XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

Formación para la mejora de la gestión pública: estrategias y recursos tecnológicos

José Alberto Bonifacio

Profesionalización y formación continua

La formación del personal de las administraciones públicas está llamada a jugar un papel
estratégico en el desarrollo de las capacidades del Estado, aunque no siempre maduran las
condiciones institucionales para que esta potencialidad sea conducida eficazmente. Un
marco de oportunidad lo constituye una política de profesionalización del empleo público,
porque es en su marco que los programas destinados a la formación de los funcionarios
pueden asegurar la eficacia de sus resultados, al tiempo que se constituyen en un
componente central para el fortalecimiento de esa política, pudiendo construir un círculo
virtuoso.1

Si bien Argentina ha desarrollado experiencias significativas de vinculación entre

capacitación y carrera por más de veinte años, debemos reconocer que la institucionalización
de los principios con base en los cuales la dinámica de la carrera administrativa encuentra
sustento en la capacitación, se encuentran todavía en proceso de consolidación.

En general, la capacitación puede jugar un papel en los procesos selectivos para la

incorporación de personal a la administración pública, o bien se desarrolla bajo la modalidad
de la formación continua para que el personal adquiera las competencias exigidas por su
desempeño.

La capacitación como requisito de los procesos selectivos del servicio civil argentino tiene
pocos antecedentes en el pasado.2 El caso más destacado es la carrera diplomática, para la
que se constituyó en 1963 el Instituto del Servicio Exterior de la Nación como organismo
único de selección, formación y capacitación de los miembros del servicio exterior. El
segundo caso es el de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado (ECAE), creada en
1994, a la cual se le asignó como función desarrollar cursos y actividades de capacitación
para los aspirantes a ingresar al Cuerpo de Abogados del Estado, al tiempo que establecía
que la incorporación al mismo se produciría cuando los postulantes seleccionados por los
mecanismos establecidos, aprueben las actividades específicas que la Escuela determine al
efecto, pero esta práctica no logró institucionalizarse.

Recientemente se llevaron a cabo prácticas para incorporar al régimen de estabilidad a

personal que viene prestando servicios como personal no permanente, realizando
convocatorias para la cobertura de cargos vacantes financiados. La modalidad utilizada fue la
del curso-concurso, es decir que se establece un programa de capacitación para determinar
quienes están en mejores condiciones para acceder al empleo; esta modalidad, hasta ahora,
ha estado restringida al personal contratado.
1
Según la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003, Preámbulo), dicha profesionalización consiste en “la garantía
de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la
eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la
democracia.”
2
Se utilizó para la conformación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y la Carrera de Economistas de
Gobierno: el proceso de ingreso se realizó a través de un programa de formación.
1
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Estos procedimientos tienen su origen en la necesidad de regularizar los contratos precarios

que en los años noventa fueron adoptados en el marco de la flexibilización laboral, que no
generaba relación de empleo público. La Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSES) ha recurrido a esta modalidad, y la misma está incluida en el Convenio Sectorial del
Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP).3

En segundo lugar nos encontramos con los requisitos de formación para el ingreso, que
exigen que el postulante acredite haber alcanzado un nivel de educación formal (medio,
terciario, universitario) para participar de los procesos selectivos. Naturalmente, las
convocatorias exigen adicionalmente satisfacer competencias particulares del puesto, de
modo que a las “credenciales” mínimas de acceso por la acreditación del nivel de estudios
alcanzado, se agregan cualificaciones para comprobar y valorar fehacientemente la
idoneidad y las competencias laborales de los candidatos, esto es, de sus conocimientos,
habilidades, aptitudes y actitudes, conforme al perfil del puesto o función a cubrir, el nivel
escalafonario y agrupamiento respectivo, y asegurar el establecimiento de un orden de
mérito. Si bien el “credencialismo” no expresa relaciones virtuosas entre capacitación y
carrera, las reglas que establece para el acceso a los cargos tiene relevancia en la situación
que exponemos en el párrafo siguiente.

En tercer lugar tenemos a la formación para la carrera, es decir, que impacta sobre el
progreso, la movilidad o el ascenso, condicionados a la capacitación realizada para adquirir
conocimientos, competencias o habilidades para el desempeño de un puesto de trabajo. Es
te es el ámbito de la formación continua, que actualiza la educación formal y la vincula con el
desempeño. La formación caracterizada antes constituye una especie de capital adquirido y,
por cierto, que puede ser ampliado, pero este proceso puede desarrollarse mediante
estrategias muy diversas.

A continuación realizaremos una breve descripción de los principales rasgos de este proceso
de articulación entre capacitación y profesionalización en la experiencia de la carrera
administrativa en Argentina, para desde allí encuadrar la experiencia reciente y los
principales desafíos, en particular el desarrollo de estrategias para la utilización de las TIC’s
en la capacitación. En ese marco se dará cuenta de las modalidades de la formación, la
detección de necesidades y la organización de la oferta formativa, y expondremos las
dimensiones principales en que dirimen estas cuestiones en el Convenio Sectorial del
Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP).4

3
El Artículo 34 de este convenio dice: “Los procesos de selección se realizarán mediante los respectivos concursos de
oposición y antecedentes, pudiendo prever modalidades de curso-concurso específicamente organizados para tal efecto…”.
Solo en este ámbito laboral revistan en las condiciones descriptas más de veinte mil agentes, y se ha suscrito un compromiso
paritario para incorporar a la planta permanente todo el personal que permitan las vacantes presupuestadas, antes del cierre
del actual ejercicio fiscal.
4
Este convenio fue homologado por el Decreto 2098 del año 2008, y cabe destacar que, a consecuencia de la regularización
de modalidades de contratación que no configuraban relación de empleo público, para encuadrarlas en las previsiones de la
Ley Marco de Empleo Público Nº 25.164, el personal comprendido en el actual SINEP supera una tercera parte del universo
del personal civil de la administración pública nacional y duplica ampliamente el número de los colectivos laborales más
numerosos.
2
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Al estar caracterizado el servicio civil del país por un sistema heterogéneo de carreras y
marcos normativos para las relaciones laborales de empleo público, es frecuente que los
estudios y caracterizaciones se focalicen en los colectivos laborales de mayor tamaño. En
consecuencia, las consideraciones que siguen tomarán como referente al colectivo laboral
más extenso del Estado nacional, que es el que se desempeña en la administración central
de los ministerios y de unos cuarenta organismos descentralizados que dependen de estos, y
está regulado por el SINEP.

Esta parte del servicio civil fue encuadrada a partir de 1991 en el Sistema Nacional de la
Profesión Administrativa (SINAPA), y la movilidad laboral en la carrera de este personal
quedó supeditada, bajo distintos reglamentos que se sucedieron durante más de una
década, a la formación continua, organizada al interior de tres programas centrales: de Alta
Gerencia Pública, de Formación Superior y de Entrenamiento Laboral. Desde los inicios del
nuevo sistema de carrera la capacitación fue principalmente impartida por el INAP,
habiéndosela centrado en competencias transversales, mientras que la capacitación en
cuestiones sectoriales descansó principal y crecientemente en cada una de las instituciones
públicas. Asimismo, la capacitación realizada por iniciativa individual de los funcionarios y
avalada como pertinente para el desempeño laboral por parte de los supervisores, o el
desarrollo de prácticas como la docencia, la asistencia técnica y las publicaciones, pasaron a
ser acreditables para la carrera con base a procedimientos establecidos por el INAP. 5

A partir de 2002 fue fortalecida la institucionalidad del Sistema Nacional de Capacitación del
SINAPA, mediante una reglamentación por la cual las actividades de capacitación realizadas
por los organismos debían estar comprendidas en un Plan Institucional de Capacitación para
un período de tres años, alineado con las políticas estratégicas y líneas de acción
presupuestadas, determinando que las acciones debían contribuir a mejorar el desempeño
de las unidades organizativas y del personal en el logro de los objetivos y resultados
prioritarios de la gestión y de la prestación de los servicios al público. Ese Plan se debía
fundamentar en un proceso de diagnóstico de necesidades de capacitación y en su
proyección temporal, integrando las propuestas de las autoridades superiores y funcionarios
responsables de la evaluación del desempeño del personal, así como las propuestas de las
organizaciones sindicales. Las actividades particulares de capacitación debían ser integradas
en un Plan Operativo anual.

Tales reglas de juego, originalmente circunscriptas al SINAPA, fueron extendidas por el

segundo Convenio Colectivo de Trabajo General de la Administración Pública de 2006, a
otras instituciones públicas encuadradas en el convenio, con lo cual el universo de empleo
comprendido bajo esa normativa fue duplicado con creces.

5
Durante diez años la mayoría de las actividades se realizó en modalidad presencial, y las que se hicieron a distancia
utilizaron material impreso y se apoyaron en las redes institucionales bajo supervisión directa del INAP y/o de responsables
de capacitación de los organismos públicos. Recién a partir de 2002 comienza a desarrollarse la formación en línea.
3
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El Convenio establece como objetivo de la capacitación “asegurar la formación, el desarrollo

y perfeccionamiento de las competencias laborales del personal a fin de elevar su
profesionalización y facilitar su acceso a las nuevas tecnologías de gestión…” (Decreto
214/2006, artículo 72), para lo cual cada Jurisdicción o Entidad Descentralizada debe
elaborar “…un plan estratégico de capacitación y sus correspondientes planes anuales,
sobre la base de las propuestas elevadas por los titulares de las jefaturas intermedias y
sectoriales y las necesidades detectadas y las propuestas a elevar por las organizaciones
sindicales signatarias del Convenio Colectivo General y de los Convenios Sectoriales”
(Decreto 214/2006, artículo 74). De todos modos, el Estado empleador aún no ha elaborado
las pautas metodológicas y lineamientos para elaborar dichos planes.

En este nuevo marco laboral se incrementa la carga horaria de la capacitación requerida

para las promociones de grado y de tramo.6 Asimismo, se establecen requisitos mínimos de
formación para el acceso a los distintos niveles mediante procesos selectivos, los cuales van
desde la formación profesional de nivel universitario de grado en el nivel más alto hasta la
educación obligatoria, con distintas variantes de acreditación de conocimientos, aptitudes y
habilidades para las tareas.

Los seis niveles escalafonarios establecidos para los distintos puestos de trabajo están
encuadrados en Tramos (General, Intermedio y Avanzado), a los cuales el personal podrá
acceder acreditando la aprobación de una actividad de capacitación específicamente
determinada para habilitar esta promoción o la certificación de competencias laborales
específicas mediante el régimen de valoración de méritos que el Estado empleador
establezca al efecto, previa consulta a las entidades sindicales.

El SINEP establece el Sistema de Capacitación y Desarrollo del Personal, a ser consultado

con las entidades gremiales signatarias del Convenio, y que se orienta a la actualización y
mejoramiento de las competencias laborales del personal requeridas para el buen
funcionamiento de los servicios, para el cumplimiento de las exigencias del régimen de
promoción y para el desarrollo técnico y profesional de sus empleados, asegurándoles el
acceso a las actividades en igualdad de oportunidades.

Las actividades de capacitación deben ser pertinentes a la función o puesto del agente, al
nivel escalafonario y tramo en los que se encuentre y/o a su desarrollo técnico y profesional,
y podrán desarrollarse en diversas modalidades formales o no formales, presenciales o no, y
deberán prever modalidades de evaluación que permitan certificar y/o acreditar el rango de
dominio de una o varias competencias laborales técnicas específicas mediante las
correspondientes pruebas de desempeño.

Además de las actividades de capacitación tradicionales para satisfacer los requisitos de la

promoción de tramo y grado, podrán ser reconocidas también actividades de autoformación,
de capacitación de los equipos o grupos de trabajo en la unidad organizativa para la que
desarrollen servicios, la prestación de servicios especiales en comisión o adscripción,
6
Con el SINEP, los seis Niveles de la Carrera (A, B, C, D, E y F) pueden promocionar desde el Grado 1 hasta el 10, e
incluso agregar “Grados personales” bajo los mismo requisitos establecidos para promover entre los Grados 9 y 10, siempre
cumpliendo con horas de capacitación (un mínimo de 35 y un máximo de 72, según el nivel y el tramo en que se
desempeña el agente).
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asignaciones a trabajos especiales, producción de investigaciones, estudios o informes

inéditos, complejos o especiales y demás actividades equivalentes, siempre que satisfagan
los requisitos y procedimientos establecidos en el citado régimen, así como la certificación de
rangos de dominio en competencias laborales técnicas que se especifiquen para
determinadas ocupaciones o funciones.

Las entidades sindicales quedan habilitadas para elevar a los titulares de cada institución los
resultados de los relevamientos de necesidades de capacitación así como las propuestas
consecuentes que estimaran necesarias. También quienes desarrollen una función ejecutiva
o de jefatura deben elevar sus propuestas en materia de capacitación del personal a su
cargo, considerando los resultados de las calificaciones del personal evaluado por ellos.

Los Planes de Capacitación deben contemplar especialmente actividades para el desarrollo y

acreditación de competencias directivas para quienes ejerzan funciones ejecutivas y de
jefatura, las que podrán ser obligatorias para la satisfacción de las exigencias para la
promoción de grado y/o tramo. Se promueve la tecnificación de las ocupaciones no
profesionales mediante la organización o patrocinio de actividades o entrenamiento de
capacitación específica, así como la terminación de los niveles educativos formales de
quienes no hubiesen completado los estudios primarios, el Ciclo de Educación General
Básica Obligatoria y los estudios secundarios.

Como se puede observar, son diversas los aspectos de la carrera que se relacionan con la
formación. En el apartado siguiente se desarrolla, brevemente, la experiencia del INAP para
integrar la capacitación con la carrera, e indicar su articulación con los desarrollos más
recientes, que se caracterizan por un sistemático progreso en la utilización de los recursos
que las TICs ofrecen para que la capacitación atienda las necesidades de acceso a un
público masivo, con independencia de su localización y disponibilidad de horarios.

Las políticas de capacitación del INAP

Las actividades de capacitación del INAP destinadas a cubrir las necesidades de la
formación continua para la carrera administrativa adquirieron un volumen significativo con la
implantación del SINAPA, especialmente hacia mediados de los años noventa, y desde
entonces se puede apreciar un crecimiento gradual y sostenido de la capacitación
organizada por las instituciones públicas, a consecuencia de haberse propiciado una mayor
descentralización del Sistema Nacional de Capacitación. De todos modos no se manifestó,
en la medida que se esperaba, una orientación de las actividades hacia la especialización,
sino que mantuvieron una presencia significativa las actividades relacionadas con
competencias genéricas y transversales.

A partir de 2002 se establecen normas que procuran fortalecer el papel de las instituciones
públicas en la fijación de las prioridades de capacitación, poniendo las expectativas en que la
planificación de la capacitación institucional satisfaga criterios alineados con las necesidades
de la gestión sectorial:

“El Plan deberá estar alineado con las políticas estratégicas y líneas de acción
presupuestadas de la jurisdicción u organismo descentralizado, y deberá determinar las

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acciones correspondientes que contribuyan a mejorar el desempeño de las unidades

organizativas y del personal en el logro de los objetivos y resultados prioritarios de la gestión
y de la prestación de los servicios al público.” 7

Ello no obstante, la capacitación específica en la formación continua del personal todavía

tiene una presencia limitada.

La capacitación en línea
El INAP de Argentina, a consecuencia de su responsabilidad de extender la capacitación
para dar oportunidades de acceso al personal disperso en la geografía del país, desarrolló
tempranamente modalidades de capacitación a distancia, con actividades semi-presenciales
empleando documentos de apoyo. Es a partir de 2002 que se inicia un proyecto efectivo,
aunque limitado, de poner en funcionamiento una plataforma para la capacitación en línea
basada en HTML, denominada TeleINAP.

En 2003 se dio inicio, en el marco del Préstamo BIRF 4423 AR del Banco Mundial, a un
proyecto de capacitación a distancia que se denominó Programa de Capacitación Electrónica
(PROCAE). El PROCAE estuvo dirigido desde un principio a posibilitar una oferta de
capacitación masiva, que contribuyera al desarrollo de las competencias genéricas de los
agentes mediante actividades de formación profesional. Para ello se adecuó una plataforma
virtual de código de fuente abierto (Moodle) a las necesidades específicas del Programa y
sus usuarios, y se desarrolló una metodología para el diseño, distribución e implementación
de cursos con modalidad e-learning, en el marco de estrategias formativas adecuadas para
la autocapacitación en línea.

Así, una parte de los cursos fue realizada para introducir al conocimiento de los programas
de trabajo de la Secretaría de la Gestión Pública 8, a los que se sumaron otros basados en
contenidos de cursos que el INAP impartía en modalidad presencial.9 Por otra parte, se
ofreció a distintos organismos públicos la posibilidad de desarrollar e impartir cursos bajo las
características descritas.10

Innovación en la Capacitación
En 2005 se organiza el Área de Innovación en la Capacitación, a la que se le asignan las
funciones de diseñar y ejecutar actividades de capacitación y formación destinadas a
sustentar el desarrollo de innovaciones tecnológicas y proyectos de cambio en las
7
Resolución 2/2002 de la Subsecretaría de la Gestión Pública, por la que se aprueban las exigencias de capacitación para el
personal del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa establecido por el Decreto N° 993/91 (t.o. 1995).
8
Introducción al Gobierno Electrónico, ¿Qué es el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano?, Introducción al
Procedimiento de contrataciones en la APN, Introducción al Empleo Público, ¿Cómo operar el Sistema de Información para
la Gestión?
9
Introducción a la Gestión Administrativa, Información y atención al público, Ceremonial y Relaciones Públicas
Institucionales.
10
Todos Somos MERCOSUR, Capacitación para Autoridades de Mesas Electorales, Introducción a la Gestión de la
Administración Financiera Gubernamental, Facilitadores de Emprendimientos Productivos, Herramientas Metodológicas
para la Evaluación de Organizaciones de la Sociedad Civil, Programa Nacional de Capacitación para Jóvenes Lideres, La
Protección de los Consumidores en el Ordenamiento Jurídico Argentino, Gestión de la Calidad en Turismo, Seguridad
Turística, Introducción a la Prevención y Resolución de conflictos, Introducción a una Cultura de Derechos Humanos, El
ABC de la exportación, Fortalecimiento de derechos y participación de la mujer.
6
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organizaciones públicas, promover programas que incorporen técnicas innovadoras de

capacitación destinadas a mejorar la capacidad de desempeño del personal de la
administración pública, diseñar y realizar programas de formación de formadores orientados
al desarrollo de competencias para la difusión de modalidades innovadoras y participativas
de capacitación, así como coordinar la realización de actividades colaborativas que permitan
desarrollar acciones destinadas a potenciar el capital social de las organizaciones mediante
el trabajo en red.

Con este mandato comenzó el rediseño de la plataforma TeleINAP, convertida en un

desarrollo de e-learning basado en Moodle que se ofrece a organismos que requieren contar
con una plataforma educativa para desarrollar sus propias propuestas de formación. Así es
que se pone a disposición los recursos tecnológicos -la Plataforma Teleinap, el hosting y la
administración- como también los recursos humanos necesarios para generar las
competencias para el desarrollo autónomo de los proyectos y los cursos de formación.11 Los
objetivos explícitos del emprendimiento de TeleINAP son: a) Ofrecer los recursos
tecnológicos necesarios y suficientes para el desarrollo de cursos en modalidad e-learning; b)
Brindar la capacitación necesaria para el desarrollo autónomo e independiente de los
profesionales involucrados en los proyectos de capacitación a distancia y, c) Generar las
competencias requeridas para el desarrollo de actividades de formación a distancia
inspiradas en el lenguaje de la Web 2.0 12

El primer desarrollo significativo resultó de identificar qué contenidos existentes en el INAP

eran factibles de ser virtualizados y qué agentes eran expertos en temas de competencias
básicas comunes a toda la APN y, a partir de eso, qué personas de la organización podrían
ser tutores de dichas actividades. Para ello, se realizó un trabajo inter-áreas y a partir del
relevamiento, se diseñó un curso de Introducción a MOODLE, donde se presentó la
herramienta y se formó en los aspectos técnicos de uso. En paralelo, se fueron trabajando
los aspectos didácticos de las actividades, generándose una lógica de trabajo básicamente
social y horizontal entre los tutores y el equipo TeleINAP.13

Esta experiencia revalidó la conveniencia de formar a los docentes en el uso directo de la

herramienta y en el enfoque didáctico. Los resultados demostraron la facilidad y potencial de
la plataforma en cuanto a la simplicidad de la socialización en su uso. A raíz de ello se
definió, en términos estratégicos, la política de apertura y formación docentes y facilitadores
de otras jurisdicciones de la APN, formando en el uso de la plataforma y en el diseño de
actividades con enfoques situados, colaborativos y que potencien el uso de Internet.

11
Las primeras experiencias realizadas por el Área surgieron de la necesidad de formar en temas de Firma Digital en
modalidad e-learning, ante la inminencia de la reglamentación de su uso, y el curso sobre el procesador de texto Writer
solicitado a raíz de la migración a programas ofimáticos de Open Office en una institución pública, cuyos contenidos
cedidos por la Universidad de Valencia fueron transferidos por el Foro de Responsables de lnformática.
12
En adelante, la descripción sigue sistemáticamente el trabajo de Falivene y Martínez Colomer “Formación de Equipos
para la Puesta en Marcha de Proyectos de E-learning 2.0 en Organizaciones Públicas” (2006)
13
Los productos concretos que resultaron de la actividad fueron cuatro cursos: tres diseños nuevos -Procedimientos
administrativos para no abogados, Capacitación en las organizaciones públicas y Seguridad en el trabajo- y el rediseño de
un curso existente en el INAP -Técnicas para la redacción de informes.
7
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Apropiándose de las herramientas para el desarrollo del e-learning

En el año 2007 se desarrolló una actividad de formación con el objetivo de generar
competencias en la comunidad de práctica conformada por profesionales de las áreas de
capacitación de la APN y sensibilizar en la importancia de desarrollar actividades de
formación situadas en los procesos o políticas organizacionales. El curso de “Diseño de
actividades de formación en plataforma MOODLE” elaborado por el Área de Innovación y un
equipo de profesionales externos, permitió interrelacionar la importancia organizacional de la
gestión del conocimiento, la revalorización del constructivismo social como modelo didáctico
y las ventajas que ofrecen las aplicaciones de la Web 2.0, las llamadas “herramientas
sociales” presentes en MOODLE, que se presentaron como el medio ideal el trabajo en red y
de construcción de comunidad.

El objetivo más amplio del curso fue la elaboración colaborativa de una “Guía de Desarrollo
de Actividades de e-learning en plataformas MOODLE”, consensuada por todos los
participantes. La actividad, que requirió una dedicación de 200 horas, generó como resultado
final la guía que el equipo se había propuesto, producida en grupos de trabajo y que
establece los procesos de desarrollo de un proyecto de e-learning, desde la detección de
necesidades de capacitación hasta su consolidación final y puesta en marcha, dando así un
marco de calidad en los procesos a las áreas de capacitación de los organismos de la
Administración Pública que planifiquen acciones de capacitación en esta modalidad.
Además, en una última etapa de la actividad, se abrió un Aula de Práctica de MOODLE en la
plataforma, donde a todos los integrantes se les asignó un rol docente (lo que permite la
edición del espacio virtual), y así cada grupo tuvo como tarea el diseño y elaboración de una
unidad de contenido con todos sus recursos (foros, links, actividades, bibliografía, entre
otros), en función de los temas desarrollados para la Guía.

Esta actividad de práctica de uso de MOODLE produjo como resultado una nueva actividad:
“Diseño de actividades de capacitación”, construida por los propios participantes, sobre la
base del itinerario formativo transitado.

Es así, entonces, como no sólo el Manual es usado por el INAP para la formación y
generación de competencias de coordinadores pedagógicos, facilitadores, tutores virtuales e
instructores internos que se desempeñan al interior del Instituto o en diversos organismos de
la Administración Pública Nacional, sino que también la actividad original propuesta por el
INAP fue resignificada con la participación activa de los integrantes del curso.

La actividad de “Diseño de actividades de capacitación”, tuvo una gran importancia en el

desarrollo del proyecto, porque reafirmó el enfoque didáctico en el cual se estaba trabajando,
donde es fundamental la realización de actividades con resultados y/o productos
organizacionales útiles, no solo para los participantes sino para otros potenciales actores.

Además, se evidenció la importancia estructural de asociarse con diversos actores de la

Administración Pública para la ampliación del proyecto y la democratización de los recursos
(conocimiento, tecnología, recursos humanos).

8
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Ambos cursos virtuales continúan on-line como estrategia de generación de competencias e

innovación, para la consulta irrestricta de docentes, participantes y otros profesionales y
funcionarios convocados por el INAP, de forma tal de poder reutilizar los recursos disponibles
en nuevas actividades de formación en el ámbito de la Administración Pública Nacional.

La consolidación del enfoque didáctico: el Curso Iberoamericano de Gobierno Electrónico

El siguiente salto cualitativo para la consolidación del proyecto se dio en el año 2008, con el
diseño e implementación del I Curso Iberoamericano de Gobierno Electrónico, para la
generación de estrategias de implementación de la Carta Iberoamericana de Gobierno
Electrónico (CIGE). Articulado con el CLAD y la Escuela Iberoamericana de Administración
de Políticas Públicas, el curso estuvo dirigido a funcionarios iberoamericanos vinculados al
desarrollo de políticas y proyectos de GE en sus países, que son los actores que tienen real
incidencia para la implementación de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico en la
región.

En este Curso Iberoamericano el desafío formativo principal fue compartir y generar nuevo
conocimiento situado y consensuado, por tanto se optó por un enfoque pedagógico
marcadamente constructivista, que rescatase los saberes y experiencias previas de los
funcionarios para ponerlos al servicio de la tarea colaborativa a realizar. Este mismo enfoque
se adoptó durante el proceso de diseño y actualización para el Segundo Curso: un equipo
multidisciplinario de contenidistas expertos en cada una de las dimensiones de la CIGE
(política, institucional, ciudadana, normativa, tecnológica, formativa, comunicacional, entre
otras) elaboró y actualizó de forma colaborativa, una serie de materiales didácticos que
fueron “disparadores” de los aprendizajes que realizaron los funcionarios seleccionados.

Alineados al enfoque didáctico y a las herramientas de escritura colaborativa característicos

de la Web 2.0, se constituyeron grupos que crearon, modificaron y editaron contenidos en un
espacio wiki, bajo la facilitación de los tutores académicos. Los participantes realizaron una
corrección cruzada del contenido generado por los grupos a partir de las consignas
propuestas por los facilitadores y se integró la producción general en un Wiki – Libro que
refleja, desde la perspectiva del administrador público, herramientas, metodologías y
actividades adecuadas para la elaboración, implantación y evaluación de programas,
proyectos y acciones en materia de GE y SIC, sobre la base de los principios y postulados de
la Carta (Tesoro, Falivene, Kaufman, Silva, 2009).

Mejora de procesos
Estos años de trabajo con la plataforma MOODLE pusieron en evidencia nos sólo sus
ventajas en términos de actividades reguladas de formación, sino también su potencial para
la mejora de procesos. Tal como se sostiene en el trabajo “Utilización de la plataforma
MOODLE para la mejora de procesos organizacionales” (Falivene y Martinez Colomer,
2008), el uso de plataformas de e-learning (LMS) de software libre para la gestión y mejora
de procesos está siendo una innovación contextualizada en la sociedad del conocimiento.
Esta innovación supera y redimensiona la finalidad de estos desarrollos y permite incorporar
la gestión del conocimiento en forma inmediata a diversos procesos organizacionales, sin
necesidad de la mediación de complejos procesos técnicos de programación.

9
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Los dispositivos de comunicación y resguardo de la información de MOODLE generan un

espacio particularmente óptimo para el desarrollo de procesos, de proyectos y de sistemas
de resguardo de información.

En ese sentido, TELEINAP ha alentado el uso de aulas virtuales para llevar adelante
diversos proyectos en el cual participan varias personas. El ejemplo más importante, no sólo
por ser la primera experiencia en este tipo, sino por la complejidad de la tarea, fue el diseño
del curso y de los contenidos del Curso Iberoamericano de Gobierno Electrónico, ya citado.
El aula de gestión contiene todas las interacciones, todos los documentos que se fueron
elaborando, todas las versiones y todos los acuerdos; presentándose así un escenario donde
la mejora de los procesos de gestión de un proyecto fue central.

A partir de esta experiencia, se implementaron diversos espacios de gestión no solo internos

sino externos. Algunas de las experiencias son las siguientes:
- Diseño de las Jornadas de Descentralización del Municipio La Matanza: aula de gestión
para el diseño colaborativo de las jornadas con un equipo formado por profesionales del
municipio y profesionales del INAP en el marco de una asistencia técnica.
- Foro de Docentes del Taller de Formación de Directivos: espacio de gestión para el diseño
de un taller, desarrollado por profesionales de diversas áreas del INAP, y fundamentalmente
como reservorio de contenidos y materiales de uso común para la puesta en marcha de la
actividad.
- Foro de Tutores del curso Técnicas de Redacción de Informes: espacio destinado a los
tutores de la actividad para la revisión del material, de los contenidos y del intercambio de
estrategias.
- Foros de Tutores: las actividades de formación que cuentan con varios tutores, disponen de
un foro, oculto a los participantes, donde se comparte entre pares el desarrollo de la actividad
en marcha, se recuperan emergentes y se analizan de forma colaborativa estrategias y
acciones a implementar “sobre la marcha” para facilitar los aprendizaje de los participantes y
para mejorar la propuesta en futuras re-ediciones.

La utilización de TELEINAP para la mejora de procesos organizacionales ha sido una

innovación que nos ha permitido consolidar una dinámica de trabajo que prioriza la
generación y gestión del conocimiento.

Difusión del modelo TELEINAP y formación de contrapartes en la administración nacional

El Área de Innovación lleva adelante una política de difusión y transferencia del modelo
TELEINAP, dando asistencia a diversos proyectos de actividades de formación en modalidad
e-learning, en la mayoría de los casos gestionando en TELEINAP las actividades, pero con la
meta clara de poder empoderar a las organizaciones para que estén en condiciones de
contar con sus propias plataformas MOODLE.

El caso emblemático es el de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM). En el año 2007

solicitaron la asistencia para el diseño e implementación de un curso de Fraude
Documentario para los inspectores del interior del país. De manera conjunta se trabajó en la
virtualización de los contenidos con el Área de Capacitación de la DNM y en la formación de
una integrante de esa área para la administración del aula en TELEINAP.

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Luego de haber llevado adelante tres comisiones para agentes de la provincia de Misiones,
se planteó la necesidad de dictar la actividad para todos los inspectores del país. Dada la
envergadura del proyecto y de la cantidad de usuarios potenciales (cerca de 2500), se
acordó el trabajo conjunto para la instalación y desarrollo de una plataforma MOODLE propia
de la DNM.

A raíz de ello, se articuló con la Dirección de Sistemas del organismo la instalación en un

servidor propio que se articuló con la intranet existente, de forma tal que todos los agentes
acceden con un usuario y un password al sistema de gestión interno y a las actividades de
formación que se desarrollan en la plataforma.

Esta transferencia fue paulatina y gradual. En una primera instancia de trabajo, se formó al
equipo de capacitación en la gestión de las aulas a lo largo de las comisiones que se fueron
dictando en TELEINAP de Fraude Documentario.

La siguiente instancia se vio facilitada porque la articulación entre el INAP y las áreas
intervinientes de la DNM fue sistemática y consensuada. En términos políticos, las
autoridades percibieron la potencialidad del proyecto y lo apoyaron en todas sus etapas. Y en
segundo lugar, TELEINAP pudo transferir y asistir a sus contrapartes en todos los aspectos
vinculados a seguridad, instalación, mantenimiento y administración de MOODLE. 14

Difusión del modelo TELEINAP y formación de contrapartes a nivel federal

En conjunto con la Comisión de Gobierno Electrónico del Consejo Federal de la Función
Pública (COFEFUP), el Ministerio del Interior (Secretaría de Asuntos Municipales) y la
Federación Argentina de Municipios, el Instituto Nacional de la Administración Pública
acometió la formación de equipos de trabajo provinciales para el desarrollo de sistemas de
formación a distancia en plataforma MOODLE. De esta forma, en una segunda instancia del
proyecto, estos equipos provinciales podrán transferir los conocimientos y competencias
desarrolladas a las administraciones municipales interesadas en desarrollar sus propios
sistemas, a la vez que incorporar a funcionarios municipales como participantes en las
actividades que se realicen en sus plataformas.

El enfoque metodológico del proyecto está enmarcado en el objetivo más general de

conformación de una comunidad MOODLE en los diversos niveles de la Administración
Pública, contemplando los tres roles estructurales del sistema: el del administrador, el del
diseñador de las actividades y el de los contenidistas/tutores. Entonces, el proyecto plantea
una actividad de formación donde se compartirá y creará nuevo conocimiento, a partir de un
enfoque de gestión del conocimiento, con alcance federal en modalidad e-learning, destinado
a una red de actores específica.

14
Por otra parte, se alojan en TELEINAP las siguientes actividades articuladas con otros organismos de la Administración
Pública: Acceso a la información pública (Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia);
Conociendo nuestro Ministerio e Inducción a Competencias, Gestión por Procesos y Trabajo en Equipo (Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social); Municipios Saludables (Ministerio de la Salud); Protección de Datos y Habeas Data
(Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos).
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Por ello, el objetivo central del programa es formar equipos provinciales para desarrollar
proyectos integrales de e-learning con un enfoque situado, constructivo, creativo y
colaborativo, a través de la instalación, utilización y gestión de la plataforma educativa
MOODLE. Empoderar a gran parte de la organización y convertirlas también en parte del
proyecto es objetivo transversal de este programa.

Todas las acciones de la propuesta formativa están concentradas en la generación de

competencias en estos equipos, para llevar a la práctica proyectos situados de e-learning.
Por ello, se contempla que los equipos provinciales a ser formados, tengan un mínimo de dos
y un máximo de cuatro integrantes, organizados de modo que sus miembros cuenten con al
menos un profesional de perfil tecnológico y otro con un perfil formativo.

La estrategia planificada responde a la convicción de que el enfoque 2.0 y la gestión del

conocimiento permiten mejorar la gestión de las organizaciones públicas, a partir de los
siguientes elementos (Tesoro, J.L.; Falivene G. M.; Kaufman E.; Silva G. M., 2009):
- la articulación de competencias a partir de la conformación de un equipo de trabajo;
- el compromiso de involucrar cada vez más actores en la gestión del conocimiento de la
organización;
- el objetivo manifiesto de la actividad de que mayor número de trabajadores dominen el
lenguaje de internet;
- la inclusión de actividades que exploten -lo más posible- los recursos tecnológicos y de
conocimiento disponibles en la organización de manera integrada;
- la conformación de los grupos promoviendo entornos sociales para compartir y crear
conocimiento
- la generación de productos útiles para la organización como resultado del proceso de
aprendizaje y
- el estímulo al desarrollo y el sostenimiento de redes y comunidades de aprendizaje.

El proyecto hace hincapié en la relevancia de la gestión del conocimiento en red, a través de

la difusión de innovaciones, de la evaluación de nuevas estrategias de gestión y la mejora de
las existentes; y de la creación de nuevos conocimientos en el marco de una actividad
constructivista y situada.

Para ello, se desarrollan tres módulos de formación orientados a transferir las competencias
específicas necesarias, en función de los perfiles establecidos: instalación y administración
de MOODLE, utilización de la plataforma para el desarrollo de actividades y gestión de los
recursos necesarios para la implementación.

El módulo Introducción al proyecto, estará dirigido a todos los integrantes de los equipos de
trabajo aborda el concepto de e-learning abierto con un enfoque de gestión del conocimiento
centrado en un proyecto de formación en lenguaje 2.0 dentro de la organización y a la
conformación del equipo en función de las competencias requeridas para la implementación
del proyecto.

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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

El módulo Tecnológico, Instalación, mantenimiento y desarrollo de MOODLE, está dirigido al

personal experto en tecnología que forme parte del equipo y que ejerza sus funciones en
áreas de sistemas, para el desarrollo de competencias vinculadas a la instalación y uso de la
plataforma como así también la capacidad para adaptarla a las necesidades específicas, de
modo que al final del curso, los participantes han instalado y customizado la plataforma
MOODLE en servidores propios y de acuerdo a sus necesidades organizacionales.

En simultáneo al módulo tecnológico, y dirigido a los integrantes del equipo que administran
espacios de aprendizaje (tutores, productores o administradores de las actividades que
diseñará el equipo), se desarrolla un Módulo de diseño y producción de actividades en
plataformas MOODLE, para adquirir las competencias y habilidades vinculadas al diagnóstico
y la planificación, al soporte y acompañamiento a los expertos de la organización para el
desarrollo de actividades, al diseño del espacio de aprendizaje en MOODLE y a la evaluación
y el monitoreo; todo esto desde una perspectiva constructivista y situada. La metodología del
módulo estará centrada en el desarrollo de un curso destinado a formar docentes –tutores
por cada equipo, lo cual requerirá un trabajo articulado con los integrantes que estén
participando

La disponibilidad y puesta en marcha del curso diseñado en cada provincia permitirá contar
en el corto plazo con una red de formadores en plataforma MOODLE , basado en la
movilización de los conocimientos disponibles y con un criterio de producción de bajo costo y
alta efectividad. Al finalizar el proyecto, el resultado final de la actividad en su conjunto, será
la existencia de equipos provinciales operativos desarrollando actividades formativas en
plataforma MOODLE, de acuerdo a los requerimientos estratégicos de cada provincia y
articulados en red con el INAP y con otros desarrolladores y usuarios.

Lecciones de la experiencia: recomendaciones para la puesta en marcha de proyectos

institucionales de e- learning situado, con enfoque 2.0
Con base en las experiencias descritas, el equipo de Innovación en la Capacitación que
desarrolla TeleINAP ha sintetizado una serie de recomendaciones para los equipos que se
propongan emprender un proyecto institucional de e-learning situado, con enfoque2.0
(Falivene y Martinez Colomer, 2008):
- contar con un líder del proyecto, con metas claras, planificadas y definidas, con capacidad
de gestión y de toma de decisiones, es central;
- conformar un equipo de trabajo transversal y con perfiles claramente definidos, que pueda
establecer a futuro estrategias de profesionalización vinculante a la tarea y con competencias
para el trabajo colaborativo es fundamental;
- la asociación con diversos actores del sistema permite la continuidad en el tiempo, y
sostiene y aporta mejoras al proyecto;
- trabajar en pos de la formación de contrapartes para lograr autonomía y calidad en los
procesos debe ser un eje motor de las acciones;
- el enfoque de la gestión del conocimiento es un marco particularmente óptimo para un
proyecto de estas características;
- el enfoque didáctico situado, colaborativo y constructivista alienta al diseño de actividades
significativas con resultados tangibles;

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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

- el apoyo a actividades de formación de procesos sustantivos y/o políticas específicas tiene

que ser un eje central para la mejora de las organizaciones públicas;
- acercar a quien tiene el conocimiento específico a la herramienta, en este caso MOODLE,
permite lograr actividades sustantivas y de calidad, evitando intemediarios ajenos al saber
específico;
- la creencia de que todas las contrapartes son capaces de hacer y de aprender, en el marco
de sus contextos y dinámicas institucionales.

El Portal de Capacitación del Estado

Para reforzar todas las iniciativas que para la formación en línea ha desarrollado el INAP,
colaborando con el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones públicas, el INAP
ha desarrollado el Portal de Capacitación del Estado. 15

Una de las modalidades en las que la información -con sus respectivos ciclos de
transferencia o de gestión de conocimiento) está siendo organizada, seleccionada,
almacenada y difundida son los portales web, con sus diferentes tipologías según los énfasis,
procesos o aplicaciones que estos ofrezcan a esos públicos internos, externos o mixtos. Es
por ello que el INAP se propuso contar con un portal que permita organizar, almacenar y
divulgar información relacionada a la actividad de capacitación permitiendo afianzar una
comunidad de práctica en esta temática.

El portal tiene dos perfiles de usuarios: visitantes y registrados. La estrategia es incentivar a

que las personas que visitan el portal se inscriban como usuarios registrados. Por esta razón
es que la persona que visita el mismo no podrá acceder al contenido específico (Material de
capacitación, cartelera de novedades, etc.). El home del portal contiene la explicación acerca
de la red de capacitación del estado.

Pueden ser usuarios del portal todas las personas que trabajen en temas relacionados con
capacitación de funcionarios del estado. Los usuarios son personas y no instituciones. Es
Usuario visitante la persona que puede acceder a la parte pública del portal sin necesidad de
identificarse ni autenticarse, mientras que es Usuario Registrado la persona que completó
exitosamente el proceso de registración definido. Pueden ser personas que pertenecen a
instituciones públicas o privadas. Con el Portal se formaliza la Red de Capacitación del
Estado (RCE), a la que pertenecen las personas designadas por una institución para que
integre la Red.

Principales prestaciones
Las principales prestaciones funcionales que puede realizar un usuario registrado consisten
en subir contenido al sitio (ABM), noticias, material de capacitación, plantear preguntas y/o
sugerencias, consultar datos del sitio restringido, materiales de capacitación, consultar datos
de la “Ficha de Usuario” de otros usuarios, cartelera de noticias, registrar/anular el pedido de
suscripción al boletín electrónico, corregir texto de novedades (solo si tiene asignado el rol de
corrector) y administrar datos de su ficha personal (datos personales).

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En esta sección se retoma la descripción de Jacoby, G. y Recondo, M. (2009).
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Un usuario registrado puede subir material de capacitación al Portal, tales como documentos
digitales y/o links. Este material es susceptible de descripción según el tipo de material (lista),
la audiencia primaria (lista), palabras clave, sector (Salud, Educación, etc.), proceso
(Diagnóstico, Diseño, Dictado, Evaluación), características (Conceptual, Metodológico,
Herramientas), autores, formato, costo, entre otros.

Se puede debe asociar material a actividades de capacitación y cada material tiene

asociados indicadores de utilidad y de uso.

Los usuarios registrados pueden enviar por mail noticias que les interesa que aparezcan en
la cartelera de novedades, las que serán cargadas por el administrador del portal o personal
que colabore en la administración de contenidos. Las novedades se muestran mediante una
Cartelera de novedades.

Red de Capacitación del Estado (RCE)

Esta red estará conformada por un conjunto de instituciones asociadas. Las instituciones
miembros de RCE organizan eventos de capacitación, pueden ofrecen aulas y equipamiento
de capacitación. El usuario participante de la Red tiene acceso a funcionalidad extra, como
administrar (ABM) y consultar contenido sobre eventos de capacitación, recursos edilicios
(Aulas) y equipamiento para Capacitación.

Solo los usuarios que forman parte de la RCE están habilitados para administrar contenido
sobre este tema, consultar las actividades ofrecidas en el Portal, consultar los recursos
ofrecidos, equipamiento ofrecido en el Portal

Bibliografia
Falivene, Graciela y Martínez Colomer, Ayelén “Formación de Equipos para la Puesta
en Marcha de Proyectos de E-learning 2.0 en Organizaciones Públicas”. 5° Congreso
Argentino de Administración Pública, Ciudad de San Juan, Argentina, Mayo 2009.
Falivene G., y Martinez Colomer A., “Utilización de la plataforma Moodle para la mejora
de procesos organizacionales”, XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, 2008.
Jacoby, Guillermo y Recondo, Miguel A., “El Portal de la Capacitación”. 5° Congreso
Argentino de Administración Pública, Ciudad de San Juan, Argentina, Mayo 2009.
Tesoro, J.L.; Falivene G. M.; Kaufman E.; Silva G. M. (2009) LA FORMACIÓN EN
GOBIERNO ELECTRÓNICO: EXPERIENCIAS PARA APRENDER, COMPARTIR Y
TRANSFERIR, Dirección de Investigaciones, INAP, Bs. As., Argentina (de próxima
publicación). Síntesis de las perspectivas del INAP y de la Red Interamericana de Formación
en Gobierno Electrónico (RIF-GE) del COLAM-OUI

Reseña biográfica
Lic. en Ciencia Política (Universidad del Salvador) y Máster en Alta Dirección Pública
(Instituto Universitario Ortega y Gasset – Universidad Complutense de Madrid). Director del
Sistema Nacional de Capacitación del INAP. Vice-Presidente de la Asociación Argentina de
Estudios de Administración Pública (Asociación Civil).

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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Director de la Maestría y Especialización en Gestión de Gobierno de la Universidad de

Palermo. Profesor de Administración Pública en las Universidades Nacionales de Buenos
Aires, de Rosario y del Litoral (Facultades de Ciencias Económicas) y de la Universidad de
Palermo.
Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
entre 1996 y 2000. Subsecretario de Organización y Gestión, Secretaría de la Función Públi-
ca de Argentina, entre 1992 y 1994). Vocal del Directorio del INAP de 1994 a 1996. Subse-
cretario de la Función Pública, Salta, Argentina, 1986-1987. Subsecretario de Educación,
Salta, 1988-1989.
Dirección Postal:
Dirección del Sistema Nacional de Capacitación.
Instituto Nacional de la Administración Pública.
Av. Presidente Roque Sáenz Peña 511, Piso 2 Of. 204.
CP C1035AAA Buenos Aires. Argentina.
Tel (5411) 4331-3611
E-mail: alberto.bonifacio@gmail.com albertob@sgp.gov.ar
Internet: www.inap.gov.ar

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