regem a vida familiar na Frana, notadamente a monogamia, a igualdade entre homens e mulheres, o respeito liberdade de escolha no casamento, o respeito integridade fsica das crianas e sua escolarizao. Esto excludos da reunificao familiar: (i) a companheira (unio estvel) ou aqueles que vivem em parceria civil (Pact Civil de Solidarit - PACS) h menos de 3 anos, ainda que tenham filhos, no podero se beneficiar do procedimento de reunificao familiar. Embora, o artigo 8 da Conveno Europeia de Direitos Humanos reconhea o direito a uma vida familiar normal, qualquer que seja seu tempo de convivncia comum; (ii) os ascendentes do estrangeiro tambm no sero beneficiados com o direito a reunificao familiar; (iii) um membro da famlia que constitui uma ameaa ordem pblica; (iv) um membro da famlia que portador de doena inscrita no regramento sanitrio internacional; (v) um cnjuge de imigrante poligmico que j reside na Frana com uma das esposas; (vi) os filhos desta outra mulher, salvo se ela falecer ou perder seus direitos parentais. A autorizao para entrada e permanncia na Frana, atravs do procedimento da reunificao familiar realizado pela autoridade administrativa competente (le maire de la commune de residncia do estrangeiro ou de onde ele pretende se estabelecer), depois de verificadas as condies de habitao e de recursos. Em caso de ruptura da vida em comum, no causada por

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falecimento de um dos cnjuges, a autorizao de residncia poder ser, durante 3 anos, cancelada ou no autorizada a renovao. Quando a ruptura da vida em comum for anterior a demanda de reunificao familiar, a autoridade administrativa se recusar a aceitar. Esta disposio no ser aplicada se uma ou mais crianas nasceram dessa unio, quando o imigrante tem permisso de residir e comprova que contribui efetivamente, desde o nascimento, com a manuteno e a educao dessas crianas. Quando a separao causado por violncia domstica, a autoridade administrativa no poder cancelar ou no renovar a autorizao para o cnjuge que sofre essa violncia. De acordo com alguns debates no parlamento francs, o lema da Lei Sarkozy II era: sim para a imigrao escolhida; no para a imigrao padecida. A imigrao escolhida se identificava com a mo-de-obra qualificada dos imigrantes. A segunda categoria de imigrantes eram aqueles que demandavam asilo ou reunificao familiar. De acordo com a Lei Sarkozy II, permitida a entrada da imigrao padecida, com um perodo de 2 meses para regularizao de imigrao por motivos humanitrios. Na Frana, exigido do imigrante que demonstre ter capacidade para manter todos os membros da famlia que deseja ingressar naquele pas, a fim de que no representem custos ao sistema de polticas sociais. Em termos objetivos, devem comprovar que tem rendimentos superiores ao salrio mnimo estabelecido e que no dependem de ajuda governamental. Os residentes que se encontram h mais de 3 meses sem trabalhar ou estudar devem estar em condies de pessoalmente se manter, sem recorrer s prestaes sociais ou de ateno sade do governo francs. Na Alemanha, a Lei de Imigrao (Aufenthaltsgesetz 2005), em relao a reunificao familiar garante o direito m-

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nimo estabelecido pela Unio Europeia. Entretanto, esta lei introduziu regras adicionais que aumentam seu poder de controle sobre a entrada de familiares de imigrantes. O imigrante perde o direito reunificao se ele dependente do sistema de seguridade social (por motivo de sade, ou desemprego, por exemplo) ou se esse familiar puder se tornar dependente do sistema de seguridade. Alm disso, a aprovao da vinda de familiares condicionada pela existncia de espao suficiente na moradia do imigrante, condio financeira adequada e possibilidade de pagamento de seguro-sade. Os filhos maiores de 16 anos (idade da maioridade legal na Alemanha) do imigrante s qualificam para a reunificao familiar se forem solteiros e tiverem domnio da lngua alem. Analisando a lei de imigrao alem, sob a tica da reunificao familiar, percebe-se que o governo alemo utilizou-se largamente do espao oferecido para o controle nacional e optou por oferecer o mnimo requerido pela UE. Alm disso, criou mecanismos que podem ser utilizados para aumentar os requerimentos mnimos, como a situao scio-econmica do imigrante que entra com o processo de reunificao. Como se observa, as solues normativas so amplas e variadas e apontam para um reduzido nvel de harmonizao em relao ao direito comunitrio. Alguns Estados membros j apelaram para uma alterao na Diretiva 2003/86, a fim de poderem impor outras condies suplementares s regras para a reunificao familiar. De acordo com o LIVRO VERDE da Comisso Europeia, de 15 de novembro de 201117, as alteraes seriam necessrias para o enfrentamento de abusos e para o gerenciamento
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O LIVRO VERDE convida as partes interessadas a responder a diferentes perguntas sobre questes controvertidas da reunificao familiar, com o objetivo de introduzir normas mais eficazes e avaliar qualitativamente a aplicao da Diretiva 2003/86. Em funo do resultado da consulta, a Comisso Europeia decidir sobre a necessidade de adotar medidas concretas, como alterar a diretiva, elaborar orientaes interpretativas ou manter o status quo.

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mais eficaz dos grandes afluxos de imigrantes. Entretanto, adverte que qualquer eventual instrumento da UE relativo ao tema ter de respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais, em especial o respeito pela vida privada e familiar, o direito ao casamento, os direitos das crianas, o princpio da no discriminao, bem como outras obrigaes internacionais. Veremos a seguir que o referencial normativo da Comisso Europeia para uma interpretao sistemtica do direito reunificao familiar no exatamente o mesmo do Tribunal de Justia da Unio Europeia. 4.2 A JURISPRUDNCIA RELATIVA AO DIREITO DE REUNIFICAO FAMILIAR O primeiro acrdo analisado trata das taxas cobradas pela Holanda nos pedidos de residncia de longa durao18. De acordo com Guild (2011: 26), todos os Estados membros, exceo da Itlia e de Portugal, cobram taxas. Estas variam entre 35 Euros na Repblica Tcheca e Estnia e 1.368 Euros na Holanda. Nos pedidos de residncia de longa durao, semelhana da reunificao familiar, o objetivo principal verificao da efetiva integrao dos nacionais de pases terceiros que esto instalados de forma duradoura nos Estados membros. Os requerentes devem provar que dispem de recursos suficientes e de um seguro de doena, para evitar tornarem-se num encargo para o Estado membro em causa, e devem apresentar s autoridades competentes um pedido acompanhado dos docu18

ACRDO DO TRIBUNAL DE JUSTIA, 26 de abril de 2012. Incumprimento de Estado Diretiva 2003/109/CE Estatuto dos nacionais de pases terceiros residentes de longa durao Pedido de aquisio do estatuto de residente de longa durao Pedido de autorizao de residncia num segundo Estado-Membro apresentado por um nacional de um pas terceiro que j adquiriu o estatuto de residente de longa durao num primeiro Estado-Membro ou por um membro da sua famlia Montante das taxas reclamadas pelas autoridades competentes Carter desproporcionado Obstculo ao exerccio do direito de residncia. Processo C-508/10.

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mentos justificativos necessrios. A Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulao e residncia dos cidados da Unio e dos membros das suas famlias no territrio dos Estados membros, prev, no seu artigo 25, n. 2, que todos os documentos referidos no n. 1 do mesmo, ou seja, um certificado de registo, um documento que ateste a apresentao de um pedido de carto de residncia de membro da famlia, um carto de residncia ou um carto de residncia permanente, so emitidos gratuitamente ou mediante pagamento de uma quantia no superior aos encargos e taxas exigidos aos nacionais para a emisso de documentos semelhantes. Conforme a jurisprudncia do TJUE, alguns pases membros afirmam que a Diretiva 2003/10919 aplicvel aos pedidos de residncia no regulamenta a questo do montante dessas taxas e a competncia nessa matria dos Estados membros. Para a Comisso da UE, as taxas fiscais exigidas aos nacionais de pases terceiros beneficirios dos direitos conferidos pela Diretiva 2003/109 devem ser equitativas. Estas taxas no devem em algum caso desencorajar estes nacionais, caso preencham as condies previstas por esta diretiva, de fazer valer os direitos que a mesma lhes atribui. Mesmo pressupondo que o custo real da anlise dos pedidos dos referidos nacionais excede o da anlise dos pedidos de cidados da Unio, o montante de taxas exigidas em alguns estados membros desproporcional. A Comisso no contesta o princpio da cobrana de taxas fiscais pela emisso das autorizaes e dos ttulos de residncia previstos na Diretiva 2003/109 nem a margem de apreciao de que, na falta de uma disposio especfica na diretiva, os Estados membros dispem para determinar o seu mon19

Diretiva 2003/109 do Conselho Europeu, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de pases terceiros residentes de longa durao.

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tante. Todavia, a Comisso entende que essas taxas devem ser de um montante razovel e equitativo, no devendo impedir nem dissuadir os nacionais de pases terceiros que preencham as condies enunciadas na referida diretiva de exercer o direito de residncia que esta lhes confere. Na Holanda, os montantes pagos pelos nacionais de pases terceiros que pedem o estatuto de residente de longa durao ou que fazem um pedido de residncia so cerca de 7 a 27 vezes superiores aos previstos para os cidados da Unio pelo tratamento dos seus pedidos destinados a obter um ttulo de residncia. Segundo a Comisso, estes montantes elevados, que entravam o exerccio dos direitos consagrados pela Diretiva 2003/109, prejudicam seu efeito til. A Comisso alega que as taxas fiscais exigidas nos termos desta diretiva devem ser de um montante comparvel ao das taxas que os cidados da Unio que exercem o seu direito livre circulao tm de pagar para obter documentos semelhantes. A este respeito, a Comisso reconhece que a situao jurdica dos nacionais de pases terceiros no idntica dos cidados da Unio e que no gozam dos mesmos direitos. Todavia, uma vez que a finalidade desta diretiva anloga da Diretiva 2004/38 (direito de livre circulao e residncia dos cidados da Unio e dos membros das suas famlias no territrio dos Estados membros), considera desproporcionado que, para inquritos semelhantes, o montante de taxas fiscais exigidas aos referidos nacionais seja muitas vezes superior ao considerado razovel para os cidados da Unio no contexto da Diretiva 2004/38. O montante mximo fixado por esta ltima diretiva deve, portanto, ser considerado um indicador importante para a determinao de um montante equitativo e no suscetvel de desencorajar os interessados de apresentarem um pedido destinado a obter o estatuto de residente de longa durao. Para a Holanda, a autorizao de residncia concedida nos termos da Diretiva 2004/38 tem unicamente um efeito de-

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clarativo, dado que o direito fundamental dos cidados da Unio de circular e de residir livremente no territrio dos Estados membros decorre do prprio Tratado de Funcionamento da UE, a autorizao concedida nos termos da Diretiva 2003/109 tem um efeito constitutivo. O legislador da Unio decidiu expressamente no prever uma disposio relativa cobrana de taxas fiscais, tendo sido rejeitada uma proposta da Comisso nesse sentido. O legislador optou por deixar aos Estados membros o poder de determinar o montante das taxas fiscais exigveis nos termos desta diretiva. Os pedidos de concesso do estatuto de residente de longa durao aumentaram rapidamente entre 2006 e 2009, o que no indicia de modo nenhum um efeito restritivo do montante dessas taxas fiscais. Da mesma forma, a mera circunstncia de as taxas em vigor, em caso de pedido de estatuto de residente de longa durao, serem mais elevadas que o montante previsto para os cidados da UE que pedem documentos anlogos no , em si mesma, sinnimo de entrave. Por outro lado, o inqurito a efetuar no caso de pedidos provenientes de nacionais de pases terceiros consideravelmente mais aprofundado do que aquele que se realiza no caso dos cidados da Unio. Para fixar as taxas fiscais exigidas pela emisso de uma autorizao ou de um ttulo de residncia aos nacionais de pases terceiros de longa durao importa ter em conta, por um lado, o montante da contrapartida correspondente ao custo dos servios administrativos fornecidos para o controle no s do direito de residncia mas tambm da integrao das pessoas em questo, enquanto condio necessria para a aquisio do estatuto de residente de longa durao, e, por outro lado, o equilbrio financeiro do sistema nacional de gesto da imigrao, no seu conjunto, enquanto fundamento decorrente do interesse geral. De acordo com o TJUE, o poder de apreciao concedido aos Estados membros pela Diretiva 2003/109 a este respeito

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no ilimitado. Com efeito, estes ltimos no podem aplicar uma legislao nacional suscetvel de pr em perigo a realizao dos objetivos prosseguidos por uma diretiva e, portanto, priv-la do seu efeito til. Tendo em conta o objetivo prosseguido pela Diretiva 2003/109 e o sistema que esta implementa, importa salientar que, na medida em que os nacionais de pases terceiros preencham as condies e respeitem os procedimentos previstos por esta diretiva, tm o direito de obter o estatuto de residente de longa durao assim como os outros direitos que decorrem da concesso desse estatuto. Comparando as taxas exigidas aos nacionais de pases terceiros e a membros da sua famlia, nos termos da Diretiva 2003/109, e as taxas cobradas aos cidados da Unio pela emisso de documentos semelhantes nos termos da Diretiva 2004/38, o TJUE conclui que os montantes das taxas praticadas pela Holanda variam dentro de um parmetro cujo valor mais baixo cerca de sete vezes superior ao montante a pagar para obter um bilhete nacional de identidade. Tal variao demonstra o carter desproporcionado das taxas reclamadas em cumprimento da legislao nacional em causa no caso vertente. Ao aplicar aos nacionais de pases terceiros que solicitam a aquisio do estatuto de residente de longa durao na Holanda e aos que, tendo adquirido esse estatuto num Estado membro diferente da Holanda, requerem o exerccio do seu direito de residncia nesse Estado membro, bem como aos membros da sua famlia que pedem autorizao para os acompanhar ou para se juntar a eles, taxas fiscais excessivas e desproporcionadas, suscetveis de criar um obstculo ao exerccio dos direitos conferidos pela Diretiva 2003/109, a Holanda no cumpriu as obrigaes que lhe incumbem por fora desta diretiva. Outra deciso importante do TJUE se d no processo C540/03, em um embate entre o Parlamento Europeu e o Conse-

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lho Europeu20. Esse processo trata de uma demanda do Parlamento Europeu contra o Conselho Europeu visando a anulao de algumas disposies da Diretiva 2003/86. De acordo com o Parlamento Europeu, alguns dispositivos da diretiva permitem aos Estados membros restringir o direito ao reagrupamento familiar em certos casos, o que violaria o direito vida familiar e o direito a no discriminao, tal como garantidos pela Conveno Europeia para a Proteo dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais. Em preliminar, quanto admissibilidade do recurso interposto pelo Parlamento Europeu, o TJUE considera que a Diretiva permite aos Estados membros aplicar a legislao nacional relativa a matria. Portanto, considera que, na medida em que autoriza essas legislaes nacionais, a prpria diretiva que viola os direitos fundamentais. Isto porque em diferentes momentos, a Diretiva utiliza tal mecanismo a fim de possibilitar aos Estados membros uma regulao prpria, nos termos da legislao nacional. A derrogao est presente na permisso aos Estados membros aplicar a legislao nacional nas seguintes situaes. O artigo 4, n. 1 permite ao Estado membro aplicar o critrio de integrao previsto na legislao nacional para a autorizao de entrada e residncia para crianas maiores de 12 anos, desacompanhada de um familiar. O Parlamento Europeu sustenta que este dispositivo confunde os conceitos de critrios de integrao e de objetivo de integrao. Uma vez que um dos meios mais importantes para uma integrao bem sucedida de uma criana menor o seu reagrupamento familiar, incongruente exigir um teste de integrao antes de a criana, membro da famlia do requerente do
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ACRDO DO TRIBUNAL DE JUSTIA, 26 de junho de 2006. Poltica de imigrao Direito ao reagrupamento familiar de filhos menores de nacionais de pases terceiros Diretiva 2003/86/CE Proteo dos direitos fundamentais Direito ao respeito pela vida familiar Obrigao de tomar em considerao o interesse do filho menor. Processo C-540/03.

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reagrupamento, se reunir a ele. Isto tornaria o reagrupamento familiar irrealizvel e constituiria a negao deste direito. O artigo 4, n. 6, permite ao Estado membro exigir que o pedido de reunificao do filho seja realizado at completar 15anos. O artigo 8 permite ao Estado membro impor um perodo de espera de at 3 anos entre o pedido de reunificao familiar e a emisso de uma autorizao de residncia em favor dos familiares do requerente A controvrsia estabelecida entre as partes (Parlamento Europeu versus Conselho da Unio Europeia) resulta do questionamento sobre a possibilidade de o TJUE realizar uma fiscalizao da legalidade de disposies de direito comunitrio que se limitam a remeter para as legislaes nacionais cujo contedo e modo de aplicao so desconhecidos. Para o TJUE, ainda que o processo no tenha por objeto um ato institucional, possvel a apreciao do recurso interposto pelo Parlamento Europeu. Quanto ao mrito, o TJUE afirma que os instrumentos normativos de direito internacional no so mais protetores dos direitos das crianas que a CEDH e a Carta. Portanto, a interpretao dos dispositivos questionados deve ser balizada luz de tais regulamentos do direito comunitrio. Sendo assim, a Diretiva 2003/86 ao utilizar a expresso critrio de integrao no viola nenhuma norma de direito comunitrio, pois autoriza aos Estados membros a restringirem consideravelmente o direito ao reagrupamento familiar. Nessa hierarquizao de instrumentos normativos, o TJUE refere que o direito ao respeito pela vida familiar, nos termos da CEDH, faz parte dos direitos fundamentais que, segundo a jurisprudncia, so protegidos na ordem jurdica comunitria. O TJUE recorre aos precedentes da Corte Europeia de Direito Humanos para fundamentar sua posio. Nos casos Sen versus Pases Baixos, de 21 de dezembro de 2001 e Rodrigues

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da Silva versus Pases Baixos, de 31 de janeiro de 2006, os princpios aplicveis em matria de reagrupamento familiar, foram: a) O alcance da obrigao de um Estado membro admitir no seu territrio familiares de imigrantes depende da situao dos interessados e do interesse geral. b) Os Estados tm o direito de controlar a entrada de estrangeiros no seu territrio. c) O artigo 8. da CEDH no pode ser interpretado no sentido de que impe a um Estado uma obrigao geral de respeitar a escolha de uma residncia comum por parte de pessoas casadas e de permitir o reagrupamento familiar no seu territrio. Em outras palavras, as diferentes normas salientam a importncia da vida familiar para a criana e recomendam aos Estados que tomem em considerao o interesse da mesma, mas no criam, a favor dos membros de uma famlia, o direito subjetivo de serem admitidos no territrio de um Estado e no podem ser interpretados no sentido de que privam os Estados de uma certa margem de apreciao quando examinam os pedidos de reagrupamento familiar. Nesse sentido, a Diretiva 2003/86, no seu artigo 4., n. 1, no viola o direito ao respeito pela vida familiar. Com efeito, a referida diretiva protege a esfera de discricionariedade do Estado membro, que no diferente da que lhes reconhecida pela Corte Europeia de Direitos Humanos na sua jurisprudncia relativa a esse direito, para, em cada situao, ponderarem os interesses envolvidos. Quanto possvel violao ao interesse superior da criana, o TJUE afirma que a diretiva confirma que o interesse superior da criana constituiu uma considerao primordial na adoo desta disposio. Neste contexto, a escolha da idade dos 12 anos no viola o princpio da no discriminao em razo da idade, uma vez que est em causa um critrio que cor-

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responde a uma fase da vida da criana menor em que esta j viveu durante um perodo relativamente longo num pas terceiro sem os membros da sua famlia, de modo que uma integrao em outro ambiente susceptvel de gerar ainda mais dificuldades. Quanto ao artigo 8, o Parlamento salienta que os perodos de dois e trs anos previstos na diretiva limitam consideravelmente o direito ao reagrupamento familiar, pois autoriza os Estados membros a proceder de diferentes maneiras em casos anlogos, conforme o Estado em questo possua ou no uma legislao que tenha em conta a sua capacidade de acolhimento. Por fim, um critrio baseado na capacidade de acolhimento do Estado-Membro equivalente a um regime de quotas, que no compatvel com as exigncias do artigo 8. da CEDH. De acordo com o Tribunal, o artigo 8, a exemplo de outras disposies impugnadas, autoriza os Estados membros a derrogar as regras do reagrupamento familiar previstas pela prpria diretiva. Tal dispositivo no teria por efeito impedir o reagrupamento familiar, mas sim proteger o poder de discricionariedade dos Estados membros ao permitir exigir condies que assegurem que esse reagrupamento ter lugar em boas condies, aps o requerente do reagrupamento ter residido no Estado de acolhimento durante um perodo suficientemente longo para que se possa presumir uma instalao estvel e um certo nvel de integrao. No presente caso, no se pode concluir que o legislador comunitrio ultrapassou os limites impostos pelos direitos fundamentais ao permitir aos Estados membros que dispusessem de uma legislao especfica ou que a desejassem adoptar que adaptassem certos aspectos do direito ao reagrupamento. Por conseguinte, no se pode considerar que o artigo 8. da diretiva viola o direito fundamental ao respeito pela vida familiar ou a obrigao de tomar em considerao o interesse superior da

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criana, nem enquanto tal nem na medida em que autorizaria expressa ou implicitamente os Estados membros a agir dessa forma. Em resumo, o TJUE declarou que a diretiva no era contrria ao direito fundamental de respeito pela vida familiar, ao interesse superior das crianas, nem ao princpio da no discriminao em razo da idade. Por conseguinte, negou provimento ao recurso interposto pelo Parlamento Europeu. Por fim, o ltimo acrdo analisado trata da interpretao do artigo 20 do Tratado de Funcionamento da UE em possvel tenso com a Diretiva 2003/8621. O referido acrdo trata conjuntamente de dois processos em que nacionais de pases terceiros (Gana e Arglia) tiveram indeferidos os pedidos de reunificao familiar pelo Servio de Imigrao da Finlndia. No Processo C-356/11, uma cidad de Gana (Sra. S.), com autorizao de residncia permanente na Finlndia, casouse com um cidado finlands, com quem teve um filho de nacionalidade finlandesa. O casal divorciou-se e a guarda exclusiva da criana da me. A cidad de Gana se casou novamente com um cidado da Costa do Marfim (Sr. O.). Dessa unio, nasceu na Finlndia uma criana com nacionalidade ganesa. Com base nesse casamento, esse cidado da Costa do Marfim requereu uma autorizao de residncia ao Servio de Imigrao da Finlndia. O Sr. O. vive com a Sra. S. e as duas crian21

ACRDO DO TRIBUNAL DE JUSTIA. 6 de dezembro de 2012. Cidadania da Unio Artigo 20 do TFUE Diretiva 2003/86/CE Direito ao reagrupamento familiar Cidados da Unio de tenra idade que residem com as suas mes, nacionais de pases terceiros, no territrio do Estado-Membro de que essas crianas tm a nacionalidade Direito de residncia permanente, nesse Estado-Membro, das mes a quem foi concedida a guarda exclusiva dos cidados da Unio Recomposio das famlias na sequncia de um novo casamento das mes com nacionais de pases terceiros e do nascimento de filhos, tambm nacionais de pases terceiros, nascidos desses casamentos Pedidos de reagrupamento familiar no Estado-Membro de origem dos cidados da Unio Recusa do direito de residncia aos novos cnjuges baseada na inexistncia de recursos suficientes Direito ao respeito da vida familiar Tomada em considerao do interesse superior das crianas. Processos apensos C356/11 e C-357/11.

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as: uma do primeiro casamento da Sra. S., de nacionalidade finlandesa e a outra, nascida na Finlndia e de nacionalidade ganesa. O Servio de Imigrao da Finlndia indeferiu o pedido de autorizao de residncia do Sr. O., tendo por base o fato de que este ele no dispunha de meios de subsistncia suficientes. Considerou, ainda, que no havia uma justificava que pudesse derrogar a condio relativa aos meios de subsistncia, como permite a lei finlandesa quando h circunstncias excepcionalmente graves ou quando o interesse superior da criana se impe. No Processo C-357/11, uma cidad da Arglia (Sra. L.), obteve uma autorizao de residncia permanente na sequncia do seu casamento com um cidado finlands. Dessa unio nasceu uma criana que tem a dupla nacionalidade finlandesa e argelina. O casal divorciou-se e a me obteve a guarda exclusiva do filho. A cidad argelina casou-se com o Sr. M., um cidado da Arglia. Dessa unio nasceu na Finlndia um filho que tem nacionalidade argelina e cuja guarda est confiada conjuntamente aos pais. O casal no exerce qualquer atividade profissional na Finlndia e se sustenta atravs de prestaes sociais. O Servio de Imigrao da Finlndia indeferiu o pedido de autorizao de residncia relativo ao Sr. M. em funo da ausncia de comprovao quanto aos seus meios de subsistncia. Os governos da Finlndia, Dinamarca, Alemanha, Itlia, Holanda e Polnia (na qualidade de agentes dos processos), bem como a Comisso Europeia, consideram que o artigo 20 TFUE no impede que um Estado membro possa exercer seu direito de recusar um pedido de residncia a um nacional de um pas terceiro que se encontre numa situao como as que esto em causa nos processos principais. Esses governos e a Comisso Europeia sustentam que os

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princpios enunciados pelo TJUE no acrdo Ruiz Zambrano22, visam situaes excepcionais, em que a aplicao de uma medida nacional conduziria privao do gozo efetivo do essencial dos direitos conferidos pelo estatuto de cidado da Unio. Contudo, no caso em preo, os fatos na origem dos litgios nos processos principais so substancialmente diferentes dos que deram origem ao referido acrdo. Os governos alemo e italiano salientam o fato de que os senhores O. e M. no fazem parte da famlia nuclear dos cidados da Unio em causa, uma vez que no so os pais biolgicos dessas crianas nem as pessoas a quem foi confiada a sua guarda. Referem ainda que na medida em que as mes dessas crianas gozam elas prprias de uma autorizao de residncia permanente na Finlndia, os seus filhos, cidados da Unio, no seriam obrigados a deixar o territrio da Unio. Se as mes desses cidados da Unio decidissem deixar o territrio da Unio para preservar a unidade familiar, no se trataria de uma consequncia inevitvel da recusa do direito de residncia oposta aos seus cnjuges. De acordo com o TJUE, na verdade, quem est postulan22

Processo C-34/09. Nesse acrdo, o TJUE afirma que o estatuto de cidado da Unio deve ser o estatuto fundamental dos nacionais de Estados membros. Nessas condies, o artigo 20 do TFUE impede que os Estados membros tomem medidas nacionais que privem os cidados do exerccio e gozo efetivo do essencial dos direitos conferidos pelo estatuto de cidado da Unio. Ora, a recusa de permanncia do casal Zambrano (cidados da Colmbia) na Blgica, onde residem os seus filhos, nacionais do referido Estado membro e a recusa de lhe atribuir uma autorizao de trabalho tm o efeito de privar as crianas, cidads de um Estado membro, o efetivo gozo dessa cidadania. Ainda, conforme o TJUE, h que considerar que essa recusa de permanncia tem a consequncia de os referidos filhos, cidados da Unio, se verem obrigados a deixar o territrio da Unio para acompanhar os seus pais. Do mesmo modo, se no for atribuda uma autorizao de trabalho ao Sr. Zambrano, este corre o risco de no dispor dos recursos necessrios para se sustentar a si prprio e sustentar a sua famlia, o que teria igualmente a consequncia de os seus filhos, cidados da Unio, se verem obrigados a deixar o territrio europeu. Nestas condies, os referidos cidados da Unio ficaro, de fato, impossibilitados de exercer o essencial dos direitos conferidos pelo seu estatuto de cidado da Unio.

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do o direito de reunificao familiar so as senhoras S. e L., e no os seus respectivos companheiros. Portanto, na qualidade de detentoras de autorizaes de residncia permanente na Blgica, no h nenhuma obrigao legal por parte delas nem por parte dos cidados da Unio que tm sob sua responsabilidade de abandonarem o territrio desse Estado membro e o de toda a UE. Assim, se as senhoras S.e L., com a guarda exclusiva dos filhos de cidadania belga, decidirem abandonar o territrio da Blgica para manter a unidade familiar, isso teria por efeito privar essas crianas, cidads da Unio, de qualquer contato com os seus pais biolgicos. Interessante observar que a questo da eventual privao de contato com os outros irmos, cidados extracomunitrios, no mencionado pelo TJUE como argumento justificador do direito de reunificao familiar no caso em tela. De acordo com o TJUE, o fato de os indivduos terem autonomia, seja por razes de ordem econmica ou de manuteno da unidade familiar, para escolher residir com um cidado comunitrio no territrio da Unio no basta, por si s, para considerar que o referido cidado obrigado a abandonar o territrio da Unio, se tal direito de residncia no for concedido. a relao de dependncia entre o cidado da Unio e o nacional de um pas terceiro a quem um direito de residncia recusado que pode pr em causa o efeito til da cidadania da Unio, dado que essa dependncia que coloca o cidado da Unio na obrigao, de facto, de abandonar no s o territrio do Estado membro de que nacional mas tambm o de toda a Unio, como consequncia dessa deciso de recusa. Entretanto, o TJUE considera que tal dependncia econmica pode no existir de fato e, por isso, resolve a questo encaminhando ao tribunal de origem a apreciao equilibrada e razovel da situao ftica, considerando ainda todos os interesses em jogo, tendo especialmente em conta os das crianas

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(dos menores). Caber, portanto, ao rgo jurisdicional de reenvio verificar se as decises de recusa das autorizaes de residncia nos processos principais foram tomadas respeitando as exigncias normativas comunitrias. Podemos afirmar que os trs acrdos analisados apontam para diferentes estratgias de sustentao de campos hegemnicos de poder na disputa que cerca a compreenso de uma cidadania contempornea. No demasiado lembrar a noo de cidadania formulada por Hannah Arendt, em As Origens do Totalitarismo, a partir da experincia de refugiados e aptridas da 2 Guerra Mundial, no sentido de que cidadania o direito a ter direitos, o direito de agenciar o pertencimento a uma comunidade poltica, para alm das soberanias nacionais ou comunitrias, o que Lafer (1997: 58) chama de insero operativa de uma razo abrangente. A jurisprudncia analisada do TJUE opera em uma lgica de uma razo excludente. Isso porque afirma o contedo positivo da cidadania europeia a partir da negao/excluso daqueles que no pertencem originariamente a essa comunidade poltica. Esse no pertencimento se concretiza em uma cidadania menos prestigiada, que nega o direito a ter direitos. No primeiro acrdo, a cobrana de taxas excessivas foi o mecanismo utilizado para distinguir o cidado comunitrio do extracomunitrio, bem como limitar o acesso desse cidado de segunda classe ao direito de permanncia naquele Estado membro. No segundo, o TJUE ratifica o discurso oficial nacional no sentido de que a entidade supranacional no tem competncia em determinadas matrias, ao mesmo tempo em que sustenta a no violao de direitos fundamentais quando o Estado membro restringe o direito reunificao familiar, uma vez que se trata de tema de regulao prpria. Ao fim, na terceira deciso, observamos um embate entre a noo normativa de famlia e os significados culturais atribu-

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dos a esse grupo social. Embora haja um cenrio de reformulaes da noo de famlia nuclear burguesa no conjunto da sociedade europeia, com uma multiplicidade de pertencimentos familiares, essa mesma ausncia de unicidade no traduzida no sistema normativo, que opera, em relao reunificao familiar, nos termos do sistema romano-germnico de parentesco e filiao. CONSIDERAES FINAIS O direito ao reagrupamento familiar , na expresso de Andriantsimbazovina (2000: 255), um magma touffu de textes que se expressa sob a rubrica da livre circulao de pessoas. A normatizao nacional restritiva em relao ao direito de reunificao familiar deve ser compreendida como uma poltica pblica que visa a regulamentao da poltica migratria. Em oposio, o quadro normativo do direito comunitrio europeu extensivo na medida em que o direito reunificao familiar considerado uma liberdade fundamental que visa a concretizao de um mercado comum. Nesse sentido, a aparente oposio entre a legislao nacional e o direito comunitrio se desfaz quando as instituies comunitrias assentam sua compreenso do direito reunificao familiar em uma pressuposta corresponsabilidade dos Estados terceiros na garantia de condies para o crescimento econmico e o emprego. Essa corresponsabilidade tem por fundamento o princpio da condicionalidade aplicado s questes de imigrao, a fim de incentivar um empenho efetivo dos Estados terceiros na preveno de fluxos de imigrao irregular e na gesto eficaz das fronteiras e cooperao em matria de regresso e readmisso (COM (2011) 248). Para tanto, a legislao nacional acionada, enquanto argumento legtimo e de autoridade, quando o valor que est em discusso o controle de fronteiras, uma vez que mais restriti-

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va. Ao passo que, quando o valor a ser protegido a concretizao de uma economia de conhecimento mais competitiva o direito comunitrio que aparece no cenrio para possibilitar o ingresso de imigrantes extracomunitrios de alta qualificao. Observamos que mesmo tendo os Estados membros uma cultura constitucional de proteo s famlias, essa mesma mitigada e, em alguns casos, hierarquizada quando se trata de cidados de segunda classe, tal como os imigrantes extracomunitrios. A eles destinado um outro conjunto de dispositivos normativos diretivas e regulamentos comunitrios, tratados constitutivos, tratados de direitos internacional - os quais so mais restritivos para a reunificao familiar. H Estados membros que inclusive reconhecem internamente o direito reunificao familiar, desde que submetido a uma diversidade de condies e critrios, os quais incluem clusulas bastante genricas e abertas quanto ordem e segurana pblica. Mais uma vez, vemos a maleabilidade do sistema normativo frente ao tipo de sujeito que intenta ingressar no espao da UE, em um contexto de crise financeira global, desemprego, excluso social e discriminao intercultural. Este cenrio de prticas de governana para o controle migratrio e sua normatizao, pelas evidncias apontadas, deixa em dvida a universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos, enquanto fundamento tico e jurdico para a cidadania em seu sentido contemporneo, posicionando, a priori, sob suspeio os imigrantes extracomunitrios.

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