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O PROCESSO ORAMENTRIO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO

Selene Peres Peres Nunes Ricardo da Costa Nunes

1. Introduo 2. As experincias internacionais no desenvolvimento de instituies

oramentrias que inspiraram a Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil 2.1. A experincia dos Estados Unidos 2.2. A experincia da Unio Monetria Europia 2.3. A experincia da Nova Zelndia 3. Os avanos nas instituies oramentrias introduzidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil 3.1. 3.2. 3.3. O processo oramentrio como instrumento de planejamento Autonomia federativa e descentralizao oramentria Independncia entre os Poderes e relacionamento oramentrio

4. CONCLUSO 5. BIBLIOGRAFIA

1. INTRODUO

Doutoranda em Economia pela Universidade de Braslia (UnB) e Assessora Econmica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (selene.nunes@planejamento.gov.br), foi uma das responsveis pela elaborao da proposta de Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil. Doutorando em Economia pela Universidade de Braslia (UnB), trabalha na Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (ricardo.nunes@planejamento.gov.br) e na FIPLAC.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em maio de 2000, harmoniza e consolida, num nico e consistente marco legal, muitos dos objetivos e avanos alcanados no processo de mudana do regime fiscal no Brasil nas ltimas dcadas. nica por constituir verdadeiro cdigo de boas condutas fiscais aplicvel a todos os entes de uma federao - Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios -, em todos os Poderes, no conceito mais abrangente de administrao pblica. Aplica-se administrao direta, indireta, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes, ali definidas como as que recebem recursos fiscais para custeio ou investimento. Devem cumpri-la todos os que exeram cargo, emprego ou funo pblica, independentemente do nvel hierrquico. A soluo estabelecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal conseqncia de um longo processo de evoluo das instituies oramentrias no Brasil, que gerou na sociedade a percepo de que o governante no deve, em mdia, gastar mais do que arrecada. Em 1998, quando a Lei comeou a ser concebida, no entanto, o diagnstico da situao fiscal brasileira indicava a presena de dficits imoderados e reiterados em todos os nveis de governo, historicamente financiados atravs de inflao, impostos, dvida e, mais recentemente, privatizao. Em 1998, em meio a uma crise internacional, tudo indicava o esgotamento desse padro de financiamento. Depois de uma sucesso de programas de estabilizao fracassados, desde o Plano Cruzado (1986) at o Plano Collor (1990), o Plano Real, um programa de estabilizao monetria exitoso desde 1994, havia livrado o Pas da hiperinflao e trazido conquistas das quais no se poderia abrir mo. A carga tributria, superior a 30% do PIB, encontrava-se em patamares similares aos de pases desenvolvidos e dava sinais de no poder ser mais elevada a curto prazo. Apesar disso, no nvel dos Estados, sob o argumento de atrair investimentos, travava-se uma selvagem guerra fiscal que implicava perda de receitas. A dvida pblica, bastante elevada, havia estimulado, desde 1994, a privatizao que agora se encontrava em fase avanada, sendo conhecida como uma das maiores do mundo em termos de gerao de recursos. Apesar do direcionamento desses recursos para o abatimento da dvida, no foi possvel impedir que a dvida se tornasse crescente devido, principalmente, assuno de esqueletos (dvidas at ento ocultadas) e elevao das taxas de juros. Diante de crises, quando essa tendncia se intensificava, o Pas reagia com medidas para aumentar receitas e reduzir despesas. Foi assim em setembro de 1997 e em outubro de 1998. As tentativas de promover ajuste fiscal, contudo, freqentemente abrangiam o curto prazo. Os ciclos polticos, a pouca tradio de planejamento e as

deficincias intertemporais do processo oramentrio1 contribuam para agravar os desajustes. O contexto institucional de descentralizao financeira e autonomia poltica e administrativa, por sua vez, reduzia a possibilidade de controles efetivos conduzidos pelo Governo Federal e neutralizava seus esforos de austeridade. Mais ainda, a independncia dos Poderes em todos os nveis da federao dava origem a uma estrutura administrativa complexa, com gastos de pessoal elevados, representando uma elevao de custos fixos sem correspondncia em receitas. A situao de descontrole das finanas de Estados e Municpios chegou a ser de tal ordem que originou uma crise a um tempo fiscal e monetria. Os Estados alimentavam uma trajetria crescente de despesas financiando-se junto aos bancos pblicos estaduais, que operavam praticamente como bancos centrais locais autnomos. A poltica monetria, por sua vez, sofria perturbaes advindas dos problemas recorrentes das instituies financeiras controladas pelos governos estaduais, principalmente as de grande porte, as quais recebiam grande volume de depsitos do pblico. Tal fato, obrigava o Banco Central a socorrer as instituies com extraordinria freqncia para evitar situaes de insolvncia e/ou permitir a rolagem das dvidas estaduais. O crculo vicioso era reforado pelo histrico de recorrentes renegociaes de dvidas dos Estados junto Unio, somente rompido em 1996, quando se realizou um definitivo e abrangente processo de renegociao de dvidas estaduais, em moldes radicalmente distintos das experincias anteriores. A Unio tornou-se credora da dvida e os vinte e quatro Estados e o Distrito Federal que assinaram o acordo comprometeram-se a amortizar seu dbito em 30 anos, pagando prestaes mensais equivalentes a um percentual fixo de sua receita lquida real, prevista a correo do saldo devedor pela aplicao do IGP-DI mais 6% de juros. Foram includos compromissos de ajuste fiscal e patrimonial, uma nova disciplina para o endividamento dos Estados e um programa de estmulo privatizao, saneamento ou transformao em agncia de fomento dos bancos pblicos estaduais. Comprometeram-se, ainda, a abater 20% da dvida renegociada com receitas de privatizao. Como conseqncia, o acordo induziu os Estados a um esforo permanente de produo de resultados primrios compatveis com a reduo do seu endividamento total, ao longo do tempo. Faltava apenas garantir que essa seria mesmo a ltima renegociao. O diagnstico fiscal brasileiro indicava que o equilbrio fiscal numa seqncia de perodos havia sido muitas vezes prejudicado. Necessitava-se de uma mudana definitiva do regime fiscal brasileiro, expressa por uma lei abrangente das finanas pblicas que consagrasse e tornasse efetivos os princpios da transparncia e da responsabilidade fiscais. S assim, atravs de um ataque frontal s causas estruturais do desequilbrio das contas pblicas, seria possvel retomar o crescimento econmico num contexto de estabilidade
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Para uma anlise das deficincias intertemporais do processo oramentrio e seu papel na formao de dficits quasi-fiscais, ver Nunes (1998).

monetria. A Constituio Federal de 1988 j havia previsto, no seu artigo 163, uma Lei Complementar que fixaria os princpios norteadores de finanas pblicas no Brasil. Passados dez anos da promulgao da Constituio, esse artigo ainda no havia sido regulamentado e a emenda constitucional da reforma administrativa, aprovada em junho de 1998, estabeleceu um prazo de 180 dias para que o Poder Executivo encaminhasse uma proposta ao Legislativo. Foi assim que, em setembro de 1998, comeou-se a construir a proposta da Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo por pano de fundo o diagnstico fiscal descrito e como inspirao as experincias internacionais descritas na prxima seo. A elaborao foi coordenada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com participao decisiva do BNDES, e incorporou contribuies de diferentes ministrios e rgos federais.2 Esse processo de costura interna do texto era necessrio em virtude das profundas transformaes culturais propostas. Embora alguns tivessem a falsa idia de que a Lei teria como foco apenas Estados e Municpios, verificou-se que a proposta impunha ao Governo Federal pesadas transformaes institucionais e culturais, alm de exigir muito trabalho operacional para sua implementao. O processo de elaborao, aprovao e implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal, contudo, s pode ser plenamente compreendido em um contexto de fortalecimento das instituies democrticas. resultado de uma cobrana da sociedade, de um consenso em torno da necessidade de mudanas e , sem dvida, uma conquista da sociedade brasileira. Chega, talvez, com cem anos de atraso. Este artigo analisa as principais mudanas que a Lei de Responsabilidade Fiscal introduziu no processo oramentrio no Brasil. Logo aps esta breve introduo, a segunda descreve as experincias internacionais no desenvolvimento de instituies oramentrias que motivaram a elaborao da Lei. A terceira seo discute os avanos institucionais introduzidos na rea de oramento, notadamente seu papel na funo de planejamento e os aspectos relativos ao relacionamento entre entes e poderes na federao. 2. AS EXPERINCIAS INTERNACIONAIS NO DESENVOLVIMENTO DE INSTITUIES ORAMENTRIAS QUE INSPIRARAM A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL DO BRASIL

O Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal foi elaborado, sob a coordenao do Ministro Martus Tavares, pelos economistas Jos Roberto R. Afonso e lvaro Manoel, alm desta autora. Colaboraram com sugestes, tcnicos da Secretaria de Assuntos Fiscais do BNDES, da Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, de todas as coordenaes da Secretaria do Tesouro Nacional, da Secretaria da Receita Federal, da Secretaria Federal de Controle Interno, de alguns departamentos do Banco Central e do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.

Ainda que inovadora e adaptada s necessidades locais, a Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil buscou inspirao tambm na experincia internacional recente3. Ao longo da dcada de 90, alguns pases empreenderam iniciativas bem sucedidas no sentido de evitar o surgimento de grandes dficits pblicos e nveis excessivos de dvida. Destacam-se, nesse sentido, as lies fornecidas pelas experincias da Comunidade Econmica Europia (1992), do Budget Enforcement Act dos Estados Unidos (1990) e do Fiscal Responsibility Act da Nova Zelndia (1994). So iniciativas ainda muito recentes; pode-se dizer que nos anos 90, o mundo comeou a despertar para a responsabilidade fiscal.4 Nesta seo, ser analisado o desenvolvimento recente de instituies oramentrias em alguns pases. O objetivo aqui estabelecer os pontos de referncia em relao aos quais estar-se-, na prxima seo, avaliando os avanos institucionais recentes do Brasil. Alm disso, esse tipo de comparao sempre til para identificar os avanos possveis em reformas futuras. De acordo com a definio de Alesina (1997), as instituies oramentrias so o conjunto de regras, procedimentos e prticas de acordo com as quais os oramentos so elaborados, aprovados e implementados. Teoricamente, se as decises em matria fiscal fossem tomadas por um agente planejador social exgeno, seriam observados comportamentos fiscais timos. Esse agente seria capaz de identificar o nvel ideal de gasto em termos de consistncia macroeconmica com outras polticas, visando atingir objetivos predeterminados de modo coerente. Seria tambm capaz de fazer escolhas no sentido de garantir a melhor distribuio possvel do gasto. Nesse contexto, a discricionariedade do planejador social seria prefervel adoo de regras. As regras, por imporem restries ao planejador social, seriam necessariamente subtimas. Contudo, na prtica, o planejador social dos manuais de economia no existe. H, na verdade, um conjunto de atores que participam do processo decisrio com suas prprias preferncias e motivaes. Isto gera uma srie de problemas potenciais que as instituies oramentrias podem contribuir para solucionar. Tambm a grande variedade de experincias fiscais entre pases (ou estados) relativamente homogneos e a dificuldade de explicar tais diferenas com variveis puramente econmicas levou vrios autores a considerar a influncia de fatores polticos e institucionais. As instituies oramentrias alteram as regras do jogo em que atuam os agentes, seja impondo restries a todo o processo oramentrio, ou distribuindo
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No endereo do BNDES, h uma "biblioteca virtual", compreendendo estudos, textos legais, projetos e links teis consultados pelos tcnicos que preparam o projeto (vide http:\\federativo.bndes.gov.br ). 4 O maior exemplo dessa recomendao o Cdigo de Boas Prticas na Transparncia Fiscal, elaborado pelo FMI. A esse respeito, ver IMF (1998) e o site www.imf.org/fiscal . Uma verso oficial em portugus deste cdigo de conduta tambm pode ser encontrada no Banco Federativo (http:\\federativo.bndes.gov.br).

o poder e as responsabilidades entre os diferentes agentes, afetando os resultados fiscais em uma ou outra direo. Nas palavras de Alesina (1997,p.c17): Budget institutions can influence fiscal outcome because they determine how the game is played amongst agents with different incentives concerning fiscal discipline. Assim, torna-se importante estudar as instituies oramentrias para compreender os caminhos pelos quais possvel determinar o nvel e a distribuio de gasto pblico de modo satisfatrio para a sociedade. Weingast, Shepsle & Johnsen (1981) alertaram para o problema dos recursos comuns. De acordo com essa abordagem, os oramentos pblicos possuem duas importantes caractersticas que no podem ser ignoradas. Primeiramente, enquanto os benefcios dos programas pblicos tendem a estar concentrados, os custos tendem a ser financiados por um conjunto de recursos comuns. A segunda caracterstica refere-se ao fato de que o oramento resultado de um processo de deciso coletiva, que envolve uma variedade de agentes: legisladores, ministros de gasto e ministro de finanas. Os legisladores atendem aos interesses de suas respectivas jurisdies e tendem a favorecer os programas que as beneficiam, embora tais programas sejam financiados com recursos de todo o pas. Os ministros de gasto favorecem os programas de suas respectivas reas tcnicas pois seu poder dentro do governo est associado com o tamanho do oramento que administram. O ministro de finanas tende a enfrentar a restrio oramentria de toda a economia pois responsvel pela estabilidade macroeconmica e possui incentivos para promover a disciplina fiscal. Dado que a maior parte dos agentes envolvidos com o processo oramentrio representa interesses geogrficos ou setoriais, a combinao destas duas caractersticas, dependendo do arranjo institucional, pode gerar uma sobreutilizao dos recursos comuns e resultar em gasto e dficit excessivos. Alm disso, muitas vezes os benefcios privados dos atores do processo oramentrio surgem mesclados aos interesses pblicos. Alm destes, uma variedade de problemas vem sendo tratados na literatura. Canzoneri & Diba (1990) alertaram para outras possveis externalidades entre diferentes unidades de governo. A questo do endividamento estratgico foi abordada por Alesina & Tabellini (1987), Nordhaus (1975), Tufte (1978) e Rogoff (1990) apontaram os problemas relativos ao ciclo eleitoral e ao horizonte temporal curto dos polticos.

De acordo com Alesina & Perotti (1995), identificamos trs tipos de regras oramentrias: as numricas, as de procedimento e as de transparncia. Dentre as restries numricas, incluem-se, por exemplo, a Lei Gramm-RudmanHollings, as regras de oramento equilibrado dos estados dos EUA e os critrios de Maastricht. As regras numricas apresentam prs e contras. Em sua defesa, pode-se dizer que, quando so respeitadas, podem resolver a maioria dos problemas j identificados: eliminam o endividamento estratgico, limitam transferncias entre geraes e o ciclo eleitoral e podem resolver o problema dos recursos comuns. Contudo, o grande problema passa a ser garantir que as regras sejam de fato cumpridas. Assim, dentre os argumentos contrrios podem-se destacar os incentivos que geram contabilidade criativa e o fato de que tendem a ser muito inflexveis (salvo quando forem contingentes ou quando responderem ao ciclo econmico). Isto particularmente relevante em uma regio voltil como a Amrica Latina. As regras de procedimento afetam a interao entre os distintos agentes que participam do processo oramentrio e podem ser hierrquicas ou colegiadas. As regras hierrquicas concentram o poder em termos oramentrios no ministro de finanas e no executivo vis a vis ao legislativo, enquanto as regras colegiadas tendem a dividir o poder de forma mais igualitria. Uma regra hierrquica na fase de elaborao do projeto de lei oramentria pode determinar que os ministros de gasto recebam limites oramentrios que devem respeitar, enquanto a regra colegiada deixaria a cada ministro de gasto a funo de elaborar seu prprio oramento, sendo a negociao conjunta. Uma regra hierrquica na fase de aprovao do oramento pode determinar que o Congresso tenha capacidade de modificar a composio do gasto, mas no de aumentar o dficit ou o gasto total, enquanto, pela regra colegiada, o Congresso no teria restries quanto s modificaes que poderia propor. Hagen & Harden (1996) sugerem que o grau de disciplina fiscal obtido em vrios pases est relacionado centralizao do processo oramentrio e menor intervenincia de fatores polticos, no apenas nas emendas elaboradas no Congresso, mais muito antes disso, na elaborao do oramento nos rgos. Segundo os autores, dvida pblica, inflao, estagnao da economia e subdesenvolvimento de algumas reas em detrimento de outras podem ser resultado de uma m elaborao do processo oramentrio e a resoluo destes problemas pode estar na execuo do oramento. Do mesmo modo que no caso das regras numricas, tambm aqui h prs e contras. As regras de procedimento podem introduzir disciplina concentrando o poder em quem tem a responsabilidade pela estabilidade macroeconmica e podem resolver o problema dos recursos comuns. Alm disso so mais flexveis e permitem responder ao ciclo econmico. Dentre os argumentos contrrios, pode-

se citar o fato de que no resolvem o problema do ciclo eleitoral, nem a nfase que os polticos do ao curto prazo, nem o problema de endividamento estratgico. Tambm podem ser mais lentas que as regras numricas para gerar credibilidade para a poltica fiscal por permitirem maior discricionariedade. As regras que afetam a transparncia do oramento referem-se ao controle de gastos extra-oramentrios, ao uso estratgico de estimaes macroeconmicas para a elaborao do oramento, ao tratamento de dvidas contingentes e a restries contabilidade criativa. De acordo com Allan (1994), a capacidade do governo de exercer controle sobre os gastos dos trs poderes e do prprio executivo decorre tambm do volume de gastos quase-fiscais. O autor lembra que, na maior parte dos pases da OCDE, o gasto quase-fiscal registrado no oramento por meio de estimativas e est sujeito s exigncias de reporting e accounting. As regras numricas e as regras de procedimento so formas alternativas de induzir disciplina fiscal mas resolvem problemas distintos. J as regras numricas e as regras de transparncia so complementares; sem transparncia, as regras numricas no so efetivas. Mas quanto mais restritivas forem as regras, maiores sero os incentivos para a contabilidade criativa. Portanto, se so introduzidas regras numricas, importante melhorar a transparncia. Uma questo importante determinar quo duras devem ser as regras. Em 1987, Alesina elabora ndice de dureza das regras de oramento equilibrado. Vrios autores chegam a interessantes concluses a respeito. Estados com regras mais duras (ver Poterba (1996)), tendem a ter menor dficit, segundo Eichengreen (1992) e Bohn & Inman (1996), e menor dvida, de acordo com von Hagen (1991). Ainda, segundo Eichengreen (1992) e Alt & Lowry (1994), estados com regras mais duras enfrentam taxas de juros mais baixas, vis a vis ao tamanho do dficit. Alt & Lowry (1994) observaram que aqueles que tem regras mais duras se ajustam mais diante de dficits passados. Segundo Poterba (1994), tambm reagem mais a choques negativos durante o ano fiscal e, para Bayoumi & Eichengreen (1995), tendem a ter uma poltica fiscal menos anticclica, sem que isto se reflita em menor estabilizao das receitas. 2.1. A experincia dos Estados Unidos

No ponto de vista histrico, nos Estados Unidos, o surgimento de grandes dficits, a partir da dcada de 70, tornava cada vez mais urgente a necessidade de estabelecer limites. Alm disso, as mudanas nos procedimentos legislativos em 1974 e o crescimento da escola do supply side economics com a poltica de Reagan foram fatores que tambm influenciaram nessa direo. Com a Congressional Budget Act-CBA de 1974, procurou-se limitar o dficit pblico, com a criao de uma norma que estabelecia a aprovao simultnea do montante do dficit, do gasto total e das prioridades oramentrias. Assim, impediu-se que o dficit fosse obtido de forma residual. Por outro lado, a poltica de Reagan foi menos intervencionista no que se refere cobrana de tributos, em contrapartida

exigindo reduo de subsdios e conteno das despesas de modo geral. De acordo com os economistas da supply side economics, a arrecadao de receita tributria pode ser elevada se forem reduzidas as alquotas e, consequentemente, os efeitos negativos da cobrana de impostos sobre o crescimento econmico. Na ausncia de interveno do governo, o livre mercado ofereceria incentivos para elevao dos nveis de poupana e investimento. A Lei Gramm-Rudman-Hollings, de 1985, constitui exemplo da adoo de regra numrica. Previa a reduo gradual dos dficits do governo federal americano at que os mesmos fossem eliminados. Apresentou algum resultado mas, sem dvida inferior ao que se objetivava inicialmente. Boa parte dos dficits foi coberta com a venda de ativos e com a utilizao de contabilidade criativa. Aps algumas tentativas no plenamente bem sucedidas, em 1990, foi realizado um novo esforo, agora mais assentado em regras de procedimento: os Estados Unidos adotaram o Budget Enforcement Act BEA . O BEA legislao que contempla apenas o governo federal pois, salvo algum caso isolado de m gesto em estado americano, os desajustes fiscais srios eram quase que exclusivamente verificados no governo federal. A explicao pode estar no fato de que cada unidade da federao possui regras prprias, em geral mais duras. H estados onde proibido ao governante, por lei, fazer dvida. Ainda que no fosse possvel visualizar solues para um contexto federativo, o que mais chamou ateno na experincia do BEA foi que, aps a sua implementao, o desempenho fiscal dos Estados Unidos apresentou uma inflexo. Antes marcado por dficits e endividamento crescentes, passou a apresentar melhora de resultados, chegando a verificar-se supervit nominal. Pela primeira vez, o Congresso americano precisou reunir-se para decidir que destino dar ao supervit nominal. A primeira proposta previa a formao de reservas para capitalizao da previdncia que, pelas previses atuariais, deveria tornar-se deficitria em 20 anos. A segunda proposta, que logrou xito, referia-se reduo da carga tributria. Em conseqncia da reduo de impostos, foi possvel incentivar investimentos e obter taxas de crescimento econmico elevadas nos perodos seguintes, com baixa inflao. Parte desse sucesso poderia ser explicado pelo crescimento econmico que torna o ajuste mais fcil ao impulsionar a arrecadao de tributos. Todavia, o mesmo crescimento no foi necessariamente acompanhado de ajuste fiscal em outros momentos da histria americana, nem tampouco em outros pases (vide fase do milagre econmico brasileiro que chegou a apresentar taxas de crescimento de 13% a.a.). Este fato acentuava a importncia da adoo de regras fiscais. Parte do sucesso parecia ser explicado pelo comprometimento em relao obteno de resultados fiscais, evitando um endividamento excessivo, comprometimento esse que se estendia execuo financeira. Na construo da Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil buscou-se inspirao no regime de metas fiscais do BEA, como contraponto para a prtica de

obter os resultados fiscais residualmente, o que havia permitido at ento que qualquer volume de despesa fosse financiado com aumento de dvida. No por acaso que a srie de resultados primrios historicamente gravitou em torno do zero. A diferena entre o pagamento de juros e o resultado primrio gerado representava endividamento adicional. Era justamente esse comportamento que se desejava combater mas, para dar enforcement regra, era preciso que ela abrangesse a execuo financeira do oramento e que pudesse recuar prpria criao das despesas. Serviram de inspirao dois mecanismos de controle dos gastos muito importantes introduzidos pelo BEA: o sequestration e o pay as you go. Nos Estados Unidos, o BEA determina que o Congresso fixe ex-ante metas de resultado fiscal no processo oramentrio e um mecanismo de corte automtico das dotaes oramentrias acionado quando h previso de que as metas no sero atingidas. O corte de despesas no apenas financeiro; reduzem-se, na proporo necessria, as dotaes oramentrias, inclusive as referentes a pagamento de pessoal. No Brasil, o sequestration, acabou originando o corte automtico do art. 9 , aplicvel sempre que as previses indicarem o no cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas pelo Congresso no processo oramentrio. Mecanismo semelhante j vinha sendo utilizado h algum tempo pelo Governo Federal, tendo ficado conhecido como contingenciamento, mas tratava -se de deciso discricionria da administrao 5, que dificilmente aplicada por outros entes da federao. Na prtica, a Lei de Responsabilidade Fiscal tornou essa regra mandatria para todos os entes da federao. Alm disso, o corte passou a estender-se a todos os Poderes, evitando a sobrecarga at ento verificada no Executivo. A soluo, contudo, excluiu despesas rgidas - pessoal, previdncia, transferncias constitucionais e legais e juros - e outras estabelecidas nas diretrizes oramentrias. O pay as you go americano refere-se a um mecanismo de compensao para despesas cujos efeitos transcendam um perodo. Para sua aprovao, preciso indicar a fonte de financiamento nova, isto , as receitas criadas ou as despesas canceladas, em igual montante, por igual perodo de tempo.

Nessa linha discricionria e motivado por uma crise internacional, ainda em outubro de 1998, o Brasil anunciou um conjunto de medidas econmicas que inclua a adoo de regime de metas fiscais para o perodo 1999-2001. O cumprimento dessas metas tornou-se parte do acordo firmado com o FMI. No se deve confundir tal medida com a exigncia, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de estabelecer metas, todos os anos, para os trs anos seguintes. Alm de mandatrio e permanente, esse dispositivo aplica-se a todos os entes da federao, os quais devem pactuar com seus respectivos legislativos quais sero as metas fiscais, sem qualquer relao com compromisso de poltica assumido individualmente pelo Governo Federal.

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No Brasil, foi a inspirao do mecanismo de compensao para despesas de carter continuado, contido no art. 17. Atua na gerao de despesas obrigatrias, por lei, medida provisria ou ato administrativo normativo, que geram efeitos permanentes sobre o nvel de gasto. As despesas que pertencerem a essa categoria especfica precisam ser compensadas, no ato da sua criao, por aumento de receita ou reduo de despesa que neutralize o impacto da expanso do gasto inicial. Assim, se um projeto de lei cria um benefcio (por exemplo, todas as crianas com menos de 5 anos, tero direito a receber um litro de leite do governo), esse projeto dever ser acompanhado de outro que eleve a alquota de um imposto ou que extinga um rgo pblico, por exemplo, de modo a que os efeitos financeiros sejam compensados de forma permanente. No de trata de vinculao de usos e fontes ou de mera previso de recursos oramentrios, mas sim de compensao de efeitos financeiros. Neste caso, a introduo do mecanismo na legislao brasileira foi completamente inovadora, tendo em vista a tradio, pouco prudente e tantas vezes citada em diagnsticos de problemas fiscais, de criar contas em aberto 6. O mais recente exemplo de problema dessa natureza havia sido a aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS. Quando da aprovao da LOAS, os parlamentares preocuparam-se apenas em verificar se havia recursos suficientes no oramento, cerca de R$ 500 milhes. Mas, em nenhum momento, se fez qualquer estimativa dos impactos da criao dessa despesa nos oramentos futuros. O crescimento da despesa mostrou ser exponencial e trs anos depois atingia a casa dos R$ 2 bilhes. Como se tratava de despesa mandatria, a sada era cortar em outras rubricas, prejudicando a execuo de importantes programas. Alm disso, em virtude da preocupao com os avanos da guerra fiscal, no caso brasileiro, o mecanismo de compensao acabou sendo estendido renncia de receitas. Nesse caso, a compensao abrange o perodo de trs anos o mesmo das metas fiscais -, s pode ser realizada mediante aumento de receita e exigvel apenas quando a renncia no tiver sido considerada no estabelecimento das metas fiscais. 2.2. A experincia da Unio Monetria Europia

No caso da Europa, o marco inicial o Tratado de Maastricht, de 1992, que obedece aos princpios de uma confederao e estabelece critrios de convergncia para os pases que desejassem ter acesso moeda comum. Em protocolos no mbito da Unio Monetria Europia - UME foram fixadas metas, no apenas fiscais (dficit oramentrio e dvida pblica), mas macroeconmicas (taxa de inflao, taxa de juros e taxa de cmbio).

A prpria Constituio de 1988 havia criado e estendido benefcios previdencirios sem qualquer previso de quais seriam os recursos necessrios para fazer frente s novas despesas numa seqncia de perodos ou de qual seria a forma de financiamento. Na prtica, todos os que se encontrassem na situao prevista teriam direito. Tal concesso foi uma das responsveis pela gravssima crise da previdncia verificada nos anos seguintes, particularmente aps 1995.

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A grande inovao diz respeito ao fato de que a formulao e aplicao das normas atinge um conjunto de pases ao mesmo tempo soberanos e bastante diferentes, em termos econmicos nvel de industrializao, desemprego, dvida, inflao, etc. , polticos sistema de governo, guerras, etc. -, sociais e culturais direitos, idiomas, religies, hbitos. O desafio da UME consistia em conciliar consistncia macroeconmica e soberania nacional. Mas, a despeito das diferenas e das dificuldades, em grande medida responsveis pelas dificuldades da UME 7, os pases buscaram um espao para convivncia entre a autonomia das suas polticas e a convergncia para os critrios acordados. O caminho escolhido foi pactuar metas e punies em protocolos, ao mesmo tempo em que cada pas conduziria, com relativa independncia, suas prprias polticas. Assim, se de um lado o oramento prprio de cada um e expressa as prioridades nacionais, de outro, os pases membros adequam suas polticas internas de modo a cumprir as metas e limites aplicveis a todos. Este aspecto particularmente importante porque parte da literatura tende a estabelecer uma relao forte entre pouca disciplina fiscal e descentralizao, notadamente em pases federativos como o Brasil. A complexidade institucional, neste caso, tende a ser potencializada pela diviso de funes entre os nveis da federao, que tomam decises fiscais, freqentemente dificultando uma separao clara entre as polticas econmicas e a identificao dos seus responsveis. No Brasil, autonomia federativa e independncia entre os poderes so princpios constitucionais. Estados e Municpios so constitucionalmente considerados entes da federao, com autonomia poltica, financeira e administrativa. O diagnstico fiscal brasileiro, por sua vez, indicava a necessidade de adoo de medidas estruturais abrangendo no apenas o Governo Federal, mas toda a federao. Se a busca de tal entendimento era possvel entre pases soberanos, por pressuposto, mais autnomos do que os governos subnacionais de uma federao, com muito mais razo deveria ser possvel tambm entre os entes de uma federao. No caso brasileiro, tratava-se de imaginar um pacto semelhante ao da UME entre Governo Federal, Estados, Distrito Federal e Municpios, e nada melhor que uma Lei Complementar com base constitucional para legitimar esse pacto. No processo legislativo brasileiro, a Lei Complementar funciona como uma espcie de detalhamento da Constituio, cuja aprovao pelo Congresso exige quorum qualificado (maioria absoluta), representando um instrumento mais permanente porque difcil de alterar. Outro Comunidade quantitativas, tendncia de
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aspecto que tambm chamou ateno na experincia da Econmica Europia foi o fato de que as regras, ainda que no eram rgidas. Eram admitidos desvios desde que mantida a ajuste. Mais importante que atingir uma meta era demonstrar a

Para uma anlise das dificuldades de implementao da UME, ver Nunes & Nunes (1997).

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trajetria de convergncia para o objetivo desejado. Essa preocupao existiu tambm na elaborao da Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil. Justificava-se pelas crticas excessiva rigidez de regras que terminam por no serem cumpridas, retirando a credibilidade do processo. No Brasil, os instrumentos de flexibilizao assumiram vrias redaes. Inicialmente mais prximos da tendncia de ajuste da UME, foram depois substitudos por flexibilizao em situaes especficas. Em caso de crescimento econmico negativo ou inferior a 1% nos quatro ltimos trimestres ou nos casos de calamidade pblica, estado de defesa ou de stio, suspensa a contagem dos prazos para enquadramento aos limites de dvida e pessoal e dispensa-se o atendimento de metas fiscais e o corte automtico. Em caso de mudanas drsticas nas polticas monetria ou cambial, assim reconhecidas pelo Senado Federal, prorrogado o prazo para ajuste aos limites de dvida em at quatro quadrimestres. A razo fundamental da mudana de uma redao mais genrica para a previso de situaes concretas de flexibilidade foi a dificuldade que poderia gerar, num contexto federativo como o brasileiro, a emisso de juzos de valor sobre tendncia de ajuste. No que se refere ao aspecto enforcement, a credibilidade das regras na UME imposta pelo conjunto dos pases, e no individualmente. Em caso de descumprimento, h punies previstas em protocolos, as quais compreendem, por exemplo, a cobrana de multa para os desajustados, sendo o produto da multa rateado entre os ajustados. Essa experincia internacional, aliada a uma forte cobrana da sociedade brasileira, inspirou a introduo de sanes institucionais e pessoais j no Anteprojeto de Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil. Mais tarde, as sanes pessoais migraram para um projeto de lei ordinria que tramitou em separado, sem jamais perder o vnculo com a sua motivao original. Esse normativo ficou conhecido como Lei de Crimes Fiscais e entrou em vigor em outubro de 2000, cinco meses depois da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2.3. A experincia da Nova Zelndia

Diferentemente das experincias dos Estados Unidos e da Europa at aqui analisadas, na Lei de Responsabilidade Fiscal da Nova Zelndia, de 1994, a transparncia se sobrepe rigidez das regras. Basicamente, a Lei possui princpios, algumas poucas regras e muita transparncia, inclusive com a exigncia de publicao de diversos relatrios peridicos, com todo o tipo de informao fiscal e diferentes nveis de detalhamento. O Parlamento fixa critrios de desempenho de forma genrica e o Poder Executivo tem liberdade para orar e gastar, desde que com amplo e estrito acompanhamento da sociedade de todas as etapas de gasto. Fala-se em nvel prudente de dvida e prazo razovel para equilibrar o oramento. Entretanto, quem define esses conceitos o prprio governo, que deve justificar ao Parlamento e ao pblico em geral sua interpretao do que prudente e razovel.

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Essa experincia, considerada um paradigma internacional de transparncia nas finanas pblicas segundo Kopits & Craig (1998), no poderia deixar de ser considerada na elaborao da Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil. O Fiscal Responsibility Act, alm de emprestar o nome experincia brasileira, inspirou os princpios que nortearam a elaborao da proposta encaminhada ao Poder Legislativo e os dispositivos de transparncia. Se definir princpios como na Nova Zelndia desejvel, propor uma lei que contenha somente princpios no muito usual no direito brasileiro, que de resto reflete a cultura local, muito mais assentada em regras. Contudo, ainda que na verso final da Lei j no constem esses princpios, muitos juristas tm deles se valido para compreender a inteno do legislador. O primeiro deles fundamental luz do diagnstico fiscal brasileiro descrito. Estabelece que o governante deve buscar equilbrio entre as aspiraes da sociedade e os recursos que esta coloca a disposio do governo. Na verdade, esse princpio possui duas afirmaes que representam verdadeira revoluo cultural. A primeira diz respeito introduo da restrio oramentria: o governante no dever, em mdia, gastar mais do que arrecada. Espera-se, dessa forma, prevenir a gerao de dficits imoderados e reiterados, o que no diagnstico brasileiro significa evitar o seu financiamento atravs de inflao, impostos, dvida e privatizao. De fato, os princpios seguintes falam em: adotar poltica tributria previsvel e estvel 8; manter a dvida pblica a nvel prudente, compatvel com receita e patrimnio pblico, propiciando margem de segurana para absoro dos efeitos de eventos imprevistos; e preservar o patrimnio pblico em nvel adequado para propiciar margem de segurana para absoro de efeitos de eventos imprevistos. A segunda afirmao diz respeito ao fato de que os recursos no pertencem ao governo, muito menos ao governante; os recursos pertencem sociedade, a qual, num regime democrtico, delega poderes ao governante para administr-los. por essa razo que o governante deve prestar contas de tudo o que faz. Assim, dentre os princpios, o mais importante o que diz que deve haver transparncia na elaborao e divulgao dos documentos oramentrios e contbeis, em linguagem simples e objetiva. o mais importante porque o que permite que os demais sejam cumpridos. A revoluo cultural aqui consiste em lutar contra dois comportamentos usuais entre os gestores pblicos. O primeiro o daquele gestor que acredita que deve proteger toda a informao do conhecimento pblico, pois isso evita que o seu chefe ou o governo se comprometam e evita que os mercados sejam
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A esse respeito, a Constituio Federal de 1988 j trazia os princpios da anualidade na cobrana de impostos (precisam ser institudos no ano anterior) e da anterioridade na cobrana de contribuies (precisam ser institudas 90 dias antes). Na prtica, no entanto, esses princpios tm originado o comportamento de adotar essas medidas ao final de um ano para que vigorem no ano seguinte, o que no representa estabilidade da carga tributria, nem previsibilidade ao longo de um exerccio.

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abalados. Na verdade, excetuando a informao protegida por sigilo bancrio ou fiscal e aquela que pode gerar ganhos diferenciados ao mercado, todo o mais informao pblica e deve estar disponvel. O segundo comportamento o daquele gestor que acredita que j transparente, pois divulga toda a informao. No entanto, ao divulgar tudo, ele impede que o cidado identifique a informao importante (o oramento muitas vezes constitui verdadeira enciclopdia), ou o faz em linguagem tcnica inacessvel ao cidado, ou divulga apenas em dirio oficial de pequena circulao, ou divulga afixando em mural onde no h trnsito. Nada disso transparente, pois transparncia exige que se comunique uma idia. A experincia neozelandesa foi uma referncia importante para os dispositivos de transparncia da Lei de Responsabilidade Fiscal. Embora um captulo da Lei tenha sido consagrado a essa matria, pode-se dizer que em todo o texto as regras aparecem conjugadas a algum tipo de relatrio, demonstrativo ou audincia pblica. O exemplo mais marcante o Relatrio de Gesto Fiscal. Inspirado na Declarao de Responsabilidade Fiscal, da Nova Zelndia, deve ser publicado em meio de amplo acesso pblico, inclusive na internet, a cada quatro meses. assinado pelos chefes de cada Poder, de cada ente da federao, que nele devem dizer se esto cumprindo os limites que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece para dvida, pessoal, operaes de crdito e garantias. Se no esto cumprindo, devem explicar porque, quais as medidas adotadas e a adotar para que os limites venham a ser cumpridos, e em que tempo se espera que surtam efeito. Esse procedimento se repete a cada quatro meses, de modo que fica difcil para o governante mentir ou abster-se de dar explicaes, e fica fcil para o cidado acompanhar as aes do governo. 3. OS AVANOS NAS INSTITUIES ORAMENTRIAS INTRODUZIDOS PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL DO BRASIL A segunda metade da dcada de 80 marca o incio de uma fase de reordenamento das instituies oramentrias no Brasil, sendo a alterao mais importante a promulgao da Constituio de 1988, tanto pelas determinaes referentes ao Governo Federal como pela definio do seu relacionamento com as demais esferas de governo. A primeira medida foi a unificao oramentria, com extino do Oramento Monetrio, pela Lei de Meios n. 7.420, de 17/12/85, que aprovava o Oramento Geral da Unio para 1986. Esse passo foi fundamental para tornar o oramento mais abrangente e transparente. Com a extino da conta movimento do Banco Central no Banco do Brasil, pelo Voto n. 045 do Conselho Monetrio Nacional, em 30/01/86 as funes da autoridade monetria foram sendo transferidas progressivamente do Banco do Brasil para o Banco Central e o fornecimento de recursos do Banco Central ao Banco do Brasil passou a ser claramente identificado nos oramentos de ambas as instituies, eliminando-se os suprimentos automticos.

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At ento, o crescimento da dvida resultava, em grande medida, da no explicitao dos dficits fiscais. Embora o Oramento Geral da Unio - OGU se apresentasse sempre equilibrado, os dficits continuavam a ocorrer em oramentos paralelos que eram submetidos apenas ao Poder Executivo, o qual acomodava as demandas dos grupos de presso. O Banco Central, por sua vez, estava autorizado a emitir ttulos pblicos ilimitadamente para executar despesas extra-oramentrias para atender encargos da dvida ou sob o argumento de tratar-se de uma operao tpica de poltica monetria. A poltica monetria, alis, estava associada neutralizao dos efeitos expansionistas da formao de estoques de divisas internacionais, das operaes de socorro ao sistema financeiro (Coroa-Brastel, Sul-Brasileiro, Habitasul, SUNAMAN, etc.) e das operaes de fomento que ocorriam via Conta Movimento do Banco Central no Banco do Brasil, estas ltimas com carter nitidamente fiscal. A partir da Constituio de 1988, o oramento federal passou a ser elaborado segundo as normas constitucionais e composto de trs peas: a)Oramento Fiscal, englobando as receitas fiscais e despesas referentes aos Poderes da Unio, classificadas como de responsabilidade do Governo Federal; b) Oramento da Seguridade Social, abrangendo todos os rgos e entidades da administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico, com atribuies nos setores de sade, previdncia social e assistncia social; e, c)Oramento das Empresas Estatais, tratando da programao de gastos e estabelecendo os limites de endividamento de cada uma dessas empresas. A proibio constitucional do Banco Central financiar o Tesouro Nacional, em 1988, somou-se s medidas j mencionadas para impedir que o Banco Central financiasse poltica fiscal atravs da concesso de antecipaes contra recolhimento de impostos e crdito direto, bem como aquisio de ttulos da dvida pblica. O financiamento direto do Banco Central ao Tesouro Nacional ficou vedado pelo Art. 164 da Constituio Federal, que estabelece em seu primeiro pargrafo que " vedado ao Banco Central conceder, direta ou indiretamente, emprstimos ao Tesouro Nacional(...)". A criao da Secretaria do Tesouro Nacional resultou tambm numa nova configurao das finanas pblicas. As atividades atpicas exercidas pelo Banco Central, como as relacionadas ao fomento (fundos e programas) e administrao da dvida pblica federal, foram sendo transferidas para o Tesouro Nacional. Alm disso, com a criao do caixa nico do Tesouro no Banco Central e a implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI, as disponibilidades de Caixa passaram a ser remuneradas. O resultado operacional positivo do Banco Central e a remunerao da conta nica do Tesouro passaram, assim, a constituir receitas legtimas do Tesouro. Em maio de 2000, a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF d um passo decisivo na institucionalizao do sistema de finanas pblicas brasileiras. Representa uma mudana estrutural do regime fiscal no Brasil como resposta aos

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problemas de disciplina fiscal verificados durante dcadas em todos os Poderes de todos os entes da federao. As mudanas abrangem uma vasta gama de matrias, algumas das quais antes dispersas em vrias peas de legislao. O status de Lei Complementar que lhes conferido serve para, a um tempo, dar-lhes carter permanente, aplic-las administrao pblica de toda a federao e integr-las num conjunto harmnico, uma espcie de cdigo de finanas pblicas9. Dentre as principais mudanas introduzidas pela LRF podem-se citar: a exigncia de estabelecimento de metas fiscais trienais e de corte de despesas, nos trs poderes, em caso de previso de descumprimento das metas; o mecanismo de compensao para renncia de receita e gerao de despesas de carter continuado; a imposio de limites e exigncias para as despesas de pessoal, por Poder, e para o endividamento, bem como para a reconduo aos limites fixados; a vedao de condutas consideradas indesejveis, em especial no que se refere a endividamento entre entes da federao; regras de transparncia, incluindo a publicao freqente e o acesso pblico aos relatrios que atestem o cumprimento das regras; e a imposio de penalidades, inclusive pessoais, aos administradores pblicos que infringirem as regras acima. Assim, pode-se dizer que a LRF faz avanos significativos em questes que restavam mal equacionadas aps a Constituio de 1988, em especial no que se refere a relacionamento entre entes da federao e entre poderes. Avana na aplicao de regras em contexto democrtico, abrindo espao para o controle social e a participao popular. uma lei adaptada ao seu tempo, mas que se pretende permanente. A seguir, sero discutidos os impactos das principais mudanas da LRF em termos do processo oramentrio. 3.1. O processo oramentrio como instrumento de planejamento

Compreender como os dficits so gerados no tarefa trivial para o cidado comum. A Lei 4.320, que estabeleceu padres contbeis em 1964 e ainda est em vigor10, j mencionava a necessidade de equilbrio oramentrio. Tal equilbrio, contudo, est longe de significar equilbrio fiscal pois, num sistema de contas de partidas dobradas, sempre possvel aumentar as receitas de um lado,
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As recomendaes do cdigo de boas prticas fiscais esto contidas em IMF (1998). A Lei 4.320, de 1964, foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988 como sendo a Lei que regulamenta o artigo 165. Carente de reviso, deu origem a diversos projetos de lei no Congresso Nacional, que nunca puderam ser aprovados por falta de consenso em alguns pontos. Para mais informaes sobre os projetos, sugere-se consultar os sites das divises oramentrias e de controle do Congresso (ver bloco sobre Oramento da Unio - Documentos em: www.camara.gov.br ). De incio, a Lei de Responsabilidade Fiscal transcenderia as questes contbeis e de controle, atribuio que cabe a essa outra lei complementar prevista no artigo 165 da Constituio. Seriam duas leis de finanas pblicas com objetivos diferentes e complementares entre si. Aps a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, no entanto, ocorreram algumas sobreposies de objeto das duas leis e tambm os projetos que pretendiam substituir a Lei 4.320 ficaram desatualizados. Sendo posterior e uma lei complementar, em caso de sobreposio, prevalece sempre a Lei de Responsabilidade Fiscal, embora a Lei 4.320 continue em vigor.
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para fazer caber mais despesas em contrapartida. Na legislao brasileira, a receita de operaes de crdito, obtida por aumento de endividamento, registrada lado a lado com a receita de impostos. Tomando como referncia a falta de unidade no oramento, que prevaleceu at 1986, podemos dizer que o oramento nico, somado ao respeito ao princpio de equilbrio oramentrio representou um avano significativo11. S possvel registrar despesas que tenham fontes de receita perfeitamente identificadas. Contudo, isso no impediu que dficits imoderados e reiterados fossem financiados atravs de inflao, impostos, dvida e, mais recentemente, privatizao. E o oramento sempre permaneceu em equilbrio. Embora a Constituio de 1988 previsse um processo oramentrio composto de trs leis - Plano Plurianual, Diretrizes Oramentrias e Oramento -, na prtica, toda a nfase havia recado sobre o oramento. O Plano Plurianual, base do planejamento, manifestava objetivos e prioridades gerais de polticas pblicas que pouca relao guardavam com o oramento. Este, por sua vez, concentrava todas as decises relevantes; era onde se previa a receita, se fixava a despesa, obtendo os resultados fiscais por resduo. O montante de dvida pblica subjacente quelas polticas no ficava transparente. Nesse sentido, o fato de o oramento ser uma pea anual, e praticamente a nica em que se fazia algum controle da despesa, contribuiu para que os gestores utilizassem diversos mecanismos para transferir o nus da despesa. Predominava entre muitos gestores pblicos a cultura de absorver o bnus da despesa no momento presente, transferindo o nus para o futuro: o exerccio seguinte, o mandato seguinte, e no caso da previdncia social, as geraes seguintes. Alm da prpria dvida, foram utilizados antecipaes de receitas oramentrias, garantias, restos a pagar, criao de despesas para o futuro sem previso de financiamento, particularmente na rea de pessoal e previdncia, renncia de receitas, descasamentos de ativos e passivos no explicitados e, como conseqncia, dficits ou ocultos ou postergados. Assim, uma das principais mudanas introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal foi ter transformado o processo oramentrio em efetivo instrumento de planejamento. Neste sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal recuperou o esprito constitucional e veio somar-se nova metodologia que integra planos e oramentos, conferindo s trs peas - Plano Plurianual, Diretrizes Oramentrias e Oramento - um carter integrado nos trs nveis de governo. A Lei de Responsabilidade Fiscal institucionaliza o regime de metas fiscais, fazendo com que o oramento seja elaborado para cumprir as metas fsicas do PPA e as metas fiscais da LDO. O planejamento um alicerce da Lei de Responsabilidade Fiscal; quem planeja tem melhores condies de cumprir os demais dispositivos. O conceito de
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Para uma anlise dos avanos institucionais ocorridos aps 1986, bem como dos problemas remanescentes, ver Nunes (1999).

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responsabilidade fiscal est intrinsecamente relacionado noo de prudncia gesto das finanas pblicas ao longo do tempo; idia de que no correto, parte do gestor pblico, contrair compromissos superiores capacidade pagamento, e que se o fizer, tal opo dever refletir uma opo consciente sociedade.

na da de da

A nova metodologia do Plano Plurianual que integra planejamento e oramento se insere nesse contexto. Antes mesmo da elaborao da Lei de Responsabilidade Fiscal, havia grande preocupao com a nfase excessiva dada ao oramento e com o fato de o Plano Plurianual apresentar objetivos e diretrizes gerais, no quantificadas e difceis de acompanhar e controlar. A ausncia de metas fsicas induzia o cidado a pensar que gastar mais era necessariamente melhor, quando pouco acompanhamento havia em relao ao produto final gerado pelo gasto pblico. A introduo de metas fsicas de gasto transfere a questo para onde ela deve estar: a aplicao de recursos para solucionar um problema. Ento, se o governante identifica ndices indesejveis na rea de educao, por exemplo, e seu objetivo alterar esses ndices, deve construir um programa para resolver esse problema. Esse programa ser composto de aes associadas a metas fsicas (construir 50 escolas, reformar 20 escolas, gerar vagas para 1000 alunos, fornecer material didtico para 5000 alunos, fornecer merenda escolar para 5000 alunos). Os programas do Plano Plurianual, elaborado no primeiro ano do mandato, devem materializar as promessas de campanha e guardar condies de equilbrio financeiro. Depois, os programas ganham gerentes que so responsveis por assegurar resultados e fazer avaliaes peridicas. O ideal que se possa avaliar se os ndices desejados foram atingidos, isto , se houve efetividade no gasto. O passo seguinte no processo oramentrio a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias. Novamente, ento, havia diretrizes gerais, no quantificadas e difceis de acompanhar e controlar. A Lei de Responsabilidade Fiscal inovou ao introduzir o Anexo de Metas Fiscais, para trs anos, contendo metas para receita, despesa, resultado primrio e nominal e dvida pblica. A importncia dessa inovao, j descrita quando se relatou a inspirao da experincia dos Estados Unidos, de conferir gesto pblica uma perspectiva inter-temporal. No Governo Federal, o regime de metas fiscais foi adotado j no trinio 1999-2001, como resposta necessidade urgente de inverter a trajetria insuficiente de resultados primrios. Se, at ento, o resultado primrio era como que um resduo da poltica fiscal, com a adoo do regime de metas, passou a ser o compromisso em torno do qual ela se estrutura, tendo em vista o objetivo de estabilizar a dvida pblica como proporo do PIB. A poltica fiscal adquiriu um mapa de vo definido pela trajetria de supervits primrios compatveis com esse objetivo, num horizonte de tempo plurianual. A definio de uma restrio fiscal ex ante passou, progressivamente, a orientar o processo oramentrio desde a

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origem, com a fixao da meta de resultado primrio para o governo federal na Lei de Diretrizes Oramentrias. A meta anual ganhou assim status legal e carter impositivo.12 Para exemplo de metas fiscais no Governo Federal, vide tabela I e para constatar os efeitos da adoo do regime de metas fiscais, antes mesmo da LRF, vide tabela II. Neste ltimo caso, ressalte-se que no mbito de Estados e Municpios a melhora de resultados pode ser atribuda s clausulas dos contratos de renegociao das dvidas de Estados e Municpios com o Governo Federal.
TABELA I: METAS FISCAIS DO GOVERNO FEDERAL 2001-2004 (% PIB)

Metas Resultado Primrio Resultado Nominal Dvida Pblica

2001 2,60 -1,28 28,02

2002 2,00 2,06 30,32

2003 2,00 1,33 30,55

2004 2,00 1,30 30,18

Fonte: LDO da Unio para os exerccios de 2001 e 2002.

TABELA II: DISCIPLINA FISCAL NA FEDERAO Resultados Fiscais: 1990-1998 E 1999-2000 (% PIB) Mdia Anual Distribuio Resultado Primrio Governo Federal Estados e Municpios Empresas * previso Fonte: Giambiagi, Fbio (BNDES, 1999), MF e MP. 1990-1994 -2,8 -1,5 -0,6 -0,6 1995-1998 0,2 -0,3 0,4 0,1 Resultados 1999 3,1 2,3 0,2 0,6 2000 4,2 2,8 1,0 0,4 Meta ou Previso 2001 3,0 * 2,6

A Lei de Responsabilidade Fiscal tornou essa iniciativa mandatria e aplicvel a todos os entes da federao. Alm disso, o estabelecimento de metas fiscais acompanhado de medidas que permitem uma avaliao qualitativa. Alm de avaliar a execuo das metas do ano anterior, deve-se fazer na Lei de Diretrizes Oramentrias: a) uma avaliao da situao financeira e atuarial da previdncia e de todos os fundos pblicos; b) um anexo que mostre a origem e a
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Definiram-se ainda, no mbito do acordo com o Fundo Monetrio Internacional, metas trimestrais de resultado primrio, teis para orientar a execuo da poltica fiscal, dentro de cada exerccio.

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aplicao dos recursos de privatizao; c) um Anexo de Riscos Fiscais, que mostre quais so os passivos contingentes e outros riscos que corre a gesto pblica. A motivao para exigir-se uma avaliao da situao financeira e atuarial da previdncia foi o desejo de que os fatores que motivaram a crise da previdncia no se repitam ou agravem no futuro. O regime de repartio, onde a contribuio dos ativos sustenta o recebimento dos inativos enseja crise porque introduz uma deficincia intertemporal no conceito de resultado fiscal. No primeiro estgio, o nmero de contribuintes supera o de beneficirios, fazendo com que o sistema seja superavitrio. Incorporada ao resultado fiscal, a conta da previdncia transmite a falsa impresso de que possvel ao Estado gastar mais sem comprometer-se com problemas de financiamento no futuro, fazendo com que surja presso por gastos que freqentemente se destinam a outras reas. No segundo estgio, a situao se inverte, quando o nmero de beneficirios passa a superar o de contribuintes. Sem poupana, o Estado v-se na difcil situao de ter que saldar direitos adquiridos dos cidados, sem a possibilidade de contrair indefinidamente outras despesas visando o equilbrio fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal probe a utilizao de recursos de privatizao para financiar despesas correntes, exceto quando destinadas a formar fundos para a previdncia. Determina, ainda, que receitas, despesas e disponibilidades da previdncia sejam separadas das do Tesouro, sendo proibido o financiamento do Tesouro com recursos da previdncia. O terceiro passo a elaborao do oramento que deve detalhar as despesas e as fontes de receita que as financiam. Depois, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a publicao das metas de arrecadao bimestrais e da programao financeira mensal para o exerccio. O objetivo permitir o acompanhamento das metas na execuo financeira. Exige-se, ainda, a adoo de prticas de gesto fiscal transparente, de modo que o cidado contribuinte e eleitor possa exercer o controle social j no processo oramentrio. Neste sentido, a Lei exige que se divulguem demonstrativos sobre renncia de receitas e criao de despesas de carter continuado. Um fator que historicamente dificultou o ajuste das contas pblicas foi o irrealismo do oramento motivado, principalmente, por razes polticas, tanto no Executivo como no Legislativo. As previses de inflao e taxa de crescimento do PIB que norteiam as estimativas de receita so, em geral, bastante otimistas, por um lado porque a superestimao de receitas permite elevar as despesas e, por outro lado, porque a divulgao de previses pelo governo costuma ser considerada pelo mercado como um teto para esses indicadores. Ainda na elaborao do Projeto de Lei Oramentria, pode ocorrer subestimao das despesas, especialmente aquelas que no podem ser evitadas, como as despesas com pessoal e benefcios previdencirios. No Legislativo, o processo de superestimao de receitas se repete atravs de alteraes nos parmetros econmicos ou em outros fatores que afetam as previses.

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Se a elaborao oramentria apresenta tais deficincias, mais tarde, os parmetros inicialmente utilizados nas previses no se verifiquem na prtica e as metas de supervit primrio contidas no Oramento demonstram ser inviveis. Mudanas conjunturais - crises externas, por exemplo - tambm podem surtir o mesmo efeito. O fato que, sempre que a execuo oramentria e financeira projetada para o exerccio indicar que as metas no sero cumpridas, para permitir que as metas sejam atingidas, deve ser realizado corte nos gastos. Antes da LRF, esse corte conhecido como contingenciamento era discricionrio no mbito do Executivo mas no atingia os Poderes. Aps a LRF, a regra de corte dever ser aquela que constar da LDO, podendo o corte ser linear ou estabelecer percentuais diferenciados para custeio e investimento ou proteo s reas sociais, por exemplo. O Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, publicado a cada dois meses, serve de base para a deciso de corte porque permite projetar a evoluo da execuo financeira para o final do exerccio. Se nesse momento se prev que as metas no sero cumpridas, torna-se mandatrio o corte de despesas. A Lei de Responsabilidade Fiscal impe o realismo oramentrio durante a execuo financeira. As metas so um compromisso que o governante assume com a sociedade. No que se refere renncia de receita e gerao de despesas, o que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que o governante no poder simplesmente esquecer o compromisso assumido. Deve demonstrar que a renncia e a despesa foram consideradas no oramento e no afetaro as metas fiscais. Se a renncia afetar as metas ou se a despesa for obrigatria e estenderse por mais de dois exerccios, a alternativa dizer como far a compensao, isto , qual o aumento de impostos que precisar instituir para financiar a benesse. No caso da despesa de durao continuada, admitida tambm a reduo proporcional de outra despesa. O mecanismo de compensao apenas antecipa as conseqncias, tornando transparente para a populao a escolha que est sendo feita e evitando a proliferao de promessas infundadas em perodos preleitorais. A constituio de um efetivo processo de planejamento nas administraes pblicas dever, entre outros benefcios, resgatar o sentido original da rubrica Restos a Pagar. Na sua origem, esta destinava-se a compatibilizar o trmino do exerccio financeiro com a continuidade da administrao pblica. Isto porque nem todos os pagamentos de despesas coincidem com o trmino do exerccio e natural que algumas despesas que pertencem a um exerccio restem a pagar no exerccio seguinte. Com o passar do tempo, os Restos a Pagar foram sendo mal utilizados como instrumento de rolagem de dvidas. A m utilizao decorria, em grande medida, de deficincias do processo oramentrio como instrumento de planejamento. O oramento, eivado por superestimativa de receitas e/ou subestimativa de despesas, embutia autorizao para assuno de compromissos que no eram acompanhados por efetiva arrecadao de receitas. A falta de

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sincronia entre oramento e execuo financeira e a ausncia de medidas corretivas ocasionava uma sobra de pagamentos que no podiam ser atendidos no mesmo exerccio e eram transferidos para o exerccio seguinte sob a forma de Restos a Pagar. O oramento do exerccio seguinte, por sua vez, freqentemente no contemplava espao para os Restos a Pagar que, para serem atendidos, ocasionavam deslocamento de outras despesas. Estas, por sua vez, seriam tambm transferidas sob a forma de Restos a Pagar para o terceiro exerccio, configurando-se ento a rolagem extra-oramentria de dvidas. A situao tornava-se mais grave quando a srie de planejamentos deficientes fazia com que os problemas se acumulassem, dando origem a uma trajetria crescente de Restos a Pagar. E, ainda mais, quando em ltimo ano de mandato, a presso pela acomodao de despesas tambm aumentava, elevando o volume de Restos a Pagar a tal magnitude que, muitas vezes, o sucessor era forado a consumir um ou mais anos de seu mandato apenas para saldar tais dvidas. Aps a Lei de Responsabilidade Fiscal, a necessidade de acesso a esse tipo de rolagem de dvidas tornou-se menor, em virtude das metas fiscais e dos mecanismos de correo. Alm disso, a criao de despesas sem correspondente cobertura de caixa ficou vedada no ltimo ano de mandato. O artigo 42 foi concebido com o esprito de, por um lado, evitar que, em ltimo ano de mandato, sejam irresponsavelmente contradas novas despesas que no possam ser pagas no mesmo exerccio, sob presso do prprio pleito. Por outro lado, o fim do mandato serviria tambm como ponto de corte para equacionamento de todos os estoques. Em outras palavras, eventuais dvidas poderiam ser roladas ao longo de um mesmo mandato mas jamais transferidas para o sucessor. A regra obriga o governante a deixar a casa arrumada para o sucessor. Cabe ressaltar, no entanto, que a LRF no autoriza nem incentiva a realizao de contratos margem do processo oramentrio. Ao contrrio, a fim de impedir desvirtuamentos, o artigo 37 da LRF probe a assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios (contratos de gaveta), caracterizando-se tal ao como operao de crdito vedada. Os governos ficam impedidos de levantar recursos por intermdio das entidades por eles controladas e de postergar o pagamento a fornecedores, prestadores de servios ou empreiteiras de obras mediante a emisso de ttulos de crdito ou aval. Ficam tambm impedidos de antecipar receitas em relao a fato gerador no ocorrido. Se uma operao de crdito tiver sido realizada em desacordo com as condies para ela definidas, a LRF determina que seus efeitos devero ser anulados, seja pelo cancelamento ou amortizao total da dvida que tiver sido gerada, seja pela constituio de uma reserva em valor correspondente ao excesso, a ser utilizada exclusivamente para amortizar a dvida no exerccio subsequente.

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A Lei de Crimes Fiscais, por sua vez, pune com pena de recluso de um a dois anos a realizao de operao de crdito sem autorizao legislativa ou com inobservncia de condio estabelecida em lei. Assim, recomenda-se que toda a despesa transite pelo oramento e que toda a despesa que reste a pagar seja efetivamente registrada na rubrica restos a pagar. 3.2. Autonomia federativa e descentralizao oramentria No Brasil, a complexidade das instituies oramentrias potencializada pela diviso de funes nos trs nveis da federao - federal, estadual e municipal. Os 27 estados, o Distrito Federal e os mais de 5.500 municpios possuem autonomia administrativa e financeira, devendo observar apenas as limitaes impostas pela Constituio Federal e por lei complementares de alcance nacional. Isto significa que as unidades da federao elaboram seus oramentos, arrecadam tributos de competncia prpria e administram seus recursos sem interferncia do Governo Federal. Essa forma de organizao do Estado torna mais difcil exercer um controle efetivo sobre a poltica fiscal, pois a elaborao e execuo oramentria inseremse no contexto da autonomia federativa. Exercer um controle fiscal efetivo to mais difcil quanto maior a descentralizao e quanto menor a padronizao do processo de gasto. E este precisamente o caso. De acordo com FMI (1998) e Shah (1997), o Brasil pode ser considerado uma das federaes mais descentralizadas do mundo em termos fiscais. A utilizao do oramento como instrumento de disciplina fiscal foi enfraquecida pela descentralizao oramentria aps a Constituio de 1988, quando o gasto dos governos subnacionais com investimentos passou a ter maior volume do que o do governo central. Por maior que seja o empenho do Governo Federal de gerar supervites primrios no Oramento, isso no deve dar a impresso de que o Oramento Geral da Unio pode garantir sozinho determinado nvel de ajuste fiscal. A no ser quando atuam de forma coordenada com a Unio, os governos estaduais e municipais no atribuem aos respectivos oramentos as funes de contribuir para estabilizar preos e buscar pleno emprego, crescimento do produto e equilbrio externo. Assim, o fato das receitas e despesas fiscais estarem sendo descentralizadas, segundo Ter Minassian (1997), determina menor alavancagem do oramento como instrumento de estabilizao porque os governos estaduais tem como metas prioritrias a gerao de emprego e o atendimento das demandas sociais de seu eleitorado, tais como servios de sade, educao e de infra-estrutura e, apenas secundariamente, a estabilizao dos preos. No Brasil, os Estados possuem grande autonomia para legislar sobre a questo tributria e esto imbudos de uma lgica econmica prpria, o que torna a coordenao, na prtica, invivel. A Constituio aumentou a vinculao de receitas, e consequentemente tambm as despesas, ao ampliar enormemente as bases de tributao dos governos locais e as transferncias obrigatrias aos

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Estados, Municpios e regies. Vale lembrar que no auge da centralizao, entre 1969-75, somente 12% da arrecadao de IPI e IR eram transferidos automaticamente aos Estados e Municpios. Aps 1988, 47% do IR e 57% do IPI so transferidos aos Estados, Municpios e Regies. Alm disso, muitos estados puderam empreender guerra fiscal para atrair investimentos e, consequentemente, aumentar a popularidade dos governadores. O resultado da guerra fiscal foi a perda de arrecadao pelo pas13 e a criao de mais um problema de distribuio de recursos. Em muitos municpios sem autonomia econmica, mas com autonomia poltica, as transferncias constitucionais representam cerca de 60% das receitas, o que significa que possuem o potencial de aumentar significativamente as receitas tributrias mas no tm incentivos para faz-lo. A garantia de distribuio de recursos aos municpios, sem vinculao e sem os correspondentes custos polticos da arrecadao, tornou atraente a criao de novos municpios, que passaram de pouco mais de trs mil, em 1988, para 5.500 em 2000. Esse crescimento ocasionou a elevao dos custos administrativos correspondentes, relacionados com o pagamento de instalaes de prefeituras e cmaras legislativas. A mesma Constituio que descentralizou receitas, entretanto, no realizou a correspondente transferncia de responsabilidades e tarefas que vinham sendo desempenhadas pela Unio, nem tampouco estabeleceu claramente as funes que caberiam a cada nvel de governo. Ao contrrio, manteve, no seu artigo 23, a rea nebulosa da competncia concorrente. Autores como Shah (1997), Aghn (1997), Artana & Murphy (1997) e TerMinassian (1997b) reconhecem que menor a efetividade das polticas de estabilizao quando o governo central possui menos poder, mas defendem que a descentralizao fiscal, acompanhada da transferncia de recursos e encargos e de um arranjo institucional que assegure o cumprimento da lei oramentria, pode contribuir mais para a governana econmica que a prpria centralizao. No Brasil, esse arranjo institucional aplicvel federao teve origem na Constituio de 1988 e foi pautado pelos princpios de equilbrio federativo e descentralizao financeira. A LRF sedimentou e aperfeioou tal arranjo estabelecendo definio clara para o relacionamento entre os nveis de governo, em especial no que se refere ao endividamento subnacional. Para no ferir o princpio da autonomia federativa, optou-se, por desdobrar a LRF em normas gerais, aplicveis a todos os entes da federao, mas respeitando o espao para criao de normas especficas, onde se incluem objetivos e metas fsicas e fiscais, fixados autonomamente por cada ente. As normas gerais ou nacionais compreendem os limites para dvida e gasto com pessoal, a regra de ouro, as vedaes, normas para criao de despesas e
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Ver Cavalcanti & Prado (1998) e Castro (1997).

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renncia de receita e regras para administrao financeira e patrimonial compreendendo as garantias, os restos a pagar e as antecipaes de receita oramentria. No caso das normas prprias, cada ente federado deve fixar seus objetivos de poltica fiscal, com um cenrio fiscal prospectivo de quatro anos, e suas metas fsicas no plano plurianual (PPA) e suas metas trienais na lei de diretrizes oramentrias (LDO), quantificando receitas, despesas, resultados primrio e nominal e dvida. Assim, observadas as normas gerais, cada governo deve fixar seus objetivos e metas autonomamente. Uma outra sugesto de poltica econmica para melhorar a coordenao macroeconmica a de se criar restries ao endividamento dos governos subnacionais para assegurar os resultados do governo consolidado, conforme apontado por Ter-Minassian (1996, 1997-b) e Lane (1993). Nesta matria, a LRF introduziu, ento, algumas vedaes importantes. Proibiu a concesso de qualquer novo crdito de um ente em favor de outro, mesmo que para refinanciamento ou postergao de dvida, o que significa o fim dos processos de renegociao. Relativamente ao financiamento monetrio de dficits oramentrios, a proibio constitucional detalhada pela LRF, de modo a estend-la, inclusive ao relacionamento entre governos e bancos estaduais. Assim, a partir da LRF, os bancos estaduais existentes no podero financiar seus governos. Alm disso, foram vedadas transferncias voluntrias para pagar gastos com pessoal. A Constituio de 1988 inclua, ainda, um dispositivo forte, com vistas a limitar o dficit pblico: proibia que o conjunto das operaes de crdito excedesse as despesas de capital. Ou seja, comparados os montantes ao final do exerccio, o endividamento no pode financiar custeio, "ressalvadas as operaes que forem autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta". Tradicionalmente, esse dispositivo havia sido interpretado pelos gestores como aplicvel apenas ao oramento. A LRF exige que o dispositivo constitucional seja cumprido tambm na execuo financeira e oramentria, o que lhe confere muita fora. 3.3. Independncia entre os Poderes e relacionamento oramentrio

Alm da intervenincia de fatores polticos ainda no mbito do Executivo, o Oramento fortemente influenciado pelas relaes entre os poderes em todos os nveis da federao. Pelo menos dois conflitos bsicos no foram claramente resolvidos na Constituio de 1988: a autonomia de cada poder na definio do oramento de despesas dos seus rgos prprios e os prazos para aprovao da Lei oramentria. A aspirao de muitos membros, tanto do Legislativo como do Judicirio, de fixar independncia entre os poderes, era deter a autonomia completa. Esse movimento representou uma reao aos anos de ditadura; o regime democrtico exigia garantia de funcionamento para os poderes. Contudo, a autonomia completa tornaria impossvel cobrir os inevitveis e ilimitados acrscimos de

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despesas decorrentes. A soluo encontrada foi condicionar as mudanas na rea de pessoal do Legislativo aos parmetros estabelecidos na LDO, introduzindo-se, assim, um mecanismo mais racional de tomada de decises. Paralelamente, o Poder Judicirio deveria elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos conjuntamente com os demais poderes. A LDO constitui-se, ento, no instrumento para arbitrar conflitos entre os poderes. Entretanto, a Constituio no explicitou como os trs poderes fixariam "conjuntamente" os limites de cada um. O resultado foi o reajuste de salrios dos poderes sem nenhum acordo prvio, ocasionando aumento de despesas com pessoal, conforme se pode observar no quadro abaixo.
GRFICO 1: DESPESAS DE PESSOAL NOS TRS PODERES

Despesa de Pessoal Base: 1987=100


500,0 450,0 400,0 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Legislativo Judicirio Executivo

Fonte: STN

A fixao de limites despesa com pessoal ativo e inativo da Federao j vinha, h algum tempo, sendo tratada pela legislao, sem que tivessem sido, contudo, criados os instrumentos necessrios sua implementao. A Constituio de 1988, em seu artigo 169, remetia o assunto a lei complementar. Em virtude da importncia e da urgncia do tema, houve por bem o artigo 38 das Disposies Transitrias fixar o limite para gastos com pessoal na Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em 65% da receita corrente, at que lei complementar regulamentasse a matria. O pargrafo nico desse mesmo artigo estatua, ainda, que quando o limite previsto fosse ultrapassado, as unidades da Federao deveriam retornar a ele reduzindo o percentual excedente razo de um quinto por ano. Esse dispositivo das Disposies Transitrias nunca foi cumprido porque faltavam instrumentos e sanes.

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Em 1995, foi promulgada a Lei Complementar n. 82, introduzindo o conceito de receita corrente lquida e reduzindo o percentual das despesas com pessoal a 60% da mesma. A referida Lei, a qual ficou conhecida como "Lei Camata", estabelecia o prazo mximo de trs exerccios financeiros para as unidades da Federao se ajustarem, razo de um tero por exerccio. Deste modo, Unio, Estados e Municpios teriam at o final de 1998 para se ajustarem. A partir de ento, o que se observou foi um processo gradual de ajustamento na maioria dos Estados. Em 1995, eram vinte e trs os que no atendiam ao limite e em 1998 foram dezesseis. Os nveis de desenquadramento tambm se alteraram. Enquanto em 1995 dezesseis estavam acima de 70%, em 1998 foram apenas nove, conforme se observa na tabela III.
TABELA III: Despesas de Pessoal e Encargos/RCL (Lei Camata e LRF)
Estado 1996 1997 1998 1999 2000

AM TO RR AP BA MA RN CE RJ ES PB MT SE PI PA AC PR RO SP PE AL SC GO DF MS RS MG

36,83% 41,35% 42,41% 61,19% 55,40% 65,44% 73,22% 57,95% 87,02% 69,09% 55,35% 74,09% 73,11% 72,28% 66,40% 72,84% 75,47% 76,01% 64,84% 77,87% 105,67% 69,57% 67,30% 82,35% 67,45% 88,17% 80,46%

39,73% 42,49% 40,05% 57,05% 52,49% 65,17% 66,56% 61,16% 79,65% 64,64% 58,99% 57,01% 65,30% 69,68% 69,59% 67,49% 78,42% 75,55% 64,34% 70,88% 74,33% 66,95% 61,66% 77,29% 63,93% 84,87% 80,04%

57,34% 49,01% 32,61% 52,96% 54,08% 63,66% 52,27% 54,88% 83,98% 61,98% 44,33% 56,65% 57,65% 64,02% 54,21% 70,56% 79,10% 76,88% 65,90% 70,78% 79,80% 66,48% 65,26% 74,23% 73,39% 81,52% 78,10%

36,00% 41,91% 18,64% 61,20% 54,81% 59,00% 73,22% 57,95% 87,02% 87,71% 55,35% 74,09% 73,11% 69,07% 68,41% 67,75% 75,63% 76,01% 65,80% 77,87% 105,67% 70,00% 67,78% 82,35% 70,95% 88,17% 80,46%

30,99% 38,75% 41,45% 44,76% 47,11% 47,28% 50,28% 50,42% 50,56% 51,63% 53,38% 53,46% 54,33% 55,80% 56,46% 58,48% 58,51% 58,88% 60,58% 62,59% 62,71% 64,99% 65,26% 66,62% 67,31% 72,20% 75,03%

Elaborao: STN/COREM; Fontes : Balancetes Mensais dos Estados

O prazo estabelecido pela Lei Complementar n. 82, no entanto, conferiu um carter temporrio Lei, posto que se fazia referncia apenas ao exerccio em que a mesma fosse publicada, criando uma lacuna legal para o prazo de enquadramento aos limites que caberia a desajustes posteriores. Ressalte-se,

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ainda, que a Lei Complementar no. 82 no estabelecia sanes nem esclarecia as regras pelas quais as unidades da Federao deveriam buscar o enquadramento aos limites. Essas lacunas vieram a ser preenchidas apenas em junho de 1998, com a aprovao da Emenda Constitucional no. 19, a quem, dentre outros avanos, coube definir, no seu artigo 21, que para o cumprimento dos limites no prazo fixado na lei complementar, as unidades da Federao deveriam reduzir em pelo menos 20% as despesas com cargos em comisso e funes de confiana e exonerar os servidores no estveis. Caso tais medidas no fossem suficientes para assegurar o cumprimento da lei complementar, o servidor estvel poderia perder o cargo, obedecendo-se neste caso as normas de lei federal. Um outro dispositivo inovador introduzido pela Emenda Constitucional no. 19 diz respeito suspenso dos repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observassem os referidos limites. Esta , sem dvida, uma importante sano, que dever garantir a eficcia da Emenda Constitucional no. 19 e do previsto no artigo 169 da Constituio Federal. A aplicao de sanes, contudo, somente se justifica quando possui a unidade da Federao condies efetivas de cumprimento dos dispositivos legais. Tais condies apenas poderiam ser estabelecidas a partir da regulamentao da Emenda Constitucional no. 19, notadamente no que se refere lei federal determinando os critrios para demisso por excesso de quadros. No entanto, a menos de trs meses do prazo terminal estabelecido pela Lei Complementar n. 82, dificilmente teria sido possvel contar com a aprovao da mencionada lei federal e adotar todas as providncias administrativas necessrias ao seu cumprimento. Tal fato determinou que surgissem inmeras presses para prorrogao do prazo de ajuste, em grande parte legtimas. A Lei Complementar n. 96/99 veio substituir a verso anterior esclarecendo conceitos, cobrindo lacunas, e prorrogando o prazo para ajuste em dois anos. Para realizar o ajuste de pessoal, faltava, ento, tratar da distribuio do ajuste entre os poderes. Neste sentido, a Nova Lei Camata havia determinado que os Poderes Legislativo e Judicirio seriam solidrios no cumprimento dos limites, sem estabelecer explicitamente, no entanto, qualquer proporcionalidade. Em dezembro de 1998, o Poder Executivo enviava ao Congresso Nacional o Anteprojeto de Lei de Responsabilidade Fiscal, utilizando como fundamentao interna, nessa matria, o artigo 169, que remete a lei complementar a fixao de limites para despesa com pessoal. No Anteprojeto, contudo, ainda no haviam sido estabelecidos limites de pessoal por Poder de cada uma das trs esferas de governo. Estes s vieram a ser includos depois da consulta pblica. Tal iniciativa teve como propsito corrigir uma das mais sensveis distores na estrutura da despesa pblica de diversos Estados e Municpios brasileiros, que a elevada concentrao de gastos nos

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Poderes Judicirio e Legislativo. Esta foi, sem dvida, a maior demanda por mudanas no anteprojeto identificada no processo de consulta pblica. A Lei de Responsabilidade Fiscal veio somar-se seqncia de iniciativas, pois, alm de consolidar dispositivos da Reforma Administrativa e da Lei Camata, props limites mximo e prudencial para as despesas de pessoal. Os limites mximos, por Poder, em percentual da receita corrente lquida, encontram-se na tabela IV. O limite prudencial foi fixado em 95% do mximo e, uma vez ultrapassado, so acionadas algumas medidas preventivas. Ficam suspensas a concesso de novas vantagens ou aumento de remunerao, a criao de cargos e novas admisses e a contratao de hora extra.
TABELA IV: DESPESAS COM PESSOAL NA NOVA LEI CAMATA E NA LRF % Receita Corrente Lquida ESFERA DE GOVERNO/PODER UNIO Executivo GDF e Ex-territrios Demais MPU Legislativo Judicirio ESTADOS Executivo Ministrio Pblico Legislativo Judicirio MUNICPIOS Executivo Legislativo Nova Lei Camata 50,0 LRF 50,0 40,9 3,0 37,9 0,6 2,5 6,0 60,0 49,0 2,0 3,0 6,0 60,0 54,0 6,0

60,0

60,0

Os prazos contemplam duas situaes: uma regra permanente e uma regra transitria. Para aqueles se estavam ajustados, a Lei estabelece que, caso venham a desajustar-se no futuro, devero reduzir o excedente em dois quadrimestres, sendo 1/3 no primeiro. Os que j estavam desajustados quando a Lei entrou em vigor teriam dois exerccios para reduzir o excedente, sendo a metade no primeiro. As sanes, caso o prazo no seja respeitado, atingiram o Poder Executivo de diferentes formas: suspenso de transferncias voluntrias, de obteno de garantias e de contratao de operaes de crdito, exceto para refinanciamento de dvida e reduo das despesas com pessoal. No caso dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, a entrega de recursos financeiros correspondentes despesa com pessoal seria a resultante da aplicao dos limites. Alm disso, uma outra disposio transitria determinou que, por trs anos a contar da vigncia da Lei, a despesa de pessoal de cada Poder no poder

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exceder a do exerccio anterior mais 10% em percentual da receita corrente lquida. Reconhecendo que o processo poltico tende a enfatizar decises que geram resultados rpidos em detrimento da estabilidade, a LRF introduziu vrias regras de final de mandato. No que se refere s despesas de pessoal, nos Poderes Legislativo e Executivo, nos seis meses que antecedem o trmino da legislatura ou do mandato do Chefe do Poder Executivo, nenhum ato que provoque aumento de gastos poder ser editado e, se for excedido o limite ou descumprido o compromisso de reduo quadrimestral do excesso, aplicam-se as penalidades previstas. 4. CONCLUSO A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece diversos mecanismos de correo de desvios, com trajetrias, prazos, formas de adequao e, por ltimo, sanes institucionais, em caso de descumprimento. Cria um sistema de controle institucional mltiplo que permite que todos os Poderes estejam sujeitos igualmente ao cumprimento de regras e fiscalizao. Isto significa que o controle dos gastos assegurado pelo sistema de controle interno, pelos Legislativos com auxlio dos Tribunais de Contas e pelo Ministrio Pblico. O governo federal apenas autoriza as novas operaes de crdito mediante comprovao dos rgos competentes mas no responsvel pelo controle dos demais entes. Punies pessoais, que incluem perda de cargo, inabilitao para exerccio de funo pblica, priso e multa, integram a Lei 10.028/00, conhecida como Lei de Crimes Fiscais. Todo cidado parte legtima para denunciar e as punies, em vrios casos, se aplicam por ao ou omisso. parte do controle institucional, consagrada pela mdia como verdadeira revoluo cultural, a Lei de Responsabilidade Fiscal fora a mudana no comportamento dos governantes, atravs da divulgao das informaes oramentrias e contbeis em meios de amplo acesso pblico. Nesse sentido, cria relatrios peridicos bimestral, quadrimestral e anual - e audincias pblicas quadrimestral sobre as metas fiscais e semestral sobre o custo fiscal do Banco Central -, alm da obrigatoriedade de divulgao em meio eletrnico, a qual tambm se insere nas iniciativas do governo eletrnico. No caso da dvida, ser divulgada mensalmente na internet a lista dos que descumpriram os limites estabelecidos pelo Senado. Assim, a Lei procura, portanto, cobrir as lacunas no controle do gasto pblico com transparncia e controle social, que pune a m gesto atravs da disciplina do mercado e do prprio processo poltico. Registre-se que, nestes ltimos anos, vm-se verificando exemplos vrios de notvel observncia aos padres responsveis de gesto fiscal, em todos os nveis de governo. Esse notvel esforo de ajuste, comprovado pelos nmeros, foi premiado pelo voto soberano do eleitorado na maioria dos Estados, o que indica que, embora o

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objetivo inicial ainda esteja longe de ser alcanado, a sociedade brasileira reclama gesto austera dos recursos que confia ao Poder Pblico. A Lei de Responsabilidade Fiscal cria condies para conferir consistncia intertemporal poltica fiscal e assegurar ao oramento o papel que ele de fato deve ter numa sociedade democrtica: o de pea de controle do gasto pblico e de definio das prioridades nacionais. O fortalecimento da democracia insta o oramento a refletir os anseios da sociedade, em termos de determinao do volume e do destino dos gastos, e assegurar o equilbrio entre receitas e despesas bem como os meios para o financiamento dos gastos. A LRF introduziu mudanas significativas no processo oramentrio. Antes, o resultado fiscal era proposto no oramento, juntamente com a proposta de distribuio de despesas e a previso de receitas. Aps a LRF, a fixao desse resultado passa a ser exigida na LDO, que precede o oramento. As mudanas decorrentes dessa separao temporal so significativas. Primeiro, o resultado precisa fazer sentido dentro de um contexto de planejamento numa seqncia de perodos. No caso do Governo Federal, isso permite uma melhor coordenao de poltica econmica. Nos demais entes, permite ao menos o ajuste das contas pblicas. Segundo, nem o Executivo nem o Legislativo podem alterar o resultado para fazer caber maior volume de despesas. Terceiro, passa a haver transparncia quanto s polticas que esto sendo adotadas, em especial no que tange ao nvel de endividamento. Esse conjunto de transformaes, refletido por uma inovao legal que atinge todos os gestores pblicos, aponta para um equilbrio permanente das finanas pblicas, com maior qualidade do gasto pblico, como conseqncia da maior adequao das polticas pblicas aos anseios da sociedade. 5. BIBLIOGRAFIA AGHN, Gabriel (1997). Fortalecimiento de las finanzas municipales: dificultades y nuevos desafos para los pases de la regin, in Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina: nuevos desafos y agenda de trabajo, CEPAL. ALESINA, Alberto & PEROTTI, Roberto (1995). The Political Economy of Budget Deficits. IMF staff papers, March 1-32. ALESINA, Alberto (1997).Fiscal discipline and Budget institutions. Mmeo. ALESINA, Alberto & HAUSMANN, R., HOMMES, R. & STEIN E. (1996). Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America. NBER Working Paper 5586. ALESINA, Alberto & TABELLINI, Guido (1987) Rules and discretion with noncoordinated monetary and fiscal policies, in Economic Inquiry , Vol. XXV, October: 619-630. ALLAN, B. (1994). Toward a Framework for a Budget Law for Economies in Transition. IMF Working Paper, WP/97/155. ALT, J. & LOWRY, R. (1994).Divided Government and Budgets Deficts: Evidence

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