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CAPTULO 3

PROGRAMAS DE INOVAO E TECNOLOGIA: PPA 2004 E 2005

Brancolina Ferreira* Rogrio Edivaldo Freitas*

1 INTRODUO
O presente texto tem como objetivo analisar os programas do Plano Plurianual (PPA) do governo federal, especificamente aqueles que tm como foco o fomento e/ou o incentivo cincia, tecnologia e inovao. As informaes a serem apresentadas foram retiradas do Relatrio anual de avaliao do Plano Plurianual 2004-2007: exerccio 2005 ano-base 2004 (Brasil, 2005). Para o quadrinio 2004-2007, o PPA foi organizado em cinco categorias de programas: Apoio Administrativo; Finalsticos; Gesto de Polticas Pblicas; Servios ao Estado; e Operaes Especiais1. No PPA, a sistemtica de avaliao permite identificar, ainda que de forma abrangente e heterognea, os principais obstculos ao bom desempenho dos programas, sejam eles de natureza gerencial ou institucional, sejam eles de natureza financeira ou conjuntural.
Programas Finalsticos: (i) dos quais resultam bens ou servios ofertados diretamente sociedade; (ii) Programas de Servios ao Estado: dos quais resultam bens ou servios ofertados diretamente ao Estado, por instituies criadas para esse m especco; (iii) Programas de Gesto de Polticas Pblicas: aqueles destinados ao planejamento e formulao de polticas setoriais, coordenao, avaliao e ao controle dos demais programas sob a responsabilidade de determinado rgo; haver um programa de Gesto de Polticas Pblicas em cada rgo; (iv) Programas de Apoio Administrativo: aqueles que contemplam as despesas de natureza tipicamente administrativa que, embora contribuam para a consecuo dos objetivos dos outros programas, no foram neles passveis de apropriao. Tal tipo de programa compe-se das seguintes aes: Contribuio Previdncia Privada, Remunerao de Pessoal Ativo da Unio e Encargos Sociais, Remunerao dos Militares das Foras Armadas e Administrao da Unidade; e (v) Programas de Operaes Especiais.
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* Brancolina Ferreira e Rogrio Edivaldo Freitas so pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

O objetivo especfico do trabalho ser avaliar programas e aes governamentais direcionados para o fomento cincia, ao desenvolvimento tecnolgico e s inovaes, sempre que as informaes disponveis assim o permitirem, nos seguintes aspectos: recursos alocados versus recursos gastos; interfaces institucionais; especificao de objetivos; intensidade e continuidade dos programas; e resultados esperados versus resultados atingidos. Dado o objetivo deste texto, sero analisados os chamados programas finalsticos, por serem eles os que impactam, diretamente, a quantidade e a qualidade dos bens e servios ofertados populao e aos setores produtivos. Em 2004, os programas finalsticos totalizaram 313 distribudos entre as diversas pastas ministeriais, alm de algumas secretarias de programas diretamente subordinados Presidncia da Repblica. Em 2005, os programas finalsticos somaram 333, dos quais foram identificados aqueles que tinham como justificativas e objetivos explicitados a contribuio para a produo de pesquisas e de avanos tecnolgicos em suas respectivas reas de atuao. Em princpio, as hipteses que norteiam este estudo so: a) os investimentos do governo federal nessas reas ainda so insuficientes para impactarem os setores produtivos;
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b) apenas as reas mais conectadas com a segurana nacional tm programas de longo prazo e, apesar de intermitncia e de insuficincia de recursos, continuam na vanguarda da produo tecnolgica e inovao; e c) as interconexes com setores acadmicos e iniciativa privada so frgeis e fragmentadas.

2 O PPA 2004-2007
O PPA 2004-2007 elaborado no decorrer do primeiro ano de gesto do Governo Lula trouxe algumas novidades. Basicamente, buscou um maior entrosamento com a sociedade civil e seus representantes, para que pudesse incorporar demandas especficas da sociedade e, simultaneamente, ser por ela referendado. Da a nfase dada necessidade da cada programa incorporar mecanismos de participao e de validao por parte da sociedade, especialmente dos respectivos pblicos-alvo. Como ponto de partida foi firmada, a partir dos compromissos assumidos durante a campanha eleitoral de 2002, uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo, cujo eixo principal estaria na prioridade a ser conferida incluso social

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e desconcentrao de renda, alm de outras caractersticas de suporte a tais objetivos, quais sejam: crescimento do produto e do emprego; crescimento ambientalmente sustentvel; reduo das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos e por elevao da produtividade; reduo da vulnerabilidade externa por meio da expanso das atividades competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado; e fortalecimento da cidadania e da democracia. Para efeito de orientao dos programas e metas a serem concebidos no bojo do novo PPA, a estratgia foi decomposta em trs megaobjetivos: (i) incluso social e reduo das desigualdades sociais; (ii) crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais; e (iii) promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. Tais megaobjetivos se norteariam, por sua vez, por um conjunto articulado de desafios ou problemas a serem enfrentados , que, uma vez identificados, deveriam propiciar a superao de obstculos implementao da estratgia de desenvolvimento. Comparadas a outras, as questes relativas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico tiveram espao reduzido, e foram explicitadas em duas diretrizes: no mbito do Megaobjetivo I: incluso social e reduo das desigualdades sociais, e, do Megaobjetivo II: crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais. No primeiro caso, o desafio estabelecido estaria em ampliar o acesso informao e ao conhecimento por meio das novas tecnologias, promovendo a incluso digital e garantindo a formao crtica dos usurios; e, no segundo, estaria em ampliar, desconcentrar regionalmente e fortalecer as bases cientficas e tecnolgicas de sustentao do desenvolvimento, democratizando o seu acesso. Essas orientaes tinham como base o reconhecimento de que o Brasil detinha um sistema de cincia e tecnologia razoavelmente complexo e abrangente, mas ainda muito aqum dos nveis verificados nas sociedades desenvolvidas. Embora se reconhecessem alguns avanos importantes, como o nmero de doutores titulados e de artigos publicados em peridicos internacionais, ainda era grande a distncia dos padres presentes nas economias avanadas. Alm do mais, evidenciava-se a baixa participao das empresas privadas no total de gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D) e no pequeno nmero de patentes registradas.
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O objetivo de ampliar e de consolidar a pesquisa, bem como a produo e a divulgao de novas tecnologias, deveria ser conduzido a partir das seguintes prioridades, essenciais para a construo e a consolidao do Sistema Nacional de Inovao (SNI): a utilizao/difuso da cincia e da tecnologia para a melhoria da qualidade de vida da populao nesta e nas prximas geraes; o desenvolvimento das potencialidades regionais; e a intensificao da pesquisa e da inovao no setor privado.

3 BREVE REVISO TERICA


Esta seo recupera uma breve discusso sobre o quadro maior das polticas de incentivo inovao tecnolgica no Brasil. Longe de pretender colocar um ponto final sobre a questo, busca antes de tudo delinear um mosaico no exaustivo do cenrio subjacente aos programas do PPA (e seus objetivos) aqui analisados. Como contexto de fundo, o modelo de industrializao adotado pelo Brasil no ps-Segunda Grande Guerra Mundial foi basicamente estruturado sobre a importao macia de tecnologia. Com exceo, talvez, de reas relacionadas ao agronegcio e produo de energia, em que a lgica adotada e consolidada foi outra, tal procedimento gerou grande dependncia tecnolgica, com subseqente inibio da inventividade e baixa criao de solues tecnolgicas prprias. Esse modus operandi foi colocado em xeque com o fenmeno da globalizao dos mercados de bens e dos fluxos de capitais, o que, no caso brasileiro, significou certa premncia em modernizar a produo para fazer frente aos competidores externos, em especial com as dificuldades financeiras e oramentrias vividas pelo Estado brasileiro a partir da dcada de 1980, sob o simultneo esgotamento do modelo de substituio de importaes. Dada a nova conjuntura, uma outra poltica nacional de cincia passou a ser vital, e, operacionalmente, tornou-se necessrio reconhecer e reforar o papel desempenhado pelos diversos ministrios, uma vez que as atividades de C&T transcendem a jurisdio do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT, 1997). Nesse sentido, a anlise setorial propiciada pelo PPA representa uma opo necessria de avaliao e de monitoramento. Na atualidade, alm do contexto macroeconmico e social as polticas de inovao devem cobrir a base de conhecimento a qual depende no s do esforo de pesquisa como tambm da ampla cultura tcnica da sociedade , bem como

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conceder apoio aos inovadores e mitigar, ou reduzir, os obstculos institucionais inovao. Especificamente sobre a base de conhecimento, vale citar aqui a metfora de Aubert (2002, p. 379):
(...) para que uma flor desabroche, ela precisa ter suas razes em solo adequado, com fertilizantes apropriados (a base do conhecimento), ser regada de maneira certa (apoio financeiro e de outras naturezas aos inovadores), e que se remova toda a espcie de erva daninha, sejam elas institucionais ou outras...

Em relao aos programas ministeriais relacionados tecnologia, cincia e inovao, o PPA representa, em boa medida, um retrato dessa flor qual se refere Aubert (2002), sobretudo quanto s inmeras interfaces (governamentais e sociais) que se pretende envolver nos respectivos programas, alm de identificar as ervas daninhas, especialmente as institucionais, que limitam a eficcia de tais programas. Sob esse aspecto, em vrios programas do PPA aqui analisados verificamos haver uma participao relevante das universidades pblicas e/ou privadas na consecuo das atividades de campo. De fato, em face da natureza dos atores sociais, e dos problemas abarcados nos objetivos dos programas, polticas efetivas demandam um conjunto mais amplo de consideraes, assim como um rol de informaes e conhecimento (inclusive sobre as limitaes materiais e humanas para implementao) mais detalhado do que aquele considerado em modelos tericos. Como apontam Bartzokas e Teubal (2001), a relevncia da poltica precisa transcender a investigao acadmica per si; contexto sob o qual o PPA pode ser bastante funcional para as aes do governo federal que utilizam a mquina pblica diretamente em atos de incentivo produo, inovao e tecnologia. Esse um debate bastante atual e importante, que remete tanto justificativa de certas intervenes de poltica pblica como aos critrios para a introduo dos instrumentos que operacionalizam as polticas. No Brasil, aos menos nos programas aqui analisados observa-se persistir um gap explcito entre os conceitos dos programas e sua efetiva capacidade de implementao em campo. Como exemplo, reconhecida a proficincia brasileira no campo cientfico fruto de permanente esforo da sociedade na formao de pessoal qualificado, em que se destaca um amplo e bem qualificado sistema de ps-graduao , assim como na constituio de importante infra-estrutura cientfica, tecnolgica e educacional. No obstante, e conforme aponta Vargas (1998), h que se reconhecer, no Brasil, o relativo afastamento da comunidade cientfica das questes de transformao do conhecimento em processos, bens e servios.

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Esses so insumos-chave para a manuteno e a expanso, de longo prazo, de uma poltica de cincia, tecnologia e inovao que contemple tanto a efetiva integrao nacional, base para a estabilidade econmica e para a democracia (Brasil, 2002), como aspectos que compem a anlise dos programas do PPA aqui descritos. Por um lado, alm da disponibilidade e da modernizao da infra-estrutura de produo tambm a oferta de servios de apoio capacitao tecnolgica e de desenvolvimento das tecnologias industriais condio essencial conquanto no suficiente para o desenvolvimento econmico. De outra parte, aprofundar a cooperao entre as universidades e o setor produtivo uma tarefa cada vez mais necessria nesse mundo globalizado e baseado no conhecimento. Experincias internacionais bem-sucedidas nesse campo tm demonstrado que o diferencial de competitividade de diversas regies se baseia nessa aliana consistente entre o mundo gerador de conhecimento e o mundo da produo (Asinelli, 2001).

4 METODOLOGIA
O mtodo de trabalho usado neste captulo compreender a coleta de dados a partir do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan2), cujo acesso permitido aos membros de Estado responsveis (ou indicados para isso) pela avaliao governamental dos programas componentes do PPA. O Instituto de Pesquisa Econmicas Aplicada (Ipea) um dos rgos, vinculados ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), que detm essa atribuio. Em seguida, depois de selecionados os programas explicitamente dedicados a aes de incentivo ou fomento cincia, tecnologia e inovao, sero extradas informaes relativas caracterizao, concepo, implementao e aos resultados de cada um dos programas analisados, respeitando-se as especificidades de itens respondidos conforme o problema, o objetivo e o pblico-alvo definidos na caracterizao deles. Esquematicamente, o mtodo de pesquisa pode ser assim decomposto: a) coleta e tabulao de dados a partir do Sigplan; b) seleo dos programas explicitamente dedicados a aes de incentivo ou de fomento cincia, tecnologia ou inovao; c) levantamento da caracterizao, da concepo e da implementao dos programas selecionados, respeitando-se as especificidades de itens respondidos conforVer <http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome/>. Como ferramenta de gesto, o Sigplan representa um avano no processo de gerenciamento das aes governamentais, em particular no que diz respeito ao desempenho fsico.
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me o problema, o objetivo e o pblico-alvo definidos na caracterizao de cada um deles; e d) tabulao e anlise dos gastos com aes estratgicas direcionadas aos objetivos deste estudo. Para melhor foco e anlise, os programas sero avaliados a partir de algumas informaes-chave disponveis para cada um deles no Sigplan, quais sejam: (i) justificativa, (ii) objetivos, (iii) pblico-alvo, (iv) realizao de metas financeiras, e (v) perfil de gastos totais. Informaes essas pertinentes aos programas levados a campo nos exerccios de 2004 e de 2005, inclusive para aferio do grau de continuidade das aes em cada caso. Dada a grande heterogeneidade de objetivos e de pblicos-alvos dos diversos programas enfocados, cumpre registrar que, mesmo quando contemplados numa mesma pasta ministerial, eles no sero comparados no que se refere realizao de metas fsicas. Todavia, essa condicionante no impedir que sejam feitas consideraes no tocante a especificidades positivas e/ou negativas quando essas se mostrarem determinantes para a limitao ou o sucesso dos resultados de programas individuais ou por ministrio. importante observar que no foram empregados diretamente os indicadores produzidos no processo de monitoramento do PPA. Como ressaltam Calmon & Gusso (2002), ainda h que se adequar os indicadores dos programas para torn-los instrumentos de acompanhamento e avaliao de processo, de produtos (outputs) e de impactos (outcomes); e tambm aperfeioar3 aqueles relativos ao acompanhamento dos objetivos estratgicos do PPA. Segundo esses mesmos autores, tambm preciso ressalvar o grau de subjetividade observado nas avaliaes, o que requer informaes mais precisas que transcendam a viso particular e subjetiva do gerente de cada programa especfico.

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Seria importante aperfeioar os critrios de alocao dos recursos dentro dos programas e entre eles, bem como analisar/compreender melhor a complexa interao das diferentes instituies mobilizadas em cada programa. Esse raciocnio exige um claro entendimento das relaes de causalidade entre problemas em mbito macroeconmico (no caso brasileiro, o rebate o contingenciamento oramentrio), da alocao dos recursos e da coordenao entre os agentes envolvidos nas aes programadas. Para uma discusso detalhada sobre isso, ver Bartzokas e Teubal (2001).
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5 RESULTADOS
5.1 Programas Selecionados O trabalho relativo s etapas a e b da metodologia informa haver oito rgos componentes da estrutura de avaliao do PPA detentores dos programas com foco, ou rebatimento, explcito em aes governamentais direcionadas para o fomento cincia, ao desenvolvimento tecnolgico e s inovaes. Sob tal prisma, preciso estar ciente de que se trata de rgos de alada federal, o que no exclui a existncia de aes correspondentes em instituies, ou em agentes pblicos, dos nveis estadual e municipal. No obstante, e dada a centralidade estratgica do esforo em mbito federal em toda e qualquer ao de poltica pblica no Brasil, tem-se aqui uma importante fonte de avaliao do sistema pblico de incentivo direto (fsico e de base) para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico no Pas. De pronto, apresenta-se, no Quadro 1 a seguir, a relao de rgos4/programas identificados na estrutura do PPA como diretamente relacionados s aes de fomento cincia e ao desenvolvimento tecnolgico. Dos programas finalsticos componentes do PPA, somente 33 (cerca de 10%) destacam aes, ou rebatimento direto, em termos de cincia e desenvolvimento tecnolgico. Embora outros programas apresentem um ou outro aspecto, ou mesmo algum desembolso, que poderia estar relacionado a polticas pblicas de incentivo cincia e tecnologia, o cerne da ao deles est antes em gastos que propriamente em investimentos, ou ento eles se destinam a fins, ou a pblicosalvos, sem efeito sobre a produo de cincia e/ou de tecnologia.

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Relao de nome de rgos com respectiva sigla: Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT); Ministrio das Minas e Energia (MME); Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC); Ministrio da Defesa (MD); Ministrio da Sade (MS); Ministrio das Comunicaes (MC); e Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).
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QUADRO 1 Programas selecionados PPA 2004 e PPA 2005


rgo N do programa Nome do programa

MCT

466 471 1.122 1.110 460 463 464 1.113 461 465

Biotecnologia Cincia e Tecnologia para Incluso Social Cincia, Natureza e Sociedade Desenvolvimento da Nanocincia e da Nanotecnologia Formao e Capacitao de Recursos Humanos para Pesquisa Inovao e Competitividade Nacional de Atividades Espaciais (Pnae) Nacional de Atividades Nucleares Promoo da Pesquisa e do Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico Sociedade da Informao Desenvolvimento Tecnolgico no Setor de Energia Ecincia Energtica Energia Alternativa Renovvel Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico nas reas de Petrleo e Gs Natural Reno de Petrleo Desenvolvimento da Floricultura (Profruta) Desenvolvimento da Horticultura Pesquisa e Desenvolvimento para a Competitividade e Sustentabilidade do Agronegcio Pesquisa e Desenvolvimento Agropecurio e Agroindustrial para o Insero Social Apoio ao desenvolvimento do Setor Agropecurio Arranjos Produtivos Locais Comrcio Eletrnico Competitividade das Cadeias Produtivas Propriedade Intelectual Metrologia e Qualidade Industrial Antrtico Brasileiro (Proantar) Tecnologia de Uso Aeroespacial Tecnologia de Uso Naval Tecnologia de Uso Terrestre Produo de Material Blico Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade Inovao Tecnolgica em Telecomunicaes Cooperao Cientca, Tcnica e Tecnolgica Internacional

MME

476 1.046 1.044 480 288

Mapa

354 369 1.156 1.161 6.003

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MDIC

1.015 8.021 812 393 390 472 627 629 642 647 1.201 8.025 684

MD

Parte MC MRE

Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados obtidos no Sigplan.

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Nesse universo, importante identificar os rgos que respondem pela maior parcela de aes de poltica pblica de incentivo cincia e ao desenvolvimento tecnolgico. Sobre esse aspecto, ver a Tabela 1, a seguir.

TABELA 1 Distribuio dos programas selecionados PPA 2004 e PPA 2005


rgo responsvel
MCT MME Mapa MD MDIC MC MS MRE Total

N de programas
10 5 5 5 5 1 1 1 33

%
30,30 15,15 15,15 15,15 15,15 3,03 3,03 3,03 100,00

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Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados obtidos no Sigplan.

Como seria de esperar, o MCT detm o maior nmero (30%) dos programas selecionados para esta pesquisa. Ao mesmo tempo, evidente a importncia de ministrios que poderiam ser chamados de infra-estruturais, ou mesmo de estratgicos, em qualquer sociedade moderna, a saber: Mapa (alimentos e matriasprimas), MME (gerao e suprimento de energia), e MD (defesa geogrfica e controle de fronteiras). Cada um desses rgos responde por 15,2% dos programas de interesse e, em conjunto, agregam mais de 45% dos programas de poltica pblica de incentivo cincia e ao desenvolvimento tecnolgico no contexto do PPA. Outro ministrio ao qual correspondem 15,2% dos programas selecionados o MDIC. Esse um resultado interessante da pesquisa, na medida em que se trata, primeira vista, de um ministrio de aes-meio. Portanto, eis aqui um ponto a ser mais bem apreciado, conforme se ver em tpico posterior deste estudo.

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Far-se-, adiante, um detalhamento especfico sobre a articulao que h ou falta entre os diversos programas de cada um desses cinco ministrios, sobretudo; assim como do desenho mais ou menos bem definido e organizado dos rgos envolvidos com cada programa, os quais se vem submetidos a um mesmo ministrio. Esse um aspecto importante para a eficincia dos respectivos gastos pblicos, bem como para o ganho de sinergia entre as aes sob uma mesma coordenao ministerial, o que tende a ser decisivo para a continuidade e a efetividade de cada programa levado a campo. Alm disso, h ministrios, como o MC, o MRE e o MS, que se responsabilizam por somente um dos programas aqui considerados de interesse. Cada um desses trs casos ser tambm objeto de apreciao individual, por conter especificidades que podem ser bastante significativas em meio s polticas pblicas de fomento cincia e ao desenvolvimento tecnolgico. 5.2 Avaliao de Programas, por Ministrios Esta etapa do trabalho reporta anlise dos programas por rgo coordenador, e focaliza os seguintes aspectos dos programas: objetivos, pblico-alvo, metas financeiras e desempenho de gastos, nos anos de execuo de 2004 e de 2005. 5.2.1 Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Primordialmente, os programas e as aes do MCT visam a propiciar avanos nas polticas Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior do governo federal, promovendo, para tanto, o aumento da competitividade e uma maior insero do Pas no mercado internacional. Por isso esse ministrio procurou formatar programas que fossem capazes de incentivar a inovao tecnolgica nas cadeias produtivas, assim como o desenvolvimento de produtos e de processos biotecnolgicos: etapas necessrias para a aplicao de tcnicas de incremento produtividade, ao emprego e renda. Simultaneamente, definiu um outro foco para reas de pesquisa e de conhecimento de ponta, como as de biotecnologia e de nanotecnologia, capazes de promoverem uma revoluo tecnolgica em produtos e em processos produtivos. Especificamente, os objetivos orientadores da atuao desse ministrio, expressos no PPA 2003-2007, so os seguintes: consolidar, aperfeioar e modernizar o Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, expandindo a base cientfica e tecnolgica nacional; criar um ambiente favorvel inovao no Pas, estimulando o setor empresarial a investir em atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovao;
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integrar todas as regies e setores ao esforo nacional de capacitao para Cincia, Tecnologia e Inovao; e desenvolver uma base ampla de apoio e envolvimento da sociedade na Poltica Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao. Em 2004, esses objetivos foram consagrados pela aprovao de Lei de Inovao, cujo escopo o incentivo s empresas que apoiarem e investirem em atividades de pesquisa e de desenvolvimento tecnolgico, bem como no desenvolvimento e na aplicao de um novo modelo de gesto para os Fundos Setoriais ainda o principal instrumento de apoio para cincia, tecnologia e inovao (CT&I). Tambm em 2004 foi implantada a Rede de Pesquisas em Proteoma, alm de ter sido fortalecido o Centro de Biologia Molecular Estrutural do Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron (LNLS), com vistas em gerar conhecimento na produo de frmacos e na agroindstria, entre outras aplicaes biotecnolgicas. Merecem destaque, ainda, os seguintes aspectos relacionados gesto em CT&I: (i) formao de redes que colocaram centros de pesquisas de todas as regies do Pas num mesmo nvel; (ii) formao de redes regionais que estenderam as atividades de pesquisa com foco nas necessidades especficas de cada regio; e (iii) apoio a projetos de parceria, com o aspecto inovador do envolvimento do governo federal com os governos estaduais, por meio de suas secretarias estaduais de C&T e/ou s Fundaes de Apoio Pesquisa (FAPs) locais. Tanto a carncia de conhecimento cientfico e tecnolgico principalmente nas regies menos desenvolvidas como a insuficincia na difuso e no acesso a esses conhecimentos ampliam disparidades e dificuldades regionais e locais para a gerao e difuso do progresso tcnico e o atendimento das demandas sociais. Assim, outra estratgia em construo est na consolidao e na expanso do Sistema Nacional de C&T, para atender s necessidades da base tcnico-cientfica do Pas, ainda no suficientemente adequada no que se refere sua dimenso e ao seu perfil. Embora consistente em relao aos objetivos setoriais, a estrutura programtica para 2005 sofreu algumas alteraes com o propsito de dar maior foco ao planejamento estratgico. Algumas modificaes e atualizaes ainda sero necessrias futuramente, especialmente na elaborao de indicadores mais consistentes, bem como no aperfeioamento das aes com, inclusive, a fuso de algumas delas notadamente no mbito dos fundos setoriais. Nesse sentido, ainda so necessrias adequaes nos atributos dos programas, em especial; nos indicadores; e, no mbito das aes, nos produtos, nas unidade de medidas e nas metas fsicas.

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No mbito do MCT, a promoo do desenvolvimento cientfico e tecnolgico brasileiro implementada por suas unidades de pesquisa e organizaes sociais, tanto quanto por suas duas agncias de fomento: a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), que tm como misso (i) executar pesquisas cientficas e tecnolgicas; (ii) recuperar e modernizar a infra-estrutura fsica das instituies e seus laboratrios; e (iii) promover o fomento pesquisa e a formao de recursos humanos qualificados para o desenvolvimento da cincia, da tecnologia e da inovao. Em 2005, foram concludos projetos do Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznica (Prodes) e do Sistema Deteco de Desmatamento em Tempo Real (Deter), os dois voltados para o monitoramento da Amaznia, e ambos operados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). Houve tambm nesse mesmo ano um avano com a regulamentao da Lei n 11.105, de 24 de maro de 2005, a chamada Lei de Biossegurana, que fixa os parmetros de ao, as normas de segurana e os mecanismos de fiscalizao sobre a construo, o cultivo, a produo, a manipulao, o transporte, a transferncia, a importao, a exportao, o armazenamento, a pesquisa, a comercializao, o consumo, a liberao e o descarte, no meio ambiente, de organismos geneticamente modificados. Inicia-se, ainda em 2005, a estruturao de um novo modelo de gesto dos fundos setoriais, o que possibilitou o direcionamento de cerca de 60% dos novos recursos para a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), a qual busca capacitar e mobilizar a base cientfica e tecnolgica nacional com vistas em promover a inovao. Alm disso, foram acrescentados os crditos reembolsveis gerenciados pela Finep, para fomentar atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D). A execuo dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), compostos, fundamentalmente, por recursos dos fundos setoriais, aumentou de R$ 343 milhes, em 2002, para R$ 628 milhes em 2004, atingindo R$ 800 milhes em 2005. A concesso de crdito para projetos de inovao em empresas totalizou, em 2005, R$ 650 milhes em recursos reembolsveis, 80% dos quais se destinaram a projetos prioritrios estabelecidos pela PITCE. No binio 2004-2005, os gastos com programas do MCT, especificamente voltados para o desenvolvimento da cincia, da tecnologia e da inovao foram os seguintes (ver Tabela 2):
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2004 Programa Previsto (em R$)


46.096.014 21.766.846 81.055.777 8.865.696 552.136.539 510.837.222

2005 % de execuo
58,70 92,50 73,10 98,30 99,90 98,60

Realizado (em R$)


27.042.497 20.129.833 59.219.407 8.716.773 551.798.756 503.465.416

Previsto (em R$)


70.738.944 158.130.898 141.993.178 13.217.929 631.511.760 772.379.593

Realizado % de (em R$) execuo


63.659.599 97.775.030 122.000.651 12.075.714 631.552.030 758.775.988 90,00 61,80 85,90 91,40 100,00 98,20

Biotecnologia Cincia e Tecnologia para Incluso Social Cincia, Natureza e Sociedade Desenvolvimento da Nanocincia e da Nanotecnologia Formao e Capacitao de Recursos Humanos para Pesquisa Inovao e Competitividade Nacional de Atividades Espaciais (Pnae) Nacional de Atividades Nucleares

193.575.851 658.143.472

174.598.160 590.198.991 326.484.919 66.198.348 2.327.853.099

90,20 89,70 95,20 97,70 93,74%

279.291.703 997.891.944 467.873.582 112.801.648 3.645.831.179

273.260.108 768.865.925 437.033.645 103.444.872 3.268.443.562

97,80 77,00 93,40 91,70 89,60%

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Promoo da Pesquisa e do Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico 343.070.196 Sociedade da Informao Soma 67.779.191 2.483.326.804

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

A execuo oramentria nos dois anos aqui considerados foi bastante satisfatria: 94% dos recursos previstos em 2004, e cerca de 90% em 2005: um pouco menos mas ainda num patamar alto. Mais significativo, porm, foi o incremento do gastos previstos e realizados: mais de 40% entre 2004 e 2005. Alguns programas tiveram maiores recursos consignados, os quais mais que duplicaram as aplicaes: Cincia e Tecnologia para Incluso Social: aumento de 386%; Biotecnologia: aumento de 135%; e Cincia, Natureza e Sociedade: aumento de 106%.

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Um outro conjunto de programas teve crescimento de 50% a 60%; so eles: Nacional de Atividades Espaciais (Pnae), +57%; Sociedade da Informao, +56%; e Inovao e Competitividade com +51%. O Programa Promoo da Pesquisa e do Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e Nacional de Atividades Nucleares teve acrscimo da ordem de 30%. Finalmente, o de menor crescimento, mas, ainda assim, com ndice superior ao da inflao do perodo, foi o Programa de Formao e Capacitao de Recursos Humanos para Pesquisa. Em 2004, o Programa de Biotecnologia foi o que menos aplicou os recursos previstos, menos de 60%. Todavia, no ano seguinte ele executou 90% do oramento aprovado. Ademais, comparado ao aplicado em 2005 o montante de 2004 foi bastante incrementado, tendo passado de R$ 27,0 milhes (valores reais) para R$ 63,7 milhes, ou seja: aumentou 1,35 vezes, o que expressa a importncia crescente dessa rea de pesquisa por seus possveis resultados. Vistos por outro ngulo, os dados revelam que dois programas consumiram quase 50% do total dos gastos do MCT em programas finalsticos, a saber: o Programa Nacional de Atividades Nucleares e o Programa de Inovao e Competitividade, cada um com cerca de 24% do total, como mostra a Tabela 3 a seguir.

TABELA 3 Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT): % dos gastos realizados em 2004 e 2005, por programa nalstico, em relao ao total de cada ano
Programa
Biotecnologia Cincia e Tecnologia para Incluso Social Cincia, Natureza e Sociedade Desenvolvimento da Nanocincia e da Nanotecnologia Formao e Capacitao de Recursos Humanos para Pesquisa Inovao e Competitividade Nacional de Atividades Espaciais (Pnae) Nacional de Atividades Nucleares Promoo da Pesquisa e do Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico Sociedade da Informao Soma

% total gastos em 2004


1,16 0,86 2,54 0,37 23,70 21,63 7,50 25,35

% total gastos em 2005


1,95 2,99 3,73 0,37 19,32 23,22 8,36 23,52

121

14,03 2,84 100,00

13,37 3,16 100,00

Fonte: Brasil (2005).

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Outro ponto ressaltado pela tabela anterior refere-se aos modestos recursos consignados para programas que atuam na fronteira do conhecimento e na criao de tecnologias: Biotecnologia e Desenvolvimento da Nanocincia e da Nanotecnologia. Tambm aquinhoados com recursos modestos destacam-se os programas Cincia, Natureza e Sociedade; Sociedade da Informao; e Cincia e Tecnologia para Incluso Social, cada um deles com menos de 4% do total. 5.2.2 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) Os cinco programas do Mapa5 que se enquadram no contexto desse estudo foram: Desenvolvimento da Fruticultura (Profruta); Desenvolvimento da Horticultura; Pesquisa e Desenvolvimento para a Competitividade e Sustentabilidade do Agronegcio; Pesquisa e Desenvolvimento Agropecurio e Agroindustrial para a Insero Social; e Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecurio6. Alm de vrias entidades vinculadas tanto ao Mapa (como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa, e a Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo Ceagesp); quanto ao MMA; ao MS (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa); ao MCT (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Cnpq); e ao MDIC (Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Inmetro); o Profuta envolve universidades e institutos de pesquisa, e o Servio Nacional de Apoio s Micros e Pequenas Empresas (Sebrae) entre outras instituies. O programa envolve diversas Unidades da Federao, mais especificamente os estados de Pernambuco, de Roraima, do Piau, do Rio Grande do Sul e o Distrito Federal. Em termos de gargalos de funcionamento so evidentes os problemas de fluxo descontnuo de recursos: atraso na liberao de oramento, recursos oramentrios insuficientes e necessidade de melhores condies materiais e de qualificao do recurso humano (inclusive para elaborao dos contratos de convnios com terceiras instituies) envolvido nas respectivas aes de implementao. Como principais resultados do programa destacam-se a articulao entre diversas instituies privadas e pblicas no contexto do programa, e diversas aes para a implantao do Sistema Integrado de Produo de Frutas. Por estender-se por vrias Unidades da Federao (como Alagoas, Paraba, Gois, So Paulo, Piau e Cear), para implementar suas aes o Programa
Dos programas aqui analisados, tanto no caso daqueles de responsabilidade do Mapa quanto do MDIC cabem dois comentrios adicionais: (i) a maioria deles reconhece a necessidade de adequao das metas fsicas ao verdadeiro objetivo da ao; e, (ii) de um modo geral, no que se refere a mecanismos de controle social todos eles podem e devem ser aperfeioados, particularmente quando se trata de questes de carter demasiadamente tcnico muitas vezes de difcil compreenso pelo pblico. Grande parte das aes governamentais de C&T contm essas limitaes. 6 Tanto no caso dos programas do Mapa como do MDIC, as unidades de medida para avaliao das metas fsicas no so comparveis entre os programas (nos ministrios, ou entre eles), e, portanto, precisam ser remodeladas em muitos casos.
5

122

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

Desenvolvimento da Horticultura utiliza-se de instituies estaduais e municipais variadas, tais como o Instituto Agropolos (CE) e diversas secretarias estaduais de agricultura, sobretudo na Regio Nordeste. Esse programa possui dois gargalos principais, a saber: atraso na liberao dos recursos oramentrios consubstanciando fluxos oramentrios descontnuos, e dificuldades na celebrao de convnios. Paralelamente, a avaliao dele considera a adequao dos recursos materiais e de infra-estrutura disponveis ao programa para as aes de implementao em campo, o que deve ter contribudo para ela ter sido positiva quanto aos seus resultados, em que pesem as restries supracitadas. O Programa de Pesquisa e Desenvolvimento para a Competitividade e a Sustentabilidade do Agronegcio no explicita uma concentrao geogrfica de suas atividades, mas sinaliza problemas de implementao similares aos dos dois programas precedentes, isto , insuficincia de recursos oramentrios executados, sobretudo por conta de atraso e da descontinuidade na liberao, o que torna invivel o cumprimento das metas fsicas previstas. No obstante, os recursos materiais e de infra-estrutura disponveis para as aes de implementao foram tidos como adequados, e resultados7 mais promissores poderiam ter sido atingidos se sanados os problemas elencados no pargrafo anterior. J no caso do Programa Pesquisa e Desenvolvimento Agropecurio e Agroindustrial para a Insero Social, as aes concentraram-se sobretudo no Semi-rido do Nordeste e na Regio Norte. Como dificuldades centrais para a implementao das aes previstas foram citados, mais uma vez, os recursos oramentrios insuficientes em razo da descontinuidade do fluxo de recursos oramentrios e do atraso na liberao dos valores previstos. Sob esse aspecto, tal como para os demais programas da pasta de Agricultura, Pecuria e Abastecimento preciso dizer que a tempestividade dos recursos planejados fundamental para o alcance das metas fsicas, uma vez que os processos biolgicos tm prazo no oramentrio ou civil de realizao, e no se submetem ao cronograma praticado nas regras do contingenciamento oramentrio.
A ttulo de exemplo, alguns dos resultados alcanados no contexto desse programa foram: biotcnicas de reproduo assistida visando multiplicao animal e produo de animais transgnicos, bem como a expresso de protenas heterlogas em plantas (ao 4.676); uso da densitometria para monitorar a densidade de minerais dos ossos em poedeiras (ao 4.678); processamento de imagens obtidas com cmara digital, para determinao de frao vegetal em parcelas de cana-de-acar (ao 4.674); caracterizao e modelagem do funcionamento dos sistemas de cultivo em plantio direto com coberturas vegetais (ao 4.668); caracterizao da dinmica de carbono e gases de efeito estufa em sistemas brasileiros de produo agropecuria, orestal e agroorestal (ao 4.680); processo de concentrao do suco de maracuj por osmose reversa, sem prejuzo nutricional (ao 4.672); e indicao de espcies que proporcionam boa cobertura vegetal do solo, as quais so tambm resistentes a baixas temperaturas de regies montanhosas (ao 4.670).
7

123

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

Mesmo sob tais circunstncias destacam-se, entre outros, alguns resultados positivos do programa: estruturao de uma rede de transferncia de tecnologias para o apoio agricultura familiar no Semi-rido; avaliao e validao de gentipos de mandioca para consumo in natura na Regio Norte; desenvolvimento de tecnologias para a melhoria dos sistemas de produo da agricultura familiar com base no manejo de capoeiras na Amaznia, com nfase em alternativas pertinentes ao uso do fogo; e desenvolvimento de um sistema de criao de aves e ovos orgnicos com menos colesterol. Uma caracterstica desse programa, a ser ressaltada, a importante participao de parceiros, em especfico da Embrapa. Por fim, o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecurio aplica-se a todo o territrio nacional, com rebates em municpios de, praticamente, todas as Unidades da Federao, e com recursos para diversas culturas agrcolas. No que se refere operacionalizao das aes8, deve-se ressaltar a realizao de convnios com a Caixa Econmica Federal (CEF). Nesse programa, os principais gargalos detectados foram: falta de coordenao e de acompanhamento dos executores, por conta de insuficincia de pessoal tcnico nas delegacias federais de agricultura para superviso das atividades de campo; insuficincia de recursos oramentrios executados, por conta da descontinuidade e do atraso de liberao; atraso na liberao de recursos; oramento financeiro comprometido pela incidncia de restos a pagar; dificuldades na celebrao de convnios9, e quantidade e qualificao inadequadas de recursos humanos nas equipes gerencial e executora. Por outro lado, os recursos materiais e de infraestrutura disponveis foram tidos como adequados. Em contrapartida, alguns aspectos positivos resultantes desse programa foram a assinatura de convnios de atuao conjunta com instituies da sociedade civil (sindicatos, associaes, e cooperativas), bem como a implementao, pelo Mapa, de convnios para o esclarecimento de dvidas dos convenentes via superintendncias regionais do ministrio. Os dados da Tabela 4, a seguir, ilustram os valores previstos e realizados, nesses programas, nos anos sob anlise. Em 2004, os programas do Mapa com melhor nvel de realizao dos recursos previstos foram Pesquisa e Desenvolvimento para a Competitividade e Sustentabilidade do Agronegcio (92,85%) e Desenvolvimento da Horticultura (84,08%).

124

Apoio aos projetos em mbito municipal: mecanizao de patrulhamento; mquinas e implementos agrcolas; rede eltrica rural; e abertura de estradas para escoamento da produo (logstica). 9 Como exemplo, em 2005 parte da liberao dos recursos ocorreu somente em dezembro.
8

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2004 Programa Previsto (em R$)


20.787.344 2.102.632

2005(2) % de execuo
70,02 84,08

Realizado (em R$)


14.555.418 1.767.799

Previsto (em R$)


18.865.130 2.796.597

Realizado % de (em R$) execuo


16.580.896 1.856.541 87,89 66,39

Desenvolvimento da Fruticultura (Profruta) Desenvolvimento da Horticultura Pesquisa e Desenvolvimento para a Competitividade e Sustentabilidade do Agronegcio Pesquisa e Desenvolvimento Agropecurio E Agroindustrial para a Insero Social Apoio ao Desenvolvimento Do Setor Agropecurio Soma

136.678.537

126.899.768

92,85

155.056.068

150.376.527

96,98

18.382.320 111.202.678 289.153.511

13.603.393 66.478.958 223.305.337

74,00 59,78 77,23

18.701.297 321.884.369 517.303.461

18.398.359 200.130.299 387.342.622

98,38 62,17 74,88

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232). 2 Inclui RAP (restos a pagar).

125

TABELA 5 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa): % dos gastos realizados em 2004 e 2005, por programa nalstico, em relao ao total de cada ano
Programa
Desenvolvimento da Fruticultura (Profruta) Desenvolvimento da Horticultura Pesquisa e Desenvolvimento para a Competitividade e Sustentabilidade do Agronegcio Pesquisa e Desenvolvimento Agropecurio e Agroindustrial para a Insero Social Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecurio Soma

% total gastos em 2004


6,52 0,79 56,83 6,09 29,77 100

% total gastos em 2005


4,28 0,48 38,82 4,75 51,67 100

Fonte: (Brasil, 2005).

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Trs quartos dos recursos previstos para os programas de interesse nesse ministrio foram aplicados nas respectivas aes, conquanto o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecurio tenha realizado um percentual menor, em torno de 60%, de seus recursos previstos. J em 2005, os dois programas com melhor nvel de realizao foram Pesquisa e Desenvolvimento Agropecurio e Agroindustrial para a Insero Social (98,38%) e, novamente, Pesquisa e Desenvolvimento para a Competitividade e Sustentabilidade do Agronegcio (96,98%%). Em termos agregados, houve uma pequena reduo no aproveitamento dos recursos disponveis para esses cinco programas do Mapa, de 77,23% para 74,88%, mas ainda bastante prximo dos de uso dos recursos previstos. A anlise dos recursos disponveis e realizados mostra crescimento na passagem de 2004 para 2005. Entre esses dois anos, o volume agregado de recursos previstos cresceu 79%. Houve movimentos similares no respeitante a valores realizados, ou seja, crescimento de 74% (ver Tabela 5). Quanto distribuio dos gastos, nota-se uma grande concentrao de recursos no Programas Pesquisa e Desenvolvimento para a Competitividade, assim como no Programa Sustentabilidade do Agronegcio e Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecurio, os quais responderam por 86,60% (2004) e 90,49% (2005) dos recursos gastos pelos cinco programas selecionados nesse ministrio. Sob esse aspecto, interessante notar o substancial crescimento de gastos do Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecurio, que chegou a responder por mais da metade do total de gastos em 2005. 5.2.3 Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MIDC) O MDIC detm cinco programas que tambm se enquadram no contexto deste estudo, quais sejam: Arranjos Produtivos Locais; Comrcio Eletrnico; Competitividade das Cadeias Produtivas; Propriedade Intelectual; e Metrologia e Qualidade Industrial. O Programa Arranjos Produtivos Locais agrega tambm outras instituies alm do MDIC, a saber: o Sebrae, o Ipea e fundaes universitrias, como a

126

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Fundao Universidade Caxias do Sul. Alm disso, esse programa possui certa abrangncia geogrfica e aes em Pernambuco, Bahia, Distrito Federal, Gois, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, Paran e Par, via instituies governamentais e no-governamentais. Esse programa se defronta, talvez por sua capilaridade geogrfica, com quase todos os gargalos at ento identificados: descontinuidade no repasse de recursos oramentrios; atraso na liberao deles; trmite lento para a celebrao de convnios (burocracia)10; quantidade inadequada de recursos humanos na equipe gerencial; e insuficincia de recursos materiais nas equipes executoras. Nesse cenrio, registrou-se um atraso no cumprimento integral das metas previstas e, dos 11 APLs pilotos, somente 3 arranjos (Madeira e Mveis de Paragominas, PA; Mveis de Ub, MG; e Bons de Apucarana, PR) concluram todo o processo estabelecido na metodologia de atuao integrada. O Programa Comrcio Eletrnico envolveu entidades da sociedade civil, tais como o Frum da Microempresa e Empresas de Pequeno Porte, a Sociedade Softex, a Cmara de Comrcio Eletrnico e a Sociedade Brisa, isso sem especificar a concentrao regional. Alm disso, sofreu restries de implementao similares quelas experimentadas pelo Programa Arranjos Produtivos Locais, sobretudo no tocante a contingenciamento oramentrio e a dificuldades para a celebrao de convnios. No que se refere a resultados, proporcionou a implantao de diversos telecentros, inclusive em novas reas e com novas parcerias, alm de possibilitar estmulo e desenvolvimento do comrcio eletrnico em mbito nacional. Somente em 2005 foram habilitados mais de 1.600 telecentros, identificando-se um grande potencial de aproveitamento ainda a ser explorado11. J o Programa Competitividade das Cadeias Produtivas, esse trouxe consigo o envolvimento do MCT, do Mapa e do MS; de entidades do setor empresarial; alm do envolvimento do prprio MDIC, com aes referentes sobretudo abrangncia nacional. Tambm nesse programa os principais problemas para implementao e operacionalizao das aes foram o contingenciamento oramentrio, o atraso e a descontinuidade na liberao dos recursos, assim como a exposio, por parte de questes legais, da necessidade de equipe mais bem qualificada para o desempenho de atividades burocrticas, em especial aquelas concernentes realizao de
Associado tambm falta de equipe especializada para a celebrao e a gesto de contratos. Conforme descrito na prpria plataforma do Sigplan: No obstante a insucincia da execuo oramentria, o Programa de Comrcio Eletrnico em geral continuou a evoluir satisfatoriamente, o que demonstra cabalmente a posio que o Brasil ocupa no mundo em termos de comrcio eletrnico.
10 11

127

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

contratos, convnios e licitaes12. Quanto a peculiaridades, esse programa apresentou algumas que devem ser destacadas. Trata-se de um programa, por assim dizer, complementar ao Programa de Arranjos Produtivos Locais. O seu formato contempla os chamados Fruns de Competitividade: mbito do programa que funciona como instrumento para a articulao de parcerias entre os setores pblico e privado. Um terceiro ponto a ressaltar so os inmeros resultados por segmento/setor, inclusive materializados, por modificaes na legislao que regula a respectiva produo13. O quarto programa de interesse no mbito do MDIC o Programa Metrologia e Qualidade Industrial. Esse programa apresenta grande interface institucional entre ministrios, congrega articulaes com o Mapa, o MMA, o MTE, o Ministrio da Justia e o Ministrio da Fazenda, alm de contemplar convnios do Inmetro com universidades, tal como a Universidade Federal Fluminense (UFF). Cumpre destacar, nesse ponto, que o Inmetro desempenha um papel central de articulao e de implementao desse programa. Isso posto, registra-se que, de um modo geral, os maiores gargalos encontrados nesse programa foram: a necessidade de estreitar parcerias com os agentes reguladores e o setor privado; insuficincia dos recursos oramentrios executados, descontinuidade do fluxo de recursos, e dificuldades de realizao de licitaes. Especificamente quanto ao funcionamento do Inmetro, h vrios problemas a serem enfrentados, ou seja: a ampliao do laboratrio de metrologia qumica14, a premente melhoria e atualizao da frota de veculos para a execuo de trabalhos de campo; o esvaziamento do quadro de pessoal por conta dos salrios no competitivos e de aposentadorias, bem como a insuficiente qualificao dos recursos humanos da equipe gerencial15. Se, no caso do Programa Metrologia e Qualidade Industrial o Inmetro exerce um papel importante, no caso do Programa Propriedade Intelectual a funo-chave cabe ao Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi)16. As principais dificuldades enfrentadas por esse programa no cumprimento de suas metas so similares quelas levantadas no caso dos quatro programas anteriores, com o acrscimo de algumas especficas ao funcionamento do Inpi, a saber: esse instituto no est ainda organizado em centros de custo; no possui um
A natureza descentralizada de execuo do programa exige celeridade e condio de monitoramento dos convnios celebrados. 13 Os Fruns de Competitividade procuram reforar a articulao (com agentes privados) de instrumentos de poltica industrial j existentes. 14 Em alguns casos, as prprias instalaes fsicas no so adequadas para acomodar a fora de trabalho do Inmetro. 15 Como descrito na plataforma do Sigplan: A maioria dos gerentes no tem perl gerencial. So pessoas que se destacaram tecnicamente. 16 Esse instituto est tambm em contato com outras unidades da esfera governamental, como a Anvisa, no caso do julgamento de patentes de produtos farmacuticos.
12

128

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

histrico de capacitao gerencial; seu objeto de trabalho de elevada complexidade (qualificao e mensurao), o que demanda uma constante qualificao e maior valorizao dos tcnicos, com o friso de se manter o quadro de pessoal nas equipes gerencial e executora, visto tratar-se de uma mo-de-obra de demorada formao e de rara especializao; e, por fim, a situao de deteriorao em que se encontram as instalaes fsicas do edifcio do Inpi, que, alis, torna vulnervel a manuteno de registros j feitos pelo rgo. Em relao aos resultados apontados pelo programa, podem ser citados os indicadores absolutos das aes de: Concesses de patentes, Disseminao de informaes tecnolgicas, e Registro de programas de computadores. As Tabelas 6 e 7, a seguir, apresentam um maior detalhamento dos valores previstos e realizados em tais programas nos exerccios de 2004 e 2005.

2004 Programa Previsto (em R$) Realizado (em R$) % de execuo Previsto (em R$)

2005(2) Realizado (em R$) % de execuo

129
Arranjos Produtivos Locais 54.603.974 3.298.549 6,04 50.454.930 40.973.692 81,21

Comrcio Eletrnico

6.580.080

627.741

9,54

2.871.306

1.714.114

59,70

Competitividade das Cadeias Produtivas

6.037.991.540

1.802.301

0,03

18.750.654.388

3.287.725.897

17,53

Propriedade Intelectual

113.835.434

73.962.633

64,97

104.282.679

76.210.738

73,08

Metrologia e Qualidade Industrial

313.450.321

281.014.930

89,65

322.964.482

309.420.848

95,81

Soma

6.526.461.349

360.706.153

5,53

19.231.227.785

3.716.045.289

19,32

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232). 2 Inclui RAP (restos a pagar).

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Em 2004, os programas do MDIC, selecionados, mostraram baixo nvel de realizao, exceo do Programa Metrologia e Qualidade Industrial (89,65%) e, em menor escala, do Programa Propriedade Intelectual (64,97%). No ano seguinte, esse perfil de aproveitamento melhorou bastante, sobretudo pelo desempenho do Programa Arranjos Produtivos Locais (81,21%, em 2005, contra 6,04% em 2004). Todavia, em termos agregados, o percentual de realizao foi somente de 19,32%, por conta do grande volume de recursos disponveis para o Programa Competitividade das Cadeias Produtivas17, que utilizou apenas 17,53% dos recursos previstos em suas aes/atividades. Em termos de distribuio de gastos dos programas avaliados do MDIC observou-se uma grande disparidade de perfil entre 2004 e 2005. No primeiro ano, mais de 98% dos gastos agregados couberam ao programa de Propriedade Intelectual e ao de Metrologia e Qualidade Industrial, em especial a este ltimo. J em 2005, o Programa Competitividade das Cadeias Produtivas respondeu por 88,5% do total de gastos dos cinco programas avaliados.

130

TABELA 7 Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC): % dos gastos realizados em 2004 e 2005, por programa nalstico, em relao ao total de cada ano
Programa % total gastos em 2004
0,91

% total gastos em 2005


1,10

Arranjos Produtivos Locais

Comrcio Eletrnico

0,17

0,05

Competitividade das Cadeias Produtivas

0,50

88,47

Propriedade Intelectual

20,50

2,05

Metrologia e Qualidade Industrial

77,91

8,33

Soma

100

100

Fonte: Brasil (2005).

17

Em 2005, a ao Financiamento de LP para cadeias produtivas do Pas suplantou o previsto em 523%.

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5.2.4 Ministrio da Defesa (MD) Dando continuidade ao estabelecido em perodos anteriores, a programao do MD foi elaborada visando aos objetivos gerais de garantir a Defesa Nacional como fator de consolidao da democracia e do desenvolvimento, bem como ampliar a capacitao da inovao no Pas, alm da busca de reduo da dependncia externa em C&T. A principal estratgia de atuao desse ministrio engloba parcerias com universidades e centros de pesquisas. Para tanto, o MD organizou sua programao em razo dos seguintes programas: a) Programa Antrtico Brasileiro (Proantar) cujo objetivo a realizao de pesquisa cientfica diversificada e de alta qualidade na Regio Antrtica, buscando compreender os fenmenos ali ocorrentes, os quais surtam impactos globais, e, especialmente, impactos sobre o territrio brasileiro. As atividades desenvolvidas no Continente Antrtico tambm garantem a participao do Pas no processo de deciso sobre aquela regio. b) Programa de Tecnologia de Uso Aeroespacial visa, prioritariamente, capacitao tecnolgica da Aeronutica e da indstria aeroespacial brasileira. Os principais interessados nos resultados desse programa so a Fora Area Brasileira (FAB), demais foras singulares, comunidade cientfica e indstria aeroespacial. c) Programa de Tecnologia de Uso Terrestre destina-se a pesquisar, desenvolver e avaliar material de interesse do Exrcito e das demais foras singulares, basicamente para o Exrcito Brasileiro e demais utilizadores nacionais de tecnologia militar, e a estimular parcerias com rgos civis de pesquisa. d) Programa de Tecnologia de Uso Naval tem como finalidade central desenvolver e implementar tecnologias e infra-estrutura cientfica no mbito da Marinha do Brasil, as quais possibilitem o desenvolvimento do Poder Naval. Embora desenvolvido e prioritariamente direcionado para a Marinha do Brasil, esse programa deve tambm contemplar outros usurios nacionais de produtos de tecnologia nuclear e de engenharia naval. Um de seus focos est no desenvolvimento do projeto e na construo de um reator nuclear para a gerao de energia eltrica, bem como de um submarino que utilize a propulso nuclear; os quais possam dotar a Marinha de sistemas operacionais, gerenciais e de suporte deciso do cumprimento de sua misso constitucional. Prev tambm a atualizao e o aperfeioamento contnuo no que tange a aplicao de tticas de guerra naval. e) Programa de Produo de Material Blico deve permitir s Foras Armadas que se beneficiem de uma base industrial de defesa que minimize, e mesmo elimine, a dependncia externa de materiais estratgicos. Por isso a importncia do desenvolvimento e da ampliao da capacidade de pesquisa da indstria nacional na produo de tecnologia adequada ao setor (satlites e veculos lanadores, msseis, aeronaves, carros de combate, navios e componentes eletrnicos), que
Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

131

buscam minimizar a dependncia externa do Brasil em relao a esses meios. Em 2005, os recursos destinados a esses programas foram, em conjunto, pouco menos de R$ 197,0 milhes, como mostra a Tabela 8 a seguir:

2004 Programa Previsto (em R$)


5.462.668,02 84.561.831,97 84.354.968,43

2005 % de execuo
85,3 107,2 80,3

Realizado (em R$)


4.662.057,54 90.658.460,34 67.696.510,92

Previsto (em R$)


8.565.453,00 76.550.913,00 118.551.727,00

Realizado % de (em R$) execuo


5.022.279,00 67.526.645,00 109.297.706,00 58,6 88,2 92,2

Antrtico Brasileiro (Proantar) Tecnologia de Uso Aeroespacial Tecnologia de Uso Naval Tecnologia de Uso Terrestre Produo de Material Blico

4.690.179,79 668.131,20 179.737.779,42

4.679.192,07 668.131,20 168.364.352,08

99,8 100 93,7

13.429.996,00 1.400.000,00 218.498.089,00

13.423.037,00 1.400.000,00 196.669.667,00

99,9 100,0 90,0

132

Soma

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

A avaliao geral das aes desenvolvidas por esses programas indica problemas comuns que vo da insuficincia de recursos s deficincias dos recursos humanos e de infra-estrutura. Em geral, h tambm o entendimento de que as metas fsicas estabelecidas esto muito aqum do que seria necessrio para que os programas pudessem atingir seus objetivos de modo mais eficaz. Outros fatores que tm prejudicado a execuo de tais programas so o contingenciamento oramentrio e os atrasos na liberao dos recursos oramentrios aprovados. Assim, apesar de o gasto global ser alto conforme mostra a tabela 8 a descontinuidade nas liberaes prejudica o andamento dos programas, sobretudo quando se trata de aes a serem objeto de convnios com outras instituies pblicas e privadas. Logo, as restries que vm afetando a implementao desse conjunto de programas so similares quelas que afetam os outros programas aqui analisados, a saber:

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Contingenciamento oramentrio. A periodicidade de liberao e a indisponibilidade para empenho do total das dotaes oramentrias inviabilizaram o ganho de qualidade no desempenho das aes. Os cortes oramentrios criam dificuldades gerenciais, por exigirem remanejamentos nem sempre possveis, alm de esforos de planejamento para atingir as metas fsicas das aes. Insuficincia de recursos materiais para as equipes executoras. Infra-estrutura inadequada. Atraso na liberao de recursos oramentrios, o qual prejudicou o atendimento de parte das atividades programadas. Portanto, e embora nos anos aqui considerados (2004 e 2005) os resultados alcanados por tais programas tenham ficado prximos do previsto, nem sempre a implementao das aes teve ritmo e intensidade adequados. Restries oramentrias e contingenciamentos constituem as dificuldades mais freqentes a serem enfrentadas na implementao dos projetos. As restries oramentrias afetam diretamente os projetos em execuo, haja vista muitos deles j possurem contratos firmados, cujo descumprimento pode gerar prejuzo de toda sorte, uma vez que isso desagrega o planejamento, gera custos adicionais e compromete o alcance de objetivos traados. 5.2.5 Ministrio das Minas e Energia (MME) A anlise do desempenho dos programas do MME nos anos de 2004 e de 2005 revela resultados bastante diferenciados entre si. Os programas diretamente vinculados ao setor de energia eltrica tiveram desempenhos sofrveis, seja pela relao entre os recursos aprovados e os aplicados, seja pela ocorrncia de dificuldades comuns s de outros setores, notadamente aquelas relativas ao contingenciamento de recursos, irregularidade dos fluxos de liberao, deficincias do quadro tcnico (recursos humanos) e insuficincia de recursos materiais e de infra-estrutura. Programa de Desenvolvimento Tecnolgico no Setor de Energia busca superar a defasagem cientfica e tecnolgica, bem como a ociosidade industrial em reas estratgicas do setor de energia. Nos anos considerados, esse programa apresentou srias dificuldades de implementao, uma delas relacionada ao prprio desenho do programa, o qual contempla aes que, em princpio, nele no caberiam, especificamente a de apoio a projetos de licenciamento e de aproveitamento de minerais para produo de fertilizantes agrcolas que, por sua natureza, no se enquadra no escopo desse programa e inadequada ao seu objetivo.

133

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

Foram tambm observadas dificuldades quanto ao monitoramento das aes implementadas por instituies conveniadas ou parceiras do programa. Como resultado, as metas fsicas alcanadas ficaram aqum do previsto. A avaliao do programa apontou, em 2004, a insuficincia dos recursos em razo do contingenciamento oramentrio e financeiro, o que impossibilitou a realizao de todas as atividades previstas para o ano. As conseqncias disso foram: a reprogramao das atividades durante o exerccio, o que culminou na realizao delas somente no final do ano; bem como a postergao de atividades para o ano de 2005. Outro gargalo foi a dificuldade para celebrao de contratos e de convnios, no tanto por conta das exigncias legais para tanto, mas sobretudo por causa dos adiamentos na liberao dos recursos. Essas mesmas dificuldades ocorreram tambm em 2005. A Tabela 9, a seguir, mostra que os gastos desse programa, em 2004 e em 2005, praticamente equivaleram em valores, mas, entre um ano e o outro, o previsto caiu 20%.

134
Ano

Previsto (em R$)

Realizado (em R$)

% de execuo

2004

36.406.139,07

20.212.570,29

55,52

2005

28.746.061,00

19.552.238,00

68,02

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

Programa Eficincia Energtica objetiva eliminar o desperdcio e o uso ineficiente de energia no Pas, mediante o desenvolvimento de mecanismos capazes de explorar o potencial de conservao de energia. Nessa perspectiva, centra esforos no desenvolvimento de novas tecnologias e de servios mais eficientes para maximizar a disponibilidade de energia. Contudo, tanto em 2004 quanto em 2005 esse programa teve baixssima execuo, conforme mostram os dados da Tabela 10 a seguir:

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

Ano
2004 2005

Previsto (em R$)


211.445.161,32 334.237.595,00

Realizado (em R$)


48.654.847,65 50.215.245,20

% de execuo
23,01 15,02

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

Tanto em 2004 quanto em 2005, somente a ao Implantao de sistemas de racionalizao do uso da energia nas atividades da Petrobras teve execuo financeira, e gastou 70% do montante previsto. Contudo, outras aes desse programa exigiram gastos acima do previsto: (i) a de Desenvolvimento de metodologia e tecnologia, com vistas em eficincia energtica, aponta gastos 2,5 vezes maiores que o previsto; (ii) a de Disseminao de informaes sobre conservao de energia consumiu praticamente o dobro do previsto; e (iii) a Formao, capacitao e treinamento na rea de eficincia energtica consumiu todos os recursos para ela previstos. Embora com recursos previstos, outras aes ou no tiveram execuo oramentria18, ou sua execuo oramentria ficou prxima de zero19. Alm de as aes executadas pela Petrobras terem apresentado os melhores resultados, o cumprimento das metas fsicas das aes por parte do MME ficou abaixo do previsto em decorrncia do contingenciamento oramentrio e financeiro e da aprovao tardia de crdito especial. Ademais, os recursos materiais, humanos (nas reas tcnicas e administrativas, devidamente qualificados) e de infra-estrutura foram insuficientes e, como conseqncia, prejudicaram o acompanhamento e a execuo do programa. Como resultado, as aes coordenadas pelo MME e pela Eletrobrs tiveram baixa execuo. Programa Energia Alternativa Renovvel visa a ampliar a oferta de energia produzida por fontes renovveis, em base auto-sustentvel e com um mnimo de impacto ambiental. Nos anos considerados, ou seja, em 2004 e em 2005, os gastos realizados com esse programa foram quase nulos, conforme mostra a Tabela 11, e, portanto, seus resultados ficaram comprometidos.
Aes sem execuo oramentria: Conservao de energia no setor de transportes (combustvel economizado/ M); Conservao de energia no setor industrial e residencial (combustvel economizado/M); Desenvolvimento de projetos demonstrativos em conservao energtica; e Difuso de informaes e conscientizao dos consumidores e da sociedade sobre uso racional dos derivados do petrleo e do gs natural. 19 Aes cuja execuo oramentria cou prxima de zero: Gesto e administrao do programa (0,35%); Iluminao pblica eciente reluz (0,02%); e Implantao de projetos de ecincia energtica (0,11%).
18

135

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

Ano

Previsto (em R$)


1.641.267.571,70

Realizado (em R$)


8.002.616,36

% de execuo
0,49

2004

2005

3.555.435.105,00

4.299.940,00

0,12

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

136

Alm disso, outras dificuldades contriburam para o fraco desempenho desse programa, especificamente aquelas relativas celebrao de licitaes e de convnios dada a falta de consenso das equipes de coordenao das aes do programa , bem como celebrao de convnios na gerncia aqui por causa da falta de pessoal qualificado nas reas tcnica e administrativa. Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico nas reas de Petrleo e Gs Natural e Programa de Refino de Petrleo Programas de responsabilidade da Petrobras que, por no terem sofrido com limitaes advindas do contingenciamento e do fluxo de liberaes de recursos, cumpriram satisfatoriamente as metas fsicas e financeiras previstas (ver Tabela 12).

Ano

Previsto (em R$)

Realizado (em R$)

% de execuo

2004

623.194.586,50

553.954.663,15

88,89

2005

679.018.676,00

570.152.045,00

83,97

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

O primeiro engloba um conjunto de atividades de pesquisa que visam tanto ao desenvolvimento de tecnologias de processos, produtos e servios para o segmento de petrleo e de gs natural, quanto ao desenvolvimento de processos mais vantajosos de extrao do petrleo em guas profundas. J o segundo programa, esse objetiva garantir o abastecimento interno de combustveis, da ter como foco a ampliao da capacidade de refino nacional e a modernizao das refinarias existentes, com um mnimo de risco ambiental e a maximizao do uso de matria-prima nacional. O Centro de Pesquisas da Petrobras (Cenpes) o rgo encarregado dos projetos de P&D nas reas de petrleo e gs natural. Dessa carteira, alguns projetos tm elevado alcance social, alm de estimularem a gerao de pesquisas e de empregos e contriburem para o aumento da competitividade da empresa no Brasil e no exterior.

Ano
2004 2005

Previsto (em R$)


3.055.050.158,40 2.594.405.081,00

Realizado (em R$)


2.792.033.991,61 2.434.743.579,00

% de execuo
91,39 93,85

137

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

Os valores oramentrios previstos pela Petrobras, na Lei Oramentria Anual (LOA), no tm origem no repasse de recursos da Unio, mas sim na receita gerada pela prpria empresa, ou por ela levantada no mercado financeiro. Por isso, as liberaes ao longo de cada ano no passam pelo contingenciamento e ocorrem em fluxo compatvel com a programao. Ainda assim o programa enfrenta algumas restries, em grande medida decorrentes da insuficincia de recursos materiais para as equipes executoras. As empresas nacionais sobretudo as de projeto de detalhamento e construo, assim como as empresas de montagem tm apresentado algumas dificuldades para atender s demandas quantitativas e qualitativas dos projetos desse programa. Tais problemas tambm vm sendo enfrentados em projetos estruturados, notadamente naqueles derivados do Programa de Mobilizao da Indstria Nacional (Prominp). H poucas possibilidades de atendimento de tais demandas via mercado externo.

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5.2.6 Ministrio das Comunicaes (MC) O Programa Inovao Tecnolgica em Telecomunicaes foi desenhado para fins de pesquisa, desenvolvimento e difuso de inovaes tecnolgicas voltadas para a competitividade de produtos e servios de telecomunicaes. administrado por um conselho gestor integrado por representantes do MC, do MCT, do MDIC, da Anatel, do BNDES e da Finep. Entre 2004 e 2005, a implementao do programa ficou aqum do programado, principalmente em decorrncia do contingenciamento e da irregularidade na liberao dos recursos oramentrios. A Tabela 14, a seguir, mostra que esses fatores fizeram que os dispndios do programa ficassem abaixo do esperado.

Ano

Previsto (em R$)


161.469.221,00 230.244.316,00

Realizado (em R$)


105.155.916,00 131.857.756,00

% de execuo
65,12 57,27

2004

138

2005

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

O contingenciamento sofrido pelo Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel) tem prejudicado a execuo de seus projetos, que tm, majoritariamente, previso de execuo trianual, o que deixa os projetos autorizados pelo conselho gestor dos institutos de pesquisa em grande dificuldade, alm de provocar atraso na execuo deles. Tudo isso acarreta desperdcio dos recursos j repassados, uma vez que os institutos se vem obrigados a rever seus cronogramas em uma tentativa de no perder a equipe de pesquisadores. Tanto o contingenciamento sofrido como a necessidade de direcionar os limites recebidos para executar as duas aes mais relevantes20 e atender os compromissos previamente assumidos impossibilitaram o bom desempenho das demais aes do programa, sobretudo as aes de gesto, de treinamento e de capacitao dos recursos humanos necessrios implementao do programa.
As duas aes mais relevantes so: Fomento pesquisa e desenvolvimento em telecomunicaes na fundao CPQD; e Fomento a projetos de desenvolvimento de tecnologias inovadoras nas telecomunicaes.
20

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

Alm disso, os limites inicialmente estabelecidos na LOA, em 2004 e em 2005, foram extremamente baixos, tendo-se em vista os compromissos assumidos com os projetos que vm sendo executados no mbito do Funttel. Houve srias dificuldades que no permitiram a abertura do oramento da Unio para crditos suplementares, apesar de, no caso do Funttel, isso ser devidamente preconizado e autorizado, conforme trata o inciso XIII, do art. 4, da Seco III, da Lei n 10.837, de 16/01/2004. O limite financeiro anual do MC no tem permitido a execuo dos projetos do Funttel, conforme aprovado por seu conselho gestor. Outras restries enfrentadas pelo programa so as seguintes: (i) dificuldade para celebrar convnios, dada a inadimplncia dos entes; (ii) cancelamento de convnios firmados, em 2004, para projetos da Ao de Fomento a Pesquisa, aps a avaliao da Consultoria Jurdica do MC, sobretudo pelo no cumprimento dos cronogramas acertados; e (iii) insuficincia de pessoal na gerncia do programa, o que impossibilitou o acompanhamento das aes. 5.2.7 Ministrio da Sade (MS) O Programa Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade tem como objetivo desenvolver e fomentar a pesquisa e a inovao tecnolgica no setor de sade, alm de promover sua absoro pelas indstrias, pelos servios de sade e pela sociedade. As aes desse programa so desenvolvidas em vrios institutos, secretarias e fundaes, instituies s quais cabe, a cada uma delas, o monitoramento de suas atividades, de acordo com a periodicidade estabelecida em seus respectivos cronogramas de trabalho. Para tanto, so realizados seminrios e reunies internas e externas com os pesquisadores que possuem projetos financiados, alm de reunies de colegiados e encontros de avaliao. Segundo a avaliao do MS, o programa tem cumprido satisfatoriamente suas metas fsicas e financeiras. O aporte de recursos e a utilizao deles tm ocorrido de acordo com o planejado. Tambm o fluxo das liberaes tem sido adequado s necessidades programadas. Nos anos considerados, os montantes previstos foram aplicados praticamente como mostra a Tabela 15 a seguir:

139

Ano
2004 2005

Previsto (em R$)


271.025.883,57 283.867.334,00

Realizado (em R$)


267.384.339,74 261.607.823,00

% de execuo
98,66 92,16

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

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A nica restrio identificada para esse programa est na dificuldade em celebrar licitaes e contratos; instrumentos esses cujo processamento necessitaria de aperfeioamentos, dado o excesso de procedimentos burocrticos. 5.2.8 Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) A necessidade de ampliar e de qualificar a produo cientfico-tecnolgica nacional levou criao do Programa Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica Internacional, no mbito do MRE, com vistas em aprofundar a cooperao cientfica, tcnica e tecnolgica entre o Brasil e os pases com os quais ele mantm relaes diplomticas. Sua atuao est direcionada tanto para governos de pases parceiros tradicionais como no tradicionais; para a comunidade cientfica, tecnolgica e acadmica nacional e internacional; para instituies de pesquisa e de ensino superior no Pas e no exterior; para o setor empresarial nacional e internacional; bem como para organismos internacionais de interesse estratgico Embora o cumprimento das metas estabelecidas venha sendo sido positivo (ver Tabela 16 a seguir), seus executores demandam por aumento dos recursos orados, para que seja possvel ampliar as aes do programa. Mais de 90% dos recursos previstos foram executados nos anos aqui considerados.
140

Ano
2004 2005

Previsto (em R$)


18.126.523,97 41.699.379,00

Realizado (em R$)


17.385.644,42 38.611.673,00

% de execuo
95,91 92,60

Fonte: Brasil (2005). 1 Valores de 2004 deacionados: IGP-DI dez./2005 (1,01232).

O crescente interesse manifestado, pelos parceiros, em desenvolver atividades de cooperao com o Brasil; bem como a conseqente necessidade de se ampliar a estrutura de apoio para os mecanismos de cooperao em C&T inclusive o sistema de informao em cincia, tecnologia e educao esto na origem da demanda por aumento de recursos para esse programa, cuja estrutura dispe de recursos materiais e humanos adequados e aptos, os quais podem arcar com a ampliao do seu escopo.

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6 CONSIDERAES FINAIS
A maior parte dos programas aqui analisados enfrenta dificuldades de execuo semelhantes. Com poucas excees, todos eles revelam problemas comuns, os quais prejudicam o desempenho previsto. Basicamente, tais dificuldades se resumem no seguinte: insuficincia dos recursos oramentrios executados, descontinuidade dos fluxos de liberao de recursos, contingenciamento oramentrio, e atrasos na liberao de recursos. Essa situao implica o fato de, em cada ano fiscal, ter de se transferir para o seguinte um montante significativo de compromissos financeiros expressos por restos a pagar, que refreiam a capacidade de gastos nos primeiros meses de cada ano. Mas no s isso. H tambm a insuficincia e/ou a inadequao de recursos materiais e de infra-estrutura, alm de carncias quantitativas e qualitativas de recursos humanos, tanto nas equipes gerencias quanto nas executoras. A carncia de recursos afeta o desenvolvimento das atividades de pesquisa, cerceando, com isso, a modernizao de laboratrios, e colocando o Pas em situao de atraso em relao a centros internacionais a ele semelhantes. Tal situao tem sido alegada pelo Inmetro, entre outros rgos, que, por conta da natureza de seu trabalho, necessita de laboratrios de ponta comparveis aos melhores do mundo. Contudo, dada a escassez de recursos a instalao dessa infra-estrutura nem sempre tem sido possvel. As caractersticas territoriais, geopolticas e socioeconmicas brasileiras dificultam o atendimento de necessidades nacionais com o desenvolvimento e a implementao de inovaes em todas as reas. A prioridade que tem sido dada obteno de supervits primrios, aliada s dificuldades de ordem fiscal, tem imposto entraves implementao da programao do governo, os quais nem sempre so contornveis. Diversas reas e programas tm tido o respectivo mbito de atuao reduzido por causa de restries de ordem oramentria como, por exemplo, aquelas que afetam reas como a de telecomunicaes, de levantamento e de prospeco de recursos naturais, de acompanhamento de alteraes no meio ambiente, de vigilncia das fronteiras e de desenvolvimento de cincia, tecnologia e inovao (CT&I). Tais restries provocam impacto tambm sobre o alcance social dos benefcios advindos de tecnologias de todas as reas, em especial daquelas de carter espacial e nuclear, e daquelas relacionadas Regio Amaznica. No que diz respeito Amaznia, algumas caractersticas prprias da regio a colocam como rea estratgica para o desenvolvimento nacional, sobretudo por sua diversidade biolgica, cujos avanos, porm, so ainda modestos. Do ponto de vista do grau de utilizao dos recursos alocados nos diferentes programas, observou-se grande variabilidade de ministrio para ministrio, haja
Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

141

vista cada ministrio possuir capacidade e canais de articulao poltica prprios e diferenciados para defender o seu montante de recursos monetrios no momento de sua distribuio entre o total de programas. Esses elementos no esto necessariamente alinhados capacidade de execuo em campo dos respectivos valores, da a disparidade observada, tanto em 2004 como em 2005, nos percentuais de realizao de gastos frente aos oramentos dos programas, entre os ministrios contemplados na pesquisa. Quanto a esse aspecto, preciso tambm ponderar, ainda, que os programas das pastas ministeriais, e entre elas, possuem objetivos especficos, reas geogrficas de atuao distintas e conexes de parcerias pblicas e privadas muito diferentes nas atividades levadas a campo em cada caso. Na rea nuclear, a atual administrao federal tem buscado negociaes com a Agncia Internacional de Energia Atmica (Aiea), para a aplicao de salvaguardas nucleares e monitoramento da produo de combustvel nuclear na Unidade de Enriquecimento de Urnio da empresa estatal Indstrias Nucleares do Brasil S.A (INB). O MD tem enfatizado, em seus relatrios anuais, que as restries oramentrias afetam diretamente alguns de seus projetos, muitos deles com contratos j firmados, o que causa prejuzos de toda sorte, uma vez que tais procedimentos desagregam o planejamento por gerarem custos adicionais e comprometerem o alcance de objetivos traados. Como enfatiza o relatrio sobre o Programa Tecnologia de Uso Aeroespacial, os escassos recursos disponibilizados acabam sendo pulverizados e destinados basicamente para atender as reas tcnicas, as quais requerem, cada vez mais, servidores altamente especializados e atualizados para a boa consecuo dos grandes projetos de P&D. Esse quadro afeta especialmente o desempenho do Comando da Aeronutica (Comaer), que, entre outras atribuies, deve fiscalizar e normalizar o trfego areo no Pas. No caso dos programas de C&T do Mapa, particularmente, parece haver um papel central exercido pela Embrapa, alm de um aproveitamento da estrutura capilarizada das delegacias estaduais de agricultura vinculadas a esse ministrio. Essas duas parcerias parecem cumprir um papel positivo no desempenho dos programas dessa pasta. Em relao aos programas de C&T do MDIC, pode ser ainda melhorado o uso efetivo dos recursos disponibilizados. Ademais, observa-se que certos programas dependem de melhores condies de operao de rgos especficos, como o Inpi (propriedade intelectual) e o Inmetro (metrologia e qualidade industrial). Constitui fator restritivo tambm o fato de os salrios pagos em muitos rgos executores dos programas de inovao no serem competitivos nem mesmo na prpria administrao pblica, o que dificultada a atrao e a permanncia de

142

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

mo-de-obra qualificada. Em algumas instituies, como o Inpi, por exemplo, os recursos humanos necessrios para fazer frente s exigncias burocrticolegais implicadas na realizao de licitaes so insuficientes, alm de no haver mobilirio nem recursos adequados de informtica, com escassez at mesmo do material de consumo necessrio ao desempenho das atividades, o que se agrava com a insuficincia de pessoal qualificado nas equipes de nvel superior responsveis pelas atividades finalsticas, que, em fins de 2005, estavam compostas por um tero da mo-de-obra necessria. Em face de tais problemas, nos anos considerados grande parte dos programas no atingiu as metas estabelecidas. Contudo, alguns relatrios de avaliao informam que, apesar dos bices oramentrios prejudiciais execuo dos programas, os resultados obtidos foram positivos. Assim, no caso do Programa de Biotecnologia do MCT, por exemplo, o respectivo relatrio de avaliao informa:
Apesar do fluxo de recursos financeiros liberados ter sofrido descontinuidade, prejudicando a execuo do Programa, os resultados obtidos foram positivos graas, principalmente, aos esforos empreendidos pela Coordenao Geral de Biotecnologia e Sade (CGBS) sob a coordenao do MCT e pelo empenho das equipes envolvidas com a execuo do Projeto. Isso incluiu o suporte fornecido pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e pela Financiadora de Estudos e Projetos (Finep).

Tambm impactam a execuo dos programas as mudanas no ordenamento poltico dos rgos governamentais, assim como as mudanas na gesto dos rgos executores e deliberativos, as quais tm conseqncias sobre as atividades programadas, sobretudo quando se fazem necessrias a discusso e a atualizao do arcabouo legal que estabelece o mbito das pesquisas e experimentos envolvidos. Uma rea especialmente sensvel a tais condicionantes tem sido a de pesquisa com material biolgico, a exemplo da Lei de Biossegurana e dos ajustes nas questes de acesso ao material biolgico. As restries para a pesquisa e a utilizao de organismos geneticamente modificados (OGMs), de clulas-tronco e de outra iniciativas em discusso no Legislativo afetam as atividades de todos os envolvidos nos processos de desenvolvimento e consolidao da biotecnologia. Programas desenvolvidos em parceria com outros entes governamentais, especialmente das esferas estaduais e municipais, com freqncia apontam como importante restrio na execuo de suas propostas os atrasos e as inconsistncias na prestao de contas de estados e de municpios. Esses eventos se somam a outros apontados pela maioria dos gestores responsveis por programas que demandam parecerias extraministeriais, tais como as dificuldades na celebrao de contratos e de convnios. No obstante tudo isso, para alguns programas a participao de parceiros em alguns programas tem sido importante para o desenvolvimento da programao, principalmente na alocao de mo-de-obra e de infra-estrutura necessrias.

143

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

No perodo em anlise, os programas vinculados ao MME apresentaram desempenhos diferenciados, conforme a insero institucional. De uma parte, os programas sob a gide da Petrobras tm tido menores dificuldades de implementao; embora os demais tenham enfrentado os mesmos problemas: dotaes oramentrias insuficientes, contingenciamentos, e irregularidade dos fluxos de liberaes, com conseqncias danosas para os resultados finais. Dificuldades na celebrao de contratos e de convnios tambm so apontadas como fatores limitantes de performance. Sob a responsabilidade da Petrobras, o Programa Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico nas reas de Petrleo e Gs Natural e o Programa Refino de Petrleo no apresentam os mesmos problemas que os demais programas executados pelos outros rgos pblicos federais, sobretudo por contarem com recursos prprios no oramentrios. Suas aes so implementadas sem a Petrobras ter de enfrentar contingenciamentos e atrasos de liberaes. Ainda assim, o Programa Refino de Petrleo apresenta problemas nas equipes executoras, dada a insuficincia de recursos materiais. As empresas nacionais contratadas tm apresentado dificuldades para atendimento das demandas quantitativas e qualitativas decorrentes dos projetos, o que a Petrobras procura superar com a elaborao de projetos estruturados, especialmente os que compem o Programa de Mobilizao da Indstria Nacional (Prominp)
144

J o Programa Inovao Tecnolgica em Telecomunicaes, do MC, tambm esse aponta como fator restritivo os baixos limites de recursos inicialmente estabelecidos na Lei Oramentria, tendo-se em vista os compromissos existentes com os projetos executados no mbito do Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel). Dificuldades administrativas e legais impediram a abertura de crditos suplementares, apesar da autorizao expressa em lei (inciso XIII, do art. 4, da seco III, da Lei n 10.837, de 16/01/2004). Por fim, e embora contando com recursos vinculados, que garantem maior estabilidade na implementao das aes, no caso do MS o Programa Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade enfrenta dificuldades em realizar licitaes e convnios, quer seja por falta de adequao de pessoal especializado e especificamente treinado para essas tarefas, quer seja pelo alto grau de complexidade e de exigncias burocrticas enfrentado.

Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica no Brasil

7 REFERNCIAS

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