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VICISSITUDES E PERSPECTIVAS DO DIREITO EDUCAO NO BRASIL: ABORDAGEM HISTRICA E SITUAO ATUAL*

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RESUMO: Partindo da caracterizao do signicado do direito educao como direito social proclamado e considerando-se que a cada direito corresponde um dever, examinam-se as vicissitudes decorrentes do conito entre o direito educao e o dever de educar na histria da educao brasileira. Em seguida, analisada a persistncia do referido conito na situao atual para, guisa de concluso, considerar-se as perspectivas de soluo, o que pe em foco o problema da organizao do Sistema Nacional de Educao. Palavras-chave: Direito educao. Educao brasileira. Histria da educao. Sistema Nacional de Educao.

Changes and perspectives of the right to education in Brazil: historical approach and current situation
ABSTRACT: From the characterization of the meaning of the right to education as an armed social right and considering that to every right there is a corresponding duty, we examine the changes resulting from the conict between the right to education and the duty to educate in the history of Brazilian education. Next, the persistence of such conict in the current situation is analyzed so that, as a conclusion, the perspectives for a solution are considered, which puts the problem of the organization of the National System of Education in the spotlight. Key words: Right to education. Brazilian education. History of education. National System of Education.

Exposio na mesa redonda Direito educao no Brasil e Sistema Nacional de Educao, durante o IV Seminrio de Educao Brasileira (SEB), organizado pelo Centro de Estudos Educao e Sociedade (Cedes), na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), em 22 de fevereiro de 2013. Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Campinas (SP) Brasil. Contato com o autor: <dermevalsaviani@yahoo.com.br>

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Vicissitudes e perspectivas do direito educao no Brasil: abordagem histrica e situao atual

Vicissitudes et perspectives du droit lducation au Brsil: approche historique et situation actuelle


RSUM: A partir de la caractrisation de la signication du droit lducation en tant que droit social proclam et en tenant compte que chaque droit correspond un devoir, on examine les vicissitudes lies au conit entre le droit lducation et le devoir dduquer dans lhistoire de lducation brsilienne. Ensuite, la persistance dudit conit est analyse dans la situation actuelle pour, en guise de conclusion, prendre en considration les perspectives de la solution, ce qui met en relief le problme de lorganisation du systme national dducation. Mots-cls: Droit lducation. ducation brsilienne. Histoire de lducation. Systme National dducation.

Educao: direito proclamado versus direito real

onforme a classicao de Thomas Humphrey Marshall (1967), que j se tornou clssica, distinguem-se os direitos civis, os direitos polticos e os direitos sociais.

Os primeiros so aqueles ligados ao exerccio da liberdade individual, como o direito de ir e vir, o livre pensamento, a celebrao de contratos e a aquisio e manuteno da propriedade, assim como o acesso aos instrumentos de defesa de todos os direitos, o que se traduz no direito justia. No segundo grupo, o dos direitos polticos, Marshall inclui todos os direitos ligados participao no poder poltico, o que envolve a prerrogativa de algum se tornar governante e de escolher quem governa (direito de votar e ser votado). Por m, os direitos sociais correspondem ao acesso de todos os indivduos ao nvel mnimo de bem-estar possibilitado pelo padro de civilizao vigente. Ainda segundo Marshall, o sculo XVIII foi a era dos direitos civis. No sculo XIX vicejaram os direitos polticos e, no sculo XX, chegou a vez dos direitos sociais. Deve-se observar que o livro em que essas questes so apresentadas foi publicado por Marshall em 1949, portanto em plena era keinesiana, quando se forjou o chamado Estado do bem-estar.

No mbito da referida classicao, a educao gura como um direito social, sendo mencionada no enunciado do artigo 6 da Constituio Federal de 1988, atualmente em vigor, como o primeiro dos direitos sociais: so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (VITA, 1989, p. 111).

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No entanto, preciso considerar que essa classicao tripartite dos direitos individuais resulta um tanto formalista, no espelhando a realidade em suas mltiplas determinaes, articulaes e contradies. Com efeito, a educao, para alm de se constituir em determinado tipo de direito, o direito social, congura-se como condio necessria, ainda que no suciente, para o exerccio de todos os direitos, sejam eles civis, polticos, sociais, econmicos ou de qualquer outra natureza. Isso porque a sociedade moderna, centrada na cidade e na indstria, assumindo a forma de uma sociedade de tipo contratual, substituiu o direito natural ou consuetudinrio pelo direito positivo. Isto quer dizer que a sociedade urbano-industrial se baseia em normas escritas. Portanto, a participao ativa nessa sociedade, vale dizer, o exerccio dos direitos de todo tipo, pressupe o acesso aos cdigos escritos. Eis porque esse mesmo tipo de sociedade erigiu a escola em forma principal e dominante de educao e advogou a universalizao da escola elementar como forma de converter todos os indivduos em cidados, isto , em sujeitos de direitos e deveres. Tal importncia da educao escolar acentua-se ainda mais no contexto atual da chamada sociedade do conhecimento. Alis, importa lembrar que, apesar de sua ampla difuso, a denominao de sociedade do conhecimento no apropriada para caracterizar a poca atual. Melhor seria, talvez, falar-se em sociedade da informao. Isso porque conhecimento implica a capacidade de compreender as conexes entre os fenmenos, captar o signicado das coisas, do mundo em que vivemos. E hoje parece que quanto mais informaes circulam de forma fragmentada pelos mais diferentes veculos de comunicao, mais difcil se torna o acesso ao conhecimento que nos permitiria compreender o signicado da situao em que vivemos. Nesse contexto, a escola se torna ainda mais fundamental, porque a ela cabe justamente fornecer os elementos que permitam quele que tem acesso informao discriminar as informaes falsas das verdadeiras, o que consistente do inconsistente, o relevante do irrelevante. Contudo, como sabemos, importa distinguir entre a proclamao de direitos e a sua efetivao. A cada direito corresponde um dever. Se a educao proclamada como um direito e reconhecido como tal pelo poder pblico, cabe a esse poder a responsabilidade de prover os meios para que o referido direito se efetive. Eis porque se imps o entendimento de que a educao direito do cidado e dever do Estado. E, para dar cumprimento a esse dever garantindo, em consequncia, o direito educao, os principais pases se empenharam, a partir da segunda metade do sculo XIX, em implantar os respectivos sistemas nacionais de educao, erigidos no caminho efetivo para universalizar a escola bsica. V-se, pois, que o papel do Sistema Nacional de Educao dar efetividade bandeira da escola pblica universal, obrigatria, gratuita e laica. Vejamos, ento, como essa questo se ps historicamente no Brasil no que se refere ao nosso tema, isto , a educao como direito.

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A proclamao da educao como direito foi se incorporando ao discurso dominante e, progressivamente, foi sendo tambm consagrada na ordenao legal, culminando com o disposto na Seo I (Da Educao), integrante do Captulo III (Da Educao, da Cultura e do Desporto) do Ttulo VIII (Da Ordem Social) da Constituio Federal vigente, promulgada em 5 de outubro de 1988 (VITA, op. cit., p. 182-184). E o primeiro dispositivo dessa Seo, o artigo 205, proclama a educao como direito de todos e dever do Estado e da famlia. No bastasse a clareza desse enunciado, a norma reforada pelos pargrafos 1 e 2 do artigo 208, os quais estabelecem que o acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo (1) e que o no oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente (2). No entanto, em que grau o Estado assumiu, ao longo da histria do Brasil, o dever correlato de garantir o direito de todos educao?

O con lito entre o direito educao e o dever de educar na histria do Brasil


Pode-se considerar que a primeira medida do Estado visando a prover o acesso educao no Brasil foram os Regimentos de D. Joo III, editados em dezembro de 1548, para orientar as aes do primeiro governador geral do Brasil, Tom de Souza, que aqui chegou em 1549, acompanhado de quatro padres e dois irmos jesutas cheados por Manuel da Nbrega. Nesse mesmo ano, os jesutas deram incio obra educativa centrada na catequese, guiados pela orientao contida nos referidos Regimentos, cumprindo, pois, um mandato que lhes fora delegado pelo rei de Portugal. Nessa condio cabia Coroa manter o ensino, mas o Rei enviava verbas para a manuteno e a vestimenta dos jesutas; no para construes. Ento, como relata o padre Manuel da Nbrega em carta de agosto de 1552, eles aplicavam os recursos no colgio da Bahia e ns no vestido remediamo-nos com o que ainda do reino trouxemos, porque a mim ainda me serve a roupa com que embarquei... e no comer vivemos por esmolas (HUE, 2006, p. 68). Em 1564, a Coroa portuguesa adotou o plano da redzima, pelo qual dez por cento de todos os impostos arrecadados da colnia brasileira passaram a ser destinados manuteno dos colgios jesuticos. A partir da iniciou-se uma fase de relativa prosperidade, dadas as condies materiais que se tornaram bem mais favorveis. Luiz Alves de Mattos (1958) compara a fase anterior, que ele chama de perodo herico, com o momento subsequente instituio da redzima, tomando os aspectos da alimentao; vesturio e calado; remdios e assistncia hospitalar; viagens por terra; viagens por mar; colgios e casas da Companhia de

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Jesus; e os estudos. Em todos esses aspectos, ressalta o contraste entre as diculdades e privaes enfrentadas na primeira fase e as facilidades e conforto usufrudos na segunda. A educao era nanciada com recursos pblicos, congurando uma espcie de educao pblica religiosa (LUZURIAGA, 1959, p. 1). Entretanto, se o ensino ento ministrado pelos jesutas podia ser considerado como pblico, por ser mantido com recursos pblicos e pelo seu carter de ensino coletivo, ele no preenchia os demais critrios, j que as condies tanto materiais como pedaggicas isto : os prdios, assim como sua infraestrutura, os agentes, as diretrizes pedaggicas, os componentes curriculares, as normas disciplinares e os mecanismos de avaliao se encontravam sob controle da ordem dos jesutas, portanto, sob domnio privado. O resultado foi que, quando se deu a expulso dos jesutas em 1759, a soma dos alunos de todas as instituies jesuticas no atingia 0,1% da populao brasileira, pois delas estavam excludas as mulheres (50% da populao), os escravos (40%), os negros livres, os pardos, lhos ilegtimos e crianas abandonadas (MARCLIO, 2005). Por sua vez, o perodo seguinte (pedagogia pombalina: 1759-1827) corresponderia aos primeiros ensaios de se instituir uma escola pblica estatal. Pelo Alvar de 28 de junho de 1759 determinou-se o fechamento dos colgios jesutas, introduzindo-se as aulas rgias a serem mantidas pela Coroa, para o que foi institudo em 1772 o subsdio literrio. As reformas pombalinas se contrapem ao predomnio das ideias religiosas e, com base nas ideias laicas inspiradas no Iluminismo, institui o privilgio do Estado em matria de instruo, surgindo, assim, a nossa verso da educao pblica estatal (LUZURIAGA, 1959). A partir dessa proposta foi baixada a Carta de Lei de 10 de novembro de 1772. Por ela foram extintas, no item I, as coletas anteriores, substitudas, no item II, por um nico imposto:
Nestes Reinos e Ilhas dos Aores e Madeira, de um real em cada canada de vinho; e de quatro reis em cada canada de aguardente; de cento e sessenta reis por cada pipa de vinagre: na Amrica e frica de um real em cada arrtel de carne da que se cortar nos aougues; e nelas, e na sia de dez reis em cada canada de aguardente das que se fazem nas terras, debaixo de qualquer nome que se lhe d, ou venha a dar. (MENDONA, 1982, p. 614)

Tambm no caso das aulas rgias, que se concentravam dominantemente no ensino que corresponderia ao nvel secundrio, em especial as classes de latim, a responsabilidade do Estado se limitava ao pagamento do salrio do professor e s diretrizes curriculares da matria a ser ensinada. Consequentemente, deixava-se a cargo do prprio professor a proviso das condies materiais relativas ao local, geralmente sua prpria casa, e sua infraestrutura, assim como aos recursos

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pedaggicos a serem utilizados no desenvolvimento do ensino. Essa situao era, ainda, agravada pela insucincia de recursos, dado que a Colnia no contava com uma estrutura arrecadadora capaz de garantir a obteno do subsdio literrio para nanciar as aulas rgias. Com a independncia poltica, foi outorgada por D. Pedro I, em 25 de maro de 1824, a primeira Constituio brasileira, que se referiu educao apenas em seu ltimo artigo, o de nmero 179. O inciso XXXII desse artigo estipulava que a instruo primria gratuita a todos os cidados (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, 1983, p. 653). Decorre da que, ao xar o princpio da gratuidade geral do ensino primrio, a Constituio estava garantindo a todos os cidados brasileiros o direito a esse nvel de ensino a expensas do Estado. Mas essa mesma Constituio no xou como seria efetivada a contrapartida do dever do Estado de assegurar a todos o direito proclamado na Carta Magna do pas. Instalado o Primeiro Imprio, foi aprovado, em 15 de outubro de 1827, um documento legal que cou conhecido como lei das escolas de primeiras letras, pois estabelecia, no artigo primeiro: em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos havero [sic] as escolas de primeiras letras que forem necessrias (TAMBARA; ARRIADA, 2005, p. 23). Pode-se dizer, entretanto, que essa lei permaneceu letra morta, pois, antes que fosse posta em prtica, o Ato Adicional Constituio do Imprio, promulgado em 12 de agosto de 1834, conforme estipulado no pargrafo segundo do artigo 10 (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, op. cit.), colocou o ensino primrio sob a jurisdio das Provncias, desobrigando o Estado nacional de cuidar desse nvel de ensino. Essa medida no deixou de conter um aspecto positivo, pois teve o mrito de facilitar a instalao de escolas, uma vez que j no se fazia necessria a autorizao da Assembleia Geral. Com isso, se na sistemtica anterior o processo era lento e burocrtico, aps o Ato Adicional agilizou-se o procedimento para criar e instalar escolas, favorecendo o processo de difuso da instruo pblica (CASTANHA, 2007, p. 106). Considerando, porm, que as provncias no estavam equipadas nem nanceira, nem tecnicamente para promover a difuso do ensino, o resultado foi que atravessamos o sculo XIX sem que a educao pblica fosse sucientemente incrementada. Com isso, o direito educao gratuita proclamado na Constituio no contou com as condies necessrias para ser realizado. Durante os 49 anos correspondentes ao Segundo Imprio, entre 1840 e 1888, a mdia anual dos recursos nanceiros investidos em educao foi de 1,80% do oramento do governo imperial, destinando-se, para a instruo primria e secundria, a mdia de 0,47%. O ano de menor investimento foi o de 1844, com 1,23% para o conjunto da educao e 0,11% para a instruo primria; e o ano de maior investimento foi o de 1888, com 2,55% para a educao e 0,73% para a instruo primria e secundria (CHAIA, 1965). Era, pois, um investimento irrisrio. O Estado, portanto,

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no cumpria o seu dever em matria de educao. Logo, no garantia o direito da populao a ter acesso a ela. Apesar disso, a conscincia da importncia da educao se expressava na percepo de que na instruo pblica est o segredo da multiplicao dos pes, e o ensino restitui cento por cento o que com ele se gasta, conforme armou Almeida Oliveira na sesso de 18 de setembro de 1882 do Parlamento (CHAIA, op. cit., p. 125). E propostas no faltaram. Tavares Bastos, considerando que no h sistema de instruo ecaz sem o dispndio de muito dinheiro, props em 1870: Assim como cada habitante concorre para as despesas de iluminao, guas, esgotos, caladas, estradas e todos os melhoramentos locais, assim contribua para o mais importante deles, a educao dos seus concidados, o primeiro dos interesses sociais em que todos somos solidrios (TAVARES BASTOS, 1937, p. 228). A partir da apresenta um plano de criao de dois tipos de impostos: o local e o provincial. Essa proposta foi retomada por Rodolfo Dantas, em 21 de agosto de 1882, e pela Comisso de Instruo Primria, tendo como relator Rui Barbosa (CHAIA, op. cit.). Contudo, dada a mania de se quererem os ns sem se empregarem os meios necessrios e prprios, conforme declarou Moraes Sarmento em 1850 (idem, ibid., p. 55), resultou que nenhum pas tem mais oradores nem melhores programas; a prtica, entretanto, o que falta completamente, ironizou Agassiz em 1865 (ibid., p. 45). E Rui Barbosa constatava em 1882: O Estado, no Brasil, consagra a esse servio apenas 1,99% do oramento geral, enquanto as despesas militares nos devoram 20,86% (ibid., p. 103). Dessa forma, o sistema nacional de ensino no se implantou e o pas foi acumulando um grande dcit histrico em matria de educao. Continuava, pois, a persistir o conito entre a proclamao do direito educao e a sua efetivao. Nossa segunda Constituio, a primeira do regime republicano, promulgada em 24 de fevereiro de 1891, tambm se limitou a enunciar apenas um princpio educacional, neste caso, o da laicidade xado no pargrafo sexto do artigo 72, que assim o enunciou: Ser leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos pblicos (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, 1983, p. 587). Claro que o empenho em laicizar a esfera pblica, remetendo para o mbito privado todas as questes de ordem confessional, implicava uma forte responsabilidade do governo central na instituio de um slido sistema pblico de ensino, extensivo a todo o territrio da nao que acabava de se organizar como um Estado republicano. No entanto, isso tambm no veio a ocorrer. Dado que no Imprio, que era um regime poltico centralizado, a instruo popular estava descentralizada, considerou-se que, a fortiori, na Repblica Federativa, um regime poltico descentralizado, a educao deveria permanecer descentralizada. Com esse argumento se postergou mais uma vez a organizao nacional da instruo popular, mantendo-se o ensino primrio sob a responsabilidade das antigas provncias, agora transformadas em Estados federados. Aps um perodo

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de efervescncia correspondente primeira dcada republicana quando se pretendeu reorganizar a instruo pblica por meio de algumas reformas, entre as quais se destacou a reforma paulista de 1892 que instituiu os grupos escolares, a educao entrou em compasso de espera ao prevalecer a poltica dos governadores, com o que se imps o domnio das oligarquias rurais. Consequentemente, ao longo da Primeira Repblica o ensino permaneceu praticamente estagnado, o que pode ser ilustrado com o nmero de analfabetos em relao populao total, que se manteve no ndice de 65% entre 1900 e 1920, sendo que o seu nmero absoluto aumentou de 6.348.869, em 1900, para 11.401.715, em 1920. A nova Constituio republicana aprovada em 16 de julho de 1934 ser a primeira a destinar todo um captulo questo educacional. Trata-se do Captulo II, Da Educao e da Cultura (ibid., p. 544-546), que integra o Ttulo V Da Famlia, da Educao e da Cultura. Nesse captulo podemos identicar os seguintes Princpios Educacionais: Universalidade da educao, ao proclamar, no artigo 149, que a educao direito de todos; Gratuidade do ensino primrio (alnea a do nico do artigo 150); Obrigatoriedade do ensino primrio (alnea a do nico do artigo 150); Liberdade de ensino (alnea c do nico do artigo 150); Seleo pelo mrito (alnea e do nico do artigo 150); Estabilidade dos professores (alnea f do nico do artigo 150); Remunerao condigna do corpo docente (alnea f do nico do artigo 150); Liberdade de ctedra (artigo 155); Vinculao oramentria (artigo 156: A Unio e Municpios aplicaro nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos, na manuteno e no desenvolvimento dos sistemas educativos); Provimento dos cargos do magistrio ocial por concurso (artigo 158); Vitaliciedade dos cargos do magistrio ocial (artigo 158, 2); Inamovibilidade dos cargos do magistrio ocial (artigo 158, 2).

A partir da dcada de 1930, com o incremento da industrializao e urbanizao, comea a haver, tambm, um incremento correspondente nos ndices de

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escolarizao sempre, porm, em ritmo aqum do necessrio vista dos escassos investimentos. Assim, os investimentos federais em ensino passam de 2,1%, em 1932, para 2,5 em 1936; os estaduais se reduzem de 15,0% para 13,4% e os municipais se ampliam de 8,1% para 8,3% no mesmo perodo (RIBEIRO, 2003). Isso no obstante a Constituio de 1934 ter determinado que a Unio e os municpios deveriam aplicar nunca menos de 10% e os estados 20% da arrecadao de impostos na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educacionais (art. 156). A Constituio de 1937 manteve o tpico referente educao e cultura, no qual, entretanto, os princpios enunciados na Carta de 1934 ou no se fazem presentes ou so relativizados. Assim, o carter pblico da educao fortemente relativizado ao se denir, no artigo 129, que o ensino pr-vocacional e prossional destinado s classes menos favorecidas , em matria de educao, o primeiro dever do Estado. E, mesmo nessa rea, se estipula que a ao do Estado incluir o subsdio iniciativa dos Estados, dos Municpios e dos indivduos ou associaes particulares e prossionais, denindo-se que dever das indstrias e dos sindicatos econmicos criar, na esfera de sua especialidade, escolas de aprendizes, destinadas aos lhos de seus operrios ou de seus associados (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, 1983, p. 443). O enunciado do artigo 130 contempla os princpios da gratuidade e obrigatoriedade do ensino primrio, mas esses princpios so relativizados quando se arma, no mesmo artigo, que a gratuidade, porm, no exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasio da matrcula, ser exigida aos que no alegarem, ou notoriamente no puderem alegar escassez de recursos, uma contribuio mdica e mensal para a caixa escolar. Foi mantido o princpio da liberdade de ensino quando se determinou, no artigo 128, que a arte, a cincia e o seu ensino so livres iniciativa individual e de associaes ou pessoas coletivas, pblicas e particulares. Quanto aos demais princpios contemplados na Constituio de 1934 (seleo pelo mrito, estabilidade dos professores, remunerao condigna do corpo docente, liberdade de ctedra, vinculao oramentria, provimento dos cargos do magistrio ocial por concurso, vitaliciedade e inamovibilidade dos cargos do magistrio ocial), a Carta de 1937 silenciou inteiramente. Sob a gide da Constituio do Estado Novo surgiram as leis orgnicas do ensino, optando-se, assim, por organizar a educao nacional por partes, e no como um sistema integrado, regulado por uma lei unicada. Dando cumprimento norma constitucional que estabelecia como dever prioritrio do Estado o ensino prossional, as leis orgnicas regularam, alm dos ensinos secundrio e primrio, os ensinos industrial, comercial e normal, complementados pela criao do Sistema

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Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e do Sistema Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac). No entanto, a vinculao oramentria foi retirada na Constituio de 1937 que instituiu o Estado Novo. A Constituio de 1946, promulgada em 18 de setembro, retomou, de certo modo, a sistemtica iniciada com a Constituio de 1934 e interrompida com o advento do Estado Novo. Com efeito, ela reservou no Ttulo VI, Da Famlia, da Educao e da Cultura, o Captulo II educao e cultura, onde contemplou todos os princpios previstos na Constituio de 1934 (ibid., p. 256-257). Alm disso, essa Carta retomou a vinculao oramentria, xando em 20% a obrigao mnima dos estados e municpios e 10% da Unio. No entanto, em 1955 tnhamos os seguintes ndices: Unio, 5,7%; estados, 13,7%; municpios, 11,4%. A Constituio promulgada pelo regime militar em 24 de janeiro de 1967 tratou da educao no Ttulo IV, Da Famlia, da Educao e da Cultura (ibid., p. 179180). Quanto aos Princpios Educacionais, observa-se que houve uma relativizao do princpio da gratuidade quando, no Inciso III do pargrafo 3, do artigo 168, se armou: sempre que possvel, o Poder Pblico substituir o regime de gratuidade pelo de concesso de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de ensino de grau superior. Alm disso, essa Carta no contemplou os princpios da Seleo pelo mrito, Estabilidade dos professores, Remunerao condigna do corpo docente, Vinculao oramentria, Vitaliciedade e Inamovibilidade dos cargos. A Constituio de 1969, formalmente Emenda Constitucional n. 1, de 17 de novembro de 1969, baixada pela Junta Militar que assumiu o governo entre a doena de Costa e Silva e a posse do general Emlio Garrastazu Mdici, manteve os mesmos dispositivos relativos educao anteriormente indicados, introduzindo apenas algumas mudanas de redao (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, 1983, p. 75-76). No entanto, a Constituio do regime militar, baixada em 1967, e a Emenda de 1969 voltaram a excluir a vinculao oramentria. Constata-se, ento, que o oramento da Unio para educao e cultura caiu de 9, 6% em 1965 (RIBEIRO, 2003) para 4,31% em 1975 (VIEIRA, 1983). A Constituio de 5 de outubro de 1988 dedica uma seo especca educao (Seo I do Captulo III, Da Educao, da Cultura e do Desporto), onde se estipula como base do ensino os princpios da igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola; liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; pluralismo de ideias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino; gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos ociais; valorizao dos prossionais do ensino, garantindo, na forma da lei, planos de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial prossional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e

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ttulos, assegurado regime jurdico nico para todas as instituies mantidas pela Unio; gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei e garantia de padro de qualidade (art. 206, incisos I a VII, apud VITA, 1989, p. 182). Alm desses enunciados, explicitamente nomeados como princpios, essa mesma Constituio estatui a autonomia universitria (art. 207); mantm os princpios da universalidade da educao; gratuidade e obrigatoriedade do ensino fundamental; liberdade de ensino; e restabelece a vinculao oramentria, elevando os percentuais que passam para 18%, no caso da Unio, e para 25% nos casos dos estados, Distrito Federal e municpios (art. 212). No entanto, como o texto constitucional estabelece esses percentuais mnimos em relao receita resultante de impostos, alm do desrespeito contumaz norma estabelecida na Carta Magna, encontrou-se, especialmente a partir do governo FHC, outro mecanismo de burlar essa exigncia. Passou-se a criar novas fontes de receita, nomeando-as, porm, no com a palavra imposto, mas utilizando o termo contribuio, como so os casos da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cons), Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) e Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (Cide). A essas receitas, como no recebem o nome de impostos, no se aplica a vinculao oramentria constitucional dirigida educao.

Persistncia do con lito na situao atual


Dada essa histrica resistncia a investir na educao, o Brasil chegou ao nal do sculo XX sem resolver um problema que os principais pases, inclusive nossos vizinhos Argentina, Chile e Uruguai, resolveram na virada do sculo XIX para o XX: a universalizao do ensino fundamental, com a consequente erradicao do analfabetismo. Para enfrentar esse problema, a Constituio de 1988 previu, nas disposies transitrias, que o poder pblico nas suas trs instncias (a Unio, os estados e os municpios) deveria, pelos dez anos seguintes, destinar 50% do oramento educacional para essa dupla nalidade. Isso no foi feito. Quando esse prazo estava vencendo, o governo criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) com prazo de mais dez anos para essa mesma nalidade; e a LDB, por sua vez, instituiu a dcada da educao; seguiu-se a aprovao, em 2001, do Plano Nacional de Educao, que tambm se estenderia por dez anos. No nal de 2006, ao se esgotarem os dez anos do prazo do Fundef, foi institudo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao (Fundeb), com prazo de 14 anos, ou seja, at 2020. Agora, quando mais da metade do tempo do PNE j passou, vem um novo Plano o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) estabelecer

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um novo prazo, desta vez de 15 anos, projetando a soluo do problema para 2022. Nesse diapaso, j podemos conjecturar sobre um novo Plano que ser lanado em 2022, prevendo, quem sabe, mais vinte anos para resolver o mesmo problema. V-se, pois, que o direito educao segue sendo proclamado, mas o dever de garantir esse direito continua sendo protelado. No contexto atual a essa tendncia protelatria adicionado outro ingrediente, representado pela demisso do Estado que alimenta o recurso lantropia e ao voluntariado, transferindo para a sociedade civil, em suas diferentes instncias, a responsabilidade pela educao. Nos ltimos vinte anos tal tendncia vem se manifestando no fortalecimento da iniciativa privada e envolvendo uma franca privatizao do ensino superior, dominado por grandes conglomerados com participao internacional por meio de aes na Bolsa de Valores; passa pelas parcerias pblicoprivadas, as famosas PPPs; pela converso de dirigentes e ex-dirigentes da educao pblica em consultores de grupos privados; pela adoo por governos municipais e estaduais de material didtico produzido por grupos privados como COC, Anglo, Positivo, Objetivo, entre outros; e chega responsabilizao de toda a sociedade pela educao bsica. No Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o apelo ao voluntariado teve sua manifestao mais conspcua num folheto publicitrio distribudo pelo MEC para a Campanha Acorda Brasil. Est na hora da escola, lanado em maro de 1995, portanto no incio da gesto Paulo Renato. Nesse folheto apela-se aos cidados para patrocinar palestras, seminrios e cursos de atualizao nas escolas; para doar livros e assinaturas de jornais e revistas, materiais e recursos didticos; prestar auxlio administrativo escola; ministrar aulas de reforo para crianas com diculdade de aprendizagem. Tudo se passa como se a educao tivesse deixado de ser assunto de responsabilidade pblica a cargo do Estado, transformando-se em questo da alada da lantropia. No Governo Lula esse papel est sendo desempenhado pelo Movimento Todos pela Educao, de iniciativa do empresariado paulista, que, a atestar a vigncia da promiscuidade pblico-privada, veio a dar nome ao decreto que instituiu, em abril de 2007, o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o qual sintetiza a principal poltica educacional em vigor atualmente no Brasil. Dir-se-ia que essa tendncia do Poder Pblico em transferir a responsabilidade pela educao para o conjunto da sociedade, guardando para si o poder de regulao e de avaliao das instituies e dos resultados do processo educativo, operou uma inverso no princpio constitucional que considera a educao direito de todos e dever do Estado, passando-se a considerar a educao pblica como dever de todos e direito do Estado. Por esse caminho ser acentuada a equao perversa que marca a poltica educacional brasileira atual, assim caracterizada: lantropia + protelao + fragmentao + improvisao = precarizao geral do ensino no pas.

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Concluso: o Sistema Nacional de Educao como garantia do direito educao


A organizao do sistema nacional de ensino foi a via adotada pelos principais pases, a exemplo da Europa e tambm de nossos vizinhos Argentina, Chile e Uruguai, para assegurar o direito educao s suas respectivas populaes. O Brasil no seguiu esse caminho e, por isso, foi cando para trs ao invocar recorrentemente, em especial na discusso dos projetos da primeira e da atual LDB, o argumento de que a adoo do regime federativo seria um fator impeditivo da instituio de um Sistema Nacional de Educao. Contrariamente a essa argumentao, eu diria que a forma prpria de se responder adequadamente s necessidades educacionais de um pas organizado sob o regime federativo exatamente por meio da organizao de um Sistema Nacional de Educao. Isso porque, sendo a Federao a unidade de vrios estados que, preservando suas respectivas identidades, intencionalmente se articulam tendo em vista assegurar interesses e necessidades comuns, ela postula o sistema nacional. Este, no campo da educao, representa a unio intencional dos vrios servios educacionais que se desenvolvem no mbito territorial dos diversos entes federativos que compem o Estado federado nacional. Na construo do Sistema Nacional de Educao e na efetivao do Plano Nacional de Educao, deve-se levar em conta o regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, conforme disposto na Constituio Federal, efetuando uma repartio das responsabilidades entre os entes federativos, todos voltados para o mesmo objetivo de assegurar o direito de cada brasileiro, provendo uma educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao. Na repartio das responsabilidades os entes federativos concorrero na medida de suas peculiaridades e de suas competncias especcas consolidadas pela tradio e conrmadas pelo arcabouo jurdico. Assim, as normas bsicas que regularo o funcionamento do sistema sero de responsabilidade da Unio, consubstanciadas na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e no Plano Nacional de Educao, traduzidas e especicadas pelas medidas estabelecidas no mbito do Conselho Nacional de Educao. Os estados e o Distrito Federal podero expedir legislao complementar, adequando as normas gerais a eventuais particularidades locais. No incluo aqui os municpios porque a Constituio Federal no lhes confere a competncia para legislar em matria de educao. Veja-se o artigo 30 da Constituio que trata das competncias dos municpios. O inciso VI assim reza: manter, com a cooperao tcnica e nanceira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental (VITA, 1989, p. 122). O nanciamento do sistema ser compartilhado pelas trs instncias, conforme o regime dos fundos de desenvolvimento educacional. Assim, alm do Fundeb,

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que dever ser aperfeioado, cabe criar tambm um Fundo de Manuteno da Educao Superior (Fundes). Se, no caso do Fundeb, a maioria dos recursos provm de estados e municpios, cabendo Unio um papel complementar, em relao ao Fundes a responsabilidade da Unio ser dominante, entrando os estados apenas em carter complementar, limitando-se aos casos de experincia j consolidada na manuteno de universidades. A formao de professores, a denio da carreira e as condies de exerccio docente constituem algo que no pode ser conado aos municpios. Isso no possvel, de fato, porque a grande maioria dos municpios no preenche os requisitos para atuar nesse mbito. E tambm no possvel, de direito, porque a prpria LDB, pelo inciso V do artigo 11, os impede de atuar na formao de professores, uma vez que somente podero se dedicar a outros nveis de ensino ulteriores ao fundamental quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino. Dado que a formao de professores ocorre, como regra, no nvel superior e, transitoriamente, no nvel mdio, escapa aos municpios essa atribuio. Segue-se que as questes relativas ao magistrio constituem matria de responsabilidade compartilhada entre Unio e estados. A responsabilidade principal dos municpios incidir sobre a construo e conservao dos prdios escolares e de seus equipamentos, assim como sobre a inspeo de suas condies de funcionamento, alm, claro, dos servios de apoio como merenda escolar, transporte escolar, entre outros. Efetivamente, so esses os aspectos em que os municpios tm experincia consolidada. Os municpios, de modo geral, esto equipados para regular, por uma legislao prpria, a ocupao e uso do solo. Rotineiramente, cabe s prefeituras examinar projetos relacionados aos mais variados tipos de construo, vericando sua adequao nalidade da obra a ser construda. Assim, quer se trate de moradias, de hospitais, de restaurantes, de igrejas, entre outras obras, o rgo municipal ir vericar se o projeto atende s caractersticas prprias do tipo de construo preconizado luz da nalidade que lhe caber cumprir. Ora, evidente que, em se tratando das escolas, as prefeituras tambm podem cumprir, sem qualquer diculdade, essa funo. Poder-se-ia argumentar que esse tratamento dado aos municpios reduziria sua importncia e o grau de sua autonomia. Deve-se frisar, contudo, que a diferena de graus de autonomia no signica reduo de importncia para as instncias que detm menor autonomia. comum armar-se que o municpio a instncia mais importante, pois a onde, concretamente, vivem as pessoas. Desse ponto de vista, o estado e a Unio se conguram como instncias abstratas, j que sua realidade se materializa, de fato, no recorte dos municpios. Ora, mas se assim , ento est

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claro que a congurao dos estados e da Unio, sua estrutura, sua organizao e administrao so operadas por indivduos concretos, cidados reais, ou seja, os habitantes dos municpios. Portanto, se a autonomia se concentra mais nos estados do que nos municpios porque, no mbito do estado, ela se exercita em relao a todos os municpios que o integram e no apenas por parte de cada municpio em confronto com os demais. O mesmo se diga da Unio, cuja autonomia se exerce em relao a todas as unidades federativas e no apenas na contraposio entre elas. Em ltima instncia, so os muncipes que atuam simultaneamente nas trs instncias que, obviamente, se fortalecem reciprocamente, na medida em que se estreitam os laos de articulao que as unem em torno de propsitos e interesses comuns. No cabe, pois, postularem-se autonomias articiais, enunciando discursos que no correspondem realidade efetiva. No caso da educao, para car no nosso campo de interesse, o discurso da autonomia local ou regional com as normas decorrentes teve efeitos bem diferentes do proclamado, o que pode ser constatado tanto no plano diacrnico, isto , historicamente, como no plano sincrnico, ou seja, nas condies atuais. Assim, por exemplo, a historiograa registra que o Ato Adicional de 1834 teve o propsito de descentralizar a instruo primria, conferindo maior grau de autonomia s provncias, o que lhes permitiria maior margem de criatividade e adequao da instruo s suas necessidades e caractersticas especcas. Mas no foi propriamente isso o que ocorreu. A tendncia que prevaleceu foi que, embora as reformas do governo imperial tivessem validade apenas para o chamado municpio neutro, isto , a cidade do Rio de Janeiro, capital do Imprio, as provncias acabavam por tom-las como modelo na organizao da instruo pblica nos respectivos territrios, reproduzindo as mesmas medidas adotadas pelo governo central. A partir de um estudo minucioso das fontes primrias representadas pela legislao educacional do Imprio brasileiro e pelos relatrios dos presidentes de provncias e dos inspetores de instruo pblica, Andr Castanha analisou os currculos da escola primria, os mtodos de ensino, os castigos e prmios, os livros e manuais didticos, o perl dos professores, as condies para o exerccio do magistrio, as escolas normais e os alunos-mestres (CASTANHA, 2007), constatando signicativas semelhanas nesses diferentes aspectos nas provncias estudadas, o que se explica pelo fato de que as provncias seguiram as orientaes dos centros mais desenvolvidos, especialmente da Corte e Provncia do Rio de Janeiro, reproduzindo nas respectivas legislaes provinciais os mesmos princpios e dispositivos do centro irradiador (ibid., p. 510). E isso vem se repetindo, em maior ou menor grau, at os dias atuais. A melhor forma de fortalecer as instncias locais no , necessariamente, conferir-lhes autonomia, deixando-as, de certo modo, prpria sorte. Na verdade,

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a melhor maneira de respeitar a diversidade dos diferentes locais e regies articul-los no todo, e no isol-los. Isso porque o isolamento tende a fazer degenerar a diversidade em desigualdade, cristalizando-a pela manuteno das decincias locais. Inversamente, articuladas no sistema, enseja-se a possibilidade de fazer reverter as decincias, o que resultar no fortalecimento das diversidades em benefcio de todo o sistema. Por isso, considero equivocada a poltica de municipalizao do ensino fundamental. Seu efeito est sendo exacerbar as desigualdades de vez, o que leva ao seguinte resultado: municpios pobres tm uma educao pobre, municpios remediados, uma educao remediada e municpios ricos, uma educao de melhor qualidade. Em suma, o Sistema Nacional de Educao integra e articula todos os nveis e modalidades de educao com todos os recursos e servios que lhes correspondem, organizados e geridos, em regime de colaborao, por todos os entes federativos sob coordenao da Unio. Fica claro, pois, que a repartio das atribuies no implica a excluso da participao dos entes aos quais no cabe a responsabilidade direta pelo cumprimento daquela funo. Eles participaro por meio dos respectivos colegiados, acompanhando e apresentando subsdios que venham a tornar mais qualicadas as decises tomadas. E assumiro responsabilidades diretas nos aspectos que lhes correspondem, por meio das Secretarias e Conselhos Estaduais de Educao e das Secretarias e Conselhos Municipais de Educao, sempre que tal procedimento venha a concorrer para a exibilizao e maior eccia da operao do sistema sem prejuzo, evidentemente, do comum padro de qualidade que caracteriza o Sistema Nacional de Educao. Devemos caminhar resolutamente na via da construo de um verdadeiro Sistema Nacional de Educao, isto , um conjunto unicado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional e com procedimentos tambm comuns, visando a assegurar educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao do pas. No se trata, portanto, de se entender o Sistema Nacional de Educao como um grande guarda-chuva com a mera funo de abrigar 27 sistemas estaduais de ensino, includo o do Distrito Federal, o prprio sistema federal de ensino e, no limite, 5.570 sistemas municipais de ensino, supostamente autnomos entre si. Se for aprovada uma proposta nesses termos, o Sistema Nacional de Educao se reduzir a uma mera formalidade, mantendo-se, no fundamental, o quadro de hoje com todas as contradies, desencontros, imprecises e improvisaes que marcam a situao atual, de fato avessa s exigncias da organizao da educao na forma de um sistema nacional. preciso, pois, instituir um sistema nacional em sentido prprio que, portanto, no dependa das adeses autnomas e a posteriori de estados e municpios. Sua adeso ao sistema nacional deve decorrer da participao efetiva na sua

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construo, submetendo-se, em consequncia, s suas regras. No se trata, pois, de conferir a estados e municpios, a partir dos respectivos sistemas autnomos, a prerrogativa de aderir ou no a este ou quele aspecto que caracteriza o sistema nacional. E no cabe invocar a clusula ptrea da Constituio referente forma federativa de Estado com a consequente autonomia dos entes federados. Isso porque o Sistema Nacional de Educao no do governo federal, mas da Federao, portanto, dos prprios entes federados que o constroem conjuntamente e participam, tambm em conjunto, de sua gesto. Concebido na forma indicada e efetivamente implantado o Sistema Nacional de Educao, seu funcionamento ser regulado pelo Plano Nacional de Educao, ao qual cabe, a partir do diagnstico da situao em que o sistema opera, formular as diretrizes, denir as metas e indicar os meios pelos quais as metas sero atingidas no perodo de vigncia do plano denido, pela nossa legislao, em dez anos. Se o caminho que acabo de apontar for efetivamente seguido, o direito educao estar assegurado a todos os brasileiros. Entretanto, se novamente enveredarmos por disputas localistas, perdendo de vista o objetivo maior da construo de um sistema educacional slido, consistente, regido por um mesmo padro de qualidade que torne a educao pblica acessvel a toda a populao do pas sem uma nica exceo, mais uma vez estaremos adiando a soluo do problema educativo. E as perspectivas no sero nada animadoras, pois um pas que no cuida seriamente da educao de suas crianas e jovens, propiciando s novas geraes uma formao adequada, est cassando o prprio futuro.

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Recebido em 2 de junho de 2013. Aprovado em 17 de julho de 2013.

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