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\LFREDO G U E R R A - B O R G E S

LA INTEGRACI~NDE AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE:
LA PRÁCTICA DE LA TEOR~A

ALFREDO GUERRA-BORGES
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE M&ICO
Dr. Francisco Barnés de Castru
Rector
Mtro. Xavier Cortés Rocha
Secretario General
Dr. Hurnberto Muñoz Garcia
Coordinador de Humanidadex

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECON~MICAS


Dra. Alicia Girón
Directora
Mtra. Verónica ViIIarespe Reyes
Secretaria Acudirniea
Mtro. AIejandro Méndez Rodríguez
Secretario T h i c o
María DoIores de Ia Peña
Jefu del Departamento de Ediciones

D.R. 8 lnstituio de Investigaciones Económicas, UNAM


Primera edición 1991
frimera reirnpresi6n 1997

Impreso y hecho en Mkxico


Printed and made in Mexico
ISBN 968-36-19 16-7
AGRADECIMIENTOS

Agradezco los comentariosque me hicieron de diversos qitulos per-


sonas particdannente autorizadas como Gemhico Salgado (acerca
del Grupo Andino), Richard Ffetcher (sobre Caricom) y Fernando Ma-
teo (sobre la ALALC). Juan Alberto Fuentes me favordii con sus co-
mentarios d capitulo 3, y Hécior Dada tuvo la generosa paciencia de
leer todo el manuscrito.
Especial mencibn deseo hacer del Instituto para la Integracidn de
América Latina (INTAL), pues al invitame a participar en diversas aca-
siones m sus actividades me brind6 la oportunidad de romdtar y ob-
tener documentaci&nde que no disponía en México, asi como tener
valiosos intercambios m t o en fa d e del N A L en Buenos Aires co-
mo en la de la Asociaci6n Latinoamericana de Integraan (ALADI),
en Mantevideo, y la del Acuerdo de Cxhgena (Grupo Andino), en
Lima.
Agradezco, asimismo, su valiosa coIaboraci6n y e1 asmero puesto
en su trabajo a Guadalupe Ortega, quien w b en lmpio la primera ver-
si6n del libro, y a hurde? Muíloz mis -enm iguahmte, pues
con su habituai destreza llevd a felu témino las versiones semifinal
y iiltima de este libro. A t& muchas gracias.
PARA ELLOS

A lo largo de la prolongada gestación de este libro, Elsie, mi esposa,


fue mi interlocutor de tiempo completo. A ella b dedico, así como a
mis hijos, Carlos Alfredo y h a Patricia, y al amigo y maestro Jose
Luis CeceRa, con e sw afecto.
PRIMERA PARTE: LAHORA DE LAS RECONSIDEMCIONES
1. Introducci6n a lo inesperado

El desafio del mundo industrial, 1 1; i~ Europa dd 92.11; Algunas come-


cua-dasdc la Europa de192, IZ; El Convenio de Librc Comercio G m d b
Estdas Unidos, 14; Impacto dd Acuerdo Canadá-Estados Unídos ai Arnb
riFa Latina, 15; Más aM de lo comwcial, 17; La iniciativa de las Améri-
cas,m, Tener una wtrategia propia h negmiación, 23; Inwrici6n y d e
sarrollo t&dgioo, 25

2. La reiacihn de condicionalidad entre el desarrollo y la integracibn 28

Rancucnuo con la intgrseión, 28; h s Hales de alarma. 30; ~ C u h d o


entra cn crisis un procesa de integracibn?, 32; El desarrollo I i a i i n d -
mmr: una metamorfosisincompleta, U;lntcracción del desarrollo y la in-
tcgracih, 37; EL cdmicoto: panorama dcsdt los ochenta. 38; Lai a-
prtacioacs: un factor cruciai. 43; La irrupión & las irsnsnacionalw, 46

SEGUNDA PARTE: UNAT M ~ PARA


A LA PRAC~CA
3. Tcoria tradicional de las uniones aduaneras: una introduccibn
crítica 51

J m b V i : el semüttro de idms, 52; El primer cucaiionamitnto. 54: El


supuato b h h de Lipucy y GchrcIs. 55; Un nuevo cafoqut dt la sutitu-
cibn de bicaes, 57; PermamnciP & V i : un reconoeimimio obligado,
59: CríriFa de fareoria t r a d k h d dc las uniones aduaneras. 59; Las hipó-
tesis prhipak. 60: Obsmacion~adiciomk, 65

4. TeorIa ck las uniones aduaneras: la nueva vertiente 70

De la tcwln dc las uniones aduaneras a la twrh del W r o l l o , 79; Reca-


p i t u k o y~ mticipaFiones. 81

A l g t m antecalentes, 8S; Etapas y conceptos. 87, h cafoques e u r d n -


tricos, 89; Cwpmacibn e int-6n de pdscs en desarrollo. 92; R d a c i b
entre d -o y los d h dc integracibn. %

Introdimión, 101; El conflicto entre lo rml y lo formal, 102; A modo de


conclusión +, 10B; La inwgracibn y su circunstancia. 109; La inic-
paabn y los empremrios, 1 11; Un liderazgo implícito: el dc los i r n i h a -
tas, 119; La iat-ión .y los gotriwnos, 122; La r a d d d a d sustantiva
de la integración, 125; Imprccdench de la heterogeneidad en la integra-
ci6n. 128; Heterogeneidad e integraciho comercial, 130; La cuepti6n dcl
i n w nacional y regionsI: una introduccibn, 132

7. La matriz teórica de Ia intcgracidn de Amkrica Latina y el M b e 136


Lm antecedentesen Amtrica iatina, 136; AS ideas p r e n i m , 137; El
ff a de los prindpios, 1% El punto de psrtida en tl &'be, 110; EL Cari-
be: intcgracibn =te el aishmiaito. !M,Las n w a s pauias a seguir. 1 4

TERCERA PARTE: LA ~Elr6CllCADE U T W R k


8. La propuesta y io conseguido CALALC, MCCA, Caricom) 155
m:no se p r e f h n las preferencias. 155; Pese a todo, la AIALC abrió
brecha, 159; Un hita m m e , 16iE: La aphdtra, un ob&o W-
vabk. 163; Ei &r&a Cwah Ccnmmericano: un txitD f&&. 1611:
. ' :&un mpar aproximación?, 168; un buen ba;
c-
lance M.169; La frmma del 69 y susccmmmcW, 171; Caricom: una

Oniw Andino: de fri "mano invisiblt" a la progmmcibn, 176; Progra-


m& industrial: lo m a de uaa gran ~~, 178; IA anoonim-
n6n dt pollficas eEonbmicriQ, 183; El dificil camino hacia la u n i h adua-
nera, 186; E1 audaz intento de la d&n 24, 190; M L invwsíoncs que
wi-, 192

10. La dificil: supera& de las d & i entre paises 195


B o l i v i a y ~ e a i a a w I, % ; B o l i v 4 y E c & ~ r c n e l M d e
-, m;LOS PMDR Cü la -. 207, el M W . 210

Repaso sobre empmm trandonaks, 214; Las a p k m b s . 220; La po-


Mica M MCCA en rdrtei6n con la i n v a s i h extranjera, U8; La AWC y
las? m a b : ~ ~ ~ r a ~ c r i Laslec- ~ 2 3 1 ;
cioncs de la experiencia andlna, 233;Las iras iniciales, 234; Aplicacibn in-
completa y doma iiilrtl, 235

A@dice: Trayectoria de una innwacidw h propumta de integra- 239


cibn de los cincuenta
La ich de un kaercado Comiin Latinoameriano. 240; En busca de una
FegpuCm, S41
PRIMERA PARTE

LA H O M DE LAS RECONSIDERACIONES
Sin exageracidn podria afirmarse que lo que viene ocurriendo con los
procesos de iritegracibn en los años finales del siglo XX es dgo ins6Ii-
to. No es que se carezca de antecedentes. Es posible identificar algunas
tendencias en años anteriores; se pueden rescatar d i v m declaracio-
nes políticas que tuvieron un sello premonitorio, pero todo aquelio no
pasaba de ser materia para especialistas. Por el contrario, en los iilti-
mos tiempos, para ser más exactos a partir de 1990, el tema de la inte-
graci6n econ6rnica ha cobrado inusitada relevancia, se ha vuelto noti-
cia, ha irrumpido en las universidades.
En el discurso poIítico latinoamericanoIa integrad611ya habia rea-
parecido en aiíos recientes, lo que constituia una reconsideraci6n de
la desdellosa actitud asumida en los años setenta. Sin embargo, lo nue-
vo es ahora que el planteamiento se hace desde una perspectiva radi-
calmente distinta de la tradicional. De tal manera sdbito ha sido el cam-
bio de posiciones, que hay lugar para p r e g u n t m sobre sus
motivaciones. Piknsese por un momento que se necesitaron diez años
para que en la Asmiacibn Latinoamericana de Integmcidn se hmemen-
tara la preferencia arancelaria regional del 10 al 20%. Ahora, en cam-
bio, el lenguaje que se habla es de integracidn comercial a corto plazo,
y aun de una cooperaci6n más ambiciosa, pero todo ello en plazos pe-
rentorios.
Con referencia solamente a lo ocurrido en 1990 dngase presente
que Argentina y Brasil decidieron el 6 de julio el estabfecimiento de
un mercado común entre ambos paises, el cual debed estar definitiva-
mente conformado el 31 de diciembre de 1994. Uruguay y Paraguay
se incorporarán al nuevo esquema. Chile y Venezuela firmaron el 11
de octubre un memorándum de entendimiento que establece ia fecha
máxima del 3 1 de mayo de 1994 para la libwalizacibn de su intercam-
bio biateral. Chile y Mtxico suscribieron un acuerdo marco que apun-
ta en direcci6n al libre comercio tambih. Finalmente, en enero de 1991
Cent roanikrica y Mdxico firmaron un acuerdo para constituir una zo-
na de libre comercio en el plazo de cinco afios. En resumen, un fantas-
ma recorre América Latina: el fantasma de la integracibn.
Es indudable que esta sucesi6n de trascendentales acontecimien-
tos ha sido posible porque las condiciones para una mayor o más pronta
integr&6n se crearon desde años atrás. La historia de la integracibn
latinoamericana, hoy dia tan cuestionada por quienm piensan neolibe-
r h e n t e que todo tiempo pasado fue peor, sentd las bases de 10 que
ahora puede constituir un nuevo proyecto, bajo condiciones regiona-
Ies y mundiales muy diferentes.
La crisis de los ochenta, que inicialmente desquici6 a todos los es-
quemas de integracidn de Amdrica Latina y el Caribc. finalmente dio
un resultado contrario. Ante el agobia de Ia deuda externa, k w i 6 n
del proteccionismo de los paises desarroilados, el éxito muy premio
de las politicas de ajuste, cuando no su compIeto fracaso, y otros tan-
tos motivos de frustracidn que se han acumulado, revelaron bajo nus
vas perspctivas la nmaidad y Ia pertinencia de la integraubn Iatinoa-
mericma.
Todo parece indicar, sin embargo, que hay admh otros motivos.
La fomacibn de grandes bloques económicos de paises industriai~no
pasa por alto a 10s gobkmm canos. El Acta de ~uenos '%a
para el establecimiento del Mercado Común argentino-brasileíio, cla-
ramente dude en su primer considerando a "la evoluci&nreciente de
los acontecimientos internado&, en esespecial la consaiidacidn de los
grandes espacios e c o n & m i ~la~gbbahcibn
~, del exenario ccondmi-
w intmmioiwi y la importancia cnicial.de lograr una adecuada inser-
ci6n econdmica internacional para nuestros pdses. . .".
Pero el principal: detonante (que cambia, por lo demás, las bases
mismas del planteamiento del problema) ha sido Ia propuesta del pre-
sidente Bush de continentalizar la integración. La h d a "Iniciativa
de las Américas" causd sorpresa y expectacidnentre los gobiernos Ia-
tino~mericanos,los colocó en la situacidn de tener que fijar posicibn
ante una eventuaüdoid inesperada, muy dificil de abordar además por-
que Ia declaracidn presidencid tada contornos muy imprecisos.
B indudable que se tiene clara conciencia de Iris disparidades de
todoorden cxkkntts con Estados Unidos, y uno memoria bastante fres-
ca de la larga historia de frustraciones y desa~uerdosque se ha escrito
en 1418 relaciones c o m c ~ edes América Latina con su contraparte es-
mhnidenae. Se podrfa suponer, en consecuencia, que lsls recientes
iniciativas latinoamericanas de integracidn apuntan a mejorou las po-
siciones de negmiacihn con Estados Unidos. bta es, al menos, m a
conjetura plausible en el momento de escribir estas líneas.'

~ a t e i i i ~ t e r m i r a 6 d e c s c r i b i r h a a a ~1989,
d e pcirl~~ucalautorlepare-
ció iniciarlo con una refcmxh a hechos psteriorcar de indudable tmccndcn-
EL D E ~ A F ~DEL
O MUNDO INDUSTRIAL

El rasgo m& característicodel escenario internacional es hoy dia la for-


macidn de granda bloques econ6micos de los paises industriales, que
rivalizan entre si. La formalizacidn de atos bloques no constituye un
movimiento hacia el libre comercio internacional sino hacia la regio-
naiizaci6n de los mercados, e inaugura una nueva fase de la satelh-
cibn de las economías perifdricas.
El regionalismo de los paises desarroliados tiene profundas m&-
vaciones y conduce a una redistribuci6n mundial de! pader econdmico
y político. A su vez, este realineamiento esta vinculado a la revotucidn
de la ciencia y la tecnologia modernas, en virtud de la cual se viene
modificando radicalmente Ia estructura del comercio internacional y
de la produccirin.
Los procesos de regionalizacidn que están en curso tienen la parti-
cularidad de agrupar a países relativamente homogdneos. Se trata de
paises con un alto nivel de desarrollo industrial y una agricultura muy
tecni ficada, que tienen el más alto nivel de ingreso en el mundo, o es-
tán en vias de alcanzarlo en el curso de esta década, entre los cuales
se encuentran los paises exportadores m& importantes. Se trata ade-
m8s de agrupaciones dentro de cuya relativa homogeneidad datacan
los paises que actualmente están remodelando la economía internacio-
nal de acuerdo con las necesidades de su alto nivel de desarrollo.
En relacirin con esto último, digamos de paso que es evidente que
Ios procesos de cambio que están en curso en América Latina tienen
la obvia finalidad de readecuar las economías latinoamericanas al nue-
vo entorno internacional y que la ideologia que corresponde a las exi-
gencias de este perido de readecuaci6n es el neolibekaüsmo.

LA EUROPA
DEL 92

Por lo que toca a la regionalizacidn econbmica de Europa cabe distin-


guir dos dimensiones. Una es la llamada Europa del 92, que conforme
el Acta Única Europea suscrita en 1986 establecer8 un mercado iinico
(el más grande del mundo)para el movimientode las personas, las mer-
caricias, los capitales y los servicios. La otra dimensibn es la Europa

cia. El texto que sigue fue inicialmente una disertaciónen la Acadmia M


- de Eco-
nomia Política, pronunciada el 8 dt noviembre de 1990.
-m natud, en razón de la historia, de la eco-
m y h-, 4hada una muy estrecha~ i m ~ i con
h nla Buro-
puw@
JL
s.
&&a h &biIidad de que en un futuro no muy lejano
lag de Europa Oriental y Ia Uni6n Soviética pasen a consti-
& manera una gigantesca agnipaci6n de pafsa que se ex-
&da dade f3süoa hasta Wsidivmtok. pero aun -do así no Euera
p ahora la transformación productiva de H m p a O n d , &m-
lamente la de Ia Unión Sovidtka, absorberá un volumen enorme de
&mies, con lo que se estrecharán a6n m& ias ya reducidas opciones
de M t o iriteraaCronalpara A m a Latina. Adicionalmente, la m-
piíacíón del htemmbio comercial y temmldgico entre las dos Buropas
ammtrarA h atedbn de ambas. En Ias declaraciones oficiala tste
hecho m niega, pero puede darse por sentado que en los años vdde-
ros los problemas de Amtrica Latina tendrán muy bajo perñi en 9 a-
d.,
cenario ePuopeo.

ALGUNAS CONSECUENCIAS DE LA EUROPA DEL 92

No a p o s i i predacir Ias consecuencias que tendd para América La-


tina la f d 6 n del macromercadoeuropeo, pero pueden adelantar-
m algunas hi-.
Una posibilidad de signo positivo es que el impetu que imprimir4
a las economias europss el mercado único dinamiw el comercio inter-
aacional y SE abra así para América Latina unsi oportunidad de parti-
d@dn. En teoria todo d-& entonces de la capacidad y la posi-
bilidad de los paises latinoamericanos para apnwechsrr las nuevas
oportunidades comexciales, pero m& adelante se verá qw en los he-
chos esta h i p h i s tiene importantes restricciones.
Una coasecuencia, sin duda favorable, sud la aboiict6n de los con-
troles de frontera y k elimhmidn de o b s ~ o técnicoss al comercio.
La importancia de lo primero radica en que los mntroies de frontera
se d i h n hasta h fecha para aplicar las d o c i o n e s comerdales cuan-
titativas egtableadas por &pais, en pwticuIar las restricciones al co-
mercio de textiles y prendas de vestir regulado por e1 Acudo Mdtifi-
bras. Es posible que en la Europa de1 92 las restnociones nacionales
se con& ea una mtrioci6n cuantitativa de dmbito comunitario,
lo que favorecería lsrs exportaciones leitinomdcarwis.
Por su parte, la eIiminaci6n de los obstáculos técnicos J comercio
permitir&la libre circulacibn, no s610 de las mercancías fabricadas en
el territorio de la Comunidad, sino también de Ias que hayan sido im-
portadas por los paises miembros,adquiera que sea el punto de in-
greso al territorio aduanero comunitario. Esta medida favoreced m-
bidn las exportaciones latinoamericanas, pues las libwarzí del costo que
implica hoy d f satisfacer las normas técnicas de cada país.
Junto a lo anterior pueden formularse algunas hipótesis pesimis-
tas. En primer lugar, el supuesto de que la Europa del 92 ampliará las
oportunidades de exportacibn para América Latina contradioe la ten-
dencia que en años recientes han mostrado Ias exportaciones latinoa-
mericanas al mercado europeo. Mientras en 1979 la Comunidad Eco-
n6mica Europea fue el destino del 31% de las exportaciones
latinoamericanas, en 1988ese porcentaje había caído al nivel de 21 por
cientom2
Lo anterior no puede extrañar, pues Amdrica Latina ha encontra-
do crecientes dificuliades de acceso al mercado europeo, en particular
por las barreras de la política agrícola de la Comunidad. Nada hace
esperar por ahora que m el futuro se encontrarán menos obstdcdos.
Por el contrario, puede adelantarse la hip6tesis de que el mercado
iinico europeo provocara desequilibrios sociales internos y el resurgi-
miento del nacionalismo en las regiones que resulten desfavorablemente
afectadas, lo que repercutir&ea un incremento del proteccionismo en
la Europa del 92.3
De igual manera, es posible que tenga un impacto negativo en Arn&
rica htina el nuevo reparto de los mercados internacionda entre Euro-
pa, Estados Unidos y Japdn, como lbgica consecuencia del reforza-
miento de la capacidad de negociacidn de la Europa del 92. De nuevo
se podría pensar en el comercio de productos agrícolas, pues los pre
cios altamente competitivos de las exportaciones agrÍcolas de la C e
munidad por efecto de los subsidios han tenido como consecuencia que
América Latina haya perdido hasta ahora una tercera parte de sus
mercados .'

Mark B. Rosmbcrg. The Changing Hemispheric Tradt Environment: Oportu-


nities and Challmgcs For Central America, Latin Arntrican and C m i b k n Cmter, Flo-
rida Internuional University. 1990, p.8 (mimeógrafo).
Luckno &rrocal. *'Pcrspactiva1992: el Mercado Único Europeo. nuevo d m -
fio en las relaciones Europa-&&rica Latina?", en Pensamiento Ibww&ano, 15,
Madrid. 1989.
M. Roaemkg. op. cit., p. 8.
EL CONVENIODE b R 3 COMERCIO CANADA-ESTADOS UNIDOS

BI proam de regionalizad611que despierta mayor interés en América


Latina es el de Estados Unidos y Canadá, cuyo Acuerdo de Librc Co-
mercio se swcribi6 d 2 de junio de 1988. El Acuerdo, así como las
c i r c u ~ l que s ~ 10 originaron, aportan interesantes lecciones para
AmMca Latina.
Contrariamentea lo que su nombre indica, no se tratade un trata-
do cuyo objeto sea simplemente elim%ar los derechos armceIarios pa-
ra e1 comercio entre ambos paises, pues el Acuerdo contiene disposi-
ciones sobre muy diversas asuntos, entre otros, normas tecnicas,
energía, industria automoWtica, compras del sector público, inver-
si6n extraqiera, servicios y otros más.
Los derechos arandarios en su mayor parse serán eliminados por
etapas a partir del quinto año de vigencia del Acuerdo, y hasta los diez
aííos en el caso de los productos sensibIts. Por consiguien@, la
zona de libre comercio no se perfeccionará hasta 1998.
El Acuerdo de Libre Comercio no pone fin a los problemas en las
reimiones Estados Unidos-Cm&. Las áreas de conflicto son relati-
m e n t e numerosas, pero la mención de unas pocas de ellas permitid
iIustFar el punto, y mis adelante haoer algunas inferenciris.
Una primera zona de friccidn es la de Ias inversiones extranjeras.
Al suscribir el Acuerdo, Canada afiojd sus reguiaciones en esta mate-
ria, hs cuales han sido tradicionaImente fuertes. Sin embargo, la parte
estadounidenseimpugna la vigencia de sustancides restricciones cana-
dienses a la inversidn extranjera en el sector energétim, lo mimo que
eri las Ilamridas "industrias cdturales", que inciuyea la prensa, e1 ci-
ne, la tclcvisirin, las editorides y otros aspectos.
En particular son i n t e r m t a dos casas en que claramente se trans-
grede el principio de h ventaja comparativa, no obstante ser uno dc
los tunas de mayor dwancia en la p d d h neoliberal. De acuerdo con
lo que manifiesta un funcionario del Departamento de Comercio de
Estados Unidos, "Canadá tiende a concentrar sus subsidios en áreas
donde piensan que tienen alguna ventaja competitiva" y se mencio-
na como principales beneficiarios los productos de la madera y la
minerfa.

Ann Hughts, C g m m m Deparuamt, citada por Patrick G.MamhdJ, "Nonh


A n m h Trade Pact: A Good IW?", EdIIorial R-rcli Re*, Washingtw. Con-
g r d o n a l Quaterly h.,
1989, p. óü4.
W segundo caso es el del transporte marítimo. Hasta ahora tanto
Canadá como Estados Unidos protegen su industria naviera mediante
el requisito de que sus importaciones a través de puertos nacionaies
deben ser transportadas por barcos de la bandera dei respectivo país.
La industria naviera de Canadá es m& eficiente que la estadounidense
y no abriga temor a que se desmantele la proteccidn que se le ha veni-
do dando, pero Estados Unidos se opone a tal desrnantdamiento pre-
cisamente por ser los menos eficientes.
En cuanto al comercio, una de las varias zonas de desacuerdo es
la oposicidn de Estados Unidos a dejar sin efecto las restricciones que
paan sobre 10s textiIes canadienses, y a eiiminar sus cuotas de impor-
tacidn azucarera. Pero lo que en particular afecta el comercio entre
ambos paises son los subsidios. En lo que respecta a la industria, nin-
guno de los dos países puede eliminarlos mientras otros competidores
(léase 10s europeos, Japbn o los paises del Sudeste AsiBtico) subsidiea
a su propia industria. Por su parte, la produccidn agrícola de ambos
paises es ampliamente subsidiada, pero Canada se queja del alto nivel
de los subsidios estadounidenses a la produccidn de trigo, cebada y ave-
na, saz611por la cual el Acuerdo autoriza a la parte canadiense a res-
tringir sus importaciones de estos granos en tanto los subsidios esta-
dounidenses no sean iguales o menores que los precios de sustentacidn
de Canadi.
~ M P A C ~ DEL
O ACUERDO UNIDOSEN AM~RICA
CANADA-ESTADOS
LATINA
En cuanto a Ias consecuencias para Amtrica Latina del Acuerdo de
Libre Comercio de Canada y Estados Unidos podrían hacerse las si-
guientes consideraciones preliminares.
En primer lugar, hay que hacerse una idea de la dirnensidn del blo-
que econdmico constituido. Se trata de dos países que tienen gran se-
mejanza en sus patrones de consumo y sus niveles de ingreso. Tienen
los dos un alto nivel de desarrollo industrial y sendas economias agri-
colas de la mayor importancia en el comercio mundial. Estados Uni-
dos y Canada son adem4s Ios dos mayores socios comercides del: mun-
do. Medido por sus exportaciones recíprocas en 1988, su intercambio
dcanz6 un total de 151 223 millones de d6Iares de Estados Unidos,
o sea, en ese año fue superior en 65% al intercambio de ArnGrica Lati-
na y el Caribe con Estados unido^.^

FMI. Direction of T& Siaitrrh. Ymrbook, 1989.


Es indudable entonoes que la unificacibn de los mercados de Ca-
rxada y Eshios Unidos aumentar8 su peso m la economía internacio-
d,que es precisamente lo que se busca ante la creciente pérdida de

-
terreno frente a Europa y Japón.
Si el mdisis de las c o n ~ a ses hace desde unri persfwctiva
. .
restringrda al comercio, el punto de partida puede ser la m e s i s bas-
tante convmcbrtai de que d impuho que el Acuerda imprima a las
nodas estalounidense y d e n s e abrir&nuevas oportunidades de
aomercio para Amtnc8 Latiaa.
Tal hi&& & sujeta a algwnas reswiaciones. En 10 referetite ti
Canadá hay que decir que el m e r d o de Estados Unidos constituye
d &tino del 7540% de 1 swrpormciom canadienses, y se puede S-
pmr mzmabiemmte que d libre acceso d mercado atadounidense
reforzaráa$amrriente. Sihcodsas sevendesdeel puntode vistade
tadmianda,tampocoparecequeAmQicaLatinapueda~pcilir~i~-
cremento d v o d e k compras canadiemm, pues Estados Uafdos
m el p M g a I proveedor de Canadá, y con mayor mz&nlo seti como
r w u b h del Acuerdo de Libre Comercio,
Por a r a parte, un a d h i s comparativo del comercio de América
rntinacon m s d a p a b reveh que en t 988 el comercio de la regidn
con Bs& Unidos tuvo un valor total de 91 582 miiiones de d&Ia-
res ~~, miemm que el comercio con CluiadBtuvo un va-
lor de 4 9ii miUwes, lo que tepresenta solamente un 5.4% del inter-
cambio con Bt&m Unidos.' Por comiguiente, es Btados Unidos, y
no Canadá, d p M p d origen y destino del m e r c i o de América La-
t i n a y e l ~ c o n d ~ w ~ N o r t e y , e n w ~ mpodríacon-
cia,
ci- que el imjwto dd Acuerdo sed bastante moderado en lo t e
ante 1 comercio de C a d á con América Lwtiriii.
Bn lo que se.d f e r e a b otra parte dd Acuerdo (Estados Unidos)
cabe hacer las siguiente observatioaes. En el periodo 198&1989 el co-
m d o & América i a t h con Estados Unidos r n u m c l m e n t e dos
fuertes twdencias: una es que, en tednos relativos, América Latina
ha gerdido imprtancia en el comercio exterior de Estados unido^;^

'H.
~ i s t a n a ~ ~ ~ , h s ~ t u u c i ó n ~ ~ i r o r d e i m
dar y m daciontscon Amérku Latina y el Carib, Caraas ( SP/CL/XVI.O/Di núm.
8). 1(590. La infomwih d¡spaibIc i* quc entre 1984 y 1989 las arportacim de
Emdos Unidos a A m h Latina cayeron del 17.3 al 1 3 . 5 1 de su awrtacidn total,
y que las h p m c i o o a desde
~ A m W Latina E redujeron del 15 f 12% de la impotta-
~totsldeEdadoeU~.
por consiguiente se puede suponer que el crecimiento de la econoda
estadounidense por efecto del Acuerdo con Can&$ dará lugar a una
expansiún más que proporcional del comercio estadounidense hacia
otras regiones, y menos intensa hacia Amhrica Latina.
La otra es que tiende a una mayor concentración en un n b r o
limitado de p2ilses, principalmente Brasil y México. Con estos dos pai-
ses Estados Unidos r-6 en 1980 el 47% de su comercio t o d con
Amdrica Latina, mientras en 1989 tsf participacidn se elevó a 61Ve, La
tendencia a b concentracibn del comercio es aifn mayor m n México,
pais a1 que correspondi6 un paco mis de la tercera parte del intercam-
bio totd de Estados Unidos con h & k a Latina en 1980, en tanto que
en 1989 esa p d c i p a d n se elev6 a casi la mitad.9
Por consiguiente, si el Acuerdo de Libre Comercio con Cm& di-
n a m h a la economía estadounidense,lo m8s razonable es esperar que
ese mayor dinamismo no se traducid en un incremento significativo
del comercio con Améria Latina sino, ante todo, en un reforzamiento
de los vbcdos econbmioos, y no sólo comerciales, con México.
Por otra parte, si Ias importaciones latinoamericanas prooedentes
de Estados Unidos siguieran incremedndosem& adcrdmente que
sus exportaciones a ate pais, como fue la tendencia en la década pasa-
da, es de aperar que d crecimiento de la ecoaomia estadounidense se
t r d m en una expansidn de sus ventas a la región, lo que no aliviaría
la penuria de reservas internacionaies de América Latina, sino todo lo
contrarío.

Lo anterior constituye una apmximacidn preliminar limiiada ai inter-


cambio comercial, pero d problema debe ubicarse dentro de la pers-
peztiva más amplia de la polftica comercid giobai de Estados Unidos.
Ante todo, b y que tener en cuenta que el Acuerdo de Libre Co-
mercio de y Estados Unidos tiene un cardcter defensivo frente
a la Europa del 92. En este sentido, el Acuerdo no es m& que un pri-
mer paso en la perspectiva de la formacidn de un bloque continental
hegemothdo por Esrados Unidos.
Una primera versibn de esta perspectiva la dio el presidente Rea-
gan cuando en 1985 munci6 el inicia de las negociacioots con Cana-
dá. Reagan dijo enton= que el acuerdo a que se liegara sería el pii-
mer paso hacia fa h&dn de un bloque comercid que comprenden's,
según sus palabras, "desde el Yuk6n hasta Yumtán". Cim años más
tarde el presidente Bush anunci6 fa "Iniciativa de las Américas", con
lo cual se & a la definicidn hemisférica de la respuesta de Estados
Unidos al desafío europeo.
Antes de pasar ai examen de la mencionada Iniciativa es conve-
nitnte tener en cuenta ciertos hechos en que debe encuadrarse el dis-
curso de1 presidente Bush.
Ante todo estd el hecho de que la política de comercio exterior de
Estdos Unidos mponde a la pérdida de competitividad y de Ilderaz-
go temol6gico frente a Buropa y Japón. Debido a lo anterior, Estttdm
Unidos sufre enormes pérdidas en su baIanza comercial, no obstante
que sigue siendo cI m& grande exportador del mundo.
Por otra pam, &o enfrenta hoy día el formidable.~io
de la 3mpa del 92 y dd ptrrceso de f o d d n de un blaque ecoidmi-
co en d Extrema Oriente, hegmohdo por Japóri, ril que pertenece-
rdn algunos & los & importantes exportadores mundiales, como son
la R e p i I b h de Corea, Tdwán, Singapuf y Hong Kong.
Ante M e s t~~ y dmfios, la admiaistracidn estadouniden-
se dorga creciente pratecci61-1a los productores mcionaie~frente a la
competencia extraqjera y refuma los mecanismos be r e p r d a para .
el aso en que, a SUjuido, ae incurra en p r k t h s csrnerdes"no ra-
mnribles, hjustas y discriminatorias".
,
I
Ya en la Ley de Comefcio de 19i4 habia tomado cuerpo esta poií-
tia, pero la L.ey Omnibus de Comercio y Competitividad, en vigor des-
de 1988, I l e d las cosas mucho m& Iejos. La nueva ley extendi6 el h-
bito de la n e g h c i b n a las llamadas "nuevas Areas" (servicios,
inversión extranjera y propiedad intelmual), asf como a las políticas
de compra gubtrnamentriles y a la violaci6n de derechos hborales.
Sobre ninguna de estas materias hay un euerpo de normas interna-
donalmente aceptadas, lo que da origen a frecuentes conflictos tanto
con los países industriales como con los de Arnhicoi Latina. La dife-
rencia entre unos y otros es, obviamente, la fragiiidad de la capacidad
de contraataque latinoamericano.
Al inicio de 1991 parece posible anticipar can un altu grado de cer-
teza que los temas indicados rea- en 10s acuerdos que negocie
WOS Unidos con paises de +4mhicaLatina, sobre todo con Argen-
tina, Brasil y México, con los cuales ha habido periódicamente fuertes
tensiones debido a la reseroa de mercado para algunas industrias, a la
legislacidn sobre inversiones extranjeras y patentes, y a otros asuntos
&.
Es n d o tener en cuenta lo anterior. pues el temor a ias repre-
d i a s de Estados Unidos, el temor al cierre de su mercado, subyace
en e1 i n t d que ha despertado en América Latina la posibilidad de
llegar a acuerdos de Iibre comercio con dicho país. Se busca atabili-
dad en las pautas de rdacionamiento. Esa misma aspiracibnestuvo p m
sente en el ánimo de la parte canadiense en la negociaci6n deI Acuerdo
CanadB-Estados Unidos. Si bien una buena parte de lars exportaciones
canadienses gozaba de libre a m o d merado de Estados Unidos, en
todo momento el gobierno y las empresas de QmdA temierwqrae Was-
hington cediera ante las presiona de los industndts estadomi-
e impusiera restricciones al intercambio. Sobre e1 particular había an-
tecedentec.
Un rasgo dde la posición comercial de los Estudos Unidos
es su elevado proteccionismo. A este respecto se ha hecho notar que
una de las razones deI presidente Beagan para apoyar h Iniciativa de
libre comercio con Canadá fue que "la fommi6n de un bloque entre
los dos mayores socios comercides del planeta (Canadá y Estados Uni-
dos) otorgaría credibilidad a la poiítica externa de un gobierno mmc-
terizado por Ia contradiccibnentre el discurso radkaien favor del Iibe-
ralismo y la práctica del más desmesurado protdonismo observado
en ese país en los i11timos 40 aii~s''.'~
Sobre este pmtkuiar ias pmpectivas no son nada alentadoras. Hay
demasiados dwcucrdos entre los grandes centros de poder rnu11W.
por lo que no se puede anticipar un abatimiento dei protdonismo
en tos prdxhos aAos. Antes bien, el presidente Bush d w h d ya, en
su discurso ante la reuni6n anual del Fondo Monetario Internacional
y e1 Banco Mundial, que si la Ronda Uruguay del GATT fr- da
finitivarnente, que es lo más probable, el mundo presenciará una nuc
va escalada de pr~teccionismo.~' Es evidente entonca que ante td
perspectiva para amplios sectores la firma de un acuerdo de libre co-
mercio tiene el atractivo de proteger a la Amkrica Latina de Ia aplica-
ci6n de las medidas proteccionistas estadounidenses.
Por ~ltimo,como trasfondo de la Iniciativa de Ias AmcSricas está
el hecho siguiente. No obstante que en tkrminos relativos el comercio

J& Tavares de Araujo Jr., "Integracion económb en Am&ica del Norte y


en el Cono Sur". Comercio Exterior, 8. México. 1990, p. 74ú.
l ' ficéisfor, Mexico, 26 de septiembre & 1990, pp. 1 y 25, d n A.
de W o s Unidos con América Latina ha tendido a perder importan-
&, pues ha ganado terreno el comercio con otras regio=, la crisis
de las ochenta puso de relieve la profunda interdependencia que exhe
entre Estados Unidos y América Lwtim. Esto, que a obvio desde la
per@a Minoamerimna, lo es también ahora para la parte a-
dwnidense.
En efecto,e un hecho que Ia crisis de h deuda exlema i a t h a m ~
ricana, al ob- a los pafsas de h regibn a reducir dr4stlcammte ~ u s
mpwacha, ha tenido un efecto demokior sobre 1st w m d a de
btados Unidos. Se estima que este país ha perdido cntre 50 000 y
130 000 miltonts de ddlares por concepto de la &da de m exporta-
ciom a América Latina, lo que hai dado por multado h pbdida &
m& de un M & nde empims en el @s.
Por b anterior, y ante el desafio de los Moques de Europa y del
Bxtreaio Oriente, para Estados Unidos adquiere una ' e
mdominar el mmaio latímmmai-o. -=tm io
elseñor W h R o d g m J e x s e c r e W o d e l ~ t o d c E s t a d o
y ~ V i c e p r ~ d e W ~ ~ ~ * ~ ~ 1 0 s i g
ante el Comit&Econ&m$ooConjunto d d Cmgmm cstadwnideme:
"MaLstina&abora{ ...)&m
m q u e d - h b
rra Fnlri. ***

En el cuadro de lo exp- ~~se la Iniciativa para


ias Américas. En el momento de &bir Mas U- no es mucho lo
que m sabe acerca de a t a Iniciativa. Se c u m a hagta ahora &lo con
ei üismm pronunciado por el pmidente Bush el 27 de junio de 1990
y c w las dc&raGiwes preliminares dedgmos funcionanosestadou-
nidm.
Se sabe que la Iniuativa fue preparada m forma confidmciai, y
hasta con pmipitacidn. por un grupo reducido & funcionariw w hu-
bo reunionts interagmddcs de la administración atadounidense para
elaborar h nueva politica; por tanto, no se han precisado muchos as-
pectos del plan presidencial, ni se han p m t a d o gropu&as concro-
tlis al Congreso de Ia Unibn. S3 de suponer, sin embargo, que en un

1 2 ~ m : h 1 ~ B l b P i g ~ Q a P A ~ A W ~ i n w d c k r
cmd#Pumammte M del, 1990, p. 1s.
plazo relativamente corto se tenga ya un cuadro bastante preciso, pues
de inmediato la oficina del representante comercial de Estados Unidos
se puso a trabajar. No obstante lo anterior, no debe pasarse por alto
el hecho de que haya sido el propio presidente Bush el que hizo la de-
daracidn, y no uno de sus ministros, lo que le confiere a la Iniciativa
un gran respddo político.
La Iniciativa fue presentada en los siguientes términos por el
presidente Bush: " . ..Los tres pilares de nuestra Iniciativa son el m-
mercio, la inversidn y la deuda. Para expandir el comercio propongo
que demos comienzo a un proceso de creacidn de una zona de libre
comercio que abarque a todo el hemisferio. Con el propdisito de incre-
mentar la inversibn, que adoptemos medidas encaminadasa promover
el flujo de nuevo capital hacia la regibn, y para aliviar a611más la
carga de la deuda, que adoptemos un nuevo enfoque con respecto
al endeudamiento regional, con beneficios importantes para el medio
ambiente."
No siendo Cste el lugar para extenderse en el examen de los tres
pilares de la Iniciativa, es conveniente, sin embargo, dejar asentados
algunos cumentarios.
Principiaremos por las propuestas relativas a la inversidn y la deu-
da cuyos verdaderos alcances, como se indicad m& adelante, debe-
mos medir en el contato giobal en que se insertan.
El tema de las isversiona a por demás sensible para una regibn
como América Latina, que prácticamente ya no tiene acceso a recur-
sos frescos dc la banca internacional, sino,antes bien. transfiere parte
de su ahorro interno a los centros financieros. La que se propone en
la Iniciativa es, en primer lugar, crear un nuevo programa del Banco
Interamericano de Desarrollo para proveer asistencia tCcnica y apoyo
financiero a los paises que liberalicen sus regímenes de inversi6n ex-
tranjera. En segundo lugar, crear por un plazo de cinco &os un fondo
de inversiones, que también administrada el Banco Interamericano, cu-
ya finalidad seda apomr donaciones a los paises que reformen sus re-
gímenes de inversibn dentro de un marco de privatizacibn de las em-
presas piiblicas.
El fondo se constituida hipotéticamente con una aportacibn esta-
dounidense de 1 0 millones de dblares, Japón aportaría otros 100 mi-
llones, y una suma igual la compartirían de alguna manera Canade y
Europa. En total, el aporte anual seda de 300 millones de dblares, su-
ma que es equivalente a lo que América Latina ha pagado en el perio-
do 1982-89 por servicio de la deuda externa en s61o 4 dias.
pese m modesta magnitud, en el momento de exribir estas li-
neas k -titucidn de este fondo es aiin muy incierta. En primer lu-
w, e1 pmidente Bmh todavia no ha solicitado los fondos al Congre-
so y, en wgudo, d o d presidente Bush pment6 h
propuw en lei Reunih Cumbre de los @ses maS industriahdw en
jufio de 1989, ninguno de los jefes de Estado participantes q u k asu-
mir oompromiso alguno, Esta fría renuencia contrasta con la deridad
con que los mismos m, junto a fmcm más, decidieron apor-
tar 12 Wl millones de dbiares para crear el BarUPo Europeo para la
C o d d n y eI i&molIo, destinado a proveer f-mto a Iti
Unidn Sovi&ica y los países de Europa Oriental.
Por lo que t o a al pihr de la reduccidn de la deuda pmbh decirse
que iniciativa para reducir su carga m w a r h e n t e d a g h in-
~,pero~enestamateririIapropu~~~tant
No w aborda el bmade la deuda privada, sino soImmte d & la deu-
da contraída por América Latina con el gobierno estadouaih, $ue
asciende a un tntal de 12 000 mülonedl de dbIares, o sea, apenas el 3%
de la deuda aiema total htindcnna, que en 19W se situabaaire-
dedor de Ios 417 000 miil~nesde ddlares, de a c u d o con las &ma-
aone;pddB&lmMundial.
EI etemeatP mmdmtdde la propuata del pmideate h h es,
sin duda, el ave a k zona hcmisféricade libre comercio. Por si so-
la esta M v a ha abierto un nuevoeapftulo en Ia hhmia& ias rda-
ciones m m h k a s con M a Unidos, Con dlo no se quierede& que
0
la naturaleza de tsas ~ o n e seshaya modifido y que en el futuro
d~hlasconflictos~hp~~la~riadebniismaS
Sin duda en lo venid-, de igual m a n a que en el pasado, h a b h de
manifmtarse tanto ooíncideneia9 como, sobre W, contradi~o~.
pero los escenarios w r h muy distintos.
Lo trascendental de k propuesta no estriba sdamente en la crea-
ci6n de k zona de libre wmercio hemisf*, sino apeeidmente en
que Ios acuerdos comercides comprenderh tanto la libre eirdacibn
de bienes como la de servicios, ademhs de garantías de que bbr4 una
libemd h t r i c t a de inversI6n y de que se incluirán otros temas de la
nueva legidaci6n comerciai estadounidenge, coma es el caso,por ejem-
ph, de los derechos & propiedad htelectud.
Es en este contexto en el que deben apreciarse los verdaderos J-
c a n a de los tres " p h " de la iniciativa de las Americas. Se trata,
por tanto, de abatir tudas las barreras a l intercambiocomercial, de de-
jar sin efecto las restricciones que las l e ~ o nacionaies
n ~ mabIez-
can para ia inversión extranjera, y Se privatizar las empresas públicas,
de tal modo que la inversibn internacional pueda participar en ellas.
Se trata, en suma,de crear el nuevo ambiente que las grandes cor-
poraciones estadounidenses requieren para contrarrestar las consecuen-
cias de la Europa del 92 y de la previsible asociacidn de países del Pacf-
fíco oriental. Lo que esto significa en tkrminos politicos es la apertura
de un periodo de fuertes presiones para que la Iniciativa se abra paso
en todas sus dimensiones,
Por supuesto, no en todos los casos las presiones s e r h necesarias.
En no pocos casos hay, y ha habido desde siempre, gobiernos con una
gran receptividad para toda propuesta que proceda del Norte. Tam-
bién es posible anticipar que cierto niimero de empresas latinoameri-
canas. por su propia dimensibn y otras ventajas, seguramente v e r h
con interb la Iniciativa, pues desde ahora están en posici6n de obtener
beneficios de la misma. En cuanto a otros empresarios, lo más proba-
ble es que elijan Ia opcibn de asociarse a los inversionistas estadouni-
denses o de venderles sus empresas, con el convencimiento de que re-
sistir a su competencia es una suerte de muerte anunciada.

TENER UNA ESTRATEGIA PROPIA DE NEGOCIACIÓN

Hasta ahora la política de Estados Unidos hacia América Latina ha


estado dictada por razones de seguridad. Desde la terminacibn de la
segunda guerra mundial hasta 1989, poco mds o menos, el terna domi-
nante fue la confrontacibn de Estados Unidos y la Uni6n Sovidtica.
Esto hoy dia ya es tema para historiadores. Aunque no habra identifi-
caci6n de intereses ni estarh excluidos los desacuerdos y las tensiones,
todo parece indicar que estar&excluido el tipo de confrontaci6n que
puso en riesgo de desaparecer a la humanidad.
Ahora son razones econ6micas (la carrera por el liderazgo comer-
cial y tecnológico mundid con Europa y Japón) las que han inspirado
el cambio más trascendental que poda esperarse de la política corner-
cial estadounidense hacia América Latina. El objeto de reiterarlo es
subrayar la elevada responsabilidad de los paises {no sblo de los go-
biernos) Iatinoarnericanos de prepararse a fondo para las negociacio-
nes con Estados Unidos.
Es prematuro anticipar la secuencia que seguirAn Ias negociacio-
na en torno a la integracidn hemisféria; ni cuánto tiempo tomara con-
W

aak; h f o m que sumird; ni Ia extensidn de las conoesiona


m-; ni las reservas que ambas harh de quelas heas
qm &as para sus ~~.
interexs Lo que sí pue-
& a t i e i p s e es que a t d o s 10s paises l a favorecería negociar a partir
de una rcflddn regional sobre la p r o b t d c a . Partiendo del recono-
cimiento de la diversidad de intereses y de h disimilitud de las dacio-
nes comerciales de d a priis cw Estados Unidos, debe ser p i b I e ar-
monizar algunas orientaciones, pues para todos es aomb la premisa
de que en una hipotétia integracidn con el bloque del Norte, América
ocupa una posición defensiva ante poderes muy superiom a
su dimemi6n eoon6mia.
La integracidn regional a uaa respuesta J d d o de h integra-
ubn hemisfdrica. Hay tiempo para actuar. Seria ingenuo pensar que
la zona de übre comercio se concretad en un corto plazo. El propio
presidente Bush hb16 de plouos Iargos. Cuán largos sean m,
rB siquiera de ia administriicX6n e s ~ u n i dpues ~ , falta aún que se
d f i e s t e a pienamente hs controvertibk e o n e s del Congreso, de
los stndicatas y de las u n v . Y falta, iuimismo, que m d c f s s las
posiciones de A m W Latina. Cuando ya w esté pisando terreno con-
creto segmam'te emefgdn muchos & los motivos de desacuerdo po-
Mtim y ecoí16mico que hist&iwente han dhtmcido a América La-
tina & l3tados Unidos.
Durante el plazo m& o menos prolongado que medie cntrc el pre-
sente y Ia hkgrmión que se anticipa, Ia integracidn regional constitu-
ye tanto una mpuem a la6 d e d b dcl mundo i n d d como una
estrate@ que responde al imperativo de mar, mpbr y coasolidar
una @dad autónoma de &ento.
M Su formuIwi6n en 10s a OS k n t a la t e o h W d -
aria de integracidn ha puesto M ash en d dwarroilo mediante los r e
cursos de la regih, pero este volverse de América Latina hacia si mis-
ma no ha sido nunca una Jtcmativa a su extroversi6n hacia el m o
de1 mundo.
Hoy dia han adquirido una nueva dimensidn, mucho mayor que
en el pasado, las relaciona con el resto del mundo, pero ello no debe
inducir a subestimar los viejos objetivos. Esto es, precisamente, lo que
pone de manifiesto el reto fundamental que pIantea d mundo indus-
triafizado: el reto de La productividad y la competitividad, así como
el de la tecnología, a Im cudes no se podra hacer frente sin su- re-
cursos y conocimientos. Es aqui donde la integraci6n Iatinoamcricana
tiene una nueva oportunidad de evidenciar sus ventajas.
E1 punto de partida es Ia constataci6n harto conocida de que América
Latina es una regiba exportadora de bienes primarios, cuyo comerdo
internacional tiene las más bajas tasas de crecimiento. Algunm de los
productos de exportacidn latinoam&canos más importantes, como son
el petrdleo y sus derivados, los cereales, las materias primas agrícolas
de uso industrial, el asicar y otros más, se encuentran en k hta de
los diez productos que pierden m& rdpidamentc importancia en el co-
mercio internadonal.l3
En el otro extremo se sitúan los productos que tienen una tenden-
cia sumamente dinámica en el comercio mundiai, para producir l a cua-
les Amdrica Latina deber8 incorporar tecnologías moderaas, de dise-
íío muy avanzado por lo geaerd.
Las condiciones para adquirir esas tecnologías se han vuelto cada
vez mis ratrictivas. Los gobiernos de los principales p a h industria-
les estan poniendo en practica una forma muy agresiva de lo que st
ha dado en llamar "neomercantilismo de alta Wnologia". La auterior
hegemonia tecnolbgica de Estados Unidos esta siendo d e s p h d s i por
"un oligopolio mundial, heterogdneo y altamente in-ble, en el nial
las empresas norteamericanas, japonesas y europas lucharán entre d
por colocarse a la
La mayor parte de los paises de Amdrica Latina no tienen capaci-
dad instaiadri para penetrar en este mercado agraivamentt oligopoli-
zado, a menos que ptencien mis es naciodm mediante sicuer-
dos de integracibn regional. Lo anterior no cuenta sblo para 10s paises
pequeiios y medianos, sino que es también cierto, en el caso de pro-
ductos de alta tecnología, para los paises latinoameriaos de mayor
grado de desarrollo retativo (Argentina, Brasil y Mhico).
Si utilizan sus recursos humanos, si arnpUan la infraestructura téc-
nica y cientifica y acumuIan los medios financieros indispensables, a
todo lo cual puede contribuir en gran medida la integracidn regional,
los países latinoamericanos tienen posibilidades de aoceso al oligop
lio mundial de tecnología en diversas ramas industriales. Aparte de tec-

l 3 Osvaldo Rosales. "Compctitividad, prductividad c insercibn artema de Am&


rica Latina", Comercio Exterior, 8, Mdxico, 1990, cuadro 10, p. 7 15.
l4 Dieter Ernst . "Ttcnologia y competencia global: E
i desafio futuro pam Ias OFD-
nornias de reciente industrializacidn", Pensamiento Ibemmericuno. 16, Madrid, 1990,
P 20.
26

nologías avanzadas en la industria de1 vestuario, de la textil de tejidos


plauos y otras más en que el cambio tecnoldgico ha sido muy acelera-
do, d -O de posibilidades incluyen "la c o m & 6 n naval, d ace-
ro,los vehicuios y sus m p o n e n h , los jmductos ekm6nicos de cun-
para computad~z&s

nominsdasD-RAMs*memorias de disco de
donar & o &mas de b larga lista de
- --
sumo (incluyendo las grabadoras de cintas de video), los petiféricos
y (auugue coa &unas hkmgautes) los microcom-
putadora y 10s materiales para sernicsnductom (cspdimente hs de-
damio), por

Asimismo, si la integracidn regional se cmcmaen wuer- para


sumar renusos y conociinientm, W c a Latina p o d d alcanzar nive-
..
les de excelencia en ingeniería de manufacturas, " .induso en itteas
attamente mfdcadas como la de 'software' y el d i d o de
.
circuitos (. .)(siw llega) a acumulmu sufldente ca~acidad&moIdgia
en, di&mos,b prhimm anca ~="..'";r#m
No obstante que en materia tewib@a las pmspctivas son tias
tante s o m h b , cabe la posibilidad de que d acoe9o al oügopoiio
ea- midem+j- sef a t e , debido a que el cdmien-
t o d e ~ ~ ~ ~ e e n : f o m i a c r ~ m t e & l a ~
la demmb muxmdiitl a imhstda de aita tmología y los d c i m
co-. ?3iasa demaoda decayera, h mnsecu& de esta pisdida
de meroados m hmuy graves pata los pdsa indwhida. Es de espo-
rarqueasílommpreadanb yqw, enmnsecuweia,lm~Isrti-
,-m irad-@ como cio4unm ~ ~ tengan s
la pdbüidird deaiquuix ~1~ avanzadir o de WCEW a las mis-
mas por la via de la importación de & a p i t d o de k inversi6n
extranjera directa, a condici6n de que ésta no impida el acceso a la tec-
nologfa que incorpora, como ahora suele w d r en muchos casos.
Ubvianaente, en un solo apitulo no es posibie abordar el tema en
la forma que necesario hacerlo. El m i s requiere por si solo una
obra ~ s p d a h d a Y . en esta materia*sobre todo en io que toca d pa-
p d de la intwacidn U - - , hay muy poco camino r e ~ ~ r r i -
do; Es f o m admitir que el pasamiento progresista loitinmmwica-
aohastaaho~~1cOmi~a~taruna~ywi&~aci6n~~
y que la dimemi611de las cambios en curso ha superado toda imagina-
u&n.Pero el desafío estd plantado. La t e d a de h inwgracidn lati-
noamericana, y ahora ia innovacibn msmdental introducida por la
Iniciativa de las Amtricas, reclaman una cuidadosa revisión concep-
tual, estratégica y operativa.
Hay algo, sin embargo, que no parece haber sido cuestionado en
los hechos, y es que la integracibn Iatinoamericana, bajo nuevas for-
mas y con nuevos objetivos, debe estar al servicio de los intereses pro-
pios de América Latina. Uria integracibn para contraponerse a los paf-
SGS industrializados seria una pretensibn rid& pero tampoco se pude
in& en la ingenua falacia de h identidad de intereses con esos @-
ses. Los países de m8s alto deanoIio tecnolbgiw vienen remodelando
Ia economía mundial a imagen de sus inter-, y esta remudeiación
se lai imponen a la periferia.
Desde este punto de vista, la intcgracibn latinoamericam ha sido
y sigue siendo defensiva. De los propios hiinodcax~os dependesa
conquistar una posición decorosa: primero entre igualadonde sea po-
sible; pero en todo caso, que la calidad de subaltenios no sea ni gratui-
ta ni humillante.
2
LA RBLACIÓN DE CONDICIONALIDAD ENTRB
3L DESARROLLO Y LA INTEGRAcI~N

R B B N m o CON LA MTHOILACIdN

Sacdida hasta en m rafccs por la & econ6mica, A d r h Latina


voivib a pensar en los aflos ochenta en vías para su dmamdo, y
e n e e s f w m & b~usdacobr6f u c m m e v a m e n t e e l ~ o
de la integraciónregiod. Hii los aiios Menta se Wilit6 d apoyo p~
U t h a los p~lcesaride inkgrd6n, pus mientras ésta exhibía ias difí-
cultades para cambiar el patrón histdrioo de crecimiento, e1 dinamis-
momooaadopIas~rta&~#~almerdomundiaiyelfácilluxeso
al f m t o externo revitabaron Ia fe que se había perdido en
ios años &cuenta en e1 potencial de -U0 de las relaciones eco-
nómicas i n t ~ La integración
~ ~ . ofrecía resuitadra a futuro,
..
m i e n t r a s d m m d o ~~ f r e d a ~ f ~ d e i n m e d i a t o .
Fue por entona cuando los gobiernos amenaron a hacer suyas
ias pro- neoliberak dc abandonar las poiíticas de "darroUo
hacia adentro" y de hacer d s a n m el desarrollo en el sector dc ex-
portación de acuerdo con las ventajas comparativas de cada país. Gra-
cias a estas cambios se auguraba a los iathoamericanos una generosa
participacidn en la prosperidad de Ios países centrales. En 10s ochenta,
por cl contrario, esa misma prédica se present6 corno la receta infali-
ble para saür de la crisis. Pero tanto en una omsi6n como en la otra,
el rasgo común de aquella directriz fue su desinterés, cuando no su ani-
madversi611,hada la integraci6n regional.
A este respecto e1 Banco Mundial fue muy explícito: "El propósi-
to de la iiberalizacidn comerciai w al- una mayor integrad611en
...
la economía mundial ( ) En una economía mundial plenamente in-
tegrada h a b r h pwas razones para prestar atenci6n al asunto de la
integracidn regional, pues ktaseria un subproducto impIicito de la in-
tegracidn internacional."' Dada la ttip6tesis de que se parte, el argu-
mento es obvio, pero en los hechos la economfa mundial plenamente
integrada percenea al reino de Ia fantasfri.
El auge de las exportaciones llegó a su fin d tQmino de los dios
setenta, y la conmwidn de ia crisis econdmica en la d é d a - a t e
mostrd crudamente a Arntrica Latina que en algunos casos la historia
se repite. Mientras los paises indumialhdos salieron de la red611
en poco tiempo, aunque con distinto grado de éxito entre si, la deman-
da de exportaciones latinoamtncmas se mantuvo -te débif, los
precios sufrieron una fuerte caida y los términos de intercambio su-
frieron nuevos deterioros. Segiln datos del Fondo Monetario Interna-
donal, "a 1986 mrre8pondi6 un índice (de los tkrminos de i n t t m -
bio} de 69.2, d más bajo en un periodo de 117 años y &lo comparable
con el de 1932, de plena crisis".2
La w g a del seniicio de la deuda externa ha sido tan grande, que
ajustar el desequilibrio de las balanms de pagos se volvió imposible
o sumamente precario e inestable. La forma dr8stica w que ha actua-
do el Fondo Monetario Internacional no ha restablecido el equilibrjo,
pero ha garantizado a los bancos acreedores que no se interrumpa la
comente de los pagos latinoamericanos. La actuacidn del Fondo ha
tenido una intensidad sin precedentes. Mientras en el periodo 1954-1980
se suscribieron con e1 Fondo 23 1 acuerdos stand-by de facilidad m-
pliada, que ampararon el otorgamiento de 7 000 millones de ddlares
de derechos especiales de giro (DEG), en el breve lapso de 1983-1986
e1 Fondo surninistrb casi 10 000 millones de DEG adicionales.
Sin embargo, los acuerdos han sido objeto de frecuentes revisio-
nes e incumplimientos debido a su divorcio de la realidad. En conse-
cuencia, los programas de préstamo se han interrumpido una y otra
vez. "De hecho, este incumplimiento (de las metas acordadas) ha ca-
racterizado Jos programas dd Fondo m toáo el mundo, y Ia experien-
cia latinoamericana confirma ta opini6n generalizada de que los crite-
rios de condicionalidad de tse organismo no funcionan, lo que evidencia
Ia necesidad de mejorarlos" .3
Un cuadro de esta naturaleza indujo una paulatina reconsidera-
ción de los procesos de integracidn. Se volvid al convencimiento de que
"la integracidn es un medio iddneo para aliviar el peso de la crisis ac-
tual y para facilitar los procesos de producci&n,transfomci6n y dis-

Juan Mario Vacchino. "Conflictos y perspxtivris en 4 proccso de inkgmcidn


dc Amkica Latina", Comercio Exterior, 2, México, 1988, p. 146.
Edmar Lisboa Bwha y Miguel R d d g u w Mendoza. "El mi y d Banco Mun-
dial:un mcmodndum Iatinoamericano". en Sistema Econ6mico Uaamcricano, El
FMZ,el &m Mundial y la crk& htinoamehna, M6Ucu, S i XXI, 1%. p. 26.
.
tribu&n en la regibn. .", ad como para la ''creaci6~de un espacio
ecbnúmico c o d n (que) abre m& amplias perSpectivas para e1 creci-
miento económico y el Menestrrr de nuestros pueblos. ..
Aunque sea brevemente, vate la pena reconstruir d menario en
que se encontraron todos los convenios de integracibn de Amkica La-
tina y el Caribe MIIm ochenta, y discutir, de paso, el concepto de
& 10 i n t ~ m i d ~esencid
l, para muchos propbitm, pao en ~ ~ l a c
para poder deducir de la experiencia Ios elementos de rectificacibn m-
dispwabltg. Una vez hecho lo anterim se parad a l examen del asun-
to principaí de este apítuio: el vfnculs m e d m o U o e integdbn,
que es Ini premisa gaexiil (expIicira o implicita) de cuaiquiw estudio
sobre Ea integradh.

L a s ~ d e p ~ p a c i 6 n p o r e l ~ d e l o s ~ l a t i n b a
mericanos de htqgaddn invarhbiunente hacm referencia a la caída
del comercio - 0d. Se ~~mprmde que asi m el coma-
cio intmre@onalaodtuy6 la piezli central & h Asociación W o a -
4 - s i de Libre Comercio, y lo ha sido mbih deI Memada Co-
mib Centmamericano. Aun en el caso del Acutrdo de
{Onipo Adhw) y de la C d b b Cwimuaity, en cuyw m v m i o s
b b b s el libre w m d aaparw;e
~ viacuiado a otros objetivos de alto
rango, lacrdónde unauni6naduanera ha si& u n a d e b mcm de
mayor impmlda.
La expmídn U w a del deterioro de los esquemas de inte-
g r d h queda lasrarrtwte refiejada m las siguicníes cifw:hs eirpor-
~ ~ ~ d e f a ~ b x ~ ~ m n a d e I n t e
ción (AUDI}, que a partir de 1980 smdtuy& a ia s i d n
~~ de Llbrt C o h , cayeron de urt total de 12 503 mi-
lIonesh~tn19%0a9653~fk~~(-~%)mlH6;hdeiGtu-
po A d b , de 1 186 UUOW a 594 mibnes (-50%); Itts dd Mercado
Comiiin Centroandano de 937 a 371 millo~es& d & h(401); y
las de Catiwm, de 350 a 278 diones (m 1985).5
4 * * ~ d e ~ " , ~ p o r ~ ~ ~ ~
pru, México, L%23 de entro de 1987, Corrimio &my n h , 3. Mkku, t987.
:' k m :AUDI y h p o - : P- bidh. "Un mipirieo de la
n i o i e d e h a p i a e h a 1PtinoameticsDas~~, IR- Lolinm
a a h . 131, Btrcnos Aircr, 19%. MCCA: SECA, Coimrrio aPmi =m--
mIPBo.Z986;y ~ ~ ~ t , ~ ~ & A ~ L o i ~ y d u
uap* twuistwy m,
1%.
Por si sola una caida tan violenta del comercio intrarregional es
un justificado motivo de preocupacibn, pero el deterioro resalta aiin
mas al tomar en cuenta Ias altas tasas de crecimiento que el intercam-
bio tuvo en afios anteriores. Tan drástica caida se relaciona directa-
mente con las medidas tomadas para hacer frente a los profundos de-
sequilibrio~de las balanzas de pagos. En particular, como se ha repetido
muchas veces, la brusca interrupcidn del crtdito internacional a h 4 -
rica Latina tuvo un impacto desquiciador.
La contraccidn del ingreso externo por Ia via del crtdito y de Ias
exportacionesal resto del mundo redujo extraordinariamente la dispo-
nibilidad de divisas; todos tos paises implantaron sistemas restrictivos
de las transferencias internacionales; se generaliz6 la práctica de las me-
didas no arancelarias para contener las importaciones, y la capacidad
de Ios mecanismos latinoamericanos de compensacidn y de crtdito in-
trarregiond (de la ALALC-ALADI, del Mercado Comiln Centroameri-
cano y de la Caribbean Cornmunity) fue completamente superada.
Las importaciones intrarregionales cayeron más que las proceden-
tes del resto del mundo debido a Ia mayor rigidez de estas úitimas, por-
que en ellas predominan bienes indispensables para el funcionamiento
de las economías, Además, las importaciones intrarregionales fueron
muy sensibles a las presiones de los empresarios de cada pais para que
aquélias se restringieran como una medida para proteger la produc-
cibn local.
Lo anterior es lo que generalmente se destaca en la bibliografía so-
bre integracidn, pero hay adernds otras causas del deterioro, las cua-
les, a nuestro juicio, lo hubieran producido aun w ausencia de la crisis
econdmica de los ochenta. Una de ellas es que en diversos aspectos los
convenios de integracidn establecieron compromisos que estaban reAi-
dos con la realidad, y ello se tradujo necesariamente en violaciones de
las normas pactadas. La aplicacidn de 10s convenios chocó con intere-
ses locales y transnacionales difíciles de contravenir y con estructuras
econdrnicas y sociales muy resistentes al cambio.
Por otra parte, el apoyo de los gobiernos a las instituciones regio-
, wmo su voluntad de ejecucibn de los convenios pactados,
n a l ~ así
se debilit6 en los años setenta debido a cambios introducidos en las
estrategias de desarroiio al diseminarse desde los paises centrales los
postulados del neoliberalismo.
Este conflicto entre los compromisos y la realidad; entre el pro*
sito de cambio y la inercia estructural es lo que se destacara en diversas
partes de esta obra. Para ello se ha centrado Ia atenciba en algunos
-, e x p i a d a s o momentos (lade mayor relevada, por su-
pmb), p e ~t , d d o tn menta no sdio uno sino tados l a quemas
de íntegraci6n de M c a p d Caribe, de modo que d r e n

=
las hiiituda y hts dümdas y se abra un cspacio para la teorhidn
delaEqmimCk

El &Mitamiento de hs c m h t e 8 de intemunbio comercial suele to-


m a como ~ w indiciidor de que lm quemas de integración etb en
crisis. 3i qwmwto es objctable. En primer iugar, porque la reduc-
cBdn del comercio htmregional no m =usa sino efecto de h &,

-
n o s d 1 o d e u n a ~ ~ c a(iadeIosodmta, ~ s i para
noirmuyi&x)sinode h* m h n a d d p r m dehtqgmdda, niiin-
do &e M d aso. La d d a del comercio mtnmgionai tiene gran im-
portada, peni es sóio una m i n i f d ó n de hechos más fuudamenta-
lm y profundos. En seguedo lugar, como lo muestran diversas
q x x h c k , un procem de integración puede estar en d s y sin m-
el intercambio c o m d puede seguir regismudo tasas psiti-
~dcCreamiento,dmcnosporunperido.
&Cuandopuede entonces h a b b con propiedad de la crisis de un
m de intcgracibn? m e n t e Ios acuerdos de integmd6n lati-
d m m s y del Caribe estan en crisis, o se trata m& bien de un
refiujo tcmpord oc~gionado por el impacto & la crisis económica de
hs ochenta, despuh de lo cuai 10s acuerdos de integración podrán re-
twnsu m d h h i c a ~ o r ..? .
A numtro juicio, un esquema de integracibn entra en crisis cuan-
do m objetivos no pueden ser dcanzadm, a menos que el esquema
SM reformuIado s ~ e n t e lo, quc implia modificar o sustituir
loa objetivos del acuerdo; o bien, cuando deja de haber mrresponden-
cia entre dmmdas de demmiio del proceso de i n t q d 6 n y las
formas jurfdias en que se le ha encuadrado, lo que tarde o temprano
~ p w ~ ~ ~ ~ d e e s a s f ~ y h a d o g c i 6 n d
k que m t a b k m la ~~ con los p r w s d e s . O bien,
mando habiéndose avamdo ea h coasecucidn de los objetivos de un

*
q u m a se opm una revmibn del proceso (no un reflujo de &te, en-
bien, sino una autbtia reversibn, cuyo 16gico resultado ser&
h disolución del m& comqmndiente}.
En cualquierade estos m a s (y pudiera haber otros) se esta en presen-
cia de Io que podríamos w i h o r g d n h dc los procesos, pues su
origen está ea la esencia misma de éstos, en su concepción y conforma-
ción y no en situaciones o factom econ6mioos o politicos ooyunturaie.
Salta a la vista que en su forma original los distintos esquemas de
integracibn chocaron con la realidad. La ALALC es el C ~ S Omás cono-
cido y comentado; la M c a dei Tratado de Montevideo & 1960prác-
ticamente se diluyb s los pocos años de su vigencia, pues, como se vcrA
en el capitulo 8, hubo d d e un principio una brofunda discrepancia
entre los intereses reales de los actores de la integracibn y d marco ju-
rídico ajustado a las exigencias del GATT. El Acuerdo de Cartagena tu-
vo que ser sustancialmente reformado en 1987 mediante el Protocolo
de Quito, en un intento (sujeto toda* a prueba) de revi- el Acuer-
do. El Tratado General de Integracibn Econ6mica Centroamericana
dejó hace tiempo de corresponder a las nuevas realidades prevaiecien-
tes en la regida, y ya en los años setenta no hubiera podido recuperar
su dinamismo inicial sin una reformulacidn de los compromisos de in-
tegracidn y una rectifi~ci6nde los errores de origen.
Tan rápido agotamiento del dinamismo de los esquemas de inte-
gracidn y su temprano encuentro con los obstaculos que imposibilitan
el Iogro de los objetivos propuestos (en otras palabras, el desembocar
al ttrmino de cierto periodo en crisis orgánicas) tiene una wrplicacidn
que trasciende los dementos que antes se indicaron como elementos
constitutivos de &as. Nos referimos al hecho de que los procesa de
integraciha se inscriben en el espacio de una crisis estmcturuI de las
sociedades latinoamericanas, presente en mayor o menor grado en to-
das ellas, y sufren el impacto de uno de los granda wndiciondentos
de1 desarrollo econdmico de AmCrica Latina, que es la configuraci6n
histhrica de sus relaciones econhmicas internacionales.
M u y brevemente, pues no es esta obra el lugar para extenderse so-
bre el asunto, se harA enseguida un par de comentarios sobre el parti-
cular. Como más adelante se indica, históricamente América Latina
ha seguido un "desarrollo por adaptacidn" de sus atructuras econó-
micas y politicas precapitalistas, a diferencia de Europa, cuyo desarro-
Uo dwcansd en una ruptura total con el pasado. Es esta circunstancia
la que da origen a la crisis estructural, Ia cual, en pocas palabras, pue-
de decirse que constituye una situacihn de friccidn entre estructuras de
la sociedad que pertenecen ya al pasado y Ias nuevas estructuras, o la
demanda histhrica de crearlas, para despejar el camino del desarrollo
en todos sus aspectos.
La friccidn entreel pasado y el presente f m a el desarrolla, da ori-
gen a profundas dedguahdes socides, a l q que ~ o m p o n d e nesque-
mas muy soa.mn&m del ingr-, y sisterruis politicos muy a l u -
yenW y violentos. En Mes condicioaes d desarralio no tiene
mdtinuiWJse -a por tramos bistúricms, que son resultado de c m -
hos pzucides q a los £actor&con voacidn y potencididad & --
m110? ~ g r a introducir
n (-bios de un sentid~modwnhnte, como
las que apareja la industrWmión, para mendonar uno salo de tiios).
Sia embargo, tal avance agota sus posibiüdada ai ako de cierto tiem-
po; de abi que se haya dicho que se trata de un desarroiiodiscontinuo,
par tramos histdEims. ;rrwl
Es innegable quepadas a esas cambios ~c~~ Arridrica Latina
ha ganado amplios eqwios en su m&-ci4n {;de manera notable
ea el @odo 39S1973, pero este m - w mbrspusoa hs herencias
d;el pasado (se de un aksurmllo ditiva, como xaríadmente ha
d f i dk el de C e n m d r i a , d f i d d n que juiqamos
ap~ala&~&lmIwiises&M(;~LatinaydMbe).
La cwtibn de si una sucaión de esoti crrmbios parcides da htgar
finalmente a una rmomci-bam t r a u d t h de la &edad, o si Csta
se produce como raqbdnde tui vu&g r a i o 1 u d ~ 0es , materia que
en la b r i a europea Gene iIustraci~nesen mbns sentidos, pero so-
br&k mial h W c a Latina no puede dar una respucgta definitiva. ks
r e v ~ q w e n e l ~ G s ~ ~ a G n i ~ l
x h ,C u h y Nicaragua, cm grmd~gdiferenciascontmirtilersy do pro-
f u n W entre id), coastizuy# iin d d a c e de ha crisis estructural cu-
ya dhih parece en el futuro previsible.
El otro gran o b s t h d B que emmentmn Iw p~~ de integracidn
para &kmmrel objetivo de ita d ~ o i l d a p o en ~ su
o creciente vin-
c W 6 n , es la estructura giiie tienen Ias relaciones econámicas interna-
cibnab de Am&a Latina, En h a m ü d a d hay cmbiw de foxma,
pero ng de aontddo, de este prddzkcto Las polrtiws que sl-
la paises ~ t n t m htanto
, en la agricultura como en la industrh
3 los kmidos, tienden a consolidar el subsidiario de las econo-
mias ~~~~ El tipo de ajuste wnrctural que tsn.vigorasa-
mente preconiza Estados Unidos vaiihdose ante t d o de las institu-
ciones muItiWeralea en que su influencia e determinante, tienen un
sesgo uaüaiml* pmfundmncnte dimepante cqn d postdado de que
eJ "desarrollo hacia adentro" (induida, como es natural, lai intqra-
cid@ m mnplcnientdo del de$artollo de 1% expoWones al mwca-
do mundial. En el pasado el énfasis en eI desarrollo hacia dentm tuvo
el claro sentido de crear capacidades propias que favorecieran un cam-
bio en la inserción internacional de América Latina. Hubo excesos y
frustraciones, ciertamente, pero es inadmisible que Ia correccihn de Ios
errores induzca a hacer ahora exactamente lo contrario.
Planteado Io anterior se pasara enseguida a examinar dos cuestio-
nes esenciales: en primer lugar, el marco general del desarrollo que nos
ha legado la historia, en el que se inscriben Ios procesos de integra-
cidn, y en general todas las políticas de renovacibn econbmica, politi-
ca y social. Teniendo como trasfondo 10 anterior se examinará, en se-
gundo lugar, la estrecha reIaci&n,empiricamente verificable, que han
tenido y seguiran teniendo el desarrollo econbmico alcanzado y la in-
tegracibn regionaI.

ELDESARROLLO LATINOAMERICANO:UNA METAMORFOSIS WCOMPLETA


Durante un periodo prolongado, desde 1950 h t a 1980, América La-
tina fue escenario de cambios muy importante, tanto en el orden eco-
n6mico como en el social y el político; y, sin embargo, esta notable
evoluci6n no rnodific6 ciertos condiaonamientos fundamentaies, tu-
vo lugar bajo su signo, se circunscribió dentro de un espacio acotado
por esos condicionamientos.
En ese periodo fue impresionante la expansidn de Ia eoonomia la-
tinoamericana: creci6 mis de cuatro veces la produccidn global; la in-
dustriaI se quintuplicó; en la agricultura las antiguas haciendas, sofio-
lientas y crueles, de clara raigambre colonid, se transformaron en
empresas capitalistas con nuevas tecnologías de produccibn y adminis-
tracidn; en el sector externo hubo diversificacidn de las exportaciones,
los paises se vincularon entre si mucho más (por la vIa de la integra-
ción o simplemente del comercio); se constituyd un sector financiero
fuerte y dinámico, y tuvo Iugar un extraordinario desarrotlo y diversi-
ficacidn de los servicios.
Tuvieron también gran trascendencia los cambios operados en las
sociedades latinoamericanas: se enriquecieron las estructuras sociales
con el ingreso de nuevas clases y la segmentacibn de algunas anttrio-
res; se aceleraron los procesos de urbanizacidn, con todas sus secuelas,
y hubo una intensa asimilación de formas de vida transferidas de los
paises industrializados.
Fue tambidn muy rica y matizada la vida politica en estos treinta
ailos: dos revoluciones tuvieron lugar, una en Cuba y otra en Nicara-
gua; en los demás pdm se d k m n los periodos de represión y de
resurghienta democWib; hubo aunbios en Ia cstnictura y las fun-
ciona del Esmüo, y los actores dei cambio sociaI resultaron ser otm
distintos de los que habian anticipado hs teorías revoMo&.
En -te con los cambios d d o s , destaca el hecho de que
una parte de la pobiadbn latinoamericana, la mayor parte, sin duda,
no se benefidb & las tramforrnacione$ ocurridas, y en dgunm casos,
por el contrario, su s i t d d n se agrav6. La qmsib11de la economía
fue acmnpañada de unni aoncentraci&ndel iagreso y de la propiedad;
la modeniización de la agriculturac d k v b un h10mproaso de p m
lemkcidn y de empbreamiento del campainado; Ia wba&&&n
mulciplic6 el hacinamiento, el sutotpempI~ y 1a margindidad, y Ios in-
tentos de dwiocrathcidnreal y de c o r r d d n a fondo de los degequi-
librios d e s gweralmente tuvieron como conmpar&idam i repre-
sión d d d a .
¿Por qué ocirmb asi?. .. En última instancia porque los cambios.
de un signo U otro, han trawamido bajo ciertos condia0namiwtos
ñindammak.
Uno de ellos es que el damolio capitahta de América h t i m~
ha operado rnoclifíamio sóio en lo indispensable im atrudursis pre-
apküsm, A d r h Latina ha conseguido un desarrollo por adapta-
cidn, y el costo de esa # histdrica Io ha pagado Ia mayor parte
de sus habitanta.
El coroMo politito de a permuta del pasado por el presente
ha sido un sistema que toda* m, ha llegado a ser demwrdri, ha-
biendo dejado ya de ser oliiquia; un sistema que impulsa la moder-
nizaeiún de Ia economía, pero reprime la m o d e m k d n política. En
AmXa Latina se ha desmentido el poshilado ewoaktrico de que e1
deardio capitalista conlleva 1a ronstitwidn de un régíma deniacrá-
ti'co, Por el contrario, en Am&ricaLatina k econoda y 1a politica se
hsrnasociado&talmanaaquehs~e8L " 'a de num-
tros dias se han cunfigurado mediante una rnodenhci6n econhmica
& lo arcaico,apoyhdose en sistemas politicos que conservan muchos
rasgos del estilo de gobernar pretdrito.
33segundo gnui condicionamiento se l o c a h ea el sector externo.
La inscrci6n de AmCrica Latina en la e c o n d mundial a partir del
siglo xrx tuvo como consecuencia que la vida económica interna de-
pendiera en muy alto grado de las exexportacionts de unos pooos pro-
ductos primarios, y que se dependiera de decisiones tomadas m& allh
de sus frontezas, en los grandes meros del capitdho de la épwa.
En el presente @O k swtimci6n de Iinportacionts apodó derta capa-
cidad enddgma de crecimiento, pero a partir & los !menta, ana vez
completadala r e c o n s t d 6 n de Europa, las empresas tmmnacionak
mostraron creciente inierés por A m & h Latina, se hicieron de fuertes
posiciones en su economfii, ente en su industria, y se b u -
gur6 una etapa de predominio no cuestionado ni disputado & dichas
empresas en loi reg.611.
El endeudademo masivo de los setenta temi116de sedar el desti-
ao Iaimmericano para lo que resta del sido xx. Se dice a menudo
que hay que crecer para pagar, pero no se cr&ce porque se paga. Las
paises l ~ c rhaceni una~y otra vez sokmms advertencias de
que puede llegar el momento en que ya no se pueda pagar, pero w
tanto el ri-Q se m a t e ia banca eamnaUonril prefiere seguir cx-
trayendo recursos de América Latina, mediante los cuales, llegado ei
momento, podd hacer frente a la moratoria. La banca no aspira a co-
brar hasta d iiItimo centavo, sino se propone cobrar huta el JItimo
momento.
D a ~ m m a aal, g m n c o ~ ~ n a m i e n Ma6~rioo constituido por
la errgtica suerte de ks exportacionesi a h m m i - se sum6 en los
años ochenta la deuda externa, condenado entre ambas a América
Latina a sufrir el tonnmto de W o , quien se& la mitología griega
fue condenado a subir una gran roca hasta la cima de una montaña,
empeño que tenía que reiniciar una y otra vez. pues en el momento
de llegar a ia cima le faltaban fueriw para coronar la empresa y la ro-
ca caía de nuevo.
Son, ante tdo, estos dos grandes condicionamientos los que die-
ron por remitado contradictorio que m AiriCrica Latina haya progre-
so con atraso, modernidad con rezago, abundancia con p o b m cam-
bio con permanencia, tr~nacionaiizaci6n con itutosustentaci&n,
democracia con represi6n. A la m e r a del dios Sano,América Latina
tiene una estructura bifronte: uno de sus rostros mira hacia adelante
mientras el otro lo tiene vueIto hacia el p d o .

I ~ C C I DEL
~ WESAñROLLO
N Y LA WTEGRACI~N

Los p r w o s de integracihn han tenido una innegable incidencia en el


desarxolio eoondmico, sobre todo de los paises medianos y pequeños,
y han contribuido en rnh de un aspecto a operar mdficaciones sus-
tanciales tanto en la economía como en Ia esuucturaci6n social y en
d Estado.
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Sin embargo, La cabal comprensión del papei de la integracibn, de
bus alcances y sus iimitacwra, puede lograrse solamente si se tiene en
"cuenta un aspecto que con frecuencia se pasa por alto: que los resulta-
dos de la integrlici6n egtan sobredeterminados por el desarrollo giobal
de los p a h y por el cuadro atrudural en que dicho d m o i i o tiene
lugar. Ai no tomar en cuenta a t a rehcibn de coadicionslidad, la c d -
ca irreflexiva que los sectores radicales han hecho de la inte'mci6n le
ha atribuido a&um radtados, sobre todo la ~ o ~ c i de 6 n
las economías, que no se &han m la in-bn, aunque se sirven
de &a, sino constituyen rasgos hheates del desando d m h que
ha conocido América Latina después de la segun& guerra mundial.
Tal sobredetennhci6n no significa que la integmcidn carezca de
una d h h b propia. La tiene, por s u p ~ t oy. gra&s a ella ha podi-
do infiuir en el desarro110 global y ha contribuido a modificar en algu-
na rnedida el cuadro tgtmmmi en que se encuentra *a.
En raz6n de lo dicho se concluir&este apituio oon un breve repa-
so de algunos aspectos que han ~ndicionadola intgracibn y que, al
mismo tiempo, recibidoel impacto de &a con mayor o menor in- a

it!nsidad, Tal incidencia, y sus limitacioncs, habrán de apreciarse me-


jor cn el d m o I 1 0 de la obra. Bn genmi, se puede afirmar que lai lec-
tura & fa experiencia latinomericaua de integracidn sblo cobra cabal
sentido cuando w tiene como trasfondo la indicada ind&dn.

EL CRECMLENTO: PANORAMA DESDE LOS OCHENTA Y


Lo primero a cwstdeFlv es el c d m h t o ewnómico en el periodo com-
prendido entre 1960 y 1980 que componde, en un extremo, al inicio
de los pmaros de integracidn y, m d otro, al umbral de ia década
de crisis cmnbmica latinoamericana,
u#
En ese priodo la econoda ~~tuvo un ritmo de cre-
cimiento muy importante. A precios constante8 de 1980. el producto
interno bruto de Amhica Latina tuvo un valor de 173 137 millones de
d6Iares en 1960; aumentd a un total & 300 709 millones en 1970, y
al& los 540 677 millona en 1980. Lo anterior significa que el PIB,a
precios constantes, tuvo un ritmo de crecimiento dc 5.7% en ei dece-
nio 1%&1970 y de 6% en el de f970-1980.6
No obstante ser muy importante el crecimiento logrado, la distan-
cia que media entre Ea m n o m h latinoamericana y la de los pkdpa-
les centros mundiales de poder mn6mico es muy grande. En 1980 el
producto interno bruto de los SS paises comprendidos en el estudio del
BID antes citado, fue apenas el 20% del produdo interno de üstados
Unidos, y aproxhmhnente la misma proporcibn dei de la Comuni-
dad EcoIFbmica Europeam7 Aún mejor se apreda la distancia que me-
dia entre las economías de los centros y la & America Latina si del
conjunto dt los 25 pafw ie toma por separado a Ias tpes m&?granda:
Argentina, Brasil y México. En 1980 ata p a h generaronel 70% del
producto interno de AmQica tatina, pero su produccibn total de bie
nes y d c i o s fue el 14%de la economía de Btados Unidos,
Tal desproporci&nde p d e r econSmico explica, en forma muy m d i a
y dírecta, h estrecha dependencia funcional que existe entre la m i u -
ci6n de Isi ecmomia latinoamericana y h de las principalw heas eco-
nbmicas $el mundo, como se pdrA apreciar en lo que s & ~ .
La evoluci6n econdmica de A m e Latinrn w e.i Iapm compren-
dido entre 1%0 y 1980 pasú por tres periodos distintos. IEU primero de
ellos ES 1960-19'73. En los d o s sesenta Ia econumia cm56 a urui tasa
media m d de 5.7%, sa términos reales. A f d e s de de d b d a qasi-
como en los ms ptimefOS aüo6 de la siguiente, la tasa de crecimiento
fue tdavh más &a.
Como la econoda de 10s p&es desmoiiados fue muy dinWca
hasta 1973, su demanda de prductos latinoamehnos fue muy acti-
va, lo que do por r c d a c b que mejoraranlos t M n # del intercam-
bio y la capacidad de compra de hs exportaciones. Asi, gracias a que
se contaba con un saludable ingreso memo se &d a su vez la de-
manda interna en AmQica Latina (&(S el consumo y ament6 la in-
versidn). Frie en este periodo cuando Ios pises apIi~~iroon poUtims de
"desarrolIo ha& adentro'" de p r o f u x ~ ~ 6del 1 1mismoS lo que en
el caso de B m l se operd en forma simultánea m un exitoso efueno
para aportar ir mercado mundial.
Fue en este periodo también cuando se pusieron en marcha los p m
cesos dc integraáh regiond. La ALALC abrió c d n o s f aomercio,
aunque no fue muy lejos por r a m m que se v e r h m& adelante. En
Centroamtrica d desarrollo industrial ganganB bastante espacio, m bue-

Valores dd PIB de de 25 & Amhk Latiaa y el Caribe: wn,op. cit.; pra de


Estados U
- mi, E I t g d i s t b J h m k iritwnacaOnules.
~ A n h , f M?:y PWS de
ia Comunidad Emnhica : -E Atlar, Banco Mundial. 1986.
na medida por k f o d h n del Mercado Comb. El A c u d o de Car-
tagem, ea operaci6n des& 1969, se inici6 bajo muy b u a m i u i s p k b ,
poniendo un interés partidar en lograr un d-iio multiiatd con
reciprocidad.
En el Caribe hubo también a c o n t ~ t m muy htemmta. La
Caribbean Free Trade Axdation (Carifta) se coastituyb en 1%5 en
unwntextode b ~ ~ a s y ~ f ~ nado&, o n c ys e n p c m aflm
consiguid notable p r o p w s en la iibaci6n del m m d o inmmgio-
nd. "Durante los m t a los pahs & la región siguieron mi ptr6n
de deararrollo que deiscad, fundmmtatme~1tc,en h hversi6n extran-
jera directa y 1sc o r r i m de wfatrcio (tanto de bieneds cuma de ser-
vitios) que dcha hvasiQngeneró pwa que fueran los prhcipaia mo-
m c s d e l ~ t o ~ . E a u n ~ b i e m ~ d g
mtoncesera comparativamente favorabie, casi todos 10s p a h (tanto
los m& dmolllidos como los de menor dmrrollo) experimentaron
tasas mmmabia de cceihiento, tanto de las e x ~ r m c i como o ~ del
Producto inmo
E n ~ ~ a s & b o ~ ~ w ~ d e n l a m a y o
paks su sector moderno (en Ia mimeda, la industria y el Wm),p
ro w la práctica no se -& mimente a la economía n a c i d . Este
cdmiento sin maporcs trainsfo~onesy w n un alto nivd de de-
sunp1eoindujoapnsarenla~deun~~"exteaaarrmenite
memis d&entc .
(. .)que Invducfara mayores e s f m de auto-
sustentaci&ny el dmoilo & centros I d e s de de~bibn".~ De cae
nuevo enfoque derivd k promoción de cooperativas, la mwgwhcidn
de contratos con las P i extranjeras, h creación de empmm esta-
taIegy,mgeneral,unp&mdsdet s~pilraeiE&mb."Se~
decir que Iti emqpcia del sector piIbfiw como un punto de dcwm-
Uo y d giro hacia hs erx,mmIas mixtas tuvo lugar Wuso donde no
se hizo 4 6 n de la ideol~gia".~o Lamentabhwnte, &e e9fuerz~de
interíorizaci6n de las fumm de crecimiento &6 w el umbral de
un mnbio desfavorable del contexto intemachmi, se- se verá en-
seguida.
Para Ambrica L a h el punto de infiexih de la curva de creci-
miento se ~~ en 1974. Es entomes cuando se abre un @do muy
breve en k evolucidn aconbmica regional. La demanda de los @es
industrializados se debilitb al entrar su economfa en un periodo r e d -
vo, situacihn que se agrav6 el aüo siguiente. EI drástico cambio opera-
do en la economía inteniaciond, que marcb el fin de una época de crc-
cimiento sostenido en el largo plazo, afectd de diversa manera a los
paises latinoamericanos. En el mde los exportadores de petrbleo la
recesidn en los paises centrales coincidid con la cuadruplicacibn de 10s
precios del crudo y, por consiguiente, con un cambio favorable w la
reIacion del intercambio y la capacidad de compra de las exportacio-
nes. Venezuela se embarcd en ia redhcidn de proyectos #x)n6micos
muy ambiciosos.
Por el contrario, en los paises no exportadores de petrbloo cayb
el indice de la relacidn de precios del intercambio, tanto por el incre-
mento de la factura petrolera como por el incremento de precios de
las importaciones, a consecuencia de la infiacidn en los países centra-
les. El resultado fue una pérdida de impulso del desmallo eoonbmioo,
un incremento del ddficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos
y el inicio de un creciente endeudamiento interno.
A partir de 1976se abrid un nuevo periodo para las eúonomias la-
t i n o a m ~tas ~ .economías centralo dieron de la d d n de 1974-
1975, pero sin recuperar el dinamismo de los aficw anteriores. En forma
correlativa, en America Latina hubo también recuperacibn econbmi-
ca, pero el crecimiento se operd a un ritmo menor que antes de 1W4.
Además, dicho crecimiento fue afcciado por la gran inatabilidad de
corto plazo que tuvo la relacibn de intercambio, lo cual dexstabw
las economias de la regidn. De los países grandes, Brasil y Méxiw re-
gistraron tasas de expansibn bastante Jtm, mientras la eanomia ar-
gentina sufrid una notable &dida de dinamismo.
No obstante que las exportaciones aumentaron en ese periodo, su
valor fue superado todos los años por el de h s importaciones. En par-
te ello se debid a que los paises acudieron al endeudamiento externo
para mantener su ritmo de crecimiento eoon6mico. Tradicionalmente,
el acceso al crédito externo era limitado y estah sujeto a diversas res-
tricciones, de manera que si en un periodo dado el dtficit en la balanza
comercial no se podía compensar con ingresos adecuados de capital,
era obligado reducir las importaciones y, por ende, moderar el &-
miento. Sin embargo, la facil obtencibn de d t o ni fuentes interna-
cionales, sobre todo en la banca comercial, permitib mantener un alto
nivel de importaciones.
Los casos extremos fueron Argentina, Chile y U w y , donde se
deteriorb e incluso se desmantel6 parte de la capacidad industrial &S-
tmte, a mmemencia de las hpor€adona hasta de bienes de consu-
mo, en el contexto de km pdticas neolhrdes prapieiadas por Esta-
dos Unidos. Como se sabe, Madm Unidos promueve en otros países
la eliminad611de todas las mtrkciones al comercio, reservando para
su econoda d privilegio de practicar el p r o t e a c i o ~ .
En f quinquenio de Im m t a h htqrwibn siguió avan-
zando. m u e con mardas diferencia de un esquemaa otro,Ai mis-
-
mo tiempo, se cwienz6 a resentir & algunos pxoblem~nuevos.
n o s d e ~ t i c n e n ~ ~ c o r i e l ~ o
miatm en otros tienen m cu ir devaricia los factores iritermos y
a
rnmtdnenmaparw.
E n ~ , i a ~ ~ d e u t B m r d ~ l w a e r n o
c hmuchas gobiernos
m p h f d d a b y i a ~ v ~ c 6 m p m ü por
de que el daando de Ir amomda mundial garanthba uria expan-
si6nms~aIargopko&las~~,irad~a~sosgo
biedllm a <tambiarsus mmtcghs dc desarraflo. TaI m b í o afect6 so-
bre todo al Acuerdo & Chhgaa, pero el endadmkiwitoen si mismo
scocaivirti6enunatñnnba&~qwapcmde~~de~,
ya~in.anw;end~&~~~~,povW6ledopeih&nmedE
das que a f m o n damente a la h-6x1.
B1 caso de la Caribbean Community es muy i i w t d v o de ias con-
~asquetiivoparalaintqr~elentbtmotn~defi-
~&I~~ta1Bl~bM~r&~enelCarib,$Iqi
se hizo refetwscia con m,- tuvo iugm en buena parte mando
b wh&mya W w i f d e d O Un fm6Mf0 dt
de intmambio, si comecuda dd hcmmmtnto del precio de ias
imgorkchms. Por mía &,la i n W d n de los país& d e s a r d i d a w
tmmfrriQa~os~bmsdeIaCaricom, e n ~ h ~ s e r e g í s -
~ o n f a r s a s d t ~ n i n ~ . ~ , d t o c i & l g s ~ c l v i b e
fIos vieron a g m v m mr p m b h de balanza de prigoi.
"mmaDt--a-( ... ')cnuapcridoenqueb
c ~ ofiU
o de capital ~ de Iargo p W iio m m &cmW a Ia d-
tuddn, Ios gobfenios de tumuchos pahs recurriaon FEL f o m c m h -
wmtsín-,-
.
te a ~ x d v o prCstamos
s
.
memm de corto plazo, Ios cual% bajo con-
m
tasa~m&~de~(...)Justo
e s d a d r q u e m l ~ ~ ~ ~ o s & l ~ ~ e n t a l a ~
de lh C d ~ h m tenido que dar prioridad a k~ querimientos pa-
ra la sobrevivencia &diana sobre las neoesidada de dawm1l0."~'
Ello ha tenido muy serias implicaciones para la integracidn regional,
pues la sobrevivencia ensimisma a los paises, en tanto que la integra-
cidn 10s extrovierte, crea condiciones para que puedan encarar sus pro-
blemas con una nueva personalidad m8s fuerte y flexible.

LASEXPORTACIONES: UN FACTOR CRUCIAL

l Lo que se lleva dicho destaca que al sector externo ha tenido una im-
portancia decisiva en la evolucidn econ6rnica reciente de Amdrica La-
tina, una de cuyas variables (las exportaciones) tiene directa relacidn
con los procesos de integracidn regional.
A precios corrientes, el valor de las exportaciones latinoamerica-
nas aumentd de 9 980 millones de dblares en 1960 a un total de 117
300 millones de d6lares en 1980.12El incremento fue tambidn muy sig:
nificativo (7. S % en promedio anual} si se mide el valor de las exporta-
ciones a precios constantes.13
Tan favorable evoluci6n de las exportaciones obedecib a diversos
factores: uno de ellos fue el comercio intrarregional, cuya apmsi6n
se oper6 principalmente en el marco de los acuerdos de integracidn.
Otros fueron el impacto positivo de los estimuios a las exportaciones,
sobre todo en forma de subsidios, así como eI rápido crecimiento de
la produmibn y las exportaciones del turismo en Barbados, de la bau-
xita en Jamaica y del petrdleo en Mkxico.
Entre 1%O y 1980se modificb la cornposici6n de las exportaciones
de América Latina, a consecuencia del proceso de industrializacibn,
por una parte, y del incremento del precio de los hidrocarburos, por
otra. En 1960-1%5 los alimentos y las materias primas constituian el
63% de la exportacidn tota1, mientras en 1976-1979 su participacidn
se habia reducido a 46%. En los mismos periodos la participacidn de
los combustibles pasó de 26% a 34%, y la de productos propiamente
industrialesMde 10 a 20 por ciento.lS
l2UNLTAD. Handbook of lnrernarional Trade and Development Siarisfics, 1985.
l3Para la estirnacibn anterior se ajustb el valor de las exportaciones de 1960 me-
diante e1 denactor implícito del PNB de Estados Unidos (1980 = 100). (Dicho valor ajus-
iado result6 ser 27 645 millones de dblares.)
l4 Comprende las siguientes secciones de la Clasificacibn Uniforme del Comercio
Internacional (cuci): 5, productos químicos; 6, artículos manufacturados que w clasi-
fican principalmente segiin el material; 7, maquinaria y material de transporte; 8, arti-
ciilos manu~aca~turados diversos.
l 5 BID. Progreso economico y social en Americo Lurina, 1982, p. 35.
En tomo a k composición de las exportaciones hay bastantes d i
crcpaucias en la literatura disponibie. Varian los criterios sobre que
debe Wuirse o excluirse como manufaicturas. En el párrafo anterior
se usó una c l ~ í 6 de n base estrecha, de lo que resulta que el 80%
de la exprhddn total en 198f)habria estado constituida por materias
primas, aümentos y combustibles ( g d r i c m e n t e denoroinados "pro-
ductw p*"). l6
Al usarse una clasificacidn de base estrecha quedan excluidos de
Ias manufsicturas pmluctas qu6 tEaiendiversos grados de pmxsmien-
to ~~, los cuales ocupan un lugar importante en ias e x p o ~ o -
n#r Iathoameríams. Tal seria el caso de &unas materias primas de
origen @coh y alimmtos procesados; de h aceites comestibles, de
ius bebidas, de vatios importantes rubros de la industria de la madera
ydeIatmtil,etckra.
T o d m cuenta lo anterior, h Organh&n de las Naciones
Unidas para e! Desarrollo h&strial (ONUDI), y tambih d Banco Mm-
dial. han eIabodo Wt(~lcioneg de base mds amplia de las exporta-
t i a indushhiwi. "La utibcidn de definlconmi m& ampiias de las
exportacÍo~l~s de maa.ufacturas aumenta sustan&hente la participa-
&o, de las ~ f a cen ias t cxport&oncs
~ iaünoaamicanastotdes
(tanto como cuatro vecm en 1WO y tres veces a Fmts de k década de
setenta).""
La integmddn ~6~ regional &si6 por primera vez amplios
muce a ias exportacio~intralatiauamerimwas, y por vez primera los
p ~ ~ u s t r i pasaron a k a ser un componente importaate de las
mimas, cuando no tl pincipd. Usando una clasificaci6n de base es-
trechaw puede apreciar que en 1979los productos propiamente indw-
. t d i a ~ e l 5 1 % d e i a s ~ n e s i n ~ dfrente e s ,
ai 17% de participación en las mrtaciones extrarregionale~.~~
El impacto de la integracibn en el desarroiio industria¡ y, por en-
de, en la composici&nde las exportaciones, puede ilustrarse d&o-
nando diversos p a h de diferente tamaño econ6mico y do el
m e de ias expottaeiones intmregionales de productos propia-
mente iiádumídei mpcto a la exportación total & dichos praductos
en esos países. En 1979 dicha participwcitínporcentual fue la siguiente:
Guatemttiri, 84%; CostaRicri, ElSIifvadoryNiamgw, 93% comopro-
medio de los tres paises; Colombia, 65%; Ecuador, 84%; Argdna,
46%; Brasil, 35%, y M€xico, 24 por ciento.1g
Gracias a la integracibn regional, los paises medianos y pequcfíos
pudieron hacer una contribucibn relevante al cambio de compkibn
de las exportaciones de América Latina. Si bien las exportaciona in-
dustriales de Argentina, Brasii y México son las que mnsthyen el por-
centaje más alto de la exportad611totai de M c a Latina, no -
riamente es a estos paisa r los que se puede ami& el crecimiento de
las exportacioms w las distintas ramas de h industria. A W e mpacj
I to, el Banco Lnteramericaflo de Desarralla apunta lo siguiente: "Qol-
I zás uno de los fenbmenos cuya existencia es meno6 aprccMa es k m e
dida en que los países que son mponsables del &ento de las
exportaciones de una rama a la otra."20En otras ~~, un
determinado pats puede no realizar el porcentaje alto de las ex-
portaciones industriales en una rama d e t e m h h , pero haber hecho
una significativa aportadhn al crecimiento de las exportacionm en di-
cha rama, aportación que en algunos casos lIega d 40% dd correspon-
diente incremento en AmCrica Latina. Por lo tanto, no s6to los
grandes "ni s61o tos paises de tamaño mediano, sino también ias na-
ciones centroamericanas, han sido responsables de 1o que puede consi-
derarse como una participacibn significativa en el aumento de las ex-
pomciones de algunos grupos de pr~ductos."~'
Un aspecto muy importan& resta por.-S El rápido incremento
de las exprtaciona intrarregionales no hubiera sido posible sin los m e
canismos de pago que permitieron a los paises reducir al mínimo el uso
de las reservas internacionales en ei intercambio. Dicho de otra m e-
ra, sin los sistemas de crddito recfprooo y de aompemacibn de saldos
del comercio intrarregional este iiltimo hubiera sido menor, pues hu-
biera tenido que competir en e1 uso de reservas internadonda con ias
necesidades de importacidn desde el mercado mundirtl.
Un ejemplo basta para ilustrar lo anterior. El Convenio de Pagos
y Crdditos Rec';irocos de la A s d c i d n MinÍ)$rntricauade Libre
mercio permitid que entre 1%ó, ailo en que entrd en vigor el Conve
nio, y 1979, se Ilwaran a cabo transacciones aomdales por un vdor
total de 27 373 d o n e s de ddhres, y solamentese hiciera um de divi-
sas por un total de 6 400dones, o sea, el 23To cid intercambio t d .
El 77% restante se oper6 en monedas nacionalcs.

LAIBRUPCI~NDE LAS TRANSMACIOMALES

En ei prolongado periodo de expansión económica de America Lati-


na, k industMkci6n tuvo un papel muy destacado. Las tasas más
alsas de crecimiento, a precios constantes (7.6Y 7.0% por año), se re-
gistriaron en el segundo quinquenio de los sesenta y el primero de los
sctmb, respctivamwte. EU indicador promedio latinoamericano es-
tuvo positivamente influido por el crecimiento industrial de Brasil y
México, y negativamente afedado por la evolución del producto io-
dustrhl en Argentina, cuya tasa de crecimiento daay6 a lo largo de
Ios setenta, y llegd a registrar Lasas negativas en 1975-1980, por efecto
de las poiitkas neolibedes adoptadas por la dictadura militar.
La industridhcidn trmscurrid, en lo fundamental, bajo el signo
de la wstitucidn de impoÉtaciones,con lo que se pxsegufa dotar a Ame
rica Latina de una mayor capacidad de autoswtentacih del desarro-
llo. Sin embargo, e1 momento histdrim de pasar a una fase más avan-
zada de la industrializacibn sustitutiva en los pafw que ya haMn
avanzado en praceso, y de celeru o de M a r el daarrollo indus-
trid en los ratantes paises, coincidid con el. pwiodo de expansidn de
las empresas trwnaciodes hacia el Tercer Mundo. Asi pues, cuando
w buscaba dar a las ecodomias latinoamericanas una mayor indepen-
dencia mediante el desarrollo industriai, en definitiva se abrid un pe-
riodo de wolud&nhacia una nueva manera de ser dependiente.
En tai evolucibn se canjugaron los interesa de las transnacionales
y de sectores empresacides y polfticos locales. A m u d o las cosas se
presenm como si la dinámica del capitd internacional lo hubiera pro-
-o con fuerza ke&tible hacia el Tercer Mundo, en particdar hacia
la industria y los servicios de esos países; pero no hay que perder de
vista (por su significacidn mial y political que las dlites estratigicas
de Am&ricaLatina, con Ia rara excepción de algunos segmentos de las
mismas, ~stimularonla corriente de inversiones extranjeras porque asi-
convenía al tipo de desarrollo econdmico elegido y a sus propios inte-
reses. "Los agentes sociales del cambio conservador encuentran en las
inversiones forAneas los medios que su propio pafs pdria darles s61o
con cambios que no d m p r o m ~ v e r . " ~
En e1 capitulo 11 se abordará de nuevo esta materia, refuiendola
en especial a la expwiencia de Ia integracidn regional en materia de in-
versiones extranjeras. Queda ahora asentado el hecho de que la t r m -
nacionalizacidn fue un fenómeno que t r a m a a la integracidn re-
gional, pero que. al mismo tiempo, encontr6 en ésta un ambiente
propicio, particdarmente en los paises de mercado restringido.
En cuanto a los nuevos procesos de integracidn, que fue la mate-
ria de examen en el capitulo 1, esth fuera de duda el papel central que
tienen las transnacionales en esos procesos. Pero ahora los t6rminos
del problema aparecen invertidos: el objetivo principal son los países
latinoamericanos de más amplio mercado interno.

" Alfredo Guerra-RormY Eddbdrto Ton-. "Cambio y pffmadcRcrP dc M-


ea Latina en d contexto seonbmieo rnundki", Pmbhmdsl -do, núm. 58, M&
xiw, 1984, p. 57.
SEGUNDA PARTE

UNA T E O R ~ APARA LA PRACTICA


3
TEOR~ATRADICIONAL DE LAS UNIONES ADUANERAS: UNA
INTRODUCCI~NCR~TICA

Los procesos de integracidn econdmica regional que dieron origen a


la Comunidad Europett de1 Carb6n y del Acero en 1951, a la Comuni-
dad Económica Europea en 1957 y a la ampliacidn de la CEE con el
ingreso de Inglaterra, Irlanda y Dinamarca en 1972, despertaron gran
interés en el mundo acaddmico. El cuerpo teórico conformado a partir
de 1950, conocido como teoria tradicional, pura u ortodoxa de las
nes aduaneras, tiene dos vertientes claramente diferenciadas: la prime-
ra de ellas, centrada en los efectos del paso de un sistema de protec-
cibn arancelaria a una uni6n aduanera, corresponde a la contribución
'
fundamental de Jacob Viner y los aportes de quienes posteriormente
reelaboraron algunas de sus hipdtesis y conclusiones. La otra vertiente
esta representada por los autores que se interesaron primordialmente
en el porque de las uniones aduaneras, en los motivos racionales que
se pueden invocar para constituirIas.
En un ensayo publicado en 1972, Krauss resumía lo anterior de
la siguiente manera: "La cuesti6n de la racionalidad m n d m i w de las
uniones aduaneras ha sido el tema te6rico del iiltimo d d o , así m-
mo es: el decenio precedente el tema fundamental definido explicita-
mente por Jacob Viner fue el de si una uni6n aduanera representaba
un movimiento hacia un comercio más libre o hacia una mayor pro-
te~cibn.''~
La teoria tradicional, sobre todo en la tradicidn vincriana, se ins-
cribe en e1 espacio de !a teoria clásica del comercio internacional, lo
que quizás explique que con posterioridad los =quemas de integracidn
de los paises en desarrollo, en gran parte tributarios de la produccibn
te6rica de1 mundo industrial, hayan concedido la importancia princi-
pal a los aspectos comerciales. "EUo se observa tanto en el campo de

Jacob Viner. T I i i customs union i m , Nueva York, Camcgie Endowrnent for


Intcrnitional Pmx, 19M.
Melvyn B. Krauss. " ~ I i o recientes
s de la tmrla de la unibn aduanera: una
rtxna interpretativa", m: Zniegracidn eniridmica, S. Andic y S. Teitel compüadorw,
México, Fondo de Cultura Econ6mica, 19n. p. 54.
los instnunwtos (en que se privilegian 10s vincuIados a la poIitica co-
mercial), como en d plano de los resultados, vdorados fundamental-
mente en f d 6 n de las nuevas corrientes & comercio propiciadas por
la integracidn entre los varios paises que se proponen integ~arse."~

De acuerdo con la teorfa c k i c a del comercio í n t d o n a l el bie-


nestar se maximiza medianteel Iibre comercio, gracias a1 cird cada país
puede hacer una dptima asignación de sus recursos, e s p o c i d i z a n ~
en aquello en lo que sus costos comparativos son menores. En la prác-
udn a m d a i a que d
. los pafsm
tica, sin embargo, todos v .
cuentan con un sistema de protec-
los bienes, ¡os @m,o ambos a la vez,
por lo que la uni6n aduanera, d eliminar los aranceles entre un grupo
de países. puede verse wmo un movimiento hacia el libre comercio.
por ello, aunque parezca wadbjiao, los procesos de inte-
graci6n en Europa fueron acogidoscon bmepfito tanto por los par-
W o s del iibre comercio como por los simpatizantes del proteccio-
nismo, cada uno por sus propias razones. As€lo hizo notar Viner en
el capitulo Tv de su célebre obra, y can reIacidn a ello destacd que el
problema de las uniones aduaneras era parte del problema m& genemi
del proteccíonismo frente al Iibre comercio.
Segiin Vincr: "El objetivo fundamental de una unión aduanera,
y su cwsecuencia pnncipslr, para bien o para d. es el desplnlrunicn-
to de ias fuentes de abastecimiento, y el desplazamiento puede ser ha-
cia fuentes de costo más bajo o mis alto, según hs ur~unstanh.''~
Si el movimiento se opera hacia una fuente de costo monetario menor,
h unión aduanera constituye un movimiento hacia el Iibre comercio;
en caso w~ttmrio,h unidn achianma d t a ser "un iastnimento para
lograr que la proteccibn arancelaria resulte más
A juicio de Viner no es posible determinar apriori cuál serh el re-
sultado finai de la u n i h ; todo depended & la forma que tsta suma
en h práctica. Esta conclusi6n diverge por completo de la idea hasta
JoséMaria -0. *'b ttotio económim y el proceso de i n t e p c i h tu Ambi-
m Latina", RwPta de lo Infsgracidn, 2, 1986, p. 82.
J. Viner. 'Teda c c o m de las uniones iduaneras, una aproximacibn al li-
bre Eomcrrio". ea: Iniegmibn s ~ ~ n ó r n cbit.,, p. 92. El texto incluido es parte dei a-
phulo rv & la && obra de Viaer.
ibd., p. 91.
lo que predomina es la ddaci61tde comercio, "por lo menos uno de
las p a h m b l m s multad W t a b h m t e perjudido;a m b pue
den~~;~dosjuntospuedensufriruuperjuigo~,
J igual que el resta del mundo y el mundo en conjunta".7

Los coaceptoes de creacidn y desnacidn de comercio relacionan las ga-


nan&~o pérdidas de biwmtar con k 1wahaciiSn de h pmduccidn,
El at&l&niento del Iibre comercio entre ioa paim miembros de h
d n damera y la apiic&ón de amimk discriminatorios a los paf-
sm.~ ~.b m s h r i p e p o s i b l e p r e s n a i d i r d e h s f u c n t c s ~ d e a b a s -
teigmreato (cmgsnaacia de b h c s m si uno de los p a h miembros
de k unión ia fuente de menor costo y con g & d b &,bienestar en
a s o -ario). Por tanto, el modelo de Viraer -idera 8ohmde los
@kfwd e m d n de las d o - aduaneras, los cuales constituyen
k i5nica fuente de variacin del M e , y se guarda den& sobre
los d a que las mionui ~~pueden tener s o h el cionsumo.
Se supone, en consecueacia, una demaada inv-le, un c o ~ queo
no afectadogor el m b i o de l o d m i & nde la prodd6n a conse-
c m h de las dikrencias dE costos y, por tanto, de i~ precia.
En una carta de Viner o W. M.Corden le rnanifiemque en forma
~ " 0 p o r i m p r í d 6 n ~ ~ n o a ~ ~ q u e
jeto de intmcambio se consumi- fijas, lo que equi-
en paoporcio~~~
vale a afhmar que en forma implkita ha& considedo que d con-
wuw,&l~bienavarfaentaz6n&h~men~~
prm& por la unión aduanera. De ser sto así t d m las autores
que a Viner habrian intqwtado Incomaamenk su obra,
atribuyéndole la bipdmh de un consumo en propoIciones fdas. No
~crdbleque~haya~.LaCaaadeViner~ecescrunaen-
mienda a pasreriuri. A a t e pro-, Meivyn Krauss comenta que:
". . . ~ d e v o h m a l e r m n a ~ n e l c a p i t u I4deViaernopuedo
ci
etiowtrar aingrúa supwto que permitri tal comversidn de los efectos
de consumo en e f e de produaib. En m-, he adoptado
la intqmucidn tradicionalsegún la cual Viner no oonsideró los efec-
tos dc oolmmlo, o sea, que ~~ propoLciom3 fljm de d e n ~ o " . ~
El primer cuestionamiento de ata hipótAs Io hicieron Lipsey y
m,
quienes propusieron dhthguk entre los tfectm de produccidn
y los efectos de consumo. La principal conclusibn Mnca de lo ante
rior es que las &didas de bienestar imputables n una dcsviacih de
comercio pueden ser compensadas w n ganancias de bienestar origina-
das en la sustitucidn de bienes dentro de la unió11 aduanera @ajo el
supuesto que se ejanplifia en la sección siguiente). Se trata, coma se
ve, de una m o d i f d n sustantiva de las condusiona dc V b .
W -te, d mismo Lipsey considerd que la gola difaen&-
ci6n de ios dedos "m es del todo mtisfactorh porque los Progim efec-
tos& consumomwrh ~ b i en wla producción. Una distWh m&
s & s f & ~ ~ h q r t e s e ~ e n t r e I a s t l s ~ & ~
y la s t W n & b i e . , .",lo iu sustitución & pdsm se Jdentifi-
caía w n h crescihn y &via&n & comurcio de Viner, y k swtu-
u6n tk biaies seria d r m h d o de uu cambio de 1- prccim relativos.
Por su parte, H.G. ~ohnson~~ derivb de im maritaioresuna
~ónqueparcceds~,que~defmirhstCrmiw#sdecrea-
. .
ción y dcmaub de comercio de modo que impliquen tanto hs efek
tos de prdmibn como los de co~~sum~. Vincr accptd punto de
vistaen hcarttia Cordenantes mencionada, y elprüpioCorda110
hizo suyo por wmiiderar "que d o hay d a tipos de fhmzas contrarias
en d d n : d efecto de Iibre m b i o ( d 6 n de comercio) y el efecto
de protddm (davbidn de d o ) de k unión a d m q el efecto
de de tal u n i h -de de h intensidad relativa de ambas
f-" 12

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, k c o n s i d d b n conjunta


de los efectos de produccibn y de consumo de las Uniom aduamm
swtamhhente las mclusio~ies de Viner. Wama m e en
h siguiente forma las ~~ dusiones: "...mi- la tfieiee-
cia productivaresulta afectada por la sdtucibn entre fuma de ofer-
'O ~üchrd C. tipsty. "La twria dt ias unim adwamas, una lcs&a g e u d ' ' ,
m: S. Andic y S. Teird. Op. cif. p. 43.
11 H.O. ~dinsoa. '"ilie m ofcwom~ U*". en: m, re
de und &wiioiaic Guowk, Londreá,CkÚrgc Mtn and Un* 1962, pp. 4673, citado
por M. B. Kraus, op. cit., p. 59.
la Citado PO# M. B. Kraws. Op. cit., p. 60.
ta de h mismo rnercanda, h eficiencia en el intercambio está dacio-
nada coa L sustítu& entre bimes de consumo que son de dbtinfa
apecie" ."
.
flor qué de disííntaespede?. . Vamos, en primer lugar, una ver-
sión simpiificada dd ejemplo numérico que UW Lipsey y fuego la
expIicacidn c o ~ ~ .
LoseA.ByCpduanhmer-Xa&&35,26
y 20 #W, reiwmmente. El pds A oobra un a r ~ del d 50% y,
portlinto,aata&himlbnaduanerabim~dtl@sC,puts&
esccnmodoel~omtanoes30d6~.Noloimpo~~paisB
porque con d ammd d precio hkrm de X d a 39 -. Al for-
mard~Aunauni6ndmcond~B~iUtimoyamp
CI arancel. Por mnwguiente, en b sucesivo dominad d mercrsdo de
k d d n , p u # r p r o d u c t X a i p r a c i o p ~ d e 2 6 d 6Setrata
~.
d e u n a u o d e ~ b n d e ~ o , p u a m ~ d t
&huai6nd~Cq~t~aaeel~o~bajo,per
por d aranecl dd 50%. P90 obstante que hay timiación du comercio,
~ L i p s e y ~ i e i n c r e m m t a*m@... rá~~ Porqiaesetra-
baja m h s í g d m m m: la$ mimos 3 S d 6 h de m&as pri-
mas que u t i b ü a ci país A para producir X abra los desciaripara p m
d d r h m m m í a Y , queaportad país B. Bn cmbb,imp~rtade
w&la~Xa&nde26&W,&mqueanuna
unidaddey q u e c x p o r t r i ~ ~ u i 1.346uWdadeX(estocrs,
rh
35/26 = 1.346). Ahora bKa, 0.346 x $26 = $9, que era la dif&

-
&predodehm~XprodUcidaenA~&kquepr&-
da B (S35 -$26 $9). En otras pdabm, al apeciahm cada pafs
m: B porque a m a ia procliacci6nde X, y gana tmbiitn
A pues obtiene la ganancia ya M i d a dedidudose a producir Y."
h~deLipseyyG&relsfueobj~porMehrin,~quien
afirma que no hay ninguna d n para mer que d pais A pdrd co-
merciar en los témhm de Intcmmbi~del pds B. A juicio de Mdvln,
"la pdci6n de equiiiio (en el &o) se dctcmhmá conjunta-
mente par ias wadiciones de demanda de l a dos @m".t6Asioiis-
mo, Melvin hace notar que d en el país B la oferta es limitada, la de-
l3BeiaBnba. T ~ d e h h t q ~ Mtxieo,
~ &m , ~ , p. 63.
1980,
' 4 ~ d m i i n a m n ~ ~ ~ ~ ~ ~ h a a
tb & v h w.
w. op. dl.. p. 3.
R. Mdvia. "Ommtarios sobre Ia tsorIa de las u d o m aduaneras", en S.
1s J.
Andi~ S.T&l. M. pp. 248-255.
d
M.,p. 2%.
manda nueva que le hard el pais A d constituirse la unidn aduanera
aumentad el precio de Ios bienes en B,I7 lo cual constituye aria raz6n
más en contra de k hipótesis de que las tasas de sdtucibn de hs bio
nes en el consumo y de transformación de los r e c m en Ia produc-
ci6n son iguaies.

UN NUEVO ENFOQUE DE LA SUSTITUCIdN DE BIENES


En el razonamiento de Lipsey y Geh& la sustituci6n de bienes impii-
ca que éstos son de dgemnte S&. Creem~,sin embsugo, que al
tomar en cuenta la utilidad de b mercadas la condicidn anterior se
modifica; no s61o puede elegirse entre m d a s de la misma
pero de diferente grado de utiiidad, sino en &n de ésta k M b t l
de1 comprador puede ser adquirirla del productor de más alto pwo.
Dos prernisas tiene lo anterior. La primera, que s61o es posible ha-
cer e1 andlisis en condiciones de competencia monopollstiw p m en
competencia pura, como es el supuesto vinerho, los p r o d e estan
tip&idos y, por defiicidn, tendrh k misma es- y h misnnnuti-
lidad. De no tenerla nos encontrariamosen el wso de eom-
nopolistica, en la cual los productm están d i f e m & h por algama ca-
ractedstica.
La segunda premisa es el mnwpto de utilidad elegido, que lo to-
maremos de la economh cigsica y no de fa teoría subjetiva. Para A d m
S& ei vdor de uso de una mercan& "expresa la iitllidad de d-
quicr objeto A su vez, Marñ asienta quba"La mercada
es, ed primer 1~ (.. .)una cosa que por SUS p m p i m ~ t i s f ~ ~ t
n d d a d e s humanas de cualquier clase, La WIt de estas d-
des, ya surjan dd estbmgo o de h fantasía, no cambia nada h cmm
(. ..) La utilidad de una cosa hace de elh un valor de uso.""
En la teoría subjetiva la utilidad deja de ser una pmpkdad h b
rente a las mcrcanchs, para ser identificada con el desso. Por tanto,
d grado de utilidad de las mercandas esta en función de su dcseabiü-
dad. Al decir & Jevow: "Cudquicr cosa por Ia que Q hombre sicm
deseo y por la cual trabaja ha de juzgam que tiene para él ~tilidad."~

" lb#., vfase p. m. nota 9.


l8Dimbmrb de mc
ia, CagtiIla, 1962, p. 1569.
l9Kad PAani, El wpid, libro primero, MadridLm Editor, 1976, p. 56.
citado por ~raaeisco~amora.7Wisdo & ir m ó m k M b h , PO& de
C u k ~ mEcmhmk, 1953, p. 73.
Aceptado lo anterior d q u í e r codusi6n que se pueda hacer podrEa
m-m en cualquier sentido de manera por completo arbitraria,
con suponer una variacib de h ckeabilidri8 del objeto. Por tal
&n no utihremm el concepto marghbta de u t W .
La exdusibn no será absoIuta, pues no obstante k premisa de que
la utilidad m una propiedad de las merca~chs,cuya edsteneia es inde-
gendiente $e la subjetividad del que las demanda, se puede anticipar
que, en &unos asos, la d d b n ddkitiva del a m p d o r puede es-
tar influida por la subjetiddad de &te, segh se verd m& adehte.
B1puntode~de~ie8trasvwim~osesel~dScunauni6n
aduanera que &e efectos de d m U 6 n de comercio, ea k mal los
~ A y B p r o d ~ d ~ b i e n EIMs ; K .A o f f e c e h m ~ d a
a un m h alto que B, m ab&n&lo cual comervaria su propio
d o y ganada pmi&mi6n en Q mercada de 3, si por razones
de tccml~gía,ex u QWOS motivos, la merauda producida en
d pais A s a t i s h en muja forma una necesidad hmam (tiene más
rrtilidad, en mas palabu)*
Una variante de. lo anterior tendrio lugar cuando la d d a d de
un pmducta ha sido c r d a medwte la propagada wmercial. Como
se hdi& antenOrrtleute, la Mole de las rmmkkks humanas, "ya sur-
jan def estómago o de k f a n t ~ h no cambia nada las ca&"'Ahora
bien. en el mundo moderno la propaganda comerdai genera necesida-
des para h m d u ú r o mrimtar el consumo de deterolidos bibes,
de lo que m d e h que si e1 país A produce Ia mercanda que mejor
satisface una n d d a d wtifichhente creada por la propaganda m-
m&, podría mantener y ampliar sus ventas ai constituirse Ia utsión
a d w m m r a u n e a d ~ d c ~ q u o e I p aBtengade.wmem&auna
is
produccrdn de menor costa,
La Wtesi~subyacente en los p h d o s anteriores ;P que el costa
rehtivhnente &S alto en el, país A puede a Ia temologia m-
p l d a para elevar el grado de utiiidad de la arerada; a Ja novedad
de dicha teca01ogh~g r d a 10 cual mr todo un periodo parir4 obte-
n- una ganada atraordinmia, por encima del nivei media de eSw
o bien, porque el precio d t o es la mpuestaa una mayor demanda
del pducto.
M ocurrir también que el prductor del país A mantenga y hasta
amplie su mercado d constiouim la unidi aduanera, enrPirtudde fac-
tores subjms tales como h preferencia por un produmo al qw se
ahrbup m8s umdad, bien sea por la preferencia del consumidor por
una determinada presentacidn, o bien por !a confianza a los consu-
midores en una detenninadamara o firma C O ~ I &o-~ -f* -159

tores, todos los cuales, j u t ~ oa Ios de indole objetiva, integran el m-

de uso.

PERMANENCIA DE VRJBR: UN RECONOCMIENTO OBLIGADO

Antes de seguir adelante conviene hacer un paréntesis para el cual qui-


zás no haya lugar posteriormente. Se trata de un mnocimiento de
la significacibn de Jacob Viner en h daboración de ía t d a tmiicie
nal de las uniones aduaneras.
No obstante que el desarroilo de la teoría tradicional se ha opera-
do mediante Ia modificacidn o la elimhcidn de uno o varios & los
supuatos del rnodeIo vineriano, la permanencia de Viner como figura
señera de1 pensamiento t&rico sobre uniones aduaneras no resulta por
ello cuestionada. Para ampliar o para restringir el modelo de Viner d
punto de partida ha sido Vher mismo.
Lipsey ha dicho que: "A lo largo del desturoiio de la teoría de k
uniones aduaneras encontraremos una o s M 6 n entre h creencia de
que se puede Uegar a una conclusibngeneral de este tipo: * i s
uniones
aduaawas aumentan el bienestar siempre o casi siempre', y la c m -
cia de que una unibn aduanera puede tener cualquier efecto b g i m -
ble sobre d bienestar, s@n Ias circunstancias parbiculirra que se
presenten.*'21
Esta oscilacibn, como la de un péndulo, time una posición central
de equilibrio que es la coatribucibn te6ric.n de Jacob Viner. Bn la his-
toria dei pensamiento econ&nico no es frecuente que los hechos ocu-
rran de esta manera. Lri mayoria de 10s autor& tiene una permanencia
pasajera; pocos son los que la tienen duradera. ReconwerIo asi en el
presente caso es obligado.

C~TICA
DE L A TM)R~ATRADlCIONAL DE LAS UNIONES ADUANERAS

tos comentarios que se harh en esta seccibn, breves en razón de la


estructura dc la obra, se referirdn a la teoria tradicional en los térmi-
nos en que fue-e por Viner. Se twidri en mate a 10s paises lati-
m a m c r h m (no obstante que la tradicional se dabord con re-
lad6n a im ecommhs europeas), pues en nuestro caso el i n t d s
pfincipd de una critica de k teoría tradicional reside en establecer su
aplicabiiidad o i n a d d b n a k sitiliicibn de los países en desar~ollo.

Como se M c d oon anterioridad. la contribuci6n priacipd de Vjner


ftie demostrar que el pago de un sistema de protecci6n no discrimina-
t& a la formaci6n de una d b n aduanera no constituye n&a-
meMe uo movimiento en d k d b n al Iibre comercio. Por tanto, desde
d punto de vista del bietwtar mundial, la unibn aduanera podria ser
&sable en unti9 casap y en aros no. La conciusibn se concret6 en dos
conceptos: el de creaddn de comercio y e1 de desvM6n de comercio,
m torno a los cuales existe una p r o f w bibliografia.
La c&usión de Viner, y los conceptos básicos indiados, descan-
s a n en La hieesb de que e1 comercio mundial se redha en un merca-
& de compecc11cia perf-; los COgtos de produccibn sun constantes
(adecir, no hay economias de 4 3 ,y tampoco se tienen costos de
mnqmrte, h i p h i s ambas que son propias, a s h b o , de la teorfa ciá-
sica del c o d o i n t e d o n a l , ehborada en 10 fundamental por Da-
vid Ricardo. También es ~ ~ de la tmria O de las
C tradicionai
uniona adusuieras su carácter les?&ico y su excesivo hiaapid en el c t ~
d o como factor de bienestar.
Para ir p r partwi hay que principiar por un brevisimo ejercicio
ditktico, en obsequio de 10s lsctores no especializados. De acuerdo
con la tclwia eaondmh n e a d h h . que es el conteptuai en que
se mitevt Viiser, un m d o de competencia perfecta debe satisfacer
ias siguientes condiciones:*
1) Se trata de un mercado atmnhdo, tanto del hdo de Ioi oferta
a m o de la demanda, lo que significa que por su alto niimero los ofe-
rente y b dfmandsuitcs no ,-it en lo individual, influencia sufi-
U ~ M C sobre el nivel de la produccidn y de los precios de las rnercancias
de que sc trate.

"Lua tm primeras condiciones M i e n la 'competencia pura', cs decir, pura


de todo dcmearo dt mwiopolio. ..". Raymoad Barre. íWmmt'a polfih, tomo r, &-
d o ~Edicioaes
, &id. 1967, p. 417.
2) Las mercancías csth ti-, e decir, son homoghas y,
en c o m d a , es indiferente para Ios compradores adquiridasde cual-
quier firma.
3) No hay remkcimes para que compradom y vadeüom entrwi
o salgan de1 mercado: quien desee producir una determinada mercan-
cía lo puede hacer sh impedimento alguno, sin que, por otra parte,
haya tampoco restricciones para adquirir o contratar Ios fado= de
producci6n necesarios.
4) El mercado debe gozar de una perfecta transpmmh, de modo
que tanto los oferentes como los demandantes puedan tener un cabal
conocimiento de la situacida actual y futura del mercado.
5) Los factor= de produccibn, pnncipaimente el capital y Ia mano
de obra, deben gozax de una perfecta moviIiW.
Se comprende que en las condiciones descntas Ias decisiom de los
vendedores y los compradorestendrán compIetaoerteaa y tanto la oferta
como k demanda se ajustan ripidamente a los cambios en ias condi-
cione, de mercado.
Si faltan las condiciones 1 y 2, o una de dasis,el mercado ser4 &
competencia monopolistica, en el que hay, por corisiguiente, pocos ofc-
renta, los cuales tienen la posibiüdad de influir en la producci6n y cn
el precio. Además, las m~~ esth difere&&, o sea, no son
idénticas pero compiten entre si, por lo que no es indiferentea los com-
pradores adquirirlas de una u otra firma, sea o no igud el precio al
I que las venden.
Sentados los proleg6mcnos antenora se puede ahora entrar eii ma-
teria. Si el comercio internacional se realizara en condicionesde com-
petencia perfecta, el precio del mercado mundiai ilcoincidiriacon el más
bajo costo medio de producci6n, que es lo que da pie al razonamiato
de Viner en torno a la creacidn y Ia desviacibn de cumercio al formarse
una unión aduanera. No hay que olvidar, además, que se supone ia
inexistencia de costos de transporte y una prduccibn a costos com-
tantes.
Siembargo, en el mundo moderno lo que p m m k n son los mer-
cados de competencia monopoiística, en cuyo caso el precio es s h p r ~
mayor que el costo medio, y SUnivel de equilibrio lo determinanla oferta
y la demanda de acuerdo con las estimaciones que hacen deI mercado
las empresas oferentes y con las pfefmncias de bs compradores. Ri
precio así formado no traduce necesanhente la combinacidn 6 -
de recursos; en consecuencia, no hay certeza de que el comercio opti-
mice el bienestar. Se puede concluir entonces que, no derivándose (en
todos los asos) Ia pérdida de bienestm de la impaicidn de un arancel
por parte de la unión aduanera, los criterios de Vher para juzgar la
conveniencia o inconvenienciade la uni&naduanera no son aplicabla,
o bien su apIiCan6n tiene una validez restringida.
En el modelo de Viner habd dwiacidn de comercio, y por lo tan-
to &dida de bienatar, si antes de k unión aduanera uno de los paises
importaba del productor & menor costo mundial, y despuds de for-
- marse la unión pasa a importar desde el país miembro que tiene en t s t a
el menor oosir, reiativa, q u e d o excluida la fuente de aprovisiona-
miento originril. Dados los supuestos del modelo, d pafs miembro de
menor costo se convierte en e1 iinica exportador (ya se indicd anterior-
mente que los otros miembros desphmn sus recurw hacia la produc-
cibn de otros bienes). Por -o, la formacidn de la unidn aduanera
implica un incremento de h producd6n en el país exportador, razón
por la cud pensgmos que es admisible la hip6tesis de que por efecto
de las econodas de escala ese país podría llegar a tener el d s bajo
costa m d , en cuyo caso no habría desviación de comercio.Esta
mclusión es ajena al modelo vineriano porque en &te se supone que
los costos son constantes, por 10 que la fuente de costo menor sigue
siendo el país que queda excluido de la unibn aduanera.
Por un momento pareciera que en d capitulo IV de m obra Viner
abandona el menciona& supuesto. Respondiendo a quienes agumen-
tan que la unii3n de vados países pequeños pude permitir a éstos re-
ducir sus costos al aumentar la producdhn, lo que antes de la unibn
no era posible, Vinw aihite que "existe la posibilidad @era no la cer-
teza, como suele darse por sentado en la bibliografía), de que si eI ws-
to unitaria de produccibn baja como resultado de la ampliacidn del
mercado protegido consecuente a la unión aduanera, haya ganancia
para uno de los miembros, para ambos o para la uni6n en m conjun-
to, pro &te tambZen la posibilidad (...} de que haya phdidas en
t d o s los W ~ O S " . ~
Sin embargo, a rengt6n seguid@ Viner opina, en resumen, lo si-
guiente: no es de esperar qu~esea sustancial la reducci6n de los costos
al aumentar la pproduccidn como resdtlido de la unlbn aduanera; en
todos Ios paises hay plantas medianas qw son tan eficientes como las
emprwas gigantes: h regla general que cuando una industria es lo
bastante grande para-gemirirque las plantas tengan su esda bptima,

23 Y* viner, op. &t., pp. 93-94.


" rbid., pp. 94 y 95.
su mpar~i6nposterior se operar8 a costos crecientes, "m ausencia de
, ~ se tendrd que pagar precios más dtos por lm
inventos n u e v ~ " pues
recursos que se disputa a otras industrias. La verdaika restrlccibn pa-
ra expandir la produccidn sin elevar e1 costo unitario son las d c i u -
nes de la oferta de los factores productivos (su disponibilidad y su p w
cio, e impiidtamente no las economias de esala); por consiguiente,
para que los costos unitarios no aumentencon el i n m m t o de la pro-
duc~ibaser5 necesario que h uni6n aduanera aumente la mwilidad
de los factores productivos entre los paises miembros.
En el resumen anterior hay argumentos que se pueden comparth
bajo ciertas condiciones, y airn así hay que hacer reserva de su aplica-
bilidad a Im paises en desarroiIo.
Antes de cualquier comentario es necesario dejar anotadas &u-
nas cuestiones cuya sustentacidn empírica es indiscutible, teniendo prs-
sente las cuales se p d d n comegir lm errores de apreciad611del razo-
namientode Viner antes apuesto. Todo incremento de la produceidn,
hasta alcanzar cierto nivel, tiene el efec'to de reducir Ios costos, m im-
porta si de manera sustancia1 o no. La magnitud y h celeridad de la
rsduccidn depende de h industria de que se trate. Dido de otra mane-
ra: toda curva de costos time uria seccidn d&dmte que corresp-
de a las economías de e d a ; en esa secci6n los costos son cada v a
menores hasta que se Qcartza un -O en el punto en que aquWos
son iguales al costo marginal (o costo de producción por unidad de:fact
tara productivos adicionales que se insumen).
h t a es, en esencia, la '"reglageneral" de que habla V i cuando
afirma que a partir de una escala 6ptima de Ia planta 1a produccibn
sblo se podrh incrementar a costos creciente. La "regla g e n d " , sin
embargo, no da base awna para contraponer economfas de escala y
disponibilidad de factores prductivos, atribuyendo a éstos la impor-
tancia que se resta a aquéilos. Ambos eIementos (economías de esGala
y oferta de factores de producción) son wndicionantes estrshente
asociados, pero de naturaleza diferente: las de escala timen
naturaleza técnica; es la temologia la que determina la proporci611,mi-
nima y mdxima, en que se deben empIroar los recursos productivos pa-
ra que una producci6n sea viable en t é d o s econhmhs, en tanto
que la disponibilidad de recursos a la dondicibn necesaria y suficiente
para que la produccibn tenga Iugar. En el caso extremo de que niIigiin
pzlis miembro de la unnin aduanera dispusiera de algunos de los recur-
ms n d o s , éstos podrian importarse de teroeros paises, d menos
en teoría. pero a t o planteda el problema en un contexto diferente.
Asentado lo anterior puede pasarse a otros aspectos del asunto.
4razonamientode Viner tiene en cuenta las economias desarroUadas.
en las cuales muchas industrias, sobre todo las de tecnologiri poco com-
pleja, tienen poco ahorro que hacer en materia de costes ai formarse
uaa uni6n aduanera. &te no es d caso de otras industrias, cuya temo-
logia tiene requisitos de escala bastante rigidos. (En otras @abras, Ia
producci6n no e i oosteabie sino a partir de cierta d a minima, que
puede ser bastante alta.)
Por otra parte, en las economias desarrolladas la unibn aduanera
crea condiciona (de escala y de movilidad de factores) que abren la
posibilidad de pasar a un nuevo estado de desarrollo. La existencia de
la Comunidad Econbmia Europea no se justifica 9610 en t4rminos del
hcmmntgde bienestar que a imputable al comercio en la unión adua-
nera, sino también porque crea las condiciones para entrar de lleno en
b era de la d s reciente revoluci6n tecnolbgica.
En ei caso de 1m paises en desarrollo se comete un serio error al
r a a r importada a las eanomías & a d a que hace posible una unión
aduanera. Por supuesto, en esos pslises es frecuente que la disponibili-
dad de factores de la p r ~ ~ sea 6 precaria,
n por b que no siempre
a posible aprovechar las oportunidades que ofrece ia d & naduanera,
o bien la operaclbn de 1sindustriasse realiza en eUa a costos unitarios
elevados. Lo anterior constituida una cunfirmacibn del punto de vista
de Vincr acerca de la importancia de contar con una oferta adecuada
de factoreg productivo5 y de conseguir mediante la unión aduanera una
guPtanciat mwiüdad de dichos factores entre los miembros de h unibn.
F%&mmee e i esto lo que ningún acuerdo de integraciónen Amé-
rica L&ha ha conseguido. Pero aun cuando no se aIcance h movili-
dad de los factores enhe los miembros de la unibn aduanera, Iii am-
pliación de1 área ec0nbmk.a permite en rnuGhos casos economías de
en ia dotacidn mdonat de recursos productivos. Por
mpURPto, de estos recurscHs Iparriculmmte el wpital y los co-
mkhnimtos tecnoldgiaos) podrlan recibirse del exterior de la unión
a h m m , ptn, no viene al aso complicar ahora el d i &con m as-
pecto que tiene sus principie consemendas en otro orden de cosas
y no en el que hasta aqui se ha venido considerando.
Resta examinar solamtote el supuesto de ia inexistencia de costos
de transporte. La himesis es propia de la teorla c1ásh del comcrcio
intumciod, la cud no considera los problemas de ~ocafizaci6n;por
consiguiente, no incorpora la dimeosibn espacia1 del intercambio. Si
se elimina esta hipdtesis, las conclusiones de Viner se ven seriamente
afectadas, puesto que el costo de transporte @da eliminar la ventaja
del pais que tuviera el costo medio de produddn m& bajo.

OBSERVACIONES ADICIONALES

Desde el punto de vista del libre comercio, para Viner las uniones adua-
neras no son per se buenas ni malas; su probabilidad de funcionar en
direccidn del libre comercio depende de un conjunto de factores que
considera determinantes del resultado de liLs uniones aduaneras.= Co-
mo es la interaccibn de esos factores la que determina el efecto fhal
sobre el bienestar, ese resultado s610 podrá conwerse con base cn un
análisis econdmico de proyectos individuales; o sea, que según Viner
no es posible, en términos generales y en abstracto, emitir un juicio
bien sustentado sobre el impacto que tendr4 la unidn aduanera en el
bienestar. En lo que sigue se hará referencia sólo a algunos de los fac-
tores por su relevancia para Amdrica Latina:
a) El tarnatlo del drea econdmica de la unitín aduanera y su poten-
cialidad de divisidn del trabajo. El criterio para determinar el tamafio
del Area ha sido objeto de discusidn, pero una medida comiinmente
aceptada es d valor de la produccidn (el producto nacional bruto), cri-
terio propuesto por AUyn Y ~ u n gPara . ~ Viner y otros autores (Mea-
de y Tinbergen entre ellos}, cuanto mayor sea el área econdmica de la
unión aduanera mayor sera el potencial de divisidn del trabajo y m e
nor la posibilidad de una desviacidn del comercio. Se supone, por otra
parte, que la extensi611 del área de la unibn aduanera no dar&lugar
a que ingresen a ésta países que tienen una atructura econdmica total-
mente diferente de la que a caracteristica de Ios demás.28
Dos factores pueden limitar la magnitud de la unidn aduanera: 10s
costos de transporte, antes mencionados, y la diversificacidn de los gus-
I
tos: a una mayor diversificacidn de estos correspondería un menor ta-
I
maílo del mercado de la uni6n aduanera.
I
En e1 caso de Amdrica Latina este postulado es muy discutible. Da- I
da la gran diversidad de niveles de desarrollo, la expansi611 del área
26 Vinw. op-cit.. p. 99.
27 AUyn Young. "Increasing Returns and Economic Progrtss", Ecanomic Jour-
nal, diciembre de 1928, p. 533.
28 Vtase B. Balaasa. op. cit., p. 39, nota 38.
económica no tiene los efectos positivm de la produccidn y de la divi-
sión del trabajo que tdricamente se espera; por el contrario, se puede
dar origen a nuevas desiguddades y. a la concentraci&nde la proáuc-
ci6n y dei ingreso en uno de bs polos de la unidn, sin que por ello se
elimine la desviacidn del comercio, en caso de que la hubiera. Por d
contrario, si en virtud de la concentracidn de la oferta en uno de los
polos los precios se elevaran, la desviacibo del comercio seria mayor,
y no menor corno se supone.
Por otra parte, como d mercado efectiva ie5tá constituido por la
ca- de compra de un reducido segmento de la pobIaci&n,las em-
presas transnadwaks favorecen el comercio de productps diferencia-
dos y no una división del trabajo que knga como resultado la especia-
liza&~~ de la prduceidn.
Darlas, finamente, i a áiferen~dotaciones de ínfraatmctura, los
enorma okt4culos darurda, b profundas segnmtaciona hitas de
muchos paka lathmnedc~~ios y otras factores más, ia magnitud de
la unidn adumera en América Latina tiene resultados muy diferentes
de los esperados por Viner. La mejor justificacidn de lo que se dice
es la Amciaci6n Latinoarnekma de Libre Comercio (w), hoy día
A m k i d n Latino~mmianade Integracidn (ALADI), de cuya caber-
tura~~ sólo 6excluida Ceatroaméricay los paises del Caribe.
b) El nivel de IQS a~mceIesa kt import~l~~~du untes y &spu& & la
unidn gdumma, A juicio de Yiner, la probabilidad de que la rinihn
aduanera fum5011een d u d h de1Iibre cumercio (y, por tanto, incre-
mente el bienestar), a mayor si 10s armaeles de bta son m& bajos
que los *€es con anterioridad a eUa.
El argumento anterior a,por lo general, inaplicable a América La-
tina. Antes de la unión aduanera hay muchas materias primas y bienes
de @tal que no se producen en el área y, ea consecuencia, su impor-
taci6n esti gravada. Al estableame la unión aduanera es posible
iniciar la producción de &unos de esos bienes, poi. lo que generalmente
se jmponcn, al menos par un periodo, arance1es más altos que los vi-
gentes antes de Ia unidn aduanera. Ciertamente, la orientación prefe-
rente debe ser la reducción de1 nivel de protecciBn, a fin de elevar la
eficiencia de 4 s industrias estableQdas, pero es muy probable que en
muchos casos esa reducci6n no sitire los aranceles por debajo del nivel
que tedan antes de la unibn. EtIo es así, p u s de igual manera que en
d pasado lo hicieron los paises hoy día industrializados,Amkrica Lati-
na necesita amparar con aranceles mi despegue industriai. Sera cuando
se alcance cierto grado de madurez cuando se pueda pensar en reducir
la protdbn, y en este caso no hay que ceder ante los i n m m d o s .
c) C o r n p i e m n r u M y rivaitdad. h e es uno de los aspectos &
controvdb1eg de la argumentiici6n de Viner. A mjaido, "una unión
aduanera ten&& más posibiiidade de funcionar en d i 6 n del libre
.
comercio C. . ) mientras mayor sea Ia cumqmndencia en clase de los
productos de las industrias de custos altos entre hs diversas parta de
.
la uni6n aduanera protegidas por aranceles (. .) es decir, mientras me-
nor sea el grado de compImentariedad (o m w r el grado de rivali-
dad) de bs pafses miembros respecto de las industrias pmh@das anta
de la uni6n ad~anera".~
Lipsey dice que "se ha malinterpretado con frecuencia" el m-
mento de Vhcr, atribuyéndole haber afirmado que ias econodas de-
ben ser competitivas y no complementadas, A juicio de ti-, Io que
se quiere decir simplemente es que la probabilidad de generar gaaan-
cias es tanto m á s grande cuanto mayor sea la coincidenciadel donjan-
to de bienes producidos bajo proteccidn aranoelaria en los miembros
de la unión.
La hip6tesis que subyace en el argumento de Vier y la variante
de Lipsey es la siguiente: si los bienes coinciden en un alto grado, el
país m& eficiente capturad todo el mercado y se o p h h r i ia asigna-
cibn de recursos por exclusi6n de las indwtrh menos efidenta. Si,
por el contrado, los bienes son distintos, la industria protegida de un
país dominara asimismo el mercado, y probablementela asi&611 de
recursos sera menos eficiente.
La hipbtesis indicada es insubsistente, pues implica (como se hizo
ver en el ejemplo de Lipsey sobre sustitucidn de bimts en Ias uniona
aduaneras) que al dominar el mercado deI producto X uno de los miem-
bros de la unión, eI otro miembro pasar6 oi producir el bien Y empleando
la misma cantidad de insumos que antes ufiihba pwa producir X. No
cabe extenderse sobre esto. En -as anteriores ya se hizo referencia
a J. R. Melvin, según el cual la posicidn de equilibrio en el comercio
la determinan las condiciones de la demanda, y en caso de que la apa-
cidad de ofmta de un país sea limitada se devarh los precios por efec-
to de la nueva demanda al constituirse la mi611d w e r a . No hay, pues,
automaticidad ninguna en e1 predominio de un pais en el m e d u ai
establecerse la unidn. Esto es, precisamente, lo que se comprueba en
los hechos.
Msk~wery Mortonm dieron un nuevo giro a h amaidn. Definie-
ron la rivaüdad y k CQrn-vidad en términos de costos, siendo com-
-as iasque tuvierancostos shüares y cornplcmentaks Ias de cm-
tos diferentes. De ello sacaron fa coaclusi6n & que la probaddidad de
generar ganancias de bienestar eran mayores entre eoonomiris compIe
mcntarias (o sea, lo inverso del argumento de Vincr).
Para la htegmih de los en d d o ios pbteamientos
anteriom (de Viner, Lipsey, Makower y Morton) son irrelevantes, en
mayor o menor grato. Lo que cucnía para los países en ~ Q U esO
el valor de uso de los bienes, su tmpIeo en la econoda. En h medida
en que hs bienes son aompkmentatios (por ejemplo, materias primas
y biews finale que se producen con ellas), k unión aduanera d-
condicha para una diciente di* del trabajo mtre los paises miem-
bms, y Ios vimulos d l e c i d o s medirinte esa t s p e c i ~ d interin-
n
dwtrid serán m8s dii&s,como será más eficiente la a&&bn de
recursm.
No se quiere decir con lo anterior que la rivalidad mtre bienes (la
producción de bienes simikm en los distinta miembros de la unión
aduanera) carezcade h j m t a d a . Lw compcterrciaen el mercado pue-
de favorecer i1w comimidm en i&mims de pm*oso de calidades.
No puede de- IP mismo de h f m t e compeocncia de productos
tipifmdos, que por lo general conlleva un dmprdicio de recum es-
caso$,en Isi medida que la producción de &&os productos i m p b ia-
versiones Innewwhmmte dupiidas.
Enla~ocumamaiu&qraed~de~launi&n
aduanera hay industria protegidas de bienes similares, m genera unti
gran r&&a a amitituir aquéb, pues cada quien preserva el mer-
d o interno para !m propia industria.
Pude wgmmtarse que este pm&r a irraciona4 pero d se acep
tara que lo es, pirobabimate se e h h a d a la resistencia S610 en el a-
so & que el mercado de la union duanera fuera & magnitud adema-
da para d d i r Ia competencia de todas Jas industrias que rivalizan
en su produccido. El argumento, en cmsemc11cia,puede ser aceptable
si e( tanmilo de Isi u& aduanera (un segundo factor de los beneficias
& b unihn) wmm para h w r posible la participi611de las tmpre-
m+rivales.

3° H. M a k w j O. Mortou. "A conuibution towards a Tbeory of customs


unioas", Econmk Jatirnui, 1953, utsdo por B. Baba. op. cit.. p. 34.
La oondusidn general es que si la unidn aduanera se evalúa con
criterio de desarrollo ~116rniw y no de Iibre comercio/bieaestar, la
compIementwiedadde las producciones protegidas antes de la unión
favoreced la htcgmi6n. ResuItarIa entonces que en ese caso la mm-
pIementarMad erondmica de las producciones (que es lo que cuenta
ea definitiva), seria lo dmabk, y no a la inversa como opina Viner.
4
TBOB~ADE LAS UNIONES ADUANERAS:
LA NUEVA VERTLENTE

La teorfa tradicional de Ias unionesadumeras se h t m 6 por los efec-


toa deriradm de su formacidn; no se preguntó cuáiea son lits razones
que los paises i n v m para consituirh. Para los autores de la t d a
tradicional el; leicmoriv de la Fomacibn de uniones rrduamm era opti-
mizar ia asigmdón de recursos, en todo caso conseguir que esta as@-
M& fuera Io m8s eficiente posibk. Esto explica el interts de b teo-
ría tradicional en el a d k i s de los efectos de las uniones aduaneras en
el bienestar mmdid.
En 1x5 b tesis anterior fue cuestionada por Coopcr y Masse1l.l
Argumentaron que una politia arancdanoi no dismhhatoria consti-
tdarminstnunentode ü b e d h d n ddcamercioexteriormás eficiente
que hs uniones aduaneras. Por tanto, h razón para constituir uniones
aduaneras no podía ser Isi asignacibn m& eficiente de recur$os.
Pbtadas asi las mas, la teoria c h i c a del comercio intemacionai
resuhaba del todo insuficiente para aportar la explic11ci6nbuscada. La
temía c k k a fundamenta Im ventajas del libre Oomereio y de la -a-
W d n de cada país de acuerdo con sus ventajas comparativas, pero
no aporta explicaei6n alguna de los motivos econcímicos para mtabkcer
aranceles. Desde el punta de vista de la teoria Wca, h imposicihn
de aranceles constituye un acto "irracional" de los gobiernos.
A juicio de Coopw y Massell bach falta una teoría de la protec-
cidn anuicelruia qw permitiera Otlmprirac Ia politia de arandes no
dkhinatorios con la u& aduanera, cunsiderando que tanto la una
como la otra son m d s m o s de proteccih antes que de I i b b i 6 n
del comercio (en términos mundiales). Si se conocen las razones eco-
n&mir#is& los aran&, ias uniones aduaneras vienen a constituir un
intento de "empleo deiiberado de la poiítica arancelaria por dos o más
paises para lograr objetivos que no se pueden alcanzar mediante la ae-
ci6n individual" .2
Charks Cooper y Benron Masdi. "A New Look ir Custom Union Tbeory",
Eronomie Joumf, 75. 1965, en S. Andic y S. Ttird, op. cit.. pp. 368-369.
B. F. Massdl. "A Repiy and Further Thwigbts on Custorns UnioM*,en Ecano-
mic Joumal, 78, 1968, p. 980. citado por S. b d i c y S. Tcitd m, op. cir., p. 61.
Por su parte, H m y G. Johnson3 se pregunto expucitamente por
qud ios gobiernos aplican politicas mmerda proteccionistas.A J o b
son le preocupaba que isi teoria tradicional. "coloca d economista en
oposicidn a comentes dominantes en la formuM6n efectiva de la po-
lítica ecunbmica internacional, las que deben tratarse por definicidn
..
como 'uracionstles' O #noecondmicas'. ".4 En relacih con lo m-
terior, Klauss agrega queUelprwdhiento de defdr bs actos del &o-
bierno como irracionales, en forma impUclta o explicita, porque no se
conforman a nuestros propios juicios de valor, es p e l i y miope,
a menos que la propia cohunidad acepte la noción del economista en
cuanto a la que constituye su bienestar econbmico. Sin embargo, la
omnisciencia no es la aracterfstica que distingue al economista de sus
semejantes y su estimación de la funcidn de bienestar S& de la m-
mmidad puede ser errónea o in~ornpleta".~ M& ailn: quienes tienen
responsabWes en la elaboracibn de politia podrian considerar que
la hipótesis ortodoxa de que k utilidad deriva deI consumo de bienes
y servicios privados resulta demasiado estrecha, pues excluye a los "bis
nés ptlbliaos" de la funddn de bienestar de la comunidad.
Las refíexiones de C m p r , Massell y J o b n m tomo a cuestio-
nes diferentes de ias que hasta entonces wnstituian h tdtic11de los
pensadores ortodoxos abrieron a una nueva vertiente de la t& txa-
diciod. Un importanteavance fue h inmrporaci6n de los "bienes pis-
büm" en la f k & nde bhestar, que Johnson oper& en su adjsis
de1 porqu6 de las poiibs comerciales de los gobiernos, y Cooper y
Masdi en su aplkadn de la teoria a los pdses en daamoiio, aplica-
ci6n que por si mIa constituyd una novedad adicional en ia teoría tra-
diciod.
J o h m n rechazd h distincihn (que había utilimh en ensayos m-
teriores) entre objetivos ecundmkos y no ~eon6mkos,por considerar
que tal disiimibn daba pie a la hip6- de la teoría tradicional de que
es el consumo privado de bienes y servicios L única medida del bienes-
tar. En su W s i s , Johason inwrporó elementos de la teoría mnbmi-
ca de la democracia de Downs, de la leoría de la dhhinacidn de Bec-
ker y de h teoría dei nacionalismo de Bieton.

H m y O, JOhaPoo. '4Tcorlad m i c r i del proicffianibmo, la negoci& aran-


celaria y k formaci6n de las uni011cs aduaneras", m S.Andic y S. Teitel, op. cit., pp.
327-367.
Zbid., p. 328.
sM.B.I(rauss.oy. cit., p. 71.
72

Deac~~nDowns,lm~ospoü~enunadm
compiten entre sí por el famr del electordo a h de gauar o de con-
swm el poder, a cuyo efecto a p b n poiítia de asignación de los re-
cursos de la mnomia entre e1 consumo privado y el comumo pirbiico
I
en forma tal que se equipare la satisfddn que reciben los t k t o r c d s
p w ~ d e g a s t o e n a r n h u a o s (. E i t ~ c o n s u m o ~ y e e n
contexto tanto k hvasidn como d c~mumopmphmentc dicho.)
Acepta& h ida m o r , J o h a p h t d k hi- de k 6
teada de una prefemch mWva por h producción MmtrM, de
d a con h cual el electorado &aria dispmto a que el gobierno
ddneereicursúspara aumentar la producción y el empleo indwtrbk
m8s de Io que &os pddau aumentar en un &tema de libre compe-
tencia intema&md. La producción i n d W pasa a scr e n t o m un
''bien de consumo c o h i v o " (un bien púbb], pudiéndose &hr
tai preferencia en s e n h h t o s nacionalistasfrente a otros &es o en
i a s d e m ~ d e l o s g n t p o s d e p ~ ydetmbajado- u . ~
res. o en otras motivaci~nes.
iosremmm m d h d o s W a la actividadMusW toman la for-
ma de subsidios dhcms, de exoneracianes&f o de arandes (que
cons~enunsu~~indireeto).Lo&frecuenteesqueseempb
ios aranceles; h &n para d o la eñpone J o W n w n suma Iucidez
en bsiguhtestérminos: ".. .los politicos ylos ~ ~ q u c c x -
piotan la preferencia por k produaci6n industrial no desean que se
no- fsciImab ms wm Jtematiws de oportunidad (IiQemBs de
gue) loi dereacia por Iri prduccidn industrial incluye la espcifica-
ddn de que k industria dd debe parecer -paz de comptir can
Ias importaciones sin apoyo explitito del
J o h n desanda una t e o h del proteccionismo y de la negocia-
&n m n c e h h , y sus mnciusianes las utiliza enseguida para discutir
una teorda de la fo&&n de las uniones duamas. R d t a claro,
a k luz & sus argumentos, que las anioncs se forman con proMt0s
de proteoeión, en v a de constituir mownientos en direccibn a1 libre
W ~ O Lo. q ~ e e busc#t pr~ttger, el SUPWO afld~ p ~ Joh-
r
son, es k preferencia por la pmducci611industrial. En coasecuencia,
la cwsti6n verdaderamente relevante es "la qacidad de una unión
aduanera para aumentar la pxoduccidn industrial del pais y Ia eficien-
cia de su producci6n industrial, más bien que cn su capacidad para sa-

H.G. J&nm, op. cit., p. 331.


tisfacer la demanda privada de consumo a costo menor mediante el
incremento de ias importaciones.. M
Siguiendo d razonamiento de Johnson, 'Üi a decidir&su m-
cipación en la unión aduanera si estima que p I r 4 obtener urta gmm-
cia neta en compmci6n coa su situación si queda fuera de h unión
o si &a no existe. A su vez, los otros miembros de una unión ad-
ra atarán dispuestos a aceptar un nuevo asmiado si el bgmo de h e
no implica que aumentará su produo311a costa de la de ellos; si tic-
nen "un grado * de ventajas comparativas en la prodrrccibn in-
du9trial, o como se dice en ocasiwes (~si)p i s a colodos en tma
etapa i r d a r de d m r m i h C X Q ~ ~ ~ ~ C O * ' . ~
Fhdmnte, Jobnsoa plantea un p r o b b que en Ia iitemma m
bre in-cidn econbmica lathamwicma está pmew m mucha
f d a : e1 del demmllo equilibrado. El d- Wrico
que para la teoh tradicional ei objetivo de h unih aduanera es eb
var la eficiencia de la producción, indqedhtemente del país donde
6 t a tenga lugar, mientras que "la b i p 6 t d de la prefmda por la
produccidn industriai implicaría que todo acuerdo de unión aduartera
incluyese disposiciones tendiente a asegum que d a miembro obtu-
vi= una 'parte justa' de la produwiOn ind- y, en pndcuiar,
que el crecimiento de Ia producci6a de la unidn no se concu~trc en ano
o w poca pises a costa del resto3'?
Por su parte, Cooper y M a d i , en un mmyo publicado origimb
mente en J m d of ~ i en 1%5,1° hicieron
~ notar que ~
en los iiltimaa 15 aiim se había elaborado "un aparato t d r h impr&
siomnte", segiin sus pdabras, sobre ei efecto & las uniom admw-
ras en paises aconbmicamente damollados, aia que se contara con un

-
cuerpo teórico comparable para el caso de 1m paises en daamIlo.
A juicio de Cooper y hhmll la teoria tradicional dc ias d o n a
aduaneras plantea un aema que no había sido objeto de oonsidtra-
ci6n por los prinupaies exponeates de csa teorla. Sqyh la teoría o r b
doxa la d b n aduanera es "buena" cuando incrcmnh el bgrm me-
diante Ia 4 6 1 1de comercio (es de&, mediante un mwimiento
el iibre comercio); y es "mala" si hay dmiación de comercio (o sea,

IW., pp. 361-362.


M.,p. 362.
lbid, p. 363.
lo Charles Cooptr y k t o n M ~ , "una temía
L ~de las imioaw aduamum
para las paises en desarrollo". m S. Andic y S. Teitel, qp. cit., pp. 3óS-369.
si el movimiento a hacia una posicibn proteccionista). Lo que la m-
ria ortodoxa no expua m por quk un país elige pertenecer a una unibn
aduanera "buena" en vez de optar simplemeate por el libre comercio;
ni por qud si un país está dispuesto a renunciar a 10s beneficios del li-
bre comercio prefiere ingresar a una uni6n aduanera en vez del pro-
dimiento más sencillo de proteger en forma unilateral sus industrias.
Cooper y M a d i , de igual manera que Johnson, se apartan de1
criterio de que el bienatar 6vinculado exclusivounente al crinsumo
privado de bienes y servicias; consideran que la industrializaci6n de
los pdws en dewroiio constituye un objetivo legitimo de la política
económica (en otras palabras, constituye un bien público, una prefe-
rencia social por cierto tipo de actividades). Para Cooper y Massell,
"uno de los objetivos @paieg de la integracidn econdmia entre paí-
s&menos desarrollados es el fomentodel d m U o industrial y la orien-
facidn de tal desarrolto de acuerdo can lineamientos más econdmi-
m".t1 Por tanto, en v a de argumentar en f o m d i s m a en favor
del libre comercio, como a su juicio lo hace la teoría tradicional, di-
chos autor= se proponen el diisis de politicas alteniativas de protec-
d6n; concretamente, "cómo la participacibn en una unibn aduanera
puede permitir que un pais menos desarrollado dcauce en forma más
econdmica los fines atendidos por la proteccidn".12
Cooper y Massell e x d a n un caso particular cuya r W d n con
el problema del trato a Ios paises de menor d m i i o relativo resulta
muy pertinente. Se rd~erena la que seria una unibn aduaneru parcial,
en la cuaJ todos sus miembros tendrian un arancel externo común, pe-
ro el libre comercio estada restringido: unos paises miembros tendn'an
acceso h t r i c t o d mercado de otros, en tanto que estos otros acepta-
rían ai&~ tipo de restriocidn para sus exportaciones.
La indusidn de los "bienes públicos'Qn las criterios de bienestar
cowtituy6 un a m e importante de Johason, Cooper y Massell a la
teoría de2 mmercio internacional. La r d n de ello es que de esta ma-
nera se cuenta con un nuevo instrumento de waluaci6n de las decisi*
nes de politica comercia¡ y, además, la unidn aduanera se presenta co-
mo un caso econbrnica y no coma un caso de política arancelaria.
Se corre d riesgo, sin embargo, de que los gobiernos abusen del
wgumento y con 41 pretendan justificar decisiones proteccionistas, cua-
lesquiera que btas sean. El remedio parece ser, obviamente, la carac-
terizacidn cuidadosa de lo que es un bien pdblico, y luego determinar
si su producción requiere protección arancelaria y en qut medida. Sub-
siste, sin embargo, a juicio del autor citado, el problema operativo prin-
cipal: cual es el mecanismo de proteccidn más eficiente. Para Krauss
la uni6n aduanera es rnh eficiente que otros mecanismos, pero no es
el mejor de todos. "En consecuencia, el argumento del bien público
no proporciona un argumento econbmico general en favor de la unión
aduanera, lo que refuerza la validez del enfoque vineriano en el senti-
do de que las uniones aduaneras deben verse mejor como instituciones
esencialmente no ec0n6micas,"~~ criterio dificil de compartir.
Un desarrollo posterior de la teoría en la nueva orientacidn, intro-
ducida por los autores que se ha comentado, se debe a F. Andic, S.
Andic y D. Dosser.14 A juicio de estos autores habria dos corrientes
de pensamiento en el enfoque no tradicional de las uniones aduaneras:
una concederia la principal importancia a la industrializacihn como ob-
jetivo de la unidn, y la otra destacaría el ahorro de divisas escasas me-
diante Ia sustitución de importaciones. Los autores citados integran am-
bos enfoques argumentando que los paises en desarrollo desean tanto
la industrialización (que permite sustituir importaciones de manufac-
turas) como el ahorro de divisas, por ser ésta una de las más importan-
tes restricciones para la formación de capital. El argumento se desa-
rrolIa, en Io fundamental, como se indicara enseguida.
De acuerdo con la teoría neoclásica de las uniones aduaneras, co-
mo la denomina Staffan Linder,Is si hay creaci6n de comercio el in-
greso nacionaI aumenta gracias a la especializacibn (el pais miembro
de la unión que tiene el menor costo domina por completo el merca-
do); por el contrario, la desviaci6n de comercio origina una pbrdida
de ingreso nacional. No obstante, los paises que forman una uni6n
aduanera pueden optar por esta pérdida de ingreso nacional si a cam-
bio de ello se industrializan. La eleccibn implica que en su escala de
valores tiene más importancia la industriaIizaci6n que las importacio-
nes de bienes industriales de fuentes externas de menor costo. (De me-
nor costo al constituirse la unión aduanera; no necesariamente en todo

'3 LOC. cit.


l4Fuat Andic, Suphan Andic y D. Dosscr. "Una contribucibn a la teorla de la
intcgracibn económica". en S. Andic y S. Teitel, op. cit., pp. 3 M .
I5 Staffan Burefistam Linder "Uniones aduaneras y desarrollo econbmico" en Zn-
tegmidn de Amdrka Lalina. Experienciiar y p e m ~ l i w Miguel
, S. Wionuek (eompi-
lador), México, Fondo de Cultura Econbmica, 1979, p. 22.
momento. La observación es vdida, pero para la teoría neoclásica de
ias uniones aduaneras e irrelevante, pues su enfoque es estático.)
De igual mamm, la @dida & ingreso nacional debido a que se
incurre en desviaeibn de comercio puede contrarrestarse con el ahorro
de divisas, g r h a la swtituci6n de importaciones (no &lo de pro-
ductos induatriaics sino igualmente de otros bienes y servicios).
No obstante que el ahorro de divisas no está necesariamente vin-
calado a Ia indus-~EI, Andic y Dosser identificaron un rasgo
común a ambos objeüw, a partir del cual wnsímyen su modelo. La
cutsti&nes la @ubte: cada actividad orientada a ahorrar divisas tie-
ne ua cmto en &minos de ingreso nacionrrl sacrificado y un benef~cio
en t&mbosde diviszis ahorradas. De igual manera, cada industria im-
pIia un costo y un beneficio en thmhos de crecimiento. Asl, pues,
la d u & n de la convenida de una poIftica de industriahcibn
(que incluya d objetivode aborrar divisas), no debe hacerse soiamente
c o m I o s costos sino determinando una rgz6n de costo-
~ t e i ode , lo que multaría que una determinada actividad debe pro-
mwerse si dicha razón a mayor que uno. Es decir, si el beneficio es
mayor que el m.
El a d i s h de los autores mentados llega, finalmente, a la con-
clusi6n & que, a diferencia Bd modeIo trdciiod, podría darse el ca-
so de una unión aduanera en que ciertas actividades (o industrias) go-
zarian de libre comercio dentro de la uni6n, mientras otras seguirlan
dtsenvoIviMoseen un régimen de libre comercio con e1 resto del miin-
do. En otras palabras: el concepto tradicional de unibn aduanera im-
plica libre comercio h h i c t a dentro de la unibn y un 8 c d externo
común para Ias relaciones con el resto del mundo. Aiin m&: según
Staifm Link k unihn aduanera de p a k en desarrollo debe apli-
car el principio de wrte nedásico de distribuir las indwtrimde acuerdo
con sus ventajas comprativas. en tanta que Andic y Dosser opinan
que esta regla de ditribuuón debe limitarse en d caso de que un
miembro de la unidn aduanera quedaradesprovisto de industrias deU-
do a que otro miembm concentra las razones de costo-beneficiomás
bajas (el "costo menor", en tdrminos de creación y desviacidn de co-
mercio).
En resunen, el rnodelo que se ha venido considerando presupone
el examen w o r por sector de actividad mediante un " d c d o de &a-
rrolio", w g h laexpr&dn u&da por sus autores, lo que arroja re-
5 u l W diferenies a los que se obtenclria mediante otros enfoqw (sean
o no tdcionales).
A modo de conclusibn final, Andic y Dosser resumen así los resul-
tados de su argumentaci6n: "la creacidn de comercio y Ia desviacidn
de comercio son términos engailosos en el contexto de los paises m s
nos desarrollados, ya que se han derivado de la teoria convencional
de1 costo comparativo. Lo que una uni6n aduanera del tipo aquf bos-
quejado eleva al mixirno es la creacidn de desarrollo, y no Ia creucidn
de comercio, y lo que reduce al mínimo es la desviación del desarrollo,
que significa desviar la capacidad potencial de desarrollo hacia un país
ya de~arrollado".~"
Un ejercicio teórico adicional es el de Staffan Burenstam Linder,
quien al plantear la relaci6n entre teoría de las uniones aduaneras y
desarro110 econbmico diferenció el papel del comercio con los países
industriales avanzados y el que tiene lugar entre paises subdesarrolla-
dos, llegando a concIusiones que, en lo esencial, constituyen una ex-
tensi611 de la teoria neoclhica para que incluya Ia temAtica del desa-
rrollo.
Brevemente, el argumento es el siguiente: la teoría clhisa del m-
mercio internacional no es aplicable al intercambio entre los paises sub-
desarrollados y los países industriales, pues, segiin la teoria, si se si-
guen las políticas correctas, los exportaciones deben ser iguales a las
importaciones (habrá equilibrio externo), lo cual no se cumple en di-
cho intercambio debido a dificultades estructurales de las exportacio-
nes de 10s países en desarrollo (lento crecimiento de la demanda de rna-
terias primas, desventajas competitivas de los productos industriales,
etc.). Por el contrario, la teoría clásica es aplicable al comercio entre
los paises en desarrollo, pues, segun tinder, ''sin considerar el hecho
de que existen diferencias extremas en el nivel de desarrollo entre los
paises daarrollados", no hay razones para que el equilibrio externo
no se alcance en ese intercambio; "no existen razones para que surja
un verdadero 'deficiente de divisas' en el intercambio entre paises sub-
desarrollados (. . ,) Esto quiere decir que la teoria tradicional del co-
mercio internacional debería aplicarse ai comercio entre Ios países sub-
desarrollados". l7
Dados los supuestos anteriores, la política comercial de los pdses
en desarrollo debe imponer restricciones a la importacibn de mercan-
cias no indispensables originarias de los paises industriales, a fin de
contar con las divisas necesarias para importar los bienes que son ne-

l6 Andic, Andic y Dosser, op. cir.. p. 409.


l7 S. B. Linder, op. cit., p. 20.
78
- -

d o s tanto para eI mantahniento como para la expansi411de la pro-


duaibn. Por el contrario, "en los tratos entre paises subdesarrollados,
podria convenir el comercio iibre, siempre y cuando ( . ..) no se tomen
en cuenta las complicaciones originadas por las diferencias tan marca-
das ea el nivel de desarrollo entre los países subdesarroWos. i b a -
mos que el comercio iibre asegure Ios benekios triidiciodeg del co-
mercio, tal como los defirie Ia teoría tradicional del comercio \

i n t ~ ~ n a lm ~ ~ palahas, lo que se desea es que cada pafs


" ;otras
se especialice se@ sus ventajas comparativas.
Llegado a este punto, tuider razona que la desviacidn de comer-
do, en la me&& en que consiste en dejar de importar desde los paises
industriales los productos no necesarios para h produccibn, no es in-
deseabie, como lo juzga la teoría neoclhica de las uniones aduaneras,
sino, por el contrario, constituye la esencia mima de éstas en el caso
de IospaÍses mdewmIio. La cuestihn, por tanto, no consiste en com-
parar la eficiencia en la producci6n de los pztises industriales y los sub-
desarrohdos, síno en ahorrar divisas dejando de importar bienes que
no son iadispab1es para mantener y ampiiar el aparato productivo.
Además, a diferencia de la teoría neacIásica, las uniones aduane-
ras no deben juzgarse simplemente como un intento de reasignar los
mmexistentes, sino deben verse como un intento de conseguirfu-
turas adiciones de recursos prductivos. De todo ello Linder concluye
que: "cuando cansideramos futuras adiciones de recursos y la mejor
f o m dt emplearkm, bs dos conceptosde creaci6n de comercio y des-
viaci6n de comercio se fusionan en un única concepto de 4daviaci6n
&kmte de comercio' ".19
Es evidente que la hipdtesis de Linder sobre Ia posibilidad de un
comercio equilibrado entre par'ses en d-o110 tiene pocas justifica-
cionesen fa prddica. Aun "si se aplican Ias palfticas correctas" puede
no ser posible el equiiibrio externo, lo cual no constituye un argumen-
to inapelable contra Ia inkgmci6n de esoer paises si ésta deja de eva-
Iuarse con el criterio exclusivo del intemmbio comercial, como con
frecuencia se ha hecho. Cosa muy distinta es que se debe evitar la S-
d 6 n & d m u i l i b r i ~acentuados y - , pro precisamente
una de las formas de eonsepirlo es el recurso de las restricciones (de-
bidamente fundamentadas) d iibre oomercio en la'unibn aduanera, lo
que contradice el supuesto b&imde LInder de que entre paises subde-

lbid., p. 21.
l9 ibid., p. 21.
sarrolhdosesperf~epibiea~kteorfa~delcomemio
internacional.
Una segunda o b j d n cabría hacer a L k k en lugar de hacer u b
traocidn de "las diferencias extremas en el nivel de desardo entre ios
países w b d ~ l h d o s " a, que se hizo referencia anteriormente, de-
ben tomarse muy en cuenta-esas diferencias, aunque no sean extremas,
y en tal casa nuevamente hay que recomendar las excqxiones al libre
mmercio y ia adopcibn de politicas que pueden estar en abierto m-
traste con la teoria ciásica, no s61o del comercio smo, en -, con
el punto de vista que tiene el l i M s m o económico del funcionamien-
to de la mnomia.
Lo que parece inobjetable, e introduce un concepto interesante,
es el enfoque dinamioo de las uniones aduaneras (que contrasta con
el enfaque ~táticode la teoria tradiciod), según el 4 el incremen-
to de la capacidad productiva mediante m usa racional de Iss divisas
I da lugar a una "desvhci6n eficiente de comercio", criterio que sitúa
la cuestidn de las uniones aduaneras en el w d n mismo del desamo-
iio wondmico.

DE LA TEOR~ADE LAS UNIONES ADUANERAS A LA T ~ O R ~ A


DEL DEMRROLM

La evoluci6n de k teoría de las uniontx aduaneras que se ha reseñado


en las paginas anteriores es por &m& interesante: de un aito grado
& abstraccihn inicial y una firme adhesibn a la teoria &ica tiel m
mercio internacional, con premisas muy alejadas de la realidad, se Ue-
g6 posteriormente a preguntarse el porqut de las uniones aduaneras,
y hubo que hacer un reconocimiento explícito de que la redidad no
era "irracional": los gobiernos negociaban aranceles y politicas comer-
ciales en respuesta a intereses sociales concretos; existían, por tanto,
demandas de la comunidad (bienes piiblicos) cuya satisfd6n tenía
tanta o más relevancia para el bienestar que el consumo de bienes
privados.
Fue ea este momento cuando Ia integracidn de los paises en desa-
rro1Io comenz6 a llamar la ateneihn del mundo académico europeo,
cuyos trabajos para aplicar Ia teoría de las uniones aduaneras en aque-
llos países los llwd al terreno de la teoria del desarrollo. E1 tener que
incarporar conceptus como los de industrialuaci611,ahorro de divigas,
formacidn de capital y otros, exhibid claramente la insuficiencia de la
teoria Wcional para walw los procesos de integracidn en el Tercer
Mundo.
Diversos autores, entre ellos, AUen, Meier y Mikesella hiui afir-
mado que la teoria tradiciod no es aplicable a los paises en d m o -
Uo, conciiisi6n que wmplutimos. Con ello no querernos decir que en
d a d h í s y la duaci6n de los procesos de iategracidn en e1 mundo
subdaamUado se deba prescindir en absoluto de los coaccptos y cri-
terios de 18 teoría tradicional; lo que se a f m a es que su uso debe ser
mr@d o auxiliar, el cuerpo te6rico principai debc descansar sobre
basa y poshiladas diferentes: los dc la teoA del desano110 económico.
El d e s p h m h t o de k cuestidn de las uniones aduaneras al apa-
cio propio & ia teoria del d m o l l o econdmico se operb ya desde ha-
ce muchcw a f h m los pafscs de AmQica Latina, no tanto como resul-
tado de una labor te6rica original muy estnicturadacomo por la fuerza
de las c i r c u n s a .
Se pubde anticipar, sin embargo, que el trabajo teórico sobre la
hícg&h ~ m ha sido y esm ~ modesto, WII
todavía bastante
k ~ d e u n e s f u e r u i ~ ~ e ~ p o r h ~ 6 n
ndmh para Am- Latina y el Caribe (CB~AL).ia prktica se ha
wbreimpu&a a h teoria. No w puede decir 10 mismo de la t e o del ~
ckamiio c w n h i c o , en k ami k cuntribuciónIatino&cana es sig-
n i f ~ v aEl. hecho curioso es que mientras la justificddn de la inte-
gm&n económica r e g i d ha buscado sus argumentos en la teoria del
dmmoUo, las distintas variantes de ésta, con ex@6n de la "escuela
de la CSPAL'', m han articulado a la integracihn en su mosaioo tem8-
h. A lo sumo, en el asa de dgmas aorritntes radicales M ha clasifi-
cado a la integmch como una "poIítica del imperialismo", es decir,
como un hstmmcnto de la depmkmh. Sin embargo, de nuevo resul-
ta curiosli que daq& de ate ejercicio de taxonomía ideoI&b a0 haya
habido en MIS corrientes ningún ink& en estudiar las macteristicas
de e "insffumento" en e1 complejo de condicionantes de la depcn-
den&, de igual manera que se han investigado las otras vfas dc acceso
de l j tmnsnrtciwala
~ d preüominio en la industria, la agricultura y
los d c i o s *

m R . L . ~ " I i r t e g a t i o n i n h D n i d o p e d A r e a s " . e r i ~14,hx.


~, 3,1961,
pp. 31MR O. M.M&. "EiTeno of a Cusiom~Union an Ecowimíe Dcvcfopment",
ea&dduudibmmkSWdes, 11960:y R. F. Mikescll. "The MovuneotTowiuds~
ghd T * CtMups in Lafin Amaid', en A. O. Himhman (comp.), Lath Amerf-
aiw m:mand f&wmn&, Nueva Yprl; Tbe Twmtieth Cmtw fiad, 1961.
Puestos ya en el terreno de fa teoría del desmoiio conviene rwalo-
rUar algunos conceptos y anticipar ideas que en otros cagd-
tulos se mnsidemin con más detenimientoy especificidad. En el con-
texto de Ia teoría del -rollo la integracih eeondmica debe servir,
por encima de toda otra consideracidn, para superar el atraso me-
diante Ia d d n de una nueva estructura productiva. La intadad
del esfuerzo xeaovador y d alcance de los cambios dependerán del
grado de compromiso adquirido por 10s paises que forman 1a uni&n
aduanera. (En forma convencional y simplemente por uniformidad en
la tenninologia que se ha venido usando a 10 kqo de este capitdo y
del anterior, seguiremos hablando de uni6n aduanera en el entendido
de que puede referirse a cuJquier nivel de integraci6n. En el resto de
la obra se emplearán los términos precisos que correspondan a cada
uno de dichos niveles, siendo el concepto de integracibn ei qw los m-
globa a todos, de acuerdo con la defmicidn que se dará en el prdximo
capítulo.)
Decir que e1 objetivo es crear una nueva estructura pductiva no
debe entenderse en el sentido de qw reducimos el conceptode desamo-
110 a este objetivo. El desarroila i m p h mucho más que contar con
una estructura productiva más moderna, diversificada y eficiente: io
que cuenta, ea definitiva, w crear uaa s d e d a d en la que sus distintos
componentes tengan mayor acceso al ingreso, la salud, la ducaci&n,
la cultura y las decisiones polhicas nacionales. Sin embargo, todo esto
no puede vincularse ni espmse de una unidn -era; las uniona
aduaneras son un hecho eaondmico, que en primera iaatmcia m p n -
den a los intereses econ6micos de quienes pueden utilizar J Estado pa-
ra imprimir un determiaado curso a la economía. No hay uniones adua-
neras altruistas. Por tanta, dada una etnictura s d , y su
correspondiente estructura de poder, la distribucidn de los beneficios
de h unidn aduanera depended de si el sistema de relacioiw &ala
establecido es un sistema participativo, que d 1 a en forma flexible
diversos poderes de negociación; o si, por el contrario, se trata de un
sistema fuertemente desbalanceado.
El punto & partidaS, pues, que la razón de ser de una uni6n adm-
nera entre países s u b d ~ I l a d o es
s superar ei atraso, gracias a lo cual
se pueda operar además un cambio sustantivo en el lugar que se ocupa
en la divid611int&ond dtl trabajo y en ti sistema internacional
de decisiones polftiw.
AIgunas veces la división internacional del trabajo se modifica me-
diante un desplazamiento de actividades (particularmente industriales)
desde Ios paises desarrollados hacia los países en desarrollo. Td des-
plazamiento tiene lugar por conveniencia de los @ses desamilados
(de sus empresas transnaciodes, concretamente); de lo contrario, no
tendría lugar ese "redespliegue industrial". La decisi6n para operar
el desp1azamiwto puede coincidir con los intereses y las prioriddes
de los países en desarrollo, o puede no coincidir y hasta entrar en con-
flicto con aquhilos. E1 conflicto no es inevitable, pro tmporo h cuin-
CidenCia.
Lws prioridades & los paises pueden no tener racionalidstd eaonó-
mica, y no por elio ser írracides. Esta aparente mtradiocidn se des-
v a n a si se tiene en cuenta el nacionalismo, ridicdhdo por 10s países
centrales cuando se trata de los paises en desarrolio. Aunque fomal-
mente no se de a las uniones aduaneras esa justificacibn, en e1 fondo
todas ellas asnstituymun acto nacionalista, rico en connotacionesmuy
diven&, pero que reducidas ai miaimo expresan una vocaci6n indus-
tridhdora que no puede realizase sin excluir a otros paises de las con-
cesiones que se hace un determinado grupo de dos.
Hay que admitir que dentro de la unión aduanera se dan también
manifestaciones de nacionalismo: no es S610 el conjunto frente al mundo
sino los paises individualmente los que tienen un sentido propio de su
historia y una visi611propia de su destino. Asl habrh de quedar clara-
mente de maesto en la tercera parte de esta obra.
Entre los conceptos que hay que revaluar cuando el problema de
hs uniones admeras se examina en e1 contexto de la teoria del desa-
rrollo está, en primer término, el de c6mercio. En la teoria tradicional
el comercio ocupa una psicidn determinante, en tanto que en fa te*
ria del desarrollo el comercio debe subordinarse, en Wima instancia,
a 10s objetivos que mejor sirvan los intereses de los paises que se inte-
gran (fi~nciarniento, infraestructura, educacibn, etc.), en caso que el
comercio no tenga In misma prioridad. Desde la perspectiva de1libera-
lismo mon&mico,Ia interneion debe avanzar hacia formas cada vez
más libres del movimiento de las merancias y de los factores, en tanto
que desde la perspectiva de la teoría del desarrollo puede admitirse,
como una forma alternativa, una integracidn que no incluya el Libre
comercio en absoluto, sino solamente otras formas de vinculaci6n de
las ecuinornías.
En ia práctica, Ia uni6n aduanera de países en desarrollo tiende
a favorecer un mayor intercambio comercial, no 5610 porque antes de
la unión pudo haber sido inaismte, sino porque el -o de los mer-
cados nacionaia a insuficiente para dar sttlida a h capacidad prudm
tiva diiponibIe.
Asi, bajo una p e r
sw v a diferente, Ios conacidos c ~ n c q t ode
s sus-
titución de paises y de sustituci6n de m e r a d a s tienen un importante
papel que desempeflar. La dependencia de h d r i c a Latina y el Caribe
en cuanto a su adquisiddn de bienes de capital, induce a los paises a
desplazar hacia d o s !a produccibn de los mismos o la de aquellasmer-
-das que permitan un ahorro de divisas para adquirirlos. Si tal in-
tento de sustituir fuentes de oferta tiene lugar en un país por sepado,
el costo de la autosuf~cknciaser4 seguramentemuy elwado. Por el con-
trario, la existencia de un mercado regionaI y & un comercio intrarrs-
gionaI que facilite d abastecimiento desde fuentes internas ~~el
costo de sustituir países proveedores y el paso de un tipo de importa-
ciones a otro. "El establecimiento de un patr&nde comercioy de pr*
duccihn más racional constituye, pues, la jW1caci6n de mayor im-
portancia para la iategradbn econbmica regi0na1."~'
No obstante la importancia que tiene, el comercio no puede ser,
sin embargo, la cuestidn centrd de la mi611aduanera de p a h en d e
sarrollo, sino un argumento subordinado al de h hverdbn. Se podrd
objetar que en la teoria,tradiionalel iibre comercio implica hs hver-
siones, pues no es posible intercambiar lo que no se produce, pero en
esa teoria hay automaticidad de la inversibn generada por el comercio;
la espcializacibn esta impkita como consecuencia de éste.
No ocurre as1en las uniones aduaneras de los paises en desarroiio:
aquí no hay automaticidad ni irnplicaci6n axiomAtica; la unión es un
acto de voluntad para vencer obsWos estructurales, para dar a la
eoonomia una fluidez de que c m , para crear =&dades de que no
se dispone o dc las que se dispone en grado insuficiente. En la teoría
tradicional las uniones aduaneras parten de lo existente; en la teoría
del desarrolIo e1 punto de partida es lo que no existe.
El principal obstAculo a remover es Ia historia. Las economiois &
los países en desarrollo fueron modeladas en el pasado de una cierta
m e r a por las economias industriales, y un m b h s u s t a d d de reh-
cidn regulta ser uno de los problemas de m& difícil solucidn, El cam-
bio, sin embargo, s&Io puede coaseguirse si se crean motores internos

Hiroshi Kitamura. "La teoría d m i c a y la intwach c c o n h h & k W-


giones su&smoUadas". m MiguelS. W w (comp.), Inmmcfón &A- La-
tina. E q d ~ n c i y
a-~k, México, Fondo C~lturgBcw6m3iea. 1979, p. 36.
de crecimiento, que complementen el crecimiento derivado def mundo
exterior.
Kitamura, revJorhndo el papel de k inversibn, del pogmo tec-
noIbgico, de las economias de c d a y de las rdaciones inten,dustria-
les, apunta: "Bs cm clase de intwpeW6n M c a del crecimiento
Ia que suministra b a t ~m& f m e al argumento de integracihn de las
regiones subdmmWm o en desarroiio, más que las ventajas de co-
mercio de un m e r d o ampliad^."^
E1 problema de la tmria econbmica de ¡as uniones aduaneras es
que construye un modelo de Io que debe hacerse, pero haciendo abs-
t d a de quienes deben ham1o. Puede objetarse que no es propio
~ que a propio de la miología y de la ciencia potfti-
de la e c o t x lo
ca,pro de dio hay.que sacar una eondusi6n Mida: una teoría de las
uniones admnem de base cientIFia y apego a la rcalidd s61o pudra
ser aqueIla que reciba el concairso de ias otras ciencias d e s . Un dra-
ma sin acto- es irrepmatable. En Ia historia de la integmcihn c m -
ndrnica l a actores a menudo han desmmh 10s papeles que se les asig-
naran y hari actuado a su gusto y conveniencia. La práctica ha
desdeñado cun frecuencia a Ia teoria, pero esto ha ocurrido sólo en b
medida en, que Ia teoría se dsprewupd de la pr-a. La reconciüa-
cidn Be atas dementes p o h &Mbuscme con una visibn rnulti-
cüsdplinrrria de la integm156n.
5
UN PROBLEMA EPISTEMOL~GICO:
U DEFINICI~N
DE I N T E G R A C I ~ N

En los capítulos anteriores se ha pasado revista a las corrientes más


representativas de la teoria de las uniona aduaneras, y ahora cabría
preguntarse: ¿El concepto de unihn aduanera es equivalente al de inte-
.
graci6n econdmica? .. Parcialmente si; pero, en gran parte, no.
¿Que entender entonces por integracidn? En su sentido literal el
thrnjno hace referencia a diferentes elementos que pasan a formar parte
de un todo, pero al aplicar10 a la economía hay que preguntarse cufles
son esos elementos (paises, mercados, produccibn, etc.) y con qut ob-
jeto pasan a formar parte de un sistema más amplio. Las respuestas
que se han dado a estas cuestiones son muy diversas. Con justa r a d n
dijo alguna vez Franwis Perroux, por muchos aBos iIustre director del
Instituto de Economía Aplicada de París: "En la jerarqda dt las ex-
presiones oscuras y m t e s de belleza que en Ias discusiones sobre eco-
nomía son un obstáculo para nuestra lengua, d tdrmino inttgracibn
ocupa un buen lugar."'

ALGUNOS ANTECEDEME3

Seghn Machlup la paiabra integracibn no fue wada en la literatura so-


bre la fomacibn dc los estados-nacida; tanipaca lo fue en fa referente
a la asociacihn aduanera de estados alemanes promovida por Prusia
en 1834 (la Zollverein), ni en la reIativa al comercio internacional an-
tes de 1940. "En d sentido de combinar economias sepa& en re-
giones econdmicas más grandes, la palabra integra4611tiene una his-
toria muy b r e ~ e . " ~
Según se desprende de la extensa exploracibn histdrica realizada
por Machlup para Iwaüzar el momento en que el término st incorporb

Integmidn Econdmica de AmPrinr Imtiaa. .


Citado por &la Balassa. "Hacia uoa teorla de la intcgracibn d m h " , m
.. p. 3.
Friiz Machlup. A History qf Thmdght on h n a m k Iniegmtion, Londrcs. Mac-
Millan. 1977.
al lenguaje oficid en los principales prtlses, no lo utilizó Winston Chur-
en mi ibmmiemto a la " r d 6 n de la familia ewopa" en 1946;
tampoco aparece un año más tarde en la IksoIuci6n,Fuibright del Con-
greso de Estados Unidos que favorecid "la c r d h de los Estados Uni-
dos de Europa en d contexto de las Naciones Unidas".
Es a partir de 1948 cuando el término mmenz6 a usarse p ~ o f u s s
mente en discursos y documentos de los Iídem estdounidenses y euro-
peos. Un buen ejemplo de eilo es el discurso del SeAor PauI Hoffmann,
entonces administrador de Cmperstci6n Econbrnic8 de Bstadw Uni-
dos, quien al dirigirse en octubre de 1949 a la Urganizaci6n de C o o p
racih Ikmhúca Buropa tlemmció m8s &idos progreas hacia "una
inkgmdbn de la ecanomh de Europa Occidental", consistente, en lo
fundamental, w la formacibn de un solo gran mercado del que se eli-
minanut m forma permanente todas las restricciones a 10s movimien-
tos de r n e ~ias~barreras , a las comentes de pagos y, eventual-
mente, todas las m asaduaneras. Segiin d compomai del N m York
7Mes en P h ,citado por hchiup, el señor Hoffmann usó el t h i n o
infegradón una vez cada cien paiabras de su discurso? la que subra-
ya la ansiedad estadounidense por participar en una Europa cuya re-
~ n d e p g u e r r a ~ p o r e n t o n c e s e n PIanMarshall.
eI
En su bñsqueda de1 -cado y alcance del término integracidn,
Macbiup apunta que hay un amplio consenso en torno a tres cuestio-
nes: primero, que la integracihn se refiere, en b fundamental, a la di-
visidn de1trabajo; segundo, que la integracidn implica Iibre movilidad
de mercancías o de factores o de ambos; termo, que la inte&raci6n
econbmica discrimina a unos paises, al mismo tiempo que elimina Ias
. m .
bcmmadones entre otros, en el tratamiento que reciben las mercan-
cías y los factores (por ejemplo, en lo que rapeda a su origen o su
destino). Sin embargo, apunta Machlup, a pesar de haber acuerdo en
estos aspectos geneda, no por d o hay acuerdo alguno sobre Ia defi-
nición de integ~aci&n.~
ia prshtmcia del desacuerdo es explicable: mientras unos auto-
m dan una dimmih mundial a Ios elementos antes indicados, otros
se inclinan a reservar el comepto de integran& a los acuerdos entre
&es pmenecientes a una regidn. A juido de Machlup esta restric-
ci6n del alcance del t W n o a innecesaria, pues "la e c o n d a pditicrt
del asunto es la misma", sea lo que se integra provincias de un pais
o varias naciones en un solo bloque, o diferentes bloques en e1 mundo
como un todo. Sugiere, en consecuencia, distinguir entre integración
nacional, regional y mundial.
El argumento es muy discutible. Aunque lo que se tuviera en men-
te fuera sdlo la creacibn de un mercado con libre movilidad de mer-
cancías y factores de la produccihn, las consecuencias econ6micas, so-
ciales y poiíticas de Ia integración diferirían sustancialmente de un caso
a otro. Son tarnbitn por completo diferentes las razones que inducen
a integrar las provincias de un solo país y las que pueden invocarse pa-
ra integrar las economias de varios paises, sobre todo si éstos son, en
un caso países industriales, y en otros paises subdesarroflados.

ETAPASY CONCEPTOS
Balassa apunta que en la literatura económica occidental es frecuente
diferenciar varias etapas de la integración, las cuaks son, de la inferior
a la superior, las siguientes: la iniegracidn comercial, en Ia que se libe-
ra de restricciones el movimiento de mercancías; la integracidn defac-
tores, en la cual se libera el movimiento de éstos; la iniegmcidn depo-
lific-as (policy integration) en la cual se logra la armonización de Ias
políticas econbmicas nacionales; y la integración lotal, que implica la
unificación completa de tales politi~as.~
La diferenciacibn de Ias etapas la hizo suya Balassa d elaborar su
difundida clasificación de las formas de integración econbmica que re-
presentan grados variables de integracidn: tanto la zona de libre co-
mercio,en la que se eIiminan los aranceles y las restricciones cuantita-
tivas al intercambio de mercancias entre los paises participantes, como
la unidn aduanera, en la que además se levanta una barrera arancela-
ria común frente a terceros países, son formas que corresponden a la
"integraci6n comercial". Un grado más alto de integración es el mer-
cado comu'n, cuyo nuevo elemento es la libre movilidad de factores de
la producción, y corresponde a la llamada "integración de factores".
La unión econdmica, tal como la define Balassa, corresponde a la "in-
tegración de poiiticas", pues, a su juicio, cuando se alcanza este grado
de avance los paises contratantes armonizan sus políticas económicas

Bela Balassa. "Types of Econoniic Integration", en Fritz Machlup Economic h-


tegrarion Worldwide, Regional, Sectoral (ProceedingsOf the Fourih Congress of ihe fn-
iertiutional E~wtiotiiicAssociution, Budapest. 1964, Londres, Macmíllan, 1976, p. 17.
{p10mtmh, fiscal, etc,). Fuialmente,en h integracidn emndmicd to-
tal no &o se miflan las p~Utfeasm a 6 m h s sino se considera nec&
sarh la a i s k n c h de una autoridad supranaciod, cuyas decisi01Wten-
gan poder vhmhorio, es decir, obwen a tos pariidpanta.
K-itamwWhh que h dhbacidn de barrerasa los movimientos
de meradas y de f w m puedevariar de ampiitud be un aso A otro.
~ h id m ~m d ,a ~ ~ t e phcqmknciadda,
a r di-
dei '*puntode viarta dogmáth del Ii- d m i c a ' " se-
g i l n d d h 1 i ' b r e m ~ v U i d a d d c h s m ~ c f ydelosf-deh
as
sertotai~deqwsepu&pmmen~Iaspob~
n ~Kitamara, ~ el
. oontrripio. hace notar que en nuestro ti-
po tia aumentado considerablemente la htmencidn del Estado en Ia
economút y que, en ~~, ta n d d a d de armonizar las poEíü-
cas econbmiiw o &unas de das, puede hacersesentir "dusom eta-
pw temprruilts de h integtd6a. Aiin m&: "En ciertas circunstancias,
de hecho puede r d h r s e h lnte&n en mdidawnsiderabk sin le-
vantar ias barreras cximnw al camerct0.''6

A s f , ~ , ~ ~ h f n ~ ~ ~ u n ~ q a
ne un objetivo como d d m o : a m o estado de caes h inte-
g r d & a zona de libre e, urkib &mera, ecc., y ecrmo pro-
m m t mhgmdbn m el em&unEo & ,medidasque Mar4 f+entt
~ ~ ~ d e ~ f ~ .
Par &rtao, de h defhkibn de Ehhsa es su primer elemento (ia
integr&nwmirprae&~loqaedebe~;aeadf~drs
s ~ ~ i n a i ~ ~ o ~ , I a i x i ~ a d h i m ~ h
cibe (sucesiva a tsim-3 de medidas que timen un profito defi-
n i d o y r e q u i ~ t o d a s ~ d e u a p e r i o d o p a r a m a d ~o
~ amr ,, ban
origen a un proceso. El prducto de &te (el estado de cosas resultante)
no pu&e dar lugar a una definicidn alternativa de la integración, sino
es materia de interés en estudios sobre h morfología de Iii misma (m
bre Ias formas y grados de integraudn en los que culmina e1 prcmm).

Dos ENFO~UESE U R ~ R I C O S

Can frecuencia los estudios sobre integracibn econhmica centran en


Ias experiencias europeas, lo que se explica por el peso mundial que
tienen esas experiencias, tanto las de Europa Wdentai como las del
área socialista europea. En relacibn con e1 tema del pmente capitulo
se comentarán enseguida dos enfoques de este tipo que son bastante
i
:l ilustrativos.
En el IV Congreso de la Asdacihn Lntmmdonal de IIoonod
(1%4), consagrado por completo al tema de h irikgmibn, J m f Bog-
nár (de Hungría), al presentar en d Grupo de Trabajo G ia ponencia
principal sobre "Los aspectos sociopoUticos e institucionales de la in-
cegracibn", manifestb que no se ocupada de las asociaciones de los
paises en dcsamiio pues, en su opirilbn, "estas d a c i o n e s deberian
verse como coaperaM6n econbmica regional y no como intepacidn".
Los argumentos en que Bogndr sustenta su criterio son los siguíen-
tes: en primer Iugar, esos paises todavía no en capacidad de reem-
plazar "la participaci6n m el comercio exterior cigsloo" por la divi-
sidn de las tareas dd d m i i o . En segundo lugar, los cambios
sociopoliticos de los paises dtl Tercer Mundo tienen, por lo g m e d ,
la finalidad de crear estructuras apropiadas para el crecimiento e c o 6
mico y su objeto no es el establaamiento de vínculos con otros p&m.
Lo anterior carece de sustentaci6u teórica y pr8cttca. Es evidcnte
que los paises en desarrollo no e s t h en capacidad de reemplazar las
exportaciones de productos primarios ("d comercio exterior cl8siao")
por una división de las tareas del desarroilo como la csmbl&h en la
Comunidad Econdmica Europea,cuyos miembros son pdsa de capi-
talismo avanzado, o como la que se opera mediante la planifidbn
sociaüsta en los pises del Consejo de Ayuda Económica Mutua, pero
BoW pasa por alto que los paises en dearroI10 utilizan la Integra-
ci6n como un medio para crear y ampliar entre si Wiculos econ6mims
que les permitan contrarrestar, tanto como lo permitan m m vínculos,
SU dependencia del "comercio exterior clásico".
Por supuestodk simple cmpemcibn entre en dewroilo (co-
mo h que tKneJugar, +por.ejernpla,para ta defensa de 10s precios de
los productos a&mh y mineros de mporwidn) tiende tambiéna su-
perar b~~~ desventajas de su comercio earterior,,perono hay
punto de compmd6n v i l e entre estas forma de coapesacidn y los
vincuios ~rganicoSque b procesos de integraib.
Bn lo que se refierea las cambios que tiaen par findidad uerar
nuevas ~ t ~ u miopolitic~ia
r m (apropiadas para d c~ee.imientoeco-
a6micu) hay que diferench dos situaciones y conceptos: si lo que dice
se toma w m o slii6nima la que genedmmte se denomina
"rnwhha56d'*-mla iutepaeihn (y no la simple ~~~peracibn) la que
puede tener,mi -
m en la econnmiap In reorgmh&n del
IIStah, Paro si a laqw se refiere BQ@ a a la m d n de mevas
~ ~ m mde un qnQii
o dedqm
, ~mlitiedal
~ (m-
mo onirri6 ea Europa Wdmtai a r e los siglos xvlr y w y en los
m S Q C W W dUr@nte.el p m t e Mt?) ,indudabk que tai cam-
es
bio time @% una musaUdinterna y no depende en absoluto
de la creación d e . . W m e m n b h iaternacioaales.
En~~maBeIa3IiIassaenelIVCongre~idela~-
dth ~Q~ & , W m b a , Margarita Maksimovapibord6 el te-
ma de la d e b h i h & b iutegrwibnecon6mica. A modo de p m n h
enumeró &m rasgos distintivos de h hiakqgaci6n que.la diferencian
deotmp~.dehemnog$am@.
W ~ , . ~ s ~ s e r i r iLint&aea
a h ~ :
vinwios pwfranBos y esbblq~en- las economías +o* pertene-
úenm a una re~i6n,patal~ aas econodas debes tener bs p w
~~ 640nWm p MW~9i8apropbdcq d grrwew de ktegra-

-
cidn es a,jmIe p r M l%&s9, los males timen una iqjergnciamuy
hs a-ommfagm&haa. praPunch cambios ~ t m c t u d e sque
devanIii pmdu&iUsocif trabajo y, Admente,:se trata de un
pr- que.puede.teper 1~ sdqmen@entre paisw peaeseciente8 a
u x l S@@, pug a~diferewiadeotr~ip
~ ~
de ~ n . ~ ~la iategqci6n
~ es w~ pro- c d
m e n t e a Ia mUth y,a@ relaciones entre cbes p
cida

TenXendo oa cuentalo (apunta M&shmva& Ia i n t e d 6 n


~puededefinir8eaqmoeIpmemobj&i~dedesart~ilude
rckbmprofundas y estables y de división del trabajo entre eco-
micos internacionales en el seno de agrupaciones de paises con d
mismo sistema econdmico-social; un proceso conscientemente re-
gulado en interés de las clases dominantes de esos paises.*
De la definicidn de Maksimova, lo mismo que del texto de su ex-
posicidn, se desprende que tiene en cuenta solamente fa integracibn en
Europa Occidenhi y la de los paises socialistas de la Europa Oriental.
Tal impresibn se confirma en otra parte de sus comentarios, como se
apreciar8 enseguida al transcribir el texto correspondiente.
Yo veo la integracidn [manifiestaM a k s i m M como una tendencia
en e1 daarrolio mundial que tiene b m objetivas y que se ha o--
do en las necesidades de los desarrollos de la produccidn y k divi-
si6n internacional del trabajo. A la luz de la rwoluci6n científica
y tecnoldgica, el desarrollo efectivo (no s61o de Ias empresas y Ias
ramas de actividad, sino también de las economias nacionales de
muchos países) depende cada vez más del grado y la extensibn de
los vinculas econ6micos con otras economias nacionriles .. .
En 10s conceptos y comentarios anteriom hay elementos que to-
mados literalmente pueden ser aplicados a la intcgracibn de paises en
desarrollo, pero tuya significaci6n cambia por completo de un can-
junto áe paises a l otro si se toma en cuenta sus diferencias en el nivel
de desarrollo. No es lo mismo Ia integracicfnde los pafses c e n M que
la de los paises perifdricos; no tiene las mismas ~ziusalidadeni se per-
siguen los mismos objetivos, antes bien, en varios aspectos &os se
contraponen. Por definicidn la condiabn de pais central tiene como
contrario Ia de ser pais perifdrico. Y es esta unidad de contrarios la
que origina en el mundo moderno el: ciimulo de tensiones que hiui he-
cho del siglo xx uno de los más turbulentos.
En la ddinicidn de Maksimova hay un elemento que conviene des-
tacar: el que los procesos de integracidn tienen lugar entre paises de1
mismo sistema económico-social.Sobre &te particular Robert Marjo-
lin apunta que "nialquier integracidn en Europa Occidentai hubiera
sido físicamente imposible si 10s paises que deseaban formar una unión
aduanera hubieran tenido diferentes sistemas económicos (. ..) todos
tenfan una economia de mercado de tipo capit&sta".1°
Margarita Maksimova, "Comments" , en lconomic Z n t e g r ~ t bWuridwide.
~ ..,
p. 33.
lbid., p. 32.
'O Robert Marjolin, L'Comments".en i h n o m i c Integrati011 Wwidwide. ..,p. 260.
A lo anterior hay que asociar otro comentario de Marjolin: en el
Gnrpodelmsei9,paisesfundsidoresdelaComunidad~n6micaEuro-
pea, todos " ...habían dcanzado un nivel comparable de desarrollo
económico, pese a las óonsiderabk variaciones ni el ingresop r mpi-
ta y el ~ 0 1 1 regi~nd*'.~~
0 Esta dativa homogeneidad a un aspec-
to al, que airibuimos gran importancia, y se habrá de invocar cuando
en el próximo capítulo se d e e n , a ia luz de ia experiencia Winoa-
mefiuma, hs coodiciw~que pueden favorecer o ato- h inte-
&6n regional.

Las diversa defm*áonaide intqracb hasta ahora mencionadas se


ajustan, de un modo u otro, tanto a la e x @ d a de los países desa-
mWos como a h de los p h en derra~rob.No obstante, a menudo
hay que hacer cierto esfuerzo para percibir el difereate significado que
eslas definiciones tienen para im da tipos de paks. Ademh, aigunas
han sida formuladas tedendo enmente &lo a los paists industdes,
cuyos mdviles para integrar* e s t h cn commmia con el alto dma-
d o que han al-. Siendo otras las causas de los procesos de
integracidn de los países en demmoilo, y estado centrada la abencibn
de esta obra en esos *, en b que sigue el texto deberá entenderse
&usivammte referido a ellos.
La frase más común en h iitaatura sobre Imi M a c i 6 n de los p a k
& Tercer Mundo es que "es un instrumento de h r d l o " . Tal con-
cepto nos pamx completarmate e d n m . Ea otra oportunidad (1979)
formuIamos esta objecidn de ha siguiente manera:

-
La intqgmih no es un instrumento de desarrollo como suele decir-
=, sino a mucho más que eso: es una modalidad especifm & desa-
rrollo; una manera espedfia de desarrollarse que eligen determi-
**
Los instrumentos de la poiítica aconbmica son solamente medios
que nos permiten obtener multados espcifiw en campos bien
& b i t d o s (...).
La integracibn econbmica, por el contrario, es una manera de es-
tablecer interdepeadenciasentre países, entre sectom eclonbmieog
y dentro de los propios sectores,a resultas de lo cuJ se logran ta-
sas más altas de crecimiento, y, en el mejor de ks casos, un autén-
tico dtsarrolio de los paises que se integran.I2

La idea de proceso no está explícita todavía en los párrafos ante-


riores; hacen falta, además, otros aspectos que s e r h considerados un
poco más adelante y, obviamente, la integsacibn dentro de un mismo
sector no es aplicable si lo que se considera es h integraci611de las eco-
nomías de varios paises. Sin embargo, queda ya daramente estableci-
da una miesti611de primordial importancia: la interdependencia que
genera la integracidn econdmica.
Al Uegar a este punto conviene distinguir entre cooperacidn e inte-
gracihn. Los lxneficios que de una u otra pueden derivar 10s
en desarrollo son diferentes; difieren también los objetivos fda, el
nivel de compromiso interestatal o la institucionalidadque se genera.
No hay, sin embargo, una separacibn insdvable entre ambos con-
tos. Más aiin, la integracibn implica cooperacidn; es, a nuestro juicio,
una forma superior de esta última.
A los de esta obra se entended por cooperacidn el acuerdo
a que llegan dos o rnds paises para abordar en forma conjunta proble-
mas determinados, coyunturales o de m& largo plazo, sin que por ello
adquieran el compromiso de interconectar sus economias ni de crear
correlativamente una estructura institucional que se haga cargo de los
asuntos derivados de esa interconexi6n. En algunos casos la coopera-
cidn es un compromiso interestatal que no tiende a modificarse para
asumir formas superiora (como ocurre por lo general con la coopera-
cibn para la defensa de Ios precios internacionaia de los productos bd-
sicos, para poner un ejemplo), pero en detcnniraadascircwmmcias pue-
de adquirir dinamita de proceso, rebasar su prop6sito original y dar
origen a un nuevo hecho internacional: la integracidn.
Se entendera por infegmcidn econdmieu un proceso de macibn
de interdependencia entre paises o entre sectores econ6micos de los mis-

l2 A l f d o Guerra-Borp, M d o Caniún: ,@Wfu -, dbgmgadn o nirovo 8


qumu?, cmsicibn m d simposio sobre "La participación dc Guatemala en el pro-
dr intcgracibn ec6mdmíca c e n t r h m " , Cofeeiode k o m i h t de
~ Guateiaala, b
7 de septkdme de 1979, pp. 11-12.
mos, ~ F W 'que R fommiiza en un deteminado nivel de hstitczcit~
d d d , s fln de coordinar pliticas e imtnimmfas de desm~ilode
Ios p d m que se asocian, en la medida que así lo haga d o $ mn-
dde 10s obj- pseguidos por éstos. Las fakmas institucio-
d e puede4 negar a ser 1% de un ente i n t d o d can facuitades
para crear derecha dentro de los limites que fijen los tratados suscri-
tos, pero aunque iisf no fuma y IosEmdos reserven para sSla potestad
mrmatk, los procesaig de integracidfi siempre dan O+ a una a-
tmctwa imtitucional en consonancia mlas interdepe&lerrchspostu-
loidgs o atablwidas.
En la deflnicibn anterior son claramente cikernibIe dos m-0-
rh del coadmimto: el conmido y h forma del fendmeno hvwiga-
do. Su contenido (lo esencial: del fm6meno) wi la cread6n de,in&de-
p e n d a h . L a f o r m a ~ p o ~ eM~ t lnad o d d a d h . La
hWacci611 üei mbteraido y la forma en el pr- de inkgmcibn se
d e s t a n tanto por el dqtwinliento de1 eantddo en vÍrtiid de
las&iona @&tman Iárs Wtu&onés r e d e s como p r los m-
bim en &dhy divemidad que W e h t m s a medida que
a v d d proceso.
La interd~pendenciainkmadodm 'las econodas nacionaIes,
dado origen a untb mn& de huwgs dimensiones, cuantitativa y
d t a t i v m e n t e difizente de BUS c ~ n i ~ n e m tindividuales.
es Lo ate-
rior a aplimbfe tanto a las'paksdemmlixiudw srrmo a los 'que6
en v b de desarrolla, hay dikrea.& m W n ame ambas: la
hterdepmd&da que k k k g M 6 n de IQSpaíses c q h ü s m de-
sarroIlados es mmuMdO.imtwhieiprucximde deecmtrasiddy m-
tralkmih dd mpid y del debordamient6& las fimerb datiom-
les impuem por h wahd&tkntff&ay moldgica denuestro tieinm.
En d caso de i a interdep-tinden* dstmte entre ks ecunomfa&de los
@m m d h s miembros dd CM, parece innecesarilo M r que no
hay t h n h o de aompami8n posible cba Ia integracih de los paises
del Terca M ~ & @r O tratarse de sismm politicos diferentes.
U m p m m I a n inmw de las' srltenrativas que se plmae~n
a los pW& en desbrolla h hizo Eduardo L i o en el N Gongreso
de,la Amík3cida 1ntemaciona.i de Econornfa. Segun k o , 4menos
,m- existe la siguiente alternativa para esos palsn: un cre-
@hito ayitárquiw de costo tan elevado que no cabe siquiera consi-
dersrlo, y el i l d o "desariollo hacia afuera'' en el cual las exporta-
= cmcamn mUQS pmductos tradkiomk, cuya oferta
t i a biradas perspectivas. En vista de lo anterior los paises m desa-
rrollo han buscado diferentes estrategias. Una de ellas (ia integracidn)
resulta ser importante porque representa una alternativa

a la mitad del camino entre la autarqufay el damoiio "hacia afue


ras'. La integracibn toma algo de ambos: de la autarquía, la pro-
teccidn del Ares que se integra frente a la competenciaexterior me-
diante un arancel externo wmiin; del desarroIlo "hacia afuera",
la apertura de los memados nacionales de cada uno de los países
a la competencia regional. {. ..)
En resumen, para los pafses menos desarrollados la alternativa real
no este entre libre comercio e integracibn, sino entre proteccionis-
mo nacional de cada p& e int~gracibn.l3

Otros aspectos de la defmicibn propuesta son los que enseguida


se comentan. Como se indicó anteriormate, la cooperación entre pai-
ses en desarrollo no hace necesaria la creacidn de una estructura hti-
tucionai, lo que no implica que estd daprovista de toda formalidad.
Puede ser suficiente una declaraci6n de varios gobiernos manifestan-
do su voluntad de cooperar, pero de igud manera puede fomahrse
en instrumentos de derecho internacional.
Por lo que respecta a los p r o m s de integracibn, todos elios gene-
ran sus propias instituciona. La dingmica misma del proceso hace ne-
cesaria una estructura institucional que imprima coherencia a Ias ac-
ciones integradoras y trate de armonizar los intereses de los Estados
participantes. La vitalidad de esa estructura depende de su capacidad
para oonuIiar las acciones de integraci6n y 10s intereses de los partici-
pantes. Si tal condiacibn no se consigue, las instituciones pueden sub-
sistir pero pierden elkacia.
Kitamura concede gran importancia a la creacidn de una estructu-
ra institucionotl, al punto de definir la iritegracihn mn6mica como "un
proceso en el que se hacen intentos para crear una estructura institu-
ciond deseable con el fin de optimizar la poiítica econ6mica como un
c~njunto".'~ Se funden aquí dos ideas fundamentaia del razwamim-
to de Kitamura: la relativa a la creacibn de una estructura institucie
nal, y la idea, reiterada en varias partes de su texto, de que la integra-
ción debe permitir la optimizaci6n de la política econdmica.
l3 Eduardo Lizano. "integration o t Ltss Devclod Arcas and A m s on Differm
Lwels of Devciopmmt". en Emnomic lnIegmtion Worldwide. . . pp. 276-277.
".
l4 H.Kitamura, "La taoria e w n h h . .. en Integmidn mndmku de A&-
ca Luiina. .., p. 29.
En &6n con esto úitimo el autor citado indica que "la funcihn
objetiva que se trata de opbimizar es e1 crecimiento econbmico o b ta-
aa dc crecimiento", fi lo cual, a su vez, depende de Ia formcldn de
capid y de la disponibifidad de divisas para importar los medios de
producción correspondientes. En mnsecucncia, "se lograd una tasa
bpéimii de damo11o econ6mb cuando b oferta de divisas disponible
para importar bienes de capital haya llegado a su m8xim0'',~~
Sin que haya una discrepada radical entre los argumentos de Ki-
tamm y la dePiniu611de intcgracibn que se ha propuesto, cabe obser-
var que la d 6 n de interdependencias econbmicas entre los paÍscs
que m integran no necesariamente implica un 6ptimo uso de los recur-
sos (incluidas )as divisas). EI propio Kitamura admite que "un intento
de integración econ6mica r e g i d muy probablemente no ambiará en
forma h e d i a t a bs determinantes fundamentales dei desarrollo eco-
nómico. Empero puede crear a b larga ciertas condiciones de d u r o -
U0 & ~''.~'

ude-dcllifc8rsa6napq"rn.mcda~wentede
h\fmgsremumaa Im-,adwi&b Ipr los &dosm Una
vez Minida k & q p í % p m ~ ; & w w h en @ forma
saber
w m ~$@&a$~:&calkmala
+...,. mestiúndelobs'wXhs
--.

a W : : @p&%- ! we w w CQma- e
am<wa!wn* ,w
c w 0ampk y o s pt

UOt m' m.-


mi&@& amw =ww-mqut
. *

oi pmacu, a * B a w gIW ~ cqn mpb


d o h k a q ~ , & , W 6 n i P* w .CDhm Ia inwpa-
d n m d "pmaw ~ d ~ . d & . a ~ ~ l a
d npm Qa-in@ítuWw-, m e d i b . c o n m pars intmsifi-
car su,ht$n&p@e@ y &.- mi benefidos qorn~ne9".'~A partir
de esta defmicidn, Cohen subraya los siguientes amceptos:
1) ia nd60 de proceo implica que e1 conjunto de actividades que
vinculan a los países time continuidad en el tiempo, pero de d o no
debe conduirse que necaarimente hay que fijar al proaeso una meta
find.
2) Si bien no es forzoso predeterminar una meta F W , el proceso
no es una sucesi6n incoherente de actividades; tiene un objttivo, que
es promover la intdepndencia económica de los m; por tanto,
el proceso constituye ''un devenir dotado de valor htrfaseco". l9
Los juicios anteriorestienen un signifdvo vdor o@vo; a par-
tir de la q x x h c i a de los pro- & integración se les redefine de
modo que puedan esquivarse los mora ea que se ha hcmido con fre
cuencia. Dichas errores son inherentes a dos conceptos de integracibn
que Cohen condensa en dos definiciones: de conformidad con la pri-
mera (Ia '*defiaicibneconómica"), la integracibn tiene por objeto crear
un solo espacio econdmico entre varios p k , en el cual gwen de libre
movilidad las mercancías o los factore de la pradudhn, o ambos o
la vez. Tai resultado se concibe como una meta fdde , donde deriva
la necesidad de esdficar las etapas previas para aicruizarla. Digamos
de paso que con este espiritu se redaet6 el articulo xxrv dei WTT,se-
grin el nial las zonas de libre comercm y las uniones aduaneras deben
estabkse conforme a un plan y en un p h razonable.
La crmcihn de un espacio económico regionai time impiidones
politia, y de elio se hace argo la "definidbn palitica" de la integra-
cibn, según ia cuai ésta constituye un procesa & transferencia de sobe-
ranía de los Estados contratantesa un ente suprmaciomi, con el obje-
to de que &e regule la apIicacibn de los compromisos aclonbmicos
adquiridos. ia "dei3mici6n poutica'' de integracih admite la posibili-
dad de que el proceso de transferencia sea gradual, pero la opcibn prc-
ferida es que sea casi auto&ca.
Ambas definiciones ti- en cumún la pxedetemhaci6n de una
meta f d ,cuyo logro en la pdctim coloa a los Estados en la situa-
ci6n de tener que violentiu sus esquemas económicos internos y su iris-
titudonalidad. Como señala Cohen, es frecuente que se quiera "que
mar etapas*' y que el proceso de integracibn se evaliie en función del
avance o del ramgo en la consecuci6nde la meta find. (Losdesajustes
entre los intereses reales y los convenios de integracibn ea Ambrica La-
tina se amkmh m& adelante en una s d 6 n del capftulo siguiente.)
Cohen y Rosenthalaoe x p w lo anterior en términos de "estilos
de integración" en la forma siguiente: a un primer estilo 10 denominan
"enfoque por proyectas", el cual se caractmh por tratar de estable-
cer la interdependenciaecondmica mediante acciones concretas (pro-
yectos) de interés c o m a para Ios participantes. La seleccidn de
los proyectos no estada encuadrada dentro de un p b o un propósito
para hacer que el proceso avance conforme a etapas predetemtimdas.
Otros dos estilos ciaramente diferenteg del anterior serian "¡a in-
tegración de mercados" y el que los autores &dos denominan "desa-
rroiio integrado". La arackdstica dominante de estos dos estiros se-
ria tener un enfoque global del p m , lo que implica el paso sucesivo
de mas etapas a owas, dada la vhmhcibn existente entre las distintas
politicas y medidas quc inciden en d daamiio.
S i g u i d o a los autores mencionados, "en la integracibn par p m
y a o s l a objetivm inmcdhm (en e1 cumplimiento de h ejecución de
dmmhada accidn concreta) pueden en unoi estrategia de
mayor dcame que apunte a una iutdepen&&a creciente de los pd-
m. La diferencia entre el enfoque por proyectos y el globaI estriba,
pws, en que el. primero presta m& atendbn a Iris secuencias que cons-
..
tituyen eI daarrollo que a su resultado F d . "zl Una caractdstica
adicional de hr integración por proyectos d a que "no debe sustituir
ni interferir, en la medida de lo posible, en los duerzos naciodes
de ~ o 1 l o w . ~
Lo0 otros d a estilos tienen dgmas difemch s u t a n d e s , no o b
tante partir ambos de un enfaque giobdkdor. ia "ántegraci6a de mer-
cados*' tiene par fmaüdad prindpai la ampliación de h o s , por Io g e
n e d mediante d perfecchmnhto de una zona de libre comercio o
de uaa uni6n aduanera. RI supuestu impiícito es que el libre juego de
ias fu- del mercado dar&por x ~ ~ k a la do~13ignacibnm h d~dente
de los recursos. En el 40 de "desarloiisr integrado'",por el contra-
rio, se desconfía de h automaticidad que el liberalismoeconbmim atri-
buye a. la asigmci6n de recursos, y el interés se p m en la acci6n deli-
b e d a del Esiado en el m de demm110, sin que por eUo se excluya
h funci6n dci merado.
La experiencia de los distintos p~ocesosde integracidn de paises
en dwimlh aparta bastantes evidencias en contra de los enfoques glo-
Isaac Cohen y Gert -&al. "Refkxiones sobre el m o wnceptual dc la
~~ eoonómb ccnt~hamcricana",Revista de lo CEFAL, l97i, pp. 22-51.
21 m.,
p. 25.
LOC. cit.
l balizadores, que son los que han t d d o mayor preemheaciri en la tao-
da de la integracidn. La cuestión de Ias etapas, sin embargo, tiene va-
rios aspectos a considerar. No se las puede m m h r uppion', ni
se las puede considerar consustmckies del proceso de integraudn,
Por una parte, el compromiso de avannir mediante una amph-
ci6n sucaiva de la esfera de competencia de la integración,fudndme
para d d a t o plazos f-, cumo ha ocurrido en la mayoría de los ca-
-
sos, presupone una adaptacibn casi automática de las a o m m h na-
cionales. Sin embargo, ''la e x p i d a emeña que no a posible tai avan-
ce lineal y que cuando &te se pretende se violenta la capaddad de
adaptacibn de Iw países, en cuyo aso 10s acuerdos de integrad611se
disocian de los intereses de dichos paísd"'"
Por otra parte, el concepto de integracidn por proyectos no puede
llevarse al extremo de adquirir una fisonomíapuramente coyuntumi,
a los países en desmoilo es ia lijacidn &tia
pues una c a r a ~ s t i c de
de objetivos; la subjetividad de sus gobiernos puede presentar como
"interh nacional" desde una imitacidn esnobita hasta un programa
honestamente elaborada pero con desconocimientode la d i d a d . En
consecuencia, bien sea desde dentro de los paises o desde el exterior
(por la vía del asesoramiento), 10s proyectos deberán ''emmmwse en
I
una estrategia de mayor alcance que apunte a una intadepmkda crs
ciente de los p a i ~ a ' ' . ~
Bien concebidas las etapas, y reconocido e1 hecho & que no debe
fonarse Ia realidad para el paso de una a otra, puede admitirse en un
proceso de integracibn una perspectiiva que las incorpore, siempre que
ésta sea progrm8tica y no este sujeta a p b invariables.
Sin caer en el etapismo, una estrategia de integracihn &be admitir
explicitarnente la naturaleza secuencia1 que ticm el d m o f l o . Por ex-
celencia es acumulativo, y por ello los avances logrados constituyen
una premisa de futuros progresos, sin que esto impIique que siempre
se estar4 en condiciones de alcmmrIos. En ate sentido debería inter-
pretarse lo que apunta Kitamura acerca de que "una vez que se esta-

-
blece una forma de integracidn internacional existir4 siempre una ten-
dencia inmanente a avanzar hacia una forma superior de
inregra~ibn".~ En otras pdabras, "precisamente por ser la integra-
" ALfrtdo Guara-Borges. - ;
-: mtrowsia mbrepüiícm&
110, Occesional papers seria niim. 22, Latin Amffican and Caribbmn Ceatcr, Florida
I n t c r n s t i d U n i d t y , 1987, p. 34.
o
1. C o k , G. Ramthal, op. dt,. .?+:-, .
.. ,
H.atamura, op. cit., p. 3.
u&n una moddidad de dexm01Io es que, a partir de cierto momento,
tiende a desbordar su esquema
El que realmente se pueda &bordar el q u e m a vigente es algo
que depeade de diversas circunmnck. En algunos casos, si ese des-
bordamiento no se p d u c e , el esquema de integracidn pude entrar
en c,- los w r e g del proceso pueden comenzar a bu- otras alter-
nativas, c o m p l e m c n ~en el mejor de los casos, o impregnadas de
acqticisnm y rechaza en el peor. Sin embargo, la pmencia de la cri-
sis m no M a b i c ; Ea tendencia ai desbordamiento puede ser débil,
bien sea porque se time conciencia de los impedimentos para una ma-
yor maduración del pr-, o bien porque éste. se complementa con
otras formas de desempeAo de la ecunomia, como m a ser el coiso
& una zona de libre oornercio ea paises que tienen además una econo-
mia exportadora muy bien consolidada.
La mejor opciba ser8 una adecuada combinacibn de flexibilidad
(que se concreta en proyectos) y una defdcidn clara de los objetivos
(que w teexpresa en k estrategia de integ~acibn).Dentro de esta estrate-
gia habrá de -se ias áreas donde haya mayor consenso, a fin de
no someter a los p a k a manes h e c e d a s .
"Indudablemente se tiene que conm con programas de accibn y
fijarse metas y plazos, pero es de fundmentd importancia evitar la
rigidez que ha sido caracterfsticade todos los esquemas de integracidn
hasta d presente. Si los programas expresanla concmencia de intere-
sedc fw Estados signatarios, la fijación de metas y de plazos m ser4
m& que la expresibn operativa de dichos programa^".^^

26 A. m--. d n : hsram .". P. 12.


w..
27 A. m--. h
- mnfmwmSa.. .. p. 34.
En la tercera parte de esta obra, capítuIos 8 al 11, se a n a l h d h expe-
riencia de los distintos conjuntos de i n t m d n . El enfoque 4crwn-
cialmente econ6miC0, pues 1ri extensa bibiiogrdla disponible versa ca-
si exclusivamente sobre emnomfa de la htcgnci&n, 10 que no es &
extrañar pues el oontenido esencial de los convenios, sus obwm fun-
damentab, han sido de n a t d a económica. En c o
- b que
en Wrna instancia se evalúa en esa bibiiografk es el: éxito o el fracaso
en la consecucih de ios objetivos.
Sin embargo, en m& de un aspecto k cabal m-6n de ias
lecciones que ha dejado esa experiencia se difmita porque en h bi-
bHograMa esta prácticamente ausente la dologia, y en ckr& medida
lo &&, asimismo, la ciencia poiítmca. El enfoque econbico es h f i -
ciente para expiicar afgunos muhadm de Ia intqmcihn, k 16gicii de
Iosadm hayquebuscarlamhconductadeios actor es^ dd
prmw o en Iris circunstancias pdftrcas en que éste tuvo m.
La teorfa de la integraei611, teen su versión chica,
hace a&racci&n de los factora mides y pditbs. Las formas con-
metas que h integración Bume mediante la smxipción de m e n i o s
i n t m d d e 8 tampoco tienen en cuenta d w m p o ~ e n t o pmisi-
ble de e m fado=. Por dio m H b k conciuir que, no -o la
hudonable racionalidad de los objetivos pmuhdm y su riguma
f a , muchos
~ ~ ~ c o - t e ~6 r i c en n wm h a p M h
parcisil o el fr- irbhato de algunos de integración o b
d e c e a q u e s e ~ ~ d e s u ~ m m s dNaoi .m t r a C i t , ~
mente, de una M i d k v a de ia tsoria de Ia intqgd6n. Lo
dicho también a iipliable a los modelos y pqnwtm que se formuIan
enotrosanpmde1ateorlaecm6micabSehahechoeconomiasin~
iítialyprdloiaspm~van~a~ed&squenoeJr.ai.
Desden~punto&~ta~fdtauna~lo~delaintb
gacibnyman8üsis&éstaconlmi~tog&hciglciapoHti~.
EiaiportedElm~~en~tas~~,widmarco&iina
coopmci6niaecdhipli.na& con los C C O ~contribuida
, enor-
memente a dar a los procesos de integracibn una orientacidn más
certera.
El objeto de este capftdo es compIementar coa un enfoque no eco-
n6micoel~dehsexperienciasqpesepresentanenlatermaprte
de este lihro. Se trata propiamente de algunas reflexiones sobre aspec-
tos de la expwiencia de integracibn que son comunes a todos los es-
quemas de intepaci6n, no obstante lo cual a menudo se pasan por alto.

EL CONFLICTO ENTRE LO REAL Y W FORMAL

Un primer hecho que Ilama p o d e r m t e ia atención en todos los


pro4esos de integracibn es el alto grado de incumpIimienui & su nor-
matividad jurfdica. Las camas son diversas: unas veces son intrinsecas
de los procesos y otras son externas a estos. Habremos de referirnos
a1 s que parecen más imporhntes.

En relación con una de las causas intdmaas la hipótesis prinapai que


postulamos es que con frecuencia los tratados generan confíictividad
entre Ia norma jurídica y los actores socides que deben acatarla, al pro-
ducirse una disdación entre dicha norma y los intereses redes de los
actores. La experiencia dc la ALALCilustra bastante bien lo anterior,
pero de ninguna manera se trata de un rasgo exclusivo de ella.
En su origen chocaron en la AtALC dos concepciormes diferenta:
..
la del G A ~ propia
, ~~
de los p a h cis,*ladkiinica
fdrmula aceptable era la creaci6n a plazo fijo de una zona de libre co-
mercio, y la de los paíw que iniciaron el movimiento de integracidn
en d Cono Sur, coincidente con el punto de vista de h ma,los cua-
les sólo aspiraban a establecer una zona de preferencias arancelarias,
sin plazo defmido para desembocar en el libre comercio. En las eir-
cunstancias de la &pocaia concepcihn que predomiad en el Tratado
de Montevideo fue la del GAIT.
Como resuhado, la norma jurídica se M d de la d d d ; lo for-
xnnil entró en conflicto con lo reaf porque ninguna de las partes ataba
de acuerdo en d m t e i a r su respectiva protecci6n aranoelaria como
primer paw para su integraddn.
En lii práctica, hs condiciones del GATT aceptaron sin el pro-
pasito de m i a s . Hay tdmonios d f i d o s que asi lo indican. Uno
de ellos, el de Ftlix Peña, hace notar que en las circunstancias en que
se suscribid el Tratado era necesario que dijera muy claramente que
se iba al perfeccionamiento de la zona de libre comercio, a fin de que
"la finalidad principal e inmediata que se perseguía, que era mantener
a travds del sistema de listas nacionales un regimen preferencial 7~nai,
pasara lo más inadvertida posible".'
Por su parte, RaliI Prebisch dijo en una ocasidn que "para que
un Tratado que estableda la zona de Iibre comercio fuera aceptable
para el GAIT era necesario caer en el expediente de la Lista Co-
mún. . .", lo que implicaba liberar el comercio de los productos pri-
marios; "de manera que con plena noci6n de que esto no era más que
una f6rmula, recomendamos esa fdmula a los gobiernos, sabiendo que
no se podría ~umplir".~Y, en efecto, no se curnplib.
El conflicto conceptual en la ALALC configur6 una situacibn que
no por paradhjica es irrepetible. Conforme al derecho internacional,
un tratado constituye la manifestacidn de la voluntad soberana de los
Estados que lo suscriben, pero cuando la suscripcidn del mismo es re-
sultado de la imposicidn de una voluntad externa a los Estados, el in-
cumplimiento de Io convenido constituye en la prActica la expresidn
auttntica de fa soberanfa doblegada.

b) La programacidn regional: una idoneidad fedricu

Explícita o implfcitamente se ha partido en algunos promos de inte-


giaci6n de la hip6tesis de que no es mibIe esperar que el mercado asigne
los recursos de manera que se beneficien todos los países, y por ello
se ha concedido gran importancia a la programaci6n ecodmica regio-
nal por considerar que constituye un medio idbneo para conseguir un
desarrollo regional con reciprocidad.
La idea de contar con un plan regional fue una de las propuestas
bAsicas de la CEPAL para la integracihn centroamericana, casi 20 afios
antes de constituirse e1 Grupo Andino, pero fue en este último en eI
que los países miembros contrajeron el compromiso de. emprender un
proceso de desarrollo industrial mediante la programacibn conjunta.

F&x Pefla. "La ckusuia de la nacidn más favorecida m el dsteirra u


j- &
la Amckidn i a ~ comercio". en: Lir d i r n d n jud& & bo in-
h dt Libre
iegmidn, Argcnti~.MAL, 1973. p. 24.
E mi11~rebisch,citado pw Néstor Ru- ea: " * A d & i s critico de iinstnmim-
tos del programa de ü b d b n " , Revhla & h Iniegmcidn, 16, Argemina, 1974, p. 242.
La no se planto6 la programacibn regional; a lo sumo en los
artfculos 15 y 16 del Tratado de Montevideo asenth que la "graduaI
y creciente coordhmidn de las respectivas @ticas de industrialua-
cibn" era un medio apropiado para "facilitar la creciente intqraci6n
y complementaci6n de sus ecmomÍas". La Cancom, por el contra-
rio,contempla la programdn industrial en d articulo 46 del Anexo
que d I e c e e1 Mercado Común Caribe y expresamente se propo-
ne, entre otros objetivos, "kdistribucihn equitativa de los beneficios
de Ia industrialimci6n poniendo apecial atencih a h necesidad de lo-
calizar r d industrias
~ en los Estados de menor damoild"'
En todos los casos hubo frustraciones. El modesto intento de
progranddn industrial regional en Centroamérica (mediante d Con-
vwio Centroamericano sobre el R W a de indumhs de Integra-
ciba) carecib de apoyo desde un principio. El proyecto & convenio
presentado por la CEPAL fue rnmiiftcado por los gobiemus tanta co-
mo les fue posible, de modo que cuando finalmente se aproW m 1958
coaserv6 las deficiencias del proyecto orighai y elimind sus ventajas.
Se aplic6 solamente a tres empresa (en f%3) y su sobmivtn& l e
-t en el ordenamiento juridiao d d Mercado Común es claro tes-
timonio de que a nadiele interesa lipücarlo ni derogarlo. No -ch
ni Estorba.
E1 Grupo Andiwi logrb c o n c m tra programas m t o r h b de d s
m l o indmrhl, pero sus resdtados fueron uislitisfactorioso nulos,
~sevetrlenelcapftuio9~hmodIf10ne~intducidasaiAcuer-
do dc Cartrtgeaa en 1987 Icsiomon profundamente el objetivo de la
progmmaeih, cuya dcrtnce fue reducido de manera s u s t a n d . En Ia
Cmiwm no hay ml?ados hasta ahora. Cierto n h u o de oporcuni-
dada de pducei6n ha sido objeto de análisis tbio y eoondmico,
habiéndose comprobado su viabiiidad, pero fuera & a t o mi ha habi-
do ninguna accibn posterior.
Dado ei agudo contraste entrc l w multadasy lo que se pretendi6
lograr, a conveniente s&ah dguw causas Mfracaso. Lii más ge-
neral y evidente es la poca relevancia que ha &o h phificacin
econbmica en América Latina. En la estructura de las sociddcs y de
los economías latinoamericanas la planifdtm es un cuerpo Wrafio
que a lo sumo permite uraa mayor eficiencia del irigreso y gasto piibli-
a, pero no a lo m& comfin. No es de extraRar que el pIan nacional
no sea tomado en cuenta por el sector privado. Debido a lo anterior,
no es posible esperar que un conjunto de países se sienta imhado a
regirse por pianes regioda de dearr0110, y con mayor &n ea el
caso centroamericano, donde la propuesta de un plan regional se for-
muló cuando todavia no se contaba siquiera con planes naciondes.
La primera condición del éxito de la programacibn regional es, por
tanto, que la planificacibn tenga en cada pais plena efectividad Si no
ocurre así, aun cabe la posibilidad de realizar inversiones regionalmente
convenidas, siempre que para ello haya concurrencia de interesa pii-
blicos o privados, o ambos a la vez. Esta posibilidad podría estar con-
templada en e1 ordenamiento juridico del correspondiente esquema, pe-
ro su concrecihn en la prictica deberia quedar librada a fa negociacidn
de los proyectos elegibles. Lo rnhs probable es que 10s casos de progra-
mación regional sean mis accesibles en el campo de la infraestructura
(carreteras, telecomunicaciones, energía, etc.). Por el contrario, segu-
ramente sera bastante dificil concretar Ia programacidn industrial.
La resistencia a la programacidn regional puede derivar del temor
a que ésta condicione las estrategias nacionales. Lo más posible en S
tos casos es que no se trate de un temor justificado sino de un temor
instintivo a subordinar regionalmente estrategias nacionales de que se
carece, pero que supuestamente se llegará a tener. Si realmente ya se
tuviera definida una estrategia nacional, lo que cabria es negociar su
inserción o, en todo caso, sus formas de vinculaci6n con la estrategia
regionaI cuando tal insercidn no fuera posible.
Lo que en los hechos realmente ocurre es que con frecuencia los
paises del Tercer Mundo no e s t h en condicionesde definir sus estrate-
gias nacionales. De ahi que al realizarse negociaciona para definir una
estrategia regional a menudo abriguen el temor a quedar inadvertida-
mente en posicidn desventajosa respecto a otros. Refiriéndose a la Ca-
ncom Byron Blake apunta que: "Cierto número [de los países miem-
bros] no tienen planes a nivel nacional o sectorial. Esto a menudo deriva
en una situacidn de incertidumbre, la cuai luego es reflejada en una
politizacibn de los asuntos y una retraccidn en las nego~iaciones."~
Para definir una estrategia nacional es imprescindible s a k r de que
recursos (naturales y financieros) se dispone y cuáles son las posibili-
dades técnicas de su aprovechamiento, pero es además imprescindible
que tal estrategia traduzca cuando menos los intereses de los sectores
sociales predominantes. En otras paIabras, es indispensable que la es-
trategia nacional: goce de consenso potítico. En caso que así no fuera
estaríamos hablando, strictu sensu, no de una estrategia nacional, sino
de la orientacidn particular de un gobierno, predestinada por ello mis
mo a la transitoriedad.
Otro aspecto de la invhbiiidadde fa programacidn r e g i d se ori-
gina e$ k desadnkidn e inefíciencia de Ias administraciones pfibli-
cas en ti Tercer Mundo. Pata el caso puede citarse una experiencia del
Grupo -0. Segiin la Junta del Acuemlo de Camgena las "Bases
para una Estrategia Subregional de Desarrollo" no Iiegmn a discutir-
se nunca Mi a varias razones, pero "la fundamentill tuvo que ver
con el importante ~ ~ e nconceptual t o y pmgdtim, asi como
con la wmsa caodbcibn, que se pudo apreciar entre hs autoridades
d o d e s en- de discutir, negociar y llevar a ü e h t e el Acuer-
do y las encargadas de elaborar y de aidurir Iai marcha de los Planes
N d ~ n a i e s ".4
La experiencia del G n i p h d i n o en este aspecto es absolutamen-
te coincidente con la del Mercado miin Centromericano,en e1 cual
las uidmde las autoridades nacionaIes m m 1 e s de la inte-
graddn han tenido muy poca coordinación, incluso muy tenue mhe-
rendaI mn el quehacer del re- de la administracih piblica, incIui-
dos los dkíbdores de Ios planes nacioada.
La que esto significa es que h iategd6n no ha Uegado a ser un
componente esencial de las politias wnhmicas nacionaies en ningu-
no de las dos cagos (como tampocu en la CaRcom,donde Ia d i m e
pan& ni siquiera puede darse pues s6b una minoda de 10s gobiernos
tiene planes op~raciodes).Lo anterior es unoi conclusión que ha apa-
r e d o r e i t e r a veces m h bibliognifia sobre inte@dn. Si a pesar
de todo no han ocurrido cambio5 signifidvos en ea aspmm, ello quie-
re decir que hay dgo m& que debe hacerse explícito.
A nuGstro juicio, ef hecho apuntado se explica, en primer Iugar.
porque al no tener la msiyoria & los pdw una estrategia nacional de
desamUo suas políticas econ6micas no son estables ni coherentes. La
integrwídn a d10una de esas dispersas politicas wonbmicas. En se-
gundo lugar, no pude esperarse una comuniaci6n in- efi-
ciente en dmhisiracioncs piibiicas que a menudo son conjuntos de-
d a d a d o s de unidades operativas a1 frente & las cualts se suceden
políticos circurismnciaia.
En tercer lugar Iy ato serfa cierta aun en pramch de administra-
ciones mejor estmcturadag, con una d k & n poiítica estable) e)hte-

'Junta CMp.Acumb
1#9,a.l..s.f., 43.
de Cmagcna. Evabcidn dei pmceso de I~Iegi.&bR~1969-
gracibn compite con tendencias histdricas de fa economía, ~~-
mente con las del sector externo. Mientras que la integracidn induce
cambios que requieren periodos más o menos prolongados de madura-
cidn para Negar a ser detembanks, las economias latinoamaiw,
sobre todo las del Caribe, dependen del ingreso de.recursas -0-
d e s (por la via de la exprtacihn al mercado mmiiai, Ia inversión
extranjeray el crédito externo), De ahi que en liis ~ t m c i o pd- n ~
blicas las prioridades estén definidas de antemano. La in-n no
tiene mayoria de edad: es todavía un familiar aon estahrs dqmdknte.
En este ambiente institucional la progr&bn regional tierPe d&-
biiw asideros, dado que en ella d papd del Estado es centrd. Es a &e
al que se confla "una interferencia deliberada de 1% fuerzas d d mcr-
.
cado para conseguir los objetivos de la integración. .'; "Buena parte
de la inversibn Ia tendrá que hacer y promover directamente el BU-
do. :. por taia razona no parecen atar dadas las condiciones m-
ra que la programacibn regional involum ramas completas de w%o-
res econbmioos seleccionados, 10 que no excluye (ya lo dijimos) que
puedan haber inversiones regionalmtnte convenidas cuando para td
efecto concurran Ios intereses prlbiicos, Ios privados, o ambos a la vez.

c) Los i n t e m c&m

&&e un punto de vista te6rico Ia progmmaci6n r e g i d a racional


e)
por cuanto "persigue W d d a coherentes entre sí empiea medios
apropiados a las F W a d e s per~eguidas".~Asi entendida fa raciona-
Iidad, la programaci6n regiomi multa ser, &mimo, i d ó w . En la
p d c t i q sin embargo, la progmnación regional ha careicido hasta &ora
de idoneidad por cuanto los medios que utiliza no son apropiados a
las fudidades nacionales perseguidas por 10s gobimms o los cmpxcsa-
rios, o ambos.
Por quk oclrrre m' admite dgmu mpuestas thicmente irm-
cionaiespero miahnente v d i k el sector empmad ya atableado,
o parte del mismo, defiendc un entorno propio en ea que k rentabili-

m d n a . ikiwas sakbnadm, Compiladw G m d n b Sdgado, tomo 1. Buenos


h.1989. p. 423.
Mauriee AUaii, citado por Maurice Gaddie~,
RaciomMad e h w c b d & d eu
la ecomnnh, México, Siglo m, 1967.
dad de sus inversiones esta garantizada; y ademds trata de preservar
un espacio potencial de iaversibn. Por tanto, si el sector que se opone
a la propmmci6n c o ~ t u y en e verdad un grupo de poder, la defensa
del mercado nacional y de las expectativas de inversidn la hacen suya
los gobitrnos y la plasman en acciones y politicas. En tal casa el inte-
rés pariicuiar asume la apariencia de iinkds de la naci6n.
En aIguaos casos pueden ser factores puramente politicos 10s que
motivan la resistencia a la progrtunacidn regional. Por definicibn, ésta
persigue un desrr0110 compartido en forma equitativa por todos los
m, y ello impiica la s u b o r d ~ ó de
n algunas metas naciodes en
interés del desamoirno de otros paises. Si fuera el caso (que se da en la
de países que han tenido en sus relaciones hiibricas friccio-
p-ca}
. .
nes y nvabdda poUtias, h s u b d h c i ó n indicada resulta inadmisible.
Aun si esta c i r c ~ c i noa existiera, el W o U o con reciproci-
dad sigue sien& hastaahora uno de Ios cmcepm m& imccaib1~3para
h mentalidad e g ~ ~ nindividualista
t e con que se juzga el desa-
d o naciond. Pero de dlo no tienen Iri culpa los p U h , se trata
de un producto de la historia.

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m m o r ~ ~ p & r d p i u a r t : p @ r d e c i m ~ ~ ~ t a
~ ~ ~ ~ ~ p a n t ~ . l k e l l o ~ 4 a ~ ' e L
de los c x n n p r a m
~ ~ ~ a esto.iilti-
Ea manto
t t h 4 ~ ~ ~ m ~ ~ ~ ~ w ~ ~
--MWoiim~&. P@g.r&i@ik~kwe&d6n
de Id tratad&, que es h causa &mera de Iag in&h&ia&,
* Wfkwe w factor sabj&o qm@h fla wm&,v e
hemate Y swca angwtiomde d r &A s u ~ i i ob ,que aít
~ o -
cuencia ha llevado a los promotores de la htegracibn si suscribir
convenios cuyos objetivos exmien la capacidad de los paim paca d-
cmzar1os. La propia oondicidn de subdesarro110 tiene como caractc-
ristiea el que se desconozca esa capacidad.
Acertar desde un principio probablemente sea una pretensidn in-
fructuosa. Por tanto, hay que admitir como practicamente inevitabIes
las errores iniciales de perspectiva, pero una vez en marcha los p r m s
sas el desafío estriba en saber rectificar ante Ias evidencias. "Cuando
es tan reiterado e1 contraste entre lo que estipulan las normas juridicas
.
y In realidad de los hechos (. .)b y que aceptar que no ezr la realidad
la que está en falta, sino que son las disposiciones fa que careow de
realismo.
:.c., ': -L : , . -h / I l V 4,-. . iF
. m T . 1- L . ,.I .,u,i Iiii .

Una lectura equivocada de fa saccidn anterior Ilcvaría a la condu9i6n


de que el conflicio entre lo real y lo formal se dio en todos Ios clisos.
Esta mnclusidn sería a todas luces falsa. No se dio en ~ & Q S los casos,
como tampoco en todos 10s aspectos ni en todos los periodos. Por el
contrario, hay casos, aslxctos y periodos m que la hkgracibn corres-
pondid en tan dto grado a h realidad, que permltit5 modificarh. En
consecuencia, si el propdsito que se tiene a analítico y no simplemente
descriptivo (como lo es el de la mayor parte de la bibliograffa disponi-
ble), hay que preguntarse ante todo a qué realidad nos estamos refi-
riendo; cuái es h circunstancia de k inte&racidn,es decir, cuál es el
conjunto de accidentes de tiempo, lugar, modo, &c., vinculados a h
integracih.
1 En la prgctica, a d e h del & q u e de la norma ~ o su n pibiiidad
l
de rdizacidn. se dieron casos en que la noma establedda constituyó
una fiel wpresibn de los intereses socida que impulsaban la integra-
cibn. Asimismo, en otros casos se dio una situad611intermedia en fa
I
que bs actores socides (concretamente los emprwios) se pusieron en
I movimiento hasta que "se despejaron los nublados del día", y entre
tanto estuvieron a la expectativa de 10 que hicieran los gobiernos. Hay,
pues, una divasidid de siturcionea originadas en h gama tambih di-

N
m Carhs G d Manfriez. "ta crisis del m&o htegmdw", en I n t m La-
r i n m m d n a , núm. 8, k m Aires, 1976, p. 7.
versa de entornos en que se originan y se degenvuelven 10s proasos
de integmcidn.
Uno de esos entomos es la configuración hist6ria que tienen las
dadones e~on6rniasinternacionales de América Latinri y el W b e .
Tal confr$uraci&n6onstisuye una de suti m& serías restricciones, pues
las economías M m a m e r i m han -o Wri-ente orientadas
hacia el mercado m u n a y no bada los mcrcad~~ íatinmmerimios.
A eaa f o m de b c i d n en la economía inEerrmaciomd corresponden
detamhdas e$tru- econbmias y sociala sumamente resistentes
ai cambio. Si dio se tiene en cuenta podrA valorarse en su jugta dimen-
si&nel aporte histórica que ba hecho la integracidn a1generar muItiipii-
lionarios flujos comercides intr-os, apoyadas en una
industria de que se careda.
La gisis de los ochenta y las profundas transformaciones que vie-
nen ocurriendo en los paises industrial& han repfitnteadoh cuestidn
de qut hacer con el entorno internacional, asi como la de qu6 es lo que
a t e entorno hace de nuestros paises. La Rsp~Qta involum a los pro-
cesa de integmcidn.
ia integrad611puede mr favorecida o entorpecida por hechos fG-
m, como los accidentes geagrdfiaos o ias doltmonps &e recursos na-
turales, en cuyo casu la ~ c a c i 5 deln prbblema es sencilla y directzi.
La cordilIeFa de Im h d e s , por ejemplo, plantea probIema de grm
magnitud para integrar el espacio regional de tm pafges miembros de
la ALADI, de igmí maneta que la iaguIandad de Im p a h del Caribe
y su pracaria dotadhn de recur#s naturales.
Por el contrario, h expiidón de por qud la integradn avanza,
se estanca o retrooede es ham mente riri~aen variantes cuando
10 que at4 en juego son hechos d a ,es decir, "modos de actuar,
de y de sentir exteriores al individuo y que poseen un p d e r de
coercidn en virtud del d se impnen".8 Algo de csto cs lo que se
a d i a r & enseguida.

Hablar de los acto= de la integracibn en América Latina y el Caribe


es referirse, ante todo, a los gobiernos y a los e m p r d m , y circuns-
tancidmeate a los técnicos. No ha habido o no ha podido haber, se-
ghn sea el caso, un papel activo de Ias organizaciones sociales, cuya
participación, en caso de haberse dado, hubiera influido en las carac-
teristicas de los procesos y en la distribucidn de sus beneficios. Se prin-
cipiara por examinar 1a conducta de los empresarios.

LA INTEGRACI~NY LOS EMPRESARIOS


Diversos autores han señalado que en sus inicios los procesos de inte-
graci6n gomron de poco favor entre los empresarios, cuando no se opu-
sieron a ella abiertamente, lo que a primera vista en el caso de los in-
dustriales parece muy extrafío, pues todos los proyectos de integracihn
se concibieron pensando en ellos.
Refirikndose a la ALALC, Vaitsosg apunta que en Argentina, Bra-
sil y Mkxico ningún grupo industrial importante estaba interesado m
el mercado latinoamericano, pues el mercado local estaba bien prote-
gido y consideraban que en este el rendimiento de sus inversiones era
satisfactorio. La programaci6n sectorid no la aceptaban, pues impli-
caba el riesgo de la intervención gubernamental.
Colombia y Chile tambidn fueron poco receptivos de la idea del
mercado latinoamericano, pero por razones muy diferente a las de los
paises grandes; obviamente temían la competencia comercial de éstos.
Tampoco mostraban preferencia por la programaci6n industrial, pero
se inclinaban, no obstante, "por una forma suave de política indus-
trial comUn a traves de la iniciativa de las instituciones comunita-
r i a ~ " . ' Argentina,
~ Brasil y M&xicose opusieron en todo momento a
esa forma "suave" de supranacionalidad.
En el periodo de formacibn del Grupo Andino, por el contrario,
donde tenían ventajas comparativas respecto de los otros países, Co-
lombia y Chile fueron partidarios de una desgravacibn acelerada dd
comercio. Ademh, favorecieron en cierta medida la programación sec-
torial que e1 Acuerdo de Cartagena utilizaría para promover stctivida-
des industriales que no existían en los paises andinos. "Durante el pe-
riodo 1965-1968 (los esfuerzos de integracidn) correspondieron
clararntnte a 10s intereses y expectativas de Ias burguesías industriales
en Colombia y Chile. . .".ll
Constantino Vaitsos. Crbk en Q cooperacidn mrtdmica regional, México, Ins-
tituto Latinoamericano dc Estudios Trasnacionalw, 1978.
loIbid., p. 16.
l 1 Gustavo FcmBndez. Iintegmcidn Latinoameriro.-squema de Urtetpretucidn, Li-
ma, 1975. citado por Vaitsos, op. cit., p. 21.
Por su parte, Bolivia, Ecuador y Paraguay, que entre todos Ios
miembros de la ALALC eran los de menor desarrollo dativo, procu-
raban recibir un tratamiento preferencial a fin de no sucumbir ante ia
aommencia de sus socios. En el Grupo Andino, Eblivia y Ecuador
manifestaron clara preferencia por la programacibn sectorial, y para
poder competir con Colombia y Chile se mostraron deseosos de recibir
inversiones extranjeras.
Según Aíicia Puyma, "en cuanto a la ALALC varios autores en-
contraron que los industriales de tos tres paises más grandes, Argenti- Y1
na, B d y México, presentaron franca oposicidn al proyecto de la
Zona de Libre Comercio, J igual que 10 hicieron los dei Perú y todos
los sectores industriales de Uruguay y Paraguay. Los industriales de
los paises m& grandes temían que sus costos laborales m8s altos redu-
jeran sus posibiüdades de competir; además, dentro de sus extensos
mercados relativamente protegidos gozaban de satisfactorios niveles de
ganancias."'2 (Como se indio6 en ei apartado sobre "la conflictividad 1I
de la noma jurfdica", los países de la ALALC se.inclinaban por crear
una zona de preferewhs arancelariascomo alternativa at libre comer-
cio total.)
En Centroaméricah actitud de los &culos empmarídes fue, por
b general, pasiva. Alberto Fueni- Mohr apunta que Ia Comisibn de

i
Iniciativas Industriala, creada por la CEPAL para evitar 1s duplica-
ciones innecesarias de inversionts en algunas actividades manufactu-
reras. no justificó las esperariaas cifradas en ella debido a "la poca dis-
posicidn del sector privado centroamericano a renunciar a intereses de
arto pk0**.I3
CatterbergI4 investigó las actitudes de Ias élites argentinas hacia la
c d 6 n de un merado com6n Iatinoamericano (tema que es modera-
damente diferente del abordado por Vitsos, quien se refiri6 a formas
específicas de la integracidn: hALALC y el Grupo Andino), Siguiendo
a Suzanne KelIer el investigador citado definid Ias estratkgicas 1
como aquellas cuyas acciones tienen un impacto social generalizado y
I
12 Aiicia Puyana. Iniegmdn m d m h entre mcio~ abigwb, Mbioo. Nueva
Imagen, 1983, pp. 258-259.
l3 Alberto Fuaitcs Mohr. La d b n de un mmw& m d n , Buenos Aires. Insti-
tuto p a la Iai& de América Latina, 1973, p. IM.
l4 Wgarda Catterbcrg. "Actitudes de las éfites argentinas hacia Ia ucacibn y el
desamoih dd mercado mmh Ia~nmmerhm",Rm&tu & la Integrd'dn, 17, Buenos
Aires, 1974.
sus conductas afectan a la mayoría de bs miembros de la miedad,
a diferencia de tas éites sementales que sblo repercuten sobre mntex-
tos especifico~.~~ De acuerda con lo anterior, en el caso argentino las
Bites wrrnegieas incluian a los militares, los dingcntes politicos, ¡m
dirigentes de empresas, los altos funcionarios de la dminismcidn pii-
blica y los lideres sindides.
Los que consideraban que no estaban dadas las condiciones o te-
nían una actitud desfavorabIe y muy desfavarabie constituían 474%
de las S4 personas entrevistadas. Solamente los altos f u i i c i o d pir-
~
bl iw.s y los líderes sindicales tmian una actitud favorabk y muy bvo-
rable hacia la c d b n del mercado comiin latinoamericano (la mitad
de los primeros y dos terceras partes de los segundos). No obstante lo
anterior, la pregunta sobre la posibilidad de que el, mercado común k-
neficiara a Argentina obtuvo un 60% de respuestas positivas, la gran
mayoria de las cuales correspondia a quienes considerabanque Argen-
tina era uno de los países m& desarrollados del área, de manera que
el mercado común rtbrida nuevas posibilidades de exportaEi6n.
Del 40% de entrevistadosque consideraron que el mercado mm6n
no seria ventajoso para Argentina, la mayorh ophb que ello swia asi
porque la integracidn beneficiaría a hs emprcsas ~~en per-
juicio de la industria local.
Lo que Catterberg no explica en su articulo, y a falta & una expli-
cacibn no parece l&gim,es &m0 siendo tan alta ia proparcidn de los
que no favorecian la creacidn del mercado común M n d c a n o e9
tambien mayoritaria la proporcidn de lus que pensaban que % m--
do oomiin sería benefi80so para Argentina.
En lo que toca a Ios industriales coIombianos, AlEcia ma p t a

--
pruebas de su oposición a que w constituyera e1 Grupo Andirmo. Ea
el periodo de negociacihn dei Acuerdo de CarZagearmla Asociación Na-
cional de Industrhies CoIombiaoos (ANDI) se mantuvo zi la -ti-
va. Así lo demuestra d análisis de 400 notas aparecidas entre enero de
1966 y marzo de 1%9 e n El Tiempo, el diario de mayor cimdaci6n.
De ese total una sofa, apmcida después de firmarse el Acuerdo, se re-
fería d a d o s o apero de la ANDI al convenio suscrito,
d programa comercial del mismo.
Entre mayo de 1%9 y diciembre de 19i5 El Tiempo publid 500
notas y artículos sobre el Grupo Andino, pero s610 en uno dc eilos Ia

l5 S u z m Kdltr. Bepnd the R d h g C h . Sitwsgic alilm ai M& -#S,


Nueva York, Randm House, 1968. p. #),
AND1 Se pronunciaba en favor. Por el contrario, en ese mismo perio-
do hubo 21 declaraciones del sector privado oponihdose ai Acuerdo
de Cartagena, principalmente a la Decisión 24 de regulacidn de las in-
versiones extranjeras, a la programacidn sectorial y al ingreso de Ve-
nezuela.16
A juicio de Puyana faltaría estudiar la raz6n de la pasividad ini-
cial del sector industrial e identificar cuaJes eran sus verdaderos intere-
se,pero, en su opinibn, la ANDI sigui6 la estrategia de no polemizar
públicamente sino canalizar sus criticas al m& alto nivel de decisi6n.17
Creemos que es una hipdtesis razonable: no hubo pasividad sino un
activismo silencioso favorecido por el hecho de tener representacidn
propia en las altas esferas d d gobierno. Asimismo, Puyana opina que
en el periodo inicial la ANDI no se opuso a la "idea de la integracidn",
aceptli la arnpliacibn del mercado y, al mismo tiempo, asumid posicio-
nes proteocionista~.~~
Lo expuesto anteriormente contradice la conclusi6n de Vaitsos y
Fernándcz en cuanto a que la formacidn del Grupo Andino estaba en
consonancia con los intermes de las burguaias chilena y colombiana.
"Ambos autores -&rma Puyana- suponen que ¡os expertos y lide-
res políticos representan los intereses de clase del grupo industrial",19
lo cual no siempre es cierto.' En particular, los expertos pueden tener
una idea del desarrollo que constituye la expresidn de lo que tebrica-
mente son los intereses del sector industrial, pero en la práctica tales
intereses son mucho menos que lo que se ha idealizado. La raz6n de
ello es que los interesa reales de cualquier clase o estrato social se defi-
nen bistdricamente, es decir, se generan y consoiidan a medida que la
clase adquiere consistencia y predominio. En a t e periodo de consdi-
dacidn la discrepancia con la representacibn teórica de sus intereses pue-
de ser muy grande.
La experiencia de Venezueia es particularmente interesante. Los
gobiernos venezolanos estuvieron en favor del ingreso en la ALALC, y
más tarde al Grupo Andino, mientras que los empresarios se opusie-
ron abiertamente en ambos casos. No hubo aquí una "estudiada am-
bivalemia" ni un "esperar a ver qué pasa", sino una negativa clara
y abierta a participar en los acuerdos de integracidn. Las razones para

l6 A. Puyana. op. cit., p. 259 y ZM).


" Ibid., p. 260.
I8 lbid., p. 261.
19 LOC. cil.
ello fueron significarivamente diferentes a las que pueden identi-
en otros paisxs, como se ver4 a continwcih.
Bn 10s a o s sesmta k economía W I e r a de - V puso sil
dance de a t e pais un monto muy codderab1e de rccuraros, lo que
-ti6 h expansi611del mercado interno e imprimir un fuerte impul-
so d demrrolio industrid. Los empresarios temían que ei ingreso en
la ALAU:los pusiera a competir en pie de igualdad cm Aqgtn- Bra-
si1 y México. Hacia 1%7-1968 sus temores e - n, p w ya era
evidente que los beneficios del iibre comercio favoredan a wos tres
países y a las empresas trasnaciodes, cuyas subsidhhs aperaban w
su mayoria desde ellos.
Ha& 1971-1972 d tema de la integrad611í a b d a n a volvid
a pImteme, esta wz -do el p m de sustitucidn de hporhdo-
nes tenia que incorporar a ia industria de bienes intermedios y de capi-
tal. Sin embargo, e1 mercado inmo era insuficiente por entonces pa-
ra sustentar esta nueva etapa sustitutiva, debido f demioro de los
ingresos petroleros en f 970-19i3. Bi c d m k n m industrid se habh de-
bilitado y tiabia mído la inveraidn p i i b b y privada. El Grupo M-
no constitufa una opcidn y en torno a &a se reabrid el debate.
Afaw~d%ingr;tsodeV&endPmmmbprs
fesionoiles, pouticos e inteledurila, y contrario a dicho ingreso se
manifestb el movimiento empresarial, para quien el Pacto Andino
ponía en peligro los logros damados en la etapa de sustituci6n
..
de h p r taciones (. ), Las asociaciones-empresariala mkdim
que huicegtaci6n deberia ser mucho d a m a d d que lo previsto
en d Pacto Amdina, mientras que otros &ores la m i d h ao-
mo h creaci6n de un nnwo espacio econwco y social que consti-
tuyera un gran frente h t i n o m e r i m ~ . ~ ~

Los empresarios argumentaban que la industria v e m d m a tenía


daventajas de competitividad debido a que se pagaban darkm mis
altos que en los otros países, Por consiguiente, Venezutia estaba desti-
nada a convertirse en un importador neto. Mgs tarde se comprob6,
sin embargo, que la productividad cid trabajo y dei capitd w V e n e
mela era más alta que en los otros paises, y que ello compensaba la
desventaja representada por el nivd de los salarios.
"La dkmión sobre srtlarios y costos se trasladb del terreno m1 1
al monetario, en el sentido de que Venezuela se podria ver afectada I
por ddmciones competitivas en los paises de1 Gnipo Andino, por
la sobrevahacidn del boIfvaa y por Ia incunvertibilidad de las monedas I
de 10s paísmi del Acuerdo."21 En la práctica atas úitimas considera-
dones rse confumaron.
En otros aspectos de importancia capital para el Acuerdo de Car-
tsigeaa, como fue k progmnaci6n sectorial, resultabamuy dificii con-
ciliar las puntos de vista dd Acuerdo y de Venezuela. Mientras que
h p r o g r d 6 n andina se orientb a dotar a todos los paises, sin ex-
a+n, de Ia correspondientecapmidad productiva en los sectores p m
gmmdos <(metalmeesuw,petrwuímico y automotriz, y teatativmente
el s i d d r g h ) , V d ya contaba con industrias atablecidsisen esos
sectores, y discrep6 en toda momento de1 criterio de asignaddn del
Acuerdo, cuya finalidad era la distribución equitativa de los benefi-
cios de h integracidn.
Resumido, en el caso de Venezuela tos argumentos contra el in-
grao a la ALAK y al Acuerdo de Cartagena no parecen haber estado
desprwistos de d d en todos Ios asos; su economía teda (y tiene) 1
características muy diferentes a las del resto de Ias economias andinas,
Io que induce a conjetumr que la participacidn venezolana debió regir-
se por normas & excepcihn que tomaran en cuenta [as principales di-
ferencias mistentes.
En una situacihn muy distinta se encuentra biivia, cuya econo-
m h es la m& rezagada tanto en el marco de la ALALC/ALAD~: como
m d def Acuerdo de Cartagerm. La Chara Nacional de Industrias
de Bolivia, en un memorial dirigido al ministro de Relaciones Exteriu-
res, definid su pdcidn en 10s siguientes tbnninos: "LB C h m Na-
c i o d de Industrias considera que una de ias pocas alternativas, si no
la hica, qw nbs queda para vitalizar nuestro desarrollo es a través
de la integraddo cconbmim, en tdrminos y condiciones que nos asegu-
ren una efectiva y &ente participacidti en los pnmsas de transfor-
d b n manufacturera y otras actividades. . .".=
Consecuente con m pasicibn, la industria boliviana demandd de
la iptcgmch andim: "a) Mayor hfasis en la pmgraund6n y com-
pIementaci6n industriales; b) programas sectoriaim prioritarios para

2' ¡bid, p. 22.


a Citado ea BdmB y laP pmbkmas de tintegmidn andina, Ciclo de Confuen-
ciar, Inaituio de Estudios t n t ~ o n a l c s La
, Paz, 1970, p. 102.
Bolivia y Ecuador; c) intercambio de técnicos y financiamiento para
materias primas; d) preservar la industria existente en el pds; e) que
las ventajas para los paises de menor desarrollo reIativo sean no sólo
nominales sino efectivas.
La consulta de otras fuentes pareciera contradecir lo que se ha ex-
puesto hasta ahora. En septiembre de 1%4, el presidente de la Cámara
Argentina de Comercio, manifestb que en su país todos los sectores
privados habian prestado apoyo a la ALALC "desde el primer momen-
to", y agreg6 que "el potencial econdmico y el bienestar s k a l de Am6
rica Latina habrán de manifestarse en toda su amplitud a travds de su
gradual integración econdmica . . .".a La prestigiada revista Comer-
cio Exterior public6 en su tiempo informaciones sobre la actitud fran-
camente favorable y el apoyo brindado a la ALALC por los sectores
privados de Argentina, Brasil, Colombia, Mtxico y PeA, entre
otros.25
Podrian citarse otras fuentes, pero al igual que las anteriores no
se refieren al inicio de la integracidn sino a unos &os más tarde. Lo
que interesa destacar es que pueden presentarse testimonios en un sen-
tido u otro. Es evidente que hay mucha confusibn en tomo a Ia actitud
de los empresarios respecto a la integracibn latinoamericana. Debemos
admitir que lo que conocemos de las actitudes empresariales frente a
la integracidn es solamente "la punta del iceberg". No se cuenta con
investigaciones dirigidas especificamente a identificar esas actitudes,
a conocer los intereses que las motivan, a establecer las diferencias exis-
tentes de un país a otro y dentro de un mismo sector empmarid. Pese
a todo ello se desea adelantar algunas hipótesis para wnctuir lo antes
expuesto.
Horacio Godoy apunta dos hechos que conviene tener en cuenta:
uno es que las "opiniones favorables a Ia integracibn en muchos casos
no se traducen en un esfuerzo sostenido, endrgico y bien dirigido. . .".
El otro es que

la ambigüedad de los t&minos; la ligereza con que a veces estos


tdmims son utilizados; la faita de condmiento aoerca de la natural&

23 Ibid., pp. 105-1M.


24 Citado por Homio Godoy. "Actitudts frente a la integracidn", tn La inlcgrp
cidn larinoamericana. Siiuacidn y-tivas, Bucnw Aire, Instituto para ia Integra-
cibn de Amtrica Latina, 1965, p. 151.
Comercio Exierior, Suplemento "En camino de la intcgrau6n: la AL~LC". 1962,
y Suplemento "Tres aaos en el camino de la integradn", 1964, Mkxico.
za del.proceso de integrd6n moderno; y la ausencia de btitucio-
nes de mayor Wficado para la integracidn económica regional
son factores que disminuyen la sipificacidn de las actitudes eo fa-
vor o en contra de la integra~i6n.~

Ambas observaciones son muy importantes y las confirma b ex-


periencia de cdquiera que haya dedicado algunos años al trabajo en
ei h a de la integraci6n regiond. Un apoyo efectivo se traducirá siem-
pre m hechos, en acciones, y cuando a pesar de ese apoyo no ocurre
asf hay que establecer si hubo impedimentos que no permitieron con-
cretarlas. De no haberla, d valor de los testimonios es cuestionable.
Probabhente h actitud más genemihada de los empresarios al
iniciarse los procesos dc intemacibn sea tener reservas, abrigar terno-
-. Aun cuando "la idea" de Ia integrad611sea de su agrado, pueden
hacerse conjeturas acerca de Ia probable intensidad que tendrá la com-
petencia m e 1nuwo m d o ; que apoyo se recibirá del propio gobier-
no y d i pude ser el que reciban los competidores & otro @S; cuál
sera el ritmo de mmi6n del nuevo e m m i o , etc. En suma, para los
e m w o s d inicio de un ps- de integracián constituye tanto una
oportunidad como un riesgo y sus actitudes variarán frente a &te tan-
to como frente a cualquier otro: desde la confmza hasta el rechazo.
Una vez en curso los p m o s de integracibn puede esperarsu que
hs actitudes se m d f ~ ~ u e en
n ,uno u otro sentido. Por consiguiente,
d o se informa sobre las actitudes empmaride8 hay que saber de
i cambio de actitudes puede obedewr a factormi
qué periodo se trsrta. E
(p.ej. los multados de ia iníegm56n) o a fmom externos
.,
(p. ej un Mudo de auge del sector externo). En el primer caso puede
mpxarst uo.AIido respaldo empresarial a la integrddn. En el segun-
& el i n t d empresarial puede desviarse hacia otros mercados, inclu-
yendo el internoSque fue darmente lo que ocurrid en V e n d a dcs-
pU68 del alza cid precio de los hidrocarburos.
Otro aspecto a considerarse es ei estada de las rekchnes con el
gobierno. Si no se wníh en éste o hay b w para dudar & k seriedad
de los poIitios, es de que el sector empmwirilhaga resistencia
o al menos asuma una actitud de expectativa.
Si los empresarios que se beneficiarsln o se ben&~chncon la ints
@ón tienen ampiio acceso a hs altas esferas del gobierno, lo m&
probable es que rehuyan el debate público en capo de desacuerdo. Lo
"H. Godoy. "m..,".
p. 15s.
que podría parecer una actitud pasiva del sector empmaif es p d -
samente lo contrario: una conducta activa en el nivel de las MOMS.
F h h e n t e , hay que &dar no incurrir en el error, por cierto fre-
cuente, de meer que la h p c i 6 n de una determinada poiítia constitu-
ye por si una evidencia de que el gobierno es representativod d sectm
social -*. En AriEQica Latina a menudo las influencias secto-
riales sobre los gobiernos no están bien definidas, pues el desarrolio
eccinbmico ha coiocado en el d o político a varios sectores m-
premrhles cun influencias a p r ~ a m e n t Las e c~imm ~-
tpncias pueden inclinar la b a h m de un lado o de otro. En los
sesenta la preferencia de los gobiernos era oscensiblemmte el dcsarro-
iio industrial, lo que en aquellos años signiñcaha ante todo una o@&n
por el mercado interno y la promocidn de grupos socides emergcnta.
En los silos &cnta los goWmm se volvieron hacia el mercado cxte
rior, lo que entonces implicaba favorecer primordialmente a los pro-
dueto= ~ s p e c i m oen s Ia exportacidn de productos agrfcolasdesde
el siglo x x ,

Hay un comenso bastante generalizado acerca de que en los orlgenes


de Ia integracibo el papei de los atcaicos fue de$ednante, o mando
menos sumamente influyente. para la f ~ r m d h c i 6 nde los acuerdos
que Ia generan, Con toda aegud&d lo ha sido también en otras situa-
uona posteriormente, pero lar literatura se d e r e en par-
ticular J periodo germinal.
Al referirse a la oposición del sector privado de B d (que contra-
taba "con hs obvias conveniencias generala de Ia polftica exterior"
del gobierno brasileño), Comtmtho Ianni anota lo siguiente: "La m-
cibn del 'clurui' politia que volvi6 imposible para algunos gobiernos
dejar de suscribir el Tratado sin wlocme, al propia tiempo, en una
posicidn desfavorable frente a los demas p a h , fue obra de los tecnó-
cratas, principalmente de la Comisi6n Eoonbmica para América Lati-
..
na [CEPAL). ''17
Por su parte, Alberto Fuentes Mohr, quien tuvo destacada parti-
cipmi6n en la 4 6 1 1 del M d o Comiin -0, con base

" Co- tanni, "La crisis de la ALA~Cy I&P corporaciow tCBSnBCionsleg..,


Comercio E a W b r , México, 1972, p. 1120.
en su propia experiencia explica de la siguiente manera la errtraurdiia- I
ria continuidad que tuvieron bs trabajas preparatorios, no obstante
que en el periodo hubo muchos gobiernos y ministros:
1
N

La continuidad del programa de integrrrcidn no se explica por el I


~ h a m i del~ mercado, o que oorrespondta a los intemcs de una
"bursi8tsfii emergente, todavía ddbil';= tampoco por el apoyo de Es-
trados Unidos, que bastri 1959 no mostró interés y era además muy cau-
teloso dadas las rivalidadesentre los gobiernos, tampoco por el em-
peño puesto por los gobiernos m coronar Ia obra, pues "&08, en
general, veían a la empresa inhgracionista como una actividad margi-
..
nal (. ), y en d peor de los casos, algo que podía abandonarse fW-
mente y sin grandes pr~blemas".~

IA musa fundamental era cl entendimiento Muta Iograd0 entre


los miembros de un equipo de distintos niveles, que se encontraba
@do cntre las o f a de la subsede de la -AL en Mthico
y 1- ministeriosde Economía y algunas otras entidades en Iw pd-
sei ~ ~ c 0 1 (.n..) w Entre los miembros de ese grupo de per-
sonas se egtableci6 la suficiente cohesi6n para asegurar, por una
parte, la r e a i i i 6 n de los trabajos técnicos n d o s para ofrc-
oer al Comité de Cmperaci6n Econbmica Iris bases para
adoptar gus ~ l u c i o n e s y, por otra, la wrdinasi&ay el empuje
requeridos para influir en hs decisiones gubmnentak. (. ..)
N@um persona dentro del equipo témico tenia una influencia
politica obvia sobre su gobierno; sin embargo, en una
forma sutil lograhan que se tomaran decisiona de la mayor tras-
cendencia p ~ i i t i a . ~

Rn razón de lo anterior, tse grupo de técnicos calificabasu actua-


cibn como * 'intmpretaci6~ide -o" para s i g d h r de esta manera,
fmmmte ir6Mca, "su apaddad para tomar decisiones sin que 10s go-
biernos como tales atuvieran pienamente wndmteii de l~ compro-
misos a los que = les Uevaba'*.3~
Bryan escribe que cn diversos d o s se reconoce que lii bfisqueda
& suiuciones al estgncamhto en el Caribe es imputable a los intelec-
tuales, "rnienttras que e1 mundo de los negdos y los p o i i b s eonti-
niian exhibiendo una estudMa ambivalenchg'.j2
A su vez, Payne relata que el temor que cundid en Carifta ante
l a @ b i i i d a d & p e r d e r I o s ~ o s ~ ~ ~ ~ O t a
h W i a hacia los años setenta brindb la opormuhd para que "los
funcionaria de la Secretaria de maprovecharan h amenaza que
esta simcibn presentaba'' y, en m-cia, '.'presionarona ios go-
biernos de Isi regibn m p c t o de la -dad de de?amllar el movi-
miento de intcgmcibn hacia un nivd nuevo y m& profundo. "',nde ..
lo que se d&v& Ia nqmiacibn para convertir a C a r h tn m Mer-
cado ComSn del carii.
Carecerfa de r d n quien viera en los phafos mtcrhs &Io su
aspecto anecdbtico, partiendo de ia tesis &&tia de que en su
tuacibn los WCOS irno se sobreponen a los int- ddeg dominan-
te sino los representan (& a su servicio). Td repmxmm puede
darse efectivamente, pero no constituyeun rasgo adusivo y d u y e n -
te de la tecnocracia. E1 influyente papel que hau los téu
ni- m el plruitmiento y ejecucihn de los acuerdos de integracidn
tiene UM explicacibn dol6gica. Muy brevemente lo vemos de ia si-
guiente mama.
Los técnicos son una parte integrante de la burocracia, y: "En el
.
Estaüo moderno el verdadero dominio (. .) se encuentra n d -
mente en ia buroma&", por manto tal dominio comiste "en el ma-
."
nejo diario de h dministracibn" Los t8cnic.u~no son sólo parte in-
tegrante de la burocracia sino su segmento más caüfido, en
de lo cud, como diría W e k al referirse ai sistema administrativopm-
siano anterior a 1918, estA infinitamente mejor informado de
los problemas propiamente técnicos del ramo que su superior'", tl mi-
nistro, b cual "no era absurdo en sí mismo" pues el ministro era (y s)
"el representante de la mnstelacidn politica que wpah ci
@m.. .".U

32 Aathoay Btyan, "The Caricom and Larlri Ameriean- 1 Expakk:


~~w T b s w a i Origlas sad Campative PaPomancc", en Ten Y - d
CARECOM, I n t c m m h n Dmlopnmit Bank. W s s b g m , D.C., LPS4, p. 71.
33 A. Paync. "Ei surgimiento y La d t d c n c i a de ie m g b d h d n m d Caribe''.
en &ommiá de la integmidn htiwnnwricam, cit, p. 251.
34 h h Wckr. i h m m ~ s y5a.~r c, h p d h , Mbueo, P o d o ck CWtura
E c o n h b , WI, p. 1060.
35 IW*, p. 1071.
Por otra parte, k b u r d pude actuar como fuerza &al -6-
noma, no sólo en sitriaciotlcs wmpdomim sino incluso en fa norma-
k,y actuar den& pomo representante & los intereses $ e n d e s de
h d e d a d , con Io d no sdlo se legitima politica e ideol6gicamente
sino m t n i a la estabilidad del sistema. Dade esta pers@va,
aportada par Bertha Lenier al señrirar las fallas de la teoría madaa
clssicadclabur~,36aiifcomo~la~aweberiana,ca-
~ ~ e l p a ~ l d e i t e c ne incl oa ~ ~ b n ~ b l i G a m o d e t n a .
No es, pnm ni absurdo ni o a b n a i que un W r o . Mevado a
su cargo por hs c h cuu sm w politicas. atienda menos que ei tecnico
acerca de los asuntos puestos a su cuidado, y que, en consecaenda,
se deje orientar por &c. El funcionario poUtico debe seleccionar de
la c a t r i i b n dei témico apueljo que &en consoaancioi con la d e n -
t a c i 6 n f l g dque caracteriza al sector político en fdones de gobier-
no, pero puede ocurrir que, en &n de su mpenor nivel de conoci-
mientos, d W c o flie los p&marm de conducta del político para
encuadrar sus mtos dentro de ciertamcimaiidad. Lo anterior cabe den-
tro de un amplio de posibilidades, desde h imposicidn de un
rumbo, p ~ s ed criterio del W c o , =do el funcionario politic0 es^
fuertemente idcologhdo, basta el polittco incompetente que no sabe
rid6ndeU y que, en comeuwmhSdelega en el 't8cnico la ddmicidn del
derrotero.

LA INTEGRACI~NY LOS GOBIERNOS

Alicia Puyana es de opinibn que el Acuerdo de Cartagena "fue conce-


bido por un grupo m& o menos cerrado de políticos reforrnistas cons-
cientes de la necesidad de reformas socioecon&micascon el fin de di-
viar los problemas del subdesarrollo", pero tales políticos actuaron en
forma personalista, sin recabar el apoyo de sus respectivos partidos.
En la historia de la integracibn el comportamiento de los gobier-
nos es de interpretacidn muy compleja. La documentacibn oficial es
abundante y constituye una fuente primaria para el investigador, pero
a menudo no trasluce los verdaderos motivos de la conducta observa-
da. Lamentablemente, la bibliografia disponible registra hechos pero
no dicausaüdades.
Bertha Lema. "La teoria mrvxista ciási~ay el problema de la burocraga", Re-
vfstaM&nadeSacidoglo, vol. mi, ntm. 4. Mtxico, 1979, pp. 1317-1334 (en m-
nilar, pp. 13W1332).
Una primera hipótesis podrfa asaciar el apoyo a la integración o
Ia negativa a integrarse con la ubicacidn poiítica de los goücmmta
y de sus partidos. Sin embargo, la i n f o d 6 n de que se 4iPpóne per-
mite wncluir que no hay ninguna codaci6~1 entre las idw1ogh y h
integrdn. Fuentes Mohr hace notar que en el periodo comprmdido
entre 1952, año en que se acordd ir haicia la integraddn, y 1963, en
o exhibia m
que el praaso cstaba ya i n s t i t u c i o ~ y dinttoiis-
mo, hubo en Guatemala cinco gobiernos; S& en El Salvador; 51eo
en Honduras; ues ea Nicaragua y cuatro en Costa Rica, En ese mismo
&do Guatemala tuvo diez ministros de econoda; s i e El Salva-
dor; seis Honduras; cuatro Nicaragua y cinco Costa R i a En e1 mis-
mo lapso tuvo lugar el derrocamiento del gobierno de Arbenz por Es-
tados Unidos, contando con La participaci6n de Houdiiras y Nicara-
gua; se produjo una invasión de Costa Rica dede temtorio de Nicara-
gua,y hubo choques militares en la froatera de Honduras y Nicaragua
por probIemas de Iimite~.~' No obstante tudo eUo, en 1958 se S&-
bid el Tratado MuItiIatd de Libre Comercioe Integracih Econ6mi-
ca. Se ha dicho que el proceso de intcgracih centroamericana fue fa-
vorecido por la &tiva homogeneidadpolitia de h gobiemm dd &a,
lo 4es cierto. Pero no debe exagerarse la importancia de lo anterior
como fnctor dc cohesión, puei se &an por Ato las hetcmgeneida-
des concretasque caben en esa homogeneidad genérica. Los cien-
politicos deberían arrojar m8s luz sobre el particular.
El caso de 3olivia es mucho mis contundente. Los gobiernos de
ese país asumieron sucesivamente las siguientes posiciom: Paz Esten-
soro (de cenoderecha) se resistib d ingreso de Bolivia a la ALALC;
el generai Barrimos (de derecha) favoreci6 la mewidn del Grupo An-
dino; el general Torra {de izquierda) y el general B b m (de derecha)
apoyaron firmemente b participacihn de Bolivia en el Grupo Andino.
Por Io que toca a los principales partidos poiíticos, el Movimiento Na-
cional RwoIucionario (de izquierda) se opuso al ingreso de Bolivia al
Grupo Andino, de i g d manera que lo hizo Fahnge Nacionril, que es
una agrupacidn de derecha.M
A juicio de la autora citada, "en el caso de Bolivia los motivos
del gobierno @ara integrarse) fueron sobre todo politicos" Oficial-
mente el ingreso al Grupo Andino se justific6 con un argumento "cU-

37 A. Fuentes Mohr. cip, cit.. p. 76.


HA. Riyana, op. &, pp. mal.
39 Ibid., p. 253.
rico": la ampliacibn del mercado, pero ante todo se buscaba obtener
una salida al Pacífico.
A Ios gobiernos de Vefasco Alvarado, de Perú, y de Allende, de
Chile, el Acuerdo de Cartagena les brindaba la oportunidad de legiti-
mar sus politicas internas, particularmente en relacibn con las inver-
siones extranjeras y la programacibn sectorial. Para Perú hubo ade-
m& un argumento militar: el descubrimiento de petrtileo en Ecuador,
pais con el que ha tenido por muchos Mas una historia de fricciones.@
Por su parte, íos gobiernos de Leoni y de su sucesor Caldera (de distin-
ta orientación poiítica), al parecer temieron que la creciente importan-
cia internaciod de Brasil aislara diplomdticamente a Venezuela, y en
busca de un iiderazgo politico Iatinoamericano vieron en la integracidn
andina la posibilidad de contar con el apoyo de otros paises.41
En oonclusi6n, los motivos de Ios gobiernos para apoyar la inte-
gracidn tienen un espectro muy amplio, en el que Ios objetivos propios
de la integracibn econdmica pueden ir vinculados, e incluso subordi-
nados, a otros, por lo general de fndole politica.
En iiitima instancia los procesos de integracidn son procesos poli-
ticos, pues se generan, se desarrouan, se estancan o se revierten por
decisidn de los gobiernos. En opinihn de Phillip Jacob la integracibn
es "un conjunto de decisiones politicas realizadas por aquellos que tie-
nen autoridad para obligar a sus comunidades respecto a un compro-
miso ~olectivo".~~ La capacidad para generar compromisos colectivos
reside en las k1ite.s estratdgicas nacionales (tal como han sido definidas
en páginas anteriores), pero en iiltima instancia, si esos compromisos
involucran a la naci6n en su conjunto, como es el caso de la integra-
ción, deben traducirse necesariamente en actos de gobierno.
Las decisiones de los gobiernos pueden estar en consonancia con
los intereses de los grupos de presidn (de algiln segmento de las élites
estratdgicas} o a contrapelo de ellos, pero la discrepancia tarde o tem-
prano deviene en convergencia: o cambia el gobierno de posicibn, o
evoluciona la posicidn de la &te correspondiente. Sin tal convergencia
no es viable un proceso de integracibn.

Vaitsos y Puyani, m las obras citadas, hacen referencia a a t e hecho.


41 Vk A. Puyani, op. cit., p. 242 y 253.
Philüp Jacob. "Thc intlucnce of valucs in political intcgration", citado por E.
42
.
Cattcrkg, "Actitudw de las clitcs argentinas.. ", p. 109.
LARACIONALIDAD SUSTANTIVA DE LA 1HfgGEMCIbN

Para los pabs Iating-canm la integracidn es desable por- en-


riqueceIas posibiüd&s de dinamizar el desamilo e ~ ~ d m i e& o .i&&
el plantamkgta Wrico que se formdd en 1- ÚncmW. Bimbibi
el argwmnmcentral de1dignuso pdítioo de ayer y de hoy. Es,
mo, e) argumemo que ahora como antes reflejalIi diferencia de situa-
cima entreia,EuPopa a w t e dmamhda y la Adrim 4 t h sub-
desarroU&. Por -, en téminos de Weber puede decirse que d
d m o i i o econdrnico es la racionalidad sustantiva de la i n t e g r d h .
En razón de su sustantividadel objetivo de d~~ sc m-
tiene r travb dd tiempo, pero no la circunstancia en que <seplantea
d daarroiio ni las para impulsarb. Bn cuanto si su c h w -
tan&, quids el mqmm determinante e ei entorno htcmacbnd, lo
cual no rata Impamwka h dinhica interna de1d d o , que m-
pondc a la aciumaIaci6a de factors de cambio ea el seno de una so&
W;perowAm&aLwWydWkel~m~tieneuna
ppdemsa Muencia, al punto que ts &terminante de la vluiacih, jw-
tificada o m, de las gditicns de demmiio.
En las adiciones de los añoB cincuenta, ante una pmpeciiva &
deb%tambto progresivo de los h p h que desde el siglo w x se re-
sibian del m d o mundial, k i d a del dewmflose ami6 a Q n m -
sidad de incrementar la capacidad de prduwiún y &stribucidn intex-
na de Ios países. Se abrid.abii un periwio muy impartante de la k r i a
econ6mica de A & h tdml W sector eapenio evolucionó en forma
disiinta de la anticipada, pro ello no mta tratwde&a a los plantea-
mientos tdticos d¿ aquellos años, pues 10 que importa son Ias catego-
rbanalitks de las dwidas s e y no sus preüicciones. La mego-
ría de "dewnUo hacia adentro", y en los phkamienitos & la -AL
la categoría de integracibn, o~nstituyeroael hmbmento teórico de la
poUrica de daarrollo a lo largo de unasdos d h d m apmxhmhmen-
te, y en algunas paises m&. aún.
En los seimta el dimmkmo de las ispmtacionw trstdicida y
hs fdid&s del: merado fmaciero ipitermcbd, al tiempo que ia
suaitdiin de imwrtach&trqmab con difbdtah, Indujeron un
~ ~de las polídlcastde desarroflo,oen virtud de¡ cualw m-
tablwib ia príoriditd dd externo y w debüitb d interés en k in-
tegración.
En los ochenta las exportaciones tradiCionaIes se d e m b n y
Il& a su €m h f á d disponib'iidad de crédito externo. Por e1contra-
rio, hs economías latinoamerimnas han sido sometidas a un esfuerzo
atenuante en procure de divisas a costa de lo que sea, a fm de cubrir
d d u o de Iai deuda extema. En un contexto tan a p m n h t e los go-
biernos c a r e a hoy dia, sttictu se-, de poIiticas de dewroIlo, puus
la masiva transferencia de recursos a la banca y 10s gobierna de los
paises acreedores priva a los de América Latina de h posibilidad de
dhiiarlas. La que desde una perspectiva neoliberal se presenta ahora
como política de desarrono es simplemente un mcomodo de las eco-
nodas Ia-erianas a los requerjmientosde las ~oaaomias super-
damoiiadas.
Bajo me mismo signo ideoIbgim la integracidn regional queda ex-
cluida O, mando menos, c u c s t i o d . "Bn una economía mundiai ple-
namente integrada -ha dicho e1 Banca Mundial- habrfm pmas ra-
zona para suscribir la integracih regional,, puesto que ésta ya sería
un subproducto implieito de la i n m d n ~ ~ n a l El"argu- . ~
mento es wr dan& teórico, pero para todo efecto prhtim d pre-
m t e en la posicibn asumida por los paises centrales y fiis Wtuciones
mWtmJcg m que prevaiecen.
No obstantela precariedad de ias expectativas, d objetivohtinoa-
merimo de ~~ sigue presente en raabn de su sustantividad.
Hay en curso intentos para encontrar una respuesta fatinoamericana
a los d d o s que prtmnta d dcsarroilo en ei contexto intardonal
En lo que taca a 1a integracibn, es posible W I n mediante unoi d e -
mada dosifiacibn del egfuem hacia adema y hacia afuera. Algunas
de Ias raímtm que en el -o justificaronh integracibn permanecen
invariatiles;otras, por el oontmrio, son jwtiflficadones que emergen del
coatexto actual.
Hoy día es d o redkm un esfueno mucho mayor que en el
pasado parti crear una autdntica interdepedencia m n h i c a y política
en el marco de 10s e s q r r w de integracidn. En el pasado los medios
empI& fwron, fundamentalmente, la i i ~ c i d regional
n de1 co-
mercio y la proteoci6n atanceiaria, con Ia cual se favorecía la inver-
sión nacional. Lo anterior sigue teniendo importancia, pero en el futu-
ro los requerimientos tecnológicos, de apaeitactbn y ~peeidizaci6n
de Im recursos humanos y de economías de d a excederán la capaci-
dad n a d d de inversíha, no s61o de los paises pequeños y de tamaño
intermedio, sino incIum de los país& grandes, pues a d a categoria
corresponde un distinto e s w r o de posibilidades de praduccidn. Los
acuerdos de integracidn de Argentina y B m i i implican un recond-
miento de la insuficiencia de los convenios tradiciomies de librwih
comercial y sientan las basa para crear una real interdmencia eca-
ndmica entre ambos paises.

-
Asimismo, para la captad611& reamos de inversión de la magai-
tud requerida y para la adqukcibn de d & m h d a s tecnologías, a im-
prescindible contar con una capacidad agregada de negociacibn que fa-
cilite el y reduzca el costo.
Finmente, aunque en los párrafos anteriores se d lejos de enu-
merar todos los aspectos a considerar en este tema, debe reiterarse que
una activa participacibn en e1 mercado mundial, a todas Iuces necesa-
ria, no puede ni debe relegar a un lugar secundmio el mercado regb
nal, pues éste constituye, en una alternativa autknticamente W o a -
mericana, la condicibn sin Ia cual no pmid tenerse una ubicacidn más
ventajosa en e1 concierto internacional. ni se garan* la satis-
f d 6 n & las demandas (físicas y epirituales) de las pobkciones de
América Latina y el Caribe.
Sobre el particular, en años recientes la CEPAL ha puntualhado lo
sigui-:

Asicomolamidad~mericanaydelCeirie~unrcqaisito~
el desmolla de una estrategia de rndenhción y dinamilacidn
del sistema prductivo, ea igualmente condición necesaria jma or-
gaaizar y ejercer una capacidad de negociacibn en d plano h e r -
nacional, que tenga credibüidad y eficacia. Esto supone que la in-
dustnabdbn, el dwroiio agrícola y, en general (el daamiio)
del sector productivo (incluyendo los servicios concomitantes). se
apoyen priontariamente en el mercado regional o subregional, m
gúa sea el caso. No es ésta una eleccibn dogm&ica. Corresponde
al convencimiento de que en las actudes cimmstadas de la eco-
nomia internacional, para la regi6n es esencial aprovechar las po-
tencialidades de los mercados internos coqjuntos, como una for-
ma de aumentar h autonomía nacional y regional. 0, lo que es
lo mismo, acrecmtar los grados de libertad p a elegir una estra-
te& de decmoUo qule permita un mayor dominio sobre los m-
sos y i a s ~ ~ ~ v a s y c a m b i a r d ~ ~ d m o
de su i d b n en la sonomía mundial."

aa~a .
Intqgr&ón mgiod: @on&, 198% pp. 12 y 14.
En ei caso dc ia ALALC los paim que iaichron ci proceso de integra-
ci&n(Argentina, B d ,Chile y Uruguay) tenían ya cierto nivel de de
m 1 1 0 y mkiones o o m d e s entre si. Habiu, por tanto, empraa-
dos con Wcsm bien definidas, no s614 en el piano del intercambio
wm& sino tambih dentro de su propio mercado nacional. Habia
&o que promover y algo que proteger.
En k Centroamérica de mediados de siglo lo que predominaba en
forma absoluta eran los i n t m agrarios, que nadsi tenían que ver con
un merciido cmtroameRwo sino con la exprtaci6nal mercado mun-
dial. Por su ineipiencia, la burgurnía industrial no generaba todavía
un proyecto propio de demrroito. A semejanza de lo que ocurrió en
otros p a h , eI empresario centroamericano -6 d amparo de ini-
ciativas del Estado.
ia sorprendente rapidez con que se pe~feccionbla zona de iibre
comercio en Centroamérica puede explicarse por la inexistencia de in-
temwi creados y no M rubn de 10s interaa h t e n t s . E1 empresaria-
do l o d se qmuüó junto mia zona de libre comercio, No hubo con-
t d i a i b n sino coincideda, Además, como todo estaba p r hacer, ¡a
i n v d b n extrajera pudo elegir opciones nuevas, por lo cual generd-
mente no b i d in- de empmmirn p establecidos. Hubo con-
vivencia, asidación s integracidn con c1 empresario l d .
Lo anterior a v a d o para el primer periodo de h integracibn; pe-
ro en un seguudo periodo cobró fuer%a k demanda de un trato pcefe-
remial para Hondurais y se establecieron r-iociona para las expor-
taciones de Guatada y El Salvador bacii el mercado de Nicaragua.
Al mismo tiempo, hubo cierta tendencia a invertir en hdustrhs simila-
m a ias ya atableuda en Ios pdm de mayor desarrollo rehtivo, En
p m e fue todo e t o irmi manera de preveair que se profundizaran los
demiveles de d ~ w r d o industrial y, en aigmm casos, um forma de
defenasa de las iuv&ma en los países que tenian desventajas rehti-
vas. Lg Otra parte de la cxpkacidn fue la politia que siguieron las
emprtsas transnacionale8, pero csts no -be d a a r l o aguJ.
Asi pues, en tanto que en In AJAK el conflicto de int- se pre-
mtó dade .un pñnGipio, en el MCCA se originó cuando el daamlio
iridwtrki m t i b la de intereses reiativamente fuertes
en cada país. El Tratado de Montevideo fue inadecuado desde su ori-
gen; el Tratado Generd lo fue s61s a partir de cierto momento, y en
este punto debió hsiberse hecho una cormcióa de h t r a y d a . Cuando
la realidad se modifica, espontáneamente o como resultado de a c c b
nes deliberadas, como murre al activar procaos de integracibn, 10s pd-
ses que paniciptui en Qtos deben redefinir los convenios, las poUticas
o los instrumentos, sq4n lo demande el caso.
El contraste de dos experiencias radicalmente distintas (la de Ia
ALALC y la del MCCA) sugiere detenerse un poco más en el análisis de
la cuestibn de la heterogeneidad, que en gran medida esta relacionada
con el tema de la magnitud del &ea que se integra, tema al cud se presta
mucha atencidn en la teoria de la unión aduanera.
Para algunos autores (Viser, Tinbergen y otros) cuanto mayor sea
el área de la uni6n aduanera tanto m& positivos serán los efectos de
la producción en tdmiinos de efkiencia mundial. A su juicio, "bs opor-
tunidades para redistribuir la produccihn se incrementan con la aren-
sión del &ea. Al mismo tiempo, se aduce que los incrementos sucesi-
vos en la magnitud de una uni6n d u c e la posibilidad de desviacidn
de comercio. En el caso extremo, UM uni6n que inciuyera al mundo
en su totalidad no conduuria a ninguna desviad611de cornerei~".~ En
otras palabras, cuanto mayor sea e1 área que se integra, mayores serh
tambidn las posibilidades de localizar la produccibn en los pises don-
de los costos sean m& reducidos.
Como muchas otras tesis de la teoria de Ias uniones aduaneras, lo
anterior tiene confirmacibn en Europa, pero no en América Latina.
La propuesta, lejana ya, de mear un Mercado Común Latinoamerica-
no le hubiera dado a éste la magnitud mayor que era posible dcanzar;
las posibilidades de optimimr el uso de los reamos y de I d i z a r la
producción donde fuera m& eficiente fueron rigurosamente fundamen-
tadas. Ello no obstante, aquella propuesta era irrealizable, pues el es-
quema forma1 estaba divorciado por compIeto de la redidad. La hete-
rogeneidad que conrribuyd a pardizar a la ALALC hubiera sido extrema,
y et choque con los intereses nacionales hubiera sido frontd.
En la obra de Viner y otros tratadistas "se ha supuesto implícita-
mente que agrandando el área no se introducen paises con una estruc-
tura totalmente diferente de la que caracteriza a los países participan-
tes en la uni6r1",~6hipótesis que tampoco es aplicable a Gmtrica
Latina.
En America Lwt ina cuanto mayor sea la magnitud de la unidn ma-
yor ser&b diferencia de las estructuras nacionales, y en raz6n de esa

b tn? d i f f kMkxico.
4s ñe!a Balassu. Teorb d@10 t h t a ~ ~ ~ , UTEHA, 1980, p. 39.
*6 Loc. cit.
diversidad estructural los compromisos que se asuman deberhn ser dis-
tintos. Si un conjunto de países es muy heterogéneo, los objetivos de-
berán ser m8s bien generales, de tal modo que los paises se comprome-
tan sblo a 19 que es posible conseguir por la totalidad de las partes.
El esquema de ia Asociacidn Latinoamericana de Integracibn, suceso-
ra de la -, es, obviamente, m& adecuado que el de ésta. Se ha
criticado a la ALADI que en la práctica estimula el bilaterdismo, pero
hay que admitir que los acuerdos de Jmce parcial, que pueden in-
cluir sólo dos o muy -S paises, corresponden con mayor exactitud
a Ias expchtivas de los pises. La rnultWmdida8regional & los c m -
promisos sb1o @rá al-se en eI iarw #-, sdvo aIgunas excep
ciontx, wmo puede ser el c w de ias prefmmdas arancelarias. La que
se ha 10- en ei curso de la primera d W de existencia de la ALA-
DI, sin embargo, ha sido pW-e ias~~cointe.
Si, por d contrario, el conjunto de paha es mhtjvmente homo-
géneo, los acuerdos pueden induir objetivas m& ambiciosas, con el
prop6sito de vincuiar en muy diversos p h w las monomias naciona-
les, cuando d o sea posible, con lo cual se potenciarían sus posibilida-

-
des de desarrollo. Tal pude ser el caso de los con- de integraci6n
que han suscrito Argentina y Bmil en los añ'ss ochenta; o el caso de
los paises centroamericanos. El Acueíilo de Carteigena presenta situa-
ciones m& wmplejas debido, en particalar, al contraste entre la
nomía de Bolivia y la de otros paises como Venezuela y Colombia.
Ei a s o m& compkjo es d de ia Caribbean Community. De acuerdo
con e1 principio general enunciado no d e k h pertenecer a este es-
quema los países & menor tamufko (geagrX1y econ&rnico),que den-
~0
tro de la C b m se agrupan en ia Organhcidn de Estados del Caribe
O n d . Sin embargo, fuera del esquema de Ia Caricom =os países
mecedan de Visibilidad eeonbmica, por lo que hay que etudiar por
separado dicha institwidn.

En torno d asunto que se viene considerandocabe hacer algunas refie-


xiom adicionales. Como se sabe, la integraci6n comercial ha sido una
d d n pmücgida en todos los esquemas, y para dio hay razones
de peso. Un balance de la eqmhda con qw se cuenta revela que cuan-
do Ias diferencias de dtsarroUo son m u y pronurmcíadas, h integracidn
comercial tiene para los paísesgrandes un significadodistinta, una M-
portaaáa menor que para 10s países medimos y pequc0os. P m estos
6 h o s la integracibn comercial abre la psibiIid4 de aportar a los
paises grandes, beneficiandose dei iibre comercio o de Iris preferencias
arancelarias. Las excepcione confirmadan la regla.
I Por d contrario, gracias a su mayor competitividad y a sus ms
I mismos de fomento de 1s exportaciones, en &minos generales los
pafses grandes e s t h en condiciones de exportar a la re@ mu in sin
integracidn comercial. Para este grupo de países, la li-6n del m-
mercio o las preferencias arancelarias adquieren gran importancia en
su comercio recíproco, pero en a t e caso las cod011e.s van a s d a -
das, por lo general, a programas o proyectos de integracidn espedfi-
cos, como Ios acuerdos de cooperación e integracidn entre Argentina
y Brasü.
Aunque las concesiones fueran extensivas a los países de menor
tamaiio, como lo fueron las de los acuerdos de cornplementaciion in-
dustrial en virtud de h Resoluci6n 99 (N) de la ALALC, w a o s casos
dichos paises no e s t h en posibilidad de aprovecharlas, pues carecen
de la capacidad instalada para el efecto o la que tienen es insuficiente
para competir con empresas de gran escala, por lo eomiin transna-
ciondes.
Si los convenios de integracidn tienen wmo pieza central el li-
bre comercio, las diferencias muy pronunciadas de dersarroUo m-
n6mico se acentuarán en el curso de los años. Por suputsto, = mayor
difereneiacibn habría tenido i g a r aun sin integracidn, pen, probable-
mente seria mayor en ausencia de ésta, pues en tal caso los países
de menor desarrollo habrían carecido de las opciones que pone a su
alcance.
Cuando los que se integran tienen grandes diferencias de ds-
sarroUo entre si, la integracihn comercial no debe tener un objetivo m-
tral, pues, en caso contrario, los resultados s e r h iaevitablemunte muy
as8méfricos. Las oportunidades de obtener de la integraeidn beneficios
más simnétricos son mayores en acuerdos que otorguen prioridad a la
infraestructura, el d e s d l o energético, la explotacibn de recursos na-
turales, la integiacidn de servicios, etcétera.
En una integracibn que tenga heas prioritarias como las apunta-
das es mucho más fácii conseguir una definicibn del interés redprm
y de la ventaja mutua. La integracibn comerciai, por el cuntrario, es
el espacio pfiqflegiado de h competencia y de la 16gicsl empresatid.
En h integración ftpica los pmhetros s o n objetivos; en la kntegracibn
comercial prevalece una subjetividad agresiva.
LA CUEWI~PIDEL WTE- NACIONAL Y REGIONAL:
m INTRODUCCI~N
En la teoxfri neoclásica de las uniones aduaneras el objetivo supremo
es n w h h r d bienestar, objetivo que se alcanza mediante la integra-
ci6n mundial. Por definicibn, las categanas de nacionalismo e interés
&naI quedan mciuida. Aun ania de a h m a m Ia integracih mun-
dial ambos ancepm wecm de retevandapara la teorla, pues de acuer-
do con ésta los miembros de la unidn a c t h racionalmente y, en con-
secuesicir, no rivalizan entre si sino se especializan en Funci6n de sus
cqstos comparativos.
De manera mejante, las tmrias del desarrolloecundmica, en par-
ticular ea su aplicacisn a la integrricidn. regional, no han abierto un
espacia para el tratamiento del naciodsrno y el interés nacional. Se
da por sentado que ambos conceptos son de cwdcter político uropios
de otra ciencia). Queda sobrentendido que las decbiones a t o m tie-
nen el fui último de maximizar et intwks nacional. Por tanto, siendo
el d a m d i o la racionalidad swmttiva de la intqgracidn, e1 oompona-
miento W d de los actpreg sociales par8 alcanario esta implicita.
La d&si&n de integrarse es equivalente a 4 de desarroilarse. El de-
sarruiio regional viene a set enton- el resultado cuaIitativamtntedis-
t i n t ~y superior de la suma de los iatereges nacionales.
Se trata de un asma m c i d de los procesas de integración. An-
tes que exduir el i n t d nacional y el aacianalisrno como c%tegorÍas
anditicas, la teoria de la integración deheria incorporarlas txplicita-
mente, asf como precisar muy bien su uso, pues en la exgcriencia de
integracidn de América Latina y d Caribe a menudo resulta dificil dis-
cernir cuando se tirata del hterés nacional propiamente dicho y c u h -
do Qte se expresa tamo nmiodismo, El interés nadopd puede com-
p a t i b i l k wn los intereses de las otras partes de la regidn que se
integra. El nacionalismo no.
En farma preliminar se harán enseguida algunas consideraciones
sobre el t e m a c . Desde un punto de vista tedrico k integracidn regíonal
debe conuiiar en su seno los intereses nacionales de tos países partici-
p a n ~lo , que iinicamentepuede ser un resultado, no un punto de par-
tida. Sólo al cabo de Igs años puede esperarse que h integrad611propi-
cie el surgimiento de un nuevo intaés en el que encuentren expreisibn
los de cada &S; apero, para ello de! de ser widente a cada uno
quesu potencial particular requiere conjugarse conel de hs demb pa-
ra realizarse plenamente. 1
- -
-. ... -.
II. . Y
No debe Uevarse demasiado lejos e1 planteamiento mterior. En la
prdctim, si se id& d intwh regional puede perderse de vista que,
en m8s de un caso,anrts que pretender subordinar el interés nacional,
por juzgkele de menor entidad, debe respetársele y atenderlo de ma-
nera que su rehcidn con 10s intereses de los demás países no sea con-
flictiva.
La hip6tcsís principd de lo anterior es que d proceso de integra-
ci6n econbmica debe Uevarse de tal manera que permita Ia evoluci6n
de los intereses nacionales originaks hasta su cdrninacidn en uri inte
rb regional que sea la expresibn de todos los paises o sectores partici-
pantes.
Desde el punto de vista teórico el interis regional constituye una
forma suparior de realizarse [os intereses nacionales, puesto que la in-
tegracidn de la economía optimiza e1 uso del potencial de cada pafs.
Aunque de inmediato esto no fuera evidente para un pals determina-
do, a la hrga 6 t e comprobaría que Ia concrccibn de sus oportunida-
des se Wria hecho posible gracias a la integracidn nacional.
En isi práctica, sin embargo, no es posible operar el trhito inme-
diato de Ios intereses nacionates hacia una forma superior que los en-
globe, pues h propia integracibn tampoco se perfecciona de Ia noche
a Ia mañana y, en consecuencia, puede no contar con las poIiticas y
los medios para promover el desarrollo general que se espera. Tal pue-
de ser el csiso, por ejemplo, de un pais con rezago industrial que ve
cerrarse las oportunidiida de inversibn debido: a que la industria de
otro pais invade su mercado en d marco de la Iibre competencia. Es
evidente que ai país en desventaja debe m e l e la pmtecci6n y el apo-
yo necesarios para que puda desarrolbr sus capacidades, de tai mado
que en def~tiva,por una parte, puedan satisfawrse sus aspiraciones
legitimas y, por otra, las nididas tomadas no redunden en una pérdi-
da de efIciew:ia eroniimica regional, sino todo 10 contrario. Al menos
en d mediano plazo.
De la integrad611centroamericana se ha dicho que "tanto en dr-
culos gue-s como en el sector privado, algunas psmas con-
cibieron e1Mercado Común como un simple aphdice del aparato pro-
.. .
ductivo nadriaril ".47 En reiacibn con el Acuerdo de Cartagena,
Alicia Puyatm opina que e1 estancamiento de la integración andina no

47 SIECA. w y pi~piresw
pura el -icnto y ia &mchtmcidn M
Mwcado C m J nC m i r w ~ mBuenos
. h. Intituto para la Int~@óu de AmC-
rim Latina. 1913.
fue una consecuencia de la polarizacidn política, sino "parecería más
aceptable adscribir las crisis J nacionalismo. Recordemos que cada pais
se integra buscando su mayor desarrollo, a tal punta que el crecimien-
to del conjunto nunca fue una prioridad nacional.""
Lo que se indica en el párrafo anterior es cierto sólo en parte; ni
fueron ~610unas personas las que vieron en el Mercado Común Cen-
troamericano un -dice de1 aparato productivo nacional, ni parece
ser el nacionalismo el argumento explicativn de la crisis de1Grupo An-
dino, aunque estuvo presente en más de un caso.
En primer lugar, hay que diferenciar clarmerite lo que es el inte-
rés nacional y 10 que generalmente se presenta como tal, que en no po-
cas d o n e s es solamente el interés de algunos segmentos de Ias élites
estratégicas. "Para que el concepto 'UiteriSs nacional' tenga validez po-
lítica, los intereses concretos tienen que ser tomados en cuenta y, por
tanto, formar parte iaitrinsa de1 a~uüisiis".~~
En segundo lugar, la cautela de los intereses de esos segmentos no
constituye d a m e n t e una expresión de nacionalismo. La decisidn
del gobierno peruano de apoyar la integracidn andina al tener conoci-
miento del haliazgo de hidrocarburos en Ecuador, país con el que se
tienen conflictos territoriales, es propiamente un acto nacionalista. No
10 es la resistencia de los empre88rios andinos a la armonización de las
politicas econdmicas en un plazo determinada Cprobablemte corto).
Vistas en su conjunto lag circunstancias de la integracidn andjna, esa
resistencia puede tener juetificacidn por todo un periodo.
Otro aspecto de la cuestibn es distinguir en cada caso cuando se
trata de un i n t d nacional real y cuando es &lo supuestamente nacio-
nal. EI caso extremo es el de las empresas transnacionales, que cuando
son afectados los intereses de las subsidiarias 1m defienden m nombre
del interés nacional, muchas veces con el apoyo de empresarios nacio-
naies, por identificacida ideo1dgica o de intereses c o m d e s . A me-
nudo lo que se presenta como interes nacional: por un gobierno es ex-
clusivamente el interh & iaversionistas privados, en cuyo caso dicha
actitud esti4 deminada por la pasicihn de @er de los sectores que
participan en h integración, a de una porción de éstos.
48 Ali& puya^. "Refiexio~msobre la integracición htinoamcrifana. Fuerza y de-
bilidad de1 rrcgionalisruo". Lstudios áei TM Mundo, vol. 3. niim. 4, Mtxim, Centro
de Estudios del Tercer Mundo. 1980, p. 72.
49 Helmut Janka, "La 'raciodkid' de ia in-n y la '' i.W ¿leLe tea-
lidad Abmas obsamicma m t d o W c d * ,Cwnemia Ert&, núm. 7. Mhim, 1977.
p. 759.
Cualquiera que sea la situacihn, en las numerosas variantes que
pueden presentarse, d interés nacional y el nltciondismo son formas
de expresión poiítica de los intereses e c o n 6 m i ~o de los intereses so-
cides y cdturaies de una colectividad; es d Estado el que los traduce
en las relaciones con otros paises. El interés nacional no es necesaria-
mente conflictivo. El nacionaIismo si lo es.
LA MATRIZ TEÓRICA DE LA INTEGRACI~N DE A M ~ R I C A
LATINA Y EL CARIBE

Los fuodamentos teóricos de la intqgracidn regional en América Lati-


na se encuentran en las aplicaciones que hizo la CEPAL de Ia teoria del
desarroIlo a nuestros pai'ses, labor que, en lo que respecta a la integra-
cihn, se realid principalmente en los aiios cincuenta. La integracidn
de los paises del Caribe tiene su propia matriz teórica. Las ideas de
la CEPAL se incorporaron al quehacer teórico de los investigadores y
técnicos del Caribe en los aiíos sesenta cuando ya su proceso de inte-
gracibn daba los primeros pasos.

$uu-a en k wolucibn
La cmnomh mm#hl deaumtrrn~~tiede
h d ~ a b ~ e u r ~ y ~ m , b W ~ e i n ~
umoxnfrr.ccuno~ ~ a . g~~Odu&m.prkarigs.
d e La &S desen-
c a d ~ e i ~ I ~ p~emmtwI
~ o n 6 sistema de,relacjcmw atablp-
a -c ~ h ~ w ~ ~ ~ & ~ d ~ ~ w W & e
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~ ~ . a t i m d ~ ~
~ t t l ~ 8 p w bm
huwliii b mceMad ckhdwtWwne y de la

Y nes ecodmic~sinmsnonaeo &tabGci** argamataba la CEP*L,


e l p r ~ ~ ~ t W m W a a ~ ~ m b ~ i i
@ d '%e&u'y, @s ló wai h lmdw entre p a h y la X'psif&d"
mkk m& v& m&. mbh, por tanto, m a crdentQ desigualdad de
la pudw@iW y & loa $yslysl~m
a~e iq y ow8; m otms pa-

t
labrasas,
un detidoro hi9tdrh de fa rd&nJac~W de htermnbia.

138

-
oscuras. El crecimiento logrado hasta 1955 había respondido a facto-
r= extraordinarios, entre ellos una elevada re&& de Ios terminos de
intercambio. Las p e r s w v a s del sector externo hadan pensar a la a-
PAL "que América Latina está entrando en una etapa en que el comer-
cio internacional en relacidn con su desarrollo económico, puede ejer-
cer una influencia que se parezca más a las registradas desde la crisis
de 1930 hasta Ia segunda guerra, que a las otras influencias e x p e b -
mdas después del conflicto b anterior planteaba una dis-
yuntiva: frenar el desmlio o dar paso a un intenso proceso de susti-
tucidn de importaciones.
Planteadas asf las cosa, la CEPAL veia sblo dos caminos para re-
solver el problema de la escasa de divisas: "uno seria el de una gran
expansión de exportaciom3bricia los p a h situados fuera del a, otro,
el de una expansiba del comercio intrahtinoamericano que se apoye
en un proceso acelerado de sustituci6n de imp~rtacionesprovenientes
do otras regiones, pero r e a h d a en un ámbito regiond y mediante un
intercambio más activo de 10s productos tradicionale~".~ "Estos dos
caminos no son incompatibles entre si.'y5 Para lo primero era indis-
pensable un cambio sustancid dc las políticas aomerciales de los paises
industriahuios, a fin de conseguir una apertura de sus mercados,con
frecumciai eriaados de mWMones, Para lo agundo era necesario cam-
biar las bases de sustentacihn del comercio hirdatinmericano.
Siguiendo esta beti de razummimto se Uegaba entonw a la idea
de1 mercado común Mn08meriano. A juicio de la CEPAL: "En rea-
Iidad, el mercado común responde al empefio de mar un nuevo m&
dulo para un intercambio ktinoamerianoadecuado a dw grandes exi-
gencias: la de la indust~iabci6ny la de atenuar Ia vulnerabilidad
exterior de estos p&es.''6
En relacibn con el desarroito industriai, el objeto del mercado co-
miin se definía muy daramente en 10s siguientes terminos: "Si bien se
reflexiona, el objeto fundamental del mercado común,a d e d de me-
jorar el intercambio tradicional de productos primarios, es asegurar
Ia industrialidn racional de los países latinoamericanos. Es esen-
cial para d o que la poütica de sustitucidn de importaciones no siga
cumplidndose dentro de compartimentosestancos, sino que las impor-
CEPAL.
r i a Latina", ni EI M e d . .
''La influencia dci Mercado Cmnh m d desarroiio -6mico
.. p. SI.
".
CEPAL. "La influencia del Mercado Común. . . op. d.,p. 56.
de Amb-

h.til.
6 A
, L. ..", op. cit., p. 4.
"~nfbrmc.
taciones que antes provedan del resto del mundo puedan adquirirse
en otros paises latinoamericanos a favor de un amplia esfuerzo de es-
pecializacidn y reciprocidad ind~strial."~
Junto a fa Iimitacidn impuesta por el lento Rtmo de crecimiento
de las exportaciones, la CEPAL sefialaba también h dtbil mpacidad de
hdrica Latina para absorber capital extraajero (inversiones directas
y crédito externo). Tal debilidad m,a su juicio, una consecuencia del
comportamiento de las exportaciones, pues al aumentar ia masa de re-
cursos externos se hmementaban también sus servicios financieros, 106
cuales entraban a competir con los requerimientos de divisas para h-
portar. Asigndndole una alta prioridad a la prducci6n de bienes de
capital, la CEPAL pensaba que el financiamiento externo debía d-
zarse hacia estas industrias.

Asur est8, pimes (-cah Ia -AL), el papel -m


i w
el capital extranjero tendrs que desempeíiar en 10s próximos años:
ayudar a crear las condiciones necesarias para que la economía la-
tinoamericana pueda crecer intensamente con sus propios recur-
sos[. ..] Desde otro punto de vista, que los cambios estructurales
que es necesario introducir en la produccibn industrid ofrezcan
un campo propicio a la inversi6n extranjera no significaque la ini-
ciativa y el capital latinoamericano habrán de dejarse de interesar
grandemente por esas industrias. Por el contrario, uno de los pun-
tos e s e n d a de la polftica del mercado corniin debiera ser estimu-
lar d empresario latinoamericano a penetrar resueltamente en ESOS
nuevos campos de prduccidn. .
Fue, pues, a partir del concepto que la CEPAL teda del mercado
comiln y de lo que consideraba como prioridades de ia eoommía re-
gional, cuando en los &os cincuenta hizo propuestas a los gobiernos
latinoamericanos para dar forma concreta ai proceso de integracihn,

EL PASO A LAS FORMAS CONCRETAS DE INTEGRACION


El paso de las reflexiones tebricas a las decisiones politicas se dio en
Centrom6rica. Ya en d Tercer Periodo de Sesiones Ia -AL había
recomendado a los gobiernos, en t4rminos generaIes y hasta con timi-
dez, que formularan sus programas de d~rroIIoteniendo en cuenta
una expansidn de la demanda mediante el intercambio reciprw, pro
fue en el Cuarto Periodo de Sesiones donde los gobiernos centroame-
*os, mediante la Resolucibn 9 (IV), manifestaron su interés en pro-
mwer la integraci6n de sus economias.
Se ha dicho con raz6n9 que en ias f u c n t ~documentales no son
fácilmente dkernibles las ideas propias de la CEPAL acerca de las for-
mas concretas que debía tener la integracidn. Tdes ideas se fueron ma-
formandoal mismo tiempo que se hicieron expucitas las midones de
Iris técnicos wiondes y de los gobiernos, y a menudo no es posible
dilucidar d e s fueron originala de una parte y cuáles de la otra. No
obstante, en la documentacidn de h época es posible discernir algunas

L' ideas que legítimamentepueden atribuirse a la CEPAL;ideas que cons-


- tituyeron la peroepcidn tdrica de las formas concretas de la integra-
ción que ini* su proceso.
Entre las ideas que sin vacilací6n aIguna pueden atribuirse a la CE-
PAL. estan las que expuso en el Informe Prchimu sobre Integraci6n
Cent-, toda vez que el documento citado no fue objeto de
ninguna dkmi&n previa con los gobiernos.10A juicio de Ia CEPAL,
la iniegmci6n debh ser limitada, gradual y con recipmrOCfdad.
El criterio de iimitacih R referia a la utilizaci6n del mercado am-
pliado para estabkr &unas actividades especificas, tqwdmcnte
de carácter industrial, de tal manera que las unidades de produccidn
tuvieran el tmwfio adecuado para operar con el costo m8s bajo pi-
ble. No m pensaba en zonas de Iibre comercio ni en uniones aduane-
ras, sino en uaa industrializaci6n selectiva a fin de hacer el mejor uso
posible de los recwms masos.
El concepto de graduahiad tenia en cuenta que la unidn econhmi-
ca no poMa al-se violentando d ajuste de las economias d o -
nalts, sino debía lograrsc ai cabo dc un periodo cuya d d b n no era
poslble determinar a @ori, periodo en el curso del cual se irian adap-
. tando ias eaonomías al nuevo contexto.

9 0 a m a n i e o ~ . " E L ~ ~ ~ n o a m e r i c a n o : ~ ~ y t a r s
Udad", R t v W rbt Iir CEPAL. abril de 1979.
lo VCast -AL. ''Mocmt prdIminar dd Scmwia Ejecutivo de hComisión Eoo-
n h i a pnra k d r k L a h sobre lntegracibn y Raciprocidad Ecodméea en Centro-
amtrica" (WCN.l2/AC. 17B). 1952 (m~~'d0).
Por iiltimo, el concepto de reciprocidad debía concretarse en la dis-
tribucidn equilibrada de la nueva capacidad industrial entre los paises,
y en el otorgamiento del libre comercio a las actividades que se estable-
cieran conforme a un plan general de industrializacidn que compren-
deria a todos los paises que se integraran.
Cuando ya estaba en marcha el proceso de integracidn centroame-
ricano comenzb a tomar forma la idea de un mercado común latinoa-
mericano. Los tres conceptos arriba mencionados fueron reafirmados
una y otra vez en relacidn con este nuevo proyecto. La CEPAL opina-
ba que e¡ mercado común latinoamericano "~610podrá aIcanzarse por
etapas"," la primera de las cuales debia ser una zona de preferencias
comerciales (y no la creaci6n directa de una zona de libre comercio).
En cuanto al concepto de reciprocidad, se retuvo la idea de que
todos los países se beneficiaran de las nuevas oportunidades de indus-
trializacibn, pero adernh se propuso distinguir categorias de paises se-
gUn su nivel de desarrollo. La diferenciacidn tendria por objeto que
se concediera un tratamiento preferencial a Ios paises con mayor reza-
go econ&mico, y se postul6 un sistema de intercambio que impidiera
Ia acumulacidn de superhit en unos pocos paises. En este sentido se
pensaba que el funcionamiento armonioso del mercado común hacia
imperativo que las importaciones desde un pais latinoamericano se pa-
garan con exportaciones hacia ese mismo pais, y que ademk las im-
portaciones industriales tuvieran como contrapartida exportaciones in-
dustriales, y s610 en forma complementaria exportaciones primarias
cuando las primeras no fueran suficientes.
El mecanismo que se tenia en mente para el ajuste de los desequiIi-
brios en el intercambio era, en forma esquernhtica, el siguiente: los paises
con superdvit podrían aumentar su demanda de productos del pais de-
ficitario, para lo cual operananael mecanismo de los precios (una reduc-
ción de éstos aumentaria la demanda de los prductos del país con dd-
ficit). La reduccidnde precios podía conseguirse abatiendo los impuestos
de impomci6n en el pais superavitario o reduciendo las tarifas de trans-
porte o mediante otras medidas de efecto similar. Se pensaba tambitn
que otro medio para el ajuste seria que el país superavitario estimulara
Ias inversiones en el pais que registrara ddficit, a fin de acelerar su cre-
cimiento y con ello incrementar su capacidad de comercio.12

.", op. c k . p. 3.
.".op. cit., p. 72.
dt la Secretaria Ejacuriva..
1' CEPM.L41nfotlll~
'2 CEPAL. '*Lainfluencia del mercado..
Una concepcidn de tal manera equilibrada del mercado constituía,
obviamente, s61o una ooastnicciba tebrica, y era además una ingenua
ideaihcibn de la &dad, pues impiicaba la existencia de una econo-
mía en Ia que sus actores no tuvieran intereses sociales y políticos dis-
crepantes que pudieran distorsionar la estricta racionalidad que se asig-
naba a su comporiamiento. Eran, en suma, propuestas que se hacian
a una sociedad que no existía en América Latina. Por tal razbn, fue-
ron los intereses de las smiedades reairnente existentes los que impri-
mieron al prmso de integracidn su curso definitivo.

EL FIN DE LO!3 PRLNCIPIOG

En las propue$tas de Ia CEPAL se asignaba al Estado un paptl data-


cado, pues la reguM6a W era la iinicía manera de que el p m
de integra~i6ntuviera gradddad, sel~tividdy reciprocidad. Pues-
to en marcha el p r m se miga6 al Estado un cometido diferente, una
m u d a funcidn prommiomi, y se mcatd para la iniciativa privada
fa soberanía que se le habia disputado en taoria: '? .-10s gobiernos par-
ticipantes deberán crear ias condidones propias para que la iniciativa
privada actile eficazmente dentro del mercado comiin [. ..]será ia ini-
ciativa privada la que en úitima instancia decidid qud industrias esta-
blecer, en que pdses hacerlo y a qud grado de e s ~ ~ se llegad 6 a
e11w.13
En d mismo sentido se manifest6 más de una vez el gobierno de
E s W s Unidos. fiste dejb en claro que la creación de Unrones a d w -
ras o de zonas de Ubre comercio seria bien recibida por su parte, a con-
dicibn que los convenios ~cspectivosse a&stamn a Ias nomas esta*
cidas en el rartido xwv de1 GATT: ~ ~ de las restricciones
b n
arancelarias para casi todos los productos originarios de los paísesde
la zona; y aranaeits no m& elevadas ni mtrktivos que los preexhn-
tes a Ia uni6n.I4
Ei GA'LT, p r SU parte, al que perteaecian varios países Itrtinoruac-
ricanos, se opuso desde un principio a la idea de crear una wea de
preferencias comerciales; su posidbn favorecia, como era de esperar,
la creacidn de una zona de libre comercio en un pIazo previamente de-

l3 CEPAL. "Morme de la Smttaria Ejecutiva.. .",op. cit., p. 17.


l4 V& memorhdurndc la unbajada de Estados Unidos en Brasü, tramerito en
E/ mmado común Iatinomerhm, p. 85.
terminado. Por su parte, el Fondo Monetario Internacional se opuso
a1 establecimiento de1 sistema multiIaieral de pagos propuesto por la
CEPAL, y a cambio de eso se pronunci6 enérgicamente porque los sal-
dos del comercio intralatinoarnericano se pagaran con monedas de li-
bre convertibilidad. Prebisch irnpugnd aquella posición haciendo no-
tar que se basaba en teorías "que durante muchos afios se han estado
oponiendo al proceso de industriaIizaci6n de Amtrica Latina, basado
en una concepción clásica del comercio internacional". IS
En un apéndice de esta obra se resefia el proceso de negociaciones
que desembocaron en la creaci6n de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC), pero por ahora baste decir que e1 acuer-
do final ya no se refirib al mercado común latinoamericano, original-
mente propuesto, y que, en definitiva, se descart6 la matriz tehrica de
la CEPAL, aJ menos sus aspectos más caracteristicosy originales. EI des-
enlace de las negociaciones ocurri6 el 18 de marzo de 1%0, fecha en
que se suscribió en Montevideo el T m d o que establece una zona de
libre comercio e instituye la Asociacidn Larinoamerimna de Libre Co-
mercio. La suscripcibn del Tratado cerro no s61o un ciclo de negocia-
ciones, sino también un ciclo de elaboracidn tebrica. Con la firma del
Tratado los principios llegaron a su fin.

EL PUNTO DE PARTlDA EN EL CARIBE


"En el Caribe (digud que en Am6rica Latina) la idea de Iii integra-
cibn regional ha estado estrechamentevinculada a la idea del daano-
110 econ6rnico".~Vartiendode la misma premisa que la ea, pe-
ro en forma independiente, los economistas caribems iiegaron a h
conclusibn de que las exportaciones primarias no generaban el empleo
y el ingreso necesarios, y postdaron la industridizacidn como la vía
para lograr el desarrollo econ6mico.
Una primera fundamentacidnteórica de lo anterior la provey6 un
influyente articulo de Sir Arthur Le-" en 1950. Partiendo de su co-

l5 Citado por Gmrdo Bueno. ''La zona de libre comercio y el problema de los
pagos", C o m ~ ~ai rod o r , aiim. 2, Mtxico, 1960, p. 80.
l b Antttony Bryan. "The CAPIWM and Latin American Integralion Exprhces:
Observations on Theoreticd Onging, and Cornpararive P ~ ~ ~ ~ ~ I I w uen
x ' Ten
' , Y- of
C B ~ ~ CWashington.
CI~, D.C., Interamerican kvelopmcnt Bank, 1984. p. 73.
l7 Arthur Lewis. "Thc industrialization of tbt British West Indies", C a r i h n
Emttomic Review. vol. 2, mayo de 1950.
nocida tesis sobre la existencia de una "oferta iIiMtada de mana de
obra" en las economias subdesarrolladas, k w i s propuso combirtarIa
con capital y tecnología del exterior para conseguir una industrializa-
cidn que inffementara el empleo, elevara el ingreso y el ahorra y faciii-
tara la transferencia de d e s t m gerenciales a las saciedades caribe-
Ilas. A taI efecto debia atraerse capitales extranjeros mediante generosos
incentivos y apoyarse en una unión aduanera para contar con un mer-
cado mayor que el de cada pafs en lo individual.
Con este acervo idrico varios p a h intentaron emular la expe-
riencia de Puerto Rico y pusieron en pr8ctica una estratea de sustitu-
ci6n de importaciones. Pero todavía sin plantearse la integración re-
gional, Wuso en el breve periodo de existencia de k Federacibn de
las Indias Occidentales (1958-1962).
- Con posterioridad a la disolucibn de la Federación, entre 1%2 y
1968 se realizaron reguiarmente reuniones de los jefes de gobierno de
los Hscados del Carik, se sentaron las bases de la integracihn regional
madianteel acuerdo que cre6 Ia Caribbean Free Trade Associalion (a-
'' . rifta), en atado operacional hasta 1968, y se cred en 1%7 el Eagt Ca-
r i b k Common Market corno un grupo subregional. "La inspiracibn
de atas iniciativas provino de Ios gobiernos más bien que de los circu-
los académicos y estuvieron centradas todavía en 1s necesidad de Ia in-
dustridimci6n ('por invitad&nY) para hacer frente a los problemas del
desarrollo, principaimmte el del desempleo."la
No obstante lo anterior, que pareciera sugerir que las decisiones
tomadas tuvicron una motivacidn m& bien pragmfitica, atA d haho
de que m el mismo puiodo (1962- 1%8) tuvo lugar un constructivo de-
I, bate entre los economistas, en el que participaron principdmcnte la
I Universidad de Ias Indias Occidentales y el Grupo Nuevo Mundo. Ade-
más, los gobiernos encargaron a economistasde la Universidad la m-
üzacidn de estudios para elaborar sus politicas econbmicas.
Damados economistas dei Grupo Nuevo Mundo, como Best, Gir-
van, Jeffcrson y Beckford pusieron dc manifiato que la "industtiali-
zacidn por incnitavos" (iwentive industriu1iaation
.* como fue denomi-
nada la atmtegia de M), o "industdmx'da por invitación", como
fue &da también, no ha& producido los resultados esperados si-
-
no todo io contrario. Lus inmsbrtes extranjerasatmídas fucrw capital-
intensivas y, por tanto, generaron poco empleo. La transferencia de
f!q tecnología y de destrezas gerenciales fue muy reducida, pues lar inver-

la A. Bryan, op. cit., p. 75.


m
'

li-- - -- --
siones crearon pocos vínculos con el resto de la econoda, sobre todo
las inversiones en eI sector minero. En conciusi6n: "los W o s 660116
micos del coIoniaiismo fueron reforzridos por el m d o de dwarroilo
seguido durante la decada de 1950 y 1960 que estaba basado m una
poiítica de industriaiizacidn con capides dei exteri~r".~g
Tambidn en el periodo indicado se constituyeron como Estados Ui-
dependientes varios p&ísesdel Caribe, y el contraste entre hdcpmden-
cia politia y dependencia econ6mica centrd el debate, como iiños m-
ies en A n é h Latina, en el probiema de Ia .- Para reduclria
y atacar asimismo e1 problema del pequeño tamaño de ias econodas
caríbeíkw,se fundamentd Ia necesidad de Ia integmci6n regional como
el medio más adecuado para conseguir ambos objetivos.
Deaque.ilos&íioscabed&aaralgunasdeiasm&imporhm&scon-
tribuciones. Una de eIias es la de William para quien la in-
tegiacidn regionaI era una cuntibn dtJ para ampiiar el tamaño del
mercado, lograr economías de esdn y, ea, particular, para exportar
productos industriaifs a l m d o mundial, todo lo cual haria posible
el desanolio econbmico d d Caribe.
Por su parte, Havelock Brewster y C.Y. Thomasal argumentaron
que Ia c&dn de una zona de libre comercio no era el camino apm-
p i d o para hacer frente a los problemas del daarrollo. En vez de ello
se pronunciaron por una tOtegraci6n de los principies sectores pro-
ductivos de la regibn, a fm de u t i b en forma conjunta los m r s m
del Caribe. Este nuevo enfoque induia la c o o ~ d ynk programa-
ci6n en el uso de los reamos, con Io cual los gobiernos podrían hacer
frente J poder de ias empresas mmmionalcs m d área de k explota-
cidn de los recursos muraies.
Noman Girvan apunta que cn este periodo la m e n d a en Amé-
r i a Latina desempeii6 un ppei muy importsrnte en el desarrollo dei
pensamiento caribdo sobre la integracibn." Por aquellos dios fue
tambien motivo de una activa labor teórica la bhqueda de las causas
' 9 h m i s Ben. L'TbeCaribbn Community:'tbe ioiaoal ,-E fbe Geo-
g r a p f y Econontic and Politicel Legw", en Ten m d Clrr6nim.. .. . p. 31. ..
WWam Demás. Thc Eroriomlc M Dcvrdopmmi k W l Corrniries d t h Spb
civil R m io /he Caribbssn, Montnal, McGiU Uniwsity m,1%5.
2fHa- B m a m y Ciiw Y. -as. 7 h Dytmmk of-t Ind*n &omtnic
~ntegru~b, ~iw Institute of Social and E m a m i c RcscaPch, University o l W m
Indies, 1%7.
Y Giman. 'm of Dqxndmcy h o m b la rhe Carib-
bean and Latin Amtrim Renew and Comparim", SacialundErorsomic Si&& vol.
22. n h . 1, 1973, p. 6.
del subdesarrolloy el a d i k b dei funcionamiento de ias economias del
Caribe. "Esta corriente Matiz6 el papel de las instituciones domesti-
as y de las rekiones exteriores en h explicacidn de los procesos del
desarro110 econbmico en esta regidn del mundo. El d i & fue infiui-
do directamente por la -u& atmcturalista latinoamericana. . .
Lloyd Best enfocó el problema del cambio estructural de la econti-
mia desde el gngulo de la naturaleza & las instituciones. Aprtb mugu-
-tos en favor de la intqracidn, pero destamndo ante todo factores
como el desarrollo de una temologia nativa, el replanteamiento de los
objetivos en las relaciones wn e1 resto del mundo y la necesidad de
despiara hacia la regi6n el manejo de la economia y de la políti~a.~
"El trabajo empírica que se realiz6 en esta tinea de pensamiento fue,
una vez más, infiuido por los antecesores latinoamericanos ( a s o Fur-
tado, Raúl Prebisch y otros}, asi como por el trabajo de Dudley Serrs
sobre Améria Wna."25

Una á m w t m d a muy pwthhf dei Carik ppvoc8 una situacibn fa-


vorabh a ia integracibn. Al a c d e a~ m independencia varios país&
en 10s ailm sesentas y ata gr6xhnm a obtenda otros mb, la m-
rud de lss desafíos que tlenian ante sí =u& tn las mevos gobernantes
una w a c i & nmuy profunda de aislamkrtto. Antes de la hdegenden-
cia mlas rnetrdpolis las que tenian que h z i m cargo de los proble-
mas: De das se Pepmdia y en ellris &taba el m r o de~deckiines.Pe-
ro de pronto lbs pafses aprendieran que la kpendenvia, tenia sus
h g o s . Para Anthony hwe, "en estsis,arcnnstmc&, unirseante la
adversidad parecid ser un objetivo al que mdia aferrar& ia mayoríti
de los gobieinos:dcb India Occidentales. Es asícomo la integradbn
regional se adoptb prhdpalmentecomo .unm&mo de defensa de!
Caribe de habh indcsa. Tal coma lo dijo d primer ministro de Guya-
m, Forba B u r h : ". . .O nos integramos o parecemos sin ser la-
menta& ni honrados".&
A, B r p a op, cit., p. 76.
Zloyd M .'%~Ec- and Suruivd", hkw Wwld @&&y, vol, 2, nifm, 3,1966.
25 A, Bryan, op. cit., p. 77.
26 AnthonpPuyne, "Edmrgimiento y L deeadtaciade la iregionalkFi6n dei Cari-
W" , en Ec8nmiu de L mtegracidn IatiiimwJo~u.Lecrum sehion&, tomo 11,
mpilador Ottmiinico Salgado, Buenos Aires, 1989, pp. 250-251.
Payne apunta cuatro factores que favorecieron e1 surgimiento de
la Comunidad del CaribeanEn primer lugar, "el equilibrio de poder
entre los países miembros", es decir, el sentimiento de que ninguno
aspiraba a imponerse a los demás.
En segundo lugar, un amplio consenso en cuanto a Ia estrategia
de desarrollo econ6mico.
En tercer lugar, una excelente relacibn personal entre los jefes de
gobiernode la Comunidad, lo que tenía una gran importancia "en vir-
tud del cardcter altamente personalita de k cultura poiitica de Ia
región" .as
.
F h h e n t e , " . .el desinterés cada vez m& obvio del resto del mun-
do respecto del Caribe",agb que generó en los pdsm un sentimiento
de destino común.
Asi pues, en los afios sesenta se tuvo una percepcihn de la realidad
socialmente compartida, pero en varios aspectos esa realidad era dife-
rente de como se la percibía. Eiio se puso en evidencia muy poco des-
pués de iniciado el proceso, cuando los mismos factores iniciaimmtc
considerados como elementos de cohesidn se t r m n en su contrario.
Para principiar, conviene decir que el concepto de equiiibrio de po-
d a como factor coadyuvante de la integracihn s6lo es aplicable a los
cuatro paises de mayor desarrollo relativo (Barbados, Guyana, Jamai-
ca y Trinidad), y que el concepto se refiere propiamente a una actitud
y no a un hecho verificable en la práctica. En efecto, Ios países men-
cionados tenían un potencial economico muy desigual, pues Jamaica
y Trinidad generaban el 80% del producto interno bruto de bs cuatro.
Sin embargo,hacia los sesenta todos tenian en común el convencimiento
de que convenía a sus intereses crear la Comunidad del Caribe, Por
tanto, ninguno de los cuatro paises abrigb la pretensidn de hacer pre-
valecer un proyecto propio a los demás. Esto es, a nuestro juicio, lo
que propiamente debe entenderse por equilibrio de poder al momento
de constituirse la Caricom.
Hacia 1973- 1974 Guyana y Jamaica entraron en un periodo de gra-
ves problemas fiscales y de balanza de pagos, mientras Trinidad regis-
tró un incremento vertical de sus ingresos a consecuencia de la expio-
sión de los precios de1 petr61eo. Los desacuerdos que se suscitaron a

lbid., pp. m 2 8 0 .
Ibíd., p. 27 1.
IbPd., p. 274.
partir de aquellos a o s inauguraron para ia Comunidad una fase de
estancamiento y Mictivídad.
Lo anterior es ~61.0un aspecto del asunto. Para los países de me-
nor desarroiio relativo ia situacibn fue siempre rotdmente diferente.
Desde los tiempos dc Ia Caribbean Free Trade Association estos ~ ' s e s
babian demandado una profundizaci6n del pmm, pues el libre co-
mercio nq les aportaba beneficios signifhtivos. Sin embargo, sus de-
mandas nunca fueran atendidas y sdlo sutieron efectos practicas cuan-
do coincidieron con el interés de los países dwrollados en crear Ia
Comunidad. Para entonces esta temporal convergencia de prop6sitos
favorccib que en d Tratado de Chaguarmas se incluyeran disposicio-
nes en favor de los paises de menor desarrollo, aunque más tarde en
la prActica Ias medidas que se han tomado han sido "sdlo aqueih que
eran compatibles, o por 10 menas nio eran incompatibles, con la posi-
cidn de Ios paks m& d~arrollados".'O
En cuanto al consenso ideolbgh inicial se mantuvo s61o hasta que
lo quebrantó la crisis econdraica internacional de mediados de los se-
tenta. La crisis pravoch una gran dis~ersihde criterios sobre las vias
para supeda, y se dio entonces oficial monacimiento al concepto
de "pluralismo ideoldgico", que inciuye desde una arraigada adhesidn
al principio del la--faire, que echb raíces desde el periodo de domi-
n&dn colonial brithica, hasta diferente variedades de intervendo-
nimo estatal.

LAS NUEVAS PAUTAS A SEGUIR

Una vez firmados los tratados básicos de 10s distintosprocesos de inte-


gracibn, lo que cuenta para evaluarlos son sus objetivos, No constitu-
yen propiamente una matriz tebrica, pero no son del todo ajenos a la
teoh puesto que constituyen una idsabcidn dd desarrollo que se pre-
tende alcmmr. En todo caso, tanto los objetivos como los postulados
teóricos deberán tenerse en cuenta en los siguientes capituIos, a Fin de
apreciar q d consiguieron las países de lo que se propusieron.
La característica de los tratados de integracidn centroamericana
fue su absoluto pragmatisrno. Tanto el Tratado Multilateral de Libre
Comercio e Integracidn Econ6mica Centroamericana (1 958) como el
Tratado General de Integracihn Econdmica Centroamericana (1960)
se limitaron a asentar el compromiso de constituir una zona de libre
comercio y una unión aduanera. La normativa de esos tratados gira
en torno a ese compromiso.
El tratado que instituyd la A L U C tiene por objeto especifico es-
tablecer una zona de libre comercio, pero en el texto del instrumento
hay también referencias a otros objetivos, como son "promover la pro-
gresiva complementacihn de las economias de los paises de la zona"
(articulo 10); "procurar, en la medida de lo posible, armonizar [. . .]
sus regímenes de importación y exportacibn, así como los tratsimien-
tos aplicables a los capitales, bienes y servicios procedentes de fuera
de Ia zona" (articulo 15); "realizar esfuerzos m el sentido de pramo-
ver una gradual y creciente coordinacidn de las perspectivas políticas
de industrializaci6n. . ." (articulo 16); "coordinar sus políticas de de-
sarro110 agrícola y de intercambio de productos agropecuarios, con eI
objeto de lograr el mejor aprovechamiento de sus recursos naturales,
elevar el nivel de vida de la poblacidn rural y garantizar el abasteci-
miento normal en beneficio de los consumidores" (articulo 27). Ade-
m8s se incluyeron en e1 Tratado "Medidas en favor de paises de menor
desarrollo económico relativo" (capitulo ~ 1 1 1 ) .
En cuanto al Grupo Andino, el texto constitutivo que interesa cm
nocer con fines de evaluacidn es el texto original del Acuerdo de Car-
tagena. suscrito en 1969, el cual fue modificado por e1 Protocolo de
Quito (Dwisibn 217) en mayo de 1987. En su forma original el Acuer-
do de Cartagena fij6 corno"objetivos promover el desarrollo equili-
brado y arm6nico de los Paises Miembros, acelerar su crecimiento me-
diante la integracidn econdmica, facilitar su participacidn en el proceso
de integracibn previsto en el Tratado de Montevideo y establecer con-
diciones favorables para la conversi611 de la ALALC en un mercado co-
mún, todo ello con la finalidad de procurar un mejoramiento persis-
tente en el nivel de vida de los habitantes de la subregibn" (articulo 1).
A su vez, varios de los mecanismos para alcanzar los anteriores
objetivos generales fijan en cada caso objetivos propios, que por su
naturaleza podria considerarse que lo son igualmente del Acuerdo co-
mo tal. En eI caso de la "Armonizaci6n de las políticas econhmicas
de los planes de desarrollo" (capitulo III), las metas fiadas persiguen
"acelerar el desarrollo econdmico de los paises miembros en condicio-
nes de equidad", "incrementar la generacidn de ocupacidn", "mejo-
rar la posicibn de los paises miembros y de la subregidn f . . .] [en] el
comercio exterior"; "superar los problemas de infraestructura que li-
mitan el desarro110 econ6mico"; "reducir las diferencias de desarrollo
existentes entre los países miembros"; y "lograr un mejor aprovecha-
miento de los progmw científicos y tecnaIQgicosy fomentar la inves-
tigación de estos e a m p " (arti'culo 25).
Por su parte, la "Progrmd6n industrial" (capitulo IV), persi-
gue tambih como objetivo "la Bistribucibn equitativa de beneficios",
y ad& conseguirk "expansión. a p i a i h c i 6 n y diversificaci6nde
Iri produccidn industrid"; "d -o ap~ovechamimtode los recur-
s<#i disponibles en el área"; "el mejodento de la productividad y
la uWwi&ne f m de los factores productivos" (artículo 32).
El "Progriuna de libemcih" (capituio v) tiene como objetivo mar
una zona de übre comerdo. EI'"R@en agropccuario" (capitulo WI)
fija como objetivos "ei mejoramiento dd nivel dc vida de la poblacidn
d"; 'W incremento de la prsducci6n y de ia productividad" y "la
e8pcci&d6nv*; "fa wtitucidn de importaciones y la divenifidón
y d aumento de hs exportaciones"; y "el abastedmkntodel m d o
subregionai'"(artdo 69).
El ''Régimen especial para Bolivia y kwdor" Capitulo WII) tip.
ne objetivo impiídto que ambos países superen su atraso relati-
vo, lo que esta en comonancia con eI objetivo varias veces reiterado
en el Acuerdo de ~~ un ~ l l conoequidad.
BI tratado que c m la Comunidad del Caribe (CIuicom) estable-
ce en su artículo 4 d objetivo de "la i n t e d d n de los Estados Miem-
bros a mvés del tstriblechientu de uu &@ten de Mercado Común*',
el cual tiene los objetivo5 siguiente: "el fortakcimimto, la coordina-
cidn y la reguhciQnde lois relaciones econdmicas y comemala entre
los &&das Miembros, en orden a promover su acelerado, moaioso
y equiübdo desamIlo"; "h #n sostenida y la integxacidncoa-
tinua de actividades econ&miw,cuyos beneficios dehen ser euuitati-
..
vamate ~ompaaidos. ";"ia obtencidtt de mayor M e p d m c i a
n d n b y efectividadde los Estados Miembros en su reW6n oon otros
.
Estad=. ." Dichas tres objetivos se e n d a n nuwame~teen el arti-
culo 3 de1anexo CMtratado que estabicce d M d o Comh del Carik.
El. d a d o 4 de1Tratado asienta ademb los siguientes objetivos:
"L o o o r ~ 6 de n ias poiíticas exteriores de los Estados Miembros"
y "la coopgaci6n funcional". Esta iütirna persigue fa eficiente opera-
cibn de Jgunos servicios comunes, mi como el d e m d I o s d a l , cul-
tural y tecnol6gjco y el entmdhitnfo entre los pueblas.
La Caricorn tiene aspectos singulares que no se puede pasar por
al@, ya que mn h mpresi6n de un trasfondo histdrico y social que
na se encuentra ea los otros acuerdos. Además de la wopmcidn fw
cional, que en el W b e time expresiow imtituciodes muy origina-
les, encontramos una dimensibn operativa igualmente original: la coor-
dinación de las políticas exteriores (dimensidn esencialmente poliiica,
de Ia mayor trascendencia, pues ataíle por excelencia al ejercicio de la
soberania de los Estados).
Los mismos planos de cooperacidn tiene la Organizaci61-1de Esta-
dos del Caribe Orientai (subconjunto dentro de la Caricom), pero el
Tratado de Basseterre, que dio origen a la o~co, incluye ademas dis-
posiciones sobre defensa y seguridad.
Lo anterior hace pensar que en los Estados del Caribe, si bien sub-
siste como fundamento tedrico de su integracidn lo que es comiin a
los otros acuerdos, hay ademhs otras motivaciones profundas para su
vinculacidn. Se ha dicho, a este respecto, que:
las raices de la Comunidad del Caribe no están arraigadas en
doctrinas de economia integracionista. La Comunidad de1 Ca-
ribe no es s610 d producto de Ia planificacihn econdmica re-
gional. SmsibIe como es a las realidades econbrnicas y politi-
cas del mundo de Ia posguerra, el regionalismo caribeno es la
consecuencia de más de 300 aiios de parentesco antillano: el
capricho de la historia política y socioecondmicade un pueblo
trasplantado desde la cuaI esta evolucionando una identidad
caribeiia. .
Por su parte, LIoyd Searwar ha dicho que hay en el mundo Esta-
dos que contienen dentro de sus fronteras a varias naciones, en tanto
que "la Comunidad del Caribe es un ejemplo de una nacidn dividida
por el mar en varios Estados. Por lo tanto, se puede considerar que
el movimiento de integracihn, a d e d s de sus objetivos específicos, ofre-
ce un mecanismo para la expresión de una nacionalidad
Hay, por tanto, de acuerdo con las anteriores reflexiones, una ct-
ra evidencia de que el Caribe presenta rasgos diferenciales con el resto
de América Latina, y ello imprime a su proceso de integración caracte-
rísticas propias. Si lo anterior no fuera suficiente, bastaría como dife-
rencia sustanciaI, que torna más complejo y dificil el proceso, la insu-
laridad de los paises del Caribe y su reducida dimensidn territorial. Lo
que hace mas imperiosa su integración es, al mismo tiempo, su princi-
pal obstáculo.
' The Caribbean Communiry in the 19805. Reporr by 0 group of Caribbean ex-
perfs, Georgetown, The Caribbean Community Secretariat. s.f.. p. 1.
32 Lloyd Searwar. "La Comunidad del Caribe". Integrucidn Iarinwmeric~na,niim .
l i l , Buenos Aires, 1987
TERCERA PARTE
8
LO PROPUESTO Y US CONSEGUIDO
(ALALC, MCCA, CARICOM)

~ Q u dse mmiguid de lo que se propusieron los pases u suscribir sus


respectivos acuerdos de integracibn?. .. La bibliografíasobre e1 parti-
cular es profusa; rica en detalIes en muchos casos, y alguruis vexs de
excelente calidad &tia. Lo que se intentará hacer a partir de este
capitulo a un balance de rabdones. Se a d b r h solamente Iosas
pectos gue parecen esenciales de cada experiencia, sh ceder a la tenta-
ción de abordar los innumerabia hechos y detalles que convocan h
.
atenci6n del analista. De lo descriptiva, lo indispensable,
.
mantener la comunid6n con el lector no a p e d x d o sino
no sblo para
para contar con una base analítica que permita, a quien asi lo desee,
extraer condwiones t e d r i m t e generahables.
No obstante ia simüitud de algunos objetivos b h h s de los d h h -
tos aquemas de integracidn, los resultados fueron bastante diferentes
debido a causas puramente internas de cada esquema. Sin embargo,
al considerar la natur- política, econhim o &al de esas causas,
es fMI advertir que tienen afddad entre si. Más di8 & las dlferen-
das, todos las países latincramericmos timen una genética muy simi-
lar. La historia es el presente de cada sociedad. Por ello, en el caso
de la Caricum, por tratarse de economhs sumamente a b h , de pa-
sado colonid reciente, los factoreg mtmtos tuvieron una influencia ma-
yor en la integracidn que en Ios otros procesos.
ribripb
w-4
&AE: NO SE PREFIRIERON LAS PREFERENCIAS biWaiir
u
Independientemente de otras objetivos i d t o s en el Traíado de Mon-
tevideo de 1W , la liberacidn comercial es el objetivo que mejor carac-
teriza a la Asockcidn Latinoamericana de Libre Comercio; es su expe-
riencia central, la que concurren todas las demás.
La liberacibn comercial w la ALALC, cuando menos para lo esen-
cial del comercio r d p m , se previd aI-la wi un plazo de 12 años,
contados a mtir de la entrada en vigencia del Tratado de Montevideo
el 1 de junio de 1%1.
De conformidad con el Tratado las Partes Contratantesdebían eii-
minar completamente los derechos arandarios y cualquier otro recar-
go de efecto equivalente que afectara el comercio intrazonal de los pro-
ductos incluidos en una Lista corndn. Además, las Partes quedaron
'. obligadas por el Tratado a concederse reducciones de gravámenes me-
I diante negociaciones anuales producto por producto. Las concesiones
pasadan a integrar las lbfm nacionaIes.
La desgravacidn del intercambio ganó terreno con rapidez sola-
mente los primeros años de vigencia del Tratado. Del total de IO 869
concesiones otorgadas entre 1962 y 1969, el 70% fue otorgado en los
dos primeros riaos.1 En vista del retraso con que marchaban las n e w
ciaaoow, y ante la evidencia de que no se podría cumpür el plazo pre-
visto para la ehinaci6n de los jyavámen~c,en 1%9 se suscribilr el Pro-
tocolo de Caracas, mediante el cual se apl& por siete años m á s (hasta
''
el 31 de diciembre de 1980) el perfeccionamiento de la zona de libre

to, los *
comercio. El aphmiento no modificó en nada la situación; por tan-
decidierw abandonar definitivamente los compromisos
que habian asumido, y a tal efecto suscribieron el Tratado de Monte-
video de 1980, que no establece plazos para la desgravaci6n del comer-
cio intrazonal. , n'ty ipt?lai .di uiw
. De la Lista mmÚn sólo se negoci6 d primer'tratno,cbmpPndiente
aJ primer W o de v & d a del Tratado de Montevideo, pro el acuerdo
a que se llegó nunca entr6 en vigor. Tan decepcionante resultado se
debió, en gran m e , a las diferencias de productividad agricola entre
ios países. De conformidad con el Tratado de Montevideo, la Lista co-
mún debía estar constituida por productos cuya piwticipacibn en el va-
lor gIobai del comercio intrazonal danzara, al menos, los porcentajes
predeterminados por el Tratado (25% en el primer trienio; SO% en el
I
segundo, y así sucesivamente), pero para cumplir esta disposicibn se
tenia que incluir a los productos agrícolas en el valor global del inter-
cambio. El problema radicaba entonces en ia enorme dis- de p m
cios entre las Partes Contratantes. Un estudio realizado a fines de los
sesenta reve16 que los precios del arroz, e1 maíz, el frijol negro y el tri-
go d b a n , en cada caso, entre dos, tres y hasta más de cinco veces
de un país a otros?

ü s t j m c h ha% con base en INTAL. Elprmmo de inlegmddri m A m t k a La-


tina, 196%-1971, Bumos Aires, 1972, p. 6.
J a d m Schatan. U ~ W t w hm t i n m m y Bo intqmdh. de Chi-
le, 1%0, cicado ea MAL.El proceso de integmUn. . . . Im1971. p. 10.
La Lista común implicaba un mmbio & situacidn m m m m t c drás
tico en el caso de los productm agngncolas, pues IaQ diferencias de pre
cios no obedecian exclusivamente a distintos aiveIes de eficiencia en
la praducci6n. Como se indica en la obra citada, las difererecias no po-
dan "atribuirse solamente a factores de orden eco16gim de carácter
técnica. Hay razones de naturaleza no agnagncoIa que contribuyen a ex-
plicar el fenómeno. Eritre ellas se destaca con singular importancia la
política mbiaria y de comercio exterior de los distintos En
labasedeambosaslpecto~semcuentrauriadeterminadaestniaurap
ductiva, que no se puede modificar aI antojo.
Idealmente la exclusidn del mercado de los productores menos com-
petitivos hubiera convenido a todos los paises, incluidos los de más baja
productividad, que habrían obtenido los granos básicos de Ias zonas
productoras de m& bajo precio. Sin embargo, nhdn gobierna de los
p a i w menos dicienm estaba en pwicidn de awqtar la e1imin;acidncom-
pleta y de una sola vez de los derechos arancelarios, pues se hubiera
desquiciada la produccidn agrícola de esoa paises, con graves repercu-
siones sociales.
Las preferencias arancelarias se utilizaron sobre tado para In ex-
pansidn de las exportaciones de productos industrides, pero con has-
tante cautela. En general, se tendib a proteger la industria local esta-
blecida, lo que expiica que d mayor nimero de concesionesen Ias listas
nacionales se refiera a productos que los países otorganta no produ-
cían. Esto dio como raultado que la negociacibn de las btas aaciona-
les desembocara muy pronto en un caIlejj6n sin salida, pues raras veces
el país que obtenia una concesibn podía otorgar en contrapartida pre-
ferencias arancelarias en relacidn coa productos que no producia.
Como era de esperar, la principal renuencia a negociar listas na-
cionales la exhibieron los paises de tamaño intermedia y, en particu-
lar, los de menor desarrolio. Se pr~scnt6,en consecuencia, una situa-
cidn contradictoria: dichos paises espaban de los de mayor dearrollo
la oportunidad de ingmar a sus mercsldos, lo que 1s pwnitiria insta-
Iar nuevas industrias, o ampIiar Ias existentes. En Ia prMca, sin em-
bargo, &as industrias ya estaban operando en los paises & mayor d a
sarrollo, en razún de su m8s alto grado de industrililizacibu, de modo
que por su parte había poca disposiciiin a otorgar las concesiones di-
citadas. A Ia inversa, los paises de menor desarrollo tenían un ampIio
espectro de concesiones a otorgar, pero su otorgamiento implicaba ce-
rrar la posibilidad de industrializarse.
Loc. cit.
La experiencia de la ALALC revela que en muchos mws las prefe-
rencias a r a a w l h no fueron aprovechadas por los paists que las so-
licitaron. A menub la m a n i f d b n de int& en una concesi6n m
fue acurnpaiiaáa par las inversiones en industrias nuevas a la ampüa-
cióm de la capacidadexportadora de las existentes. 0 bien, la preferen-
cia no fue suficiente para inducir las iriversiones en el pis que &uva
la concesih. En tales casos la reduccidn de los gravbenes fue apro-
vechada por países que no la habfan solicitado, pero que tenían más
capacidadindustrial insdada, más recursos disponibles y una dase em-
presarial más madura que supo aprovechar las oportunidades de in-
versibu y aportacidn.
AlpadmmelasdegociaEimes paralibemeloomercioseevidencid
en la ALA= un interés d e n t e por los muwabs de mmpkmwitacidn
Updzatrial,Los acuerdos eran un mecanismo auxiliar dd programa de
libermidn cornerciak permitían incorporar al programa productos que
no habian sido negociados, y las concesionesotorgadas no estaban su-
jetas a la aplicacibn de la chsula de la nacibn m& favorecida. Esto
iütimo no se entendi6 siempre así; en virtud de la Resolucihn 15 (1) las
concesiones otorgadas mediante acuerdos de complementacidn indus-
triJ debian incorporarse en las listas nacionales con cuActer irrevoca-
ble, lo que dedentaba la suscripcidri de ias acuerdos. En vista de ello
se apiprobh la Resolucidn 99 (rv) que corisagrb el principio de la excfu-
sividad de1 beneficio de las concesioats en favor de los suscriptores de
los acuerdos. Conformea la Wesoluci6n, los beneficios &lo eran ex-
terisibles en forma aatomdtiea a 10s paises de menor desarrollo (Baü-
via, Ecxiadur y Paraguay). Los restantes países no participantes en los
acuMdos debfan otorgar una compcnsaci6n adecuada si aspiraban a
compartir el beneficio de las franquicias pactadas, lo cual, a juzgar por
la infmmacibn disponible, parece que no ocurrib en ningún caso.
Entre 1962 y 1970 se suscribieron 16 acuerdas de complementa-
cibn industrid, de los cuales casi la mitad (siete de ellos) % pactaron
en 1970. El balance de su apliceicibn es Insatisfactorio. Un autor de am-
plia experiencia en integracidn econbmica apuntd, como conclusi&n,
lo siguiente: " . . .los acuerdos de complementaci6n industrial, a pesar
de' ser numerosos, son limitados en su alcance comercial, favoreciendo
casi exelusívamente los intereses de algunas empresas multinaciotades.
Es cierto que alguna de ellas aiin no han agotado sus promesas, pero
las cifras son d~epciunantes."~
R6rnulo Almeydi. -~efr&one~ sobre fa integmcidn latirioamerirana (EKE
PAL/L.~~ ~ ) .p. 14.
19%0.
PESE A TODO. LA ALALC ABRIÓ BRECHA

En d caso de la ALAIX: lo r e a l i d o dist6 mucho de lo propuesto. En


pos del objetivo de constituir una zona de libre comercio la ALALC
avanz6 menos que cualquier otro aquema de Ambica Latina y el Ca-
ribe. Sin embargo, me6 condiciones (politicas e instituciQnaIcs) pan
vincular más a los miembros y generar entre ellos corrientes co-
merciales basta entonces incxistentes o de mstgnitud mayor d o 6-
tas ya existian. Hay hechos que asi lo indican.
En primtr lugar, el notable crecimiento del comerdo intramgio-
nai en el w o d o comprendido entre 1%1, a00 m que entr6 en vigor
el Tratado de Montevideo, y 1980, año iniciai del periodo en que b
crisis acon6mica daquicid las condiciona de evolución de todas las
economias latinoamerianas.A precios comknks, 1s wrportaciones h-
trmgionales tuvieron en 1%1 un valor total de 487 millona de &la-
res, en tanto que en 1980 h n m o n un total de 10 927
El ritmo de crecimiento deJ comercio intrarregionai fucc m b intw-
so que el del comercio con cl resto del mundo. A consecuencia de ello
las exportaciones i r i t r m p i d e s , que en 1961 constituyeron ei 7% de
la exportacidn total de h U C , en 1980 tuvieron un coeficiente de
participacidn del 14 por
Lo anterior tiene c o n f i d o n e s individuales ea cada uno de los
paises: en todos ellos, sin excepcidn, aunque con porcentajes de parti-
cipacidn de distinta magnitud, su intercambio dentro de la ALALC cum-
tituyd una proporcidn mayor de1 comercio totd a partir de h vigencia
del Tratado de Montevideo. Para los paises m& desmIIados (Méxi-
co, Brasil y Argentina), las exportaciones intrarregionales llegaron a
constituir en 1980 el 4, el 12 y el 20%, respectivamente, de su exporta-
cidn total. Y para los países ecor16micamente más rezagados (Ecua-
dor, Bolivia y Paraguay), los niveles de participacidn fueron, respecti-
vamente, 12, 28 y 48% de sus exportaciones totales.'
A juicio de la Secretaría General, el Tratado de Montevideo dio
origen a un activo proceso de "desviacidn de comercio", "que podría
explicar hasta el 61Va de las importaciones adicionales del periodoH.*

Secretaria General de la ALADI. Evolucidn y esIrurTu~dd intercambio comer-


cial de los paises que integran la ALADI. 1952-1980, (~mnt=/Estudio 5), 1983. cua-
dro l , pg. 11.
lbid., p. 5.
' Ibid., p. 20.
8 Ibid., p. 5 .
Creemos, sin embargo, que por el solo hecho de que se sustituyeron
importaciona no puede afirmarse que ci nuevo comercio entre Ios
miembros de la A~ALCcaiga nece%ariamentedentro de la categoría de
"desviaci&nde comercio", pues, siridu sensrr, sóIo podrIa b m tal
aímmddn si en todos los asos se hubiera sustituido fuentes de costa
menor p r m fuente daim de la AW de costo m8s dto.
i3n el s u p w o de que así hubiera &do, es indudable que en
el curso de ios años se ganó eficiencia y productividad en diversas ra-
mas, lo que posteriormente ha permitida aumentar las exportaciones
aI resto del mundo.
La formaci6n de la ULC dio lugar también a un cambio m&-
tativo~enla~psici6a.dddo~onal:entanto
que en M2 los productos industda wnstituyeron sofamente el 10%
del intercambio, en 1980 su pdcipaddn se ekvd a 4 3 8 , la que con-
trasta con el 112% que se colocó en los mercados dd resto del mun-
do.' Lo anterior se basa en ea WficaEihn del comercio redonal en
gwA> pandes categoriaai (alimentos, materias primas agr£colas,com-
M b b , m h m k y d a ,rnanufactums y m clasifmda~),que. des-
glosa & las manufacturas dgums productos de origen agrícola y mi-
n d con cierio grado de trmformaci6n. Otrag fuentes, en cambio,
agrupan el comercio $610en dos grandes categorías {mwmsmturafes
y manufacturas) y, en cansecuencia. la participacidn de los productos
induWw1 en el comercio intran&ona¡ alcanza en 1980 al 50% del
total, y ias ventas d resto del mundo el 18 por dcnta.to
Se trata, indudablemente, de d t a d o s altamente &tivos, que
tienen como c~níraparkdos hecha de indole negativa: la Ata comen-
k~h~1~~delcomeraOdentrodelaALALC,que~ti~u
evidencia dei bajo nivel de integracidn de1conjunto de las @es míem-
b m , y la creciente *da de importancia del "comercio negociado"',
es d e . del comercio de pdudlos sujetos a un tratamiento preferen-
cial dentro de la ALALC.
En manto a lo primero, se comprueba que en la mayor parte de los
pdmi un porcentaje muy dwado de hs expo&ones inmegiom-
ks E concentra en dos o tres m m d m dc destino. En 1980 Argelltina
conc.cntrdun poco más de la mitadde sus exportaciones intrarregiona-
les en S610 dos país& (BrasiI y Chile); Brasil h t i n d el 58% & sus ex-
portaciones intrazonales a $610tres paises ( A r g a Colombia
~ y M6
xico); por su parte, Chile col& el 65% de sus exportaciones
intrarregiondes en apenas dos países (Argentina y Brasil)." Similares
patrones de concentraci6n tienen t d o s los dan& p k , aon ex-
ci6n de Peni que tiene un patrbn relativamente más diversiiicado.
Por lo que toca a la participación del "comercio negdado", Ia
informacibn disponible indica que, a consecuencia del estancamiento
de la negociaciba de las listas nacionales y de la lista comiui, el comer-
cio negociado perdió importancia dentro del comercio intrmegional.
Vistas las m a s desde el ángulo de las importaciones se comprueba que
las que se realizaron bajo esquemas preferencialescayeron de un pun-
to maximo del 89% en 1966 a sólo 4 3 1 en 1978.Ia
Las productos negociada tuvieron siempre una participaci611mi-
noritaria en las importaciones intrarregiomk de Bolivia, Paraguay y
Venezuela. Por el contrario, todavía a fines de los &os setenta las im-
portaciones intmregionales da Brasil que gozaban de un tratamiento
preferencial constituían el N%,aproximadamente.
La expiicaci6n del incremento del c o d o no negociado parece
encontrarse en el comercio entre Argentina y Brasil, Ia mayor parte
del cual se realiza al mugen do las posiciones negociadas.13 La expli-
caci6n de lo anterior parece ser que ambos paises cuentan con una m-
nomia más competitiva y mecanismos más eficientes de pmmocibn de
exportaciones, gracias a lo cual han podido prescindir del engorroso
procedimiento de la negociacihn de preferencias comercides cuando
los arandes no han tenido una ftura prohibitiva.
Una explicacidn m8s de fondo, que isvolucra el intercambio entre
los dos paises mencionados, es que una vez que se incrementa el c+
mercio, gracias al tratamiento preferencial, los costos de transporte y
de comunicaciones se reducen y se multiplican los canala de merca-
deo, para todos los productos y no sbio para los negwiados. "Si es
.
cierta esta hip6tesis [ , .) k graduai phdida de importancia de los me-
canismos preferenciales dentro de1 comercio intrarregional podria to-
marse como una señal de su éxito y no de su fracaso."14A primera
vista esta condusidn de la Secretaria General de la ALAW podría ser

" Jbid., p. 9.
12 General de la ALADI, op.c¡i., fuadro 9, p. 211.
l3R. AmeyL. op. cit.. cuadro 2, p. 13.
l4Saa- General de la U , op.d.,p. 29.
xeptabie, pero quiz$s lo anterior s6Ia seri cierto para uaa parte del
comercio, y quda por tstabkcer si lo es para todo el intercambio. Por
de pronto, hasta donde sabemos, no hay base para generalizar.

UN.:&XITONO PREVISTO

intimamente vincuhda a los importaa2~logros de la AWC en el in-


termmbio comercid esta un mecanismo no previsto en ei Tratado de
Montevideo: el mecanismo de pagos y cr&iro recíprocas, cuya opera-
ci6n faciiitd el intercambio de modo muy significativo. Por eUa, aun-
que en este cetso no se hará referencia a la r e ~ i z a c i ~de
n un milnciata
del Tratado, es impartante hacer un breve mentaria sobre el par-
ticular.
Desde que se inicid el pmmsa de integraí6tl de la ALAL& fue evi-
dente que era necesariom t a r con instrumentos apropiados de mpe-
raci6n fiiirnciwa. El primer objetiva defmido fue Ia introduccidn de
mecanismos que facilitaran 1- pagos originados en d comercio intra-
rregional. Había pmupacibn por el efecto que p&a tener en eI in-
tercambio la precaria, o en todo caso insuficiente, liquidez internacio-
nal de algunos paises. Era irrdisperrsable, por corisiguieme, un
mecanismo que redujera sumncjdmente el empleo de divisas conver-
tibles. Había interb tnbikn m contar con un mecontma de financia-
miente & corto y mediano p l w para e1 comercie intrazond.
La Remlucídn 33 del Gamite Ejecutivo Permanente d en mayo
de 1963 la Comisidn Asesora de Asuntos Mondadas, que tenia carac-
rer tkaico, y m& tarde, mediante la Resolución 101 & k Conferencia
de las Partes Contratantes, se G& en diciembre de 1%4 un Brgano con
capacidad de decisihn: el Consejo de Política Financiera g Monetaria,
integrado por las m& altas autoridades de los bancos centrales de los
países miembros.
G r h a la labor de ambos organismos se Ilegúy finalmente, a la
concrecidn de un mecanismo rnultilateral de cornpmSan6n de pagos
conjuntamente con un sistema de criditos recíprocos. La segunda reu-
nión del Consejo de Politica Financiera y Monetaria acordó crear di-
cho mecanismo, a cuyo efecto se suscribid e1 Acuerdo de pagos y cré-
ditos rec@mos, conocido usuaimente como "Acuerdo de México",
en septiembre de 1196.
Posteriormente, con motivo de Ia 5a. reunidn del Consejo en sep-
tiembre de 1969, se suscribid el Acuerdo MulriIa&rnl de A p o y ~para
Atenuar D@$ciencia~ Transitoriasde Liquidez, mejor conocida como
"Acuerdo de Santo Domingo". Anta de mibar a Ia crisis de los &en-
ta, en 1976, se aprobd también la creacidn del Srrlema de Garanth
para la Aceptacibn Bancaria Latinoamericana. Con esto se compIet6
un ciclo creativo de la cooperacidn financiera en Ia ALALc, que ha te-
nido csntiauaudn en ei m m de la Asociacidn Latinoamericana de
Integrxidn (ALADI) en los aAos ochenta.
La importancia del mecanismo de pagos de las trarisaccionwi in-
trazonales puede apreciarse a1 considerar que en el periodo 1%6-1980
el monto de las operaciones de pagos cursadas a mv6 dei mecanismo
ascendió a 46 039 minones de dblares. Como el valor total de las im-
portaciones inrrazondes fue de 54 216 millones de dblara, elio siw-
ca que el 85% de los pagos originados por el comercio fue c m & a
través del "Acuerdo de MQcico", y los paises miembros necesitaron
hacer uso de ddlares y otras divisas convertibles sblo por un totd de
8 177 milIones de dblares (15% del valor del comercio intrazonal).
Al considerar el caso de cada país la importancia de1 mecanismo
de pagos resalta aiin m&, pues algunos países miembros tienen grados
de compensaci6n casi perfectos. Tales son los casos, por ejemplo, de
Brasil que cursd al mecanismo de cornperis$ci&ne1 91% de su comer-
cio intrazod; Argentina y Uruguay, el 98%, y ChiIe. el 99%. Muy
cerca de tstos se encuentran Paraguay y Perú, con un nivel de com-
pensacidn del 88 y 89%, respectivamente.
En resumen, la coogeracihn fmciera en la ALALC constituy6 un
éxito muy signficativo y sin lugar a dudas facilitd la expansi611del co-
mercio intrazond. Con todh seguridad dicho comercio hubiera alcan-
zado vaiores m8s reducidos si los pagos se hubieran tenido que hacer
en su todidad en divisas convertibles, como lo pretendi6 el Fondo Mo-
netario Internacional en 10s orígenes de la ALALC.

LA AGRICULTURA, UN OBSTACULO INSALVABLE


Dos mandatos expresos de gran trascendencia contenía d Tratado de
Montevideo de 19M): el relativo al desarrollo e intercambio agrfcolas
y cI del tratamiento a los paises de menor desarrollo relativo. Este iIlti-
mo se considerar&en el capitulo 10.
En cuanto a lo primero, el capitulo VII del Tratado contenía "Dis-
posiciones Especiales sobre Agricultura", segdn Ias cual= "Las Par-
tes Contratantes procurarán coordinar sus politicas de daarrollo agrf-
cola y de intercambio de productos agropecuarim. .." (articuio 27).
E1 balance de la ~ w u xtiene: en &te aspecto resultados negritivos: no
1-6 lo que se propuso.
Bn el mde las negwkciontspara la firma de1 Tratada se perfi-
laron dos &ciona contrapuestas: una pmtuhba el libre comercio de
los productosa g r o ~ o sen, tanto que 18 otra considerabahnposi-
ble un libre intercambio, debido a las considerables diferencias entre
los wctorcs agrícolas d o n a l a y la importancia especial que r d n
GieTCos productos para aigunos países en particular.
Las dismsicionesdel capituIo vi1 constituyen una transacci6n en-
tre esas posiciones: por una parte, el artículo 27 ya citado es ambicioso
(coordinar poiíticas de dmarr0110 e intercambio de productos agro*
cumuiosb y a tsil efecto, adicionahate a los instrumentos & multila-
terdkuibn del libre comercio, d artículo 29 autorbaba la suscripcibn
de acuerdos entre dos a m8s p a k para cubrir sus déficit de produc-
cibn nacional. En taf caso,las Partes C~ntratantesdebían dar "priori-
dad a los g r d u c t ~ originarios
s de los territorios de otm Partes Can-
tratantes en condiciona normales de competencia*tomando siempre
en comideraci.6n las corrientes tradicionalesdel comercio intrazonal".
Esto último par- ser una referencia a Brasii y Argentina, que tuvi-
tes de la d d n de Iri W C rdkaban Ia mayor parte del comercio
intrazond de productos agropcuarias.
Como contraparte de las disposiuones anteriores, el articulo 28 es-
tablecía una clAusuia de salvaguardia d auto* a los paises a "limi-
tar ias importaciones a 10 necesario para cubrir los déficit de produc-
cidn interna" y a "nivelar los precios del producto Unportado a los
del producto nacionat". La anterior se apiicaba a tos productos agro-
ptuiwos ya incorporados ai programa de liberacidn, pero cuya irn-
portancia para Ia eeonomia de un país fuera muy considerable. En to-
do caso, se deda en el citado articulo, las restricciones no deblan tener
por consecuencia el estimulo de la produccihn ineficiente.
En Ios primeros años de vida de la RLALC se negocio la casi tota-
lidad de los productos agropmuarios, pero la regla general fue que los
países x acogieran a la cláusula de salvaguardia del articulo 28. "En
la primera negociacidn multilateral, por ejemplo, casi el 40% de los
productos del sector (que fueron) negociados. lo fum~n con aquelia
reserva, y en el caso de algunos países esta protección preventiva cubre
del 50 al 100% de ios productos negociado^."'^
Más tarde, cuando se discutid el primer tramo de la iista comiin,
se 1Ieg6 a la conclusibn de que no era posible incorporar al libre m-
mercio los productos agropecuarios, y se decidib auto* a las Partes
Contratantes oi que preservaran de la competencia sus principie pro-
ducciones agrícolas, incluso aún después de que terminara el plazo fi-
jado por el Tratado de Montevideo para perfeccionar la zona de libre
comercio, y hasta tanto se adidoptarau nomas regulatorias del comer-
cio agrfc~lil.Las oportunidades posteriores en que se con& el asun-
to (tanta a nivel politia como técnico}, no modiflcafon Ia situaci6n.
El capitulo WI del Tratado no se pudo aplicar en la prilctica. El com-
ponente agrícola del comercio dentro de h A L m fue resultado de la
utilhcidn de otros mecanismos de Iiberhbn comercial.

La meta fijada por el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Inte-


gracidn Eaon6mia Centroamericana, suscrito en 1958, fue "COI&-
tuir, tan pronto como las condiciones sean propicias, una unión adua-
nera entre sus territorios" y, a tal efecto, los Estados contratantes
acordaron "establecer un régimen de libre intercambio", a p e r f d o -
nar en diez años- Por su parte, el Tratado General de Integracidn Eco-
n 6 m b C k m d c a n a , suscrito en 1960, dedatrt en su articulo 1 que:
"Los Estados contratantes acuerdan establecer entre d o s un mercado
común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco
&os. Se comprometen además a constituir una uni6n aduanera entre
SUS temtorios."
La redmi611de1 articulo i del Tratado General es imprecisa. Al
parecer, mercado común y unibn aduanera constituyen dos metas di-
ferentes e independientes; la segunda a alcanzarse despub de consti-
tuir el mercado wmiin. Esta interpretacibn se afirma en el hecho de
que el Tratado indica claramente que ademds de establecer el mercado
común se constituir&una uniba aduanera.
Sin embargo, el texto del articulo 11 lleva a una conclusibn dife-
rente, d asentar que: "Para los fines del articulo anterior las Partes
Contratantes se comprometen a perfeccionar una zona centroamerh-
na de libre comercio en un plazo de cinco años y a adoptar un arancel
centroamericano uniforme en los términos del Convenio Centroameri-
cano sobre Equiparacidn de Gravhenes a la fmportacidn." Resulta
entonces que para alcanzar los fines definidos en el arti'cuio primero
(establecer el mercado c o m h y constituir una unión aduanera), los Es-
tados centroamericanosse comprometieron a acamar e1 libre comer-
cio y a darle uniformidad a los derechos de aduana aplicables a terce-
ros paises; pero ambos elementos son los que definen una unión
aduanera, conforme a la defrnidhn, universdmente aceptada, del ar-
ticulo M I V del GA'ZT.
Las imprecisiones comentadas tienen, d parecer, una explicacidn:
la forma precipitada en que se suscribid d Tratado General. A1 inter-
venir Estados Unidos en el proceso de integmcidn se f o d el paso pa-
ra suscribir sin demora un nuevo convenio, distinto del Tratado Mdti-
lateraf, que satisficiera 10s requerimientos atadounidenses. El nuevo
instrumento (el Tratado de Asociacibn Econ6mica) lo suscribieran en
febrero de 1960 solamente Guatemala, E1 Salvador y Honduras; se ex-
cluyd, por tanto, a 10s otros dos signatarios del Tratado Multilateral,
y también a la AL, que tan activo papeI venia desempefhndo en
el prrioeso de integracidn. Ante tal situacihn, los dos países excluidos,
juntamente con la CBPAL,aceleraron Ia suscripci6n de un tercer con-
venio b h , el Tratado General. A fm de quedar bien con tados y
con todo, el Ariícuio -1 del Tratado General dispone que su vigencia
no afecta la del Multilateral ni Ia del de M a c i b n Econbmica, los
cuales se aplicarán en todo aquello que no esté considerado en el Tra-
tado General. De lo anterior se desprende que para hacer un balance
de fo que d MCCA se propuso y realid, debe tenerse en cuenta los tres
convenios básicos mencionados.
Tanto en el Tratado M u I W d como en el General, los Estados
centroamericanos se comprometieron a egtablem entre sus territorios
una zona de Iibre comercio, y a adoptar un arancel externo uniforme
aplicable a terceros p a h . En otras palabras, se c o m p r o m ~ o na con-
tituir una Wdn aduanera. El Tratado de Asdacidn Económica tam-
bién se refiere a la unibn aduanera, pero es m& preciso y va más lejos
que los otros dos instrumentos, pues contempla el establecimiento
..
" .de una administrltcibnaduanera común, cuyas recaudaciones se-
rán equitativamente distribuidas entre los Estados signatarios". Ade-
más, mientras el Tratado Multilateral y el Tratado General limitan la
libre moviIidad de tos productos exclusivamente a los que fueran origi-
narios de la mna, las Normas Fundamentales del Tratado de Asocia-
ción Econdmica establecen que "al constituirse la u i ó n aduanera (. .).
habrd libre cimilacibn de mercancias entre los territorios de las Partes
Contratantes sin distincibn de origen, proveniencia o destino. .. " Fi-
nalmente, en consonancia co.. los requerimientos de Estados Unidos,
el Tratado de Asociacibn Bconbmica asen16el compromiso de la Iibre
movilidad, no súlo de los productos, sino tambidn de iw personas y
los capitales. Para td efecto, los tres paises signatarios se comprome-
tieron a mantener la libre convertibilidad de sus monedas y a dar trato
naci~naIa Ias personas y apitdes pracedentes del territorio de cual-
quiera de los otros dos.
Al hacerse el balance de lo propuesto y lo conseguido puede con-
cluirse que en ningún momento se hizo efectiva Ia libre movilidad de
las personas y los capitales, ni tampoco la libre circui&cidnde los p m
ductos importados de teroeros paises. Tampoco se establecid la admi-
nistración aduanera común, ni se dio Ringiui paso en M h n a la re-
caudaci6n comunitaria & las impuestos aduaneros.
En cuanto a la unión aduanera, el MCCA codgui6 Nevar a la p&
tica casi la totalidad de lo que se propuso. El arancel uniforme se da-
bor6 mediante la srismipci6n sucesiva de siete protocolos y e1 Acuerdo
Especial sobre Tejidos de Raybn y otras Fibras Artificiaies o Sint&i-
cas. Honduras no depo&6 los instrumentos de ratificaci60 de tres de
los protocolos, ni el correspondienteal Acuerdo Especial. Para los de-
mlIs paises la equipmddn alcanzó un 98% del universo armceIario
centroamericano. La zona de libre comercio se perfdond, también,
al mismo nive1 en el pIrizo mtablecido por el Tratado General.
El libre cumercio fue favorecido por la creacibn de uno de los ins-
trumentos m& exitoso5 y eficaces del Mercado Común: la C-a de
Cornpensacibn Centroamericana. La ccc no fue establecida por man-
dato de ninguno de los convenios básicos del Mercado Común, pero
esta de tai manera vinculada al comercio intrarregional que es proce-
dente hacer una breve referencia a d a , de igual manera que se hizo
con el Convenio de Pagos y Crdditos Redprocos de la ALALC,
Entre 1952 y 1960 los bancos centrales llevaron a cabo cinco reu-
niones en las que exploraron las posibidades y formas que podna to-
mar la coopracidn monetaria, y entre las ideas que consideraron esta-
ba la compensacidn multilaterai de pagos. El 28 de julio de 1%1 los
bancos centrales suscribieron el Acuerdo de la a m a r a de Camp@nsa-
cidn Cenlmmricaw,con el objeto de "facilitar los pagos y fomen-
tar el uso de las monedas de la regihn en las transacciones intercen-
troamericanas" (articulo 1). Las operaciones de compensaci6n se
reaiizaban cada seis meses, después de lo cual solamente Ios sddas ne- .
tos remanentes se debian cancelar en d6iares u otra moneda de Iibre
convertibiiidad.
En el periodo 1962.1980 el comercio intrarregbd tuvo un raIor
de % 917 miltones de d b h , y las t r d o a e b i c u m en la
~
Cámara ascendieron a 8 027 milloflcs, o sea, d 90% del immmbio.
Lo mkim üustra en forma inobjable ei papel que la C h m a de-
gempleñ6 cn ex Modo para f d t a r b trmsaccionm, pues los p a h
c w t r o a m requirieron
~ muy poca liquidez en d f i k (el 1U% S+
liunente) para fmciar e1 oomcrci~intmnegioriaI.

B1 d c u l o x de1Tratado Gexierd &pone que Iris bancos centraIes de


10s Estados -0s deberán c-ar para evitar 1s m p e d d a -
nes rnomtarku que afecten los t i p s de cambios y para mantener la
I
convertibiWd de las monedas naeiades. En a t e m p o de la coope
d d n hay tanto mhciorteg &tiras a m o pm&itos no aicmzdm.
En el peniodo previo a las ochenta, la canvertibilidad se mantuvo
'' invariablemente. Sin embargo, no @da atribuirsea t e logro a la
peracibn entre los banaamtdes. Fue un resultado natural de hs con-
áiciones en que se desenvolviuonlas economías centroamericanas en
1 ese perido, en abierta contraste can las condiciones p r e d o h t t s
ea 108 aüos ochenta, en Ias cudes fue imposible mantener h Ubre oon-
I
vertibW.
Tampoco sufrieron los p a h i deseguilbrias de b a k m de
~ , s a l ~ ~ e n d o s ~ ~ C o s t a ~ , q u e ~ o t n i d e
I tuacioncg en que el Tratado h e r a i dispone que los bancos centrales
cwperenp r a encontrar sohrciones que salvaguardw el Wmw de li-
I bre comerdo. A a t e res* el pam más importante fue mear en 1969
el Fondo Centroamcriano de ~ t a b ~ c i Monetwh,
ón coa el objeto
I
de a s h k fmderatnente a los ~~ que tuvieran des~quilibriw tcm-
podes de su b h z a de pagos y prevenir tendencias desfavorabks en
su regúnew &idos.
El maw ggg08di6 dditw de estabiicibn a Im bancas centra-
les a fin de f d m Ios ajustes m a a m n 6 m i w hdispm~blesy h a s
ta ia crisis econhica de los uchctltao+ con normalidad, habiéndo-
se mnfdo su dmbistraci6nal Consejo Monetario Centmammicrino
y a su Secle&arfaEjecutiva. Ambos organismos fueron creados d sus-
cribirse en 1964 el A c u d paru el mtubkimdento de la Unidn Morte-
tarta Centroamwicana.
La creacidn del Consejo fue también un avance importiinte: ha
w d t u i d o un medio de hmcambio y fructífera coqmddn entre h
bancos centrales, pwo algunos de sus propdsitos constitutivos, como
a-I IPuniformidad de los sistemas cambhrios o lqpar un &o
grado de uniformidad de las kgisiacione y las condido= rnmeb-
rias, cambiarias y crediticias de los cimco paises, no se Ii-n a COB
cretar.
En el área propiamente de la cooperación fhmciera, el a&do
XVIII del Tratado Generai dispuso la d 6 n del Banco Centroame
riano de Integración Econdmica. En &a materia el propósito m al-
d. El Banco ha operado con éxito desde 1961, y ha m t r i i d o
en forma importante al desarrollo de Ia infrmitnictwacmtroamcrh-
na (carreteras, teiecomunhciones,energia elkhi~ri)y, asimismo, ha
otorgado financiamiento a la industria, la agricultura, la vivienda de
tipo social y el t u r b o .

De lo dicho en d m f o anterior se concluye que el M d o Común


C e n t m e r i a n o ha sido el p x m de integracidn más c x h m de t e
dos los de América Latina y eI Caribe. Fue más Lejos y más rwdo que
ningiin otro. El detenoro vino después, no &lo por k mrnmi causa
que se deterioraron a partir de los ochenta t h los dtmaF q u u m s
(ta crisis econbmica], sino por la concurrencia de crisis @tias suma-
mente graves. Aun s i , por haber conseguido Centmamhim& la to-
talidad de lo que se propuso m el Tratado G m m I , ha m o exhi-
biendo una whesidn (eoonbmica e instituciod)mayor que la de ha
dunás quemas.
La c r d 6 n del Mercado Común qxró un cambio trascendental
en ias relaciones comercida entre los p a b miembros. En 1958, al
mrscribhc el Tratado Multüatcd, las importdom inPameionaleg
constituían d 4% de la importacidn t d . I 6 En 1%8 constituyeron d
24%, que fue el nivel de jmticipacibn más Qto a que se kgd. Para
algunos paises (como Guatemalay EI Salvador) d comercio con la re-
gión centmmcrimnsrUegó a r e p m t i u el 35 y el 40% de susaporta-
ciones mtdcs, res&vamentt. l7
World Banlr. kkwomde ikvdoprPrcrri and of Ctnlrel A&# mi.
w, 1%7, p. U.
" ~ a ~ m e ~ a n n i c o n ~ c n ~ . ~ e r i c r ñ s t ~
am&wI a6m. 17, cuadro M.
De i g d manera que en la ALALC, la integradbn econhmica m-
troamericana abrid el paso a Ias exportaciones industriales, que aiin
en bs dios críticos de los ochenta constituían el 90% del camereia in-
trmqional.
Otro resuftad~sigaifi&vo fue que 10s paises que al inicio de la
integrad611&mica mpabam una pici6n -da r-o a Gua-
temala y El Wvadox ganaron bastante terreno en el cwso de los años.
Costa R ia aumenth su partiupacidn de 14 a 21% del intercambio zo-
tial entre 1965 y 1978. Nicaragua, que mupaba el pnúitimo o el dti-
mo lugar en d intercambio, elev6 su participacibn de 9 a 17% en el
periodo antes mencionado, oolochdose en la posicidn de principal ex-
portador de -0s nibros indu~triaies.~~ Honduras fue el iinicq p&
que no aumentó sensiblemente su capacidad & exprlrteici6n ai Merca-
do Comiin.
El M m d o Común Camamericano ha constituido por sf solo
un bloque de comercio intramgiod, pues dentro del mismo se reali-
za la casi totaiídd piel intercambiode sus htegimtescon América La-
tina. Hay cuando menos dos hechos fundamentales que explican lo an-
terior: m primer lugar, todos los acuerdas de integracibn llegaron r
operar como c o m ~ e n t m estancos. Los paíes de más amplia mer-
cado (noexclusivamente 10s de mayor mercado), miembros tadosi ellos
de la m,no podían dar un tratamiento preferencial a los priises
s , en virtud de ia c18usula de mci6n más favore-
~ e n t r o a m e r i ~pues
cida, hmqwmda a1 Tratado de Montevideo, hubielm teaido que con-
ceder igual tratamiento a toda bs de& miembros de la Amciwjh.
En &unos casos la apertura no era posible debido ai trato preferm-
cid a los #rm de m u r desarrollo relativo: Bolivia, h a d a r y Para-
guay, conforme d Tratado de la A W C , y las das primeros tambih
en virtud del A c u d o de Carta-.
En segundo Iugar, impidid 1aaprtuta de los acuerdos la similitud
de alguna mas industrida de Cmtrmmtica y de las paises de la
W C , incluidos 10s países m es .La posibiüdad de que Centro-
américa wrtm productos Wentarios, textües, vestuario, quimi-
cm de consumo y otros m&, no se pudo concretar parque en los paises
de la W ya -tia esa produ~ci611 o se estaba desarroando, en
ambos casos bajo una prot~ci6na r a n d a que m e n t a b a las ex-
porhciom centroamerimm. Lo inverso también fue cierto.

18- Ibid., cuadro 87.


Aparte de lo que se lleva dicho, hay otra circunstancia de aplica-
ci6n general, y es que durante todo un periodo les paises que se inte-
gran no tienen interk en exportar a otros esquemas porque su m-
dad instaladsi no lo @te. Por Ia misma razdn, y por la debilidad
de los mercados internos, tampoco se tiene interéa en abrirlos a la im-
pomci6n d d e otros conjuntos.
Además,se tiene poco mmhniexitode los mercados Mnmmeri-
canos, y en el marco de los acuerdos de i n t e g r d n se exporta prind-
palmente al mercado del país vecino o hacia aquel o aqudos con los
cuales se tiene establecida con anterioridad una relacihn comercial. Ya
se hizo notar esta chunstancia (la ctmncentracihn g ~ g r ~ del c akm-
cambio) en el caso de la ALALC. En el Mercado Común Centroameri-
cano esa concentraci6n se localiza, sobre todo. en el intercambio entre
Guatemala y El SaIvador.

L A FRACI'ülU DEL 69 Y SUS CONSECUENClAS

En 1969 El Salvador y Honduras libraron una corta guerra y, a conse-


cuencia de ello, rompieron por completo sus &ones. Relaciones que
tenian una gran tradicidn, pues desde 1918 &en vigor un tratado
bilateral de libre comercio entre ambos @es, que fue reformado en
1954. En vista de lo anterior, en 1970 los ministros de Eoonomla n e p
ciaron un modm operandi, en tanto se reestructuraba el Macada Ccb
miltn. Al fmmar estas negociaciones Honduraspuso en vigor ci decre-
to n h . 9, en virhid dei cual se restablecieron los derechos amtdmios
para las mercandas procedentes de los otros p&s centmmmicanos,
lo que significd que Honduras se sustrajo de h wna de libre comercio.
Tras la fractura de 1969, y como consecuencia de ella, Casta Rica
y Niwaguoz sufrieron una creciente presibn sobre sus mercados e im-
pusieron rstricciones a Ias ventas de textiles, calzlido y vestuario de
Guatemala y El Salvador.
Fue manifiesta desde entonces h necesidad de una reestructura-
u&n del Mercado Comiin, para hacerlo descansar sobre nuevas b a s ~
y no exdusivamente'trasel obsesiva proMsito del libre comercio. Pa-
ra salk de la situacibn creada los paises se abocaron en 1973-1976 a
elaborar un "tratada de la comunidad econdmica y social de Centro-
arnhica", que no p a d de proyecto. Ef instrumento propuesto era de
dis&o muy avanzado. Constituyd, por consiguiente, una utopía.
C ~ C O MUNA
: BATALLA CONTRA LA

~elCaribefageo~esunadversarioyla~ria&eselpre-
seate. Lsi insMdad de 10s pises, su reducido tama60, la masa de
timas propias para la agricdtura y el: de sus pobliicione, to-
do ello consph contra la integración y ta Mividad econ6mica que &-
ta pudiera generar. Por otra parte. La historia 00Ionieil. de Ios mian-
bmsdelaCaFimm apenas termia6apartir&los aílossemta. Las
exportadoms &coias han dependido de 1m acuerdos coa Gran Bre-
tafla sobre trato grc9crenciaI o l i h wcm d mercado de la metrhpoH,
y trato prdaeecial para las exporta&ncs ari2gfiicas. Gayana, Jamai-
ca y Trinidad han cbmoIlado un sector minero moderno ( b a d a y
pdróim), que dtpende t o t a h m e del m c r d o m d . LA industria
es inciphte, altamente dependiente de Ia impomcibn de materias
P-.
Con la h d c p m m sejnicib un movimiento hacia la kbgmión...
Enmayode 1 9 6 8 s e ~ l B c i 6 l a C a r i b b t a n F m e T r a dn.e ~
aunque la decisibn que le dio origen se tom6 w diciembre de 1%5, Los
amms logfirdw por Cariftri sentaron las base para crear en 1973
la Cm$corn. Ei dculo 2 del convenlo de Cariftir, ai definir sus ob-
jetivos, -ba la importan& del VincuIo crnndd: se pmcgda
la qmsii6n y dhemiñcaci& del; comercio intmmd, el dwmUo ar-
m6nico de éste, ia e i h i d 6 n de ias barreras que se le oponen, y la
dhtriiucibn equitativa de los kmeficios dd libre comercio. En razón
de lo anterior se cüspuso que a partir de 1a fccb en que entr6' en vigor
el Convenio (1 de mayo de 1%ñ) qmhrcm en libre comercio todos 1m
productos, con excqM4 de los que w incluyeron en unoi Esta de re-
~ . b & n d e s e r & ~ ~ f u e w i ~ ~ ~ e n l o i p r
u6nyenki~fi~s,yporelIo~fU6unglazo&~cincoaños
para que los paises de mayor daamoiIo eiimhmm los gravdmews h-
~g~enla~y&dIezaRosenel~o&lorc~~demen
desardo. Lm gravslmenes no zuamchios que akcwhn d comercio
deMan eáiminarse g r a d d m m t e en un p k o que v e d a d 1 de mayo
de 1973, quedado exceptuados deesta obiigaddn los p a h de menor
dmmmuo.
Ea d momento de entrar ni vigor el Convedo de Cariffa quedd
l '. i i i o el 91% del comercio htmmgional. El intcrauhbiocobd im-
I
y su@ en su tasa de ctchientu mud d ritmo de incremento
' l . de las expmcioncs t importacianes totales. Jamaica exportd, sobre
1 todo, productos ,
- Trinidad y Tobago productos derivados del
p. -
petrdleo; Guyana se convirtid en el principai a b t e d o r de arroz; los
pafses de menor desanolio comenzaron a aprovechar las numas opor-
tunidad~,aunque con gran dificultad por su débil capacidad produc-
tiva. No obstante, fue para este úItimo grupo de país%para los que
tuvo más importancia e1 mercado ~ o n a lpara ; San Vicente, ?h-
ta Lucía, Antigua y Monsmat, las expormioncs intrazonala re-
sentaron porcentajes muy elevados (entre 17 y 38%) & las exporta&-
nes totales.I9
Al constituirse Caricorn en 19i3 el objetivo del libre c o d o si-
gui&siendo uno de los fundamentales, como se indic6 en e1 capituio
3. Pero en Ios setenta comenzaron, a se agravaron, las dificultades en
el intercambio. Guyana y Jamaica, que pertenecen al grupo de paises
de mayor desarrollo en la Comunidad, tstablecieron restricciona al
comercio hrarregional debido a problemas de balanza de pagos. Ja-
maica las e b i n 6 en 1979, pero su capacidad de compra sigui&siendo
muy restringida. En generd, Ia situaci&ndel sector externo de todos
los países se deteriord gravamente y para hacer frente a las dificulta&
contrataron créditos de corto pIazo, lo que comprometid aún máa hs
exiguas reservas interriacionde de que se disponia.
A modo de conclusi6n general, el grupo de expwtos dasig~dos
por el Consejo de Ministros del Mercada Común del Caribe (parte in-
tegrante de Caricorn), apuntb en 1980 Io siguiente: "Pese a Ias difo
rente3 expriencias, todos 10s paises de Caricom emergieron de los se-
tenta más vulnerables en muchos aspectos de lo que eran a principios
de la d é d a . A su vez, ata vulnerabilidad indujo a varios pises a re
currir a medidas tales como las ratriociones del comercio, el control
de cambios, k demora en los pagos del flnanciamiento de Ias importa-
ciones, incluso & bienes de consurno, mediante créditos de mediano
y largo plazo. Inevitablemente, esto tuvo un implicto adverso en el mo-
vimiento de integracidti regional, particularmente en lo que tma al co-
mer& intrar~egional."~
Junto al libre comercio y un arancel externo común, que no k g &
a ponerse ea vigor, el Tratado de Chaguaramas asign6 un paN muy
relevante a la coordhaci6n. cmpemd6n y mciones conjuntas en la pro-
ducción y el deamolio industrial; a la aooperacidn funcional (en Ias

j 9 INTAL.La i n r e g d n . .. ,, 196%-1971, p. I93.


m TAe CanMmn Co~imunityin tke IWal's, Informe de un Gnipo & Expertwr tu
el Caribe. 6twgaown ( C m ) , $+f.,p. U).
Areas de sahid, e d v d h , ioformacidn y otras, adernh de los servi-
cios comunes de Caricom), y a h ooaperacíbn en palitiea exterior.
En algunas &reas se tuvo éxito. La usopelacidn mondzuia dio m-
mo resuhado m& importante el &istma& compensad6n de saldos del
comercio intfarredod. Dede 1969 las autoñdadcs monetarias y los
bancas cm~ralesoperaron aon éxito una clearing fmiI12p & la Comu-
nidad, que hacia fm'uia de los setenta c a n a ummccione equivalen-
tes aI 26% del comercio intrarregional. También destaca en el &ea de
ia cioopmcibn maneda& la introduccidn, iipartir del 1 de agosto de
1980, rtef Cariwrn TraveIlers C h d , que se u- W t o para viajar
como para otras mmaccione$entre los Estados miembros,
La principd rdzación en h csoperaci8n fimwka fue la crea-
ción del Caribbean Dwelbpment Bmk, 'que tiene la categoría de Insti-
t d n A s d i a d a d e h C o n ~E. i c m t u v o 6 x i t o e n m ~ t t h o -
mbaciapmyectmde~,en~arha&lapaiseshmaydr
mmgo a@wbmb.No menos importame ha sido k ~ ~ ~ p a df di mn -'
ciera bilateral de Tnaidad y Tubago con o t r a pafgeg, a través de lei
Curil seamalhmn unos 200millones de d b h , por medio de d-
tos y otras formas de ayuda. ta oúojmacibn de Trinidad se concretd
tambih -en e1 CBmejo de Apda del Cm'be ICaribImn Aid C~uncil),
leci ido en 1978, cm d fin de mdízw reeursas bacía proyectos.
Ademh, en 1980 se puse, en o m d 6 n la F d d a d de M I w , Asfal-
to y Ferülimnm, para f-ar los incrementos de costos en estos ru-
bros. Los pr&tam~>$ de estafdiie, lbmda a operar iniciahexlte por
tres aílok, se decidi6 d é r l o s a 1S aíím de plazo, con tres de gracia
y um tasa de i- anud de 2% para los p a k s de menor d m o l I o
y de 3% para hs de mayor.aK
Eai la Cmpracibn Pudmd se r a h r o n i m p o n progresos,
por ejemplo, en el m p a de la d u d la maperacihn cubrid las keas
de la fuerza de trabajo, los da,k salud dental, la, vigknch epide-
miolbgica, Ias compras masivas de productos fatmadut2oos y otrm.
Se r d m o n programas de fo&&n de personal parmédica y de
~ ~ah du 1 d 9nlmal.
a
En d campo de 4 educaci6n se mantuvo el car&cterregional de
la Wnkmidad de las Indias Occidentafes. O S8cretsrhdo de M c o m
tuvo éxiio tsunbitn en k operacidi del Programa de Asistencia Ticni-
ca de la Comunidad del Caribe, con énfasis m las paises de menor de-
sarrollo. Se reaüzaron progresos en el carnpa de la radio y la televi-
sidn, y en el establecimiento de Ia Agencia de Noticias del Caribe.
En contraposiciba a lo anterior, el balance generai de la ceopera-
cibn en la produccibn industrial y las relaciona exteriores es bastante
pobre. Por lo que se refiere a la industria seda conveniente precisar
un poco mhs lo anterior. La cooperacibn industrial, en los terminos
de los articdos 45 y 46 del mexo que establece el Mercado Comiin,
compromete a los Estados miembros a consultarse "m la preparacibn
de sus respectivos planes nacionales de desarrollo a mediano piazo (ar-
ticulo 45) y asimismo "se comprometen a promover un proceso indus-
trial de desarrollo a través de una industrializacidnprogramada" (ar-
ticulo 46) que, entre otros objetivos, conduzca a una mayor utilización
de las materias primas lodes, a la creacihn de producciones v i d a -
das dentro y entre las economias nacionales, asi como a distribuir equi-
tativamente las beneficios de la industriaüzacih, midando, en parti-
cular, la loc&aci6n de industrias en 10s paises de menor desarrollo
relativo, etcétera.
Planteada así Ias m a s , la conclusibn antes indicada es absoluta-
mente correcta, pues los compromisos adquiridos no se hicieron efec-
tivos. Sin embargo, no por ello se podrfa decir que la creacidn de
Carifta y de Caricom no influyeron en el desarrollo industrial del
Caribe. '%S incuestionable que la integracibn wxln6mim revitakd ai
sector de la industria ligera de la economía regional y ha impulsado
significativamente el proceso de sustitucidn regional de importaciones
industriales. Por tanta, la integracitin econ6mica en el Caribe ha lo-
grado, en gran medida, lo que inicialmente estaba establecido al-
~anzar.''~
Si Ia evaluación de h Caricom se hace desde una perspectiva do-
bal, y no sblo desde el @do de la ÍndustrialUaci611,podría concluirse
que bsta es tdavia, en lo fundamental, una zona de libre comercio,
con algunos avances significativosen diversas áreas, pero con grandes
rezagos e insatisfacciones en la concrecidn de sus ambiciosos propdsi-
tos. Lo conseguido ha estado muy lejos de lo propuesto. La geografia
y la historia se sobrepusieron al esfueno común. Veinte años es un plazo
muy corto para operar cambios profundos en el Caribe. HabrA que
esperar.

22 Antbony Payne. The Politics of lhe C a r i b k ~Community, 1961-IPm, Man-


chester, University Press. 1980. p. 187.
9
LO PROPUESTO Y LO CONSEGULZX) (GRUPO ANDINO)

L a f ~ ~ ~ d t l a ~ i n d u j o a h s p z ú s e s
l.iví& Cobrnbk, Eamdm, F d y, pskriormente, Vmemefrr) a e=-
yar uasi m d a l h l diferentede M d n . & a@ab a que ésta diera
im~d~~ac~n6~~~yelloenformatalqwt
los p k s se bemf118ade 4.En consecuencia, había que apartarse
del asenfaquemmwchI'Vde IaintegrdnI La experiencialesjodlcaba
que la "mano fWi'ble del Paercado" &lo ts generosa cun los grandes
ylosfwrb. LoqueseteDiSten~e,porelcúntrde, eramatrruis-
f o d Q neitmtuial de lais ecommías andbs, c o ~ a la~hdw- o
triacomoelsactor&av~~sus~osd~dodeCartagP
nasep~urui~tcgi~de~0110iatcgradobasdaenuea
goHW bbtrhipomifn y mla hmveacid~~ del Estado a tra-
vés de la p W m ~ i 5 n " . ~
Una concepcib de esta nriturailem se b x i b i a en la W i ~ de h
ias ideas de k -AL sobre -6n econhica, se haya tmido con-
cien& de e s t ~o no. El Acuetdo & Camgena rdom6 Ias ideas Be la
=AL de ios atim chmcnta, pera mfomndo d papel de ¡a progra-
d Q n(y, p r mto, de1m o ) , y solocanüo a Ir iiberwi6n Comer-
cid era una posicibn intetdependiente de otras r ~ o ~ .
Aarc rodo* el crecimiento ecodmim, y para conseguirlo en for-
ma aquiübrada entre los paísesi la p r o g r d n hdwtdai. Era Cste
d mecdsmo fundamental para o& las pote- nacb
~ d e t a l m o d o q u c s e o p t i m i z a r a s ui~a~m~ .p S i n M
macado, delque= otros esquemas se es& derivar esponth-en-
te d mecimiento, no era Is pieza central M proyecto; era propiamente
4 del cdmitnto, su base de sustentaci6n, y éi mismo r e d -
t & ~ r n e d i m u i s e i a a c & n ~ d e v ~ ~ o 6

E
- Moz~coyoJ i . LWafia ia su- de h crisis: un nwwi d i o de
e m z h h ' ' , Lúila, 1485, p. S (en mh&grafo). Momw fuemiembro de
En palabras dc h Junta del Acuerdo lo anterior queda expresado
de la siguiente manera:
El Acuerdo de Cartagena d f i c a a la Progmmción industrial co-
mo su mecanismo fundamental y m& de cualquier cita textual
es evidente que canto en las negociaciones previas al Acuerdo co-
mo desde su suscripci6n, siempre se aceptó que este mecanismo
constituía e1 elemento innovador por mcelencia, que al
..
Grupo Andino de otros esquemas de integracidn [. @n el p c e -
so de integracidn a n h enmarado por d Acuerdo de Cartage-
na, son tres los instrumentos que conjuntamente, con distintos 41-
fasis según los sectores y ramas productivas, van perfeccionando
el mercado ampliado: la armonuacidn de políticas econ6miw
..
( .), e1 Arancel Externo y el Programa de Libera~i6n.~
Aun cuando en el b f o anterior la armonhci6n de poiiticas ecp
nómicas aparece vinculada a fri ampliacidn del mercado, que es un ob-
jetivo comiln a todos los acuerdos de integmcihn, en el caso del G r u p
Andino constituye un área de experiencias de gran interés, p w d Acuer-
do de Cartagena otorgb a la ar1nunizaci6n una importancia que nh-
girn otro convenio regional le ha concedido. Junto a la c o o r d i d b n
de ¡os planes de desarrollo en &ora especifms, la a r m o M n de
las politicas econdmicas y sociales se contibid, en los términos del ar-
ticulo 26 del Acuerdo, como una de las dos das para Negar a un rdgi-
men de phificaci6n conjunta del d m i i o integrado de 1a regi6n.
El proceso de coordinacibn de los planes, al tenor del citado ar-
ticulo 26, debk iniciarse sin pérdida de tiempo y realizarse en forma
coordinada con el proceso de formacidn dd mercado regional a n d i .
A tal efecto se emplearian los siguientes mecanismos: a) Un rbgimcn
de programacidn industrial; b) un régimen especial parad sector agro-
pecuario; c) la planificacibn de la infraestructura física y social; d) b
armonizacihn de Ias políticas cambiaria, monetaria, financiera y fw
cal, incluyendo el tratamiento a los capitales de la subrcgidn o f m
de ella; e) una poiitica comercial comiin frente a terceros paises, y f )
la annonkwi6n de mbtmios y t8caicas de pW1cacibn.
En lo que sigue no se abordará cada uno de los items menciona-
dos, siao se elegirá solamente aquellos de cuya experiencia se deriven
m& aleccionadoras enseñamas. En orden de importancia, se princi-
piara por la programaci6n industrial.
Junta del Acuerdo Q Camgcm. Ewl& del- de iniegtucidn 1-
1979, pp. 65 y 81.
A poa~ de haberse s w d t o el Acuecda (ei 31 de diciembre de 1970)
se ramaron pura h programmidn iarhistrhl, y pw trasto se excluye-
ron del programa de &er&ei6ncomerda& 1 7 M rubm araneclarios.
ia pmgmms secbides de m i i o industridI de CQOfddadcon
d afticdo M,debían defidr en d a caso el programa de lihracihn
comGgpondkte, lo miisma que el aancd extemo aplicabIe, k lwlali-
zridbn de las plantas, la progmmci(in conjunta de ias inversiones a
e s d a sukgimai, h anaonbción de @ticas en b que fuera de! ca-
so y los p b u s de vigencia de los derechos y ob1lgad01ies emanados
del pragramri en k eventualidad de que se dienumka el Aeuerdo.
Para mntar con i# propuestas de programas sectorbk se fa6 un
plsizo perentorio (hasta I975), el ami tuvo que extendew posterior-
mente corno parte del reajuste generai del Acuerdopmediante 10s Pro-
todos de Lima (1976j y de Asequipa (1978). En definidva, solamente
se aprobaron tres pophs,que en su arden de aproWr)n frieron
e1 r n ~ ~ ce1 p&roguhiao
o , y el de la iadmtda automotriz. La
Jtpta presentb ade* propuestas para la propamacidn & latas indus-
trlw q*, fmpoquimica, electrhica, kiddrgica Y de los fertili-
-tes. Dm de programas no íacluian asignaciones de unidades
nrndwtha~,a h a pdsmbsino que se limitaban a una wordlnaciáa, de
binwendm.WanctopqdadeIanteinWbpn"n-
cipaíes experiencias de la ejecución de Ios tres progra&, se expon-
d;4, en p&er thnbo, algunos - aspedtos wpeci'ficm de cada uno de
&s.
EI W c o se aprobb en 1972. Es d que úrvo in&
reauftadoskncretos, no obstante que su ejecución atnvlo lejos de jus-
tificar las ex-vas hicirtles. Hacia fines de los setenta participa-
ban e9 el programa 65 empresas, de las cuales 49 ya existian al inicio
de .aquél (35 locaha@en Colombia, 13 en Perd y un4 m EcMdor).
De las 16 empresas nuevas, se iastaiaron seis en Ecuadbr y una eg Bo-
livia, las país= de menor desmolio. Hacia fmes de los setenta el aum
m del programa era un 42% en cuanto al nhexo de iubros arancela-
ios incluidos en el mismo. En la mayorfa de los casos se contaba
solamente con ai- de las lineas ae pmduccibn correspondléntes a
las unidades productivas asipadas,3 y por regla general se trataba de
Las pmgmnm de dawmUo iaduStrhl(~sai)id-mban m'sw los pr*

*
dacm objeto de loa mimas, agrupadosen unldadcs @ categorías en el p m m a auto-
motriz), las cuatts aaa a s i g n e a los p r a que los producím corwspndirnteB
producciones de poca complejidad técnica. Lw Junta =tima que hacia
fines de los setenta la inversidn realizada y la ocupación generada eran
apenas Ia décima y la vigésima parte, respectivamente, de 10 proyecta-
do al aprobarse el p r ~ ~ . ~
Este resultado hizo evidente que debido al optimjsmo inicial los
plazos de ejecuci6n del programa fueron bastante cortos, y que, por
el contrario,la maduracibn de los proyectos programados requerfa pla-
zos más largos. En consecuencia, se hubiera podido aperar que ei pro-
grama rnetalmednico se realizara plenamente en unos 10 o 15 años
m&, pera en la prMca no ocurrió asi por los cambios operados en
las politicas industriales de los paises anchos.
La aprohacibn del programa petroquiinico requin6 cinco afíos de
trabajos preparatorios y negociaciones. El punto de partida fue el
Acuerdq de Complementaci6n de la Industria Petroquimica f m o
en 1968 en el marco de la ALALC por Bolivia, Colombia, Chile y Fe-
ru. SoIammte no lo había suscrito uno de los miembros fundadores
del Grupo Andino (Ecuador), y el primer jmo fue definir Ias bases de
su participacidn. El programa plante6 la creaci6n de complejos -0-
químicos integrados verticalmentea nive1nacional, que hacia 1980po-
drim abastecer la W d a d del mercado andino. Esta opcibn fue sos-
tenida invariablemente por los paises durante las negociaciones, no
obstante que en el curso de la p r e p d d n y aproM6n del programa
las condiciones y Ias perspectivasde Ia industria petroquimica m u d d
cambiaron radicalmente, de favorables a la r d h c i 6 n d d programa
a desfavorables para su ejecucibn. En particular, el ingtw de Vene-
zuda al Acuerdo de Cartagena y, por tanto, al programa petroquimi-
co, implio6 redisenado en forma sustancial, poniéndose el mayor inte-
rés en las exportaciones fuera del Grupo Andino como una de las basa
del éxito del programa.
A fines de los setenta el programa petroquhh marchaba con su-
mo retraso. Era muy incipiente el estado de ejecucibn de los plana na-
cionales; el incremento de la prduccihn no A10 estaba muy por deba-
jo de Io previsto, sino que el 97% era imputable a la en operrici6n
de los complejos venezolanos de El Tabiazo y Morón, que ya estaban
en canstrucci6n durante las negociaciones.
fueran elaborados en bs plantas Iacalízadas o que se locahran en los paises favorcci-
dos con la asignacibn.
En lo fundamental, los elementos de balance de la programación mtofid. A v o
que se indique otra cosa, se basan en la cvaiuacibn de la integracibn andioa por p a ~ t e
de la Junta del Acuerdo que se citb anteriormmte.
El programa automotriz se aprob6 en 1977, es de&, casi d fiad
del periodo que atamos considerando. En él se cifraron mayores espe-
ranzas en razón de ias inversiones que dmsmddaba su dizacibn, deI
empleo que generarfa y de las oportunidades & participcidnd d E&-
do, la iniciativa privada a n d h y las transnacionales, Entre 1977-19i9
no fue posible avanzar mayor cosa, y en Ios achenta el programa fue
finalmente derogado en d d n de suscribirse el Promlo de Quito
(1987) que modiilc6 el Acuerdo de C m . Por Io dernh, en nin-
g5n otro programa como en &te fue tan determinante el papel de Iw
transnacionaIes @o d o para su e j ~ u 6 nque , fue insignificaflte, sino
para la aprobacihn misma).
~Qut explica tan modestos resultados de Ia programacibn indus-
...
trial mdina? Sin entrar en consideracionesde indole politia o eco-
n6mica general, que ya se hicieron en el capitulo 6, hay aIgunos facto-
res que se pueden didar desde ahora.
Ei hecho de que se.p u d i suscribir el A c u d o de C m pro-
vocó un estado de euforia que IIwb a fijar plazos irrazomOIemente
com para elaborar y poner en practica los programas sectorides. Al
no estimarse en forma adecuada los problemas técnicos que aparejaba
.. su daboracihn, se s o b w la capacidad de la Junta para cumplir su
cometido (que, obviamente, no se limitaba a la programación), y la
a p w b d misme de los paises para def~nirsu propio potencial de cap-
tacibn & las oportunidades. De igual manera, h perentoriedad de los
plazos impidi6 hacer una evaluacidn correcta de los raeursos diiponi-
bkes cn cada @S para asumir sus c o m p r o h Wtro de los programas.
A juicio de Ia Junta: lo perentorio de los plazos, su sentido de
inmediatez e inmutabil.idad, fue el problema fundamentd de la pro-
gramaci6n sectorid. Pcdría p m a n e , sin embargo, que ahn más fun-
damental es que ai abordar la programacidn los paises no habian defi-
nido sus prioridades sectoriales ni su atrategia de desarrollo industrial,
razón por la cual cada país demandá para d cuanto producto se le m-
toj6, Al no saber a ciencia cierta qud se quiere y qu&se puede, los pai-
ses subdesarro~ados(es v a d o generalizar en esta CM) suelen dejarse
Uevar por sefidos, por "etiquetas de prestigio" de dgunas industrias
a has cuales se atribuye la virtud de sacarlos de¡ subdesarrolio (geaerai-
mente la siderurgia, la petroquimica, la fabricacihn de bienes de capi-
taI, hoy dia la ekctrónica, etc.). De esto se derivd que los pafses del

S Junta del Acwrdo, o#. ti!., p. 67.


Gnipo A n h o solicitaran un conjunto muy amplio de ~ o
sin contar para ello con los recursos econ6mhs, flnanckos y huma-
nos, ni con la inf18egtruchira d a . En particular, esto fue cierto
en el caso de Bolivia, d m& subdesmWo de todos ellos.
De paso podrfa decirse que el más s u b d ~ l h d o de toda los
miembros del M d o Común Centmamakm~,Honduras,
tenazmente por muchos años fa idea de reaiizar en su territorio ambi-
ciosos proyectos en siderurgia, dulosa y -1, y vidrio plano, mien-
tras los otros p a k acclcraroa su indusuidhd6n invirtiendo en in-
dustrias de bien= de consumo y en L fabricacibn de productos
intermedias de complejidad tecnológica manejable.
Con lo que se viene diciendo tuvo íntima r%ación otro problema
de la p r o g r d 6 n au-, que fue el trahmhto proyecto por pro-
yecto y mbro por mbro que siguieron ias negdaciom. A juicio de
Almeyda,6 al no haberse reaüzado simul-mte los estudbg para
la p r o g m m d h industrial, y haberse presentado los programas en for-
ma sucesiva, se tuvo que distribuir las unidades productivas entre to-
dos los paises en cada caso, can sacrificios en materia de eficiencia in-
dustrial y del, éxito de la integmcidn.
En principio parece aceptabie esta opinibn, pues de haberse con-
tado con un juego completo de estudios se hubiera t d d o m& flexibi-
lidad para asignar las unidades productivas a los distintos países. EI
supuesto implícito en el: argumento dtado es que si un pah, por razo-
nes de eficiencia, no hubiera recibido asignaciones, podtia haber COI-
mado sus aspiracionescon unidada produciivas de otro programa s e u
torial.
Sinembwgo,Iaobswvaci6ndeAlmeydaihem8s~~~
rica que valor prddico, pues en razón del wbdesarrolb o de recelos
políticos de unos paises hacia otros, o de internes especificas de aign-
nos grupos de poder, los países reclaman para si, con fundamento o
sin 61, ciertas industrias, y difidmcnte aceptan que sean intercambia-
bles por otras. A l g h dia se desvanccerh estas irracionalidades, pero
en el mundo que se conoce hasta ahora la presencia de esos factores
es hnegable; lo que varía es su forma de manifestarse.
La programaddn industria1 sufrió un grave daiio por 10s numero-
sos incumplimientos en que incurrieron hs países, En particular, esti-
mdb el v t i d s m o y la incertidumbre la violaci6n de Ias asignacio-

R. Almryda, op,cit.. p. U.
nes. El estab1dento de plantas industriales en un país distinto de1
que debia instaiarlas de confarmJda8 con d p r w a r@o, vio-
lentaba sus prbipales objetivos y cbdentaba las inversiones d redu-
cir el m d o a las industrias programadas. Es cierto que Ios progra-
mas no prohibían e # p U ~ e n t e e u i tpraduaciones
o~ p a r d a , pero
10s gobíemw ataban comprometidos a desdentarlas, no s61o por fa
naturalcm misma de la programadda regional, sino en &n del dere-
dio credo por ias W i o m de la Comisibn del Acuerdo de Ckfage-
m. Lo primerr,imptia la ckcibn volmttuh y soberana de una deter-
minada m d d a d de industrialtzacibn. En cuanto 1i la segundo, hay
que recordar que conforme ai Acuerdo, Ias IkcisIoneg de la C h i d n
surten efecto hmedhío y directo en el orden jw£dicointerno de d a
p&* por manto fos Estadas conMeron a la Ca*iisibn competencia
para derecho s a m h r i o (en materia de programadbn indWal,
en ate =o), y dos mismos participan en la cmacidn de ese derecho,
puss 11i Cmnisidn fa integmm repmentantes pWpotemMos de los go-
bhm.
En consecuencia, los gobiernos que transgrdieron Iris Decisiones
de ia Comisi6n no pdm.qgumtatarque su Xegidacidn nacional no
les permitía Mentar las produdomsparalelas, ya que e b s -05,
d s d b k las Decisiones de la Comhidn, incorporabanal orden jurí-
dicQ interno de sus r e t q d v o s paha normas que los compromeh
a.reqeiar ias asipacfones,
H u d a m tkmhm g e n e r a , el verdadmo trasfondo de mu-
chos incumpbientbs en tos distintos acuerdos de htcgracibn a,que
mando un m p r W a influyente, un grupo de o una transr~t-
ciond deciden- i n m i m m que contravienen las nomas xegiona-
la, lm gobiernos u s m nei vklan en hacer a un lado sus com-
p r u ~ , ~ o n a l tentre s , xa~3ne.sm u e v e n la oportunidad
de sacar v e a sobre otros p a h .
E1 m&to rendimiento de las programas moñeiIs de: cierno-
Ilo industrial se explica tambih por la influencia de las id- neolibe-
raIes en 10s dItimOs &os setenta. J3ajo esb intluencia la sustitucibn de
impaR2iciones dej6 de ser, en gran medida, e1 eje central de la indus-
hi&aci~n. La planifmcirln emndmica vino a menos, d asignarsed
Estado un papei secmhio en todo b que no fuera la represida pllti-
ca. "Como resultado de los cambias descritos, el Acuerdo de Cartage-
aa ha sufrido una especie de crk&de identidad puesto que sus princi-
pios superiores, que eran la industriaIizaci6n y el desarrollo dirigido
por el Estado, perdieron prioridad en las estrateas nacionales de de-
sarroII~."~
No todos los obst8culos para el &to de la programacibn hdu-
trial se localizaron dentro dd Gnipa Andiao. También tuvieron gran
influencia ios cambhs que se operaron en la economía internadonal
en los años setenta, entre ellos, el de la industria automotriz. Como
respuesta al encarecimiento de los bidracarburos, fa industria del auto-
móvil en los paises d ~ ~inoorpord
o nuevas
s tecnologías, que en
cierto gado aparejaban la obsolesaenciao un alza considerabie de tos-
tos de los modelos contemplados por el programa andino. De no rne-
nor importancia fue ia impresionante expansidn de la industria japo-
nesa del autombvil, cuya aompetitividad ha doblegado hasta a los paises
que en otro tiempo ostentaron un liderazgo mundial,
Tambien cambiaron bastante las condiciones de la industria mun-
dial de la petroquimicrt: aument6 la capacidad de produoci6n, d mis-
mo tiempo que se ampliaron los mSrrgen,a de capacidad ociosa en di-
versos paises trddonalmente exportadores de petrcquimicos. La
inflaclbn en los países desarroIladas elevd rhpidamente los -tos de
inversidn en plantas petrwpimicas, lo que presion6 muy fuertemente
las disponibilidades financieras de los paises andirios y redujo el mar-
gen de rentabilidad de los proyectos contemplados.

Más que ningún otro acuerdo de integracidn, el del Grupo Andino se


propuso alamar un alto grado de armonizaci6n de politicas econbmi-
cm. En principio lo que se pretendió fue contar con ciertas ~ormasm-
munes, cuya adopcidn debía ser simulthea a la liberadn comercial
y a la aprobacihn de un arancel externo comiln, es decir, simultánea
a la constitucidn de la uni6n aduanera.
El Acuerdo dispuso en su articulo 26 que el proceso de armoniza-
ción de politicas econ4micas se iniciase de inmediato; no fij6 piazos pa-
ra lograr k armonizacibnen todos los casos, pero pur lo que se uidic6
en el pitrrafo anterior algunas de las armonizacionestenían que lograr-
se en el periodo en que se perfeccionara la uni6n aduanera. Como apun-
ta la Junta: "Si bien el Acuerdo seilalb sdlo algunas fechas criticas muy

E. Monmyo Jimbiez, op. cit., p. 6.


emcas para la armonkdón de poiíticas, debe tenerse en cuenta
que existe una fecha envolvente, que es la que se refiere al perfecciona-
miento del mercado andlno por la cuhimci6n dei Programa de L i
b
d d n y k apfid5n plena del Arancei EKtenio Comb."s
El articulo 26 menciona de m e r a -1ca m en inciso d) la ar-
m&6n de las p W a s cambiluia, monetaria, f"inrincieray ffscril,
lo mismo que h annoniddn del tratamiato a l capitd extranjem.
Para lo primero no hay fe& precisa, y la Junta mnsiderd atinada-
mente que no debía abordar d asunto hasta que estuviera m& a-
d i k integddn, pues tales políticas timen M 6 n no dlo con ata
sino igualmente cón otras variables macmconómicas. Antes & em-
prender un promodan compfejo -o el de armoniar las poiíticas
mencionadas, la Junta dio prioridad a la armonizd6n de los regime-
nes de fomento i n h i d , de los mecanismos que regula el comercio
derior, de ias normas de competenciacomercial y otras similgres, cu-
ya daddn con fa f o d d n de la uni6n aduanera es evidente y duec-
m. EUo no obstante, las propuestas de la Junta no fueron aprobadas
y ademh la M s i & 49 de la Comisión no se puso en práctica. Loi ex-
p l i d n de lo anterior es que 1- se negaron a mdficar sus
p 0 U t i w i naci~nales.~
En cuanto al tratamiento comiln al capitd extraajmo, para lo cud
el Acaerdo fij6 la fecha Wte de dicímbre & 1970, se aprobó la W -
si61124 que atablecib el Rkgirnen Comh de Tratamiento a las Capi-
taIa Mranjeros y Sobre M-, Patentes, Licencias y Regalías, en
vigencia desde el 13 de julio de 19i1. Más adelante se h a r h comenta-
rios sobre esta -6n.
Un avance satisfactoriose logró al aprobarse Ia W d d n 46 sobw
el régimen uniforme de lrts empresas multinacionales andina$ para lo
cual el Acuerdo fijaba un p h (diciembre de 1971). T m b i h consti-
tuy6 un amme fa aprobación de k M b n 40,en acatamiento de lo
dispuesto en el inciso e) del ardmio 89, el cuai dispone que se debcn
adoptar nomas para rtsolver b problemas que pudiera mighr h
doble t r i b d h entre Im miembros del Acuerdo. Debido a probfe-
mas de interpretacidn, en Colombia ae demoró hasta 1978 la puesta

..
Junta del Acuerdo, ñvrrluaPidn.. p. 42.
Las baw para anmnhr &mrqihenes de fomcnto iipdustrd haberse
~ ~ d e d I d a n b r e k l I 7 l ; y d p r o ~ & ~ n d e l o s m s c a d L b -
m@ de ngulaei6o del c m m i o exterior debid aprobarse mtcsh dídembrt de ,1972(m-
tículos 28 y M del -, -vamate).
en vigor de esta Decisihn. Los dos instrumentos mencionados crearon
las condiciones para la circulscida de capital- dentro de la región an-
dina. Sin embargo, en eI curso de los setenta la Decisibn 46 no se apli-
c6 en ningún caso; o sea, no se constituyd ninguna empma muitina-
cional de acuerdo con sus disposiciones. Ello podría explicarse por la
vinculacibn que se estableci6 entre estas empmas y el avance de los
programas sectorialsde desarrolio industrial, de los programas de de-
sarrollo agropeaario y de la cooperacibn en proyecta de infxacstntc-
tiira,enWlod,pacticularmenteenhdosiiEtimssh,sead
con lentitud o no se a v d .
El artículo 89 antes citado, que aparece en e1 capitulo MI, Asun-
tos Financieros, establecid el compromiso de alcanzar la coordhacidn
en materia fmciera y de pagos. No obstante que una d é d a es por
completo insuficiente para conseguir Ia coordhaci6n en estas materias,
se registraron algunos pro-: uno de dos fue Int Ded61182,por
la cual la Cornisidn solicitb a la Corporación Andiaa de Fomento la
creacibn dd %cm Andino de Financhkmto al Comcrcio mfico).
El Sistema fue egtab1ecido en 1974 y hasta d k h b m de 1978 habh otor-
gado créditos por 47 mülones de d61arw. ia cifra es por d m b mo-
desta (fue menor al 5% tomando en cumta d o el comercio intrarre
gionaI de 19781, pero es significativa si se tiene en cuenta que con
anterioridad no se contaba con un sistema de esta naturaleza.
El logro más importante del Grupo Andino en el campo financie-
ro es, sin duda, el Fondo Andino de Resemas creado en 1978. El Fon-
do está llamado a canalizar recursos hacia los con pmbIem88
de balanza de pagos, y ha tenido &de un prhipio normas muy rigu-
rosas de operacibn, gradas a lo cual su desmoiio ha sido muy d o s o .
En 1%8, es decir, con anterioridad al Acuerdo de Cartagwa, las
países posteriormente signatarios de &e crearon ia Corpo&&n An-
dina de Fomento con Ia finalidad de apoyar el pr- de integración.
La coordinacibn entre la Comisidn del Acuerdo y la Corpomcidn estd
expresamente prevista en los artidos 24 y 40 d d tratado mdho, a
fin de garantizar el logro de los objetivos de &c. En un principio, la
Corporacibn se fijb el objetivo de mndim sus recursos en apoyo dc
los programas de mayor importancia para la integracidn, pero ea ykta

-
de los retrasos que éstos han sufrido tuvo que Financiar también otros
proyectos, que si bien son de interés para los paises no ti- una rela-
cibn directa con Ia integradh. l)t paso, puede decirae que el Banco
Centroamericano de Integrací6a Eaonbmia tiene una experiencia si-
miIar: a menudo los gabimos han utilimdo al RCIE como fumq
1 de fimmhnierrto basaante m& d b l e que otras para h redhcián
de proyectos de alcance puramente nacional. EUo no obstante, el fi-
nanciamiento otorgado en apoyo a la integracibn ha sido muy impor-
tante, sobre todo en el mnpo de la infraestnrctura.

EL DNCIL
CAMiNO HACIA LA UN16N ADUANERA

Los capiltulos v y VI del Acuerdo de C-M se refieren al Progra-


ma de Liberacibn y al Arancel Externo Común,respactivamente, los
cuales, junto a la armonizacih de politicas económicas, eran 10s tres
hmmentos para petfdonw el mereado ampliado, según se indicd
con anterioridad.
El Programa de Liberacibn tenía por objeto e M k r los g r a v h e -
ncs m c e h i m , los recargas de efectos equivalentes y las restricciones
administrativas, financieraso cambiarias que incidieran en las impor-
taciones de prductos originarios de 10s países andinos. El articulo 45
d d Acuerdo disponia que el Programa fuera autom8tko e irrevmibie.
y comprendiera la universaiidd de los productos. En este aspecto se
aseme- a Ls coirespondientes sistemas de desgravaci6n centraame-
ricano y del Canbe, y se diferenciaba del sistema de la ALALC. inicial-
mente ia libemíbn comercial debid perfeccionarse en un plam que ven-
cía a fines de 1880, pero con posterioridad se pospuso la fecha a 1983,

-
en aiencih a íosproblemas surgidos. (Se recuerda que en estos capitulm
sólo se hace referencia a Ios wentos de la década de los setenta.)
El Programa de L i W h eontanplaba varias modalidwh de des-
gravacidn: en el de los productos reservados para los Programas
Sectoriales de ~ o l l lndustriai
o s e r i a éstos los que indicaran las
normas de liberacidn respectiva; los productos incluidos en al primer
tramo de la Lista mmún de la AWLLC(que fue el Unico tramo aproba-
do, @n se indid en el capitulo anterior), quedaririn en libre comer-
cio seis meses después de entrar en vig~rel Amerdo; los productos que
no se produjeran en ningirn pais andino y que no se hubieran reserva-
do para los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, quedarian
en libre comercio a fines de 1971, excepto los que se reservaran para
ser producidos en Ecuador y Bolivia, en cuya caso su libmci6n bene-
ficiaría exciusivamente a estos paises; flnalrnente, estaba fa modalidad
de la desgravacidn automática y lineal de todos los productos no oom-
prendidos en las categorias anteriores. De todas, era tsta la modalidad
más importante cuantitativamente.
A fines de los setenta la situacibn del libre comercio era la siguien-
te: un 25% del universo arancelario estaba ya en rdgimen de libre co-
mercio; las exportaciones de Bolivia y Ecuador hada sus otros socios
(Colombia, Perú y Venezuela) gozaban de Ubre comercio en el 8070
de los nibros arancelarios; aproximadamente una proporci6n similar
del intercambio entre Colombia, Perú y Venazuela se redizaba bajo
aranceles ya muy reducidos (en promedio, 10% ad vaI6rcm); Bolivia
y Ecuador tenían que iniciar el proceso de desgrawcibn de las impor-
taciones procedentes de sus otros smios sólo a partir de fines de
1980.'~
Una limitante del cuadro anterior eran las excepciones J progra-
ma de Liberacidn (30% de 10s rubros arancelarios sujetos a desgrava-
cibn entre Colombia, Perii y Veoeniela). La signifiGaci6n de estas ex-
cepciona era importante, pues se referían en un alto grado a productos
de las industrias que los países pmtegian con aranceles más altos.
No obstante los progresos indicados, en la pdctica resultaban a
veces disminuidos debido a incumplimientos por parte de los w,
En unos casos éstos dejaron de cumplir sus compromism en lugar de
hacer uso de las cl~usulasde sfvaguardia M Acuerdo; en otros, se
trataba de medidas gendricamente denominadas en el Acuerdo como
"restricciorres de otro orden" (articulo42), que no tenían razón .
. de ser
a partir de 1971, pues el Acuerdo (articulo 46) dispuso su ehmacibn
tota) a más tardar el 31 de diciembre de 1970.

El común denominador en pdcticamente todas los casos presen-


tados, y ciertamente en los más conflictivos, cuya soluci6n tardó
m& o nunca se dio, fue la mala situacibn de la balmm de pagos
del pais o de una industria especifica a Ia que el producto importa-
& hace competencia. Tala mos fueron previstos por el Acuerdo
en sus cl&usulasde salvaguardia pero, como se ha seÍíaiado, los
paises prefirieron el uso de medidas restrictivas unilaterales frente
a las cuales, y casi de inmediato los otros países reciprmaron con
sus propias restric~iones.~'

Resulta interesante hacer notar que en el caso del Mercado Comiin


Centroamericano, cuyo Trazado General no incluye clásdas de salva-

'O Junta dd A d . Ewlwidn.. . ,p. 83.


l 1 Ibid., p. 85.
guardia, la mayor parte de 10s conflictos de libre comercio en los &los
M t a se reiacionaron con la determimcibn de1 origen centroameri-
cano de ios pruüuctas, En las negmiadones dd modw sprartdi en
1970 se contemplaba la adopcibn de dichas c8usulas, que hubieran po-
dido desempeñar un papel importante hacia fines de los setenta y prin-
cipios de 1- mhenta, al U em Ios problemas de b a h m de pagos.
A d i d o ~ t ac10 expuesto, la Junta del Acuerdo ha d a t a d o
otro contratiempo para stlcanzar el libre comexcio: "los retrasos m la
apIiación deJ Programa de Libwaddn [que]han existido durante to-
do el periodo, aunque hrui variado en intensidad y en grado y tameitn
p r pai~&'.~~
P a e a los probhms apuntadas. el comercio intmgbnal andi-
no exhibió un notable cdmimto: a partir de una exportacidn de 92
miii~ne de~ dóW en 19iO se un totai de 1 075 millones en
1979, y aiin llegó a n k h más altos en los primeras años de los ochw-
ta.I3 Si de 1- to&s indicados se deduce d comercio de petrbIeo y de-
rivados, que tiene un &o valor en ei intercambio dentro del Grupo
Audino, el hcremento de hs exportadona, sobre todo de productos
indarbies. resulta mucho m8s significativo. No obsmte, las expor-
tacicnm dentro de1 Grupo M n o apenas Uegaron a ser e1 4.4% de
ias exportaciones malaen 1979, y fue kta la proporci6n m8s alta que
9epuaoalcanzar.
Si se excluyen las export9ciona petroleras, el b a h o t de los seten-
ta revela que Colombia fue d p d s que tuvo una mayor participacibn
en el comercio dentro dd Grupo Andino, W t o en el comercio giobJ
icorno en cada wa de las distintas m W d a d e s que tenia el Programa
de Liberacih. Por el contrario, Bolida y Venezuela tuvieron poca par-
ticipaddn en laf exportaciones, resultando ser VenmeIa, en cambio,
ei m& importmtc importador desde p a h s andinos.
Por lo que se refiere al &md Externo Comiui, el; Acuerdo de
dedidd dos etapas: en una primera, que cdmin6 a fines
de 1975, se aprobd y apk&un A r a d Bxterno Minirno Comtín, apli-
&le solamente a Colombia, Peni y Venezuela. Ademh, no compren-
día la totalidad del universo arancelario. En una segunda etapa, que

l2 Juma del Acuerdo. ESPmtegh pmo a¡ ~ e n l r l d n


de hi intgmidn anáinu.
SBClw mmmíaI, 28, d.,1984, p. 12.
l3 CEPAL. El damdio de América Uiina y el Cmibe: es~oIlos,mqrsgirkitm y op
dmm, 1986, p. 161; Las valores indicados incluyenSa cxpmüóa de pcu6leo y deriva-
d o ~ la
, dconstituye, en promedio, d 46% del t d .
ya no se alcanz6, se debib haber puesto en vigor el A r a d Externo
Comiin.
De nuevo se encuentran aquí casos de incumplimientos y violacio-
nes de los compromisos adquirida. Diversos países demoraron b e
tante tiempo para fijar sus aranceles en el nivel que debíau tener al id-
cio del periodo de aproxjmacibn, y fuego sufrieron retraso en ei proao
mismo de aproximación. Por otra parte, la ausencia de m o n k a d ó n
de polfticas wonbrnicas daba lugar a fa aplicaGi6n de excncionmde Im-
puestos, con 10 cual los aranceles aplicados por algunos paks rcsul-
taban inferiores a los del Arancel Minimo Comiin. Sc quiso salir sil prt-
so a estas irregularidada mediante la Decisidn 49 sobre armoniacibn
de las legislaciones de fomento industriai, pero h DecM6n no entró
m vigor,
En otros casos fue un problema de ia economía real el que M 6
en el Arancel, reduciendo el nivel de ias tarifas. Esta situacidn se pre-
sent6 cuando el abastecimiento dentro del Grupo Andino mdt6 ser
insuficiente. En estos casos el articulo 67 d d Acuerdo p r e d k . que,
una vez estabIecida por k Junta la insuficienciatransitoria de la oferta
mdina, el país afectado podd reducir o suspender (generalmente por
un año) los p v h e n e s del Arancel Externo. Hacia fines de km seten-
ta la Junta habia dictado un niimero bastante alto de resoluciones en
aplicacibn de In noma citada, dos tercios de hs cuales se dictaron en
atencidn a solicitudes dt Colombia y Venezuela por dcsabtecimiento
de productos agn'colas, químicos o t d a .
Pese a todos los traspiés que se pueden mofim al al& Externo
M i d o Comiin, lo importante es que se puso en vigor, mientras que
no se tuvo éxito con el Arancel Externo Común.Al no haberse apni-
bado ni aplicado este iiltimo, el objetivo de la midn aduanera quedó
bastante lejos de realiharse. La explicacibn q u se encuentre en los
periodos en que tuvieron lugar las negociaciones: mientras en la pri-
mera mitad de los setenta la disposicidn de los gobiernos a a v a m era
todavia manifiesta, en la segunda mitad se debiiit6 d apoyo a la hte-
graci6n como reflejo de los cambia opcmdos en el entorno mundiai
y en las estrategias económicas de los paises mdinos. A d d , era ne
cesario armonizar bs instmmentos paraarmcclarios, pues sin amoni-
zarlos se desequilibra la estructura de la protaccidn y se provocan p r e
blemas de competencia.
Finalmente, en d seno del Grupo Andino hay situaciones que es
dificil conciliar El tipo de cambio de Venezuch, por ejemplo, refleja
las grandes diikrencias de productividad entre el sector petrolero y los
de& sectores de la economia, con el resultado de favorecer las Im-
portaciones en detrimento de la producci6n interna. En tdes codcio-
m, una tarifa reiaüviunente elevada esta Unada a. servir de contra-
peso, modemndo d flujo de las bnportaciones. En cambio, por su
estructura económica o por la orientación de sus políticas económicas
otros pafses pueden preferir tarifas de nivel más reducida, que ¢s. par
ejemplo, el caso de Colombia.

Una sola experiencia de mrdinaci&nregional tiene W c a Latina


en el.tratamiento de la inversidn extranjera y fa transferencia de:tecno-
Iogia: la experiencia de1 Grupo Andino. EI artido 27 del Acuerdo dis-
puso que la Comisibn, a propuesta de la Junta, aprobara y sometiera
a los países miembros, antes del 31 de diciembre de 1W0,un xkgimen
aomiin mbre estas materias. Za M i d a . 24,en vigor desde 1971, esta-
bleci6 e1 Rdgimen Común de Traamiento a los Capitales Extroinjeras
y Sobre Marcas, PataW, Licencias y R@h, La M 6 a estaba Ua-
mada a d~~ un importante papel en los principales programas
íiei Grup Andino: h Liberacidn Comercial y k Programacibn Indus-
M,en los males se pretendía darles un papel devante a los inversio-
nista mdinos.
Con esta idea se aprobb h Decigian 46 que estabke un Régimen
Uniforme de Ia Empresa Multinacional, a fm de facilitar la integra-
ción de capitales or@mios de la regihn m-, que en el caso limite
debiau wntroIar no menos dd 60% dei cripitai socid de ias apresas.
Además, la participacihi de lo$h d o n i s t a s nacionales de cada pais
miembro en d capital social de b empresas muithcionales no podría
ser iníeribr al 15% de la partjcipacibnregiomi total. Esta disposicihn,
contenida en el Articulo I 1 del Regimen Unifafme, perseguía clara-
mente d objetivo de lograr una participación equitativa, en particular
en lo que t o a a los paises de menor desmoiio, cuya capacidad para
imtdar n w a s actividades en su territorio se deseaba complementar
medianteate tipo de empresas. La Decisihn 46 fue modificada por las
duhsiom 169 y 244 a fin de facaitar el establecimiento de ias Empre-
sas Multinacioades Andinas.
Ea &re& relacidn con el tratamiento a h inversidn extranjera
definido en la M B n 24, se aprobaron las decisiones 84, que sentó
ias Base3 para una Política Tecnolbdca Regional, y 85, que establece
un sistema de Propidad Industrial para witar abusos ea la M p
ci6n y ut-ibn de 183 patentes.
La Decidn 24 se inspir6 en la experiencia latinom- sobre
inversiones extranjeras y, en consecuencia, se propuso crear un espa-
cio adecuado para el desarro110 de la ernpraa andina, evitando que
fuera despida por la empresa transmcional. Buscb la convdbn
gradual de las empresras atranjeras en firmas naciomies: reguló la par-
ticipacibn de inversionistas extranjeros en empresas n a c i d a o mix-
tas; estableció normas sobre la contratacidn de créditos atemos por
parte de las empresas extranjeras y sobre Iar trasferenchs al exterior
que dichas empresas efectuaran por concepto de amorthddn e inte-
reses, así como sobre los limites que no podrían exceder las tasas de
interk en los contratas de crédito entre casa matriz y fMes o entre
filiales de una misma empresa extranjera; -6 el crédito locstl de
largo plazo para los inversionistag andinos, saliendo al ESO a ia pr&-
tica común de las transnaciodes de utilizar el ahorro local en vez de
transferir recursos a los paises receptores de la inversión; establecidnor-
mas precisas sobre los contratos de transferencia de tecnologia, etc.
La Decisidn 24 garantizó al inversionista extranjero el derecho a reex-
portar el capital invertido cuanda vendiera a inversionktas nacionales
sus acciona o participaciones o liquidara las empresas, y también ga-
rantizó un porcentaje razonable de remisi611de tas uiiüdades netas de-
bidamente comprobadas.
En suma,la DecisiSn 24 fijb pautas para que la inversibn trmsna-
cional pudiera "desempeñar un papel importante en el desarro110 sub-
regional y coadyuvar con el esfuerza nacional en la medida en que cons-
tituya una contribución efectiva al logro de los objetivos de la
integracibn y al cumpiimiento de las metas seiialadas en los planes na-
cionales de desarrollo". l4
No obstante que las decisiones del Grupo Andino estaban clara-
mente orientadas a favorecer a los inversionistas de los países miem-
bros, la reaccidn de las cámaras nacionales fue hacer causa común con
la protesta de ias empresas trangnacionales.En todos los países, en unos
m8s que en otros, los empresarios se opusieron a la Decisibn 24. Por
su parte, lus gobiernos, tambibn unos m& que otros, actuaron como
es tradicional cuanda están frente a situacionesconflictivas: suscribie-
ron en forma unhnime la Decisidn 24 y luego no hicieron todo lo que
debian hacer para que surtiera a plenitud sus efectos.

l4 Decisidn 24, punto 2 de su parte declarativa.


Lo anterior explica no sólo los i n c u r n p ~ t o ys resistencias que
m L tarde iievaron a fa mdficacidn sustauacial de Ia Decisi6n 24,sino
el hecho mismo de que no se haya aprobado un r e g h m t o de ella,
lo que dejd en libertad a los gobiernos para aplicarla s e g h sus propios
criterios. En particular, fueron notorias las fallas de aplicacidn de 30-
livia; pero en los otros países también se registraron casos de incumpii-
miento o de a p i i d n parcial. E1 caso extremo fue el gobierno de Pi-
nachet, que aun antes dc abandonar el Acuerdo de C-ena puso en
vigor unmt legiskih incompatible m el Régimen Coman.
La ik&&n 46, por su parte, qued6 en el papel, pues no se ha COIW
timido ningunaempresam u l ~ n am l diaa. Lw e x p W 6 n de Ia Jun-
ta es que el Wrutnmto "se conciai6 fundamatdmente para k for-
mación de empresas que actuarh en lus Programas Sectoriales de
ihsmollo índustd y en los de racionalhcidn del sector, asi cumo
m los proyectos de infraestructura y en los programas conjuntos de
desando agropecuario",ls todo lo cual ha sufrido retrasos o no se
h podido ~0IlCretar.h -7'
1
Eeaül
U I

m 0 N E S QUE DBSINYERSIONES

ia consabidos vaticinios sobre el retraimiento de h i n w i b n extrau-


jtra cuando se le aplican regulaciones, en este criso mediante la Deci-
sidn U,m rse cumpIier0n en absoluto. La inversión extranjera en los
paks del Grupo M i n o aumentó no sólo en términos absolutos, sino
también en su ritmo de crecimiento COA relacibn al periodo anterior
a la W 6 n .
Al anai;rnt el c o m m e n t o de la inversibn extranjera en Ios paí-
d i n o s hay que distinguir dos periodos; en caso contrario se tiene
una impresibn equivmada. Sin operar Ia subdivisión, d resdtado es
que la i n v d 6 n extranjera directa acumulada pasd en. el Grupo Andi-
no de 5 583 millones de d6Iares en 1971 a 5 968 millones en 1981. Este
multado ocultael hecho de que entre 1971 y 1976 se realizaron las n a b
cio.dhciones del petrdlea y del hierro en Venezuela y la nacionab-
&n parcial de la industria petrolera en Ecuador. Ai hacer la separa-
cibn & los periodos se concluye que en el primero de dos (1 971-1974),
antes de ias n a c i o ~ o n emencionadas,
s h inversibn extranjera di-
recta pasd de 5 583 millones de dblares a 6 397 millones, y en d segun-
do (19'75-19811, la inversibn extranjera acumulsida, que se habia redu-
cido en 1975 a 3 655 millones en virtud de las n a c i o ~ o n e s
venezolanas, aumentb a 5 968 millones de dblares en 1981. En conse-
cuencia, hs tasas de crecimiento de la Pversidn extranjera en los M-
ses del Acuerdo de Cartagema durante los dos periodos fueron 4.7 y
8.5% respectivamente, lo que se compara con una tasa de 2.8% que
registrb la inversi6n extranjera en los cinco afios &o= a la apm
baci6n dc la Decisibn 24.16
La inversión extranjera directa en la industria aumentd de 1 2.20
millones de d & l w en 1971 a 2 778 mülones en 1981, lo que arroja
una tasa promedio anual de jncremento de 8.6%. En ese periodo aumen-
td la participacidn de la industria en relacih con los demás sectores
en que hubo inversibn extranjera. La disttibucibn seda Iri siguiente:
en 1971- 1972 la inversidn externa en la industria constituyb, en prome-
dio, el 23k de la invecsidn extranjera total, en tanto que en 198&198 1
el promedio fue 46%, en cifras redondas. La d i f d a indica la parti-
cipaciñn de los demás sectores de la e ~ n o m i a . ~ ~
1La distincihn anterior time gran importancia en d Acuerdo de Cm-
tagena por las razones que se indicarb enseguida. Siendo apiicable la
Decisibn 24 a todos los sectores de la economía, su capitulo IIr es&-
blecih determinadas excepciones en que se permitiría aplicar a h hver-
si&nextranjera un tratamiento distinto al establecido en las nomas ge-
nerales. Asi, en el caso de Colombia, Perú y V d a los regirnenes
especiales podian aplicarse a todos los sectores menos a la iadustria,
la cornercialimdbn externa y la agricultura. De conformidad con el ca-
pitulo 111 de Ia Decisidn 24, quedaba librada a la eleocidn dt los paises
miembros admitir o no la presencia de empresas mixtas en los sectores
que cada uno de ellos determinara. Por consiguiente, el incremento de
la inversidn extranjera directa en el sector industrial es muy significati-
vo, pues indica que dicha inversibn se r d i z ó ajustandose a hs normas
generales de la Decisibn, en vez de elegir sectores en que éstas no fue-
ran aplicabIcs en toda su extensi61i.
En los paises de menor dcsarroilo relativo (Bolivia y Ecuador)
aumentd considerablemente la inversidn extranjera en el periodo con-

'6 Ewluacidn sobre Ia sifmidn de la inwrsidn LiUrn'em m el G w Andino


(J.FWISO), p. 20. Informe preparado para la Junta dd Acuerdo m el comultor J o d
PaIomino R&l y publicado cu la " M e : Documniios sobre Integración y Coopere-
cibn Financiera v Monetaria". nhn. S. 1985.
I7 Iba., p. 12.
sidedo (1971-1981). En Bolivia pasb de 70 a 460 d o n e s de ddirees;
unas trm cuartas partes de la inversión se d e 6 al sector ptrolero
y d 114' % al sector manufacturero. En Ecuador Ia infomwi6n d i s p
nibk indica que se pasd de 356 a 934 millona de dbfares de i n v d b a
extranjera, babiend~correspondida a la industriad 30% y d petróleo
4.8%, apmxhdamemte.
Otro8 aspectos de la inversidn extranjera directa en eI Grupo An-
dlno, junto a la que tuvo lugar en la AW y en el Merca& Común
Ctntroamerimm, se comentarán mel capitulo 11, consagrado a h in-
tegración y las trmsmciodm. A juicio de la Junta a un dementa
".
~ w d d ~ g e n e r a l d e I o s , S o s ~ e n C a e l h ~ h o d e q ..en
ue
todo el periodo I9s países miembros han mantwido la poiiticai expiíci-
u m el R & h n Común y avanzado notabiemmte hacia la plena apii-
caci6n de todas sus n ~ m ' ' . No l ~ obtante lo anterior, no se bgrb
commsa para contar G O un ~ reg4mento comunitdo, l o que dio lugau

-
a que la a p W h de la M ó n 24 no fuera uniforme. Bolivia h in-
corpord a su ordenamiento jurídico -o, pero sus particulares h-
t e t p ~ ' m yswi apIi&&n laadecuada "ha perjudicado las relacio-
nes con el capital extranjero, por introducir en d a s un factor de
i m ~ t i d u m b d " Lo
' ~ ~anterior &be entenderse en manto a que ha si-
do incierto d la inversi6n se dentro o fuera & la Decisión, pero
la pdiica de Ioa gobiernos bolivianos, mi desde que sc aproM, ha
sido dm f m d i d d s a h inversibn extraujera. En el otro extremo se si-
tuó Colombia, que r n ~ labaplicacidn más satisfaetaria & la M-
sih.EeuadQr reaüz6 esfuerzos s e r i a en d sentido apropiado. p r o
ha tenido limitdom de gersond y de remusas.

'*Juma del Acudo. É w h i d n . . . .p. 47.


'9M.,p. 53.
10
LA DIF~cILSUPERACI~NDE LA DESIGUALDAD
ENTRE PAISES

Con la soh excepci6n de1 Tratado General de Integrilcidn k n b m i -


ca Centroamericana, todos los demás convenios bkicos de integra-
cidn hacen un reconocimiento expIicito de Ias desiguddades d s t t n t e s
entre los paises participantes y contienen disposiciones para compcn-
sarlas. No se quiere decii coa esto que en el caso centroamericano se
haya pasado por alto Ia situacibn de desventaja relativade algunos pai-
ses; como se verá m& adelante diversos instnimentos hicieron refe-
rencia al asunto, pero el Tratado Oeneral guarda silencio sobre el par-
ticular.
Los países caüficados como de menor desarroílo relativo 00s
PMDR) son Honduras, en el Mercado Comán Centraamericano:
Bolivia y Ecuador, tamo en la como en el Acuerdo de Car-
lagena; Paraguay, en la ALALC; Aritigua, &dice, Dominicana, Gra-
nada, Monserrat, San Cristbbal-Nieves, Santa Lucfa y Sm Vicente, en
la Caricom.
Los diferentes niveb de desarrollo y de pottncides de crecimien-
to generan inevitables tensiones en los procesos de integracidn, de lo
cual dan testimonio tanto Améria Latina y el Caribe como Africa.
En ocasiones Ias desigualdades derivan de c i e w condiciones f i s h
(como son el exiguo tamaño del territorio y de las poblaciones o d ori-
gen de 10s suelos, como ocurre en algunos países del Caribe); pero en
todos los casos está de por medio la historia (la ecunornia tiene siem-
pre una biog~afiay la tienen tambidn las estructuras sociales). Son es-
tos parametros (físicos, mndmicos y socides} 10s que deümitan el a-
pacio de Ia cooperación: la disposici6n a brindarIa y la capacidad para
beneficiarse de ella. Cuando el balance dista de ser satisfactorio, no
todo es imputabIe al egoísmo de los que llevan ventaja a los más reza-
gados; tambitn en estos iiltirnos hay que buscar una parte & la res-
puesta.
En las siguientes secciones se pasad revista a las dispsiciones de
los convenios básicos sabre el tratamiento a 10s Phum y se indicad so-
meramente lc, que pudo realizarse en el periodo bajo examen.
El articulo 32 del Tratado de Montevideo de 1%0 autorizó que se can-
cediera si los p&es de menor desarrollo relativo ventajas comemiales
no extemivas (LVNE) a las demh partes contratantes; a decir, mnce-
siom no sujetas a h ci6usula de k nación más favoracida. De igual
manera. se autorizó a dichos paises para que cumplieran el pmgmm
de redwdbn &,gmámena a la irnpmkidn en plazos m& largos que
los cshbleeidos en el Trata&, y para que pudieran 5tpihr meúidas
restrictivas del interwnbio mando a ~10i requiriera h p r o t d 6 n de
h prod&Bn &o& de bienm de importancia Wm para lo econo-
mia de l a menos d ~ I l a d w 1 E.1 articulo 32 contempló t m b h Ia
e j d b n de progmmas de asisbnch t h b , asi como brindar apoyo
a las gestbzus de f m e n t o de actividades productivas existentes
o de nuevas actW&s.
Entre las medidas antes M i d a s fueron las LW el mccdsmo
m& utibdo para apoyar las exportaciones de Bolivia g J3uador a
b m e r c i i d o s d e i a w . P~uagmardehbentPiciasdela~Vmei
pais fntaauio I d que ha#r h solicitud correspondiente al país a
a los pdmen cuyo m&o se b a b a p d c i p r , reservándosee-
irlhos el derecho de acceder o no a la soiicitud planteda. Boliviar p
cibid mmos respuestas p i t i v w que Ecuador. En promedio, d 31%
de Ios p a h a los que pramt6 solicitudes le otorgaron la concesión,
en tanto que en d aso de Ecuador m a~eptbel 4 2 1 de las mIicitudes
p r m a d a s . Bita dífmnda de resultadm se explica porque Ecuador
tuvo mayor capacidad de negmhdhn;hizo una mejor selecci6n de los
groducictrw para los que se solicitaron concaiones y de Iw paises con
10s c a e s se negmm 8.
A&mds, las industrides y funcionarios ecuato-
rianos tuvieron una participadbn m& miva en las reuniones de ne-
gados,
Otro as- dc 1a experiencia anterior [el otorgamiento de con-
sioncs) es e1 siguiente: en un principio, tantb Bolivia como Ecuador
fonnuhron solicitudesen formri genérica (t& una partida del aran-
cel, por ejemplo), y adem8s no se precisaba el pab o los países a los
que se ptdfa hacer h concai6a. Es de suponer, en d primer caso,que
se p r o c d de esa manwa porque no se tenía UM idea precisa de las
producciones que se esperaba favorecer. Y,en el otro caso, se podría
suponer que habla dnconacimientode los mercados: no se sabia cxac-
tamente hacia ddnde apuntar. El resultado fue que se wiicit6 la venta-
ja no e x t d v a para un número elevado de productos, dejando srsi un
amplio margen para que íos paises otorgantes de las c o n ~ i o a c s4-
gieran a su mejor conveniencia los rubros favorecidos. La M b n no
siempre coincidid con el interés del país solicitante.
En términos del vdor del comercio de prductos M d o s en ias
LVNE el h c e n positivo, aunque, como se v e d más adelante. no
en todos los casos ese comercio puede imputarse a las condona otor-
gadas. Bn el periodo 191-1977, Bolivia importd de Ia ALAU: en m-
dones negociadas 336 miliona de d ó h , y en el mismo -do ex-
portli en listas d o d e s 457 millones y en LW 243 millones. Obtuvo
asi un saldo comercial favorable de 364 d o n e s de d b W , en d cual
correspondió a las exportaciones en LVNEe1 67%.l (Boiivia utilizó las
LVNE desde 1968, pero se excluyb del comentario anterior el periodo
1968-1970, p u s en esos -0s Ias importaciones boliviana & provea
dores de la AWC fueron mormalmente altas y, en consecuencia, ci
saldo comacid fue negativo.)
En el caso de h a d m LoiQ importaciones negociadas en ei periodo
1%3- 1977 atcatmron un iotJ de 736 millones de d ó h ; ias expom-
ciones en listas nacionales, 594 d o n e s , y las exportaciones en LVNB.
906 millones. Por comiguhte, el saldo aom& del periodo consi-
derado fue favorable a Ecuador en 744 millones de d & W ,correspon-
diendo a hs exportacion~en LW d 122% del total. En otras pala-
bras, el saldo comercid deficitario en el i n t e m b i o si se toman &lo
las qmrmiones en listas nacionales, fue mmpensado gracias a las ex-
portaciones en L V N E . ~
Otro aspecto a considerar es h composicibn de las exportaciones
en LVNE, con referencia espedfimente a Ios productos industriales.
El 76% de las concesionesque recibid Bolivia en esta critegoria corres-
pondib a productos que incoporarmp c o valor agregado en su proce-
samiento industrial (productos de base agropecuaria o minera, como
la madera o el estailo, y dgunos semiehh&os), y 9610 el 24% res-
tante correspondi6 a productos elaborados con un aceptable valor
agregado.
Por 10 que toca si Ecuador, las concesiones que incluyeron pro-
ductos industriales elaborados constituyeron el 65% del totaI de pro-
ductos manufacturados y el 51% del total de las concesiones en las

' INTAL. LmpaSPS k menor & w d I o e n i n b m h relotiva y la intqracidn en


Amdrica Latina, Buenos Aires, 1984. CAculos coa base en d cuadro 2.
Ibid, p. 238, cáldos con base en el cuadro 3.
Jbid., p. 244.
L V N B ~En el periodo bajo examen cmnbib s u s ~ m t laecompo-
sición de las exportaciones ecuat~rianascomo resdtado de las severas
restricciones impuestas a la exportrici6n de materias primas no proce-
d a s industdmente. Debido a 10 anterior, en 1979 l a exportaciones
indutriaies oonstituyeron el 100% de las ventas to- m LW. En
ese totaI destaca la industria de alimentos, la cual aport6 el; 35% de
las exportaciones mufmureras elaboradas, y un 85% si se incluyen
las productos con poca o mediana ~ ~ ~ ~ n . s
Uno de los aspectos más aíeccionadores de la experiencia de la
ALALC es que del total de concesiones obtenidas por Bolivia y Ecua-
dor en htas de ventajas no extemivas solamente el 5% originaron co-
mercio de valor Lo anterior sugiere que se solicitaron
ventajas en rubros para los cuda no se tenía o no se lieg6 a tener ca-
pacidad de exporkcibn. "La inexistencia de produoci6n no pa- ha-
ber sido estrictamente el problema para el aprovechamiento de estas
listas, sino más bien el volumen de la misma, sus características de ca-
lidad- precio y destino habitual y el comportamiento esasamente in-
novador de una prci6n de m p r d o s , en ambientes donales dn
h a s definiciones -entes en cuanto n d m u l o s para encarar la
producción pam d mercado Lo cual sigmifm que si bien
ias LW constituyeron el principai mecanismo de awyo a las expor-
taciones de Bolivia y Ecwidor, en d&initiva ias ventajas comercides
fueron Mcimtes para m o d i f a sustandalmente las stmcturas pro-
ductivas de los paises & menor deamoIIo.
Hay -os negativas de las LVNE que conviene agregar.
En primer lugar, no fueron condones eaclusivas y por ello se super-
pusieron a otras m d s n i o s de concesiones, ante todo los iistas m-
cionales de la ALALC. Hacia fines de los años setenta, d 40% de Iris
LVNE otorgadas a hlivia y Ecuador estaban incluidas en la Lista na-
cional del país otorgante de Iris concesiones. Por lo general, cuando
las camiones en LVNE aparecían también en listas naeionais las pre-
ferencias arancelanas eran muy bajas (inferioresal 10% en la mayorfa
de los casos), por lo cual eran insuficientespara estimular el intercam-
bio. No es extraño, ea consecuencia, que el comercio realkmdo en ni-
bros de la LVNE no incluidos en listas nacionales aumentara en mayor

Jbsd., p. 245.
l b i d , p. 348. cu* 7.
[bid., p. 240.
7 ~ a c .cit.
medida que el comercio de los productos incluidos en ambos rima-
nismos.
Es interesante observar que Ias exportaciones de productcw inciui-
dos ea las ~ v se mdirigieron en forma creciente hacia paises que no
habían otorgado las concesiones. Si se excluye d petrdleo, las exporta-
ciones ecuatorianas de productos incluidos en las Lvila3 dirigidas a pd-
ses que no las hablan negociado constituyeron e1 6% de las exportacio-
nes en 1970 y el 45% en 1978. En el caso de Bolivia, aproximadamente
una tercera parte de su6 exportacionmi totales a la ALALC estuvo cons-
tituida por productos enviados a paises que no habian s d t o las lis-
tas de ventajas no extensivas.8 Lo anterior lleva a Ia conclusidn & que
las exportaciones no se originaron necadamente en respuesta a un
estimulo espeáfm en favor de los países de menor d m o i i o relativo,
como serían las LWE.
Abundando en lo anterior, es muy significativo que el 40% de las
exportaciones no petroIeras de Bolivia a la ALALCen el periodo f W-
1979 estwo constituido por productos para los cuales ni siquiera se
solicitb inclusión en las LVNE. Dichos productos fueron, sobre to-
do, minerales que ya estaban inoorporados a la Lista comh de la
ALALC, o bien, merancias que estaban gravadas con arandes muy
bajos, por lo que no hubo i n t d en negociar una ventaja npecid.
En los afíos setenta se genmdin5 en los países de la U C , parti-
cularmente en Argentina y Chile, la política de apertura comercial ex-
tema, lo que afectó profundamente el mecanismo de las LW. Las p
liticas de desgravaciones aftxtaron el 80% del comercio de Bolivia y
el 40% del comercio de Ecuador en la lista de vatajas no extensivas.
La diferencia de resurtados puede explicarse porque el volumen priaci-
paI de comercio de Bolivia se efectuaba con Argentina y Chile, mien-
tras que las exportaciones de Jkwdor se dirigían, en Io fundamental,
a Colombia y Perú, que mantuvieronvigentes en gran medida los mh-
genes de preferencia pactados.
En mnclusibn, la experiencia de la ALALC es que las Iistas de ven-
tajas no extensivas no fueron un instrumento t h &caz como se espe-
raba m&dar la produacidn y las exportaciones de Bolivia y Ecua-
dor. En primer lugar, porque la apertura comercial resulta insuficiente
para remover los obsthlos estructurdes internos que restringen su
aprovechamiento. Las listas tenían un plazo fatal de vencimiento (ori-
ginalmente 1972, y 1980 al suscribirse eI Prot~oolode Caracas). Sin
embargo, la formación de la capacidad p r d u d v a toma cierto tiempo
y requiere un s w t a d d -o t h b y fmmdero de los paises de ma-
yor desardo y de otras fuentes.
En segundo lugar, ia buena voluntad manifestada de pahbra en
ci texto dd Tratado de Montevideo no se aoncret6 en 10s hechos. Las
ventajas no exmivas otorgadas a üoIivia y Bcuridor se concretaron
casi -ente en los dm primer- años de negociaciones (90% de las
c o n d o n a hachas r Bcuador, lo mismo que a Paraguay, se obtuvie-
roa en 1%%1964; y eJ miamo j m m h j e ~~ a Bolivia en 1%8,
primer año de vigencia de las ventajas no extcmlvas que le fueron con-
cedidas).
Además, las ventajas no extensivas no tuvieronexclusividad, m de-
cir, los productos Uicorporados no quedaron excluidos de Io posibili-
dad de n e g d m c aon o?msp i s a dentro del programa de liberati611
de la ALALC. Ya w com~Cbel aso de Ia LW sobrepuesta a listas
nmi~mb.Este hecho g d iddumbjrc, m, se tuvo 1rs oerteza de
que se dispondria de p r e f d exclusivas para d amw a un merca-
do mayor. Por d a h ventajas no mtensivas fueron pardiend~impor-
tancia c m el correr de los aiios, a medida que los productos iocorpa-
ra&s a la LYNG fueron incluidos también en h Lista nacional & los
p a h otorgantes. "El Tratado de 1960 no W l e c i b unri salvaguardia
cfectfva pirira h defensa del mrgmde grefaeda. En los hechos &os
fucronafterados por dwcioneg de fosaranda haciatercerospafm
ytambii, melcas~l&k~m.d~xGFretirseproductoenlakta
~nal,en~osdec~n~~6noen~m~otrOSpa
de menor m lh
Bn los casas de Aqgdm y Cbiie fueron tan d r á s h s las d u c -
ciow m m d a r h s que aigwm mdrgmes de preferencia no &lo fue-
ron reducidos, sino incluso e l h h d ~ d yi hasta convertidas en prefe-
raicias negativas.

Sja duda es el Acuerdo de C m t q m el m8s inspirado en un pmp6sito


dc contribuir a k superación del atraso rdativo de hiivia y Ecuador,
y por d o es el convenio que establecid un a m c d más rico de m 6
mos de apoyo. Los principds fueron los Programas Sectorialesde DB
sarrollo Industrial y cl Programa de Liberacidn C o m d , pero d
Acuerdo inciuye mecanismos de apoyo para la integmdbn fw para
la oooperaci6n fmdera y k asisteda thb; dispmidoncs
ficas en el régimen de tratamiento a la inversidn extranjera,la politiea
tecnoI&gica,ei r e m e n -ario y la acción conjunta ante terce-
ros p a b . Los mmcntrulos que se hmh cmejyhh en torno o la apli-
eacidn de los mecanismos dbponibfcs, se centrarán en los htmmen-
tos de política comercid e industria&por ser &os los que mdcman
una mayor experiencia.
Mediante cl Programade Libemidn Comercial se intentb promo-
ver la producci6n industriai de Boiivk y Ecuador abriéndola d ma-
cado regional en condiciones m& favorable que para los otro#paki
andinos. En primer término, por disposici6n del artículo 49del Acuer-
do, los productos del pn'mw tramo de fa lista mmdn & Ba ALALC (170
posiciones $rmdark), fueron totahente l i m de gmvhem
por parte de Colombia, Chile y Perú a sh10 seis m- de h suscripción
del Acuerdo, esto es, a mediados de 1970. Un 30% de los nibroa h'bt-
rados correspondíaa prducrcws quimim, me&m&icos y dcctróni-
cos de tecnologfa avanzada. EI resto eran productos agdc&s y h
ros. Bolivia no deriv6 ninguna ventaja de esta dagmvacidn. k u d o r
se bemficid en cierta medida s610 los primeros años, q x x h d o w=
cao y banano y los derivados de am-, m o m e n t e hcorpord la
harina de pescado.
Un segundo mecanismo fue 1a n d m k de inmedhta, m-
templada en el liberal b) de1 articulo 97 del Acuerdo. Para la mejor
comprensi6n de este mecanismo debe tenerse -te que según el in-
ciso a) del mismo articulo, a partir de diciembre de 1973 tda6 ios pro-
ductos que w se mmaran para la progmma5ón indumhi deMan que
dar libres de gravhenes en favor de Boiivia y Ecuador. La nbmina
de apertura inmediata no era otra cosa que un adehto de esta madi-
da; es de&, h liberacidn de gravhena a partir de diciembre de 1970
de cierto número de productos que ya se f a b e en ambos país#.
La nómina de apertura inmediata resdtb muy restringida, pues al
inicio dd p r m andirio eran muy pocas Iris empresas de esos países
que estaban en posibilidad de exportar de inmediato. Aderruls, en 1a
mayoría de los casos se encoatrb fuerte resistencia de parte de las em-
presas de los otros paises que ya produdan los bienes suscRptiblcs de
incluirse en la n6rnina.
m
En el aso de Bolivia el 72% de la nómina staba iat- por
praductos @coias o a g m i a d W a . Bn el primer &rupolas pibiü-
d d m de m r t u r eran muy red*, y en el, segundo (que incida cier-
tas comemas y embutidos), BoLivh no tenia eqedidad y re4ilizb aps-
nasaIguuas~depucovalor.Un~grupodeproductos,
wkque~~t'enla~~iscom~rasportratarscddestaflo
y ~ m a t l ~ . ~ m d o ~ o & q u e e l w n s u m o a n d i -
nb era sumamate bajo. En totai, en el M o d o 1971-1WBolivia rea-
lizó expmhcimw p un valor de 81 mill~nesde d6lares. No obstante
ser de poca monta a t a e q m k c i h total, debe tenerse en menta que
separtidde800000dblaresen 19i1 yseahnz6unvalorde23millo-
nes y medio en 1980. El iado negativo fue que del total de 62 rubros
amwehiass üe la nómina de m r
i rai n m d i a para üolivia, las ex-
prtaciopes ahwkron ooostituidas casi en su totalidstd (93%)por mi-
m o t t k d k o y suai ahCiones*'O
E a r a d o r ~ c o n m c j o rwierte. Doeiteroeras~delosnibríia
II I
&rm&rios que integran m ndmirma eran prodncm agr0Miistriales
"I dacbnados wm sus recursos Wm (mmcmas de @O, maderas
,- prodimctosm, m.). En mte mse pdemn a p m
vdmiaswmjas ~ ~ s . L a o t r a W c e m
pdíaaproductos delaindustrhquimicayn~dmdnk.A d i f s
rerrcia de Bolivia, la nbmina de apmhm inmediata tuvo efectos
s i g M d v y w en Bcuador. Habiendo partido &una cxpor&cidn de 2.5
miiimaen1971 s e a i d u n n i v e I d e 6 7 ~ e lW.Entotd,
n
en ese periodo Ecuador r e d i d exportacionespor un valor total de 303
de &hres.ll
Otro nwaubw fime la nómina generol de desgravm3n automdti-
M,constituida por 2 900 mbros aran-os a partir de diciembre de
1973, m dormidoid con el ya M o inciso a) dd mido 97.En ede
caso,el m d o andlno quedaba abierto para Boiivia y Ecuador me
diante tres desgravaciones ~~y sucesivas. Las ndminas de excep
ciones de Colombia, Pcni y Venezuela tedan efecto sdlo entre estos
paises, pen> no podian afectar las exportaciones de BoIivia y Ecus-
ch~ las nuevas producciones que se iniciaran en estos dos paises con
viidas d mercado andino. "Sin embgo, tala pekspwtivas no con-
y ia amplia n h h a general & desgavaci&nprácticamente no
fue oprovcchda por ninguno de los dos paises, lo que demuestra N-
h e n t c h inoperancia de los mecanismos y ventajas ammiah
generalizados en favor de países que tienen pooo diversi- su
tmctw pr~ductiva".'~
El mecanismo mis importante y el más original del Acuerdo de
Cartagcna fue la programación i h t r i a l . La p m g r ~ d na. su vez,
comprendía tres variantes: una de eZlas fue la asignación a los paises,
de preferencia a Bolivia y Ecuador, de productos que no se p r o d m
en la &ha andina; otra fue k progrmaci&nsectorid de cbmolio
industrial (ios PSDI), y la tercera teda que ver can pyectos, fue in-
troducida en 1979 por la M & n 139 y se dcnominsiba '*Proyectos
integrales de Desarrollo".
La asignacimdnde productos no producidos tuvo poca importan-
cia. Como en un principio se forjaron expectativas muy optimistas so-
bre d porvenir & los PSDI, se reservd para &toa h mayor parte & los
productos &ente importantes. Las aigndonw1 hechas a Bolivia
y Ecuador, aun cuando en ia * p se hubieran oomretado t h ,
hubieran tenido poco impa@oen la economia de a m h pdsm. Por
otra parte, de igual manera que onirrib en la elabodbn de b PSDI,
los paises no tedan una clara n d d n de SUS prioridades ni de sus apti-
tudes productivas, a oonsecu- de 10 cual los negocWres trataron
de obtener para su el mayor nQmerode asignadona o de p y e c -
tos. Esto fue p a r t i c u h m m cierto en los ums de M v i a y Ecuador.
Se incurrid entonces en dos extremos: o bien hs wignwiona erancom-
p d d w por varios países y el proyecto resultante nu tenia conskten-
cia; o bien se aspirabaa proyectos de gran envergadura para Im d a i
no se disponía de recursos.
También en el a s o de estas asignaciones hubo incumphiema
que afectaron la disposici6n de invertir. higmdones que en un prin-
cipio habían sido exclusivas para Bolivia y Ecuador posteriormente re-
sultaron compartidas por otros *, creando un dto grado & iwxr-
tidumbre entre los inwrsionistas.
En cuanto a los ptogramas sectoriales de&mroiIo industriai, que
en la prsctica constituyeron una de las razones dc más m para la
incorpomcibn de Bolivia y E d o r al Acuerdo de Cartageaa, fmd-
mente se aprobaron solamente tres, como se indicó en el capitulo an-
terior.
El progmrna mchriai metdmcdnico hizo a Bolivia asijpwione
exclusivas, salvo en un caso m que la cornparth w n Ecuador. §e ape-
mba que gracias a.dích asigmhnes Bolivia podria adquirir una es-
-6n en maquinaria para minería, equipo eléctrico y equipos
~ G O de aire
S comprimido. Sin embargo, como se ha reconocido
~ o r m e n t cel. cirmphkmto del programa por parte de Baliilria re-
quería hacer un sfueno desproporcionado a sus posibilidades, tanto
en incorporaci&nde mnología como en formación de mano de obra.
Como mmxumcia, h ejeeuci611del programa fue muy limitada: de
un total de 10 asignado- que recibid Mvh mediante ?aDecisib
SI, sblo llevo e la pd&a dos & e b .
I
No € d o slos obsthios estuvieron de1 lado de la parte boliviana.
I
En todos los paises el programa rnetahe&joo mcontrd grandes di-
f
&. El hgrm de Venem%a al Acuerdo obligó a una rcfor-
I
m W d n del programw % retiro de Cbüe 10 afeztd igaaEmente y no
II
L
fue &o hasta 1 W cuando se w n e d la r c p r o g ~ d ó n debiendo
.
dame por un b h o cmsmado los incumplimientos en que MIan
incmklo b paises, asf como fa viol&n de Ias asignaciones en el
trmmmm de los siete a s tmmmidas d d e la apmM6n iniciai
del P r o m .
Por lo que m a Ecuador, la M B n 57 te otorgó once asigna-
d-, que tedan d objetivo & es@&wIo en la m d c a ligera,
y lai f&ricac:i6n de ciertos tipos & maquinaria de
m d b a dImensi6n. B1 punto de partida fue un nivel muy incipiente
de industria r n d m e d n k .
tI La exprhnciia amtorfana de aisignacidn del programa m e t a h e
I. &wr muy interesante. Pua a ~ r o v d uias r asignaciones que se te
hribiiui concedida se emplearon a fondo d Centro de Daarrollo In-
d- (~wDES)y la CQrporacibnF W m Ndonat; se caaaliz6
hada k in- una parte de los recursos provenientes del auge pe-
I I tmiero, y w p e r f d d el &tema hstitucid de fomento de las ex-
rtacianes. & d a s a b anterior, entre 1975 y 1978 se etablecieron
empmw nuevas del ramo metabecániw especificamente orientadas

Ahora bim, si en Wvh fueron principaimente los obstkulos in-


. ternos los que freaannx h aplicaei61t del programa metdmdnico, en
el a s o de Ecuador fueron faetom atemos, s o h todo la viokidn
de1 programa por parte de otros paiw andinos. En 1979 se pudo esta-
b h que en Einoo de las s& asignaciones desarroIladas y en cuatro
de ias que se ataba promciwmdoi otros paises andinas habian de-
sarrollado industrias metahechicas que se le habian asignado a Ecua-
dor y que, en consecuencia, le reducian el mercado. Además, casi en
todos los -S los dem& paises no aplicaron en h forma debida el
Arancel Externo Común, bien sea porque estaban vigentes corrcesio-
nes anteriores acordadas ea el marco de la O simpiemcnte p r -
que no respetaron los compromisos aontraidos en el Grupa A d m .
Un caso muy ilustrativo fue Ven&, que mantuvo vigentm sus aran-
celes nmiodes, de manera que para casi todas ias asignaciones con-
cedidas a Ecuador el raercado v~~ estaba a m ó también a ter-
m o s paises. Este conjunto de chmtmcias col& a las industrias
metalmechicas ecuatorianas en una situacibn muy dificil. Se trata, m-
mo se ve, de una experiencia muy Jeccionadora: Ecuador bUo todo
la posible para que el programa metalmecánico di- las frutos que
se esperaban, pero sus socios andinos lo Uwaron al fracaso.
En el progmma wnoquhico no se pudo hacer pro-. No se.
pudo aprovecharlas asigwici~iesobtenidas, no obstanteque tanto b
iivia como Ecuador disponen de r m a s de hidr-buros. Algunas
causas de estos resuhados son c o m w o todos Ios países y ya se indi-
caron en el capituio 9: h negackidn del programa tom6 cinco años
e condiciones interna-
y en ese periodo cambiaron s u s t a n ~ e n t las
c i o d s : nuevos niveles de precios, una elevad611considerable de las
inversiones debido a la inflacibn en los paises kroladcos y un exce-
so de capacidad instalada m estos dtitnos, lo que rifect6 sensiblemen-
te el programa, pues su h i t o dependía en aito g d o de hs exportacio-
nes a terceros
En el caso particular de Bolivia le afectd meramente el retiro de
Chile del Grupo Andino. Por su cundicih de m e d i t d d a d , Boli-
via se ve forzada a que su industria petroquimica se d m 1 I e en for-
ma integrada, pues no se puede operar a base de productos interme-
dios importados. AdemBs, sus yacimientos de gas es& situados en la
parte oriental del país, lo que la sitúa lejos de los mercados andinos,
mientras que con los países limítrofes (Argentina y Brasil) es necesario
suscribir acuerdos de apertura de sus mercados petroquímim. Bolivia
llcg6 a contar con estudios para Minir las inversiones en pmyecta
especificas, pero se tuvo justificados temores de llevarlos a cabo en un
contexto inmacianal poco propicia.
Tampoco Ecuador pudo aprovechar las asignaciones que se le hi-
cieron. Las razones para ello son semejantes a Ias ya indicados ante-
riormente. A principios de 10s ochenta se tenia en mente e1 desarrolio
de un proyecta en Guayaquil, pero al igual que en el caso de Bolivia
el elevado monto de las inversiones requeridas obligó a sopesar deteni-
damente una decisihn sobre el particular.
Sobre el programa automotriz cabe decir que ninguno de los pai-
sea n d h a ticm h a s ventajas compasivas en esta industria, M,obs-
tante b cual, corno se indicd en d mpitulo mtenor, fue uno de los
tra programas que se ddwraron, puea constitufa una etapa avanzada
del programa m ~ o con muchw encadena-
~ y unac industria
mientm con otras ramas del m o r mdmrid, lo que iba a W t i r sus-

fite~~ a los
de dto vaior. El objetiva principai dei programa
a n d h a h más alta temologia metalme-

3oM m avanzó pr-ente nada en la ejecucihn del progra-


ma automotriz, aunque dio pasos imprtmtes en a a c b d 6 a . En rea-
W , ~ n ~ b o l i v i a i l c a ~ o n l a ~ d e s u p a i
para flm a cabo $ programa y subestimaron problemas tan impor-
t a n ~~o m Xrr
o ubicación geogrflica paríiculamente desfavorable de
BoliPria Debido a lo mterim, ate país se mos&á in~nformecon que
se k hiciera una soh w el progama, par lo d, dcspuh
de muy M&#itesnegdaciones, llegd a obtmef una de los espcctm
de asipwih más ampüos dentro del Grupo Andino. Ello implicaba
hacer i n d o n e s muy considerables; h m d h r aignwiones que tie-
nen muy campekncia en el merado andino y con una
eficiente orgmimdón empr&al, Eecnoiógica y comedd. Todo lo
a m t d a de hs condiciona que caracterizaban a Bolivia.
Emudor fue el país d i n o que m& avanzó en h r d h c i 6 n del
pr- automotriz. Sin embargo, ya hacia fines de los aííos setenta
ias posidanes d~ Ios p&cs se ha- modificado, ataban planteadas
varias revísioncs de1 programa, lo que a esas sltursis e b a un alto
grado de M u m b r e sobre b prspctiw. Bsro ven* a confir-
mrul ia conclusiónque ya se hizo -omente: los fracasas y frustra-
cima de Bcuartor m imputables en gran medida a la conducta segui-
da por los otros d ~ . idtrno, que es base. indispensable
Ei esfuerzo
pafliddaamlio, s e ~ c o n ~ y tenacida;d,pero
e ~ n
hizo falta que fueira efectiva la cooperacihncomprometida por los de-
& *.
Fhahmte, hay que comentar h m e d a que se tuvo mia apb-
d 6 n del pro- agwchl de a p y a ~ Bdiviu. Pocos años fueron
masmios para percakm de que Bolivia y Beuiidm tcaian diferente
&dad de respuesta a los incentivos que proporcionabael Acuerdo
de Cmtqaa. En 1976 se aprobaron las decisiom 98 y f 01 en favor
de Mia.Con£urmeila primera se contrajo ei compromiso de esta-
blccer m Programa Rspechl de Apoyo a Bolivia que contribuyera a
faciiitar a este pais el aprovechamiento de l a pro- s&oriaies
y d d Programa & Liberación. De acuerdo con fa segunda, la Comi-
sibn del Acuerdo ddeg6 en h Junta la facultad para autorizar a Bofi-
via una reduocihn más pausada de los gmv8menes a m d a r b . E1 men-
cionado programa fue establecido mediante la Decisión 119, aprobada
en abril de 19í7. No obstante ier un prosama egpedai de agoyo a B e
Iivk, se decidid que la parte normativa de la Decisidn 119 fuera apiica-
ble tambidn a Ecuador, lo que equivale a decir que se mantuvo d crite-
rio de asimilar en la práctica b situaciones de ambos p d s e , como se
venia haciendo desde la f m del propio Acuerdo de Cartagena, no
obstante que se había llegado al m m s o de que Ecuador m encontra-
ba en situad611mucho más ventajosa que Bolivia.
En cumpIimiento del Programa Especial se aprobaron cinco pro-
yectos: uno,idenw~caroportunidades de hmtah complejos industria-
les; dos, promover el desarroUo de la industria boliviana existenw, tres,
estableaer un sistema integrado de Pmciamiento y mtih de proyec-
tos industriales; cuatro, establecer un &tema integrado dc fomento a
las exportaciones; y cinw, la formacibn de personal a través & pro-
yectos cspedfiws. Para la ejecución & atas lfneao de d 6 n se a p
raba la mperaci6n de todos los paises, bajo la rap4nsabiüdadde los
brganos del Acuerdo y de Ia Corpomcidn A n d h de Fomento.
A principios de los ochenta todos los proyectos ha- registrado
a,- menos el relativo d sistema integrado de promwibn del fi-
mciamiento. Sin embargo, no se habia podido avanzar más debido
a que "los esfuenos han recaido casi exclusivamente en fa Junta (dd
Acuerdo), que no ha Iogrado obtener un decidido requid0 de I u auto-
ridades, ni dd sector privado boliviano, y quizá por d o tampo~ola
cooperacin activa de cada uno de los demás integrantes de h sub*
gidn".l3 La inestabiiidad poIitica que ha dominado el panorama bo1i-
viano complicó aún ntás Ias cosas.
mas k fotrma en que e a p b r 1 d Tratada y su mexo a &&os
paises en lo que ~~ a tributacidn; origen de Iiis
,-m ar-
m ~ d e b ~ ~ a l a ~ ~ d d a f a
extema; ayuda g u m t d a a la aprtaei6n dmtm de la Can-
m o a k pt&ad&n interna y ayuda financiera. E1 apítulo wr in-
duye m b i h un &kdo r e M w a &Ii*e.
H & y ~ e n ~ ~ a q u e k ~ i i n d e l m ~ & m
a o r ~ 1 1 É i 8 e n i a ~ l o s h a b & í & d o ,m h o y d i a m -
b i h tiene ampiia a a p c i 6 n la mmíusidn áe que no han d a n d o
m .
el pmgmm que se qwabii. Entre las restmmnes y deMencias que
han &-o r IW de menor aesarrollo mponder más -en-
te a ias oportunidad& crmúw para d ors por la U w m se rnencio-
nanh8igriimm
-Wo~laSm-tip-eraa--m~~~
un ~ c P daWPsll0;
o
- ~ ~ q u t ~ h a & r t e a E d o i a n r $ p i d o ~ o
en fo pmduceith c~%ontraru~~ d o s de boutlh que d&iIitaron
s e
-El m o r p$bliacl de Los pdmde menor b m o I o m ha tenido
Irimcemhapd&addeabsorción deiadstad~redbi*
- L a a a y Q r ~ d p k l $ ~ f ~ ~ u s a d i s ~
& ~ ~ e ~ a I a i n f m ~ r ~ y m o a k p M u & 6
-81~prl~deh~demiinor~ilohampondi-
do roa hdtad a lag Wenthw y ~ ~ m + 1 4
Unlogro muyimprtamteTiaMuponera po del os
d e ~ ~ i 0 u a J y fi- ~
~ a ~ ~ ~ , h w ~ m ~ ~ d o a t r s w e s d e i B
Uo dd Clin'bie. Ea f m197[)-1980 los dditos~atendidos pbí el
SDC si 1- paises du maor d ~ f 1 sumaron
0 un totirl de 144 millo-
nes de d b W , de fa cuales 127 d o n a (88%) fueron mimdidw en
m d ifavorablm. ~ En términos per &pita la suma total de &ü-
tas d m y b f d m antes indicada equimk r seis veces Ea que h d-
bid0 del ~ D los
C paises de mayor &~armlIo.'~ A-e de su importan-
cia intrhseca el dato aukrior d e relacio- con d hecha de que
k c m d d n de la Ca&bcm Free Tmde hociation y el paso de Ca-
riftgl O la Carimrn e g t u h a wuciadoa por las países de menor de-
sato1Io a b posííidad & -o créditos bbdos del =.
En 1980 el Consejo de Ministros de la W c o m acorM una serie
de medidas de apoyo a los &es de menor desarrollo, tnirc ellas el
estabkcimiento de una oficina que coordina ei trabajo dei b d -
do de la M c o m en dichos paises y monitorea la ejecución de los pro-
gramas; la firma y puesta en prActic8 del R&men de Empmaa & la
Caricom para facilitar el flujo de recursos de inversidn de 108
de mayar desamlIo a los mmm d m ü a d o s y la r d b c i d n de un
estudio para poner en prsictica un sistema que faciüte el movimiento
de materias primas en condiciones favorables desde los pdgeg de ma-
yor desarrollo hacia los d e d .
Un campo en que ha sido muy fructifera la cooperaci6n con los
pzises de menor desarmlio es d de las relaciones económicas interna-
cionales. A este ra- pueden citarse las negociacionesde los conve-
nias de Lome Y y ri, las negociaciones del Acuerdo CanadB/W~]m
para la Cmperaddn Eaonbmica y el Comercio y la aplWdn del Si-
tema Generairno de Preferencias de Estados Unidos. &pe-ente
fue vdiosa la cooperaci6n cuando 10s paises de menor dmmr0110 no
pudieron enviar a las neg&aciones a sus propios repmntan'tes y sus
intereses fueron saivaguardsidos por los otm miembros de CSiricom.
Pese a todo, falta todavía recorrer un largo camino. En el esfuer-
zo para impulsar el desarrollo cabe respoasabilizar a los paises relati-
vamente m& avanzados y a las instituciones de la Caricom, pera hay
tambih mponsabilidad de los propios paises econbmicamentemás dB
biles cuya c&bn y esfuerzo de autosustentaci6n debieron ser
vigoro9os.

La Csuiwm mima requirib de cierto tiempo para dcsamUar una


eoncimcisi de Ia urgente necesidad de unir esfuerzos en la pmduc-
ci6n y un tiempo todavia mayor para que esto se reflejara en pro-
gramas concretos y proyectos. Cuidadosamentecondidos con la
vista puesta en e1 desarrollo equilibrado de los Estados miembros,
e s t a programas regional- en agricultura, cncrgia e i n t i m a im-
pactarh en forma positiva a los paises de menor desarrollo. Esto
requiere la plena cooperaci6n de t d a s las instituciones regionales
y de los gobiernos de 10s poiñses de mayor demmfio, y lo más im-
portante, de los gobiernos de los países de menor daarrol10.'~
Camo se indicd en an principio, el Tratado G d de ,I-bn W
n6miea Centmameriana no wntrexie ni& wpítulo, sección o dis-
po&iones mgsciala w n daci6n a los países de menor desarmIto en
d M d o CwQn. Solamente en dguncas Xnstnimentos de la integra-
s dewmlio wuiiibradoSacera
u611se hacen r e f e m c b ~ p e d f i a al
delociaal,pord~ontrairio,fw~~teenf~la~~~~t
19551en su W o m e P r e h h r sobre Isr i n t m 8 n cewmunericam~
En coriformidadcoa a q w b ideas fusdacionales, aunquesin nin-
guna exp&m& que:laorientara, h CEFAL concibid en 1956 un ins-
tnunenfo mpmiabmtedi* p r a el desmoIIo industrial con.se-
c i p r M eiiando €dada el l i k comercio regional constituía una
excqxidn. Prechmerlte era el acceso prefwenciai y selectivo dil-mer-
cada de tQda C e a t r o a d r h el princigd M w que conteglphba la

--
propuesta. Ya muy d e b W e i en su ~pmtividadpor iw t n d f m C i 0
#la que!3ele-- d p r Q y ~f u~ e~ ~ ~ ~ 1938 0e n
tamo Coa.w& &re el Régimen dc ladusths Centroamericanas de
I n t m el cual,&ponía que d desarr~110industrial "debed e h -
hwse sobre basas de reciprocidad y q ~ d a da, fin de que todos y cada
una de los ~ t r o ~ obteagan o s propdv~~ente
ciw econ&mims9'.
Bn la misma fe&- que se suscribid el rrmencismdo Convenio se
qmb6 e1 Tmad~,Multilahxalde L i b r e a a i d e~ latepaádn &d
mica, ei cual, en el capituio VIII, ardcdo m. dbponfa que: "mEsta-
dos sigpataríos, para promover un tlwrroilo industrial congruente con
los propWtosdeme TrHaddn, adoptar& de común qcuerdo medidas
pwa mthíular el m t a b l d m ~ i ampliacibm
..~ de industrias regiona-
II ' l e , ron vistas a l m-& wtrmmaicano en wnjuoca y que sean de
partidar h t d s para la inrnraci5n mnbmica c e n t r ~ c a n a " .
l1 El Convenlosubre el Regimen de I n d W .de Integacih no en-
4 trb.en vigor debwo a que Honduras no lo raificó, hecho por c b h
l.!
Cunaso pua ate p& jwto a.Nicaragua, era una de los de menw de-
4iF mqUo tn e) M d o Crimiin y, par tanto* d igud que Nicaragua,
pudo h k l e -de hasmte pmveeb~.
En vista de lo anterior, aI smribirsr el T r W o Gemal en 1%U,
se dispuso lo siguiente en el artículo xuri:
Las Partes Contratantes adoptan en este tratado todas las dbposi-
ciones del Convenio sobre el Rbgken de Lndustrias Centraameri-
canas de Integracidn, y a fin de darles cumplimiento entre ellas lo
antes posible acuerdan suscribir, en un plazo máximo de seis me-
ses contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presea-
te Tratado, protocolos adicionales en los que se mtipuie las p h -
tas industriales que inicialmente serán amparadas por el mismo,
el régimen de libre comercio que le es aplitxblble y las demh condi-
ciones previstas en el articulo [Ir de dicha Convenio.

La seleccidn de industrias que se incorporadan al R&imen de In-


dustrias ea el plazo de seis maes no se llw&a cabo;antes bien, el Tra-
tado General le ~5 un golpe mortai a1 Convenio al establecer el ii-
bre comercio para todos los productos orighmios de la wna, con la
excepci6n temporal de un número reducido de rubms araneldos. El
acceso selectivo al Merado Centroamericano, en consecuencia, des-
a p d 6 . Se esfumd el principal incentivo para incorporarse al Régi-
men de f ndustrias. En cambio, &te imponía una serie de regulaciones
a las industrias que se acogieron al mismo, una de las cifalcs era la fda-
ci6n de Ios precios de 10s productos por los 6rganos del Mercado Co-
mún. F$d es imaginar cual es la eieoci6n de un inversionista mando
le toca decidirse entre una industria cuyos precios los fija el empresa-
ria a su mejor conveniencia, de acuerdo con las condiciones de! merca-
do, y una industria cuyos precios quedan sujetos a la conflictiva deci-
sidn de cinco gobiernos.
En 1966 se suscribid un Protocolo de Trato Preferencial a Hondu-
ras, a fin de que en el plazo de cinco años pudiera conceder mayores
incentivos fiscaies que los restantes países a las industrias que se esta-
blecieran en territorio hondurefio. En el mismo año, el Coniitt de Coo-
peracidn Econ6mica del Istmo Centroamericano, integrado por los cin-
co ministros de Economía del área, actuando la CEPAL como Secreta&,
aprobb la Resolución 141 sobre el desarrollo equilibrado de Hondu-
ras. Conforme a tal Resolucihn, se debía identificar las industrias por
establmerse w Honduras; el Banco Centroamericano de Integracidn
Económica daría prioridad a los proyectos que presentara dicho pais
y se canalizaría hacia el mismo una mayor asistencia técnica interna-
cional.
La Resolucidn 141 no surtid los efectos esperados, entre otras ra-
zones parque hizo falta una mayor cooperacibn del gobierno de Hon-
duras. El golpe definitivo, tanto para dicha Resolucibn como para el
Protocolo de Trato Preferencial, lo dio la breve guerra entre El Salva-
dor y Honduras en 1969, que llev6 a la ruptura total de reiaciones en-
tre a m h paises, y a la primera fractura del M d o Comh P sus-
traerse Honduras del de libre c a n d o en 1971.
L a ~ d c ~ e n d ~ C o P n ú n ~ d u n c u
~ i n t ~ q u t o o n v i e nAunquelacud~ndel
e ~ . desano-
Ilo equilIb40 siempre w refaciond dúectamaitt con Honduras, era
midentequeal WO d e I p r ~ ~ s e ~ n t r a b uanea n p
sición iguahnente &ventajosa. En b exportdom J Mercrtdo Co-
mSn es iin principio dichos paises tenliin los dos últimos lugares. Sin
em-, hacia 1970 Nimagua era ya d p h d j m i cxportador en va-
rios ni- I r t d u d d m imprfmtes. Este rhpidri m b i o de picibn
fue el resultado una c i r a m m & muy apcífica de Nicaragua: ia
fe somoza, que~~ d podet y constituía d eje central
de la vida política dei pis, era al mismo tiempo UM f e de empre-
d a s , Su voracidad d w i v h t a los kv6 a su caida en 1979, pero en-
tre tanto es indudable que supieron ver en el Mercado Común la opor-
~ d e m w t a r a t g u a a ; s i n d ~ m ~ . H ~ ~
oncroms a firmas ext~anjmasy participando e h s m i s m ea, ~ ~k indils-
tria, im~ c o ~ t r @orar a -n S iapmicipacíd~~
&- N en d Mercado Comh, mientras Honduras se debatia in-
~ b t ~ e nent laeekcci6n de proyectos ~ o p o r c i aosu~ ~
m@dd (como la f-dn m, de la sidem& y el WO piano).
11
INTEGRACI~NY TRANSNACIONALES

Como se
&!
ya en ei capitulo 2, el momento Wrico de pasar a
una fase mis a w m d a de Ia indwtriahacibnsustitutiva en los p a h
que ya habian a w n d o en ex praceso, y de acckar o de iniciar d
d#arroIIo industrial en los restante &a, ooincidi6 con el periodo
de expmsi6n de ias empresas tra~snacionrmleshacia el Ter= Mundo,
situandose de preferencia en el sector industrid. Posteriormente aran-
m n hacia otros sama, como d finmcko, y en fecha más reciente
se han orientado en forma preferente hacia kx m.Tal es la ex-
periencia de M c a Latina.
Con la evolución &r se cerró un movimiento mvolvente de
Ias tmmnacionalts en tomo dt América Latina: su predominio en h
economía interna vino a sumrmrse a otro mayor en h economía exter-
na, en comommh con ei poder casi abmIuto de ias t r m m a d o a
en el comerdo exterior del Terccr Mundo. Las transnacionalm comer-
cializsui entre el 85 y 90% de1 tabaco,el cafd, el trigo, el dgd&n, d
yute y el cobre de los paises en demoiio; y entre d 90 y 95% dd mi-
n d de hierro y de h bauxita. Otros productos, entre los que desta-
c ad ~ banano, el cacao, el arroz, e1 aucho natural y el cstaiio, son
s tmmachnak m una proporción suprior al 70
c o m e r c i ~ o por
por ciento.I
La integracidn económica regiwiales iino de los ~ c i o en s que
apiiaa su estrategia mundial d i ~ empmas,
h lo cual no es de extra
pues no hay en el mundo modtrno uoa sola poIItica de karmlio
que no haya sido interferida por ellas. &te es el hecho esencial si rete-
ner. Lo que varia & un caso a otro son l a motivos y las formas c s p
c i f m que asume la inserú6n de esas empresas.
Lo anterior debe tmerseen cuenta 1eshidiar el papel de hs trm-
n a c i o d a en las procesa de infcgmción. Bajo una forma u otra y aún
diversos grados de intcré$, las ~ i partidpan enoesos pro- ~
cesos. En uaos casos las wuvenios de integraci&n,y en particular b
orimtacidn que sigan los principaies actores, favorecen h p r d de
esas m-; y en otros casos ae trata de encuadrarlas dentro de cier-
tas regulaciones,cn interh de un detanolio menos subrdinado; pero,
en Mmitva, es h multiforme dinamita de ias transnaehnales h que
modulad su pwticipaci6n.
No 6%la integraddn la que Xransnacionah a h América Latina,
toda vez que la t p a n g n a c i o ~ 6 nes un fenbmeno que tramciende
a h intemaci611.La WRai. m eignifii, de ninguna m-ra, que pa-
ra 4 proceso sean Indifwentw ka existencia ,Be agrupadomi regioría-
Ies, bre@as da juego eitablecidas en sus 'ordem&W08 jurldicos y
las d ~ ~ o n C de e ss que tomen los gobiernos.

-
En r&rk de lo @ p i ~ t l ose h& referencia -da, en primer
té-, a- aI-s de h transM0-6n de hs -no-
mi* s u ~ oya ~~a r 8, e t e d s t i m de
s las:tmmacÍorUifes
que les fwiiitm pafticipar*mh ostehsible predominio, en las -no-
mias en d m o l l o ; y luego, simiendo lo a n t i a r trdondo, se
M dfmach a lsts experiencia$ de los pr&#& de ixWgr&bn Iati-
n d a w s en esta mate&.

La implantacidn de las firmas transmeionales ea América Latina, so-


bre todo a pa& de los seswta, se opw6 rhpidmerrite. El ritmo de cre-
cimiento de las ventas de las filides fue superior a 1st tasa de crecimien-
to de la mnomla en BU conjunta, y muy sup&ioral ritmo de expansi611
de 1rtS empresas nacionales.
Si bien esta rdpidzi imptruitacidn constituye una clara evidencia del
poder tiepemtracibn de las transmiondes, no hay que pasar por alto
que su wablecimiento fue favorecido por los sectores pditica, y eco-
nbmicamente dominantes. La dianzff con las traasnaciondes ha sido
fuente de poder y de &tab.ilidadpara muchos gobiernos;por su parte,
las burguesías locales no han ekhibido vucacibn de resistencia, salvo
contada6 excepciones, sirro antes bien ban buscado la asociacÍ&no se
han conformado sin frustraciones ni protesta a desemp-r el pawl
de parientes pobres. "En general, la empresa transnacional procura que
el país en que se radica adopte decisiones que favorezcan sus intereses
4, por lo menos, que no los perjudique. En muchos casos ello se pro-
duce en forma natural porque existe una afinidad ideoldgica y una coin-
cidencia socid 00s representantesde las empmas extranjeras pertene-
cen al mismo grupo que
En las años m t a las tram~chnalesya se habían d l e c i d o fi-
memente en todm lm pgises de W c a Latina, sobre todo en Argen-
tina, Brasil y México. Un rasgo distintivo de esta imphtaci6n fue que,
a diferencia del Sudeste rtsi&tiw,donde Ia inversi6n extranjera directa
se orient6 a h exportxibn, en América Latina las inversiones ea el sec-
tor industrial se insertaron en la poJdtica de sustituubn de imporWio-
nes. Esta fue, en particular, la orientacih seguida por las trmmacio-
d e s estadouniden=, que constituyen k mayoria de las empresas
extranjeras radiadas en América Latina.
Se trata, por la general, de empresas que operan en industrias oli-
gop6licas en el país de origen, cuyo i n w en in- en ei exterior
se materialiaa cuando r d m m8s rentable cubrir los mercadcw exhan-
jeros con productos fabricados en Ios países receptores, ai vez de cxim-
petir con productos exportados desde el pafs de origm.
Los factores que influyen, individual o conjuntamente, en las d e
cis'iones de invertir en d exterior son muy diversos, pero d- los
siguientes: costos de fmores m8s bajos en el país receptor con rela-
ci6n J pais de origen; los -tos de transpone de los productos expor-
tados; k n d d a d de producir cerca del m 4 0 consumidor deter-
minados productos diferenciados o que se elaboran mnforme a
instnicciwes;-@se la existencia de barmas a m d a k y no aran-
celarias que dificultan el acaso a los mercadas extranjeros; o bien, ra-
zones de estrategia de las e m p m trmsmdontilm.
En esíe Wimo caso no es un factor determinante de la decisidn
de invertir que la prduoción en el exterior sea mucho mhs ventajosa
que las exportaciones desde el pais de origen, si una empresa iramina-
cional estimara que corre el riesgo de perder m d o de exportadbn
en el país receptor debido a que otras fmna~ ya realizan p d u ~ c i 6 n
local en &e. Asimismo,la decisidn puede tomarse en caso de que ha-
ya la o~rtunidadde desplazar del mercado del pais receptor a una
transnaciod competidora si se inicia una proáuaci6n local por parte
de la firma interesada. En ambos casos la decisidn de invertir responde
a una estrategia de comerciaIizaci6na e s d a mundial orientada a con-
servar o ampliar Ia cuota que una determinada empresa tiene en e1 mer-
cado mundial.

2 m& Efic ~ . ~ ~ ~ ~ ~ e ~ ~ h i m & m e s d k t m & &A&


e r i
rica Larim, Santiago de Chile, 1980, pp. 27-28.
Lri t e d e m h pnncipd & la inmibn WmsnaciOnal a ubicarse en
la produccidn iadustrid sustitutiva no implica que no hay inter& en
reaüzar exportaciones, bien aea d mercado internacional o bien a los
paises vecinos o dentro de una zona de Ubre comercio, Una aperien-
cla reahente singuiar en Améria Latiua a la de Brasil, que ha &-
do la política de orientar las inversiones tran&ooales hacia la susti-
tucibn de importaciones, sil mismo tiempo que se exige ri las fm
s exporten una pme de m produEei6n b d .
~ o n i s t s r que
La inversión mmwioonil cn el Tercer Mundo se ha ciinalizado
mbre todo hacia la irmduátsia q & h , indepeadientcmate d d priis de
origen del capital. La produccidn incluye tanto productos de coasumo
-O p a @etr~químic~ ,-b f-ti-, piatu-
ras, pl&ims, f d h n t c g y plaguicidas). Otros sectores m que se ha
concentrado la inversión extranjera directa en los paím cn desarroiio
son las industrias de equipo de transporte, productos eléctricos y elec-
trónicos, m q u h h a , metdurgia, alimentos y textiles. En este dtimo
mbro pWicipm muy activamente hs f m japonesas; en la industria
alimentada las estadounidensesy britanicas, y en industrias que tienen
un contenido dativamente alto de componente de ingenieda d e -
can las imvemioneg de la RepabIica Fedemi de A l d a
Por lo general, ias empresas tmmwionaies son de mayor tama-
30 que las nacionales, bien sea que su d i m d & nse mida por el em-
pico, por d valor agrqgado o por el vo1umen de ventas. "Parcce m-
bleduirqraeefectivamentelmf~estabkddaseni~~
w e c w al grupo dc ias f m de mayor tamaño en cada uao de
los p a k y, además, que su p r o d d d n reptesenfa porcentajw relati-
vamente imprtantes de 1st producci6n total de sus r e s ~ w secto- s
res. La anterior valdría para paises de diferente tamaño y grado de.in-
d w r i a b & n , y al menos en ciertos p&a, tanto para las ramas
indwtdda d h h h como pana laP t~ridiciondcs."~
En B r d y M-, sin embargo, Isls cm- atatiiJt8 W i m -
portanta tienen mayor tamaño quelas íXdcs d e m s d e . "De
i~ 200 mayores empresas no f i d m del Brasil en 1980,82 eran
de propiedad t8tatai mayoritaria, 79 eran de propiedad mayoritaria dd
sedar privado brasileño y ias ratantes 39 de propiedad extranjera ma-
yoritarhW4Sólo en un número reducido de empiesaar (21 & ias 200)
era muy significativa la copartiu&6n de intmem d o d e s y ex-
tranjeros; o sea, en la mayorla p m b m b b a en forma h M M euno
u otro de los capitdes (estatal, privado naciod o -en,). "'La
r M v a falta de importancia de las empresas mixta a 3rd tal vez
sea atribuible a k poderosa p d a de las empreasas de propisdad ek
mal m fa economfa, puticukmentc en hs secbra m& dinámiciiái,
sñi la eual tal vez se hubiesen producido mayom in- ex-
tmnjeras.''5
Por b genmi Imis trwDacionaies transfieren Ias estructuras oü-
gop61icas de los paises de origen a los p a k a en desarroiio -
,
b ~ ~ ~ d e q u e s u f i a n i a P L o k s ~ t e ~ u a s p a r
muy importante del mercado local; de la publicidad intensivrt de sus
productos; de su &vada representaciónen Ias industrias m& concen-
tradas; de la compra de cmpmas lodes de gran -o, y & otros
fadores. En razón de su posición oiigop6ilica, hs empresas trimima-
cionales (al igual que hs e m p m I d e s d o tienenel migmo con-
trol del mercado) pueden fijar p d o s alta para mmhhr sus d-
dada, manifestando una tendexiciii a producir para de
ingresos elevados y de consumodifcmmhdo, ata que aprodudr bis-
nes de consumo Wco.
Otra cammhtica de las t r d o n a l a que ks g a m t k a un fi-
pido predominio en el m 4 0 es tener mayor . . productividad que ias
e m p m naciodes; SU sistema de a d w m m i b n a igualmente
rior, =que en ia primera etapa de sus opersicion#i las W c a de ~ ad-
muUStdón, eiaboradm en los p a b -M=, encuenttw
b l m de adaptación al ambiente l d . Por otra parte* la p m
aventaja en mercadeo a Ia segmda, tanto para competir en d mwcrado
interno como para exportar, por d hecho de que. aquellaprogmm sus
operaciones teniendo en cuenta las condiciona tanto del mercado l e
cal como del mundiril, mientras que ésta se orienta sobre todo por las
señales del mercado l o d .
También por regla general, hs cmpzaas han in-
@o a América Latina o r i d d o a r e hacia su merado intenio.
es su actividad principd, aunque no m m a r h m a t e la iinica.De

Centro &e E r n m Trasnacionales de h N - Unidas. LaP cm-


i r m m m h a b en el thzrmllo m d s a l . T ~ I M
Wu d , Nuwa Y&, 1B3, p 51.
5 Loc. cit.
a c u e r d o c o n e l ~ a f ~ & * r f ~ ( n i 3,19?8'),citadQpsr
Sm.
-0,6 hs ventas de pmdudm i n t i m e s de fiIiales estadouei-
~ e n ~ ~ ~ ~ ~ e n 1 9 7 6 l a s u m a d e 2
m de m,habiendo corrapondido a ta8 ventas loc& un total
de 24 354 mili- m%). En l3mdy M&-, que reaiizsui
t m ~ ~ d e h 3 v e n t a s i m l ~ & ~ ~ , ~
tasWwsconsdtuyenermtrem83% wArgentinayun95% e n B 4
y ~ d e b ~ ~ ~ d e h s F ~ ~ n a C i o
eilempaw.
en los^&^ mbredugdo, peroque partidpanen
agnpchm regioda de integración, ~ o m m a b casos del Aam-
d o d e ~ p d M e m d ~ ~ 6 n C e n ~ ~ c a n o
han -do m d fin primordial de participar en d n m d o
r d d , por m d a t o que s
e el valumen posible de ventas.
Un estudio & hs N d o m U~~~ una ~ ~ ae- 6
c i s n t t d c ~ ~ ~ ~ e ~ ~ ~ p w t
rroUo. Can&mwiadperi& 19Q&1%7 ~ e n m t r ó q u e
kpropr-
c i h de b rnpwtadom en las VOMBS m a b de hs FdaIes
~ e n ~ ~ ~ s e ~ ~ d e l W . a
yen~taanaW6alX~.Wopuede~lim,ent~e
razcrnw, porque los paises del sudeste WiMCQ adopmm e g . m u
dejndmrWd6n e r t a d o m M e casilosI n i h de su demrollo
h w h d d (@mdel Suf un ejemplo cmspicuo, lo &o qw Hong
K m g y Singap, estos Wnm en d n del reducido tam&o de su
merado W I . w
For m parte, S e ha desplegado una actividadmvedonista muy
~ e n W ~ d e A & ~ % d e ~ L n v ~ ~ d e J a p 6
los p a h en desamflo en 1971-1980, frente a un 31% a n d h d o a
h M c a Liatina). Uxia de esas hwsiona ha sido su va-
d 6 n eñphdm.
No -o Ia que w bvu dicho, el a d i & de Ias expomciona
indwbhim revela que las tramdonafes una parte impor-
t a n t c & h s ~ B d o sobretodo
~ , deproductos d e m e d h a y
a t t a ~ o ~ . J & n s ~ ~ ~ ~ e n l W 4 ~ d e u
temm parte de k ~ r t a c h industriafts
a de MMw,porcentaje
aún mayor en los rubros de maquinaria e.iBctria y equipo de
trsnsporte.8
Por su parte, Kurt Unger destaca dos hechos muy signiF4vw:
uao es que durante todo el decenio de los setenta las exportadona in-
dustrhh constituyeron sólo un poca m& del 4% de k produdh m-
nufacturera de México; y e1 otro es que las empresas tranmiaeiondes
mostraron un &o predominio en Iris exportadanes de productos in-
tensivos en tecnología- En las veatris al exterior que r e d h m n esas m-
presas en 1975, el 41Vo eran productos intermedios ( q u h b s bhicos,
fibras sintéticas, productos de cobre y aluminio, entre otros); y el 32%
eran bienes de consumo duradero de la industria autornoviMm y de
la de equipos elécttbs, principalmate, Por su parte, las empresas m-
cionales, con un 60% de la exportd6n industtiJ totd en dicho &o,
colocaron en el aterior sobre tudo productos de consumo no dura&
m, en particular azúcar y alimentos del rnarm9
El hecho de que las fiidm dependan de 101 programas de h v d -
gacihn y desarrollo de las casas r m i W Ies facilita el a- a los mer-
cados de 10s paises dcsarrolIados, muy sensibies a los i n n o v tec- ~ ~
nológicas. De igual manera, mmo las exportaciones de la s u b ; s ~
forman parre del programa globd de eqorhcima de las transnwb
nales, se tiene la ventaja de aprovechar las diferencias en los costos de
producción, cuando fuera el caso,o m opta por el comercio i n w i f -
m, can 10 cual h transnaciod hace suya la utilidad que de otra m-
nera hubiera correspondidoa las firmas locales no extranjeras que su-
ministran los bienes que la filial nezesita pero no produce.
Aqui se twa uno de los purrtos más sensibles de las operdona
de las transdondm: el comercio intrafirma. Una primera observa-
cidn es que en su mayor parte sus exportaciones se realizan sobre una
base intrd~rma,lo que presenu la ventaja de que puede e # a b W los
niveles de aprovechamiento de b capacidad instalada, aspwto que tia
nc gnm importancia m industrias que operan w n elevados costos fi-
jos. En otros casos, si Ia capacidad de la ffid estuviera su bu^,
su rentabilidad puede mejorar mediante las irnpmwionts i n M m a ,
dado que opera sobre una base mundial. Eiio sería asi aun bajo el au-
puesto de que la filial hiciera de Ia casa matriz esas importadone8 a

V& ei estudio ya citado de ias Naciones Unidas: Tramnatbnd CotpomIioRF


and Internution~1T d e , p. 10.
Kutf Unger. "E1 comercio cxkrior & manuftirras m m a s en Mtxico", m
Comercio &m ior, niim. 5, M é x i i . 1905, pp. 433435.
precios más altos que los del mercada mundial o de los proveedores
lmab en el país de la ffial.
Por otra m e , el comercio inmrm permite a ias mmnaciona-
ies la manipWón de Ios @os sobrevduando h exportaciones; o
asigmnb precios arbitmh a 1m ~ s i c i o is ~ m apor , ejemplo:
eloosto&la~rladeIsi~~,ala~dein~&Ios~
tankm de &a a las fiüales, o el monto de las regalía por d uso de tec-
nologia paíatada, y aun de tem~bgh& libre disponibÍiidad por ha-
berse d o ias patente& o por 4 uso de las marcas registradas,
etdma.
El usa de precios de transferencia permite m a x h b r a nivelmua-
dial ias de k f m tmuwional. A tal efecto, mmipdm
1- &os de tal modo que d impuesto sobre la renta se pague en el
donde son m8s bajas ias tarifas; o b h , para elevar los costos de
~ypreseatarunmargenaneaordeBt~~~,o~~a
~ h t a g a d d ~ & l ~ ~ p i ~ a p o r t a d 0 1 ~ 9 f h ~ 8 8 8
o para burlar hs rcstriccom a h remesa de utilidades en los p&uz
que tienen control de cwnaios, &c. Cualquiera que sea la forma que
torae Ea p r & h de ios p W s de hamfm& cs indudable que &-
ta a ~ O Spdw en desmo110, y w fin de cuentas m b que de una cum-
ti6n debalamade pagos w ~ d e u n a ~ t i 6 n soberada. de
Fídmente, pues m es e b l e detener= m& en este asunto, cabe
d& cwirrso condusih g a m d que h propeasido. de Ias e m p m tmns-
~abainvertirde~preferenteeneisectorind~{d
mmos en 10s años !3esenta. y Werita) ha teaido un profundo impacto
en k cs&uc&wla a &med&ny d crecimientodel mor industrial en
América Latina, sobre todo en los pahw que han promovido una pro-
d d b n de tacnolqh avanzada.
ias vkjm ataduras han cobrado nuevati formati. Se ha pasado de
una forma antigua de dependeda a una nueva, que en ios achenta
se vio amplifkada por tni d a d a extema. Lo qw ello i m p k en ttrmi-
Mde ~ U t i e econbeiica
a no componde discutirlo aqui; por lo c d ,
~ro~ucatraotrasfondo,se~&~aindicafh*
-os de Ia pdcipacidn de last d o n d e s en Ios proce-
sos de intcgracibn WnoameriEanos.

- La W b nasumida por los esqumw de inbgraci6n respacto a la in-


versión extranjera. es inseparable dt k que individwhente tienen los
gobiernos de los paises participantes. Como regla genmi, loa gobier-
nos han sido renmtm si fuar una posicibn común en eta materirt,d-
vo en contados casos y ea circumWas que resultaron relativamente
pasajeras. No siempre es posible h coordinación, pera cuando &te
una mayor homogeneidad entre los paises (hmfío, niveles de des-
arrollo, atmcturas aconbmicas, *.), una psicibn comiin frente a Ia
inversidn extranjera directa puede mejorar las ~ ~ o neneques ésta
tiene lugar. Esa W u & ncomún debed tener en cuenta la q e r h c i a
acumulada. No todo es posible, ni toda indefensidn wr inevitable. Hay
un ampiio margen de negmiabilidad en k reiacibn con ias t n m s n a c b
d e s . El modelo de integmcidn que se elija desempeaará un papd de-
terminante; pero la suerte & cualquier decisión que se tome depende-
rB. más que en ningún otro caso, de la leahad que o- ios go-
en el cumplimiento de sus compromism.
La preocupacibn por el buen manejo de la inversi6n extranjera no
ha sido ajena a los p m de Los paises del Caribe, &s-
de una temprana edad de la integrd6n, c o d m n que debia enfa-
tizarse el fortalecimiento de Ia capacidad nrtcionril de decisidn.

Primen,, debe hber un movimiento hacia un mayor wntd y pro-


piedad & los recursos de la región por parte de los pueblos de &-

-
ta, de m e r a que has decisiones en materia econdmica iiquen P
.
emanar de fuentes internas más bien que de las externa (. .).Los
gobiernos y 10s pueblos de la regidn deben asumir el control sobre
. ..
Ios sectores econbmicos clsiw ( ).El segundo aspecto es que de

m-

h
i-
--
be haber una poiitica daramente definida hacia la inversión extran-
jera privda.1°

En ninguno de 10s casos se pretendió excluir de toda participaci6n


al capital extranjero, sino de reguiada de manera que contribuyera ai
desarrolio de la regihn. "En una palabra -concluia el documento
citado- debemos rechazar el dominio extranjero de 10s sectores ckve
de la economía, pero no b inversidn externa como tal."ll
Entrando de Ileno con el tema, se comprueba que la p-ch de la
firma transnaciorral puede ser el resultado de su propia fuerza expansi-
va o puede ser tambidn una presencia requerida por razones políticas

Caribkan Regional Secretariat. Roni CARIFTA lo C w i h


'O C o m m o n ~ t h
Communirji, Georgetown, 1972. p. 27.
11 Loc. cit.
o &iie".f-, hace nmaria su abrumadora concentración de coa&-
mientos pritenadus. En p m i d a r , este úitimo aspecto tiene una im-
portatocia excqwionak la fuerza expmiva del tmmcionai p u s
de ser igualada si un gobierno tiene una c h definici6n del interés
nacional, pero ninguna palitica de desarrollo puede pmdndir del co-
nw5nimt.o científico y tecnolgioo, y &te se encuentra concentrado
en una proporci6n muy elevada ea las taaasnaciondes. Los programas
m r i a l e s de d-110 indusftial del Acuerdo de Cartagena,por ejem-
plo, tienen como meta fundamental que los piafies, sobre todo los de
m o r ~ 0 1 1 0 den , un "saito tecnol6gh" parsi superar su atraso.
Sin embargo, como apunta un estudio sobre el programa metalme&-
&o: "El objetivo de provocar un mito tmaMgico en las naciones me
nos industrializadas de! Pacta Andino por medio de la aonacsih de
un conjunto de proüuctris rnetdm&os de alta complejidad técni-
ca,U- fatalmente a inmmmtat isis relaciones con las empresas tnins-
mcionaies, que m las propiemias del know huw en esos
La conducta de ias transn&oaril% en Iri integraddn varía de un
caso a otro. Para principiar hay que distinguirentre paises de mercado
amplio y paises de mercado intermedio y reducido. En el primer caso,
ia estrsrtegia es dominar e1 mercaido interno. Exportar no es k meta
principal y, por tanto, el interés por la integmi6n es reducido o iae-
xistente. Bn la ALAK ese fue el caso de Argentina, Brasil y Mkico.
Por d contrario, cuando los países tienen un mercado de reducido
-o, como ei de los miembros deI M e d o Común Centroamen-
-o, las tmmmcionales muestran bastante interés en la integrmibn
regional. Exportar es una meta principai ea este caso, o cuando me+
nos, w m actividad complementaria importantt de las ventas en el
mercado local. h d MCCA las ftrmas extranjeras poseen d s dd 30%
de los activos fijos industriales y m h n un alto porcentaje de las ex-
@-, en -os casos suprior al 5Wa. De acuerdo con el Banco
Mundial

se mima que 1menos una cuarta parte de la invexsibn industrial


que tuvo lugar en d MOZA durante este periodo (1%@1976) pro-
vino de fuentes fuera del Mercado Común. Las firmas extranjeras
se vieron inducidas a establecer plantas en el &ea, no sólo en aten-

l2 Eduardo Gana. ia progmmci6n m c p d r n ~ c adel Acuerdo de Cattagena y


Las e m p m ~ ' o m k *(CE~AVDIDV~FT),
' wrsibn p r t k t i ~ r / 6 4(s.] .),IW6. p. 94,
ci6n a la &bn del mercado domtstico a que dio lugar el
MCCA, &o también debido al incrPmento de Ios derecha%adua-
neros que ellas habrían tenido que pagar para continuar exportan-
do desde phtsts localizadas fuera del mercado.13

Con base en información del principai exportador al if((Gira-


temala), Wilmore encontrd una afta mociaci6n entre h c~mahaci6n
de las ventas y la propiedad extranjera de ias empresas. Cuando más
dio fuera el grado de control externo, tanto m8s taita mh concentra-
cidn de las ventas. Bn 22 ramas indwtrhk investigadas, ias gnprcsas
de propiedad extranjera se encontraban entre las tres f h a s iídcrcs en
ventas.''
El mercado de lm p a k del Acuerdo de Cartagem, m excep
4611 de Boiivia y Ecuador, es considerado de tamaño htmmdo. En
41 las mnsnacionales consolidaron sus posicioraw en el curso de la in-
tegracihn, y su p& fue decisivo en ta d h c i b n de los programas
sectoriales de daamoiio industriail. Ei programa automotriz no 9e pu-
do aprobar mientras se opuso una nacional (la Cby& Corporri-
tion). A principios de los setenta, cuando se plante6 d programa auto-
motriz, la Cbrysler tenia filides en Colombia, P d , y Ven-
redhaba ventas por un total de 400 millones de ddleues, mientras sus
oompcüdores (Rewult, Toyota y General Motors) v a d h en oonjun-
to 224) millones. En td s i t d d n , la Chrysier se opuso al programa por-
que era más lo que salía mdiendo con b t e que lo que ganaba, pues
el programa fijaba nuevas normas de partícipadbn en el mercado y
ello facilitaba el h g m o de nuevas empmas. m e r no fue la rinBca
transnacional que se opuso d programa, pero fue, sin duda, la que hi-
zo una mayor resistencia y la que paraIiP6 por bastanteti- la apro-
baci6n de una propuesta presentada por la Junta del Acuerdo.
Al f d ltrrP evolucionaronde manera inesperada: la em-
sueca Vohro, interesada en participar en el mercado andino, contribu-
y6 a promover el 9roccso de negaciacion~~; ia Remuk de Colombia
participd en una ernprsa mixta con el gobierno dombiano, y h Fiat
vio con simpatia Ia creacidn de otras empmas conjuntas. Ante este
nuevo escenario, 1a ChrysIer se encontró a la defensiva y, f h e n t e ,

l3 Wotld Baak. Cenirai A& SpeCU Rcport on ihe Colnmanm, Was-


hington, 19üO (Laforme ~ . 2 3 ~p. 9. ) .
l4 Larry W i l m m . "Dircff &
F Iavestman in Centrai American ManuPaau-
ring", en WwId M o p m w ~ ivol. , 4, núm. 6, 1976, p. 507.
tuvo que cambiar de mtra&@a. Fue posible entonoes swribir en 1977
el programa automotriz, no d i a n t e io cud, como se indicó en el a-
pftulo 9, su progreso fue insignificante. Se f m b la paz, pero no termi-
nb la guerra. Venezuela pidid posteriormente una rwisibn de 10 acor-
dado, y Colombia resoívid en 1983 que era imposible una industrh
automotriz qw satisficiera las necesidades del Pacto Andino, y desis-
tib de aplicar d programa.
Otra dift~taciau&n que cabe hacer es la relativa a la actitud que
asumen ias t r a n d o d e s frente a los procesos & inte&&n, se43611
se trate de e m p m que desean ingresar o que ya estaban egtabIecidas
m& s~~ las tratados compondientes. En el primer caso
hgmsm con conocimiento de las reguiaciones definidas por la legis-
h i & regional;
~ si M ajustan a e i h es porque conviene a sus btere-
m, o cuando menos no los perjudican; y en aisa que lo juzguen nece
m i o influyen para que aa regulaciones se modifiquen o simplemente
w viden. La o~~ de los gabimm garantiza los resultados.
Cuando el mes de empresas que ya estaban establecidas con an-
terioridad a la h t e g d d n , suele ocurrir que no muestren simpatia por
p porque temen el ingreso de nuevas empresas. Por varios años.la
Generat Tire, y posterionmnk la Good Year al comprar las acciones
de aquélh, se opusieron te-e al estabIdmhto de h Firestone
en d MCCA. Los gobiernos w movieron se@ las pautas fijadas por
las f m en cwflicto.'~
Ajustame o no a la nueva situacihn depende, en verdad, de tstra-
regias tmmacbnak. Ei Orupo Andino ofrece dos interesantes ~ x p e -
r h c h x laPhüüps Petroleimi Company y la Gbot Corporation ope-
raban a través de dos f u a productorrts de negro de humo, producto
asignado a Colombi, Perli y Venezuela ea e1 programa pezrquimico.
Para gozar del iibm comerdo de- calwar en el mercado parte de
sws d w e s y converhe en empresas mixtas. Rechazaron la comer-
si&ny ~Mritron limitarse a conserrar su posicidn oligop6lica en el
mercado ooiombho, no obstante que la Cabot habia accptado tener
UM pmicipacidn minoritaria en empresas de los Paises Bajos, Aus-
tralia, Mdasia, Irán y Brasil.

l5 P m a d h i s del easo y, m general, cid rratamirnto de ia innrsidn extranjera


co d MCCA dase Aifrtda Ouerra-Borges."Algunos aspectos de la eiqreriencii dd Mer-
cado Comim Cc- en materia de inversion~sc~lranjere~", cn Inlegmidn
& i n w m ~ & ~ ,39, Buericie Aires. M t u u i para la imegracibn de Ara- Latina. 1979.
]La otra experiencia es Io opuesto: una de las m8s grandes e m p
sas estadounidenses, la D h o n d Shamrock, tenia en Colombia una
filial que produda cuatro de los productos asignados a este país por
el programa petroquímicu, uno de eIlos el PVC. En el mercado coIom-
biano la Diamand tenía la competencia de una firma de capital 10%
colombiano, que coatroiaba una tercera parte de1 mercado local. En
e1 mercado andino la Diamond encontraba la competencia & otras pro-
ductoras de PVC: Ia ihw Chemicai en Chile, una ernpreaa estatai en
Perú y una emp- venezoíana con participación minoritaria de ia BF
Godrich. La Diarnond tom6 la decisidn de transformarse en empresa
mixta (44% de participacidn) y buso6 Ia comlidaci6n de sus posicio-
nes inserthdose en el prog-rama petroq~imico.'~
Entre lar distintas modalidades de integración regional, las trtuis-
nacionales se i a d h n de preferencia por los pruccsos de liberacidn m-
mercial, pues en unri zona de libre comercio timen ventajas considera-
bles sobre las m p m nacionales. Además, para construir las plantas
pueden elegir el pais que les ofreacam& ventajas. Los cinco miembros
del MCCA libraron por aiios una guara de incentivos f e para atraer
inversiones; era frecuente que una misma empresa presentara solicitu-
des de apiiacibn de la ley naciond en varios paím y eligiera, f d -
mente, el que le ofrecía los mayores incentivos (exenciones de impues-
tos de impomQ6n de materias primas y biens de apital y del impuesto
sobre Ia renta, principalmente). 1La rivalidad no terminó con la puesta
en vigor del Convenio Centroamericano de Incentivos -es al De-
sarroilo Industrial, pues su aplicacibn qued6 reservada a ias autonda-
des nacionales. Por su parte, los paises del Acuerdo de Cartagensi man-
tuvieron su propia legislacibn de incentivos fiscaies, no obstante que
su a r m o M n era uno de los requisitos para perfeccionar la unión
aduanera.
Una vez establecidauna zona de libre comercio,las P Ide traw
nacionales pueden no interesarse en el mercado ampliado, lo que no
impIica que se desinteresen en sus mmismos de negaciacidn. En con-
secuencia, suelen tener una activa participacibn en dichos mecanismos,
pero no precisamente para perfeccionar la zona de libre comercio sino
para adecuar la desgravacibn en su propio beneficio.

l6 M i c W Mortimore y Eduardo Gana. Lm pmgmmmidn mdina y su apikwMn


en Coionióia: el & & los empmas ~mnsnminak,Dependencia conjunta m-
PAUCET, 197%.
L$ experiencia más interesame en este as- Ia tiene la ALALC.
Según Jaime quien mlid ua estudio para el iwEituta pa-
ra h 1ntegmciQadc Amhica Latina, entre 1%3 y 1973 la ULC iiwó
a cabo 194 reunione sectgriaie~,'~ ea ias que pm6cip1~i:oa 7 9% dde-
@os, de los cuales 4 m3 mrepmcntanta de 9 026 empresas. Tan
dt;onúmero de empresas parecieraindjcqr, a primera vista, que Ias m-
gociacicma tendlan a inwirpom un segmento muy importante del em-
p r e d d v Iatinoam&cm, pero en la práctica na.era así; dentro del
total era un número reduGido &m- reducido en el caso de algunos
sectqres ixrdwhies) el que podía b & c k s e de la9 dcsgravmiones
pactadas, en tanta que mas e m m m no eran r e p r m W v a de los
interesa de todo ei sector.
Las TrliaIes de transnaciomabstuuie~onuna elwada ~ ~
en el total de repregentimtm (en promedio, un 50% de la representa-
u h total). l a wAom donde d n h w o & empresas e ~ pequefio,
a
fabi f m predomimroa m forana aplastante (80% en las reuniones
del sector eléctrico y e f ~ & ú c o y &5% en las del sector de maquinas
de oficina).
El i n d de h~-~aale~ las e ~di-
~ e c t d £ue
mhw los obst@lm os y de otrq tipo aI comercio de SUS g r e
ductw, pero sin propiciar mayar competenciaen el.mercado sino,
por eI contraci~,buscaado una segmentddn del mima, Caropos in-
dica que en ks negociaciones hubo siempre un acuerdo tácito de no
tomar decisiones que implicaran un a&to de Isi wmpetmia+~9 Es-
ta condusidn ba sido m~f- por otros autores. En un informe
preparado para Q WCTAD, Vahos'asienta que: "Las entrevistas ce-
lebrada mlos países de la ALAWcon empresas de propiedad extran-
jera y nciond ~ a f ~ m r[. m . -1 [que] el objetivo principal de Isrs ET
que participaban en Ia reuniones sectoriales era eludir la campera-
&,.La utiiidad de esas reuni~neweonsistíaen asegurar qoe las empre-
sas pmiicipmta no se pBrjudhm mutmWIte en sus liesmivasmer-
cados. La forma de hmeriu .era evitar la ~ m p e t e n c i a . " ~
l7 Jaime Camw. "La pticipacidn cmpmmhi en el pmma de intcgracibn: hs
reunionessectoririles de la AWLC.'. ea Revista de la fntegmión, núm. 15, Buena Airts,
1974.
L,reuniones sectoriales fueron un mecanismo de la ALALC para institueionali-
zar la participacidn del sector privado, en conformidadcon ci articulo 16 del Tratado
de M&deo y la mlucibn 55 (11).
l9 J. Climps, op.cii.
20 ~~nstantino Vaitsas. ETBWH/ eb ~ ~ m m [os ~ afueaos
~ e s
de inregmib~i n d m i m de Am&rico Latina (resumen), U ~ A D 1983, , p. 34.
La segmentaci6n del mercado tuvo como comecuwcia un in
mento del comercio intrafirrna, especiaIizándoselas empresas en pro-
ductos m& estandarhdos. De esta manera se elevaba la escala de pro-
duccidn, se aprovechaba mejor la capaddad instaliada y se reducían
los costos fijos. A su vez, ia intensificaci6n de1 comercio intrafirma
condujo a un reformmiento de las posiciones oligop4licas de las m-
presas, tanto en el mercado local como en el latinoamericano.
1
Un buen ejemplo de lo anterior se encuentra en los acuerdos de
mmplernentación de la ALALC, gestados en su mayoria en las d o -
nes sectoriales. Los acuerdos respondieron, sobre todo, a los in-
de filiales radicadas en Argentina, Brasil y México, cuyos mercados
internos dominaban gracias a su alto nivel de eficiencia y al uso de t m
nologia que m era accesible a los inversionistas nacionoile8. En la in-
dustria de máquinas de oficina, que fue objeto de los acuerdos n h s .
10 y 11, una transnauonal europea controlaba el 62% de las exporta-
ciones; t r a estadounidenses,d 24%, y cuatro empresas &, casi to-
das europeas, un 11% adicionat. En la fabricacidn de vzüvuias dectr&
nicas, que fue objeto dei acuerdo complementario a b . 2, wna
transnacional europea generaba el 65% del comercio, y otras tranma-
cionales controlaban un 15% Con referencia a l p r i m a
de dichos acuerdos, Tomassini Uegb a una conclusi&oque es vaida pa-
ra todos los denlds:

Como resumen podría decirse que estos Acuerdos sobre m8qtabs


de escribir fueron la expresihn escrita de la política de divisida de
mercado practicado por las empresas transnacionales que operan
en ei área, estimdadas por las ventajas que ofrecen las politicas
de incentivos a las exportaciones en cada uno de los p a h i y p ~ r
las crecientes restricciones que sufre la importsicibn de d q d
terminadas. En esas negociacioneslas empresas más grandes mor-
daron especializar cada una de sus plantas en Ia fabrid6n de un
nilrnero reducido de tipo de m4quina y servir a sus clientes poteri-
cides en toda el área desde ellas."

21 toc. cit.
furrcidn de las ernpresss I r a n s a W s d
22 Mesa Redonda sobre la
de inkgmcibn Mmamaicma. Infornrepravisionuí, Ancxo VIII, Lima,Perb, 1215 dt
junio de 1978, p. viii-l.
LA POLfTIC.4 DEL MCCA EN RELACIdN CON IA IP~VBRSI~N
EXTRANJERA

Ri interés general que Wierta hoy dia el tema de ias empresas. t r w -


n a c i ~ ~ t r a a ~ m u y r e m g a d a eO n e
de sus opergeiones w el M d a Cumirn. Un foro ~ ~ norga-a l
nlzada en 1978 por k ~ A y la D
Junta dd Acuerdo de Cartagena
apuntd que: "En partia& se considera que es nwmariti la compb
m m W h (de informes) en J asa del m,donde la investigacibn
a rcsrliPirse pmWa ser de gran i n W en las negackibnes que se ile-
van a cabo para contar con el nuevo tratada de ese esquema que se
prevé
h s propuestaSS & la CaPAL sobre integración de Centroamérica
no cmmnpian medidas eapedfmrespecta de t invtrsidn extmnjs
m, coma, por ejemplo, un r@mmcpmh para su tratamiento. M-
za&s Ios Whoi en su hjst6rioo se canduye que no era de
es- una p r o p a t a en ese sentido. No fue sino hasta &os más tar-
de cuanda se gcneraUk m América h t i m lai promuIgaci6n de leyes
que regulan hs invasiones extranjeras y m g m h n su registro. T m -
bién fue por entonces cuando el tema de las trammioaale%i-6
Q gmbito de las Naciones Unidas.
De hs propuestas M a t e s de la CEP& d Comitt de hperacidn
Econdmica de1 Istmo CcIitroammiano aprob6 en 1952 una dativa
ai financiamiento del proceso que por entonas daba sus primeros pa-
sos,= la d . s e limitaba a pedir a la propia CHPAL gue "en -pera-
ci6n con 10s organismos f d m o s i a t d m a k s pertinentes, estu-
dielas fumas de f-ckmiento que w más adecuadas para realizar
las planes de demmIio e htgraci611de CentmmQIca".
Ba cumplimiento de esta resoluudn, ia ~ P A dabord L un docu-
mento de cmkter prelimiasir, que en sus diversa capitulas examinaba
Iri s W d n del ahorro en C e a t r d r i c a 3 laLs instituciones fmmderas
entonces existentes, las pmiWdadcsde desarrollar los mercadosde va-
lores y ias wsibiliWts de l t ~ ~ e intercefltmmericano,
n t ~ de.-
dicando tres p&úm en la iiitima parte a la participación de la inver-
sida extranjera. Las ideas principales a este respecto apuntaban a Ia
fo&dn de sociedades por acciones en cada una de las industrias que
se establecieran en el marco de los acuerdos regiodes, señalhdose

23 Loc. cit.
RtsaluEi6a 5 (AC.17) aprobada por la P r i m Rsuni6n dd Comitd de C m p
ración Económica cid Istmo Centroamericano.
como fuente más importantey d b l e la de los empresarios privad~a
y como complemento la sniscripcibn de accioneg porm del priblioo.
Como se pude ver, se trataba de m g e m c h s de carácter getmd, que
no ddidtdxm un espacio espedfico a la inwxsidn errtxaqiera.
No obstante ato, hubo en los origen= del Mercado CÍimÚn Cen-
troamericano al- ínichtivas orientadas a regular la ~ d ~ b n
del capital extranjero en ciertas industrias y a garautimr en éstas la re
pwentacidn del capital aentmamericano. Éste fue el caso del proyec-
to de la CWAL sobre e1 Rdgimen de Industrias Centroamerianas de
Integraci61.1,en el cuai w consideraba conveniente que mando menos
el 50% del capital dde dichas industrias twiera su origen en el
Mercado Común,
Al aprobm el Convenio sobre el Régimen de Indudas -o-
ameriwnas de Intcgmddn se estab1eci6 en el articulo 111 que los Esta-
dos contratantes, en los protooolos que se suscribieran para incluir in-
d u a k en el régbm, de- M ar "ias reglas qne fiperen aoúnsejabks
respecto a la pmicipacidn del capital originario de Centroamérica en
la9em~qucseanpropi~de~p~"&lasindu~~de
iut-bn.
M,en el Primer Protocolo ai R6pimen sc dispuso en el e l d o
13 que Ias empresas propietarias de las phm de sosa dustica y de
insecticidas dorados debian ofrecer a inversionishu centroamericanos
al menos el 4U% del capital social. En el Segundo Protocolo al R&-
men, que declard industria de integmciba Ia de vidrio plano, se dispu-
so que el capital social de la empresa debk cori9tituirse cw el 611% de
aporta ctntroamerimms, proporción que debia mantenerse en todo
momento, inciuso en caso de ampliarse el capital sociai o de cambiar
el propietario de la planta, debiendo ser nominativos (y no aI porta-
dor) los titulos que representaran el capital de origen centromerica-
no. LiunentabIemente, aquella industria, solicitada gor Honduras, no
se Ucgó a establecer y el Regimen de Industrias de Integracibn no tuvo
posteriores aplicaciones.
El caso de la indusulia de Hantas y ~Umaticosmerece comentario
aparte. Fue incorporada al R é g h m &te el Primer Protocdo, par,
a diferencia de las industrias de sosa dustica y de haticidas clom-
dos. la de llantas ya se habia establecido en Guatemala. Mm@amentt
-pero es de suponer que no por casualidad- el Primer Protocolo no
precisb d porcentaje de participacibn del capital centroamericano;de-
clard simplemente que el capitd d a i estaba "constituido en una pro-
porcibn mayoritaria por a p i t d originario de Centroamérica [y que1
una proporcida igual de cualquier ampliacibn futura de capital seria
ofrecida en venta, m anuncio público, al capital centroamericano du-
rante un plazo no menor de 180 dias". En su oportunidad el anuncio
se hizo, pera ya sea por indiferencia del capital, local o por obstsIculos
interpuestos por la empresa, el caso es que no se hizo nada al respecto.
Por el contrario, como se ver4,.ia propiedad del capital tendi6 a con-
centrarse.
La historia de la com~sici6nd o n a r i a de la industria de llantas
es muy representativa de lo que ha d d o en AmMca Latina mu-
chas vezea y en muchos países: la idea de establecer la planta k tuvo
una empresa guatemaiteea en 1954; nueve a os m8s tarde el proyecto
tomd forma y recibid tiv vos f d e s del gobierno. La empresri g m -
temalteca bus& entonces la coparticipacibn de una fuma atadomi-
dense (primero se negoci6 con la maney, f-me, la amhcibn
fue eoa Generd Tire). En k soiicitud para que se incluyera la industria
en el Bé@men, presmMa en 1962, se indio6 que el wpitai era 94%
mtroamericauo. De ser esto cierto, h mmposidhn w b i 6 radid-
-te poms años desptk de ser admitida la indusiria en e3 Régimen
(1963). La General Tire poseía d 72% de1capital hacia 1968; luego en-
tr6 en conflicto con la Good Year Tire and Rubber y, farisilmente, fue
desphda por &a. Poskriomaente, la Oood Year adquirid h mayor
parte&lasaa8on~qwtOdavi~~~lafxrma~ecaquepar
ticipaba ea d mpital d a t , quedando reducida su participacibn y la
de otros accionistas mtroamericmos a d o 5%. Toda ello tuvo lugar
en &m viokión del ardcuIo21 del Primer Protocolo, sin que el Cb
bierno de Guatemda ni los 6r-os de la integrad611tmwan a435611
alguna para htuser valer lo disguestu en ese instniment~.~
Salvo a@um periodos, breves y no representativos, en que hubo
algunos intentos de fegislar sobre Inversiona extranjeras, ia b e a de
wnducta que siguieron los cinco paises centroamericanos fue dar al
-pita1 del exterior d mismo tratamiento que al capital nacional. Así
las cosas no se podía esperar que hubiera receptividad para una pro-
puesta & le&ia&n comunitaria sobre Ia inversión trmaacional.
En un nuevo ambiente internactonat (aunque no nuevo en Centroa-
mtrica) el Proyecto de Tratado de la Comunidad Bconbmia y §mial
Centromericana, entregado a las gobiernos en marzo de 1976 por el
Comitd de Alto Nivel para la Recstructuracibn del Mercado Común,
hcluy6 el titulo VIII sobre Política de Tratamiento al Capitai Ex-
tranjero y Centroamericano. Conforme ai Proyecto: "Los Estados
miembros se obligan a adoptar una política c o m h y normas unifor-
ma o mhbs para el tratamiento del capital extranjero y a las cm-
presas en que &a participaSteniiendo en menta la convenienciade orien-
tar irdichas inversiones en forma *lectiva, wmplernentaria del ahorro
interno y que d m i c e su contribuciónal desarrollo mn6mic6 regio-
nal, faditando, asimismo, Ia c o m e r c i ~ 6 yn a p t i d d n de tecno-
logía en las mejores condiciones posibles" (artículo 256). l3i titulo IX
del Proyecto complementaba Io anterior mediante normas sobre Po&
tica de &ndu y Teetadogia. La %&tiva no fue muy lejos. EIl traje
Ie quedb demasiado grande a los gobiernos y optaron por archivar el
Proyecto.

LA ALAU: LAS T R A N S N A C i a N M
ALGUNAS L E C C I O PARA
~ AmarCA LATINA

Los si^^ hechos caracterizaron a la ALAU:en materia de trans-


nacionalizacibn: sus principies miembros (Argentina, Brasil y Méxí-
co) fueron, sil mismo tiempo, 10s phcipdes reoeptores de inve1G6n
extranjera de América Latina; tanto ato8 paises coma los demh te-
dan leya nauonaies sobre inversiones foráneas, pero la w c m
adaptB jamás una legisW6n común sobre la materia.
Padría discutirse si era posible una legislacibn de esta naturaleza
dada la enorme diferencia de desarrollo. de mercados y otros aspectos
entre los miembros de la A=. En la hipbtesis de que tal discusidn
tuviera lugar la respuesta probablemente sería ambigua. Por ejemplo,
si se pensara en uaa normatividad regionul sobre aspectos que son co-
munes en muchas leya nacisnalar (&reas de reserva para d capital lo-
cal, remisi6n de utilidades a1 exterior, transferencia & tecnolw'a, etc.),
nos inclinamos a pensar que la mpuesta serfa negativa. Las disparida-
des existentes entre loa paises eran y son tan considerables, que no se
podría d a r los diferentes intereses. Las politicas de desarroIIo y
las diversas etapas de desmoUo en que se encuentra cada país h a h
impasiile o extremadamente dificil esa concilidn. Lo que q&As po-
dria consqguirse dentro de un espectro ian diverso como fue el de ia
A C hoy día el de la ALATII, es la aprobacibn de "códigos de
~ y es
conducta" similares a los que por tantos y tan infructuosos años se
han discutido en el seno de h s Naciones Unidas (sobre empresas trans-
nacionales y sobre transferencia de tecnología), pero no creemos que,
ai menos en d pasado, nadie Ie hubiera encontrado utilidad a un ins-
t m e o t o de esta naturaleza.
Una respuesta mis de fondo sobre la falta de acuerdo tendría en
cuenta los factores sogales en juego, Vale la pena considerarlos por-
que la condusidn que se saca tiene validez explicativa para todos los
esquemas de integraciba. Tdmese para el caso a los tres paises m8s im-
portautes: Argentina, B r d y México. Los tres tenían una burguesia
local fuerte y arraigada, en ejercicio del poder paiítica. La existencia
& un empraarhdo nacional relativamente importante no oonfm6 hs
predicciones de la teoria sobre la contra~icibnde interms de la bur-
guesía nacional y las inversiones extranjeras. En el mejor de los casos
hubo ambivalencia. En los d W , resignacibn.
La ambivaiencia se manifestb con nitidez en relación con el papel
de Ia inversidn extranjera en el mercado común Whuamerhno. Cuan-
do se formulb Ia propuesta de éste hubo &mmmifataciones de te-
mor a que Ia integracibn regional favoreciera la i n j d del mpitai
extranjero y llegara a adquirir p h e n ~ i sobre
a las empresas nricio-
d e s . Sin embargo,este temor R &at6 con relacibp a Ia inversibn
extranjera en los demds p a b , y no eri el propio. No se abrigaba niiE.
guna aversidn ai capital forheo que se radicara wi el propio país (Ar-
gentina o Brasil, por ejemplo), pues a dicho mpitlal se le vch como
parte de la planta productiva Iocd y, en consecuencia, como dgnento
de poder económico para obtener ventajas en el mercado w m h . este
fue el caso general. Las excepciones s61o confumarkm k regla: entre
burguesias locale8 y capital atranjero no hubo choque de intereses si-
no buena vecindad, coopracidn o integracibn de capitales. N i
rebdibn de 1a"wnciencia nacional"; simplemente temor a k c o m p
tmcia.
En S,- la actitud característica de los países miembros de la
ALALX: fue en todo momento favorecer la inversidn extranjera direc-
ta, 10 que no excluye que en. dgum pafsa se reservaran ciertas heas
al capital I d . En particular, Ia empresa estatal fij6 limim a k inver-
sidn extranjera y fue dcicrmhante en la implantacidn de algunas acti-
vidades estmtdgicas. Si el Estado no hubiera invertido en esas á m s
&rat@cas en Argentina, Brasil y Mdxico, no lo hubiera hecho m-
poco la iniciativa privada local, pues para ésta babia un amplio espec-
tro de opariunidades& inversión de atractiva rentabilidad, rieggo mo-
derado y accesibIes requmhientos de capital. Por tanto, mas heas
hubieran pasado a la esfera de interés del capital extranjero y Iri capa-
cidad de decisi6n nacional se hubiera restringido considerablemente.
En el futuro también sera la ánversibnataiai la hita que pueda rct&
ner en manos nacionales las actividades que se juzguenpiotita*. Se
subraya d d c a t i v o para que no se entienda lo anterior en el sentido
de que la i n v d 6 n estatal siempre es deseable, híraccibn hecha de
la actividad de que se trate. Prioridada de interés-nacional son el mi-
nimo de criterios para decidir Ia pdcipaci6n del Estado.
Lo esencial de la experiencia de h AL- 8e resumi6 ya con ante-
rioridad: Ias transnaeiodes no se interesaron en promover la d 6 n
de una zona de libre comercio, pero ello no -cb que se d d e r e -
saran en sus m ~ o de negmiaci6n.
s Cuando fue de su interés ios
utilizaron Mbiiente; se apoyaron en su posici6n oiigu~licaen los
mercados nacionales donde estaban establecidaslas fWe, y segmen-
taron el m 4 0 latinoamerhno evitando euidadosammtefa a o m p
tencia entre las filiales, especializhdose en productos m b atandasi-
zadas y, en c o ~ c i a refonando
, a una escata gmgrAfica mayor
sus posiciones oligopólicas.

LAS LECCIONES DE LA EXPEWNCIA ANWNA

La más rica experiencia ea materia de regukidn regional de iu inver-


siones extranjeras directas la tiene el Acuerdo de Cartagena, toda vez
que ha sido éste e1 único conjunto de integracibn que ha d e f d riaa
poIitica regiomi para el tratamiento de dicha inversiones. h s oon-
ductris de las f m w extranjeras, de los e m p d o s nacionales y de los
gobiernos se defimitfon w n suma nitidez en rdacidn cw la Decisih
24 de la Comisidn del Acuerdo, conforme la cual se estsbkcid un R&
gimen Común de Tratamiento a los CapitalegExtranjeros y Sobre Mar-
cas, Patentes y Regalías. Como se sabe, k W d n 24 se aprobó en
cumplimiento de lo dispuesto en el artido 27 del Acuerdo y wtrh en
vigor el 13 de julio de 1971, fecha en que se depositaron en la S#xeta-
ría & la Junta los instrumentos de ratificacidn. Debido a que el @e-
so de Venezuela al Acuerdo tuvo lugar en fecha posterior, la Decid611
24 no tuvo vigencia en este país hasta el 3 de septiembre de 19i3.
En e1 momento de suscribirse el Acuerdo de Chile, Co-
lombia y Perú cuncentraban la mayor parte de la hv&n tmmdo-
nd en ia industria; ei valor de las ventas anuales de las empresas ex-
tranjeras era de unos 3 5íXl millones de dhlares, corrapondiendo a
Colombia eI 58%, aproximadamnmte; casi la mitad de dicbsis ventas
correspondia a productos de la industria de alhatos, bebidas y taba-
II
m, asi como de la industria de textik, prendas de vestir y calzado:
b anterior no significa que la presencia de las traasnricionaies tuviera
mimportan& en otras ramas. "Los datos disponibles muestran que
los sector= en que el Pacto Andllio concentró sus actividad~sde pro-
gramacidn industrial conjunta y su promddn del comercio intrarre-
giod eran precisamente aquellos en los que la participhdn extranje-
ra (en h produccibn total) era la más
La pdcipacidn de las fWes extianjeras en la industria de los pai-
ses andinos ejerci6 una fuerte influencia en el proceso de integraddn
de =tos pises. Inicialmente hubo un s&o intento de limitar esa in-
I fluencia, lo cual qued6 reflejado en la De&6n posteriormente hu-
I b4 r e t r m significativos. De &o se hablad más adelante, mtes hay
que decir aigo acerca de la actitud asumida por Ios grupos empresaria-
I les,-1 y extranjeros, frente a la iniciativa de implantar d Régimen
Comiin.

LAS IRAS INICIALES

Como sude ocurrir con las iniciativas que se salen de lo tradicional,


Ias cuales suelen acogerse con esaepticismo, en un principio los secto-
res empresariales asumieron una actitud pasiva, expectante, en cuanto
a la idea de aprobar un Regimen Común de Tratamiento al Capital
Extranjero. Sin embargo, esta actitud pasiva se trocá pronto en indig-
d b n y violenta protesta. n e WashingtonPost comentd que la pro-
puesta del Rtgimen Común "impone restricciones sin precedente a las
emprtxs aplicando principios que hasta hace poco no eran sino teo-
rías de economistas no ort~doxos".~~ La ofensiva principal se confi6
al meroso Consejo de las Américas, por entonoes presidido por Da-
vid Rockefeller, que envid a los gobiernos andinos un extenso docu-
mento plagado de amenazas y prontisticos de desastres. Resulta intere-
sante anotar que los inversionistas joipoawes y europeos no aceptaron
I sumarse a la ofensiva estadounidense,
I
1 Elpapd de las etttpmas ~rall~~acionaIes
26 Consiamino Vaitsas. en los tqfuetzos
de i n md h deAm&h L d h a : j q u é e n t W ~integmw, ain c M b b otm,
I cómo lo hucen y en de q u h redunda Q integración? Ucaurnen. VNCTAD, 1983,
p. 23.
I Citado por Migud S. Wionczek. "La reacfidn norteamerima ante el trato c e
miin a los capitaks extranjeros m el Grupo Andino", en ComerciaEKterfor, 5, Mkxica,
1971.
E1 documento del Consejo, hecho público en febrero de 1971, fue
distribuido a jefes de Estado y ministros de los paises miembros del
Acuerdo de Cartagena, así como a diputados y senadores importantes
del Congreso de Estados Unidos. La estrategia del Council of the Ame-
ricas consideraba a Colombia "el eslab6n más dkbil" de la cadena in-
tegracionista, por lo que se le envi6 un documento especial aI presi-
dente Misael Pastrana 3orrero. El documento manifestaba al presidente
colombiano que "si no retiraba su apoyo al Régimen Comiin, seria res-
ponsable de una revoluci6n violenta no tan s610 en CoIombia sino en
'otras naciones de Ias Américas'. . ."-28 La grosera impertinencia del
Consejo no par6 alií, sino agrego otras amenazas que el entonces mi-
nistro de Desarrollo, Jorge Valencia Jaramillo, calific6 de "terroris-
mo econ6mico". Como a pesar de todo el Rdgimen Comh fue apro-
bado por Colombia, el doctor James F. Raisbeck presentb una demanda
de inconstitucionaiidad del Rbgimen, que la Corte Suprema de ese pais
aceptb, probablemente con agrado. El gobierno dio los pasos necaa-
rios para dejar sin efecto d recurso, lo que tuvo lugar en 1973.
A las protestas estadounidenses se sumaron las de los empresarios
locales. No obstante que la orientación principal del Rkgimen Comiin
era ampliar y fortalecer la participacidn del capital Iocal en el sector
industrid, las Cámaras de Industria, con desigual agresividad de un
pais a otro, se colocaron en el bando de los intereses extranjeros y se
opusieron tenazmente a la aprobacion de la Decisidn 24. Finalmente
la decisidn se aprob6 y las posiciones tuvieron que expresarse de otra
manera: ajustándose a sus disposiciones, en unos casos; desentendidn-
dose de ellas, en otros; y socavando su base de sustentaci6n política
en otros más.

A P L ~ C A C IINCOMPLETA
~N Y REFORMA FINAL

Una actitud de las transnacionales fue, como se dijo, ajustarse a las


disposiciones del Rdgimen Común. Como se indicó en el capituIo 9,
las inversiones extranjeras directas no se redujeron en virtud de la De-
-
cisibn 24 sino, por el contrario, mostraron una expansi611 considera-
ble. Una parte de esa inversidn correspondi6 a f~alesque aceptaron
su gradual transformacidn en empresas mixtas, a fin de participar de
los beneficios del Programa de Liberacibn Comercid.
La expffKncia india que no pwas transnacionalestienen un grado
imparkmte dc fiexibiidad para aceptar una r@aci&nde sus operacio-
nes. dando preferencia a la estabilidad de las nonnas y al accem a los
mercados. Guy Meeker, de la Universidad George Washington, reaW
una iwatigaci6n en Ios dias en que la campaña contra el Rdghen Co-
miín se reabba con mayor videnciencia. El estudio, basadoen um mues-
tra de fmastmmnacionales, mostrb que el 87% de un t o d de 90em-
pmas consideraban que la @cipacidn en empresas mixtas era parte
de sus politicas generales. S e g b Meeker: " ...vale la penii hacer notar
que, contrariamente a la opinidn extendida por todas partes en el sen-
ttdo de que las compafk norimmericams tienen aversibn rígida f
proaso de crear'emprems de capid mixto, estas oompañias parecen
demostrar una fleñibüidad mucho mayor en sus poIiticas en materia
de inversiones en el extranjero de lo que comiuimwte se cree".29
Un segundo gnipo de empresas, según se iadic6, simpIemente no
se interah en aprovechar el Programa de Liberricidn y r d m a m n su
transformacibn en em- mixta. Esta actitud parecid obedecer a
estrategiasmundiales de las empresas transnaciodes, a las que basta-
ba ammvar hs poscioncs oligopóiicas que ya tenían en el mercado
l d de dgums p a b , si este mercado era relativamente atractivo, co-
mo por eiempio el de Colombia y Venezuela. Ademh, esas empresas
no tuvieron que cumplir estrictamente las disposiciones del Rdgimen
Común debido a r m n a que se cxpondrzln enseguida.
Tanto algunas ~ n a c i o ~ cumoe 9 diversos stxtom de empre-
sarias locales, no ajaron en su oposicih a las reguiaciones dei R&gi-
men Común. De una u otra manera conspiraron contra su plena apfi-
d ó n , cometido para el d siempre encontraran receprividad entre
poLfticosy íuncionmios públicos. Eso explica, aparte de la lentitud ca-
racterística & los paises atrasados para incorporar las innovaciones,
las numerosas violaciones del Rdgimen Común o su imperfecta aplica-
udn. En d n de la oposiudn ya mencionada "y por fa aacibn de las
leyes sobre inversihn extranjera y el libre sistema cambiario existente
ea V e n a & , Ecuador y Bolivia, podemos considerar que en sentido
&ficto no hubo apliad6n común regional de la Decisi6n 24. De he-
cho es posible sugerir que hasta que se produjo la reforma de la Dccl-
dbn 103 en noviembre de 1976, el Estatuto, en general, no se babh
t ~p r w . . .".M
p u e ~ en

29 Citado por M. S. W i k , op. cit., p. 408,


Aücia Puyana. Integmidrt entre mjos d&gwles ..., p. 282.
ria & regulación de ia inversihn extranjera directa, pasando por alto
Isis mtiltipla irregularidades que tuvo la apiicaci6n del R&gimenCo-
mún, ni tampoco tiene justificaci6n adoptar una posiah negativa res-
pecto al Régimen por el hecho de que se haya incurrido en esas irregu-
laridades. Hay que tornar ias cosas como son. La aprobacihn de la
W s i ó n 24 es un hecho histbrico indudable; sin duda en el futuro se
harán nuevos intentos de regulacidn de las inversionw extranjeras en
Ira conjuntos de inkgmi6n, tomando en cuenta la e x ~ w i c i ah,s cm-
diciones particulares de cada conjunto, hs tendencias prevdecienbes
en la inversibn trmsaacional y otros aspectos m&.
EI elemento decisivo que generalmente se pasa por dto, y que en
diversos momentos se ha subrayado ea estas p@as, no esta fuera si-
no dentro de los p a k . %elementoa la disposicidn que tenga el eien-
m gobernante de los paises que se asocian, porque como lo demuestra
la experiencia, y no cabe esperar en d futuro un cambio de actitud,
las ü a w ernpmakles l d a i hacen causa comiln con el capital trans-
naciod y aceptan de buen grado una posic.ión subordinada. Por tan-
to, los sectores social= que asuman el poder tendrán que d e f su ~
posicidn respecto al capitd extranjero de manera independiente de las
posiciones de los grupos sociales subordinados y subordinantes y de
I tener una clara concepciba: papel que el capital y ia tecnolo-
gia extranjera pueden d e s e m e en el desarrollo econbmico interno
y regid.
..
API~NDICE m --
TRAYECTORIA DE UNA INNOVACIÓN:
LA PROPUESTA DE INTEGRACI~NEN LOS CINCUENTA

Volver la vista atrh para estableceir b que se tuvo en m a t e aI plantear


la integracibn econbmiea de M c a Latina no es ejercicio exclusivo
de historiadores. No fue una propuata caprichosa sino un momento
en Ia wolucidn del pensamiento latinoamericano sobre de.sarroIioece
nbntiw* Intensa, por tanto, oonacer cuál& fueron las ideas fundamen-
t a l a y luego contrastar1as coa la experiencia de su puesta en prdcticrt.
Es a partir de esta experiencia como posteriormente podrh detemii-
mse lils perspectivas que pmenta para A m w Latina esta forma es-
pecifica de coopezacibn.
En los años en que se hicieron las propuestas onginafa había un
d m t a r generaldo, m trasfondo de prmxpaciones que era c o m h
a diversos enfoques: la pmocupaci6n por la suerte del ~ O U Iati- O
noamencano una vez admitida la premisa del agotamiento del dina-
mismo de las factor= tradirciodes de crecimiento. Hacia de los
a o s cincuenta Baiil Prebisch, por entonces secretario ejecutivo de la
W A L , apuntaba lo siguiente: "La h é r i a Latina ha tenido una ta-
sa de crecimiento de 2.7 por ciento en el producto por habitante en
el d d o 194-1955 y ata tasa no ha podido mantenerse posterior-
mente por haber desaparecido ¡os factores extraordinarios que Ia bi-
cieron posible. . .'''
América Latim no podía esperar mayor cosa del intercambio tra-
dicional de productos primarios por bienes industriales y de los flujos
financieros asociados a esta forma simplificada de relacibn internacio-
nal. Se hada mcemia un esfuerzo muy considerable en Ia tedfica-
cidn de la apicultura, Ia industrializacibn, el incremento de las inver-
siones y la capacitación de la mano de obra. Prebisch agregaba: "Sin
embargo, aunque todo ello se cumpliese eficamente no creemos que
pudiera alcanzarse y mantenerse en la práctica esa tasa de 2.7 ppr cien-
to del productohabitante, si el proceso deindustrializaeibnsigue ope-

' -61 Preliisch."El Mercado Común Latinoanwhno", en Comercio Exterior,


nUm. 5 , Méxicc, 1959, p. 259.
rándose dentro de los h i t a relativamente estrechos de cada mercado
n a c i d y si cada p i s se propone ilegar ai i 1 e n t o completo
de sus -dwh de prodwtmggriEoEas por elevado que seti su msto
para las masas consumidora~,P'~
Das grandes problemas eran para la CEPAL los que enfrentaba
h é r k a Latina par agudos años: uno era de praducci&n,particular-
mente & materias primas y bienes de capital; y otro de vulnerabiüdad
w n ó m h En el fondo se rroadidombanmutuamente, pues k n d -
dud de aumentar la a&cW productiva hihcmd- &e mbdios
de produwih dwiraba de la previsible insuficienah & i n g r w exter-
nos para c a b e su Í m m W , y, a su vezf la vulnembW econ6-
mi= de AmAfca Latina derivaba de la Mabiüdad de 10s ingresos
por ezpm&h de praducbs primarios, & como de ta9 limitaciones
pstra~~la@&n~d~d&3doaqur!elm&&cadii
~ d e ~ ~ ~ m ~ t o ~ o p w e l e v ~ t a r
celdas.
Se bu- en m w a m c i a , a h m r unanueva formadcimm-
ci6n de M c a taiinri m la economía ~~, meando a tal
e
- m Industria que pudiera dinamuarr h ecommfa de cada p i s
y 4deI wnjunto integrado; y se ~ i r a b i iasimismo,
, a crear una capa-
cidad de exgmrt&ones nuevasi sobretodo de W d e hdumia&que se
~ ~ ~ s u p e r i o r e d l a ~ ~ ~ o a e
e a r i o s pop temer precios m8s a a b k y una mayor wmatiiidad
e n w ~ a l a P d W ~ b i g n ~ M m ~ m u n W . S e p
t#dk en suma, crear iina apacidad e n d d g i de crecMcnto en eco-
110- que hWricamente h b b respondido a h p u h ~(6gemos.

LA IDEA DE iJN MERCAW COMÚN LATINOAMERICANO


Ya en marcha el pracescl de integracidn econbmica centroamericana,
padelamente comenzó n tomar forma la idea de un mercado c o m h
de ~mérica'htha.

América Latina no podra recuperar la tasa de crecimiento del pro-


por habitante que ha tenido en los diez años anterio-
ducto b m t ~
m, ni superarlo -cosa que es esencial- si no va decididamente,

Loc. cit.
resueharnente h4tCia una política de expami6n de cada uno de los
mercados nacionales para lograr esa dimensih m& favorable de

--
las e m p w y ese proceso de eqxxídbd6n sin ei mal fa idus-
triakmi6n pierde gran parte de su mido dinhim, que es e n -
cidmente sociaI; el bienestar de las masas de p0bW6n.~

La conclusidn obligada del diago&tico que se hada por en-


de la economia latinoamericana era, que para hacer frente a los
fío~ de su futuro desarrollo, América Latina tenia que aumentar con-
siderablemente m disponibilidad de medias de pxoduOci6n. Lo ante-
rior podía conseguirse a condicidn de aumentar la fabricacidn
latinoamericana de maquinaria y equipo, pues ni aun siquiera las pro-
yecciones m& optimistas de Ias exportaciones y la inwsi6n extranjera
daban bwe para pensar que la demanda de bienes de capital w podría
satisfacer mdaate h~rtaciones.
Lo anterior puede expresarse también en t&rminoswtitativos:
la produacidn Woamericana de maquinaria y equipo se eshaba por
aqueiios años en 244 milIones de dóiwes (10% de los r c q u ~ t o s
totales), y se tenia que iiegar en 1975 a una produccibn de 6 500 d o -
nes de d b h , a precios de 1958, o sea, un óO% de k demanda totiif
de medios de prdwFi6n. "Serfa una peligrosa ilusidn - a d W a
Prebisch- creer que con a610 mayom inversiones -eras se va
a resolver el problema de la capit&&&n.''4

EN BUSCA DE UNA RñSPUETA


Pimteadas asi las casas se procedi6 sin demora a bus- una respwta
ai d e d i o . Conforme h Resolución 3 (1) del Camité de Comercio de
la CEPAL se estab1eci6 un Grupo de Trabajo del Mercado R e g i d La-
tinoamericana con el wmetido de definir las características que dste
tendrh, tomanda en cuenta el diferente grado de industridizacibn de
los paises de Ambrica Latina.
EI Grupo de Trabajo r e d i d una primera reunidn m Santiago de
Chile en febrero de 1958, y luego una segunda en febrero del año si-

Expicibn dc Raúl Prebisch en la XXVIII Rnini6n del Consejo Ewnbmjco y


Social de las Naciones Unidas, Ginebra, 1959, citado por ?&ido Gatda REynm. m
"Mercado Coman Latincmuricano", ComerrloExreriw, nnSm. 7, MQtlco, 1959, p. 376.
Prebisch. "El Mercado Comdn.. .", op. cit., p. 259.
&te w la ciudad de MkicoCO Pue en ésta dode seelabor6 un infor-
me que, ,ensu d 6 n 11: "Basa para un posible -do mnstitutivo
del MCT& Lornún Latinoamerhm", M l d en bs -en& tér-
minos los objetivos de un posible convenio:
El acirerdo constitutivo del merado comh tiene por objeto con-
tribuir a Ia a d c d 6 n del hamb e c ~ ~ equilibrado
c o dc
Laha, a su progresiva industrhbción y a la t c m i f ~ a -
cih de su agricultura y dcm& d - prhmrh*con el fin de
promover ia elemcidn del nivd de vida de su pueblo, mediante:
a) la cred6n de un régimen preferencial para el intewunbio de
productos entre sus paises; b) cl uetimhto del comercio exte&
qor h expmsibn de ias tqmhciones de prodmm industriala y
el fomento de ias cxpormiwes de productos agríeolas y de otros
productos primarios, tanta dentro de i A n a como al res-'
tu del mundo.

El informe dd Grupo hdieaba enseguida que el amedo tomarh


la forma jurídica de una zona & libre econ vistas a su gra-
dual tramforxnmidn-men unib aduanera, "...todo ello sin perjui-
cio de adaptar d i c h f o m a las d i & d e s de América Latina".
La unih aduanera, en c o c o d t u f a una
~ segunda~eh-
m precedida por un m o d o de diez años en que se p e r f d a a d a el
régimen preferencial tanto a m a fuera posible. A tai efecto Ia dcsgm-
vación ammehia tendría en cuenta tres dWIltos grupos de productos:
l. Los bi#iesprimarios, c u p gra-e-t-te
en e1 plazo de diez años;
11, Los bienes de &tal, así como bs artlculos de cc3nsumo dura-
dero y ias materias primas, cuyos ~ r a v h e n e sdebían reducirsa h t i
"el promedio m$s bajo posible"';
III. Las hiena de consumo con h m d a po;co d i ,ya p m
ducídw por industria existentes que cubrieran, en b fundamentalI las
neoesidades de cada país, cuya desgravacidn "seria moderada''.
Con vistas a la especiaiM6n de industrias se preveia que dos o
más países miembros del acuerdo de integracibn, unidos par su prola-
midad geogr8fica o por ia coincidencia de sus intereses econdmicos,
podrhn otorgarse reducciones o eliminaciones de derechos aduaneros,
sin que estas concesiones fueran autom4ticamente extensivas a los de-
m& países. Ya en lasegunda etapa, a fin de completar la orgaaizacidn
del mercado comiui, no sólo se ampliarh las reducciones de derechos
y otros grniv&nenesque se hubieran dando en ia primera etapa, si-
no también se elimiaarian gradualmente las preferencias que se hubk
ran dado los paises participantes en los acuerdo8 de e 3 p d h c i 6 n in-
dustnal, a fm de a b m u el Ubre comercio.
El informe de referencia d&nia las nomas para ~~ que
se alcanzaranlos objetivos propu~osy hada recomendadones sobre
el~&~endm~comiin,peromsolamentedoscues-
tiones Ias que se desea destacar:
-Ei informe tkiOnipo de Trabajo contemplb el caso de los paf-
ses de menor d c s m l l o dativa; en el d c u h 1 1 . k - definid el régi-
men que debh S& aplicable a éstos, distinguiendo tres grupos de pai-
ses en América Latiaa &n el grado de dewmiio indwtriai que
hubieran deando. im pdscs de menor d m b dativo debui re-
cibir un tmtadmto m8s favorabIe, pero, a su vez, debía haber red-
p d d a d de dichos p a h para los & mayor damoIio en cuanta a im-
p om bienesi que éstos produjeran y Ios otra no.
I -Ante la evidencia de que seria bastante difid pasar d d qwh-
cer técnico a hs dacisiona poIíths, el Cfnipo de Trabajo abmdond
la idea de un m 4 0 c o m h en toda A m W i d n a y optb por un
enfqtu s u b r e d d merado coman debía ~ ~ 1 8 t h i rcon sc t e
dos o m dg m(0lwpsvte de los Isitirioamtric~w8, aquelloa que
estuvieran en W B n y pwiwidad de dar ese paso.
Aimismotiempoqueav~elGnipodeTrakjoenlacaner~
cih dE su cometido, eriolucion6 otra iniciativa. En ha dios drscYenta
d comacio II-o se oúncentraba en un 80-H84 mcua-
tro *: Argentina, Brasil, chik y U -
, los d s tenian 6
m8sanarod&a~uerdosbWcdesde pagas. Rn lofun&twntaid
inmambio d b a constituido por trigo, carrme, m,mY fni-
m,siendo Argentina y Brasil los -res. &unid que hacia fi-
nales de Iw a o s &cuenta en los paises mencionados se ibaron a ca-
bo ref- tarifadas y mbiarias que afectaban m htemmbio
cum& recíproco, y dio dio lugar a que la idea dc un acuerdo mdti-
lateral, que por entoncesataba ganandotermo, se ~~con wr-
dad- apremio.
Por convocatoria & Ia CEPAL.se Uwb a caba en abril de 1959 uns
reuaidn & -os en política comercial de los cuatro pdsa ya indi-
cados. La reunibn tuvo lugar ea SIuithgo de Chile y dio f o m a ua
"Proyecto de Acuerdo de Zona de Libre Co~omioen la p t c meri-
dional de América Laha". El perfdonrimiento de ia zona se pre-
veía w &m &OS.
La rwni6n recoinendd a los gobiernos de las cuatro que se
abocaran a la mayor bxm&d a la negociación del acuerdo y, d mis-
mo tiempo, que se adhirierana uo sistema de c o m p e d n mdthie-
r d de pagos, para lo cuai se contaba ya con el proyecto elaborado en
la segunda Reunidn del Gnipo de Trabajo de Bancos Centcales, cele-
brada en Rio & Janeiro en noviembre-diciembre de 1958.
El Proyecto de Santiago no coatenía ninguna disposicidn referen-
te a los paím de menor desarrollo dativo, pero en una reunión cele-
brada en Lima en julio de 1959 con la participad611& M v i a y Perti
se modific6 el proyecto atendiendo a las criticas recibidas.
El proyecto, finalmente, aunque circunscrito en sus inicios a los
p a h s meridiongles de ArnCrica Latina, quedd abierto a la participa-
ci&nde los demsis paises: ". ..las Partes Contratantes declaran su me-
jor disposieidn a renegociar este Acuerdo, con [a participdbn mayor
posible de paises latmmmeriams. tan pronto com se concuerde en
las so1uciones c o n c m de este objetivo (el del Mercado Común Lati-
I I O ~ X Y ~ ~ I ~ E ~ ~ ' .
El ambiente se cargaba, pues, de presiones. SE apretd el paso. La
Remluci6n 6 (11) del Comité de Comercio de la CEPAL, reunido en Pa-
m$ del 11 al 19 de mayo de 1959, dispuso en su punto 111.5que no
m k tarde de febrero de 15W la CEPAF.debhconvocar a una reunidn
de expertm de a b nivel para preparar un anteproyectopara k forma-
ci4n M mercado c o m b latinoamericap.
La resolución recogía dos ideas que cm suma perseverancia había
venido postulando la CEPAL: una de das, asentada m el p u l o 1.4 se
referia a tomar en cmsideración hs desigualdadm lexistent~a r e bs
pafses hrinoamericmus en Io que concierne a su diferente grado de de-
sarrollo eaonbmioa ..."
y h otra, inscrita en d punto 1.7, ;ae referia a
" . ..promover iuia creciente espcializacidn de las actividades econ6-
mb4. ..".
La Conferencia de Montevideo de los representantes de Argmti-
na, B r d , ChjIe, Paraguay, Perú y Uruguay, en la que participaron
como observador-es México y Venenie4, tuvo lugar del 16 al 30 de sep-
tiembre de 1959. La Conferencia elabord un Proyecto de Tratado de
2ma Ubre Comercio, que debía perfecciowseen un plazo de 12 &as.
Finalmente, d 18 de febrero de 1%Q se susedbid en Montevideo
el Tal& que establece una zona de libre camercio e instituye la Aso-
cima'& L p t i m m e r i c ~ a ode Libre Comercio. Coi el Tratado culminó
el proceso iniciado en 1958. Fue un proceso promovido por la CEPAL,
pero que no tuvo su liderazgo al termino del mismo, pues sus ideas
fueron h c m p d a s súb parcialmentey no en todos sus awctos. F&
lix Peña mume ad el d a d a c ~
De las dos wrrienta de las que se nutre k n e w del Trata-
&, por un lado, la CEPAL y sus trabajos en favor & un mercado
regional que abarca al mayor número de pafses Mmmnmkmm;
y, por el b m , los del cono m, y en ~~
Argentina
y Brasil, y su premipaci6n por la inadecuaribn dt los instnimen-
tos bhterda y p~efereneidadel comercio a hs nuevas tenden-
cias rndrüatelsifes y liberales en materia de comercio internado-
nai, y a Ias propios cambios internos en materia aduanera y
cambiruia, es indudablemente h última la que tiene una inciden-
cia decisiva en k dtfdcidn del proyecto & u ~ n de a libre comercio
y en el hecho de que el tratado se firmara y se pusiera w vigenda.
La firma de un tratado como el de Montevideo era urgente g esen-
cid para mmtwer 1% corrientes de comercio reciproco de lo&M-
ses del cano sur. A ia vez, h principal prmupacibn de los nego-
ciadores era la d a p i a d n del imtnmiaito jurldim que se aprobara
a Ias exigencias dei G A ~ dd , cual B d , Chile y Uruguay ya eran
miembros, y Argentina esperaba ingresar pronto.5

Así pues, de los dos proyectos con que se contaba en 1959: el de


Santiago y el del Gnipo de Trabajo de la CEPAL, finalmente sirvi6 de
base el primero de dos,El propdsito inicial de constituir un mercado
común latinoamericano fue reducido a su expresibn formal. E1 pro-
yecto de Santiago claramente disponía la creación de una zona de libre
comercio, y esa música era grata a los oídos de1 GAlT. Por el contra-
rio, la Secretaria del G A n manifest6 desde un principio su desacuw-
do con el proyecto del Grupa de Trabajo, temiendo que un proceso
definido en dos etapas, de Iss cuales se detaliaba solamente la primera
de ellas, al fin4 podría no alcanzar la wnstituci6n de una zona de li-
bre comercio sino quedar timi ta& a un sistema de preferencias comer-
ciales.
Por su parte, el Fondo Monetario Internacional criticd tanto el pro-
yecto de la zona de iibre comercio como, en particular, el estableci-
miento de un sistema multilateral de pagos. Desde 1956 el Comitt de

Félix Peila."La ciáusuh de la nacibn m8s favorecida en el sisiema jiuidico de


la Asociacibn l . . s t i n d mde Libre Comercio", en La diw~san j i v t d h de la in-
tegraridn, Buenos Aires, INTAt. 1973, p. 23.
Comercio de h CWALhabia recomendado el establ~cimientogradual
de dicho sistema, pero el mi se opuso remchmente a tado 10 que no
fuera pago de los midos del comercio intrdatinoamericano en mone-
.
daslibrementecmvdbieg. P r e b i s c h ~ q u c : " . .encu&oalfun-
damentok ó r h {de hs objeciones dei m),me temo que n-
~$fienteenpresahcia&teoríascomohs~&uante~se~mtado
oponimdo al p n Améria Latina, basado
~ de i no d ~ r i a b ú d de
en una cocoocepcI6n Wca del comercio intcmacidS'.6
Como quiera que fuera, las pdtm no tstaban en fib-ertgd de deci-
dir:un buen número de e b s estaba comprometido con d FMI a reali-
programas^ m a b i k d ó n eanómiea, parcidmeatc fmanciados
por el P d o . Ai OATT también habla que temerle. Y en fin de cuen-
a p h t a m h t o s de la -AL ataban muy
tas l de los inte-
resedspedestresdehs&ites&pderenlm~~eri~~
De Itis posibIa v d m t ~ ~ por el M=,el Tratado de Mon-
tevideo hizo suya lamenos obligante y m8s eiementak k zona de iibre
comercio.

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