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M.

Teixeira de Sousa


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A TUTELA JURISDICIONAL DOS INTERESSES DIFUSOS
NO DIREITO PORTUGUS


Miguel Teixeira de Sousa
(ProIessor CatedratIco da FacuIdade de DIreIto de LIsboa)

1. Noes introdutrias, 2. Interesses individuais, pblicos e difusos; I. Critrios de distino; 1. Interesses
privados e pblicos; 2. Caracterizao dos interesses difusos; II. Modalidades dos interesses difusos; 1. Generalidades; 2.
Concretizao; III. Meios da tutela jurisdicional; 1. Generalidades; 2. Concretizao; 3. Tutela jurisdicional dos interesses
difusos; I. Enquadramento legal; 1. Regime constitucional; 2. Legislao ordinria; II. Objeto da ao popular; 1. mbito
constitucional; 2. Concretizao ordinria; 3. Indemnizao; III. Legitimidade popular; 1. Generalidades; 2. Concretizao;
3. Caracterizao; 4. Interesse em demandar; IV. Interessados ausentes; 1. Regime processual; 2. mbito do regime; V.
Meio judicial; 1. Ativismo judicirio; 2. Apoios econmicos; VI. mbito do caso julgado; 1. Enquadramento; 2. Critrio geral;
3. Critrio especial; 4. Observao final.



1.
Noes introdutrias

As aes inibitrias constituem uma modalidade das aes condenatrias e podem ser
definidas como aquelas atravs das quais se exige a algum a omisso da violao de um direito:
o caso, por exemplo, da ao destinada a evitar a ofensa a direitos da personalidade (cf. art.
70., n. 2, do Cdigo Civil), da ao de preveno da perturbao ou esbulho da posse (cf. art.
1276. do Cdigo Civil), da ao destinada a proibir a emisso de fumo e a produo de rudos
(art. 1346. do Cdigo Civil) ou ainda da ao que visa a inibio do uso ou recomendao de
clusulas contratuais gerais (art. 25. do Decreto-lei 446/85, de 25/10)
1
. Estes exemplos so
apenas concretizaes legais de aes inibitrias (e no termos de uma enunciao taxativa), pois
que essas aes devem ser consideradas admissveis sempre que exista o fundado receio da
violao de um direito.
As aes inibitrias no devem ser confundidas com as aes de condenao in futurum. A
distino pode ser estabelecida da seguinte forma:
As aes inibitrias impem, de imediato, o cumprimento de um dever de omisso;

1
Sobre a evoIuo hIstrIca da aco InIbItrIa, cI. STEPHAN, DIe UnterIassungskIage (1908), 4 ss.; sobre aIguns
probIemas suscItados peIas aces InIbItrIas, cI. L. C. MARNON, TuteIa nIbItrIa]ndIvIduaI e coIetIva
4
(2006),
34 ss.; especIIIcamente sobre a aco que vIsa a InIbIo do uso ou recomendao de cIausuIas contratuaIs
geraIs, e acentuando a sua vertente "cIvIco]socIaI", cI. acrdo do Supremo TrIbunaI de ]ustIa de 31]5]2011
(854]10.2T]PRT.S1).

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As aes de condenao in futurum impem, no momento em que a obrigao se
tornar exigvel, o seu cumprimento
2
.
As aes inibitrias tambm no se confundem com as providncias cautelares de contedo
inibitrio:
As aes inibitrias fornecem uma tutela definitiva;
As providncias cautelares de contedo inibitrio como, por exemplo, uma
providncia no especificada (cf. art. 362., n. 1, do Cdigo de Processo Civil) ou o
embargo de obra nova (cf. art. 397., n. 1, do Cdigo de Processo Civil) fornecem
uma tutela provisria at definio da situao atravs da deciso que vir a ser
proferida na ao principal.

2.
Interesses individuais,
pblicos e difusos

I. Critrios de distino
1. Interesses privados e pblicos
bem conhecida a distino traada por Ulpianus entre o direito pblico e o privado:
publicum ius est, quod ad statum rei Romanae spectat, privatum, quod ad singulorum utilitatem
pertinet (Digesto, 1.1.1.2). Desta definio tem sido extrado, ao longo dos tempos, um critrio
baseado no interesse para distinguir entre o direito pblico e o direito privado: atravs do direito
pblico so prosseguidos os interesses da comunidade e atravs do direito privado so realizados
os interesses privados. Em termos tendenciais, pode dizer-se que este critrio aceitvel para
traar a distino entre o direito pblico e o direito privado.
Todavia, o problema que aquela clssica definio levanta no tanto o de saber se ela
contm um critrio adequado para distinguir entre o direito pblico e o direito privado, mas antes o
de determinar se a distino que ela enuncia esgota as qualificaes possveis, isto , se todos os
interesses tero de ser qualificados como pblicos ou como privados. Concretizando a questo no
aspeto subjetivo, cabe perguntar se o Estado e o indivduo devem ser os nicos titulares de
situaes subjetivas. A resposta a essa questo implica a anlise dos chamados interesses
difusos.

2. Caracterizao dos interesses difusos
a. Os interesses difusos podem ser definidos como aqueles que pertencem a todos e a cada
um dos membros de uma comunidade, de um grupo ou de uma classe, sendo, no entanto,
insuscetveis de apropriao individual por qualquer desses sujeitos
3
. Os interesses difusos

2
CI. ZEUNER, FestschrIIt Ir Hans DIIe (1963), 310 ss.
3
CI., por exempIo, DENT, nteressI dIIIusI, NovIssImo DIgesto taIIano]AppendIce V (1983), 306 ss.; TROCKER,
nteressI coIIettIvI e dIIIusI, EncIcIopedIa CIurIdIca (1989), 1 ss.; TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade ProcessuaI e
Aco PopuIar no DIreIto do AmbIente, In FRETAS DO AMARAL]TAVARES DE ALMEDA (Coord.), DIreIto do
AmbIente (1994), 412; seguIndo esta orIentao, cI. acrdo do Supremo TrIbunaI de ]ustIa de 3]9]1998,

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pertencem, na feliz expresso de M. Cappelletti, a todos e a ningum"
4
, porque os bens jurdicos
a que se referem como, por exemplo, o meio ambiente, o patrimnio cultural, o consumo ou a
qualidade de vida so de todos e no podem ser atribudos em exclusividade a nenhum sujeito.
Desta caracterizao decorre que os interesses difusos possuem, simultaneamente, uma
dimenso supraindividual e individual, no sendo nem apenas supraindividuais, nem apenas
individuais: o interesse difuso um interesse supraindividual que pode ser gozado por qualquer
sujeito, sem que este possa apropriar-se do bem a que ele se refere
5
.
A relevncia dos interesses difusos decorre, entre outras causas, dos fenmenos de
massificao que so caractersticos das sociedades industriais e ps-industriais: massificao da
produo, da distribuio, da informao e do consumo, o que se traduz numa massificao dos
respetivos conflitos e o que origina os chamados danos de massas
6
. Estes danos podem ser
produzidos por simples atos individuais, como, por exemplo, o lanamento no mercado de um
produto nocivo sade, a concorrncia desleal de um comerciante, a falsa informao de uma
empresa sobre a sua real situao econmica, a violao por um empregador de uma conveno
coletiva de trabalho ou ainda a poluio do ar ou da gua por uma fbrica.
As sociedades modernas apresentam ainda uma outra caracterstica que relevante para a
delimitao dos interesses difusos: elas so, cada vez mais, sociedades de risco
7
. O progresso
tcnico traz evidentes vantagens (basta pensar no conforto pessoal que proporcionado pelas
sociedades modernas e na facilidade de comunicao, de informao e de deslocao que elas
possibilitam), mas esse progresso tambm aumenta o potencial de risco e comporta alguns
perigos. Algumas catstrofes industriais demonstram-no facilmente.

b. Dado que os interesses difusos correspondem a interesses supraindividuais e
necessariamente plurissubjetivos, cabe perguntar o que os distingue dos interesses pblicos, com
os quais comungam daquela caracterstica de supraindividualidade
8
. A diferena parece poder ser
traada nos seguintes moldes:
Os interesses pblicos correspondem aos interesses gerais de uma coletividade, mas
abstraem dos interesses individuais que esto a ser satisfeitos; por isso, eles
caracterizam-se pela sua prevalncia sobre o interesse particular;

CoIectnea de ]urIsprudencIa]Acrdos do Supremo TrIbunaI de ]ustIa 1998]3, 19; para maIores
desenvoIvImentos, cI. TEXERA DE SOUSA, A LegItImIdade PopuIar na TuteIa dos nteresses DIIusos (2003), 20
ss.
4
CAPPELLETT, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 30 (1975), 372.
5
CI., por exempIo, VCORT, nteressI coIIettIvI e processo La IegIttImazIone ad agIre (1979), 23 ss.; TEXERA
DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 21 ss.
6
CI., por exempIo, KOCH]WLLNCMANN, Croschden und Ihre AbwIckIung - EInIhrung In eIn
InterdIszIpIInres Forschungsprojekt, In KOCH]WLLNCMANN, Croschden - CompIex Damages (1998), 11 ss.;
TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 156 ss.
7
CI., por exempIo, 8ECK, RIsIkogeseIIschaIt. AuI dem Weg In eIne andere Moderne (1986), 25 ss.
8
Sobre a dIIIcuIdade de dIstInguIr os Interesses pbIIcos dos Interesses dIIusos, cI. CARAVTA, DIrItto e socIeta
1982]2, 178 ss.; LND8LOM, ScandInavIan StudIes In Law 29 (1985), 107; sobre o tema, cI. tambem THERE, DIe
Wahrung berIndIvIdueIIer nteressen Im ZIvIIproze (1980), 70 ss.

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Os interesses difusos so interesses aferidos pelas necessidades efetivas que por
eles esto a ser satisfeitas a cada um dos membros de uma coletividade
9
; por isso,
eles caracterizam-se por terem, alm de uma dimenso supraindividual, uma
dimenso individual.
Assim, por exemplo, o exerccio da funo jurisdicional pelos tribunais e a excluso da
autotutela correspondem a um interesse pblico, ainda que s uma parcela relativamente restrita
da populao tenha necessidade de recorrer aos tribunais para tutelar os seus direitos ou
interesses. Em contrapartida, os interesses difusos so sempre interesses que esto a satisfazer
necessidades efetivas de cada um dos membros de uma classe ou de um grupo: os interesses
difusos dos consumidores ou dos habitantes de uma regio no podem ser pensados sem as
utilidades que eles concretamente atribuem queles consumidores ou habitantes. Na
jurisprudncia, considerou-se um caso paradigmtico de interesse difuso aquele que se refere
aos valores do primado da lei, do respeito pela legalidade democrtica e, por inerncia, ao
primado do respeito pela dignidade da pessoa humana, enquanto fundamento, princpio e fim de
toda a construo jurdica
10

A distino entre os interesses difusos e os interesses pblicos tambm radica na diferente
legitimidade para promover a sua tutela jurisdicional:
A legitimidade para solicitar a tutela dos interesses pblicos pertence a um rgo do
Estado, que o Ministrio Pblico ou uma entidade equivalente;
A legitimidade para a tutela dos interesses difusos cabe aos elementos da sociedade
civil, quer dizer, a organizaes representativas e a indivduos.
A participao dos grupos e dos indivduos na tutela dos interesses difusos coincide, quer
com o discurso sobre a emancipao da sociedade civil perante o Estado que volta a ser
dominante na ps-modernidade, quer com o reconhecimento de que a dicotomia entre o direito
pblico e o direito privado no consegue abarcar certos interesses que superam essa distino
11
.
o que sucede com os interesses difusos: repetindo uma feliz expresso, pode dizer-se que eles
possuem uma alma pblica e um corpo privado
12
.

II. Modalidades dos interesses difusos
1. Generalidades
O art. 81., nico, do Cdigo de Defesa do Consumidor brasileiro (Lei n. 8.078, de
11/9/1990) distingue entre os interesses difusos, os interesses coletivos e os interesses individuais

9
A mera deIesa da tuteIa da IegaIIdade urbanIstIca por "vIoIao gravosa de dIversas normas do PDM de PombaI
e de normas do RCEU que obstacuIIzam a IegaIIzao da[.] obra" mostra-se InsuIIcIente para a tItuIarIdade de
um Interesse dIIuso por parte dos autores, poIs que estes no Invocam nenhuma razo que permIta a
Interveno da ao popuIar: acrdo do TrIbunaI CentraI AdmInIstratIvo SuI de 23]1]2014 (10452]13);
dIIerentemente, acrdo da ReIao de LIsboa de 20]6]2006 (11260]2005-7).
10
Acrdo da ReIao de LIsboa de 22]6]2013 (720]13.0TVLS8-A.L1-6).
11
CI. CAPPELLETT, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 30 (1975), 367 ss.

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homogneos
13
. Esta tripartio tambm conhecida no direito portugus (cfr., por exemplo, art.
3., al. f), e 13., al. c), da Lei n. 24/96, de 31/7 (Lei de Defesa dos Consumidores)), embora o
sentido de cada um dos seus termos no coincida com as definies que lhes so dadas naquele
conhecido preceito da legislao brasileira
14
.
Aquela tripartio j foi utilizada na jurisprudncia portuguesa para justificar a atribuio de
legitimidade para a tutela de interesses difusos. O acrdo da Relao de Lisboa de 12/6/1997
15

qualificou a cobrana pela Portugal Telecom, SA, do valor de duas assinaturas mensais pelo
mesmo perodo de tempo como uma violao dos interesses coletivos dos consumidores, mas
recusou a integrao destes interesses nos interesses difusos e, por isso, no reconheceu
legitimidade Associao Portuguesa para a Defesa do Consumidor na ao popular por ela
proposta para defesa daqueles interesses. Porm, esta deciso foi revogada pelo acrdo do
Supremo Tribunal de Justia de 17/2/1998
16
, que, seguindo a orientao definida no acrdo do
Supremo Tribunal de Justia de 23/9/1997
17
numa idntica ao proposta pela Associao de
Consumidores de Portugal, aceitou a tripartio dos interesses difusos lato sensu em interesses
difusos stricto sensu, interesses coletivos e interesses individuais homogneos e reconheceu a
legitimidade das associaes de consumidores para obter a tutela jurisdicional de quaisquer
desses interesses.


12
COLAO ANTUNES, A tuteIa dos Interesses dIIusos em DIreIto AdmInIstratIvo]Para uma IegItImao
procedImentaI (1989), 23.
13
CI., por exempIo, MANCUSO, nteresses DIIusos
5
(2001), 74 ss.; sobre a tuteIa coIetIva no 8rasII, CI. T.
ARRUDA ALVM WAM8ER, RIvIsta trImestraIe dI dIrItto e procedura cIvIIe 64 (2010), 515 ss.; cI. tambem art. 1."
do CdIgo ModeIo de Processos CoIetIvos para bero-AmerIca: "A ao coIetIva sera exercIda para a tuteIa de: -
Interesses ou dIreItos dIIusos, assIm entendIdos os transIndIvIduaIs, de natureza IndIvIsIveI, de que seja tItuIar
um grupo, categorIa ou cIasse de pessoas IIgadas por cIrcunstncIas de Iato ou vIncuIadas, entre sI ou com a
parte contrarIa, por uma reIao jurIdIca base; - Interesses ou dIreItos IndIvIduaIs homogeneos, assIm
entendIdo o conjunto de dIreItos subjetIvos IndIvIduaIs, decorrentes de orIgem comum, de que sejam tItuIares
os membros de um grupo, categorIa ou cIasse" (cI. tambem CD, ArIzona ]ournaI oI nternatIonaI and
ComparatIve Law 23 (2005]2006), 37 ss.); Fundamentos deI anteproyeto de CdIgo CIvII y ComercIaI de Ia
NacIn [ArgentIna (2012), 28: "Derecho subjetIvo sobre un bIen IndIvIduaImente dIsponIbIe por su tItuIar: se
trata del patrimonio como atributo de la persona, los bienes que lo integran, y los derechos reales o creditrios; Derechos
de IncIdencIa coIectIva sobre bIenes coIectIvos: se reIIere a aqueIIos que son IndIvIsIbIes y de uso comn, sobre
Ios cuaIes no hay derechos subjetIvos en sentIdo estrIcto. Estos bIenes no pertenecen a Ia esIera IndIvIduaI sIno
socIaI y no son dIvIsIbIes en modo aIguno; Derechos IndIvIduaIes homogeneos: en estos supuestos una causa
comn aIecta a una pIuraIIdad de derechos y por Io tanto se permIte un recIamo coIectIvo. Se dIIerencIan de Ios
prImeros en cuanto a que se permIten processos coIectIvos, como Io proponemos en materIa de
responsabIIIdad. Se dIstInguen de Ios segundos porque son derechos subjetIvos IndIvIduaIes y no IndIvIsIbIes,
como eI ambIente".
14
Para uma aprecIao geraI, cI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 43 ss.
15
CoIectnea de ]urIsprudencIa 1997]3, 107.
16
CoIectnea de ]urIsprudencIa]Acrdos do Supremo TrIbunaI de ]ustIa 1998]1, 84.
17
8oIetIm do MInIsterIo da ]ustIa 469, 432 = CoIectnea de ]urIsprudencIa]Acrdos do Supremo TrIbunaI de
]ustIa 1997]3, 30 = RevIsta Portuguesa de DIreIto do Consumo 12 (1997), 111 (com anotao concordante de
P. DUARTE).

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2. Concretizao
a. Alguns interesses difusos so subjetivamente indiferenciados, porque se referem a bens
pblicos (na aceo econmica da expresso), ou seja, a bens que s podem ser gozados numa
dimenso coletiva: pense-se, por exemplo, no interesse de qualquer pessoa na qualidade do ar ou
de qualquer consumidor na qualidade dos bens e servios prestados
18
. Estes interesses, que
pertencem a uma pluralidade indiferenciada e indeterminada de sujeitos e que correspondem
queles que J. C. Barbosa Moreira designou por interesses essencialmente coletivos
19
, so os
interesses difusos stricto sensu.
Uma outra das modalidades dos interesses difusos lato sensu so os interesses coletivos.
Enquanto os interesses difusos stricto sensu so aqueles que incidem sobre bens pblicos (no
sentido econmico da expresso) e que, por isso, possuem necessariamente uma pluralidade de
titulares, os interesses coletivos correspondem aos interesses difusos que J. C. Barbosa Moreira
designou por acidentalmente coletivos
20
, ou seja, so os interesses que incidem sobre bens
privados de uma pluralidade de sujeitos que, por qualquer circunstncia, podem ser defendidos
conjuntamente: o que sucede, por exemplo, quando os proprietrios de apartamentos e de
outras habitaes num aldeamento turstico pretendem acionar o vendedor e construtor por
motivos relacionados com a m qualidade da construo. Os interesses coletivos necessitam
como referiu B. Caravita de um grau relativamente elevado de auto-organizao entre os seus
titulares
21
.

b. A considerao de que os interesses difusos possuem uma dupla dimenso
supraindividual e individual importante para delimitar os interesses individuais homogneos:
Os interesses difusos stricto sensu e os interesses coletivos so o reflexo da
dimenso supraindividual dos interesses difusos, isto , so os interesses difusos
considerados na sua dimenso supraindividual;
Os interesses individuais homogneos so a refrao daqueles na esfera de cada um
dos seus titulares, ou seja, so a concretizao dos interesses difusos stricto sensu e
dos interesses coletivos na esfera dos indivduos.
Do exposto resulta que os interesses individuais homogneos no so algo de diferente dos
interesses difusos stricto sensu ou dos interesses coletivos, mas estes mesmos interesses
considerados na sua dimenso individual.
Sendo assim, os interesses individuais homogneos podem ser definidos como os
interesses que cabem a cada um dos titulares de um interesse difuso stricto sensu ou de um

18
nesta acepo que devem ser compreendIdos os "Interesses coIectIvos dos consumIdores" reIerIdos no art.
1.", n." 1, da DIrectIva 98]27]CE, de 19]5]1998 (]ornaI OIIcIaI L 166, de 11]6]1998).
19
8AR8OSA MORERA, TuteIa jurIsdIcIonaI dos Interesses coIetIvos ou dIIusos, In 8AR8OSA MORERA, Temas de
DIreIto ProcessuaI (TerceIra SerIe) (1984), 196; VCORT, nteressI coIIettIvI cIt., 32 s., reIere-se aos Interesses
"de natureza IntrInsecamente coIectIva".
20
8AR8OSA MORERA, TuteIa jurIsdIcIonaI cIt. 196.
21
CI. CARAVTA, RIvIsta crItIca dI dIrItto prIvato 3 (1985), 42.

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interesse coletivo. Por exemplo: o interesse na qualidade do ar um interesse difuso stricto sensu,
mas o interesse de cada um dos habitantes de uma regio naquela qualidade um interesse
individual homogneo. Em contrapartida, os lesados pelo consumo de um produto nocivo sade
so titulares de um interesse coletivo, sendo o interesse de cada um desses prejudicados
igualmente um interesse individual homogneo.

III. Meios da tutela jurisdicional
1. Generalidades
a) Corresponde a uma verificao comum suscetvel de ser facilmente comprovada pela
consulta da generalidade das legislaes nacionais que os regimes processuais tomam como
base as situaes jurdicas que possuem um nico titular ativo ou passivo. Mesmo a simples
pluralidade de partes tratada por essas legislaes atravs das necessrias adaptaes perante
o regime paradigmtico, que o da singularidade do autor e do ru da ao. Pode assim afirmar-
se que a tutela processual toma como parmetro o interessado individual e adapta esse regime s
situaes de pluralidade de interessados.
Ainda assim, a necessidade de facilitar a tutela de interesses plurissubjetivos levou a
legislador a regular alguns institutos especficos. Na ordem jurdica portuguesa, h que considerar
os seguintes:
O litisconsrcio e a coligao: se a relao material controvertida respeitar a vrias
pessoas ou se houver vrias relaes materiais controvertidas conexas com titulares
distintos, todas os interessados podem propor a ao conjuntamente (cf. art. 32. e
36. do Cdigo de Processo Civil; art. 12. do Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos);
A apensao de aes: pode ser ordenada a apensao de aes que, por se
verificarem os pressupostos de admissibilidade do litisconsrcio, da coligao, da
oposio ou da reconveno, pudessem ser reunidas num nico processo (art. 267.,
n. 1, do Cdigo de Processo Civil; cf. art. 28., n. 1, e 68., n. 1, do Cdigo de
Processo nos Tribunais Administrativos);
A test case litigation (escolha e deciso do caso exemplar): quando, no mbito do
contencioso administrativo, sejam intentados mais de 20 processos que, embora
reportados a diferentes pronncias da mesma entidade administrativa, digam respeito
mesma relao jurdica material ou, ainda que respeitantes a diferentes relaes
jurdicas coexistentes em paralelo, sejam suscetveis de ser decididos com base na
aplicao das mesmas normas a idnticas situaes de facto, o presidente do tribunal
pode determinar, ouvidas as partes, que seja dado andamento a apenas um ou alguns
deles, que neste ltimo caso so apensados num nico processo, e se suspenda a
tramitao dos demais (art. 48., n. 1, do Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos).


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b. A superao do "paradigma individualista" (na expresso de M. Cappelletti e B. Garth
22
)
torna-se inevitvel quando a tutela jurisdicional tiver por objeto os interesses difusos
23
. Para alm
das genricas dificuldades no acesso justia decorrentes de razes scio-econmicas, da falta
de informao sobre os direitos e das deficincias da resposta do aparelho judicirio, esse acesso
pode ainda ser dificultado pela dimenso dos litgios. Algumas vezes sucede que a pequena
dimenso individual destes no justifica o recurso aos tribunais por cada um dos sujeitos lesados,
pelo que apenas uma tutela coletiva se mostra economicamente vivel. Noutras vezes, sucede
precisamente o contrrio: a dimenso supraindividual do litgio desencoraja o sujeito individual a
recorrer aos tribunais para tutelar o seu interesse individual, pelo que somente uma tutela coletiva
pode ultrapassar esse dfice de tutela jurisdicional
24
.
Do referido no deve retirar-se a concluso de que os interesses difusos s podem ser
tutelados atravs de uma tutela coletiva, pois que da procedncia de uma vulgar ao individual
tambm pode decorrer a tutela daqueles interesses. Isso sucede principalmente na tutela de tipo
inibitrio: pense-se, por exemplo, que algum, invocando o seu direito sade, prope uma ao
para obrigar uma fbrica a baixar o nvel de poluio que ela produz; claro que qualquer outro
vizinho da fbrica beneficia da diminuio daquela poluio. Portanto, uma ao individual
tambm pode servir, de modo reflexo, de meio de tutela de interesses difusos.

2. Concretizao
a. Quando o objeto do processo um interesse difuso, a impossibilidade da presena em
juzo de todos os interessados levanta alguns problemas, nomeadamente quanto sua
representao pela parte demandante e aos efeitos do caso julgado da deciso final. Aquele
objeto tambm implica a superao de um regime processual assente numa viso liberal e
individualista, segundo a qual a funo do tribunal se deve limitar apreciao das provas
produzidas pelas partes e aplicao do direito aos factos provados. Um regime que transpe
para o plano processual uma perspetiva individualista naturalmente inadequado para a tutela
jurisdicional dos interesses difusos. O que se pretende no permitir que os interesses difusos
possam ser defendidos em juzo como qualquer interesse individual, mas sim construir um regime
que seja adequado s suas especialidades e possa dar expresso s suas particularidades.
Importa analisar a resposta que o ordenamento portugus fornece tutela jurisdicional dos
interesses difusos, pois que s por ela pode aferir-se a efetividade dessa proteo
25
. A exposio
subsequente incide sobre a tutela jurisdicional dos interesses difusos na ordem jurdica

22
CAPPELLETT]CARTH, The ProtectIon oI DIIIuse, Fragmented and CoIIectIve nterests In CIvII LItIgatIon, In
HA8SCHED (Ed.), EIIektIver Rechtsschutz und verIassungsmIge Ordnung (1983), 158.
23
Na doutrIna portuguesa, cI., por exempIo, ]. MACALHES, RevIsta de DIreIto PbIIco 8 (1990), 27 s.
24
CI. CAPPELLETT, 8uIIaIo Law RevIew 25 (1975]1976), 643 ss.; TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt.,
90 ss.; crItIco perante esta justIIIcao, cI. SCKER, DIe EInordnung des VerbandskIage In das System des
PrIvatrechts (2006), 32 ss.
25
Propondo uma anaIIse centrada na perspectIva dos "consumIdores" do sIstema jurIdIco, cI. CAPPELLETT,
RIvIsta dI dIrItto processuaIe 37 (1982), 243 ss.

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9

portuguesa, embora com exceo quer da rea do procedimento e do contencioso
administrativo
26
, quer da matria respeitante tutela penal e contraordenacional desses mesmos
interesses.

b. Na sequncia do Livro verde sobre a tutela coletiva dos consumidores
27
, o Comit
Econmico e Social elaborou uma consulta sobre a tutela coletiva na Europa
28
e a Comisso
elaborou uma comunicao ao Parlamento Europeu, ao Conselho ao Comit Econmico e Social
e ao Comit das Regies sobre a tutela coletiva ao nvel europeu
29
. Pode assim imaginar-se que,
no futuro, venha a existir alguma uniformizao legislativa no mbito das aes coletivas com
incidncia transfronteiria.

3.
Tutela jurisdicional
dos interesses difusos

I. Enquadramento legal
1. Regime constitucional
A soluo fornecida pelo direito portugus para a tutela jurisdicional dos interesses difusos
algo original. Segundo o disposto no art. 52., n. 3, da Constituio da Repblica Portuguesa, "
conferido a todos, pessoalmente ou atravs de associaes de defesa dos interesses em causa, o
direito de ao popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o
lesado ou lesados a correspondente indemnizao, nomeadamente para [...] promover a
preveno, a cessao ou a perseguio judicial das infraes contra a sade pblica, os direitos
dos consumidores, a qualidade de vida, a preservao do ambiente e do patrimnio cultural" e
ainda para assegurar a defesa dos bens do Estado, das regies autnomas e das autarquias
locais
30
. Como se pode concluir, a tutela dos interesses difusos no ordenamento jurdico
portugus realizada atravs de um representative proceeding, isto , atravs de um processo em
que o autor assume a representao de todos os demais titulares de um interesse difuso e em
que, como consequncia dessa representao, estes titulares beneficiam de um caso julgado

26
CI. art. 53.", n." 2 e 3, do CdIgo do ProcedImento AdmInIstratIvo e art. 9.", n." 2, do CdIgo de Processo nos
TrIbunaIs AdmInIstratIvos.
27
COM(2008) 794 IInaI, de 27]11]2008.
28
CI. Rumo a uma abordagem europeIa coerente sobre a aco coIectIva, SEC(2011) 173 IInaI, de 4]2]2011; cI.
WENDT, EuropIsche ZeItschrIIt Ir WIrtschaItsrecht 2011, 616 ss.; sobre a materIa, cI. tambem ResoIuo do
ParIamento Europeu, de 2 de IevereIro de 2012, sobre Rumo a uma abordagem europeIa coerente sobre a ao
coIetIva (2011-2089(N)).
29
CI. Rumo a um quadro jurIdIco horIzontaI europeu para a tuteIa coIetIva, COM(2013) 401 IInaI, de 11]6]2013;
cI. SLVESTR, RussIan Law ]ournaI 1 (2013), 46 ss.
30
O preceIto IoI adItado peIa LeI ConstItucIonaI n." 1]89, de 8]7, e revIsto peIa LeI ConstItucIonaI n." 1]97, de
20]9. O texto constItucIonaI preve aInda, a propsIto do habeas corpus, uma outra Iorma de utIIIzao da aco
popuIar (cI. art. 31.", n." 2, da ConstItuIo); no mbIto europeu, consIdera-se que a "a aco coIectIva e um
conceIto Iato que engIoba quaIquer mecanIsmo que Intervenha na cessao ou preveno de pratIcas comercIaIs
IIIcItas prejudIcIaIs a varIos queIxosos ou que contrIbua para a IndemnIzao dos danos causados por esse tIpo
de pratIcas": SEC(2011) 173 IInaI, n." 7.

M. Teixeira de Sousa


10

favorvel obtido no processo se no se exclurem dessa representao atravs de um opting-out
(cf. art. 19., n. 1, da Lei n. 83/95, de 31/8).
No difcil (e tambm muito interessante) descortinar neste recorte constitucional da
aco popular a conjugao de algumas caractersticas que so especficas das class actions
norte-americanas
31
com outras que pertencem s aes associativas (como as actions
associatives francesas, as Verbandsklagen alems
32
e as azioni di classe italianas
33
)
34
. Esta
soluo acentua a dimenso poltica (no sentido mais prprio do termo) da funo jurisdicional, ao
possibilitar que qualquer cidado ou organizao interessada defenda em juzo, com maior ou
menor altrusmo, os interesses gerais da polis
35
. Importa referir que o art. 52. da Constituio se
encontra inserido num captulo relativo aos direitos, liberdades e garantias de participao
poltica, pelo que o direito de ao popular que ele consagra constitui exemplo do que V. Vigoriti
designou de participao atravs, ou mediante, a justia
36
. H ainda que acrescentar que o art.
20., n. 1, da Constituio assegura a todos o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos
seus direitos e interesses legalmente protegidos, pelo que existe, no prprio plano constitucional,
uma distino clara entre a tutela de interesses individuais e a tutela de interesses difusos.
Analisando o art. 52., n. 3, da Constituio, verifica-se que nele se encontram definidos o
meio judicial para a tutela dos interesses difusos, as entidades legitimadas para a defesa desses
interesses e ainda a finalidade da tutela que pode ser solicitada:
O meio judicial a ao popular
37
;
As entidades legitimadas podem ser indivduos e associaes de defesa dos
interesses difusos;
Por fim, a tutela solicitada pode ter uma finalidade preventiva ou repressiva da ofensa
dos interesses difusos.

31
CI., por exempIo, CD, A cIass actIon como Instrumento de tuteIa coIetIva dos dIreItos (2007), 67 ss.; para
uma Interessante vIso actuaI sobre as cIass actIons, cI. MULLENX, Northwestern UnIversIty Law RevIew 107
(2013), 511 ss.; MARCUS, In HODCES]STADLER (Eds.), ResoIvIng Mass DIsputes]ADR and SettIement oI Mass
CIaIms (2013), 148 ss.
32
CI. CRECER, ZeItschrIIt Ir ZIvIIproze 113 (2000), 399 ss.
33
CI. CUSSAN, RIvIsta trImestraIe dI dIrItto e procedura cIvIIe 67 (2013), 341 ss.
34
Sobre as varIas soIues que tem sIdo utIIIzadas para a tuteIa dos Interesses dIIusos, cI. CAPPELLETT, The
]udIcIaI Process In ComparatIve PerspectIve (1989), 279 ss.; cI. tambem HODCES, Duke ]ournaI oI ComparatIve
and nternatIonaI Law 11 (2001), 321 ss.; TARUFFO, Duke ]ournaI oI ComparatIve and nternatIonaI Law 11
(2001), 405 ss.; CAFACC]MCKLTZ, European RevIew oI PrIvate Law 16 (2008), 391 ss.; CAPON, RevIsta de
Processo 200 (2011), 235 ss.; CAPON, ZeItschrIIt Ir ZIvIIprozess nternatIonaI 16 (2011), 65 ss.; TARUFFO,
RIvIsta trImestraIe dI dIrItto e procedura cIvIIe 65 (2011), 103 ss.; CUSSAN, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 67
(2012), 1177 ss.
35
AIIrma, a propsIto, HOM8URCER, PrIvate suIts In the pubIIc Interest In the UnIted States oI AmerIca, In
HOM8URCER]KTZ, KIagen PrIvater Im IIentIIchen nteresse (1975), 13: "We may trust a man to heIp hIs IeIIow
men II, by heIpIng them, he heIps hImseII".
36
VCORT, nteressI coIIettIvI cIt. 12; sobre a materIa, cI. tambem P. OTERO, RevIsta da Ordem dos Advogados
59 (1999), 892.
37
Sobre a evoIuo da aco popuIar no dIreIto portugues, cI. L. SLVERA, 8oIetIm do MInIsterIo da ]ustIa 448,
1995, 11 ss.; SOTTO MAOR, Documentao e DIreIto Comparado 75]76 (1998), 253 ss.; P. OTERO, RevIsta da
Ordem dos Advogados 59 (1999), 872 ss.; TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 109 s.

M. Teixeira de Sousa


11

O art. 52., n. 3, da Constituio s se refere ao popular ativa, isto , ao proposta
por um autor popular. Fica em aberto a admissibilidade de uma ao popular passiva, ou seja, de
uma ao instaurada contra um ru popular
38
.

2. Legislao ordinria
a. A Lei n. 83/95, de 31/8
39
, regulou, com um certo atraso em relao respetiva
consagrao constitucional, o direito de ao popular previsto no art. 52., n. 3, da Constituio
40
.
Pode ainda acrescentar-se que o art. 6., n. 1, al. b), da Lei n. 95/88, de 17/8, atribui s
associaes de mulheres legitimidade para exercer o direito de ao popular em defesa dos
direitos das mulheres, que o art. 31., n. 1, do Cdigo dos Valores Mobilirios (aprovado pelo art.
1. do Decreto-Lei n. 486/99, de 13/11) consagra uma ao popular para a proteo de interesses
individuais homogneos e coletivos dos investidores no qualificados em valores mobilirios
41
e
ainda que o art. 10., n. 3, da Lei n. 107/2001, de 8/9, concede o direito de ao popular s
associaes de defesa do patrimnio cultural.
O art. 550." do CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto estabeIece que, no mbIto do consumo,
o exercIcIo da ao popuIar se eIetua nos termos da LeI n." 83]95, com as especIaIIdades que neIe
so IndIcadas.
Impe-se, no entanto, um esclarecimento a propsito da aplicao do regime estabelecido
na Lei n. 83/95, dado que, quanto aos bens do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias
locais, so possveis duas hipteses:
Se esses bens pertencem ao domnio pblico, eles esto afetos satisfao de
interesses difusos e, por isso, podem ser defendidos atravs da ao popular regulada
na Lei n. 83/95, como alis pode concluir-se do disposto no art. 2., n. 2, da Lei n.
83/95
42
;
Se aqueles bens no pertencem ao domnio pblico, eles no satisfazem quaisquer
interesses difusos e, por isso, no podem ser defendidos atravs de uma ao popular
que visa a tutela daqueles interesses.

38
Sobre o probIema, cI. OLVERA TOZZ, RevIsta de Processo 205 (2012), 267 ss.
39
RectIIIcada peIa DecIarao de RectIIIcao n." 4]95, de 12]10.
40
Sobre a eIaborao da LeI n." 83]95, cI. R. MACHETE, Aco procedImentaI e aco popuIar AIguns
probIemas suscItados peIa LeI n." 83]95, de 31 de Agosto, LusIada SerIe de DIreIto]Nmero especIaI (1996),
264 ss.; CAO RODRCUES, Aco popuIar, In CENTRO DE ESTUDOS ]UDCAROS (Ed.), Textos]AmbIente e
consumo, (1996), 247 ss.; ARA]O TORRES, Acesso a justIa em materIa de ambIente e consumo
LegItImIdade processuaI, CENTRO DE ESTUDOS ]UDCAROS (Ed.), Textos]AmbIente e Consumo, (1996), 176
ss.; PAYAM MARTNS, CIass actIons em PortugaIZ (1999), 103 ss.
41
No dIreIto aIemo, preIerIu-se consagrar, para resoIuo dos IItIgIos surgIdos no mbIto do mercado de
capItaIs, um MusterverIahren: cI. Cesetz ber MusterverIahren In kapItaImarktrechtIIchen StreItIgkeIten
(KapItaIanIeger-MusterverIahrensgesetz - KapMuC), de 5]1]2007.
42
CI. acrdo do Supremo TrIbunaI de ]ustIa de 23]12]2008 (0884107), que consIderou que os trIbunaIs da
ordem judIcIaI so os competentes para conhecer do objecto da aco popuIar Intentada por um cIdado da
Ireguesa com vIsta a decIarao de se Integrar no domInIo pbIIco da IreguesIa uma parceIa de terreno ocupada
por um terceIro.

M. Teixeira de Sousa


12


b. A ao popular regulada na Lei n. 83/95 no o nico meio de tutela jurisdicional dos
interesses difusos na rea do consumo:
O art. 10., n. 1 promio, da Lei n. 24/96 prev uma ao inibitria para a defesa dos
interesses dos consumidores;
O art. 25. do Decreto-Lei n. 446/85, de 25/10
43
, regula, quanto s chamadas
clusulas contratuais gerais, uma ao inibitria destinada a obter a condenao na
absteno do uso ou da recomendao de clusulas nulas.
A compatibilizao entre a ao popular prevista na Lei n. 83/95 e as aes inibitrias
previstas na Lei n. 24/96 e no Decreto-Lei n. 446/85 suscita algumas dvidas, que importa
procurar resolver.

c. A chave para a soluo do problema acima enunciado parece encontrar-se na
legitimidade processual que concedida pelo art. 13., al. b), da Lei n. 24/96 aos consumidores e
s associaes de consumidores para a ao inibitria prevista no art. 10., n. 1 promio, da Lei
n. 24/96. Com efeito, essa legitimidade atribuda a estas entidades diz expressamente o art.
13., al. b), da Lei n. 24/96 "nos termos da Lei n. 83/95, de 31 de Agosto", ou seja, da lei que
regula a ao popular para defesa dos interesses difusos; esta afirmao confirmada pela
atribuio do direito de ao popular s associaes de consumidores pelo art. 18., n. 1, al. l), da
Lei n. 24/96. Assim, a legitimidade que, em sede de ao popular, atribuda ao consumidor e s
associaes de consumidores para a propositura de uma ao inibitria coincide totalmente com
aquela que reconhecida a essas mesmas entidades pelo art. 2., n. 1, da Lei n. 83/95, pelo que
parece poder concluir-se que a ao inibitria prevista no art. 10., n. 1 promio, da Lei n. 24/96
, quando seja proposta por um consumidor ou por uma associao de consumidores, uma ao
popular.
O mesmo h que concluir quando a ao inibitria destinada a proibir o uso ou a
recomendao de clusulas contratuais gerais seja proposta quer por um consumidor (nos termos
do art. 13., al. b), da Lei n. 24/96), quer por uma associao de defesa dos consumidores ou por
uma associao sindical, profissional ou de interesses econmicos (art. 26., n. 1, al. a) e b), do
Decreto-Lei n. 446/85). Tambm essa ao, instaurada por entidades s quais reconhecida
uma legitimidade popular (cfr. art. 2., n. 1, da Lei n. 83/95), necessariamente uma ao
popular.
Diferente a soluo quando o autor da ao no possa ser qualificado como um autor
popular. Os art. 13., al. c), e 21., n. 1, al. c), da Lei n. 24/96 atribuem ao Ministrio Pblico e ao
Instituto do Consumidor legitimidade para a propositura de uma ao inibitria "quando estejam
em causa interesses individuais homogneos, coletivos ou difusos" e o art. 26., n. 1, al. c), do

43
AIterado, em varIos dos seus preceItos, peIo Decreto-LeI n." 220]95, de 31]8, na sequencIa da DIrectIva
93]13]CEE, de 5]4]1993, reIatIva as cIausuIas abusIvas nos contratos ceIebrados com os consumIdores (]ornaI
OIIcIaI L 95]29, de 21]4]1993), e aInda peIo Decreto-LeI n." 249]99, de 7]7.

M. Teixeira de Sousa


13

Decreto-Lei n. 446/85 concede legitimidade ao Ministrio Pblico para instaurar uma ao
inibitria do uso ou da recomendao de clusulas contratuais gerais. Estas entidades no tm
legitimidade processual segundo o regime previsto na lei reguladora da ao popular (salvo a
exceo, de aplicao residual, quanto ao Ministrio Pblico estabelecida no art. 16. da Lei n.
83/95), pelo que, quanto a elas, no se coloca qualquer problema de compatibilizao de regimes.
O Ministrio Pblico e o Instituto do Consumidor tm legitimidade para instaurar a ao inibitria
prevista no art. 10., n. 1 promio, da Lei n. 24/96 e o Ministrio Pblico possui legitimidade para
a ao inibitria estabelecida no art. 25. do Decreto-Lei n. 446/85, mas nenhuma dessas aes
pode ser considerada uma ao popular.
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto mantem a dIstIno entre a ao popuIar (cIr. art.
550." a 557.") e a ao InIbItrIa geraI (cIr. art. 558." a 570."). A dIstIno Iaz-se nos termos acIma
expIIcados, Isto e, atraves da IegItImIdade para a proposItura das respetIvas aes. AssIm:
- O art. 551." reguIa a IegItImIdade para a Instaurao da ao popuIar;
- O art. 559." reguIa a IegItImIdade para a proposItura da ao InIbItrIa.

d. Importa ainda tentar uma conjugao entre a ao inibitria prevista no art. 10., n. 1, al.
b), da Lei n. 24/96 e aquela que se encontra regulada no art. 25. do Decreto-Lei n. 446/85. Entre
si, estes dois regimes legais parecem estar numa relao de especialidade: o art. 10., n. 1, al. b),
da Lei n. 24/96, porque inserido numa lei relativa defesa dos consumidores, deve ser
considerada a norma geral e o art. 25. do Decreto-Lei n. 446/85, que respeita apenas s
clusulas contratuais gerais, a correspondente norma especial. Assim sendo, o art. 10., n. 1, al.
b), da Lei n. 24/96, como norma geral posterior, no revogou o art. 25. do Decreto-Lei n. 446/85,
enquanto norma especial anterior, porque, em princpio, a lei geral no revoga a lei especial (cfr.
art. 7., n. 3, do Cdigo Civil). Portanto, o art. 10., n. 1, al. b), da Lei n. 24/96 fornece o
enquadramento geral da ao inibitria prevista no art. 25. do Decreto-Lei n. 446/85.
O nico problema que esta compatibilizao dos referidos regimes legais deixa em aberto
aquele que se refere qualificao da ao inibitria do uso ou recomendao de clusulas
contratuais gerais em funo das entidades com legitimidade para a sua propositura nos termos
do art. 13. da Lei n. 24/96. Seguindo o critrio acima utilizado o das entidades s quais
reconhecida legitimidade para instaurar a ao popular , essa ao deve ser qualificada como
uma ao popular sempre que ela seja instaurada por qualquer consumidor ou por uma
associao de consumidores (art. 13., al. b), da Lei n. 24/96; cfr., quanto legitimidade para a
ao popular, art. 2., n. 1, da Lei n. 83/95). Portanto, so trs as modalidades da ao inibitria
relativa ao uso ou recomendao de clusulas contratuais gerais:
A ao inibitria individual, que aquela que pode ser proposta pelo consumidor
diretamente lesado (cfr. art. 13., al. a), da Lei n. 24/96);
A ao inibitria popular, que aquela que pode ser instaurada por qualquer
consumidor ou por uma associao de consumidores (cfr. art. 13., al. b), da Lei n.
24/96);

M. Teixeira de Sousa


14

A ao inibitria pblica, que aquela que pode ser intentada pelo Ministrio Pblico
ou pelo Instituto do Consumidor (cfr. art. 13., al. c), da Lei n. 24/96).
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto mantem a dIstIno entre a ao InIbItrIa geraI (cIr.
art. 558." a 570.") e a ao InIbItrIa reIatIva a proIbIo de cIausuIas contratuaIs geraIs (cIr. art.
571." a 580."). No entanto, a ao popuIar nunca pode ser utIIIzada para aprecIar a proIbIo do
uso ou da recomendao de cIausuIas contratuaIs geraIs (art. 574.", n." 3), peIo que deIxa de ser
admIssIveI uma ao InIbItrIa popuIar no mbIto das cIausuIas contratuaIs geraIs.

II. Objeto da ao popular
1. mbito constitucional
Sobre o objeto da ao popular prevista no art. 52., n. 3, da Constituio, importa referir
que ele abrange os interesses difusos stricto sensu e os interesses coletivos, bem como os
correspondentes interesses individuais homogneos, mas no os direitos subjetivos e os
interesses meramente individuais
44
. Assim, se algum sofreu danos na sua sade em virtude de
um dano ambiental ou de um produto comercializado e pretende ser ressarcido desses prejuzos,
no dever recorrer ao popular, mas a uma normal ao de indemnizao.

2. Concretizao ordinria
a. O art. 1., n. 2, da Lei n. 83/95 define como interesses que podem ser defendidos pela
ao popular, entre outros, aqueles que se referem sade pblica, ao ambiente, qualidade de
vida, proteo do consumo de bens e servios, ao patrimnio cultural e ao domnio pblico.
Todos estes interesses correspondem queles que se encontram enunciados no art. 52., n. 3, da
Constituio, mas qualquer dessas enumeraes meramente enunciativa, isto , nenhuma delas
exclui que outros interesses possam ser igualmente qualificados como difusos
45
. Essencial , no
entanto, que se possa falar de um interesse difuso, e no de um conjunto de direitos pertencentes
a diferentes sujeitos e dependentes da apreciao de diferentes questes de facto e da aplicao
de diferentes regras jurdicas
46
.
No direito portugus, a ao popular pode prosseguir uma dupla finalidade, o que, alis,
constitui uma das caractersticas mais salientes do seu regime
47
:

44
CI. acrdo da ReIao do Porto de 23]3]2004, CoIectnea de ]urIsprudencIa 2004]2, 169; acrdo da
ReIao de vora de 3]2]2005, CoIectnea de ]urIsprudencIa 2005]1, 252; acrdo do Supremo TrIbunaI de
]ustIa de 20]10]2005, CoIectnea de ]urIsprudencIa]Acrdos do Supremo TrIbunaI de ]ustIa 2005]3, 82.
45
CI. acrdo da ReIao do Porto de 22]5]1997, CoIectnea de ]urIsprudencIa 1997]3, 196.
46
Acrdo da ReIao de LIsboa de 4]6]2013 (1437.123.8TVLS8.L1-7); cI. tambem acrdo da ReIao de
LIsboa de 17]6]2010 (1486]08.0TVLS8.L1-8).
47
Sobre a materIa, cI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 149 ss.; no dIreIto ItaIIano admIte-se,
desde 2007, quer uma aco coIectIva InIbItrIa (art. 140, n." 1, aI. a), e 10, do codIce deI consumo), quer uma
azIone coIIettIva rIsarcItorIa (art. 140 bIs, n." 1, do codIce deI consumo); cI. SEC(2011) 173 IInaI, n." 7: "ExIstem
duas Iormas prIncIpaIs de aco coIectIva: por meIo de uma aco InIbItrIa, os queIxosos procuram Iazer
cessar a pratIca IIIcIta; por meIo de uma aco de IndemnIzao, procuram obter a reparao peIos danos
causados".

M. Teixeira de Sousa


15

A ao popular pode destinar-se preveno das infraes contra os interesses
difusos (art. 1., n. 1, da Lei n. 83/95), nomeadamente obteno da condenao na
inibio de uma prtica lesiva dos direitos do consumidor (cfr. art. 10., n. 1 promio,
da Lei n. 24/96);
48

Alm desta funo inibitria
49
, a ao popular tambm pode ter por objeto a
condenao no pagamento de uma indemnizao (cfr. art. 52., n. 3 promio, da
Constituio; art. 22., n. 2 e 3, da Lei n. 83/95).
Pode assim concluir-se que, para alm de se procurar obter algo de puramente objetivo a
omisso de um comportamento ilcito , a ao popular tambm pode ser moldada em funo dos
interesses dos titulares do interesse difuso e da reparao dos danos por eles sofridos.
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto admIte, de Iorma ImpIIcIta, a IormuIao de um
pedIdo de IndemnIzao na ao popuIar (cIr. art. 554.", n." 1) e preve a ImposIo, mesmo
oIIcIosa, de uma sano pecunIarIa compuIsrIa peIo trIbunaI que juIga a ao popuIar (cIr. art.
554.", n." 2).

b. A ao popular foi concretizada no mbito administrativo e civil (cfr. art. 12. da Lei n.
83/95): h, por isso, uma ao popular administrativa e civil
50
. O valor da ao popular
corresponde ao valor do dano invocado, com o limite mximo do dobro da alada da Relao (art.
303., n. 3, do Cdigo de Processo Civil).
Conforme se definiu no acrdo da Relao de Coimbra de 7/11/2006
51
, so da
competncia dos tribunais administrativos e fiscais as aes populares cuja relao jurdica
litigiosa seja de natureza administrativa ou fiscal; pertencem, em contrapartida, competncia dos
tribunais comuns as aes populares em que se debatam interesses civis (ou melhor, privados).
Assim, por exemplo, os tribunais administrativos so competentes para conhecer da ao popular
instaurada contra uma freguesia e destinada a efetivar a responsabilidade extracontratual por
danos causados por esta no meio ambiente
52
. Diferentemente, os tribunais da ordem judicial so
competentes para conhecer do objeto da ao popular intentada por um cidado de uma freguesa
com vista declarao de se integrar no domnio pblico da freguesia uma parcela de terreno
ocupada por um terceiro
53
.
Convm ainda referir que o art. 25. da Lei n. 83/95 admite que os titulares do direito de
ao popular possam constituir-se assistentes nos processos penais nos quais so julgadas

48
No acrdo da ReIao de LIsboa de 5]6]2008 (2927]2008-7), entendeu-se, taIvez de modo dIscutIveI, que
uma aco que vIsava as condIes de prestao do servIo postaI unIversaI no podIa seguIr a Iorma de uma
aco popuIar.
49
Sobre a ImportncIa da aco InIbItrIa para a tuteIa dos Interesses dIIusos, cI., por exempIo, TARUFFO,
RIvIsta crItIca dI dIrItto prIvato 5 (1987), 440 ss.
50
CI. acrdo do TrIbunaI de ConIIItos de 11]1]2000, Cadernos de ]ustIa AdmInIstratIva 20, 23 (com anotao
de TEXERA DE SOUSA).
51
CoIectnea de ]urIsprudencIa 2006]5, 15.
52
Acrdo do Supremo TrIbunaI de ]ustIa de 8]5]2007, CoIectnea de ]urIsprudencIa]Acrdos do Supremo
TrIbunaI de ]ustIa 2007]2, 51.

M. Teixeira de Sousa


16

condutas violadoras de interesses difusos. Este regime generaliza o que se encontra legislado a
propsito de algumas associaes, como as de defesa do ambiente (art. 10., al. d), da Lei n.
35/98, de 18/7 (Lei das organizaes no governamentais de ambiente)) e do consumidor (art.
18., n. 1, al. m), da Lei n. 24/96).

c. O art. 12., n. 2, da Lei n. 83/95 permite que a ao popular possa revestir qualquer das
formas previstas no Cdigo de Processo Civil. Esta ampla previso do mbito de aplicao da
ao popular permite concluir que ela tambm abrange os procedimentos cautelares
54
. Nada
justifica que se exclua do objeto da ao popular a providncia cautelar que for adequada
garantia do interesse difuso, definio de uma situao provisria ou antecipao da tutela
definitiva. Alis, o art. 31. do Cdigo de Processo Civil
55
refere expressamente, a propsito da
legitimidade para a tutela dos interesses difusos, a propositura de procedimentos cautelares e o
art. 31., n. 1, do Decreto-Lei n. 446/85 admite que, quando haja receio fundado de virem a ser
includas em contratos singulares clusulas gerais suscetveis de ser declaradas nulas, possa ser
requerida provisoriamente a sua proibio.

d. Pode colocar-se o problema de saber se admissvel instituir, com base numa
conveno arbitral, uma arbitragem popular, ou seja, se possvel que as partes escolham a
arbitragem como via de resoluo do litgio respeitante a interesses difusos. Em teoria, nada
parece impedir a arbitrabilidade de um tal litgio
56
.

3. Indemnizao
a. O art. 23. da Lei n. 83/95 estabelece uma obrigao de indemnizao por
responsabilidade objetiva, quando da ao ou omisso do agente tenha resultado a ofensa de
interesses difusos e quando o dano resulte de atividade objetivamente perigosa. Esta
responsabilidade pelo risco coincide, quanto rea do ambiente, com aquela que se encontra
estabelecida no art. 41., n. 1, da Lei n. 11/87, de 7/4 (Lei de Bases do Ambiente) e,
relativamente rea do consumo, com aquela que est prevista no art. 12., n. 1 e 4, da Lei n.
24/96, quanto ao fornecedor de servios, e no art. 1. do Decreto-Lei n. 383/99, de 6/11, e no art.
12., n. 5, da Lei n. 24/96, quanto ao produtor de bens.
O demandante pode requerer, na prpria ao popular, a condenao do demandado no
pagamento de uma indemnizao. O art. 22., n. 2, da Lei n. 83/95 permite que o tribunal fixe
uma indemnizao global e o art. 22., n. 3, da Lei n. 83/95 estabelece que os titulares de
interesses identificados tm direito correspondente indemnizao nos termos gerais da

53
Acrdo do Supremo TrIbunaI de ]ustIa de 23]12]2008 (0884107).
54
CI. acrdo do TrIbunaI CentraI AdmInIstratIvo de 13]5]1999, 8oIetIm do MInIsterIo da ]ustIa 487, 379.
55
Este preceIto IoI adItado peIo Decreto-LeI n." 329-A]95, de 12]12, e aIterado peIo Decreto-LeI n." 180]96, de
25]9.
56
Sobre o probIema, cI. NATER-8ASS, ASA 8uIIetIn 27 (2009), 671 ss.; 8OUCKAERT]DUPEYR, RevIsta deI CIub
EspaoI deI ArbItraje 9 (2010), 101 s.; STRONC, ArbItratIon nternatIonaI 26 (2010), 493 ss.

M. Teixeira de Sousa


17

responsabilidade civil. A admissibilidade de um pedido relativo a uma indemnizao global uma
das principais vantagens da ao popular. Essa possibilidade implica alguns importantes
benefcios em matria de prova, porque ela permite o recurso a regras estatsticas de causalidade
entre a conduta lesiva e os danos provocados
57
.
A admissibilidade da solicitao de uma indemnizao global apresenta algumas vantagens,
mas tambm so manifestas as dificuldades de a quantificar, como pode comear-se por
exemplificar na rea do consumo. Como fcil de compreender, essa indemnizao no pode ser
determinada somando cada um dos danos efetivamente suportados por cada um dos
consumidores, no s porque o nmero destes normalmente indeterminado, mas tambm
porque o prejuzo individual pode variar em funo do lugar e do tempo da aquisio do bem ou
servio. Alm disso, sempre que o dano do consumidor decorra de uma publicidade enganosa,
preciso uma opo sobre o dano que pretende indemnizar-se. So duas as solues possveis
58
:
O dano de cada um dos consumidores pode ser quantificado pela diferena entre o
preo pago e o valor real do bem ou servio (por exemplo, 100-80=20);
Esse mesmo dano pode ser aferido pela diferena entre o valor real do bem ou
servio e o valor que eles teriam se possussem as qualidades prometidas pela
publicidade enganosa (por exemplo, 100-140=40)
59
.
Tudo isto leva a determinar a indemnizao global em funo, no dos prejuzos causados
pelo lesante, mas dos lucros por ele obtidos, o que aproxima aquela indemnizao dos punitive
(ou exemplary) damages caractersticos do direito norte-americano
60
.
Alm disso, a fixao de uma indemnizao global exige que o tribunal fixe os critrios
segundo os quais pode ser liquidada a indemnizao que incumbe a cada um dos titulares do
interesse difuso. A essa liquidao pode aplicar-se, por analogia, o disposto no art. 358., n. 2, do
Cdigo de Processo Civil: se for necessrio, renova-se a instncia da ao popular para a
liquidao das indemnizaes que se mostrem controvertidas, isto , em relao s quais se
verifique um litgio entre a entidade encarregada de proceder a essa liquidao e o titular do
interesse individual homogneo.

b. Tambm na rea do ambiente so manifestas as dificuldades de quantificar os prejuzos
causados num ecossistema, porque muitos dos vrios componentes naturais e humanos que o
compem (cfr. art. 5., n. 2, al. a), da Lei n. 11/87) no possuem qualquer valor de mercado ou
pertencem ao domnio pblico. Na falta de um valor comercial dos bens ecolgicos, poder-se-ia

57
CI. COTTWALD, ZeItschrIIt Ir ZIvIIprozess 91 (1978), 28 s.; CLLES, ZeItschrIIt Ir ZIvIIprozess 98 (1985), 14.
58
CI. SCHRCKER, CewerbIIcher Rechtsschutz und Urheberrecht 1979, 4; cI. tambem KRAFT, ZeItschrIIt Ir
RechtspoIItIk 1979, 163.
59
SCHRCKER, CewerbIIcher Rechtsschutz und Urheberrecht 1979, 4, denomIna a prImeIra possIbIIIdade como a
"pretenso a pequena dIIerena" e a segunda como a "pretenso a grande dIIerena".
60
Para uma anaIIse comparatIva, cI. KOZOL]WLCOX (Eds.), PunItIve Damages: Common Law and CIvII Law
PerspectIves (2009); sobre o probIema de saber se o IncumprImento contratuaI doIoso tambem justIIIca os
punItIve damages, cI. 8AR-CLL]8EN-SHAHAR, MIchIgan Law RevIew 107 (2009), 1479 ss.

M. Teixeira de Sousa


18

procurar avaliar o dano provocado no ambiente atravs da medida dos interesses que foram
frustrados e das despesas necessrias para o evitar
61
, mas discutvel que as utilidades
frustradas sejam mais facilmente quantificveis do que os prejuzos causados, porque a
conservao de um ecossistema fundamental, por exemplo, para a satisfao de interesses
estticos ou de qualidade de vida. Sendo assim, especialmente porque procura obter-se um certo
efeito preventivo, tambm difcil fugir a atribuir algum carter punitivo indemnizao de danos
ecolgicos
62
.

c. Como se referiu, o art. 22., n. 2, da Lei n. 83/95 permite que o tribunal fixe uma
indemnizao global, mas o art. 22., n. 3, da Lei n. 83/95 estabelece que os titulares de
interesses identificados tm direito correspondente indemnizao nos termos gerais da
responsabilidade civil. A conjugao destes preceitos parece dever ser feita de acordo com os
seguintes critrios:
A indemnizao global atribuda quando se verificar a violao de um interesse
difuso stricto sensu (como, por exemplo, a violao do direito a um ambiente sadio) ou
quando se verificar a violao de interesses coletivos e no se justificar a
quantificao dos danos de cada um dos lesados (como acontece quando se trata de
indemnizar os consumidores pelos pequenos prejuzos causados por um produto
defeituoso);
A indemnizao aferida nos termos gerais da responsabilidade civil cabe quando
sejam violados interesses coletivos e deva ser atribuda a cada um dos lesados uma
indemnizao individualizada
63
.
Quando a indemnizao global se destine a ser distribuda pelos lesados o que sucede
quando ela vise a indemnizao de interesses coletivos que so globalmente indemnizados , o
pagamento de cada indemnizao individual ter de ser requerida dentro dos trs anos seguintes
ao trnsito em julgado da sentena que tenha fixado aquela indemnizao global, dado que o
direito indemnizao prescreve passado esse prazo (art. 22., n. 4, da Lei n. 83/95). Os
montantes correspondentes a direitos prescritos so afetos ao apoio aos titulares do direito de
ao popular que o requeiram (art. 22., n. 5, da Lei n. 83/95).
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto reguIa a atrIbuIo da IndemnIzao gIobaI,
prevendo que o nstItuto do ConsumIdor deva organIzar oIIcIosamente o respetIvo procedImento
(art. 555.", n." 1) e admItIndo a partIcIpao dos potencIaIs Interessados (art. 555.", n." 3 a 7).


61
CI. LADEUR, Neue ]urIstIsche WochenschrIIt 1987, 1240; REH8NDER, Natur + Recht, 1988, 110; sobre aIguns
crIterIos de quantIIIcao dos danos ecoIgIcos, cI. CUNHAL SENDM, ResponsabIIIdade CIvII por Danos
EcoIgIcos (1998), 169 n. 350 e 170 n. 351.
62
CI. TARUFFO, RIvIsta crItIca dI dIrItto prIvato 5 (1987), 435; VVAN, Danno AmbIentaIe]ProIIII dI DIrItto
PubbIIco (Padova 2000), 185 ss.
63
AssIm, TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 172.

M. Teixeira de Sousa


19

d. No mbito dos valores mobilirios a receo e a gesto das indemnizaes globais
pertencem, de acordo com o que for indicado na sentena condenatria, a um fundo de garantia, a
uma associao de defesa dos investidores ou a um ou a vrios titulares de indemnizao
identificados na ao (art. 31., n. 2, do Cdigo dos Valores Mobilirios). O destino das
indemnizaes que no sejam pagas revertem para o fundo de garantia relacionado com a
atividade em que se insere o fator gerador da indemnizao ou, se ele no existir, para o sistema
de indemnizao dos investidores (art. 31., n. 3, do Cdigo dos Valores Mobilirios
64
).

III. Legitimidade popular
1. Generalidades
A ao popular pode ser proposta por qualquer cidado no gozo dos seus direitos civis e
polticos, bem como pelas associaes e fundaes defensoras dos interesses em causa (art. 2.,
n. 1, da Lei n. 83/95)
65
. Esta soluo, baseada na representao de todos os interessados pelo
autor popular, apresenta uma dupla vantagem:
Antes do mais, ela permite evitar as inmeras aes que poderiam ser propostas por
cada um dos sujeitos afetados pela violao do interesse difuso, dado que a ao
popular permite resolver um litgio que respeita a uma pluralidade de sujeitos;
Alm disso, a representao dos titulares do interesse difuso pelo autor popular
permite minorar as dificuldades que so inerentes mobilizao de todos aqueles
interessados, embora favorea o free-riding, isto , o aproveitamento por alguns
desses interessados da iniciativa e do trabalho desenvolvido por outros
66
.
Convm tambm salientar que uma soluo como a ao popular prevista no art. 52., n. 3,
da Constituio se traduz num reforo do papel dos tribunais na tutela desses interesses. Quando
a funo de assegurar a tutela jurisdicional desses interesses atribuda a um rgo pblico
(como, por exemplo, o Ministrio Pblico ou o Ombudsman do Consumidor
67
), isso implica uma
definio pelo poder legislativo das entidades legitimadas para o exerccio dessa tutela e no
concede ao tribunal da ao qualquer controlo sobre a legitimidade processual dessas entidades.
Pelo contrrio, quando essa mesma legitimidade atribuda a qualquer cidado ou a organizaes
representativas, o tribunal tem de verificar a adequao da representao exercida pelo particular
e a incluso dos interesses em causa nas atribuies e objetivos estatutrios da organizao

64
Redaco do art. 1." do Decreto-LeI n." 66]2004, de 24]3.
65
Sobre o mbIto subjectIvo da IegItImIdade popuIar, cI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 177 ss.;
sobre a IegItImIdade do IndIvIduo, cI. CASTRO MENDES]POCHMANN DA SLVA, RevIsta de Processo 220 (2013),
33 ss.; cI. tambem acrdo da ReIao do Porto de 16]11]2006 (0635473); acrdo da ReIao de LIsboa de
20]6]2006 (11260]2005-7).
66
CI. OLSON, A LgIca da Aco CoIectIva 8ens pbIIcos e teorIa dos grupos (trad. port., OeIras 1998), 8 ss. e
54 ss.
67
Sobre este organIsmo caracterIstIco, em especIaI, dos paIses escandInavos, cI., por exempIo, CRAVER, The
Consumer Ombud Scheme, In 8OURCOCNE (Ed.), Croup ActIons and Consumer ProtectIon]L'actIon CoIIectIve et
Ia DeIense des Consommateurs (1992), 45 ss.; EDLNC, The Consumer Ombudsman scheme and group actIons,
In 8OURCOCNE (Ed.), Croup ActIons cIt., 53 ss.

M. Teixeira de Sousa


20

demandante. Essa aferio no deve ser, alis, meramente formal: o tribunal deve recusar a
representao assumida pelo demandante se verificar que, por exemplo, a associao de
consumidores que props a ao popular efetivamente controlada pelos produtores ou
fornecedores.
Alm disso, quanto s entidades s quais atribuda legitimidade para a propositura da
ao popular, tambm merece ser realada a opo feita no art. 52., n. 3, da Constituio pela
concesso dessa legitimidade tanto a pessoas singulares, como a associaes representativas.
Esta soluo legal tem uma importante relevncia prtica. A insignificncia do dano sofrido por
cada uma das pessoas individualmente consideradas, a fraqueza do litigante isolado, a excessiva
onerosidade do acesso justia e ainda o temor de enfrentar uma contraparte economicamente
poderosa afastam, muitas vezes, o lesado de atuar processualmente na defesa do seu prprio
interesse
68
. Esta situao s pode ser superada atravs do abandono de uma conceo
individualista da tutela jurisdicional, sendo possveis as seguintes solues:
A atribuio a um indivduo da representao em juzo de todos os demais que se
encontrem, perante um certo interesse difuso, numa posio semelhante (de lesados
ou de ameaados de leso, nomeadamente);
A concesso de legitimidade processual aos entes coletivos cujo objetivo estatutrio
seja a defesa do interesse difuso ameaado ou ofendido.
Ambas as solues permitem agrupar os interesses, por vezes economicamente no muito
significativos, de cada um dos sujeitos atingidos.

2. Concretizao
a. Passando anlise da legitimidade ativa para a propositura da ao popular para a tutela
de interesses difusos, convm referir o disposto no art. 2., n. 1, da Lei n. 83/95: so titulares do
direito de ao popular quaisquer cidados no gozo dos seus direitos civis e polticos (no
necessariamente, note-se, cidados portugueses) e ainda as associaes e fundaes defensoras
dos interesses difusos, independentemente de terem ou no interesse direto na demanda. O art.
2., n. 2, da Lei n. 83/95 estende essa legitimidade s autarquias locais, isto , s freguesias, aos
municpios e s regies administrativas. Algo de semelhante se dispe no art. 31. do Cdigo de
Processo Civil. Note-se que o autor popular no tem de ser escolhido por ningum: a iniciativa da
propositura da ao popular pode pertencer a um grupo que escolhe o ou os demandantes que o
vo representar, mas tambm pode pertencer a um titular isolado e autodesignado.

68
AssIm, CAPPELLETT, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 30 (1975), 374: "I consumatore IsoIato, da soIo, non
agIsce; se Io Ia, e un eroe; ma soItanto se e IegIttImato ad agIre non meramente per se, ma per I'Intero gruppo
dI cuI e membro, taIe eroe sara sottratto aI rIdIcoIo destIno deI Don ChIscIotte In vana quanto patetIca Iotta
conto I muIInI a vento"; cI. tambem CAPPELLETT, ]udIcIaI Process cIt., 26 e 271; 8AR8OSA MORERA, RevIsta
Forense 276 (1981), 5; LND8LOM, ScandInavIan StudIes In Law 29 (1985), 106, pergunta com razo "[...] who
can bIame the IndIvIduaI who does not want to pIay the part oI a DavId and IIght a CoIIath IIke a powerIuI
corporatIon, the state, etc.Z"; SCHAEFFER, European ]ournaI oI Law and EconomIcs 9 (2000), 184 s. e 197 ss.

M. Teixeira de Sousa


21

O regIme mantem-se no CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto: o art. 551.", n." 1, atrIbuI
IegItImIdade a quaIquer partIcuIar que demonstre ter Interesse objetIvo e serIo na proposItura da
ao, as assocIaes de deIesa do consumIdor e as Iundaes cujo IIm estatutarIo consIsta na
deIesa dos dIreItos dos consumIdores ou de outros beneIIcIarIos de outros tIpos de tuteIa.
De forma paralela, no mbito dos valores mobilirios, a legitimidade para a propositura de
uma ao popular concedida aos investidores no qualificados (art. 31., n. 1, al. a), do Cdigo
dos Valores Mobilirios
69
), s associaes de defesa dos investidores (art. 31., n. 1, al. b), do
Cdigo dos Valores Mobilirios) e s fundaes que tenham por fim a proteo dos investidores
em valores mobilirios (art. 31., n. 1, al. c), do Cdigo dos Valores Mobilirios).
Deve ainda acrescentar-se que, quando o art. 2., n. 1, da Lei n. 83/95 atribui legitimidade
aos cidados para a propositura da ao popular, isso no significa que apenas um sujeito
individual a possa instaurar. Nada impede que essa ao seja proposta por vrios cidados ou por
um grupo de cidados, o que demonstra que, para esse efeito, a associao personalizada no
o nico meio de conjugar a vontade de vrios interessados.

b. A concesso de legitimidade processual s organizaes destinadas defesa de
interesses difusos constitui um dos aspetos mais salientes do regime da ao popular no direito
portugus. Importa evidenciar a representao que assumida por essas organizaes: elas no
representam os seus membros ou fundadores, mas todos aqueles que esto interessados na
defesa e proteo de um interesse difuso e que podem ser afetados pela ameaa da sua ofensa
ou pela sua violao efetiva. Quer dizer: o prprio interesse difuso subjetivamente mais amplo
do que a representao que essas organizaes possuem em relao aos seus membros
70
.
As referidas associaes e fundaes s possuem legitimidade processual para a ao
popular se tiverem personalidade jurdica, se inclurem expressamente nas suas atribuies ou
nos seus objetivos estatutrios a defesa dos interesses em causa e, finalmente, se no exercerem
qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas ou profisses liberais (art. 3. da
Lei n. 83/95). Estes requisitos coincidem com aqueles que se encontram estabelecidos no art. 2.,
n. 1, da Lei n. 35/98 quanto s associaes de defesa do ambiente tambm designadas como
organizaes no governamentais do ambiente , no art. 10., n. 2, da Lei n. 107/2001 em
relao s associaes de defesa do patrimnio cultural e ainda, grosso modo, no art. 32. do
Cdigo dos Valores Mobilirios quanto s associaes de defesa dos investidores nesses valores.
A esses mesmos requisitos devem igualmente obedecer as associaes de defesa dos
consumidores s quais os art. 13., al. b), e 18., n. 1, al. l), da Lei n. 24/96 reconhecem
legitimidade para a propositura de uma ao popular, bem como as associaes de consumidores
e as associaes sindicais, profissionais ou de interesses econmicos s quais o art. 26., n. 1, al.

69
Redaco do art. 2." Decreto-LeI n." 52]2006, de 15]3.
70
dIscutIveI a necessIdade de reconduzIr a representao dos tItuIares do Interesse dIIuso peIa organIzao
demandante aos esquemas tradIcIonaIs da doutrIna processuaI cIvII, nomeadamente a substItuIo processuaI:
cI., todavIa, CLLES, ZeItschrIIt Ir ZIvIIproze 98 (1985), 9; MAROTZKE, Von der schutzgesetzIIchen
UnterIassungskIage zur VerbandskIage (1992), 81 ss. e 85 ss.

M. Teixeira de Sousa


22

a) e b), do Decreto-Lei n. 446/85 atribui legitimidade para a ao inibitria do uso ou
recomendao de clusulas contratuais gerais.
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto atrIbuI IegItImIdade popuIar as assocIaes que
tenham como prIncIpaI objeto estatutarIo a proteo dos dIreItos e Interesses dos consumIdores,
que contem entre os seus assocIados eIetIvos peIo menos 100 pessoas sInguIares e que exeram
atIvIdade contInua ha maIs de um ano (art. 552.", n." 1).
Talvez convenha acentuar que aquilo que se ganha, em termos de seriedade nos propsitos
e nos objetivos, com a exigncia de uma pessoa coletiva regularmente constituda tambm o
que se perde em espontaneidade e em mobilizao informal para a defesa de um interesse difuso
violado ou ameaado. Prevaleceu naquela soluo legal a ancestral desconfiana do legislador
perante os entes intermdios inorgnicos ou espontneos
71
. Isso , todavia, algo minorado pela
relativa facilidade de aquisio de personalidade jurdica pelas associaes no direito portugus.
Na sequncia da liberdade de associao prevista no art. 46., n. 1, da Constituio, as
associaes privadas adquirem automaticamente personalidade jurdica no momento da sua
constituio atravs de escritura pblica (art. 158., n. 1, do Cdigo Civil), pelo que as
associaes de defesa de interesses difusos no esto sujeitas, quanto sua personalizao, a
qualquer controlo administrativo.

c. O combate s prticas ilcitas que produzem efeitos num Estado-membro diferente
daquele no qual elas ocorreram e o desincentivo deslocao do lugar da realizao dessas
prticas como forma de evitar a sua represso constituem os principais objetivos da Diretiva
98/27/CE, de 19/5/1998, relativa s aes inibitrias em matria de proteo dos interesses dos
consumidores
72
. Para cumprir esses desideratos e para proteger os interesses coletivos dos
consumidores (cfr. art. 1., n. 1, da Diretiva 98/27/CE), a Diretiva 98/27/CE determina que cada
Estado-membro deve assegurar que, no caso de nele se verificar uma infrao aos interesses dos
consumidores, um organismo ou uma organizao do Estado-membro no qual esses interesses
foram afetados possa recorrer aos seus tribunais ou s suas autoridades administrativas
competentes (art. 4., n. 1, da Diretiva 98/27/CE). Esta , alis, a soluo mais prtica e eficaz:
em vez de discutir a legitimidade das entidades do Estado do dano para proporem neste mesmo
Estado uma ao inibitria para defesa dos interesses coletivos dos consumidores, mostra-se
muito mais curial permitir que aquelas entidades possam instaurar essa mesma ao no Estado
no qual foi praticado o facto que provocou os danos
73
.
A Diretiva 98/27/CE foi transposta para a ordem jurdica portuguesa pela Lei n. 25/2004, de
8/7, estabelecendo o art. 2., n. 1, da Lei n. 25/2004 que o seu mbito de aplicao abrange a

71
CI. CAPPELLETT, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 30 (1975), 388 ss.; CAPPELLETT, ]udIcIaI Process cIt., 295 ss.
72
PubIIcada no ]ornaI OIIcIaI L 166, de 11]6]1998.
73
Para uma anaIIse da DIrectIva 98]27]CE na perspectIva da ordem jurIdIca portuguesa, cI. TEXERA DE SOUSA,
ber dIe grenzberschreItende PopuIarkIage zum Schutz der VerbraucherInteressen - 8emerkungen ber dIe
Umsetzung der RIchtIInIe 98]27]EC vom 19. MaI 1998 In dIe portugIesIsche Rechtsordnung -, FS ReInhoId
CeImer (2002), 1317 ss.; noutras perspectIvas, cI. KOCH, ZeItschrIIt Ir ZIvIIproze 113 (2000), 413 ss.

M. Teixeira de Sousa


23

ao inibitria prevista no art. 10. da Lei n. 24/96 e a ao popular civil regulada no art. 12., n.
2, da Lei n. 83/95. O art. 3. da Lei n. 25/2004 define as condies em que entidades de outros
Estados-membros possuem legitimidade para intentar aes inibitrias em Portugal. Os art. 4. e
5. da Lei n. 25/2004 regulam a inscrio das entidades portuguesas a quem reconhecido o
direito de intentar aes inibitrias noutros Estados-membros, atribuindo o art. 5., n. 5, da Lei n.
25/2004 essa legitimidade ao Ministrio Pblico e ao Instituto do Consumidor. Quanto a este
ltimo aspeto, importa referir que, considerando que, nos termos do art. 2. da Lei n. 83/95, o
Ministrio Pblico e o Instituto do Consumidor no tm legitimidade para a propositura de aes
populares, o art. 5., n. 5, da Lei n. 25/2004 atribuiu legitimidade para a propositura de aes
inibitrias noutros Estados-membros a entidades que no podem propor aes populares em
Portugal.
O regIme resuItante da DIretIva 98]27]CE consta do art. 560." do CdIgo do ConsumIdor ]
Anteprojeto.

d. O art. 3., al. e), do Estatuto do Ministrio Pblico atribui ao Ministrio Pblico
competncia para assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses coletivos e difusos
e o art. 45., n. 1, da Lei n. 11/87 (na redao dada pelo art. 6. da Lei n. 13/2002, de 19/2
74
)
concede ao Ministrio Pblico legitimidade para a defesa dos valores ambientais. Numa anlise
mais circunscrita, importa distinguir, relativamente legitimidade do Ministrio Pblico para a
tutela de interesses difusos, entre as aes inibitrias e a ao popular. O art. 13., al. c), da Lei
n. 24/96 atribui legitimidade ao Ministrio Pblico para instaurar uma ao inibitria em matria de
consumo, sempre que estejam em causa interesses individuais homogneos, coletivos ou difusos,
e o art. 26., n. 1, al. c), do Decreto-Lei n. 446/85 reconhece legitimidade a esse mesmo rgo
quanto ao inibitria destinada a proibir o uso ou a recomendao de clusulas contratuais
gerais. Todavia, como acima se viu, essa ao inibitria no pode ser qualificada como ao
popular.
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto mantem a atrIbuIo de IegItImIdade ao MInIsterIo
PbIIco para a proposItura de uma ao InIbItrIa (art. 559.", n." 1, aI. b)).
Diferente a soluo legal quanto ao popular. O regime legal sobre a ao popular no
atribui qualquer legitimidade ao Ministrio Pblico, a no ser nos casos em que ele represente o
Estado, os ausentes, menores e demais incapazes (art. 16., n. 1, da Lei n. 83/95) ou seja
autorizado, por lei especfica, a representar outras pessoas coletivas pblicas (art. 16., n. 2, da
Lei n. 83/95). A estas excees acresce a hiptese de o demandante desistir da lide ou celebrar
transao com o demandado ou assumir comportamentos lesivos dos interesses em causa,
situao na qual o Ministrio Pblico pode substituir-se a essa parte na continuao da ao (art.
16., n. 3, da Lei n. 83/95).

74
Segundo o estabeIecIdo no art. 9." da LeI n." 13]2002, a nova redaco do art. 45.", n." 2, da LeI n." 11]87
entrou em vIgor em 19]2]2003.

M. Teixeira de Sousa


24

Isto permite afirmar que, em regra, o direito portugus desconhece uma ao popular
pblica. Ao recusar legitimidade ao Ministrio Pblico para instaurar a ao popular, aquele regime
legal seguiu a soluo que habitualmente justificada pela falta de especializao desse rgo
em reas no jurdicas (como, por exemplo, a economia e a contabilidade, o planeamento
urbanstico ou a ecologia), pela sua proximidade com o poder poltico
75
e ainda pelo desinteresse
que ele tende a mostrar quanto utilizao de um meio judicial que no se reconduz s suas
formas tradicionais de atuao
76
.

3. Caracterizao
a. Um dos problemas fundamentais colocados pela defesa judicial dos interesses difusos
refere-se representao dos seus titulares que assumida pelo autor popular
77
. Sobre este
aspeto estabelece-se o seguinte no art. 14. da Lei n. 83/95: "nos processos de ao popular, o
autor representa, por iniciativa prpria, com dispensa de mandato ou autorizao expressa, todos
os demais titulares dos direitos ou interesses em causa [...]". Dispe-se algo de semelhante,
quanto ao inibitria do uso ou recomendao de clusulas contratuais gerais, no art. 26., n.
2, do Decreto-Lei n. 446/85: as entidades legitimadas para a propositura da ao "atuam no
processo em nome prprio, embora faam valer um direito alheio pertencente, em conjunto, aos
consumidores suscetveis de virem a ser atingidos pelas clusulas cuja proibio solicitada". Isto
significa que os autores populares no atuam no interesse prprio, mas antes em representao
de todos os titulares do interesse difuso, pelo que, perante a morte de um dos autores, no tem
sentido nem suspender a instncia, nem promover a habilitao dos sucessores do autor
falecido
78
.
tambm essa funo de representao que torna indispensvel averiguar a adequao da
representao que o autor da ao popular se prope exercer
79
. Assim, por exemplo,
indispensvel verificar se o autor popular efetivamente independente do demandado. Neste
contexto, tambm elucidativo o que se estabelece, quanto a essa matria, no art. 16., n. 3, da
Lei n. 83/95: se o autor desistir da lide ou celebrar transao com o demandado, o Ministrio
Pblico pode substituir-se a essa parte e continuar a ao. Isto significa que o demandante s
assume a representao dos interessados ausentes enquanto a sua conduta em processo

75
CI. 8AR8OSA MORERA, RevIsta Forense 276 (1981), 5.
76
CI. CAPPELLETT, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 30 (1975), 374 ss.; CAPPELLETT, ]udIcIaI Process cIt., 275 ss.;
CAPPELLETT, L'accesso aIIa gIustIzIa deI consumatorI, In CAPPELLETT, DImensIonI deIIa gIustIzIa neIIe socIeta
contemporanee (1994), 109 s.; preIerIndo IguaImente aqueIa soIuo, cI. R. MACHETE, AIgumas notas sobre os
Interesses dIIusos, o procedImento e o processo, Estudos em memrIa do ProIessor Doutor ]oo de Castro
Mendes (1995), 656.
77
CI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 204 ss.
78
CI. acrdo da ReIao de CoImbra de 19]12]2007 (683]06.8T8SE.C1).
79
Sobre o probIema, cI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 232 ss.; no acrdo da ReIao de
CoImbra de 12]12]2006 (275]2000.C1) entendeu-se que o abuso do dIreIto e apIIcaveI as aces popuIares; cI.
tambem acrdo do Supremo TrIbunaI de ]ustIa de 28]5]2009 (0882450); sobre o probIema da adequao da
representao, SANTACO Y CALDO, RevIsta de Processo 205 (2012), 240 ss.; SCARPARO, RevIsta de Processo
208 (2012), 125 ss.

M. Teixeira de Sousa


25

corresponder idealmente aos interesses destes terceiros. Ao concluir aqueles negcios
processuais, o autor pode pretender acautelar somente os seus interesses prprios, pelo que,
nessa situao, no lhe deve ser atribuda a representao de quaisquer interessados.

b. Os titulares do interesse difuso e as associaes e fundaes que visam a defesa desse
interesse possuem uma legitimidade concorrente, porque qualquer desses sujeitos ou
organizaes pode instaurar a ao popular e ainda porque qualquer titular do interesse difuso
pode intervir numa ao popular pendente (cfr. art. 15., n. 1, da Lei n. 83/95). Deste carter
concorrente da legitimidade popular resulta uma importante consequncia, que a seguinte: h
que distinguir esta legitimidade popular da legitimidade prpria e no concorrente que atribuda
pela lei a certas entidades para a tutela de interesses difusos. Por exemplo: suponha-se que, na
sequncia do disposto no art. 5., n. 1, do Cdigo de Processo de Trabalho, uma associao
sindical prope uma ao de anulao ou de interpretao de uma conveno coletiva de trabalho
(cfr. art. 183. do Cdigo de Processo de Trabalho); essa associao exerce uma legitimidade
prpria e no concorrente, pelo que a ao proposta no uma ao popular e nela no tem
aplicao a faculdade de interveno de outros titulares que est prevista no art. 15., n. 1, da Lei
n. 83/95. Algo de semelhante pode ser dito quanto legitimidade que atribuda ao Ministrio
Pblico pelo art. 45., n. 1, da Lei n. 11/87: tambm esta legitimidade no concorrente, mas
exclusiva.
Uma outra consequncia do carter concorrente da legitimidade popular a de que todos
os seus titulares devem ser considerados os mesmos sob o ponto de vista da sua qualidade
jurdica (segundo a expresso utilizada no art. 581., n. 2, do Cdigo de Processo Civil), pelo que
a propositura de vrias aes populares referidas mesma ofensa ou ameaa de violao de um
interesse difuso, ainda que por autores diferentes, permite a arguio da exceo de litispendncia
(art. 580., n. 1, do Cdigo de Processo Civil)
80
. uma soluo que evita a pendncia simultnea
de vrias aes populares respeitantes mesma violao ou ameaa de violao de um mesmo
interesse difuso.
Em contrapartida, a propositura por um dos interessados de uma ao destinada a tutelar
exclusivamente o seu interesse individual nunca origina a exceo de litispendncia numa ao
popular posterior. Os objetos destas aes no so idnticos um deles um interesse individual
e outro um interesse difuso , pelo que nunca se satisfaz um dos requisitos daquela exceo
dilatria (cfr. art. 580., n. 1, e 581., n. 1, do Cdigo de Processo Civil).

4. Interesse em demandar
a. A necessidade da incluso da defesa dos interesses ameaados ou ofendidos nos
objetivos estatutrios das associaes e fundaes s quais reconhecida legitimidade para a

80
DIIerentemente, LE8RE DE FRETAS, A aco popuIar ao servIo do ambIente, LusIada]SerIe de DIreIto]Nmero
especIaI (1996), 235; no sentIdo deIendIdo no texto, cI., no mbIto do dIreIto brasIIeIro, CD, CoIsa juIgada e
IItIspendencIa em aes coIetIvas (1995), 219.

M. Teixeira de Sousa


26

propositura da ao popular (art. 3., al. b), da Lei n. 83/95) no permite dispensar apesar do
disposto no art. 2., n. 1, da Lei n. 83/95, no art. 13., al. b), da Lei n. 24/96 e ainda no art. 10.
caput da Lei n. 35/98 o interesse em demandar dessas entidades. No efetivamente
necessrio que algum dos seus membros tenha sido ou possa vir a ser afetado pela violao do
interesse difuso, mas indispensvel que essa organizao prossiga finalidades estatutrias
compatveis com a defesa desse mesmo interesse. por este critrio que se afere o seu interesse
em demandar na ao popular e, por conseguinte, a sua legitimidade processual. Assim, por
exemplo, a Associao dos Industriais de Sucata do Concelho de Vila Franca de Xira no se
destina a defender a sade pblica, o ambiente, a qualidade de vida, a proteo do consumo de
bens e servios, o patrimnio cultural ou o domnio pblico, pelo que no tem legitimidade para
instaurar ao popular ou procedimento cautelar com vista a proteger tais interesses
81
.
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto e bastante expIIcIto na reIerencIa ao Interesse em
demandar das assocIaes: a IegItImIdade popuIar s e reconhecIda as assocIaes que tenham
como prIncIpaI objeto estatutarIo a proteo dos dIreItos e Interesses dos consumIdores (art. 552.",
n." 1, aI. a)).
Os interesses difusos podem possuir, por exemplo, um mbito geogrfico determinado.
Numa tal hiptese, no pode dispensar-se o requisito do interesse em demandar, porque no
pode partir-se do princpio de que qualquer associao pode defender em juzo qualquer interesse
difuso. Concretamente, quanto s associaes de consumidores, o art. 17., n. 2, da Lei n.
24/96, estabelece que elas podem possuir um mbito nacional, regional ou local, pelo que o seu
interesse em demandar depende da extenso territorial do prprio interesse difuso ameaado ou
ofendido. Tambm o art. 7., n. 1 a 3, da Lei n. 35/98 e o art. 10., n. 3, da Lei n. 107/2001, de
8/7, dispem que as organizaes no governamentais de ambiente e as associaes de defesa
do patrimnio cultural podem possuir um mbito nacional, regional ou local, o que, pelas mesmas
razes, condiciona necessariamente o seu interesse em demandar.
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto mantem a dIstIno entre as assocIaes de
consumIdores de mbIto nacIonaI, regIonaI ou IocaI (art. 699.", n." 1).
So igualmente possveis outras restries ao interesse em demandar das organizaes.
Quanto s associaes de consumidores, a lei estabelece uma outra classificao com relevncia
para a aferio do seu interesse em demandar. Segundo o disposto no art. 17., n. 3, da Lei n.
24/96, essas associaes podem ser de interesse genrico, quando o seu fim estatutrio seja a
tutela dos direitos dos consumidores em geral, ou de interesse especfico, quando elas respeitem
a consumidores de bens e servios determinados. Desta distino pode concluir-se que uma
associao de interesse especfico no tem legitimidade processual para instaurar uma ao
popular quando o interesse difuso atingido no diga respeito classe de consumidores que ela
representa.

81
Acrdo da ReIao de LIsboa de 25]3]1999, CoIectnea de ]urIsprudencIa 1999]2, 99.

M. Teixeira de Sousa


27

O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto contInua a permItIr que as assocIaes de
consumIdores possam ser de Interesse generIco ou de Interesse especIIIco (art. 699.", n." 2).

b. Relativamente aos sujeitos individuais, o seu interesse em demandar depende da
circunstncia de eles serem titulares do interesse difuso que pretende defender-se ou acautelar-se
atravs da ao popular
82
. A exigncia de um interesse direto como pressuposto da legitimidade
popular apresenta, alis, duas vantagens, pois que ela estimula os sujeitos afetados pela ofensa
ou ameaa de violao a reagirem por si prprios, porque sabem que outros o no podero fazer
por eles, e impede o aparecimento de litigantes "profissionais", sempre prontos a pleitear numa
qualquer ao popular respeitante a um qualquer interesse difuso.
Tambem quanto aos partIcuIares o CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto e bastante expIIcIto
na exIgencIa do Interesse em demandar, dado que s e atrIbuIda IegItImIdade popuIar ao partIcuIar
que demonstre ter um Interesse objetIvo e serIo na proposItura da ao (art. 551.", n." 1, aI. a)).

c. Aparentemente, a atribuio de legitimidade popular apenas aos titulares do interesse
difuso contrariada pelo que, no mbito do contencioso administrativo, se dispe no art. 9., n. 2,
do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos: este preceito reconhece a qualquer pessoa,
independentemente de ter interesse pessoal na demanda, o direito de propor e intervir em aes
destinadas defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a sade pblica, o
ambiente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida e o patrimnio cultural. O
mesmo pode ser afirmado a propsito do art. 45., n. 2, da Lei n. 11/87 (na redao fornecida
pelo art. 6. da Lei n. 13/2002, de 19/2
83
), dado que tambm este preceito dispensa o interesse
pessoal na demanda quando a ao visa a proteo de valores ambientais. Poder-se-ia, assim,
concluir, que do art. 9., n. 2, do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos e do art. 45.,
n. 2, da Lei n. 11/87 resulta que a legitimidade popular para a proteo de interesses difusos
atribuda a qualquer pessoa, mesmo que no tenha sido ou no possa vir a ser afetado pela sua
violao. No parece, todavia, que deva ser esta a concluso que pode extrair-se daqueles
preceitos.
O art. 9., n. 2, do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos e o art. 45., n. 2, da
Lei n. 11/87 dispensam apenas o interesse pessoal na demanda, ou seja, admitem apenas que a
pessoa singular que prope a ao popular possa no extrair qualquer vantagem pessoal (ou
exclusiva) da procedncia da ao popular. Esta dispensa do interesse pessoal na demanda
compatvel com um dos objetos possveis da ao popular:

82
CI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 215 ss.; cI., no entanto, acrdo do Supremo TrIbunaI
AdmInIstratIvo de 7]3]2006, Acrdos DoutrInaIs do Supremo TrIbunaI AdmInIstratIvo, 535, 1169.
83
Segundo o estabeIecIdo no art. 9." da LeI n." 13]2002, na redaco dada peIo art. 1." da LeI n." 4-A]2003, de
19]2, a nova redaco do art. 45.", n." 2, da LeI n." 11]87 entrou em vIgor em 1]1]2004.

M. Teixeira de Sousa


28

Se o objeto da ao popular for um interesse coletivo, o demandante obtm, atravs
da procedncia dessa ao, a proteo de um bem privado: por conseguinte, ele tem
um interesse pessoal em demandar.
Em contrapartida, se o objeto da ao popular for um interesse difuso stricto sensu, a
tutela incide sobre um bem pblico e, por isso, o demandante no retira qualquer
vantagem pessoal daquela tutela: consequentemente, no lhe pode ser exigido
qualquer interesse pessoal (ou exclusivo) em demandar, porque, em termos
individuais, ele no retira qualquer benefcio da procedncia da ao popular.
Portanto, a dispensa do interesse pessoal em demandar que se encontra prevista no art.
9., n. 2, do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos e no art. 45., n. 2, da Lei n.
11/87 no significa que qualquer pessoa possa propor qualquer ao popular, mas apenas que a
ao popular que incide sobre interesses difusos stricto sensu no pode exigir aquele interesse
em demandar do autor popular.

IV. Interessados ausentes
1. Regime processual
Quanto aos sujeitos interessados na proteo do interesse difuso mas no presentes na
ao popular, os problemas respeitam sua representao pela parte demandante. Sobre esta
questo, o art. 15., n. 1, da Lei n. 83/95 contm uma soluo interessante (inspirada, alis, na
Regra 23 (c) (2) das Federal Rules of Civil Procedure): "recebida petio de ao popular, sero
citados os titulares dos interesses em causa na ao popular de que se trate, e no intervenientes
nela, para o efeito de, no prazo para o efeito fixado pelo juiz, passarem a intervir no processo a
ttulo principal, querendo, [...] e para declararem nos autos se aceitam ou no ser representados
pelo autor ou se, pelo contrrio, se excluem dessa representao, nomeadamente para o efeito de
lhes no serem aplicveis as decises proferidas [...]"
84
. Consagra-se, assim, um sistema de
opting-out: o interessado que no quiser aceitar a representao tem de o declarar
expressamente
85
. Talvez tambm pudesse ter-se estabelecido que a propositura de uma ao por
um qualquer dos interessados para a tutela do seu interesse individual equivale automaticamente
sua excluso de uma ao popular pendente, soluo que, mesmo na ausncia de uma previso
legal, parece ser, alis, a nica admissvel.

84
Sobre a questo, cI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 209 ss.; retIcente perante aqueIa soIuo
IegaI, cI. PELLECRN CRNOVER, A aco popuIar portuguesa: uma anaIIse comparatIva, LusIada]SerIe
DIreIto]Nmero especIaI (1996), 252 s.
85
O dIreIto ItaIIano preIerIu consagrar, no domInIo da azIone coIIettIva rIsarcItorIa (art. 140 bIs do codIce deI
consumo) um regIme de optIng-In: cI. CARRARA, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 63 (2008), 722 ss. e 735 ss.;
deIendendo o regIme do optIng-In, cI. STADLER In 8RNNEKE (Rd.), KoIIektIver Rechtsschutz Im ZIvIIprozerecht
(2001), 26; para uma aprecIao das aIternatIvas, cI. SSACHAROFF]MLLER, VanderbIIt Law RevIew 62 (2009),
202 ss.; cI. aInda SEC(2011) 173 IInaI, n." 9: "na maIorIa dos Estados-Membros, a decIso s vIncuIa as pessoas
que deram o seu consentImento expresso a aco (opt-In, por exempIo SuecIa e taIIa). NaIguns Estados-
Membros, a decIso torna-se vIncuIatIva para todos os membros do grupo, saIvo se optaram por no partIcIpar
(opt-out, PortugaI, DInamarca e PaIses 8aIxos)".

M. Teixeira de Sousa


29


2. mbito do regime
A faculdade de autoexcluso do terceiro interessado uma concesso ao modelo
tradicional do processo civil, talvez ditada pela necessidade de acautelar qualquer
inconstitucionalidade decorrente da impossibilidade de o terceiro defender na ao popular
interesses prprios. Essa autoexcluso no pode valer, todavia, em relao a todo o objeto da
ao popular. Releva aqui a distino, acima traada, entre interesses difusos em sentido estrito e
interesses coletivos. Efetivamente, se o objeto da ao popular for um interesse difuso em sentido
estrito, essa faculdade de autoexcluso no pode ser exercida: se, por exemplo, o tribunal
considerar que a poluio deve cessar imediatamente ou que o produto, por ser considerado
defeituoso, deve ser retirado do mercado, no tem sentido admitir que essa obrigao do poluidor
ou do produtor no deve valer perante qualquer interessado.
Resta concluir, por isso, que essa faculdade de autoexcluso s pode valer em relao aos
interesses individuais homogneos que sejam correlativos dos interesses coletivos, pois que s
esses so, na expresso de J. C. Barbosa Moreira, acidentalmente coletivos e, por isso, apenas
eles podem ser gozados autonomamente por cada um dos seus titulares
86
. Esta soluo legal tem,
alis, uma fcil justificao: trata-se de conceder ao interessado uma opo entre aceitar a defesa
do seu interesse, em conjunto com a dos demais interesses homogneos, atravs da ao popular
ou recusar a sua representao pelo autor dessa ao e procurar a tutela do seu interesse
individual atravs de uma outra ao que o tenha como objeto exclusivo.

V. Meio judicial
1. Ativismo judicirio
a. Dado o carter supraindividual dos interesses difusos e a representao que assumida
em juzo por um interessado ou por uma associao, compreende-se que o juiz da ao popular
deva assumir um papel ativo, nomeadamente no que se refere observncia do princpio da
igualdade substancial entre as partes, consagrado no art. 4. do Cdigo de Processo Civil. Alm
disso, a dimenso social do objeto da ao popular no permite que ela possa ser encarada como
um assunto privado das partes e no aconselha que a deciso da ao fique dependente apenas
da ttica processual assumida por elas. A Lei n. 83/95 determina um alargamento dos poderes do
tribunal nas aes populares relativas a interesses difusos, permitindo, assim, uma combinao
entre a iniciativa dos indivduos ou das associaes e o empenhamento do tribunal na salvaguarda
daqueles interesses.
Desde logo, importa conceder ao tribunal a faculdade de controlar a correo da utilizao
da ao popular e a representao que assumida pelo demandante, bem como o poder de
combater as representaes abusivas, isto , aquelas que, sob a aparncia de uma atuao

86
CI. 8AR8OSA MORERA, TuteIa jurIsdIcIonaI cIt., 196.

M. Teixeira de Sousa


30

altrusta, visam realmente a tutela de interesses prprios. Segundo o estabelecido na Lei n.
83/95, so dois os momentos em que esse controlo pode ser exercido pelo tribunal:
Um deles o momento do despacho liminar, dado que a petio inicial deve ser
liminarmente indeferida quando o tribunal entenda que manifestamente improvvel a
procedncia do pedido formulado pelo demandante (art. 13. da Lei n. 83/95);
O outro momento o da sentena final, dado que o tribunal pode decidir excluir a
vinculatividade erga omnes da sua deciso com fundamento em motivaes prprias
do caso concreto (art. 19., n. 1, da Lei n. 83/95).
Quer dizer: o tribunal pode controlar a justificao e a adequao da ao popular no
momento do despacho liminar, mas tambm pode "desqualificar" essa ao aquando do
proferimento da sentena final atravs da substituio da sua vinculatividade geral por uma
restrio subjetiva dos seus efeitos.

b. ainda o carter supraindividual dos interesses difusos que justifica os poderes
inquisitrios atribudos ao juiz pelo art. 17. da Lei n. 83/95 em matria probatria: "na ao
popular e no mbito das questes fundamentais definidas pelas partes, cabe ao juiz iniciativa
prpria em matria de recolha de provas, sem vinculao iniciativa das partes". A concesso
destes poderes inquisitrios ao tribunal da ao popular justifica-se pela necessidade de
assegurar uma efetiva igualdade entre as partes e de proteger os interesses dos ausentes
87
.
Nomeadamente, sempre que o demandante seja um particular e o demandado uma sociedade
poderosa, importa evitar que a posio de relativa desigualdade entre as partes seja agravada
pelo no uso de todas as faculdades processuais que esse demandante poderia utilizar.

c. As class actions norte-americanas exigem um apurado case-management do juiz , o
que, alis, cria algumas dificuldades na sua importao por outras ordens jurdicas
88
. A Lei n.
83/95 no atribui nenhum poder de gesto processual (case-management) ao tribunal, mas a
matria regulada pelo disposto no art. 6., n. 1, do Cdigo de Processo Civil: cumpre ao juiz,
sem prejuzo do nus de impulso especialmente imposto pela lei s partes, dirigir ativamente o
processo e providenciar pelo seu andamento clere, adotando, nomeadamente, os mecanismos
de simplificao e agilizao processual que garantam a justa composio do litgio em prazo
razovel
89
.

2. Apoios econmicos
Um aspeto essencial no acesso justia o que se prende com a disponibilidade de meios
financeiros para suportar as despesas inerentes ao recurso aos tribunais. Por isso, um outro

87
CI. CAPPELLETT, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 30 (1975), 394 ss.; CAPPELLETT, ]udIcIaI Process cIt., 300 ss.
88
Neste sentIdo, COSTANTNO, RIvIsta dI dIrItto processuaIe 59 (2004), 1019; para uma perspetIva comparatIva
dos poderes do juIz nas aes reIatIvas a Interesses supraIndIvIduaIs, cI. FALLA, Powers oI the ]udge In
CoIIectIve Redress ProceedIngs (2012), 123 ss. (n." 216 ss.).

M. Teixeira de Sousa


31

importante poder do tribunal aquele que se refere definio do montante que deve ser pago
pela parte vencida parte vencedora para pagamento das despesas do processo. O art. 21. da
Lei n. 83/95 determina que esse quantitativo deve ser fixado de acordo com a complexidade e o
valor da causa. Deve esperar-se que uma jurisprudncia favorvel utilizao da ao popular
fixe um quantitativo suficiente para que o demandante recupere realmente todas as despesas que
efetuou com a ao
90
.
, alis, ntida a inteno do legislador de no obstar ao uso da ao popular por motivos
econmicos. isso que justifica que, mesmo no caso de improcedncia total da ao, o autor s
deva ser condenado, quanto s custas processuais, em montante a fixar pelo tribunal entre um
dcimo e metade daquelas que seriam normalmente devidas, tendo em conta a sua situao
econmica e a razo da improcedncia da ao (art. 20., n. 3, da Lei n. 83/95) e que, na
hiptese de procedncia parcial do pedido, o autor fique isento do pagamento de custas (art. 20.,
n. 2, da Lei n. 83/95). Um regime prximo encontra-se estabelecido no art. 14., n. 3 e 4, da Lei
n. 24/96.
A estes aspetos especficos h que acrescentar a possibilidade de o autor da ao popular
recorrer ao apoio judicirio, nos termos do disposto no art. 7., n. 1, da Lei n. 34/2004, de 29/7:
tm direito a proteo jurdica os cidados nacionais e da Unio Europeia, bem como os
estrangeiros e os aptridas com ttulo de residncia vlido num Estado membro da Unio
Europeia, que demonstrem estar em situao de insuficincia econmica.

VI. mbito do caso julgado
1. Enquadramento
A ao popular visa obter, no a resoluo de um conflito meramente individual, mas a
preveno ou a cessao da violao de um interesse difuso e a regulao das relaes entre
aquele que ameaa violar ou violou aquele interesse e todos aqueles que podem ser ou j foram
prejudicados com essa conduta. A finalidade dessa ao a composio global entre todos os
interessados, pelo que a deciso que nela venha a ser proferida deve valer para todos os
interessados.
Cabe tratar, assim, do complicado problema da eficcia subjetiva do caso julgado da
deciso de mrito proferida na ao popular
91
. Como o interesse difuso sobre o qual recaiu a
deciso respeita necessariamente a sujeitos distintos do autor da ao popular, h que verificar se
essa deciso pode beneficiar ou prejudicar estes terceiros, isto , se existem motivos que
justificam o afastamento do princpio segundo o qual o caso julgado no vincula aqueles que no
participaram da ao. A soluo prevista no art. 19., n. 1, da Lei n. 83/95 mostra a necessidade

89
Sobre o prIncIpIo da gesto processuaI, cI. TEXERA DE SOUSA, Cadernos de DIreIto PrIvado 43 (2013), 10 ss.
90
Sobre o IncentIvo as aes InIundadas ou temerarIas, cI. SCHAEFFER, European ]ournaI oI Law and EconomIcs
9 (2000), 187 ss.
91
Para maIores desenvoIvImentos, cI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 269 ss.; num outro
ambIente IegaI, cI. HALFMEER, PopuIarkIagen Im PrIvatrecht]ZugIeIch eIn 8eItrag zur TheorIe der VerbandskIage
(2006), 297 ss.

M. Teixeira de Sousa


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de um regime especial quanto ao mbito subjetivo do caso julgado da deciso proferida na ao
popular: "as sentenas transitadas em julgado proferidas [...] em aes cveis, salvo quando
julgadas improcedentes por insuficincia de provas, ou quando o julgador deva decidir por forma
diversa fundado em motivaes prprias do caso concreto, tm eficcia geral, no abrangendo,
porm, os titulares dos direitos ou interesses que tiverem exercido o direito de se autoexclurem da
representao".
O CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto nada contem sobre o mbIto subjetIvo do caso
juIgado da decIso proIerIda na ao popuIar, peIo que contInua a apIIcar-se o dIsposto no art. 19."
da LeI n." 83]95.
Quer dizer: o art. 19., n. 1, da Lei n. 83/95 estabelece que, em princpio, o caso julgado
vinculativo para os terceiros interessados, exceto se estes tiverem exercido o direito de
autoexcluso previsto no art. 15., n. 1, da Lei n. 83/95. Mas, mesmo que estes terceiros no
tenham usado essa faculdade, deve entender-se que eles no ficam vinculados ao caso julgado
se a sua citao no tiver observado os requisitos estabelecidos no art. 15., n. 2 e 3, da Lei n.
83/95. Alm disso, como pode inferir-se do disposto no art. 16., n. 3, da Lei n. 83/95 (no qual se
prev a substituio do autor da ao popular pelo Ministrio Pblico quando aquele desista da
lide ou celebre transao com o demandado), o caso julgado da sentena homologatria dessa
desistncia ou transao (cfr. art. 290., n. 3 e 4, do Cdigo de Processo Civil) no vale
necessariamente erga omnes. Se assim no sucedesse, no se compreenderia essa possibilidade
de substituio e a decorrente continuao da ao popular pelo Ministrio Pblico.

2. Critrio geral
a. A regulamentao que consta do art. 19., n. 1, da Lei n. 83/95 define um mbito
subjetivo do caso julgado secundum eventum litis: semelhantemente ao disposto no art. 103,
inciso I, do Cdigo de Defesa do Consumidor brasileiro, os terceiros interessados beneficiam, em
princpio, do caso julgado favorvel, isto , daquele que respeita a uma deciso de procedncia,
mas no ficam vinculados a uma sentena de improcedncia que resulte de uma insuficincia de
prova
92
. Esta eventualidade pode indiciar uma atuao menos diligente do autor da ao popular
ou at um conluio entre essa parte e a contraparte demandada, situaes nas quais importa
proteger os interesses de todos os no intervenientes na ao popular.
Algo enigmticas so, todavia, as razes que podem levar o juiz, nos termos do art. 19., n.
1, da Lei n. 83/95, a restringir o mbito subjetivo do caso julgado por motivaes prprias da
situao concreta. Talvez se esteja a pensar nos casos em que o demandante celebrou uma
transao com o demandado e o tribunal entende que ela no deve valer erga omnes ou em que o
tribunal considera que a ao no pode proceder enquanto ao popular (nomeadamente, porque
no foi violado qualquer interesse difuso), mas pode ser procedente em relao ao demandante e
ao seu prprio interesse individual.

M. Teixeira de Sousa


33


b. Posto que, para que este regime sobre o mbito subjetivo do caso julgado funcione
adequadamente, no existam dvidas sobre a improcedncia da ao por insuficincia de prova e
no pela circunstncia de o ru ter demonstrado a falta da sua fundamentao. O critrio prtico
para se avaliar se a ao improcedeu por essa referida insuficincia o seguinte: esse
fundamento de improcedncia verifica-se sempre que a ao foi julgada improcedente porque o
tribunal teve de decidir, segundo o critrio estabelecido no art. 414. do Cdigo de Processo Civil,
uma situao de non liquet contra o autor, isto , teve de julgar a ao improcedente pela
insuficincia da prova realizada pelo autor quanto aos factos constitutivos da situao por ele
alegada.
Como, na hiptese de a ao popular improceder por insuficincia de provas, pode ser
proposta uma outra ao por qualquer outro interessado, o prprio demandante, que, dado o
referido non liquet, no conseguiu a procedncia da ao, vem a beneficiar da eventual
procedncia desta outra ao. Dado que o prprio demandante que instaurou a primeira ao e
que no conseguiu a sua procedncia beneficia do caso julgado obtido numa posterior ao
popular, existe necessariamente uma confluncia de casos julgados contraditrios nesse mesmo
sujeito: um que lhe desfavorvel, outro que o beneficia. Esta entorse , todavia, uma
consequncia inevitvel da eficcia inter partes da sentena de improcedncia baseada na
insuficincia de prova.
A soluo adotada no art. 19., n. 1, da Lei n. 83/95 permite salvaguardar os interesses da
parte demandada, porque, se ela provou que no violou ou no ameaa violar o interesse difuso,
no poder ser contra ela proposta por qualquer outro interessado uma outra ao com o mesmo
objeto. Nesta hiptese, a improcedncia da ao vale ultra partes, porque a ao improcedeu pelo
facto de a parte demandada ter provado que no violou ou no ameaou o interesse difuso, pelo
que essa parte poder arguir a exceo de caso julgado numa qualquer outra ao relativa ao
mesmo objeto proposta por qualquer outro sujeito (art. 580. e 581. do Cdigo de Processo
Civil)
93
. O mesmo vale se, aps a improcedncia da ao popular, algum pretender tutelar em
juzo o seu interesse individual
94
.
Resta acrescentar que a deciso proferida na ao popular e o respetivo caso julgado
podem ser impugnados nos termos gerais. Importa especialmente referir que qualquer terceiro, ou
seja, qualquer interessado que no tenha intervindo na ao popular, pode impugnar essa
deciso, ainda que transitada em julgado, atravs do recurso extraordinrio de reviso, sempre
que se tenha verificado uma simulao processual entre as partes daquela ao (art. 696., al. g),
do Cdigo de Processo Civil).

92
Para uma anaIIse do regIme brasIIeIro, cI. CD, CoIsa juIgada cIt., 131 ss.; LPORE, RevIsta de Processo 169
(2009), 17 ss.
93
ConsIderando que este regIme e InconstItucIonaI, por assentar numa presuno InIIIdIveI do conhecImento da
pendencIa da aco popuIar por todos os Interessados, cI. LE8RE DE FRETAS, Aco popuIar cIt., 239.
94
DIIerentemente, FCUEREDO DAS, RevIsta do Centro de Estudos de DIreIto do Ordenamento, do UrbanIsmo e
do AmbIente 2]1 (1999), 55.

M. Teixeira de Sousa


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ReIatIvamente a este aspeto, Importa consIderar que o art. 567." do CdIgo do ConsumIdor ]
Anteprojeto estabeIece um regIme especIIIco para a ao InIbItrIa, que consIste no seguInte:
- Se a ao InIbItrIa Ior juIgada procedente, a IIIcItude da conduta proIbIda pode ser
Invocada contra o mesmo InIrator em nova ao destInada a ImpedIr comportamentos
anaIogos aos que Ioram objeto da ao anterIor, aInda que o autor seja dIIerente (n."
1); parece, no entanto, que este regIme s pode vaIer para a ao InIbItrIa que no
seja tambem uma ao popuIar (por ter sIdo proposta por uma entIdade ou sujeIto
dotado de IegItImIdade popuIar: cIr. art. 559.", n." 1, aI. a), c) e d)), dado que eIe
oIerece "menos" do que o art. 19.", n." 1, da LeI n." 83]95, porque, segundo este
ItImo preceIto, todos os Interessados beneIIcIam do caso juIgado da decIso de
procedencIa;
- Se a ao InIbItrIa Ior juIgada Improcedente, saIvo quando o seja por InsuIIcIencIa
de prova, o demandado pode Invocar o caso juIgado contra terceIros (n." 2); este
regIme coIncIde com aqueIe que resuIta do art. 19.", n." 1, da LeI n." 83]95, peIo que
eIe tambem e apIIcaveI a ao InIbItrIa que Ior uma ao popuIar.

3. Critrio especial
a. A deciso que probe o uso ou a recomendao de clusulas contratuais gerais deve
especificar o mbito da proibio, designadamente atravs da referncia concreta do seu teor e a
indicao do tipo de contratos a que a proibio se reporta (art. 30., n. 1, do Decreto-Lei n.
446/85; art. 11., n. 2, da Lei n. 24/96); essa deciso ser publicitada (art. 30., n. 2, do Decreto-
Lei n. 446/85; art. 11., n. 3, da Lei n. 24/96) e registada em servio prprio (art. 34. do
Decreto-Lei n. 446/85)
95
. Quanto eficcia subjetiva do caso julgado da deciso que decreta a
inibio do uso ou recomendao de uma clusula contratual geral, importa referir que, como
acima se mostrou, essa ao inibitria tambm pode ser uma ao popular, pelo que h que
concluir que o regime especial definido para aquela ao no art. 32., n. 2, do Decreto-Lei n.
446/85 prevalece, na parte em que haja divergncia, sobre o regime geral estabelecido para esta
ltima no art. 19., n. 1, da Lei n. 83/95.

b. O trnsito em julgado da deciso inibitria implica que as clusulas contratuais gerais que
forem objeto de proibio definitiva, ou outras clusulas que se lhes equiparem substancialmente,
no podem ser includas em contratos que o demandado (isto , o proponente das clusulas)
venha a celebrar, nem continuar a ser recomendadas por essa mesma parte (art. 32., n. 1, do
Decreto-Lei n. 446/85; art. 11., n. 4, da Lei n. 24/96). Por isso, aquele que venha a ser parte,
juntamente com o demandado vencido na ao inibitria, em contratos onde se incluam clusulas
gerais proibidas, pode invocar a todo o tempo, em seu benefcio, a declarao incidental de
nulidade contida na deciso inibitria (art. 32., n. 2, do Decreto-Lei n. 446/85; art. 11., n. 4, da
Lei n. 24/96)
96
. Isto , no se estende o caso julgado da ao inibitria ao novo demandante, mas

95
A PortarIa n." 1093]95, de 6]9, IncumbIu o CabInete de DIreIto Europeu de organIzar e manter actuaIIzado o
regIsto das cIausuIas contratuaIs abusIvas.
96
Para uma outra perspetIva, cI. CHARLON, RIvIsta trImestraIe dI dIrItto e procedura cIvIIe 59 (2005), 392 ss.

M. Teixeira de Sousa


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permite-se que este demandante possa servir-se, na ao proposta contra o proponente vencido,
da declarao incidental da nulidade da clusula contratual geral realizada na ao inibitria.
Visto o problema pelo lado do demandado (na anterior ao inibitria e na nova ao que
contra ele proposta), tambm existe uma diferena entre o regime geral da ao popular e o
regime especial da ao inibitria do uso ou recomendao de clusulas contratuais gerais:
No regime geral da ao popular, o demandado pode opor a um novo demandante a
exceo de caso julgado e pode, portanto, obstar a uma nova apreciao do mrito da
ao (exceto se a deciso absolutria se fundamentou num non liquet: art. 19., n. 1,
da Lei n. 83/95);
No regime previsto para a ao inibitria do uso ou recomendao de clusulas
contratuais gerais, o demandado nunca pode opor a exceo de caso julgado a
nenhum novo demandante.
Dito de outra forma, a distino entre o regime geral do mbito subjetivo do caso julgado na
ao popular e o regime especial desse mesmo mbito na ao inibitria relativa a clusulas
contratuais gerais radica no seguinte:
Segundo o regime definido no art. 19., n. 1, da Lei n. 83/95 para o mbito subjetivo
do caso julgado na ao popular, o que definido no plano abstrato (ou seja,
independentemente de qualquer caso concreto) vale igualmente em qualquer plano
concreto; isto que justifica que, sempre que a improcedncia dessa ao no resulte
de uma situao de non liquet, o caso julgado nela formado seja oponvel em qualquer
ao individual proposta por qualquer interessado que no se tenha autoexcludo (cfr.
art. 15., n. 1, e 19., n. 1, da Lei n. 83/95);
Segundo o regime definido pelo art. 32., n. 2, do Decreto-Lei n. 446/85 para o
mbito subjetivo do caso julgado na ao inibitria do uso ou recomendao de uma
clusula contratual geral, o que definido num plano concreto no vale
necessariamente num outro plano concreto, pois que a circunstncia de, na primeira
ao inibitria proposta, a clusula contratual geral ter sido declarada contrria boa
f no significa que, num outro caso concreto, ela tenha de ser considerada abusiva
97
.
Isto tambm demonstra que a restrio eficcia erga omnes do caso julgado decorrente
da insuficincia de prova como fundamento da deciso absolutria constante do art. 19., n. 1, da
Lei n. 83/95 no transponvel para a ao inibitria do uso ou recomendao de uma clusula
contratual geral. Como ficou demonstrado, no apenas quando a anterior ao inibitria
terminou com a absolvio do pedido com base numa situao de non liquet que o demandado
no pode opor a exceo de caso julgado: ele tambm no o pode fazer quando a ao inibitria
improcedeu por qualquer outro motivo.

97
por Isso que MCKLTZ, ZeItschrIIt Ir WIrtschaItsrecht 1998, 939 ss., InsIste na IdeIa de que o objecto da
aco InIbItrIa e o controIo do abuso e no o controIo da cIausuIa.

M. Teixeira de Sousa


36

Quanto a este aspeto, o CdIgo do ConsumIdor ] Anteprojeto ImpIIca aIgumas aIteraes
98
.
ReIatIvamente ao caso juIgado da decIso proIerIda na ao InIbItrIa do uso ou recomendao de
cIausuIas contratuaIs geraIs, o art. 578.", n." 2, estabeIece que a decIso proIerIda em ao
InIbItrIa proposta por assocIao de consumIdores ou peIo MInIsterIo PbIIco Impede, aps o
trnsIto em juIgado, a proposItura de ao IdentIca aqueIa que IoI objeto de juIgamento de merIto.
Portanto, quando a ao tenha sIdo proposta por essas entIdades, o caso juIgado da decIso -
supe-se que quer de procedencIa, quer de ImprocedencIa - beneIIcIa sempre terceIros e e sempre
oponIveI a terceIros.
Sendo assIm, parece dever concIuIr-se que, quando a ao InIbItrIa reIatIva ao uso ou
recomendao de cIausuIas contratuaIs geraIs seja proposta por outro autor (como, por exempIo,
uma assocIao que no seja de consumIdores ou um consumIdor (cIr. art. 574.", n." 1)), o caso
juIgado da decIso proIerIda nessa ao e aIerIdo em Iuno do que se dIspe no art. 567." (que
contem o regIme do caso juIgado para a generaIIdade das aes InIbItrIas), do quaI resuItam as
seguIntes consequencIas:
- Se a ao InIbItrIa Ior juIgada procedente, a IIIcItude da conduta proIbIda pode ser
Invocada contra o mesmo InIrator em nova ao destInada a ImpedIr comportamentos
anaIogos aos que Ioram objeto da ao anterIor, aInda que o autor seja dIIerente (n."
1); este regIme parece ser IdentIco ao que consta do art. 32.", n." 2, do Decreto-LeI n."
446]85, poIs que quaIquer novo autor contInua a poder Invocar apenas a decIarao
IncIdentaI da IIIcItude da conduta do demandado;
- Se a ao InIbItrIa Ior juIgada Improcedente, saIvo quando o seja por InsuIIcIencIa
de prova, o demandado pode Invocar o caso juIgado contra terceIros (n." 2); este
regIme coIncIde com aqueIe que resuIta do art. 19.", n." 1, da LeI n." 83]95, mas aItera
aqueIe que resuIta do art. 32.", n." 2, do Decreto-LeI n." 446]85, poIs que o
demandado passa a poder Invocar, por vIa de exceo, um caso juIgado que Ihe seja
IavoraveI.


4.
Observao final

A ao popular permite, por iniciativa dos prprios interessados, prevenir ou reagir contra a
violao de um interesse difuso, sendo um meio de tutela indispensvel para a proteo daqueles
interesses que, por se encontrarem dispersos por muitos titulares, no encontram facilmente
qualquer outra forma de defesa. No entanto, como os interesses difusos possuem uma dupla
dimenso supraindividual e individual e, portanto, como a tutela desses interesses deve ser
adequada em qualquer desses planos, a ao popular coloca um dilema de difcil soluo: para
que a tutela atribuda pela ao popular possa ser eficiente, ela tem de abstrair das situaes
individuais de cada um dos titulares do interesse difuso, isto , ela tem de dar prevalncia
dimenso supraindividual daquele interesse; porm, para que essa tutela possa ser justa, ela no
pode ignorar a situao de cada um dos titulares do interesse difuso, ou seja, ela no pode

98
Sobre o probIema da eIIcacIa da decIso que InIbe o uso ou recomendao de cIausuIas contratuaIs geraIs, cI.
CHARLON, RIvIsta trImestraIe dI dIrItto e procedura cIvIIe 59 (2005), 392 ss.; SCALAMOCNA, RIvIsta dI dIrItto
processuaIe 63 (2008), 669 ss.

M. Teixeira de Sousa


37

esquecer a dimenso individual desse interesse. A definio de um critrio que permita encontrar
um compromisso aceitvel entre a eficincia e a justia um dos maiores desafios colocados
ao popular e s demais formas de tutela coletiva dos interesses difusos
99
.




99
Para uma tentatIva de resoIver este conIIIto, cI. TEXERA DE SOUSA, LegItImIdade PopuIar cIt., 97 ss. e 170 ss.