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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009
Documento Libre

Implicações do princípio da subsidiariedade nos processos


de participação popular

René Alain Santana de Almeida


Pedro Marlus Cavalcante de Albuquerque Estrela

1 Introdução
Os movimentos sociais constantemente se caracterizam pela reivindicação da melhoria da qualidade de
vida da população. Tais reivindicações traduzem-se no combate a concentração de riquezas e de poder
e manifestam-se através de questionamentos referentes às políticas de distribuição dos investimentos
públicos. A evolução das atividades de manifestação dos movimentos sociais passam a representar uma
resposta quanto à falta de participação popular na definição dos rumos da sociedade, questionando
muitas vezes a democracia representativa existente no país e o autoritarismo implantado no Brasil
desde 1964 pelo regime militar. ALDEIA (http://artedeviver.no.sapo.pt/subsidiariedade.htm) relata o
seguinte sobre o papel do Estado:
O Estado não só se identifica com a sociedade, mas está ao seu serviço. E não deve controlá-la a ponto
de sufocar suas aspirações. Necessário se faz partir na base que os cidadãos são tão inteligentes e
honestos como os que mandam e que, portanto não merecem nem mais nem menos vigilância que eles.
Deve-se governar e obedecer num clima de confiança, não de desconfiança.

Um dos principais papéis do Estado é o de fomentar o bem comum, e para isso deve estimular a
atividade da própria sociedade nesse sentido, permitindo que os núcleos menores resolvam seus
problemas conforme sua capacidade o favorece, e oferecendo-lhes ajuda oportuna quando necessário.
A palavra que traduz esta ajuda é subsídio e dela surge um principio muito importante que deve nortear
a organização e ação do Estado, que é o princípio da subsidiariedade.

Diante deste contexto, este artigo objetiva evidenciar a aplicação do princípio da subsidiariedade no
que se refere às atividades do Estado e da sociedade servida por ele, ou mais especificamente, suas
implicações nos processos de participação popular. Assim é que o artigo parte de uma breve
conceituação de subsidiariedade, seus aspectos constitucionais e sociais, analisando em seguida
processos de participação popular e impactos da aplicação deste princípio em processos de participação
popular.

2 Subsidiariedade
Seria tarefa árdua simplificar subsidiariedade em um conceito condensado, devido principalmente às
diversas aplicações que dela foram inferidas. Segundo Maciel (2000: 27): “O conceito de
subsidiariedade é plurissignificativo, dado o discurso interdisciplinar que pode ser travado em torno do
tema. A etimologia do vocábulo deriva do latim subsidium, identificado por alguns como auxílio ou
ajuda”.

O princípio da subsidiariedade pode ser expresso da seguinte forma: o que pode ser feito por uma
sociedade ou por um ente menor, não deve ser feito por uma sociedade ou por um ente maior. Esta
premissa está nitidamente implícita no trecho da Encíclica Quadragesimo Anno do Papa Pio XI (1931)
nos seus itens 79 e 80:
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[79] Verdade é, e a história o demonstra abundantemente, que, devido à mudança de condições, só as


grandes sociedades podem hoje levar a efeito o que antes podiam até mesmo as pequenas; permanece,
contudo, imutável aquele solene princípio da filosofia social: assim como é injusto subtrair aos
indivíduos o que eles podem efetuar com a própria iniciativa e capacidade, para o confiar à
coletividade, do mesmo modo passar para uma sociedade maior e mais elevada o que sociedades
menores e inferiores podiam conseguir, é uma injustiça, um grave dano e perturbação da boa ordem
social. O fim natural da sociedade e da sua ação é subsidiar os seus membros, não destruí-los nem
absorvê-los.

[80] Deixe, pois, a autoridade pública ao cuidado de associações inferiores aqueles negócios de menor
importância, que a absorveriam demasiadamente; poderá então desempenhar mais livre, enérgica e
eficazmente o que só a ela compete, porque só ela o pode fazer: dirigir, vigiar, urgir e reprimir,
conforme os casos e a necessidade requeiram. Persuadam-se todos os que governam: quanto mais
perfeita ordem hierárquica reinar entre as várias agremiações, segundo este princípio da
subsidiariedade1 dos poderes públicos, tanto maior influência e autoridade terão estes, tanto mais feliz
e lisonjeiro será o estado da nação.

2.1 O princípio da subsidiariedade em constituições


Contemporaneamente, o princípio da subsidiariedade adquiriu notoriedade, a partir da celebração do
Ato Único Europeu, de 14 de fevereiro de 1986, que reuniu as Comunidades Européias, fundadas nos
Tratados Constitutivos da Comunidade Européia do Carvão e do Aço, da Comunidade Econômica
Européia e da Comunidade de Energia Atômica; e, especialmente, a contar do Tratado sobre a União
Européia, assinado em 7 de fevereiro de 1992, em Maastricht, realizando objetivo inscrito no
preâmbulo do Ato Único, para a “transformação das relações dos estados-membros, na União
Européia”, que constituiu o fundamento inspirador do Tratado de Maastricht.

O Tratado de Maastricht de 1992, firmado pelos seis membros originários da Comunidade Européia,
acrescidos dos sete novos membros – Dinamarca, Finlândia, Irlanda, Suécia, Grécia, Portugal e
Espanha –, é texto do Direito Comunitário. No Tratado, o princípio da subsidiariedade recebeu
expressa referência no preâmbulo, como instrumento da União “na qual as decisões são tomadas
sempre mais próximas dos cidadãos”.

O artigo 3B do tratado dispõe que, nos domínios que não forem de sua competência exclusiva, a
Comunidade não intervém, na conformidade do princípio da subsidiariedade, salvo se os objetivos da
ação visada não possam ser realizados de maneira suficiente pelos estados-membros e justifiquem,
portanto, em razão das dimensões ou dos efeitos da ação, sua melhor realização no nível comunitário.
A ação da Comunidade não deve ultrapassar ao que for necessário para alcançar os objetivos do
Tratado.

Anteriormente ao Tratado, as Constituições da Alemanha de 1949 e de Portugal de 1976 integraram o


princípio da subsidiariedade, pelo processo de revisão, aos respectivos textos. As Constituições da
Áustria de 1920, revigorada por Lei Constitucional de 1945, da França de 1958 e da Bélgica, reformada
em 1993, que não adotaram, expressamente, o princípio, promoveram recentemente revisões para
adaptações ao texto constitucional do Tratado.

1
Grifo dos autores.
2
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Conforme Maciel (2000: 46), a redação da Constituição brasileira apesar de “...não haver dispensado à
subsidiariedade uma menção expressa em seu corpo, não induz a crer que o constituinte a tenha legado
ao desvão...”.

Assim, a carta Magna de 1988, mesmo que não contenha de forma textual o princípio, apresenta em seu
bojo as idéias que lhe são inerentes. Neste sentido Maciel (2000: 46) afirma que “Realmente, há um
sem-número de dispositivos constitucionais que se afinam com a idéia de subsidiariedade, por
exemplo, arts. 23, 197, 198, III, 205, 206, VI, 225, 226, 1”.

2.2 Aspectos sociais


A subsidiariedade é um princípio que fomenta a democracia, mas principalmente impulsiona a
sociedade a se organizar de forma a favorecer a descentralização e a desconcentração de poder.

Sobre a estrutura organizacional da sociedade e a forma como esta deve se organizar de modo a atender
os interesses diversos, Maciel (2000: 28) argüi que:

De todo modo, seja qual for sua conotação, a subsidiariedade preconiza que, no âmbito de uma
estrutura político-social, as decisões sejam tomadas nas camadas mais baixas possíveis, devendo-se
transferir para os agrupamentos maiores e hierarquicamente superiores apenas e tão-somente aquilo
que as unidades inferiores não puderem desempenhar.

O princípio é claro quando aborda que os grupos maiores e o Estado só devem intervir naquilo que os
grupos menores não são capazes de fazer sozinhos. Verifica-se portanto que, com a observância do
princípio, se respeita e aproveita as iniciativas, energias e capacidades dos diferentes elementos da
sociedade.

Num corpo político, as parcelas, apesar de se relacionarem hierarquicamente, cada uma delas
desempenha a sua função, ou o seu ofício, e, para tanto, são dotadas de autonomia, a base da
diversidade onde a união é conseguida pelo movimento de realização do bem comum. O poder político
reparte-se originariamente, por todas as parcelas sociais que formam o corpo. Deste modo, cada corpo
social tem um certo grau de autonomia para a realização da sua função.

De modo mais profundo, podemos dizer que o princípio da subsidiariedade retoma o conceito de bem
de Aristóteles2, segundo o qual todas as coisas tendem para a perfeição tendem para a realização do seu
bem, da sua causa final. São Tomás de Aquino3 estabeleceu a noção de bem comum como síntese da
ordem e da justiça. O modelo clássico da polis sempre foi marcado pela ambivalência. Se, por um lado,
ela visa atingir a autarquia, aquele espaço de auto-suficiência que lhe permite satisfazer as necessidades
vitais dos respectivos membros, ela também existe para bem viver.

2
Filósofo grego, nascido na Estagira, colônia grega da Trácia, no litoral setentrional do mar Egeu, filho de Nicômaco,
médico de Amintas, rei da Macedônia. Contemporâneo e discípulo de Platão, foi educador de Alexandre “o Grande” e
fundador da escola de Liceu também chamada de Peripatética. Faleceu, após enfermidade, no verão de 322. Tinha pouco
mais de 60 anos de idade.
3
São Tomás de Aquino (1227-1274) nasceu em um castelo próximo à cidade de Aquino, Itália, filho de uma família nobre.
Entrou cedo para a ordem Dominicana. São Tomás é famoso por ter cristianizado Aristóteles. faleceu no mosteiro de
Fossanova, entre Nápoles e Roma. Tinha apenas quarenta e nove anos de idade.
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Segundo as próprias palavras de Aristóteles, a polis, formada de início para satisfazer apenas as
necessidades vitais, existe para permitir o bem viver ou o viver segundo o bem. É esta dupla exigência
que transforma a polis numa sociedade perfeita. Não apenas porque visa a autarquia, o viver, mas
porque, além do viver, exige o bem viver.

É esta exigência de bem viver que faz da polis uma forma de associação humana totalmente diferente
das associações infrapolíticas. Porque, se todas as formas de associação humana visam um determinado
bem, aquela que visa um bem maior tem de ser superior à que visa um bem menor. Haverá assim uma
comunidade que é a mais alta de todas e a que engloba todas as outras. Esta comunidade é aquela a que
se chama polis, é a comunidade política.

Nestes termos, São Tomás assinala que a civita4 não reduz a perfeição à mera auto-suficiência de bens
materiais, considerada como condição secundária e quase instrumental do bem viver. Este consistiria
num viver segundo a virtude, considerada como condição primária, onde a virtude é entendida como
aquilo por que se vive. No bem viver do homem são necessárias duas condições: a principal é viver
segundo a virtude, entendendo-se por virtude aquilo por que se vive bem; a segunda, e quase
instrumental, é a suficiência dos bens corporais, cujo uso é necessário aos atos da virtude. Se esta
unidade no homem é produzida, causada pela natureza, já a unidade de um povo, que é chamada paz,
deve procurar-se por indústria.

Assim, para criar o bem viver de uma multidão são necessárias três condições: que ela seja constituída
numa unidade de paz; que seja dirigida para o bem; que por ação do governante, sejam suficientemente
providas as coisas necessárias ao bom viver. Conforme descreve Maciel (2000: 25-26) “Em uma
palavra, o princípio da subsidiariedade tem como principal fundamento a dignidade da pessoa humana,
núcleo inatacável da personalidade”.

Mais do que isso, a subsidiariedade pressupõe um conjunto de pontos de partida básicos, valores chave
que dizem respeito ao valor absoluto da pessoa, ao valor da liberdade e, portanto, à maneira como se
pensa no Estado e na sociedade. Essas idéias são as premissas fundamentais para compreender o valor
de tudo o que está em questão. No que concerne ao valor principal do princípio, Valentini (2004: 35)
afirma que:

O ponto de partida da subsidiariedade está no valor absoluto do ser como pessoa. Esse é um valor
único e que não se repete, que não pode ser reduzido ao jogo dos interesses econômicos ou do
mercado. Todo indivíduo tem o direito à existência. Portanto, a cada um deve ser garantido um nível
mínimo de assistência para que possa realizar o seu ser.

O que define a pessoa é o seu “desejo” de felicidade, de realizar plenamente todas as necessidades que
carrega em seu âmago. Aliás, sua vida será o caminho a ser percorrido para que essa satisfação possa
ser alcançada. Para responder a esse desejo, a pessoa se reúne com outras e constrói “obras” que
possam responder às suas necessidades. A função da política e do Estado é auxiliar a pessoa nessa sua
criatividade. Neste sentido, todas as formas sociais, desde a família até o Estado, estão a serviço da
pessoa.

4
Conforme nos mostra Sousa (2002), o conceito de Civita refere-se à vida social, política e imaginária dos habitantes da
cidade. A palavra Civita designa os habitantes da cidade, que são os cidadãos. A parte física (edifícios, casas, pontes,
viadutos, ruas, etc...) da cidade é chamada de urbs.
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A subsidiariedade supõe que a pessoa humana seja por natureza um “ser social”: a dignidade da pessoa
exige que ela esteja em relação com os outros seres humanos, das mais variadas formas, desde a de
família até a de participação social e política. A pessoa, ao associar-se com os outros, abre caminho
para realizar-se mais em seu humanismo. Nenhuma pessoa pode ser feliz sozinha.
Aliás, a existência é a finalidade da comunidade, e a condição para que a pessoa possa prosperar e
alcançar sua plena realização.

3 Participação popular
Neste trabalho, o termo Participação Popular se refere aos processos de participação pela população, no
que se refere à administração pública. A definição de participação não poderia ser apresentada em
poucas linhas, se for pretendido fazê-la de modo abrangente. De modo geral, pode-se dizer que
participar significa intervir em um processo decisório qualquer. Modesto (2003: 52) afirma que, no
setor governamental, a participação popular:

...trata-se da interferência no processo de realização da função administrativa do Estado, implementada


em favor de interesses da coletividade, por cidadão nacional ou representante de grupos sociais
nacionais, estes últimos se e enquanto legitimados a agir em nome coletivo.

Soares (2004: 25) ainda acrescenta:

A Constituição de 1988 instituiu os conselhos municipais como instâncias do Estado para a definição
permanente das políticas públicas. Os Conselhos estão alterando a velha estrutura burocrática do
Estado brasileiro e a maneira de governar. A velha estrutura burocrática do Estado impedia, e ainda
impede, qualquer participação popular na tomada de decisões, por sua centralização, impessoalidade,
hierarquização.

São diversos e distintos os instrumentos processuais de participação popular, dentre eles pode-se
destacar:

a) consulta pública – abertura de prazo para manifestação por escrito de terceiros, antes de
decisão, em matéria de interesse geral;
b) audiência pública – sessão de discussão, aberta ao público, sobre tema ainda passível de
decisão;
c) colegiados públicos – reconhecimento a cidadãos, ou a entidades representativas, do direito
de integrar órgão de consulta ou de deliberação colegial no Poder Público;
d) assessoria externa – convocação da colaboração de especialistas para formulação de projetos,
relatórios ou diagnósticos sobre questões a serem decididas;
e) denúncia pública – instrumento de formalização de denúncias quanto ao mau funcionamento
ou responsabilidade especial de agente público; por exemplo a representação administrativa;
f) reclamação relativa ao funcionamento dos serviços públicos – que difere da representação
administrativa, pois se fundamenta na relação jurídica entre o Estado ou concessionário do Estado e o
particular-usuário;
g) colaboração executiva – organizações que desenvolvam, sem intuito lucrativo, com alcance
amplo ou comunitário, atividades de colaboração em áreas de atendimento social direto;
i) participação ou "controle social" mediante ações judiciais – ação popular, ação civil pública,
mandado de segurança coletivo, ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, entre outras;

5
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j) fiscalização orgânica – obrigatoriedade, por exemplo, de participação de entidades


representativas em bancas de concursos públicos e outros.

Os movimentos sociais são, em geral, mecanismos pelos quais a população busca a participação. Há
muito que os movimentos sociais demandam melhoria da qualidade de vida nos bairros e nas cidades.
Essas demandas sempre significaram um combate à concentração da riqueza e de poder e um
questionamento às políticas de distribuição dos investimentos públicos. Elas também representaram
uma resposta à falta de participação da população na definição dos rumos da sociedade brasileira,
combatendo o autoritarismo implantado desde 1964 pelo regime militar.
Conforme Soares (2004: 48):

A organização popular passou, nos últimos anos, a disputar a legitimidade de dirigir a sociedade,
começando pelos governos locais. A partir do final dos anos 70, os movimentos sociais entram na
cena política do país como um dos principais protagonistas. Estes movimentos passam a reivindicar
participação direta na definição das políticas dos governos. Uma nova cultura política, baseada em
valores democráticos, ganha força no país, enfraquecendo a cultura autoritária imposta no período do
regime militar (1964-1985).

Após a instituição desse regime, a ocasião e situação exigiam um controle rigoroso das ações do
governo. Este não poderia agir em defesa de seus próprios interesses. Não apenas os movimentos
populares, mas as teorias econômicas, políticas e sociais apontavam para uma necessidade de
reestruturação das atividades do Estado que possibilitasse maior participação. “Tanto a teoria
econômica clássica quanto a teoria política democrática contribuíram para a robustez dos argumentos
que eram apresentados em defesa do controle das receitas e das despesas públicas”, Pires (2001: 10)
assim reforça a necessidade urgente de controle no orçamento.

Sánchez (2002: 12) coloca que “A urgência pela busca de novas formas de convívio social e político
decorre em grande medida desse ‘descentramento’ vivido pela sociedade atual”.

A organização social permite um aglomerado de ideologias e diversidades pessoais que necessitam de


rigorosa organização de modo a permitir que as necessidades dos grupos sociais sejam alcançadas
satisfazendo a maioria sem retirar dos demais a possibilidade de conseguir realizar seus desejos.
Azevedo e Fernandes (2005: 36) salientam que:

Convivemos, no tecido urbano, com dezenas de percepções e de atividades diferentes, com pessoas
diferentes, com sonhos e desejos diferentes. Processar, de forma radicalmente democrática, essa
diversidade de interesses, buscando ordená-la em benefício de todos exige e impõe a adoção da via da
participação popular.

Em várias cidades, estes movimentos canalizaram suas demandas também para o debate sobre o
Orçamento Municipal, com o objetivo de disputar os recursos públicos para os setores populares. Foi
assim que alguns governos locais, as prefeituras, começaram a criar mecanismos visando possibilitar a
participação da população na definição de políticas municipais.

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3.1 Orçamento participativo


A definição de orçamento participativo (OP) envolve diversos aspectos, os quais serão abordados no
decorrer deste trabalho, mas de forma resumida, podemos defini-lo como o processo de participação
popular onde o cidadão decide em plenária a melhor maneira de aplicar os recursos do orçamento de
determinada localidade.

A criação do orçamento participativo só pode ser compreendida dentro do contexto histórico brasileiro,
pois assim afirma Pires (2000: 5): “Tendo em vista que o Orçamento Participativo é uma modalidade
de participação popular que teve início e vem se consolidando num contexto específico do
desenvolvimento socioeconômico e da vida política brasileira”.

O Brasil sobreviveu à ditadura militar por mais de 20 anos até a entrada em vigor da primeira
constituição democrática de 1988. Sánchez (2002: 14) relata que “O surgimento do OP configura uma
nítida ruptura com o clientelismo na política brasileira, principalmente com a tradição política
fortemente marcada pelo patrimonialismo e pelo autoritarismo democrático”. Nesta mesma linha de
raciocínio, Pires (2000: 7) acrescenta:

Os ventos democráticos, que começaram a soprar no Brasil no final dos anos setenta e início dos anos
oitenta, trouxeram consigo um ímpeto participacionista bastante amplo originado de setores sociais
mobilizados e de grupos políticos que se consolidaram no bojo da luta contra a ditadura militar.

Porém, mesmo após a promulgação da constituição, os recursos escassos não puderam ser distribuídos
eficazmente devido à permanência do clientelismo político e da corrupção. O Brasil configura-se até
hoje no quadro internacional como uma das sociedades mais socialmente injustas do mundo. A nova
constituição previu um deslocamento do poder central para o plano municipal, conforme afirma Brose
(2002: 17): “O país vem passando por um acelerado processo de descentralização desde a Constituição
de 1988. Os Governos Locais vem recebendo uma carga de atribuições crescente”, este fato abriu
novos caminhos para a participação política direta dos cidadãos.

A UNESCO (http://www.unesco.org/most/southa13.htm), mostrando o importante papel do OP na


aproximação com o estado, assim o define:

The Participative Budget has also proved that the intention of having effective tools of participation and
the commitment of the Government in doing whatever the population decides, is essential to cut the
chains and the bureaucratic barriers that separate the society from the State, forming an active and
mobilized citizenship5.

O OP é o espaço de relação permanente do Estado com a população. Um modelo de gestão pública


democrática em que os cidadãos participam de forma direta, voluntária e universal. Por este processo
de participação popular, a comunidade propõe, discute e decide sobre o Orçamento e a políticas
públicas. O OP é uma conquista histórica da população. Com suas idéias e opiniões, cada pessoa é
sujeito na construção da história de sua comunidade, sua região e seu Estado.

5
“O orçamento participativo provou também que a intenção de ter ferramentas eficazes da participação e o compromisso do
governo em fazer o que a população decide, é essencial para cortar as correntes e as barreiras burocráticas que separam a
sociedade do Estado, formando uma sociedade ativa e mobilizada”. Tradução dos autores.
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Orçamento Participativo é um mecanismo de participação direta e de exercício da cidadania. É a


comunidade decidindo junto com o governo onde os investimentos vão ser realizados, através de um
processo de debates em todos os bairros, comunidades e entidades. Como afirma Cassen (2003: 63):

O Orçamento Participativo (OP) não é apenas um exercício de divisão das receitas e das despesas
municipais pela própria população. Por causa de sua amplitude e pelo seu método, rigoroso e
evolutivo, ele constitui uma experiência de democracia direta sem equivalente no mundo.

A premissa básica do OP é: todos juntos, ao menos todos os que quiserem, para identificar os
problemas a ser resolvido, estabelecer a hierarquia das urgências e dos investimentos, examinar sua
compatibilidade com os recursos disponíveis, podendo até aumentá-los com medidas fiscais
redistribuindo a riqueza dos mais privilegiados para os menos favorecidos. Sánchez (2002: 15) assim
afirma: ”O orçamento participativo tem se constituído também em um poderoso instrumento de
redistribuição de renda”.

O dinheiro público, arrecadado através de impostos e taxas, pode ser aplicado na melhoria da qualidade
de vida do cidadão, de modo que possa interferir diretamente no nível de satisfação do povo.
Necessidades tais como: escolas, habitação, pavimentação e asfalto nas ruas, coleta do lixo,
saneamento, esgotos, iluminação pública, transporte público e equipamentos sociais, culturais e
esportivos, são discutidas e estabelecidas prioridades de modo a realizar aquilo que a população
realmente necessita.

Sánchez (2002: 16) complementa: ”Tem-se pois, o surgimento do OP como um poderoso instrumento
para a busca de maior eqüidade e igualdade social, política e econômica”. As experiências precursoras
no Brasil de controle e participação social sobre o orçamento público em governos locais datam de
meados da década de 70. Assim afirma Sánchez (2002: 20):

Na verdade, o OP não é o único mecanismo de gestão democrática experimentado por municípios


brasileiros no período. Há uma indiscutível linha de continuidade inundo as experiências renomadas
dos anos 1970, que foram implementadas por administrações populares ligadas ao antigo MDB.

Conforme ratifica Oliveira (1989: 11):

Em meados dos anos 70, com o desenvolvimento dos movimentos sociais urbanos, passaram a
circular, com freqüência, notícias sobre experiências inovadoras e bem sucedidas de governos
municipais, baseadas na participação da comunidade nas decisões e na solução de problemas públicos.

Embora nem todas tivessem a pretensão ou sequer fossem conhecidas à época como experiências de
Orçamento Participativo ou tenham tido continuidade, firmaram-se como “...formas de planejamento
democrático, no nível municipal, apoiadas na consulta popular, que pressupunha a organização da
comunidade e a vontade política de descentralizar o poder de decisão”, conforme afirma Oliveira
(1989, p. 9).

Os exemplos mais citados entre as experiências dessa fase são os casos de Lajes (SC – Prefeito: Dirceu
Carneiro) e Boa Esperança (ES – Prefeito: Amaro Crove) – adotadas entre 1978 e 1982 – e,
posteriormente, Diadema (SP – Prefeito: Gilson Menezes), iniciada em 1983 e Vila Velha (ES),
ocorrida entre 1986 e 1989.

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A experiência de Piracicaba (SP) tem especificidade peculiar, que a faz singular: foi palco de
experimentação, bastante documentada, inclusive, do MDB-PMDB (1978-82) e também do PT (1989-
92). Segundo PIRES (2001: 21):

Estas experiências ocorrem num momento em que a oposição ao regime militar se acentua e
chega ao seu ponto culminante, com o movimento das Diretas já (1985) e com a conclusão dos
trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte (1988).

Após a constituição de 1988 ocorreram muitas experiências em vários municípios, quase que
simultaneamente. Porto Alegre RS, Piracicaba SP, Santo André SP (interrompida em 1993 e reiniciada
em 1997), Ipatinga MG, Betim MG, São Paulo SP (com pouco sucesso), Santos SP, Jaboticabal SP, são
alguns exemplos de experiência que ocorreram já em 1989 após as eleições municipais. Estas primeiras
experiências estão geralmente ligadas ao Partido dos Trabalhadores (PT), no entanto, não se pode
afirmar que o OP é um instrumento necessariamente petista.

No Período de 1993 a 2000, algumas das experiências iniciadas pelo PT nos anos anteriores foram
interrompidas pela derrota nas eleições, mas houve expansão para outras cidades. Neste período ocorre
um processo de debate sobre a metodologia onde a mesma ganha respaldo da imprensa e passa a ser
objeto de reflexões acadêmicas. É durante este período e, principalmente em decorrência da aprovação
popular, que vários partidos passam a adotar a metodologia. Também neste período ocorre a
implantação do OP nos governos estaduais, como: Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Minas Gerias,
Mato Grosso do Sul, Acre e Amapá.

Aos poucos, vem crescendo o número de municípios que, de alguma forma, têm adotado a prática do
orçamento participativo como política pública de participação popular, mesmo com diferentes
metodologias e objetivos. Segundo dados da pesquisa realizada pelo Fórum Nacional de Participação
Popular (FNPP), na gestão 1997-2000, publicada no início de 2003, o modelo de consulta popular para
investimentos públicos municipais foi adotado por 140 prefeituras - 34 delas comandadas por PFL,
PPB, PTB, PMDB e PSDB, além do PRP. Com isso, orçamento participativo deixou de ser uma
bandeira exclusivamente petista e dos partidos de esquerda.

Hoje se pode afirmar que cerca de 200 municípios brasileiros adotam o OP como forma de alocação e
aplicação das rés pública. Além dos municípios brasileiros, outros países sul-americanos, embasados
no sucesso da aplicação no Brasil, passaram a adotar o OP.

3.1.1 Orçamento participativo interativo (OPI)


Há cada vez mais prefeituras implementando discussões públicas do orçamento. Muitas delas, no
entanto, têm dificuldade em ampliar e diversificar o processo de Orçamento Participativo (OP), em que
os cidadãos votam nas prioridades e alocações orçamentárias para projetos locais. Por outro lado, a
modernização tecnológica amplia o acesso a recursos de informática, com o uso da Internet, por
exemplo, permite às prefeituras disponibilizar informações administrativas cada vez mais detalhadas,
mas, em geral, esta disponibilização de informações ocorre sem qualquer vínculo com o processo de
participação.

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Estamos vivendo em um momento de avanços tecnológicos em que a evolução proporciona maior


acesso às informações em tempo cada vez mais curto. Neste momento se fala em e-governance6, que
surge com vários papeis, principalmente com a disponibilização de serviços por processos eletrônicos e
digitais.

O avanço tecnológico proporcionou a implantação de uma variação do Orçamento Participativo, onde o


cidadão pode participar do processo, fazendo uso da Internet. Este processo está sendo chamado de
Orçamento Participativo Interativo, ou simplesmente OPI. Dois fatores são indispensáveis para a
aplicação do OPI: a necessidade de incorporar novos atores no processo e a modernização
administrativa que ocorre nas prefeituras. Jovens, profissionais e o público em idade escolar, que têm
acesso aos recursos de informática, porém tempo escasso, são os focos iniciais para a criação de novos
canais de participação e comunicação.

Os sistemas são montados a partir de necessidades observadas pelos técnicos responsáveis pela
implantação do sistema de informática da Prefeitura, que identificam as fases do processo que podem
ser incrementadas com recursos de interatividade, e a partir daí, desenvolvem o sistema. Logo pode ser
percebido que, a população que historicamente participa das decisões políticas no município, e que não
têm acesso à internet, será integrada ao processo.

O processo pode ser enriquecido com a introdução de monitores treinados que poderão acompanhar o
processo para orientar sobre como utilizar o computador e o sítio7 durante o período de indicação de
prioridades do Orçamento Participativo. Esta atividade deverá ser precedida por intensa divulgação,
inclusive envolvendo a entrega de materiais impressos e orientação nas escolas. Além do mecanismo
de indicação de prioridades via Internet, é possível acompanhar durante este período todas as propostas
encaminhadas on line8. As indicações feitas on line são reunidas àquelas propostas feitas de forma
tradicional (levadas por escrito ao prédio da prefeitura) e o conjunto é posto em discussão nas
assembléias regionais. Antes são feitas avaliações da viabilidade técnica e financeira das propostas.

A votação por meio da Internet tem caráter apenas indicativo, uma vez que a definição ocorre nos
momentos presenciais: assembléias regionais e congresso municipal do OP. A Internet também poderá
ser utilizada para proporcionar conversas on line com o prefeito, momento em que o cidadão poderá
fazer suas indagações e buscar maior entendimento sobre o funcionamento da máquina administrativa.
O canal de ligação da população com o prefeito pode ser estendido até os secretários e demais escalões
do governo.

3.1.2 Orçamento participativo mirim


O objetivo central desta experiência é desenvolver o “protagonismo juvenil”, gerando situações de
aprendizagem sobre a prática cidadã. A escola se vincula à vida comunitária.

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Proposta de construção de governo eletrônico, onde se disponibiliza informações e serviços e que proporciona maior
agilidade no processo da administração pública. Encontra-se em fase atual mais avançada pelo desenvolvimento de sistemas
relacionados ao provimento de serviços. Aponta, ainda que de forma embrionária, para uma possibilidade de extensão da
esfera do Estado, conjugada a uma maior permeabilidade à cidadania, decorrente de uma possível diminuição do custo da
informação.
7
Será usado neste trabalho o termo sítio pra designar a palavra inglesa site que representa endereços ou páginas da Internet.
8
Termo utilizado para designar ações com uso da Internet.
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A implementação do OPM é semelhante à do Orçamento Participativo. Difere em itens como: a escolha


dos Agentes do OPM é feita pela Comunidade, no Orçamento Participativo (adulto) é indicação do
Governo.

Para divulgação do Projeto são feitos contatos através de reuniões com as várias entidades da sociedade
e a preparação das plenárias conta com os Agentes indicados pela Comunidade. As atividades se
iniciam com o processo de mobilização social para divulgação – realizada pela sociedade civil
organizada - e pela escolha, pela própria comunidade, dos agentes que, de forma voluntária, trabalham
com as crianças e com o Poder Executivo Municipal na organização das Plenárias preparatórias do
Conselho.

Uma das ações que também contribui para iniciar o trabalho com as crianças é o desenvolvimento do
projeto do Orçamento Público nas escolas municipais, que pode ser realizado pela Secretaria Municipal
de Educação.

Todas experiências partem de uma mudança significativa na estrutura curricular. A matriz curricular
adotada nas escolas de ensino fundamental e médio geralmente apóia-se em temas, os quais são
divididos em subtemas apoiados em diversos focos. As crianças que freqüentam as escolas públicas
participam, ao longo do ano, de plenárias onde debatem – sempre estimuladas por programas
educativos e lúdicos – sua realidade e definem temas e demandas que são apresentadas ao prefeito e
seu secretariado. A participação dos estudantes compõe um claro projeto pedagógico voltado para a sua
formação social e moral. O debate poderá ser organizado a partir de oficinas de redação e arte.

A metodologia utilizada se aproxima em muito da prática do Orçamento Participativo que envolve


adultos. Inicia-se com a elaboração de material didático (muitas vezes, a partir de oficinas com os
estudantes), seguida da mobilização de pais e agentes educacionais (muitos são professores).
Posteriormente têm início as plenárias por bairros e regiões, onde as prioridades são definidas e os
delegados são eleitos. No final do ano, são votadas as demandas por prioridade.

O Orçamento Participativo Mirim acaba sendo um aprendizado sobre o diálogo entre jovens e adultos
neste tumultuado início de século. Não é apenas uma experiência nacional. Na Europa, já se espalham
as Câmaras de Representantes Juvenis que apresentam demandas às autoridades locais. Na América do
Sul, experiências similares se multiplicam, como no caso de Cotacachi, no Equador, onde o prefeito ao
assumir em 1996, fez duas promessas: governaria a partir de políticas de participação direta da
população na sua gestão e respeitaria as decisões dos jovens locais.

Tais experiências parecem avançar num envolvimento real da sociedade adulta com os problemas de
socialização de crianças e jovens adotando uma perspectiva e metodologia inovadoras. Caminham para
além da tutela. Utilizam órgãos públicos como instrumentos pedagógicos de formação moral e política
sem, contudo, gerar “politização precoce” dos jovens.

Mais que um discurso participacionista, as propostas de Orçamento Participativo Mirim em curso


geram espaços públicos de jovens. Os educadores têm a função de estimular negociações, apresentar
limites, garantir regras de convivência. Um processo de formação de cidadãos, enfim, tema que povoa
tantos discursos educativos nas últimas décadas, sem qualquer ação efetiva realmente relevante.

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Não há como garantir que essas iniciativas não gerem uma espécie de “neo-clientelismo”. Contudo, se
jovens em situação de abandono social puderem manifestar suas intenções e pensar em novas formas
de organização social, se forem realmente ouvidos pela sociedade dos adultos, e se esta sociedade
incorporar suas vozes às suas regras e ações, estaremos dando um passo largo na ressocialização de
crianças e adolescentes.

Se, além de expressarem organizadamente seus desejos e sua voz, esses jovens participantes da
elaboração do orçamento municipal aprenderem a conviver na diversidade e a administrar seus desejos,
além de estudar soluções para inúmeros problemas da convivência social, então o passo será ainda
maior, educando gerações a serem cidadãos diferentes, com maior capacidade para tomar decisões
democráticas sobre sua cidade e comunidade.

4 A subsidiariedade e a participação popular


A idéia de subsidiariedade estende esse modelo de realização à escala da integração social. Isto é, tal
como a pessoa se realiza com outras pessoas na comunidade, assim também as comunidades menores
realizam sua tarefa interagindo com outros grupos e agregações maiores que existem para assistir e
alimentar os grupos menores na realização de suas tarefas. Essa interação vai desde a família e as
relações normais de amizade até os “movimentos populares” e às mais variadas organizações sociais,
chegando até ao Estado.

Nesse contexto, a função da política e do Estado é favorecer o desenvolvimento da sociedade e não


organizar e comandar o processo social. Para que essa integração social da pessoa se realize, é
necessário que a pessoa e a sociedade sejam livres. A subsidiariedade exige que a pessoa tome
livremente a iniciativa de querer alcançar seu destino de felicidade, que a pessoa se torne um sujeito
ativo, se organizando em grupos ou em movimentos para criar obras capazes de proporcionar respostas
a suas necessidades.

Essa iniciativa da pessoa é o mais íntimo fundamento da subsidiariedade. Trata-se da valorização da


iniciativa da pessoa como primeiro ator da dinâmica social. Dessa forma, respeitar a liberdade da
pessoa humana é respeitar a integridade dos grupos em que ela venha a se constituir, e isso exige que
todas as sociedades, por respeito à liberdade da pessoa, respeitem a liberdade das formas “inferiores”
de associação. Não se trata apenas de defender, mas também de garantir uma certa liberdade de ação.
Neste sentido, a liberdade é entendida como a capacidade do homem de realizar plenamente sua
dignidade. A liberdade da pessoa é encarada como recurso fundamental da criatividade popular e da
identidade de um povo.

É evidente que essa liberdade pode e deve ser auxiliada por uma intervenção que crie as condições
necessárias para que a criatividade da pessoa se realize. Assim, fica claro que todas as formas sociais,
desde a família até o Estado, estão a serviço da pessoa. Esta reflexão sobre o valor da pessoa cria
condição para que se possa falar da responsabilidade e do limite do Estado. A responsabilidade do
Estado é subsidiar as formas inferiores de organização social ou fazer apenas aquilo que um grupo
inferior, sem a sua assistência, não teria condições de realizar por conta própria.

Retomando o tema de liberdade, o que culmina em participação, a qual cabem ao Estado garantir, é
preciso ressaltar o seguinte:

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• a subsidiariedade afirma o valor da diversidade dentro da sociedade. A pessoa e as agregações


de amizade e solidariedade que ela cria tornam única e de certa forma totalmente original essa obra,
como forma de resposta em determinada circunstância histórica e ambiental. Nascem, assim, respostas
criativas e originais, não somente oriundas de seres isolados, mas também de propostas que contenham
a participação de todos de modo a atender as necessidades coletivas;

• quem gerencia os poderes do Estado não pode planejar o surgimento de sujeitos ou movimentos
populares capazes de gerar respostas às necessidades da coletividade. Dessa forma, a aplicação do
princípio de subsidiariedade contribui para que se mantenham vivas todas as identidades culturais que
façam com que cresça a cultura da solidariedade no meio de um povo e principalmente que estes
aspectos sejam garantidos pela própria participação popular;

• vale a pena relembrar que quando um profissional está engajado em primeira pessoa e como
responsável pelo serviço que presta, ele se torna mais eficiente e eficaz. Em outras palavras, quando o
Estado, para responder a uma necessidade, envolve diretamente a pessoa, esta se dispõe a investir muito
mais. Isso a faz amadurecer e se tornar um fator de construção de um povo, pois o serviço é expressão
de uma comunidade que se reconhece naquilo que faz, o que mais uma vez fortalece a necessidade da
participação do conjunto social para decidir sobre seu próprio destino;

• com a garantia de que tudo que foi exposto seja verdade, a participação tem uma importância
fundamental, pois o ponto chave é investir na pessoa, para que esta, com suas individualidades, possa
em conjunto com os demais membros da sociedade, alcançar o bem-estar da coletividade. Isso significa
que, para a realização de uma real construção social, a verdadeira tarefa do Estado seja fomentar a
participação geral, como um auxílio ao planejamento e à tomada de decisão.

5 Considerações finais
O complexo processo de construção da cidadania no Brasil num contexto de intensificação das
desigualdades é perpassado por um conjunto de questões que necessariamente implicam a superação
das bases constitutivas das formas de dominação e de uma cultura política baseada na tutela, no
clientelismo e no patrimonialismo político.

A constituição de cidadãos, como sujeitos sociais ativos, se consubstancia a partir da transformação das
práticas sociais existentes e na sua substituição pela construção de novas formas de relação, que têm na
participação um componente essencial. O enfrentamento do patrimonialismo político é uma tarefa
complexa e demorada em virtude do enraizamento das práticas de instrumentalização.

O desafio que se coloca é o de construir novos hábitos, de neutralizar o clientelismo e de aproximar o


cidadão do processo decisório, ou seja, aplicar o Princípio da Subsidiariedade, ainda que este não
conste literalmente na Carta Magna brasileira. A força da subsidiariedade está na importância da pessoa
e na defesa da sua liberdade. Compreender isso é muito importante para não reduzir o problema apenas
a uma preocupação instrumental (por uma maior eficiência social) ou a uma necessidade política (a de
alcançar um acordo entre a ação do Estado e a dos movimentos populares). Ficam, então, legitimadas
as ações populares que, dotadas do desejo de fazer melhor distribuição de renda e de proporcionar
melhores condições de vida para a sociedade, desprenderam esforços nas últimas três décadas para
inovar junto às administrações públicas, naquilo que vêm sendo chamado de processos de participação
popular.
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6 Bibliografía
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Libertação: Passos, São Paulo, nº 51, p. 17, jun. 2004.

Resenha biográfica
René Alain Santana de Almeida
Professor da Universidade Federal de Sergipe
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Pedro Marlus Cavalcante de Albuquerque Estrela


Professor da Universidade Federal de Sergipe
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