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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

A regularização fundiária do Recife

João da Costa Bezerra Filho

Podemos afirmar que, historicamente, pouco se executou de programas de regularização


fundiária de áreas pobres, que, no Brasil, representam a maioria da territorialidade de quase
todos os municípios. Marcos esses que não são igualmente significativos em diversos
países, especialmente nos que integram a América Latina.

Isto resulta de um processo de colonização marcado por diversas características, como a


formação de estados unitários, representados por governos autoritários; o patrimonialismo do
capital imobiliário em favor das classes economicamente dominantes; o individualismo na
conceituação legal do direito de propriedade. Somando-se a isto o processo de
industrialização e urbanização nos diversos países, em que os municípios ou entes
federados terminaram por constituir nas cidades áreas nas quais o planejamento urbano foi
efetivado através da dotação da infraestrutura básica, em contraposição à formação de áreas
de exclusão e segregação social da maioria dos habitantes.

Esta constatação nos leva a ressaltar a existência de dois tipos de cidade: a cidade formal,
legalizada e planejada, e a cidade informal, irregular ou clandestina, na qual reside a grande
maioria dos habitantes dos municípios. E aí predominam a ausência de acesso à
infraestrutura urbana essencial e à moradia com condições de habitabilidade e respeito à
dignidade humana.

Este é o quadro que marca o processo de pós modernidade e globalização. E ele exige, para
ser superado, a efetivação de políticas públicas de regularização fundiária na grande maioria
das áreas pobres que integram o território do município. Para que se possam formar cidades
eqüitativamente justas, com o acesso pela maioria das camadas pobres aos serviços
públicos essenciais. Cidades geridas por governos democráticos, que garantam a efetiva
participação dos munícipes na definição das políticas públicas. Cidades com a definição de
suas áreas de execução. E, sobretudo, cidades com a instituição de orçamentos
participativos, que representam, por excelência, a efetividade da democracia. Cidades cujo
objetivo maior seja reduzir ao mínimo as desigualdades sociais. Cidades que tenham por
fundamento a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana na construção de
uma sociedade livre, justa e solidária.

Para a realização desses objetivos, torna-se imprescindível a alteração do paradigma


predominante da propriedade privada nas cidades brasileiras, mediante a realização de
instrumentos de indução a um desenvolvimento urbano que garanta o uso adequado e
democrático do solo urbano e realizem a função social das cidades.

As cidades ou municípios, desde a antiguidade, são o locus de discussão, participação e


decisões políticas, onde os cidadãos realizam plenamente suas capacidades e vontades.
Assim, surgiram as antigas Ágoras, atualmente e infelizmente, caracterizadas pelo estado de
degradação urbana que reflete as desigualdades sociais e a concentração do poder
econômico pelas minorias.

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Neste contexto, a função social da cidade e da propriedade urbana perdem sentido e


significação. Este processo por que passa a sociedade brasileira fundamenta-se na imensa e
rápida urbanização a partir da segunda metade do século passado, em decorrência do
fenômeno da industrialização. A título de exemplo, apresentamos alguns dados significativos.

Em 1960 a população urbana representava 44,7% da população total, em contraposição a


55,3% da população rural. Já no ano de 2000 essa situação se inverte, passando a
população das cidades a representar 81,2% da população total em números absolutos. Em
outras palavras, entre os anos de 1960 e 2000, a população urbana brasileira aumentou de
31 milhões para 137 milhões de habitantes. As cidades receberam 106 milhões de novos
moradores no período, reproduzindo o modelo da cidade formal, legalizada, e da informal,
clandestina, ausente de qualquer instrumento que indique a regularização fundiária do uso
do solo e da moradia.

A partir da constituição cidadã de 1988 foi instituído o capítulo denominado DA POLÍTICA


URBANA, onde e se declara que a propriedade urbana cumpre função social e se
estabelecem instrumentos específicos de regularização fundiária que garantam o título de
domínio e concessão de uso das áreas urbanas em benefício da maioria de seus habitantes.

Embora o pensamento constitucional ainda não se tenha realizado em sua plenitude, novo
marco histórico da regulação da propriedade urbana e novos instrumentos legais urbanístico
foram instituídos, com a edição do Estatuto da Cidade, no ano de 2001.

Na esteira deste novo marco, governos democráticos e participativos passaram a prever na


sua legislação, respeitada a competência dos diversos entes da federação, União, Estado e
Município, instrumentos legais urbanísticos de regularização fundiária em suas leis
orgânicas, planos diretores e programas municipais.

Destacamos que diversos obstáculos ainda se impõem para a realização desses objetivos.
Seja a necessária mudança de paradigmas, atitude dos profissionais técnicos que deveriam
realizar essas atribuições, seja através de outros Poderes da República, a exemplo do Poder
Judiciário local em sua reconhecida ausência de agilização nos procedimentos jurisdicionais,
especialmente no que diz respeito ao reconhecimento do domínio e da propriedade de áreas
urbanas através do instrumento do usucapião urbano para fins de moradia, individual ou
coletivo. O que também ocorre nas funções delegadas aos serviços cartoriais, fundamentais
partícipes no processo de regularização fundiária, em face da imprescindível necessidade de
registros dos títulos concedidos de propriedade ou posse regular da terra urbana da cidade
formal.

Através de decisão política de gestão governamental, a partir do ano 2001 até a atualidade, o
Município do Recife busca realizar estes objetivos como instrumentos de programas
prioritários a serem realizados, além de prever em seu Plano Diretor a obrigatoriedade da
regularização fundiária em áreas pobres da cidade com a imprescindível participação de
seus moradores e a realização de parcerias com outros entes, sejam públicos ou privados,
para a dotação de infraestrutura e acesso aos serviços públicos essenciais, a exemplo das
operações urbanas e as parcerias público privadas.

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Assim, a regularização fundiária, nos dias atuais no Município do Recife, não se revela
apenas intenção de realizar a vontade política do administrador público, mas, passou a se
constituir como direito subjetivo de todos os cidadãos habitantes e obrigação governamental.

Passamos da retórica política-popular-legalísta para a realização efetiva de um programa de


governo e a realização de política pública em benefício da maioria de seus habitantes.

O conjunto destas políticas e programas, coletivos e transversais, se revela o marco desta


administração municipal. Atualmente, buscamos atuar sob os diversos enfoques:

 Planejamento e gestão democrática da cidade;


 Participação democrática nas decisões orçamentárias que efetivem as políticas
públicas;
 Instituição do Programa Minha Terra de regularização fundiária no âmbito
municipal.

Em virtude da multidisciplinariedade nas diversas áreas de conhecimento técnicos, faz-se


imprescindível a transversalidade na concepção e na execução das políticas públicas
municipais e, em especial, na realização do programa de regularização fundiária da cidade
do Recife, denominado como Minha Terra.

Assim, além de se buscar a regularização do uso da terra urbana, representativa da cidade


informal, a regularização fundiária, a partir da Emenda Constitucional nº 26, de 2000, passou
a considerar a dimensão do direito social, mais amplo, à moradia.

Neste sentido, o Município do Recife executa também um amplo programa de construção de


moradias populares, seja em áreas destinadas a reassentamento dos moradores ocupantes
em áreas inóspitas, insalubres ou de risco, ou recuperando imóveis que se encontram
degradados e em estado de abandono, para destiná-los à moradia popular. Além da
execução de programas de urbanização e requalificação de centenas de áreas pobres e
zonas consideradas de interesse social.

Consideramos que, para a moradia com condições de habitabilidade e respeito à dignidade


humana, deve-se garantir a segurança jurídica da posse e ocupação do imóvel, utilizando os
instrumentos de permissão de uso, concessão de direito real de uso e concessão de uso
especial para fins de moradia.

Destacamos, contundo, que a moradia representa um dos custos mais caros para sua
efetivação, nos países capitalistas. Ademais, o valor da terra urbana, hoje escassa nos
municípios brasileiros, especificamente no município que administramos, tem-se apresentado
como de valor mais caro em nosso país. O que decorre da prática, em muitas décadas, do
“lote vazio” para fins de especulação imobiliária, agregada a isto a mais valia urbana em
decorrência dos investimentos públicos na infraestrutura das cidades, que ao final se
revertem em benefício de poucos. Trata-se de desafio que nos empenhamos em superar, a
partir da inversão de prioridades dos investimentos, através de discussão ampla na
elaboração do orçamento público participativo.

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Além de buscar-se a regularização da ocupação do espaço físico urbano, outros elementos


não podem deixar de ser considerados na execução do programa, tais como: fatores
culturais, econômicos e ambientais, que determinam o cerne da questão de aquisição de
áreas para os usos permitidos, além de sua adequação para os fins habitacionais, definidos
em padrão digno desejável. Admitidas essas variações, conclui-se que, a partir de habitação
satisfatória, aliada à necessária regularização fundiária, traz-se o habitante para ambiente
dotado de serviços e equipamentos urbanos que proporcionam a inclusão social no espaço
da cidade “legal – formal”. E a proteção do titular deste direito consiste em pressuposto
básico para a dignidade da pessoa humana e fundamento político em nossos programas de
gestão de governo.

Citamos Nelson Saule Jr. (1999), jurista especializado em Direito Urbanístico, que aponta
para a necessária mudança no papel do Estado, como já frisamos anteriormente:
“justamente para atender os anseios e necessidades de novo homem é que o Estado foi
obrigado a abandonar o seu posicionamento passivo e assumir um papel mais ativo,
notadamente após a Primeira Guerra Mundial. Surgiu, assim, o estado intervencionista,
planejador, o Estado prestador de serviços, entidade que alguns chamam, como foi visto, de
Estado Social de Direito, em oposição ao Estado Liberal de Direito, eminentemente
abstencionista. Nas sociedades industriais mais avançadas fala-se inclusive, no Welfare
State, no Estado ativamente voltado ao bem estar de seus cidadãos. O novo papel desse
Estado consiste, basicamente, em promover os direitos econômicos e sociais, isto é, de
colocar em prática uma vasta gama de prestações positivas em benefício da coletividade”

E diz ainda o mesmo autor: “O processo de universalização e multiplicação dos direitos


configura um rompimento com o sistema tradicional de relação do indivíduo, sujeito de
direitos somente no âmbito do Estado do qual é cidadão, de modo a estabelecer um novo
cidadão, o cidadão do mundo sujeito de direitos universais reconhecido como um sujeito de
direito internacional”.

O direito à moradia - atualmente considerado uma “face da mesma moeda” dos instrumentos
da regularização fundiária - é reconhecido como direito humano em diversas declarações e
em tratados internacionais dos quais o Estado Brasileiro (União) é parte, tais como:

- Declaração Universal de Direitos Humanos – 1948;


- Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais – 1966;
- Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos – 1966;
- Declaração Sobre Assentamentos Humanos de Vancouver – 1976;
- Convenção Internacional de Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e
Membros de sua Família – 1977;
- Convenção Sobre os Direitos da Criança – 1989;
- Agenda 21 Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – 1992;
- Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Urbanos – Habitat II – 1996.

O direito à moradia (e acesso regular e legal de ocupação do solo urbano) é integrante da


categoria dos direitos humanos, reafirmado como tal, na segunda Conferência das Nações
Unidas sobre Assentamentos Urbanos – Habitat II.

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Essa declaração normatizou um conjunto de princípios, metas, compromissos e um plano


global de ação para orientar, nas duas primeiras décadas do século 21, os esforços
nacionais e internacionais no campo da melhoria dos assentamentos humanos nas cidades.

Em confirmação da necessária consideração multidisciplinar na execução dos programas


municipal de moradias populares e regularização fundiária, vejamos o Comentário Geral nº 4
do Comitê das Nações Unidas de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, que ratifica os
elementos essenciais à moradia, como: a) Segurança Jurídica da Posse; b) Disponibilidade
de Serviços e infra-estrutura; c) Custo da Moradia Acessível; d) Habitabilidade; e)
Acessibilidade; f) Localização; e g) Adequação Cultural.

Desafio maior é tornar essas recomendações efetivas e exeqüíveis em cidades como a


nossa, cujo comprometimento orçamentário não é suficiente para a realização de todas as
demais políticas, além do elevado custeio da “máquina pública”.

O Município do Recife, para execução de seu programa de regularização fundiária, utiliza


vasta legislação, tanto de âmbito federal como municipal, a exemplo de: Constituição
Federal, Estatuto das Cidades (Lei nº. 10.257/01), Decreto Lei nº 271/67, Medida Provisória
nº. 2220/01 (que instituiu a concessão de uso especial para fins de moradia), Lei Orgânica,
Plano Diretor (Lei nº. 17.511/08, Lei Orçamentária Anual (elaborada com a participação dos
habitantes das diversas regiões administrativas da cidade), Lei Municipal nº 16.113/95, que
instituiu Plano de Regularização Fundiária das Zonas Especiais de Interesse Social e
diversos Decretos Municipais.

Destacamos ainda que, para compreensão da dinâmica e da práxis dos programas e


processos de regularização fundiária, devemos sempre nos lembrar do conceito utilizado
pela jurista e urbanista gaúcha Betânia Alfonsin:

“Regularização fundiária é o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico,


físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas
urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando
acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e
da qualidade de vida da população beneficiária”.(1997).

Neste contexto, as ações de regularização fundiária no Município do Recife são


consideradas como processo dinâmico, complexo e contínuo, destinado a milhares de
famílias moradores/ocupantes de áreas urbanas em situação irregular. Para efetiva-las,
fazem-se necessários, inicialmente, o diagnóstico fundiário e social, ações que requerem
complexidade de procedimentos jurídicos, cartográficos, sociais e políticos; a identificação
das famílias a serem atendidas no programa; o instrumento jurídico a ser utilizado para
posterior registro cartorial; o ajuizamento de ações judiciais como de usucapião urbano para
fins de moradia.

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Assim, a execução do Programa exige uma articulação permanente entre os diversos atores
sociais, órgãos públicos e sociedade, buscando maior agilidade e rapidez para a resolução
dos processos, bem como, a maior economia na aplicação dos recursos, especialmente, com
custas processuais e taxas cartoriais.

A regularização fundiária nas áreas de interesse social apresenta-se como programa


prioritário desta gestão do Município do Recife. E o Programa Minha Terra tem como uma de
suas metas atender às famílias em diversas áreas da cidade, tais como as residentes nos
bairros de: Coelhos, Greve Geral, Entra Apulso, Vila União, Jardim Uchoa, Aritana, Rosa
Selvagem, Brasília Teimosa, Vila Felicidade, Vila Vintém, Vila São Miguel, Beirinha, Três
Carneiros, Torrões, Planeta dos Macacos e Mangueira da Torre.

O Programa Minha Terra, em execução desde o ano de 2005, busca garantir a permanência
das famílias nas suas localidades de origem e lhes assegurar a titularidade definitiva do lote,
com o registro no cartório competente.

As ações desenvolvidas contemplam diversas situações em relação à natureza jurídica dos


terrenos em que se busca assentar, priorizando aqueles em que se encontram assentadas
as comunidades em áreas públicas, bens públicos municipais, terrenos de marinha de
propriedade da União cedidos ao município, bens públicos federais, e lotes ou glebas
particulares, objetos de ações de desapropriação judicial e ou amigável pelas vias
administrativas. Ressalta-se que, em função da natureza jurídica da área, busca-se a
utilização de procedimentos e instrumentos jurídicos diferenciados.

Para tanto, o Município do Recife realiza as seguintes etapas para execução do Programa
Minha Terra, conforme especificado abaixo:

1. A apresentação do Programa Minha Terra, na área objeto de regularização fundiária,


explicitando os requisitos para participação e atuação dos habitantes, os objetivos e
os instrumentos jurídicos utilizados e seus procedimentos legais e judiciais;
2. Realização de oficinas de debates técnicos para discussão das ações de
regularização fundiária, convidando representantes do Poder Judiciário/PE, Ministério
Público/PE, Gerência de Patrimônio da União, oficiais notários e registrais,
organizações não governamentais tais como no nosso município o Centro Dom Hélder
Câmara – CENDHEC e o Serviço de Justiça e Paz – SJP, todos ONG’s;
3. Integração com os programas da União Federal, através do Ministério das Cidades,
Caixa Econômica federal, para celebração de contratos e convênios e obtenção de
recursos destinados à execução do programa. No município do Recife, através dos
referidos convênios tornou-se possível a obtenção de aproximadamente hum milhão
de reais, além da contrapartida do município com despesas de custeio, administração,
logística e pessoal.
4. Celebração de convênio com a Associação dos Notários e Registradores do Brasil –
ANOREG-PE e do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil – IRIB, para que através
dos cartórios locais se fizesse possível a gratuidade do registro.

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5. Celebração de convênio de cooperação técnica e de pessoal com a Gerência


Regional de Patrimônio da União GRPU/PE, órgão integrante do Ministério do
Planejamento do Brasil;
6. Realização de ações conjuntas junto à Ordem dos Advogados do Brasil secção
Pernambuco – OAB/PE, objetivando a capacitação e a seleção de estagiários do
Curso de Graduação em Direito para atuação na execução das ações do Programa,
mediante o recebimento de ajuda de custo;
7. Realização de oficinas junto à Ordem dos Advogados do Brasil – OAB/PE e Escola
Superior de advocacia Professor Ruy Antunes – ESA/PE, para capacitação de
profissionais advogados na temática de Regularização Fundiária no município do
Recife;
8. Celebração de convênio entre a organização não governamental, Centro Dom Hélder
Câmara de Estudos e Ação Social – CENDHEC, a Empresa de Urbanização do Recife
– URB Recife e Fundo Municipal do Prezeis, para o ajuizamento e o acompanhamento
das ações de Usucapião perante o poder judiciário, em número já ajuizadas na capital,
no total de 369 (trezentos e sessenta e nove) ações, envolvendo as comunidades de
Entra Apulso, Torrões, Campo do Vila e Sitio Grande, bem como, UR-5/Três
Carneiros, o que, ao final beneficiará cerca 1.000 (mil) famílias. .O Fundo Municipal do
Prezeis foi criado por lei, destinado à execução de programa de regularização
fundiária em zonas consideradas de interesse social.
9. Celebração de convênio com a organização não governamental, Serviço de Justiça e
Paz – SJP, e a Empresa de Urbanização do Recife – URB Recife e Fundo Municipal
do Prezeis, para o ajuizamento e o acompanhamento das ações de Usucapião
perante o poder judiciário, nas áreas legalmente definidas como Zonas Especiais de
Interesse Social – ZEIS, denominadas como Mangueira da Torre, Caçote, Vila
Felicidade, Brasilit e Sítio do Berardo, o que ao final beneficiará cerca de 1.000 (mil)
famílias.

Assim, buscamos garantir a função social da cidade e da propriedade imobiliária urbana, e a


realização final dos seguintes objetivos desta gestão:

- Diminuir a exclusão territorial existente nos assentamentos informais, constituindo esta


ação um dos fatores de inclusão social.
- Intensificar o processo de regularização cartorária, suprimindo os obstáculos atualmente
existentes junto às instituições envolvidas nesse processo.
- Promover o reconhecimento dos direitos sociais e constitucionais de moradia e de
regularização fundiária, com reflexos diretos na qualidade de vida dos cidadãos.
- Promover o reconhecimento dos novos direitos urbanísticos constitucionais e municipais,
tais como, usucapião coletivo urbano, concessão de uso especial para fins de moradia,
priorizando soluções coletivas a problemas da comunidade objeto da intervenção.

E ainda explicitamos que, para a inclusão do Programa nas áreas objeto de execução da
regularização fundiária, é necessário que elas sejam assim caracterizadas:

• Áreas de propriedade do Município.


• Áreas adquiridas pelo Município para fins de regularização fundiária.

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• Áreas em processo de cessão de aforamento ao Município do Recife pela


União.
• Áreas definidas como Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.
• Áreas já consolidadas e/ou com condições de urbanização.
• Áreas priorizadas nas Plenárias e Assembléias do Programa de Orçamento
Participativo e /ou do Fórum do PREZEIS.

Em face da importância da matéria, introduzimos na Lei Orgânica do Município, promulgada


em 1990, e revisada no ano de 2007, atualmente em vigor, as diretrizes gerais fixadas nas
legislações federal e estadual, com o objetivo de priorizar às funções sociais da Cidade e da
propriedade urbana. O Plano Diretor, recentemente promulgado, também disciplina a política
urbana do Município, dispondo sobre os seu princípios fundamentais:

 Função social da cidade;


 Função social da propriedade urbana;
 Sustentabilidade;
 Gestão democrática.

Consideramos a regularização fundiária tendo como um dos objetivos específicos, a


efetividade das ZEIS. No Município do Recife, em se tratando de ZEIS, utilizamos,
preferencialmente, os instrumentos do Usucapião Especial do Imóvel Urbano, da Concessão
do Direito Real de Uso e da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia,
preferencialmente em sua forma coletiva.

No Município do Recife, para a execução do Programa de regularização fundiária, fez-se


imprescindível a instituição, mediante leis e decretos, das Zonas Especiais de Interesse
Social - ZEIS, vez que, para tais zonas, são exigidos partidos urbanísticos próprios, regras
específicas de parcelamento do solo urbano, como dimensão de lotes, destinação de áreas
para implantação de equipamentos públicos e comunitários, sistema viários com dimensões
diferenciadas e, sobretudo, parâmetros construtivos, de modo a se evitar que ocorra na
referida zona a excessiva verticalização dos imóveis ou aquisições por terceiros detentores
de poder econômico elevado, para utilização da área com fins diversos dos interesses
públicos e sociais.

A experiência de Recife, considerada inovadora, já foi reconhecida por estudiosos nacionais,


a exemplo de Betânia Alfonsin, ao expor sobre a importância do instrumento das ZEIS no
contexto do brasileiro, afirmando que “as ZEIS são um instrumento inovador no contexto do
planejamento urbano brasileiro, na medida em que rompem com a dinâmica segregatória do
zoneamento de usos tradicional, que diante da favela demonstrava toda a sua impotência. A
instituição de uma área especial de interesse social pressupõe ainda uma nova postura do
planejador urbano, já que tem implícito um reconhecimento do Poder Público de que a
produção da baixa renda é, também, produtora e construtora da cidade”. (In FERNANDES,
2001).

A aplicação deste instrumento tem-se demonstrado como reconhecimento do direito às


diferenças no tratamento das políticas públicas em relação ao zoneamento da cidade.

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As comunidades pobres, gravadas como ZEIS, possuem parâmetros diversos em relação ao


restante do território da cidade, buscando-se priorizar o direito à moradia e a regularização
fundiária.

Outro instrumento jurídico que merece destaque, em face da sua importância e dos objetivos
alcançados, é a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), o mais utilizado pelo município
para regularização das áreas sob o seu domínio e titularidade. Este Instrumento foi instituído
pelo Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, época da ditadura militar, que
estranhamente permitiu ao Poder Público legalizar espaços públicos utilizados para fins
residenciais e industriais, talvez este último, o real objetivo da edição do decreto.

No Município do Recife, a outorga deste instrumento é efetivada de forma gratuita, para fins
de utilização de interesse social, com transferência apenas do domínio útil em favor do
beneficiário, ou seja, sem a titularidade dominial plena, podendo, todavia, ser adquirido e
transferido entre vivos ou por meio de sucessão originada por morte, em favor dos
ascendentes ou descendentes.

No uso desse instrumento, em que pese originar direito real, através de contrato quando de
sua titulação, são estabelecidas cláusulas que o tornam resolúvel e garantem o cumprimento
da finalidade de sua instituição, em havendo alteraçoes relativas ao uso da concessão, o que
acarretará automaticamente a extinção deste direito.

A partir da edição da Medida Provisória 2.220/2001, o Município do Recife passou a utilizar,


também, a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia. Da mesma forma que a
concessão de uso anterior, ela é utilizada para regularização de áreas de domínio público,
com sua outorga nas modalidades gratuita ou onerosa, porém, apenas para fins de moradia
em áreas consideradas habitadas por população de baixa renda.

Destacamos como inovação na edição da Medida Provisória, a possibilidade da utilização da


Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – CUEM no seu formato coletivo, de modo
a viabilizar a sua concessão em favor de um maior número de famílias e o parcelamento de
áreas em frações ideais, de modo, a se garantir o uso coletivo e a manutenção de suas
finalidades.

Por fim, destacamos, também, como demonstrado anteriormente, a utilização do instrumento


do ajuizamento de ações de Usucapião Urbana Individual ou Coletiva. Este se tem
demonstrado de pouca efetividade, tendo em vista as excessivas exigências processuais e a
pouca agilidade pelo Poder Judiciário no julgamento das ações.

Em que pese toda a legislação que no presente se coloca à disposição dos operadores e
gestores governamentais, verificam-se também grandes dificuldades para a obtenção da
gratuidade do registro imobiliário e a agilização desses processos como prioritários, perante
tais órgãos, uma vez que a lógica tradicional é privatista e individual.

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Todavia, observa-se uma relativa melhoria no relacionamento institucional com os órgãos do


Poder Judiciário e os Cartórios de Registro Geral de Imóveis, a partir da celebração do
Convênio de Cooperação Técnica no ano de 2006, que repercutiu nacionalmente em face ao
seu caráter inovador. Atualmente, constata-se uma tênue alteração das antigas práticas
cartoriais e por órgãos do Poder Judiciário.

Ainda não podemos afirmar que alteramos sobremaneira os paradigmas secularmente


instituídos, que priorizam a garantia da propriedade individual como direito fundamental do
cidadão, em detrimento de sua função social, através dos instrumentos de regularização
fundiária.

Tais desafios, para nós, só serão superados, dependendo de quanto maior for a gestão
democrática e participativa das cidades, permitindo-se a todos e em especial, à grande
maioria, a eleição das políticas públicas a serem executadas, garantindo-se a real mudança
no contexto ainda existente, marcado por exclusão, segregação, privatização e deterioração
dos grandes centros urbanos. Só assim poderemos ter uma única cidade para todos.

QUADROS E TABELAS

Quadro 01 – Relação das ZEIS (localização, denominação e área)


Item Localização Denominação Área (há) Área (%)
Microrregião RPA 1 – Centro 1.571,78 100%
Total de área ZEIS 140,65 8,95%
1 1.1 João de Barros 1,80 2,38%
2 1.1 Santo Amaro 37,45 1,60%
3 1.3 Coelhos 25,10 4,85%
4 1.3 Coque 76,30 0,11%
RPA 2 – Norte 1.489,49 100%
Total de área ZEIS 243,45 16,34%
5 2.1 Campo Grande 106,50 7,15%
6 2.1 Ilha do Joaneiro 13,24 0,89%
7 2.2 Fundão de Fora 26,97 1,81%
8 2.3 Dois Unidos 34,34 2,31%
9 2.3 Linha do Tiro 62,40 4,19%
RPA 3 – Nordeste 7.736,77 100%
Total de área ZEIS 986,42 12,75%
10 3.1 Alto do Mandu – Alto Santa Izabel 69,20 0,89%
11 3.1 Apipucos 6,00 0,08%
12 3.1 Campo do Vila 1,34 0,02%
13 3.1 Casa Amarela 895,00 11,57%
14 3.1 Poço da Panela 2,51 0,03%
15 3.1 Tamarineira 1,57 0,02%
16 3.1 Vila do Vintém 0,40 0,01%
17 3.1 Vila Esperança – Cabocó 4,06 0,05%
18 3.1 Vila Inaldo Martins 0,46 0,01%
19 3.1 Vila Macionila – Mussum 1,36 0,02%
20 3.3 Vila São João 4,52 0,06%
RPA 4 – OESTE 4.194,20
Total de área ZEIS 250,62 5,98%

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21 4.1 Carangueijo – Tabaiares 7,36 0,18%


22 4.1 Mangueira da Torre 1,70 0,04%
23 4.1 Prado 10,13 0,24%
24 4.1 Sítio do Berardo 13,50 0,32%
25 4.1 Sítio do Cardoso 14,57 0,35%
26 4.1 Vila União 4,86 0,12%
27 4.2 Torrões 92,50 2,21%
28 4.2 Vietnã 7,70 0,18%
29 4.2 Vila Redenção 5,34 0,13%
30 4.3 Brasilit 13,46 0,32%
31 4.3 Campo do Banco 9,40 0,22%
32 4.3 Rosa Selvagem 49,49 1,18%
33 4.3 Sítio Wanderley 6,16 0,15%
34 4.3 Vila Arraes 8,05 0,19%
35 4.3 Vila Felicidade 6,40 0,15%
RPA 5 – Sudoeste 3.008,66 100%
Total de área ZEIS 401,98 13,36%
36 5.1 Afogados 34,00 1,13%
37 5.1 Mangueira 67,50 2,24%
38 5.1 Mustardinha 51,44 1,71%
39 5.1 Novo Prado 5,90 0,20%
40 5.1 Vila do Sirí 1,75 0,06%
41 5.2 Beirinha 10,70 0,36%
42 5.2 Caçote 37,10 1,23%
43 5.2 Capuá 8,20 0,27%
44 5.2 Jardim Uchôa 8,80 0,29%
45 5.2 Rua do Rio – Iraque 18,43 0,61%
46 5.3 Areias 28,00 0,93%
47 5.3 Barro 28,22 0,94%
48 5.3 Cavaleiro 56,50 1,88%
49 5.3 Jardim São Paulo I 2,01 0,07%
50 5.3 Jardim São Paulo II 2,20 0,07%
51 5.3 Planeta dos Macacos 27,63 0,92%
52 5.3 Tejipió 13,60 0,45%
RPA 6 – Sul 3.874,29
Total de área ZEIS 523,31 13,51%
53 6.1 Aritana 1,00 0,03%
54 6.1 Borborema 4,60 0,12%
55 6.1 Brasília Teimosa 72,70 1,88%
56 6.1 Coqueiral 0,99 0,03%
57 6.1 Coronel Fabriciano 0,80 0,02%
58 6.1 Entra Apulso 8,33 0,22%
59 6.1 Ilha de Deus 15,30 0,39%
60 6.1 Ilha do Destino 7,40 0,19%
61 6.1 Pina – Encanta Moça 42,31 1,09%
62 6.1 Sítio Grande 66,5 1,72%
63 6.2 Alto da Jaqueira 37,21 0,96%
64 6.2 Greve Geral 1,51 0,04%
65 6.2 Ibura – Jordão 149 3,85%
66 6.3 UR5 – Três Carneiros 115,66 2,99%
Fonte: URB Recife, in: SILVA, 2009

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Quadro 02 – Relação das ZEIS Sob Ação do Programa de Regularização Fundiária do


Município do Recife (2001 a 2009).
Promotor da Titulação já
Instrumento
Item Denominação Regularização iniciada ou Propriedade
Jurídico Utilizado
Fundiára concluída
1 Coelhos Município Sim CDRU Pública
2 Coque Município Não Não utilizado Pública
Vila Esperança –
3 Município Não Não utilizado Pública
Cabocó
4 Vila do Vintém Município Sim CUEM Pública
5 Campo do Vila Município Sim Usucapião Pública e Privada
6 Apipucos Município Não Não utilizado Pública e Privada
7 Sítio do Cardoso Município Não Não utilizado Pública
Mangueira da
8 Município Sim Usucapião Pública e Privada
Torre
9 Vila União Município Sim CDRU Pública
Município, Estado CDRU e
10 Torrões Sim Pública e Privada
e ONG´s Usucapião
CDRU e
11 Vila Felicidade Município e ONG´s Sim Pública e Privada
Usucapião
CDRU e
12 Rosa Selvagem Município e ONG´s Sim Pública e Privada
Usucapião
13 Brasilit Município e ONG´s Não Não utilizado Sem informação
14 Afogados Município e União Sim CDRU e CUEM Pública
15 Beirinha Município e União Não Não utilizado Pública
16 Jardim Uchôa Município e União Sim CDRU Pública
Planeta dos
17 Município Não Não utilizado Pública
Macacos
18 Brasília Teimosa Município Sim Doação e CDRU Pública
19 Coronel Fabriciano Município Sim CDRU Pública
Município, União e CDRU e
20 Entra Apulso Sim Pública e Privada
ONG Usucapião
21 Aritana Município Sim CDRU Pública
22 Coqueiral Município Não Não utilizado Pública e Privada
23 Greve Geral Município Sim CDRU Pública
UR5 – Três
24 Município e ONG Sim Usucapião Privada
Carneiros
Fonte: Gerência de Regularização Fundiária, in: SILVA, 2009

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TABELA Nº. 01 – Relação das comunidades e número de títulos concedidos e ações


judiciais propostas perante o Poder Judiciário do Estado de Pernambuco (2001 a 2009)
2001
CADASTRO TÍTULOS AÇÕES DE
TÍTULOS
COMUNIDADE S FÍSICO E REGISTRADOS USUCAPIÃO
EMITIDOS
SOCIAL E ENTREGUES AJUIZADAS
Vila União *** 247 *** ***
Torrões *** 27 *** ***
Entra Apulso *** 16 *** ***
Coelhos *** 48 *** ***
TOTAL 338 *** ***
2002
CADASTRO TÍTULOS AÇÕES DE
TÍTULOS
COMUNIDADE S FÍSICO E REGISTRADOS USUCAPIÃO
EMITIDOS
SOCIAL E ENTREGUES AJUIZADAS
Coelhos *** 250 108 ***
Jardim Uchôa *** 20 *** ***
Entra Apulso *** 35 *** ***
TOTAL 305 108 ***
2003
CADASTRO TÍTULOS AÇÕES DE
TÍTULOS
COMUNIDADE S FÍSICO E REGISTRADOS USUCAPIÃO
EMITIDOS
SOCIAL E ENTREGUES AJUIZADAS
Vila União *** 35 247 ***
Coelhos *** 135 313 ***
Entra Apulso *** 10 *** ***
Greve Geral *** 23 *** ***
Aritana *** 73 *** ***
Entra Apulso - ***
Quad. J 73 *** ***
Rosa Selvagem 1518 *** *** ***
Apipucos 344 *** *** ***
Coque - Espólio
264 ***
de Estevinho *** ***
Campo do Vila - 2 ações coletivas,
área trabalhada 557 *** *** beneficiando 92
pelo Habitar/BID famílias
Torrões - Vila da
480 *** *** ***
Paz e Asa Branca
560 2 ações (92
TOTAL 3236 276 famílias)
2004

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CADASTRO TÍTULOS AÇÕES DE


TÍTULOS
COMUNIDADE S FÍSICO E REGISTRADOS USUCAPIÃO
EMITIDOS
SOCIAL E ENTREGUES AJUIZADAS
Coelhos *** 107 24 ***
Greve Geral *** 28 *** ***
Torrões *** 66 *** ***
Jardim Uchôa *** 8 *** ***
Entra Apulso - *** 40 *** ***
Quad J
TOTAL 249 24 ***
2005
CADASTRO TÍTULOS TÍTULOS AÇÕES DE
COMUNIDADE S FÍSICO E EMITIDO REGISTRADOS USUCAPIÃO
SOCIAL S E ENTREGUES AJUIZADAS
Vila União *** *** 35 ***
Greve Geral *** 15 77 ***
Coelhos *** 5 63 ***
Jardim Uchôa *** *** 28 ***
Entra Apulso -*** *** 39 ***
Quad J
Entra Apulso *** 24 *** ***
Aritana *** *** 67 ***
Rosa Selvagem *** *** *** 02 ações para
242 autores
02 ações para
TOTAL *** 44 309
242 autores
2006
CADASTRO TÍTULOS TÍTULOS AÇÕES DE
COMUNIDADE S FÍSICO E EMITIDO REGISTRADOS USUCAPIÃO
SOCIAL S E ENTREGUES AJUIZADAS
Vila Vintém 78 48 ***

Vila São Miguel 1660 *** *** ***


Beirinha 1041 *** *** ***
Entra Apulso *** *** 39 ***
Coelhos *** 45 141 ***
Aritana *** *** 13 ***
Greve Geral *** *** 7 ***
Rosa Selvagem *** 52 *** ***
TOTAL 2779 145 200 ***
2007
CADASTRO TÍTULOS TÍTULOS AÇÕES DE
COMUNIDADE S FÍSICO E EMITIDO REGISTRADOS USUCAPIÃO
SOCIAL S E ENTREGUES AJUIZADAS

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11 ações para 62
Três Carneiros 1757 *** ***
autores
Brasília Teimosa *** *** *** ***
Coelhos *** 3 *** ***
Rosa Selvagem *** 6 *** ***
11 ações para 11
Vila Felicidade *** 100 ***
autores
132 ações para
Caçote *** *** ***
132 autores
154 ações para
TOTAL 3685 109 ***
205 autores
2008
CADASTRO TÍTULOS TÍTULOS AÇÕES DE
COMUNIDADE S FÍSICO E EMITIDO REGISTRADOS USUCAPIÃO
SOCIAL S E ENTREGUES AJUIZADAS
Vila São Miguel *** 100 *** ***
Brasília Teimosa *** *** *** ***
Vila Vintém *** *** 48 ***
Entra Apulso *** *** 23 ***
Greve Geral *** *** 15 ***
Coelhos *** *** 45 ***
Vila Felicidade *** 67 *** ***
30 ações para
Três Carneiros
*** *** *** 239 autores
30 ações para
TOTAL 496 167 131
239 autores
2009
CADASTRO TÍTULOS TÍTULOS AÇÕES DE
COMUNIDADE S FÍSICO E EMITIDO REGISTRADOS USUCAPIÃO
SOCIAL S E ENTREGUES AJUIZADAS
Brasília Teimosa 12.000 150 *** ***
Vila São Miguel *** 200 *** ***
TOTAL 1100 350 *** ***

188 ações para


TOTAL GERAL 10269 1983 1332
778 autores
Fonte: Gerência de Regularização Fundiária, 2009

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TABELA Nº. 02 – Relação das áreas adquiridas para implantação do Programa de


Regularização Fundiária.
COMUNIDADE ÁREA PROCESSO DE AQUISIÇÃO
Brasília Teimosa 49,51 hectares Assinatura do contrato de Cessão de Aforamento,
transferindo a titularidade da área da União ao Município do
Recife, representando área pública a ser objeto de CDRU.
Contrato registrado no 1º Cartório de Imóveis.
Vila Vintém 0,4 hectares Assinatura do contrato de Cessão de Aforamento,
transferindo a titularidade da área da União ao Município do
Recife, representando área pública a ser objeto de CDRU.
Contrato registrado no 2º Cartório de Imóveis.
Beirinha 5,58 hectares Assinatura do contrato de Cessão de Aforamento,
transferindo a titularidade da área da União ao Município do
Recife, representando área pública a ser objeto de CDRU.
Contrato registrado no 4º Cartório de Imóveis.
Vila São Miguel 22,02 hectares Assinatura do contrato de Cessão de Aforamento,
transferindo a titularidade da área da União ao Município do
Recife, representando área pública a ser objeto de CDRU.
Contrato enviado ao 4º Cartório de Imóveis para registro.
Entra Apulso 2,92 hectares Assinatura do contrato de Cessão de Aforamento,
transferindo a titularidade da área da União ao Município do
Recife, representando área pública a ser objeto de CDRU.
Pendente de registro em função de exigências do 1º Cartório
de Imóveis à Gerência de Patrimônio da União.
Rosa Selvagem 5,54 hectares Elaboração das minutas de 02 Decretos de Desafetação,
referente a 74 áreas (trechos de ruas e praças),
representando área pública objeto de CDRU e/ou CUEM.
Decretos já publicados e enviados ao 4º Cartório de Imóveis
p/registro.
Vila Felicidade 1,98 hectares Elaboração de minuta de Decreto de desafetação de 10 áreas
(trechos de ruas e praças), representando área pública a ser
objeto de CDRU. Decreto já publicado e enviado ao 4º
Cartório de Imóveis p/registro.
Coqueiral 0,57 hectares 1. Elaboração de minuta de Decreto de desafetação de
06 áreas (trechos de ruas e praças), representando
área pública a ser objeto de CDRU. Decreto já
publicado e enviado ao 1º Cartório de Imóveis
p/registro.
2. Elaboração de minuta de Projeto de Lei para
desafetação de logradouro público e permuta por
imóvel particular, possibilitando a construção de
creche municipal.
Planeta dos 15,28 hectares Aquisição de área junto ao INSS, através de Escritura de
Macacos Compra e Venda, representando área pública a ser objeto de
CDRU e/ou CUEM. Processo de registro em andamento.
Sítio do Cardoso 6,94 hectares Acompanhamento, em conjunto com a Gerência de
Desapropriação/URB, do registro da escritura de
desapropriação junto ao 4º Cartório de Imóveis.
TOTAL DE ÁREA 110,74 hectares
Fonte: Gerência de Regularização Fundiária, 2009

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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impactos e sustentabilidade. In: FERNANDES, Edésio (Org.). Direito Urbanístico e Política
Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
ARAÚJO, Adelmo et al. PREZEIS – Plano de Regularização das Zonas Especiais de
Interesse Social – Manual para Lideranças. 2ª ed. Recife, FASE/NE, CENDHEC,
URB/RECIFE, 1997.
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. Regularização da Terra e Moradia – O que é e como
implementar. 1ª ed. Brasil, 2002.
DE LA MORA, Luís. VILAÇA, Ana Paula. Mecanismos de gestão da política de
desenvolvimento urbano da cidade do Recife: Identificação de suas sobreposições e lacunas
e propostas de compatibilização. Disponível no site:
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FALCÃO, J. SOUSA, M. Mocambos do Recife – O Direito de Morar. In Revista Ciência
Hoje, v. 3, nº 18, Mai/Jun. 1985.
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In: FERNANDES, Edésio (Org.). Direito Urbanístico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
___________. Direito urbanístico e política urbana no Brasil: uma introdução. In:
FERNANDES, Edésio (Org.). Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil. Belo Horizonte:
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___________. Regularização Fundiária Plena. In: Revista Magister de Direito Ambiental
e Urbanístico, ano 3, nº 16. Porto Alegre, Março, 2008.
___________. Do Código Civil ao Estatuto da Cidade. In: Revista do IRIB. São Paulo,
Jan/Fev – 2004.
GOMES, Marcos Pinto Correia. O direito social à moradia e os municípios brasileiros.
Disponível no site: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7746, 2005.
MAGALHÃES, Ana et al. Terra, pra que te quero? A Regularização Fundiária segundo a
Lei do PREZEIS. Recife, Coleção Cadernos Cendhec – Vol. 10, 1999.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 23ª ed. São Paulo, Atlas, 2008.
SAULE JR., Nelson. O Direito à Moradia Como Responsabilidade do Estado Brasileiro.
In: SAULE JR., Nelson (Coord.), Direito à Cidade – Trilhas legais para o direito às cidades
sustentáveis. São Paulo: Max Limonad, 1999.
________ Formas de proteção do direito à moradia e de combate aos despejos
forçados no Brasil. In: FERNANDES, Edésio (Org.). Direito Urbanístico e Política Urbana no
Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 3ª ed. São Paulo: Malheiros,
2000.
______. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998.
SILVA, Tiago Gonçalves da. A Mediação de direitos na utilização do contrato de
concessão de direito real de uso. A regularização fundiária das ZEIS do Recife. Recife: O
Autor, 2009.
SOUZA, Maria Ângela de Almeida. Assentamentos populares do Recife: Transformação
recente da situação fundiária e jurídica. In: GOMES, Marco Aurélio (Org.), Velhas e Novas
Legitimidades na Reestruturação do Território: Anais ANPUR; UFBa, Faculdade de
Arquitetura, Mestrado em Arquitetura e Urbanismo, 1993.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL BRASILEIRA. 1988.

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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

DECRETO-LEI n. º 271/1967
ESTATUTO DA CIDADE – Lei Federal n. º 10.257/2001.
LEI DO PREZEIS – Lei Municipal nº 16113/1995.
LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DO RECIFE. 1990.
MEDIDA PROVISÓRIA nº 2.220/2001
PLANO DIRETOR DO RECIFE - Lei Municipal n. º 17.511/2008.

BIOGRAFIA
João da Costa Bezerra Filho nasceu em Angelim, no Agreste pernambucano, começou a
trabalhar logo cedo e chegou ao Recife, na década de 70, para estudar. Cursou agronomia
na UFRPE e administração de empresas na UFPE. Nessa época teve início sua militância
estudantil nos diretórios das universidades. Foi diretor do DCE da Federal, presidente do
DCE da Rural, coordenador geral da Federação dos Estudantes de Agronomia do Brasil e
diretor da UNE.

Ingressou no Partido dos Trabalhadores (PT) em 1988. No mesmo ano, com a eleição de
João Paulo como primeiro vereador do PT no Recife, foi designado para ser o interlocutor
entre o mandato popular e o Partido. Todas as campanhas seguintes de João Paulo – para
deputado estadual, prefeito de Jaboatão dos Guararapes e prefeito do Recife – foram
coordenadas por ele. São 20 anos de amizade, respeito e muito trabalho pelo povo do
Recife.

Em 2001, João da Costa assume a Secretaria do Orçamento Participativo, criada na primeira


gestão do prefeito João Paulo. O povo do Recife passou a debater, discutir prioridades e
definir as ações e obras executadas pela Prefeitura. O resultado é que o Orçamento
Participativo do Recife é a maior experiência de participação popular do Brasil.

Em 2005, passa a coordenar a Secretaria de Planejamento Participativo, focado em três


eixos de trabalho: ampliação do processo do Orçamento Participativo; elaboração do novo
Plano Diretor do Recife; e construção de grande mapeamento das desigualdades do
município – o Atlas do Desenvolvimento Humano do Recife, premiado pela ONU. Em 2006, é
eleito o deputado estadual mais votado do Recife, com mais de 65 mil votos. João da Costa
tem 48 anos, é casado com Marília Bezerra e tem um filho, João Victor, de sete anos. Em
2008, venceu as eleições municipais no primeiro turno com 51% dos votos.

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