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RONALDO MOTA SArDENBErG

O Brasil e as Naes Unidas

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES


Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Secretrio-Geral Embaixador Eduardo dos Santos

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSmO

Presidente

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 2030-6033/6034/6847 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br

RONALDO MOTA SARDENBERG

O Brasil e as Naes Unidas

Braslia, 2013

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br

Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Fernanda Antunes Siqueira Guilherme Lucas Rodrigues Monteiro Jess Nbrega Cardoso Vanusa dos Santos Silva Projeto Grfico: Daniela Barbosa Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal Ltda.

Impresso no Brasil 2013 S244 SARDENBERG, Ronaldo Mota. O Brasil e as Naes Unidas / Ronaldo Mota Sardenberg. - Braslia : FUNAG, 2013. 135 p. - (Em poucas palavras) ISBN 978-85-7631-448-6 1. Organizao das Naes Unidas (ONU) atuao. 2. Organizao das Naes Unidas (ONU) histria. 3. Liga das Naes Unidas atuao. 4. Liga das Naes Unidas histria. 5. Cooperao internacional. 6. Brasil e Organizao das Naes Unidas. I. Ttulo. II. Srie. CDD 341.113 Bibliotecria responsvel: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

CONSELHO EDITORIAL DA FUNDAO ALEXANDRE DE GUSmO


Presidente: Embaixador Jos Vicente de S Pimentel Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo

Membros:

Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg Embaixador Jorio Dauster Magalhes Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna Professor Clodoaldo Bueno Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto Professor Jos Flvio Sombra Saraiva

Ronaldo Mota Sardenberg


Diplomata brasileiro. Formou-se pela Faculdade Nacional de Direito Universidade do Brasil (RJ), em 1963. Foi aprovado em concurso pelo Instituto Rio Branco (IRBr), em 1964, e promovido a Ministro de Primeira Classe em 1983. Atuou como Embaixador do Brasil em Moscou e em Madri. Foi, por duas vezes, Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas (ONU), em Nova York. Chefiou, nos binios 1993-94 e 2004-05, a Delegao Brasileira ao Conselho de Segurana da ONU. Exerceu a funo de Chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica, responsvel pelas polticas nuclear e espacial, e pelos temas do Projeto Sipam/Sivam, da pesquisa sobre segurana das comunicaes, do Projeto Brasil 2020 e do Programa Calha Norte (PCN). Foi Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia, de julho de 1999 a 2002, couberam-lhe realizaes da presidncia da Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao; lanamento e institucionalizao dos Fundos Setoriais de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; criao do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), dos Programas Nacionais da Sociedade da Informao, Tecnologia Industrial Bsica, e dos Servios Tecnolgicos para a Inovao e Competitividade, Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento Social. Tambm foram de sua responsabilidade a estruturao da cooperao internacional do MCT, as polticas nuclear e espacial e a presidncia da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima.

Agradecimento

O autor agradece a assistncia de Eduardo Uziel na organizao e edio do presente livro. Agradece tambm a colaborao dos colegas de todos os nveis hierrquicos, que no correr dos anos o ajudaram a trabalhar nos assuntos relativos s Naes Unidas.

Sumrio
I. Introduo.................................................................................13 II. A experincia das Naes Unidas.............................................15 III. Da Liga das Naes Unidas s Naes Unidas..........................29 IV. Os rgos principais das Naes Unidas..................................51 V. A experincia brasileira nas Naes Unidas..............................85 VI. A ONU e os caminhos do futuro...............................................99 VII. Uma possvel pauta brasileira.............................................. 115 Bibliografia................................................................................. 129

Introduo
Em breves palavras, apresentar-se-o neste livro o significado das Naes Unidas no cenrio internacional e o modo pelo qual o Brasil atua no mbito dessa Organizao. Nos limites desta coleo no se poderia querer esgotar nem um, nem outro tema, mas sim fornecer uma orientao para os que desejarem levar adiante suas prprias pesquisas. O livro est estruturado da seguinte forma: Na primeira parte, discutem-se o sentido das Naes Unidas (ONU) como organizao internacional e seu papel na ordem mundial do ps-guerra fria, aps o colapso da Unio Sovitica (URSS) em 1991. Na segunda parte, prope-se comparar a Liga das Naes e a ONU. As diferenas e a evoluo histrica de uma para outra so o ponto principal do texto. Na terceira parte, apresentam-se uma viso sinttica sobre os seis rgos principais da ONU e as funes que desempenham na poltica internacional. Na quarta parte, so introduzidas a percepo e a atuao brasileiras na ONU, seu desenvolvimento histrico e os princpios basilares que guiam sua evoluo.

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Na quinta parte, intenta-se um exerccio de prospeco sobre os possveis destinos da Organizao. Na sexta e ltima parte, diretamente decorrente da anterior, discute-se o que poderia ser uma agenda brasileira de atuao na ONU nos prximos anos. Na bibliografia, esto listados no apenas os livros citados no texto, mas tambm uma gama ampla de obras que podem ser de grande utilidade para levar adiante pesquisas sobre as Naes Unidas.

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II
A experincia das Naes Unidas1
Como concebidas em So Francisco, no j longnquo ano de 1945, as Naes Unidas esto presentes no encaminhamento dos macroproblemas internacionais de natureza poltica, militar, econmica, social, ambiental e jurdica2. Em outras palavras, a ONU funciona seja como instncia de mediao ou intervenincia em situaes crticas, isto , altamente conflituosas, seja como foro para a paulatina construo da ordem internacional. Em ambos os casos, desempenha inequvoco papel de legitimao e impe sanes aos que rompem com seus princpios3. Em anos recentes, sob o impulso dos pases ocidentais, as Naes Unidas (sobretudo o Conselho de Segurana) passaram a interessar-se por situaes domsticas, que alegada ou verdadeiramente possam ter repercusso regional ou mundial (poucas, na verdade a tm), atuando em especial nos pases menos
1 No texto, so utilizados os termos Naes Unidas e a Organizao com o mesmo sentido. 2 Sardenberg, Ronaldo. O Brasil e as Naes Unidas. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995, pp. 119-128; Sardenberg, Ronaldo. As Naes Unidas, o Conselho de Segurana e a Ordem Mundial em Formao. In: Parceria Estratgicas, vol. 1, no 1, 1996. 3 Claude Jr., Inis. Collective Legitimization as a Political Function of the United Nations. In: International Organization, vol. 20, n 3, 1966, pp. 367-379.

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desenvolvidos do continente africano. Portanto, a ONU nem corresponde imagem frequentemente difundida de uma organizao irrelevante na poltica internacional, nem pode ser considerada como um governo mundial. Classicamente, a presena da Organizao em situaes crticas toma corpo principalmente na operao quotidiana do mecanismo de segurana coletiva. Seu emblema central a aplicao pelo Conselho de Segurana de medidas coercitivas tpicas (previstas no Captulo VII da Carta), nos casos de ameaas paz, violaes da paz e agresso internacional4. As preocupaes de prazo mais longo e de maior abrangncia, no que se refere formao da ordem internacional derivam, por seu turno, do prprio carter universal e permanente das Naes Unidas, como instituio, bem como do cumprimento dos mandatos, explcitos e implcitos, que sua Carta constitutiva lhe confere. De diferentes maneiras, as Naes Unidas foram capazes de desenvolver as virtualidades da Carta, inclusive com a incorporao sua agenda de vastos temas inexistentes, ou no reconhecidos, quando se reuniu a Conferncia de So Francisco. Entre estes, figuram o desarmamento nuclear e os usos pacficos da energia atmica, o desenvolvimento econmico, a proteo ao meio ambiente e as atividades no espao exterior, para alinhar apenas alguns exemplos. As questes de direitos humanos s ganharam relevncia maior aps a adoo pela UNESCO da Declarao Universal de 1948, embora o termo j estivesse mencionado no Prembulo da Carta. Nos ltimos anos, os temas, similarmente de longo
4 oportuno observar que at hoje inexiste uma definio adotada pela prpria ONU do que seja a agresso internacional.

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prazo, da diplomacia preventiva e da construo da paz (peacebuilding) aumentaram de visibilidade, sem que, todavia, solues satisfatrias lhes tenham necessariamente sido dadas. A segurana internacional, embora central, nem de longe esgota a agenda da Organizao. Trs questes importantes se colocam nesse quadro: as duas primeiras so o conflito e a equidade entre as naes, uma de expresso militar, outra com imediata traduo socioeconmica. Como observou o professor Erskine Childers, esta ltima se reporta s causas bsicas de conflito muitas vezes de natureza socioeconmica , enquanto a primeira s consequncias da desateno, para tais causas, por parte da comunidade internacional, sobretudo as principais potncias5. A terceira questo a cooperao, em seu sentido mais amplo e mais positivo, que, alm de benefcios intrnsecos e de seu impacto institucional, constitui um instrumento de desenvolvimento das relaes amistosas entre as naes, que outra das preocupaes centrais das Naes Unidas. A propsito, note-se que o Prembulo da Carta vai alm de uma simples formalidade e contm ideias que provaram, no tempo, ser de extrema fertilidade. As determinaes contidas no Prembulo dizem respeito a Ns, os Povos das Naes Unidas (no aos indivduos, nem aos Estados, comente-se) e se referem a:
salvar as sucessivas geraes do flagelo da guerra, que duas vezes em nossa vida (na Primeira e
5 Childers, Erskine. An Agenda for Peace and an Agenda for Development: The Security Council and the Economic & Social Council in the UN Reform Process, Colloquium on the United Nations at Fifty Whither the Next Fifty Years, Bruxelas, 1995.

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Segunda Guerras Mundiais) trouxeram indescritvel tristeza humanidade; reafirmar a f nos direitos fundamentais, na dignidade e no valor da pessoa humana, nos direitos iguais de homens e mulheres e de naes grandes e pequenas; estabelecer condies para que possam ser mantidos a justia e o respeito s obrigaes derivadas dos tratados e de outras fontes do direito internacional; para promover o progresso social e melhores padres de vida, num quadro de liberdade mais ampla. Para tais fins (se comprometem) a: praticar a tolerncia e a vida coletiva em paz, entre uns e outros, como bons vizinhos; assegurar, pela aceitao de princpios e instituio mtodos, que a fora armada no ser usada, salvo no interesse comum; e empregar os mecanismos internacionais para a promoo do avano econmico e social de todos os povos. Resolveram combinar esforos para alcanar tais fins. Dessa forma, representante de nossos respectivos Governos congregados em So Francisco, havendo exibido seus pleno-poderes em boa e devida forma, concordaram com a Carta das Naes Unidas e por este instrumento estabeleceram uma organizao internacional a ser conhecida como Naes Unidas.

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Registra-se na Carta clara simbiose entre as dimenses polticas e econmicas, e entre o curto e o longo prazos. As Naes Unidas no devem privilegiar no processo internacional tanto a hipermetropia que significaria ignorar os fenmenos mais prximos, quanto a miopia inerente ao abandono da reflexo e debate sobre o que est mais distante, no tempo ou no espao. A prpria legitimidade das Naes Unidas, aos olhos da comunidade internacional, est baseada na complexidade de seu enfoque e na capacidade de dedicar-se a temas de interesse de cada Estado-membro, por menos poderoso que seja. Constitucionalmente, a Organizao se devota manuteno da paz e da segurana internacionais, assim como aos problemas sociais e econmicos, inclusive as questes ambientais, de direitos humanos e de cooperao para o desenvolvimento. Note-se, como observou o Embaixador Marcos Azambuja, que, apesar da longa noite da guerra fria que caiu sobre a cena internacional quando as Naes Unidas ainda se instalavam surpreendente que:
Uma organizao atingida de maneira devastadora (...) no funcionamento do seu rgo central6 haja encontrado uma extraordinria legitimao
6 Comente-se que no , como se sabe, de aceitao pacfica a tese de que o Conselho de Segurana, de composio restrita e fundado na faculdade do veto, seja o rgo central das Naes Unidas. A ela se antepe a viso, menos realista talvez, que distingue uma relao de pesos e contrapesos entre os rgos principais estabelecidos pela Carta. Mais ainda, a posio tradicional da diplomacia brasileira de que a Assembleia Geral uma espcie de conscincia do mundo, e suas decises so a personificao dessa conscincia no esforo de resolver os problemas que dizem respeito a todos os povos. Essa posio j estava naturalmente informada pela precoce experincia do Brasil no Conselho de Segurana (binio 1946-1947) e pela observao do bloqueio dos trabalhos promovido pelos membros permanentes quando lhes convinha. Ver, por exemplo, Stoessinger, John. The United Nations and the Superpowers. New York: Random House, 1966.

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perifrica e estabelecido, ao longo das linhas de menor resistncia, um expressivo corpo de doutrina e procedimentos que, bem ou mal, veio a conformar algumas das regras do jogo do mundo de hoje7.

E conclui Azambuja que as Naes Unidas e o conceito de segurana coletiva sobreviveram no tanto pelo xito, em condies adversas, como pela convico difusa, mas arraigada, de que em um mundo crescentemente interdependente e vulnervel no se poderia perder o caminho, quaisquer que fossem os obstculos. A essas observaes, o professor Jos Augusto Guilhon Albuquerque aduziu com clareza:
A notvel expanso das Naes Unidas em organizaes setoriais, comisses especializadas, conferncias etc.; a universalidade de sua agenda; e o constante aumento do nmero de seus Estados-membros, indicam o quanto a dimenso cooperativa sobreviveu, apesar de tudo, ao carter polarizado da guerra fria. De modo que no possvel sustentar a hiptese de que a ONU, no perodo da guerra fria, manteve-se essencialmente a servio da mtua conteno das superpotncias. Nesse sentido, tero podido avanar os temas da agenda no conflitantes com os interesses de uma ou de ambas as superpotncias, prevalecendo o impasse com relao aos temas ou conflitos cuja resoluo implicasse, ao contrrio, alterar o equilbrio existente entre elas8.
7 Azambuja, Marcos. As Naes Unidas e o Conceito de Segurana Coletiva. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995, pp. 139-147. 8 Albuquerque, Jos Augusto Guilhon. A ONU e a Nova Ordem Mundial. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995, pp. 161-167.

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Na verdade, as Naes Unidas nem de longe se configuram como um produto esttico de uma ordem estagnada ou como uma faceta retardatria de uma ordem em transio. Correspondem a uma frmula que permite acomodar e, por hiptese, resolver as tenses de um perodo de mudanas polticas universais. Como afirmou Inis Claude Jr., () as Naes Unidas refletem a influncia de uma variedade de fatores formativos. No so apenas uma iluso de idealistas, um arranjo de estadistas orientados pelo nacionalismo, uma flor de sementes plantadas historicamente, ou uma excrescncia na superfcie do mundo poltico contemporneo. So tudo isso, e mais outras coisas9. A esfera multilateral em sua generalidade se colocou no prprio cerne da diplomacia contempornea. Poltica e segurana, finanas e comrcio, diplomacia intergovernamental e diplomacia pblica, todas essas facetas compem um todo complexo operado pelas Chancelarias nas mais variadas capitais. Para o tratamento das questes internacionais, manejo da ordem e explorao de caminhos para seu desenvolvimento qualitativo, o exerccio diplomtico multilateral constitui uma tcnica de trabalho to valiosa quanto a do relacionamento bilateral. A este, adiciona um quadro abrangente de obrigaes jurdicas10, um ambiente tico e de legitimao poltica universal e um tipo dinmico de negociao em que variados interesses esto, simultaneamente, representados pela voz dos Estados participantes.
9 Claude Jr., Inis. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. New York: Random House, 1964, p. 54. 10 Ver, por exemplo, o artigo 103 da Carta, que define que as obrigaes contradas nesta prevalecero sobre as de qualquer outro acordo internacional.

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Nas Naes Unidas, as transformaes avanam, apesar de ocasionais tentativas de reedio do passado. No incio da dcada de 1990, na esteira do colapso da URSS e da vitria militar sobre o Iraque, fizeram-se notar devaneios milenaristas com relao ao papel mundial da Organizao, como se a poca de seus fundadores ainda pudesse, ou devesse, voltar. Os redatores da Carta foram sbios, ao preverem mecanismos para sua emenda e reviso11, de forma que se possa adapt-la s realidades emergentes. O fim da guerra fria levou a novos avanos institucionais, no preservao, ou ao retorno, de frmulas lastreadas em predomnios perdidos no tempo. Desde sua fundao, as Naes Unidas ocupam posio focal no sistema de poder internacional12. Projetados para impedir o retorno do flagelo da guerra, os mecanismos de segurana coletiva se viram paralisados, durante dcadas, pelo terrvel complicador da guerra fria. Distorceu-se a evoluo institucional da Organizao, com consequncias que at hoje podem ser percebidas em termos de procedimentos, composio, mandato e atuao de seus rgos. Como reza seu Prembulo, a Carta das Naes Unidas objetiva preservar as geraes futuras do flagelo da guerra. No sculo XXI, a paz, esperavam os fundadores da ONU, j deveria ser o estado normal do sistema internacional; seriam anomalias a tenso, a hostilidade e o conflito armado. As relaes internacionais, entretanto, ainda esto
11 As regras para emenda da Carta esto previstas em seu Captulo XVIII. 12 Ver, por exemplo, Roberts, Adam e Kingsbury, Benedict. Presiding Over a Divided World: Changing UN Roles 1945-1993. New York: International Peace Academy, 1994.

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longe desse ideal. Desde 1945, esteve o mundo sob contnua ameaa atmica e diante de graves conflitos em todas as regies. Se, agora, o terror nuclear se encontra mitigado, as armas nucleares permanecem presentes na cena mundial, e em quantidade e qualidade superiores aos arsenais de 1968, ao ser firmado o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares13. Enquanto concepo jurdico-poltica, o mecanismo de manuteno da paz e segurana, que tem no Conselho de Segurana seu principal instrumento, visa a tornar mais ordenada e por conseguinte mais previsvel a vida internacional, pois organiza a comunidade para harmonizar as aes de Estados14, resolver controvrsias, dissuadir as ameaas e penalizar a agresso. Em So Francisco, contudo, a entronizao da faculdade do veto reduziu essa concepo s realidades da preponderncia dos membros permanentes do Conselho de Segurana. Na falta de acordo entre os grandes, paralisava-se o Conselho de Segurana e, ainda mais grave, a repetida utilizao do veto atribua, na prtica, aos membros permanentes, uma imunidade poltico-jurdica em relao operao do mecanismo coletivo. No clima de guerra fria e de impasse, proliferaram arranjos de segurana regional, dos quais o Tratado do Rio de Janeiro (Tratado Interamericano de

13 Em 2000, na melhor da hipteses, havia dez mil engenhos em mos das potncias nucleares, segundo as melhores estimativas disponveis. Essas armas subsistem, embora seu propsito dissuasrio tenha essencialmente soobrado com a guerra fria. No mais h razo de ordem estratgica, poltica ou tica para mant-las. 14 A Carta, no Artigo 1.4, coloca, entre os propsitos da ONU, que esta seja um centro para harmonizar as aes das naes no sentido de alcanar os fins comuns que aquela estabelece.

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Assistncia Recproca TIAR15) um prottipo, logo seguido pela OTAN e outros pactos regionais. O espelho dessa imagem foi a constituio do Pacto de Varsvia, do outro lado do espectro poltico-estratgico. No Brasil por convivermos de modo pacfico, h bem mais de sculo, com nossos vizinhos talvez nos tenhamos acostumado a tomar a paz como permanente, imutvel. Em termos regionais verdade que predominam as perspectivas de paz, apesar de ocasionais conflitos. Sua substncia global, porm, no pode cingir-se apenas ausncia da guerra nuclear ou reduo da ameaa a ela conexa: proliferam os conflitos convencionais e a verdadeira paz teria que incorporar de forma criativa e transformadora as mltiplas dimenses que espelham o esprito de nosso tempo. Surgem, por outro lado, novas preocupaes que podem ter impacto sobre a segurana internacional e o bem-estar dos povos e que, por isso mesmo, merecem acompanhamento cuidadoso. Na tica das atribuies das Naes Unidas, a paz verdadeira inscreve-se numa esfera ampla, que incorpora os anseios de tranquilidade e bem-estar dos povos (cujos padres de vida so com frequncia marcados por extremas desigualdades) e abrange consideraes de justia, Estado de direito e democracia. Dada a novidade da presente macroestrutura de globalizao mundial, de nfase aparentemente menos ideolgica e militar, a paz se coloca no mais como utopia, mas como um projeto prtico e realizvel. De forma alguma, chegou-se a antecipar
15 <http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29.html>.

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a dramtica reviravolta que o sistema internacional sofreu desde a dcada de 1990 ou os atuais eventos de ndole predominantemente regional. Em 1969, por exemplo, ao procurar identificar as tendncias e perspectivas da futura ordem jurdica internacional, o professor Morton Kaplan sugeriu possveis estruturas e processos constitucionais na arena internacional, que deveriam, a seu ver, afirmar-se, quais sejam: (a) equilbrio de poder puro e simples; (b) o modelo bipolar flexvel; (c) veto unitrio, no qual cada membro tem a possibilidade de paralisar o sistema poltico; (d) a distenso poltico-militar; (e) uma ordem composta por quatro blocos (incluindo o socialista) de naes; (f) o surgimento de muitos blocos instveis ou de grupos regionais; (g) uma alternativa global configurada pelo gerenciamento da herana comum da humanidade pelas Naes Unidas, desnuclearizao das potncias nucleares menores, interveno coletiva principalmente por meios regionais16. Esse catlogo amplo, visionrio mesmo, tem interesse pela disposio de Kaplan de encarar um nmero significativo
16 Kaplan, Morton. Constitutional Structures and Process in the International Arena. In: Falk, Richard e Black, Cyril (eds.). The Future of the International Legal Order, Volume I Trends and Patterns. Princeton: Princeton University Press, 1969.

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de hipteses, nenhuma delas, porm, sequer prxima realidade que se construiu aps o fim da guerra fria. Tal catlogo permite avaliar a enorme distncia entre as opes realmente feitas desde a dcada de 1990 e as melhores estimativas que existiam sobre sua possvel transformao. De toda forma, as Naes Unidas tm sido historicamente permeveis s realidades da arena internacional, quer ao refletirem, quer ao moderarem e modularem as injunes de poder. A atuao e os destinos das Naes Unidas s se fazem inteligveis a partir da considerao da natureza da ordem internacional que a engendrou e do quadro de sua evoluo desde 1945. Sua relao com as realidades polticas no , porm, unvoca ou mecnica. Expressa, mesmo, uma tenso dinmica entre as funes da ONU como produto da ordem internacional e seu papel como possvel veculo de transformao dessa ordem. A performance da Organizao combina realizaes e desapontamentos, esperanas e frustraes. Muitos dos sonhos de 1945 se esfumaaram ou se perderam nos sucessivos embates internacionais e as tentativas de reviv-los no resistiram a presses mais recentes. Ao examinar a construo da nova ordem, o ento Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro indicou, de forma objetiva, o tema da contribuio tanto dos Estados quanto das Naes Unidas e de outros organismos internacionais:
Para ser alcanada, essa nova ordem internacional depender da participao, de forma apropriada, de todos os Estados, grandes e pequenos, no

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processo decisrio internacional. No basta, portanto, imaginarmos construes jurdicas ou ticas desligadas do contexto poltico concreto, pois nem so de natureza judiciria os meios de que dispem os Estados para estabelecer uma ordem mais pacfica e mais justa, nem os organismos internacionais atualmente existentes, inclusive a ONU, so tribunais para julgar o comportamento dos Estados, mas centros para a harmonizao da ao dos Estados17.

17 Guerreiro, Ramiro Saraiva. Pontos de Conflito na Comunidade das Naes, Painel da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados.

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III

Da Liga das Naes Unidas s Naes Unidas


Tanto a Liga das Naes quanto as Naes Unidas se fundam, em ltima anlise, na ordem internacional estabelecida em 1648 pela Paz de Westphalia18, constituda basicamente por Estados soberanos, com jurisdio excludente sobre os respectivos territrios nacionais. A Liga e a ONU, por seu simples estabelecimento, representam, igualmente, passos decisivos na transformao do sistema internacional. Pela primeira vez na histria, a Liga colocou, em termos multilaterais amplos, a questo da organizao internacional da ordem; por seu turno, a Carta da ONU, adotada, como se viu, em nosso nome, ou seja, em nome dos povos das Naes Unidas, afirma as dimenses da pessoa e da humanidade como fatores centrais dessa mesma ordem19.

18 Sobre a evoluo histrica da ordem internacional, vide a interveno de Celso Lafer, no Painel sobre Valores e Rumos do Mundo Ocidental, promovido pela Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados, Braslia, 1977, p. 135 e seguintes. 19 Para a inter-relao das concepes de Westphalia e da Carta, vide Richard Falk, The Interplay of Westphalia and Charter Conceptions of the International Legal Order, em Richard A. Falk e Cyril E. Black (eds.), The Future of the International Legal Order, Trends and Patterns, p. 32, Princeton University Press, 1969.

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A evoluo da ordem internacional e da concepo de Estados soberanos multissecular, mas no se divide em etapas estanques. Ao discutir o tema dos conflitos internacionais e da liberdade de ao dos Estados soberanos para conduzir seus negcios, Ramiro Guerreiro enuncia, de forma extremamente sinttica, uma teoria da ordem internacional, do conflito e de suas causas imediatas e do mecanismo de segurana coletiva que comeou a ser desenvolvido pela Liga e que encontrou expresso contempornea na ONU Unidas. Guerreiro observa o seguinte:
Concretamente, as coisas se passam de forma (...) complexa e matizada. Os Estados, embora soberanos, se sentem limitados por uma teia de consideraes de ordem moral, jurdica, poltica, estratgica e econmica. Esse conjunto de fatores limitativos normalmente atende aos prprios interesses, a longo prazo, das relaes entre os Estados, na medida em que asseguram um mnimo de estabilidade e previsibilidade. Quando, porm, essa teia se transforma numa camisa-de-fora, ela tender a ser rompida, de uma forma ou de outra. Nesse processo, surgem tenses e conflitos. O sistema internacional, para bem funcionar, dever, pois, dispor de meios e modos para encaminhar solues para essas situaes crticas, evitando que as mesmas se transformem em conflitos abertos20.

Essas palavras a respeito do comportamento contemporneo dos Estados ilustram a necessidade da anlise concreta, que se funda em um saudvel ceticismo diante
20 Vide no citado Painel da CRE, da Cmara dos Deputados, a interveno de Ramiro Guerreiro sobre Pontos de Conflito na Comunidade das Naes, p. 371 e seguintes.

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de generalizaes apressadas e que escapa da tentao da simplificao fcil, sempre embutida na aceitao acrtica dos arqutipos mais conhecidos da ordem internacional: o Estado soberano, que vai exponenciar sua liberdade de ao ao ponto de produzir a anarquia internacional; o imprio, que hipocritamente at afirma cumprir primordialmente uma misso civilizadora; a igualdade soberana dos Estados, ingnua ao extremo de estar desvinculada das circunstncias de facto de cada pas; o Estado ou diretrio de Estados, que se arroga uma dita responsabilidade especial pela criao e gesto da ordem internacional, entre outros. A Liga e a ONU, note-se, obviamente nascem dos conflitos mundiais e de dois momentos em que se afirmam a presena e a preponderncia internacionais, inicialmente da Europa Ocidental e, mais tarde, dos EUA. O Embaixador Marcos Azambuja v no conceito de segurana coletiva uma curiosa mistura de idealismo e pragmatismo, que talvez haja sido uma das principais contribuies dos EUA ao tratamento da vida internacional. Afirma, em consequncia, que:
Tanto a Liga das Naes como as Naes Unidas sero marcadas pela impresso digital wilsoniana e rooseveltiana e, em ambas, o impulso fundamental tico e visionrio veio dos Estados Unidos, que, nas duas experincias sucessivas, se contraps ao ceticismo ou realismo das potncias europeias, sempre descrentes da capacidade de qualquer grande ordenamento duradouro e consensuado da vida internacional21.
21 Azambuja, Marcos. As Naes Unidas e o Conceito de Segurana Coletiva. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995, pp. 139-147. Esto embutidos nessa viso um enfoque otimista com relao aos EUA e um pessimista quanto Europa, que viviam momentos histricos distintos.

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As vicissitudes que cercaram a criao e o funcionamento da Liga so conhecidas22. Ao observar que a Liga foi a primeira tentativa de organizar, de forma estvel e institucional, a vida internacional, Azambuja sintetizou seus percalos:
A Liga das Naes: sofreu o golpe inicial que provou mortal da ausncia dos Estados Unidos; foi prejudicada pela falta de sensibilidade e de sabedoria das potncias vitoriosas na Grande Guerra, na sua poltica de cobrana de reparaes contra a Alemanha; sofreu o impacto da Grande Depresso de 1929; e teve contra o seu xito a ferocidade das ideologias de direita e de esquerda, que fizeram com que durante a dcada de 20 e 30 virtualmente no houvesse espao para as acomodaes no centro e para os compromissos pragmticos23.

Acrescenta Azambuja que:


A Liga das Naes, no seu propsito de oferecer uma moldura de segurana coletiva para o mundo de seu tempo, teve tambm, entre outros pecados, o de no poder, evidentemente, incorporar os povos ento colonizados; os vcios do seu jurisdicismo; a sua virtual cegueira para a dimenso econmica e social dos problemas internacionais, vistos apenas na configurao clssica de poder e a sua
22 Armstrong, David, Lloyd, Lorna e Redmond, John. From Versailles to Maastricht. International Organisation in the Twentieth Century. New York: St. Martins Press, 1996. 23 Azambuja, Marcos. As Naes Unidas e o Conceito de Segurana Coletiva. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995, pp. 139-147.

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preocupao obsessiva com a problemtica do desarmamento, como se esse pudesse brotar de circunstncias de desconfiana e ressentimento e no, como sabemos agora, fosse a resultante necessria de todo um processo de confidence building e transparncia e da aplicao de mtodos rigorosos de verificao e controle24.

Lista, assim, com propriedade, questes fundamentais que, ao lado de outras mais recentes, foram ou esto sendo enfrentadas pela ONU de maneira muito mais criativa e dinmica do que a adotada pela Liga. Melhor nas Naes Unidas do que na Liga se promove, apesar de todos os tropeos, o trnsito para alm da ordem de Westphalia, em direo a um sistema internacional mais perfeito que os anteriores ou o atual. O Brasil, como outros pases, tem a seu crdito o de nunca haver-se conformado em ver a ONU como simples reflexo das realidades do poder mundial e sempre buscado identificar e atualizar o potencial transformador, que a distingue de sua predecessora. A despeito do conhecido e inevitvel hiato entre intenes e realidades, hiato esse que com frequncia se reflete em crticas inoperncia da ONU25, a Carta criou
24 Idem. 25 O argumento da inoperncia das Naes Unidas, quando vai alm da simples reclamao contra eventuais deficincias burocrticas, raramente se apresenta de forma politicamente neutra. Ainda est por ser verdadeiramente completada a transio das Naes Unidas e, em sentido mais amplo, a passagem do sistema internacional de um clube restrito de membros a uma organizao universal. Da mesma forma, tambm esto por serem eliminados os vestgios que a guerra fria deixou na Organizao e na operao dos sistema internacional. Os temas da chamada inoperncia e do exerccio, por vias traversas, do poder dentro da Organizao se apresentam firmemente interligados. Um bom exemplo disso foi a propaganda dos EUA de que, ao no endossar a invaso do Iraque, em 2003, as Naes Unidas e, especialmente, o Conselho de Segurana, haviam se tornado irrelevantes. Para uma anlise desse tipo de comportamento, ver Bennis, Phyllis. Calling the Shots. How Washington Dominates Todays UN. New York: Olive Branch Press, 2000.

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a nica instncia poltica de carter universal de que a humanidade dispe para dirimir controvrsias e assegurar a paz internacional, como originalmente assinalou o Embaixador Joo Augusto de Arajo Castro. Embora nas Naes Unidas exista uma tenso institucional entre a Assembleia Geral e o Conselho de Segurana, pois este ltimo ainda tende a refletir antigas relaes de foras, fundamental reter que a Carta contm premissas essenciais (em gestao h mais de trs sculos), como a unidade do sistema internacional, a pluralidade dos Estados soberanos e a necessidade da ao coletiva para cooperao na paz e na guerra. Ao mesmo tempo, a Carta adota, explicitamente, os princpios da igualdade de direitos e autodeterminao dos povos, da igualdade soberana dos Estados e da no ingerncia em seus assuntos internos. Essas premissas e esses princpios so fatores basilares de estabilidade internacional, apesar de sua contestao estar em moda. As Naes Unidas foram capazes de acomodar um processo de radical universalizao de sua composio (seus Estados-membros), conquista poltica de extraordinrio valor e em si mesma definidora, tambm, do mundo em que vivemos. Basta lembrar que, em sua origem, a Organizao contava com uma composio razoavelmente homognea de 51 membros, a maior parte integrante das regies mais desenvolvidas do planeta e tendo como membros um bom nmero de pases que, embora pobres, se identificavam profundamente com os valores centrais do sistema. Hoje, com uma configurao quase perfeitamente universal de 193 Estados-membros, a diversidade cultural

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um dos traos dominantes da Organizao, que, assim, ganha uma indita representatividade. Ao mesmo tempo, foroso reconhecer que a heterogeneidade cultural e de capacitao das respectivas diplomacias dos Estados-membros constitui uma das razes que dificulta a agilizao dos trabalhos. O substrato poltico comum tornou-se tnue e de difcil amalgamao parlamentar. Crescimento do nmero de membros das Naes Unidas26
Ano 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 Membros 51 60 76 99 117 127 144 Ano 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2013 Membros 154 159 159 185 189 191 193

O profundo impacto psicolgico e poltico dessa ampliao pode muito bem ser medido pela avaliao que fez, em 1975, o ento Ministro Italo Zappa:
A meia centena de pases-membros das Naes Unidas no momento de sua fundao, h trinta anos, triplicou. No so mais 50, como em 1945;
26 Basic Facts about the United Nations. New York: Department of Public Information, 2004, pp. 304-306; e <http://www.un.org/en/members/growth.shtml>.

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so agora quase 150. O acrscimo provm da frica, sia e Oceania. Quer dizer, uma Organizao que reflete em sua estrutura os desgnios ditados por esquemas abstratos do Poder; uma entidade criada para consolidar privilgios ou responsabilidades, como quer que os chamemos; preparada para impor a disciplina, dividir os frutos da vitria na Segunda Guerra; enfim, uma tentativa de estabelecer o diretrio do poder mundial na base de concepo simplificada a respeito dos meios para o exerccio desse Poder; todo esse edifcio, labirntico, frondoso, repartido em um sem-nmero de Conselhos, Comisses, Grupos de Trabalho, organismos especializados, Institutos, v-se progressivamente invadido por uma crescente massa de frequentadores, aos quais se tem de conferir o ttulo de scios27.

Em contrapartida, verifica-se que o Conselho de Segurana era, em sua origem, composto de onze membros, cinco dos quais permanentes (China, EUA, Frana, Reino Unido e Unio Sovitica), numa proporo de cinco para um, no universo de membros da Organizao. No incio da dcada de 1960, registrou-se no Conselho a expanso para quinze membros, vigente at hoje, com a manuteno do mesmo nmero de membros permanentes, contra um universo expandido de pases recm-descolonizados. poca, o conjunto dos pases-membros chegava a mais de uma centena, ou seja, o dobro do quadro de membros originais das Naes Unidas.

27 Italo Zappa, A Nova Ordem Mundial, Painel promovido pela Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados, 1975, p. 106.

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O processo de universalizao continuou em andamento, com novas admisses, e, no imediato ps-guerra fria, trinta novos membros aderiram Organizao, o que representa um acrscimo de cerca de 20% na composio, em prazo relativamente curto. relevante observar que a metade desses novos membros composta de pases europeus e que, destes, quatro tm dimenses mnimas Andorra, San Marino, Mnaco e Liechtenstein28. Esses inditos fatos polticos demoraram a ser inteiramente assimilados pelas estruturas da Organizao. Para alm das concepes dominantes na Liga, as Naes Unidas, desde sua fundao, foram capazes de dirigir-se com criatividade a certas questes emergentes. Observa o Dr. Luiz Olavo Baptista que na Carta:
(...) foi includo ao contrrio do que se diz em alguns manuais o indivduo entre os sujeitos do direito internacional. O indivduo aparece sob duplo enfoque o de objeto de uma declarao que lhe reconhece direitos, e o de sujeito dos direitos , que caberia a todos, em especial aos Estados, assegurar na nova Organizao. Ao introduzir uma declarao, realmente universal pelo alcance e pela amplitude dos direitos do Homem, o ser humano passou a t-los reconhecidos oficial e formalmente, e a ter o foro no qual a defesa desses direitos passaria a ser assegurada. No mais como ao do suseranosoberano protegendo o seu sdito como ocorria
28 Diante desse fato, cessaram as frequentes condenaes formuladas por diplomatas e analistas europeus quanto atuao na ONU dos pequenos Estados-membros.

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antes mas, sim, de toda a humanidade, atuando em defesa de um semelhante. Da a proteo dos direitos humanos passa a ser um dever de todos os Estados, e reconhece-se e existncia dos crimes contra a humanidade e o dever de respeitar os direitos humanos (...). A partir da Carta de S. Francisco e da sua importncia como elemento de constitucionalizao do direito internacional desenvolveram-se vertentes novas, no s na definio de direitos, como na implementao e garantia dos mesmos. Os direitos de mulheres, crianas e adolescentes, minorias, foram definidos, e sua defesa foi implementada com sucesso e empenho varivel29.

Desde seu estabelecimento, as Naes Unidas se beneficiaram da convico de que, apesar das concesses feitas aos ditames do poder (ou talvez at por causa dessas concesses), havia-se obtido para o problema da ordem internacional uma soluo poltica razoavelmente equilibrada. A Organizao prov um foro e assegura uma normatividade que abre espaos polticos e jurdicos para que as aspiraes das naes se expressem e tenham tratamento. As realidades estratgicas e aspiraes polticas acabam por coexistir de maneira dinmica, mas no necessariamente equilibrada. Em consequncia, as Naes Unidas sempre foram mais significativas e importantes que um reflexo das relaes de poder e puderam abrigar a luta contra o colonialismo, ainda quando aquelas relaes eram profundamente
29 Baptista, Luiz Olavo. A ONU faz 50 Anos: E Agora?. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995, pp. 187-193.

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desfavorveis s antigas colnias. Similarmente, permitiram aos pases pobres, j no incio da dcada de 1950, abrir o debate mundial sobre a questo do subdesenvolvimento, o qual desaguou no extraordinrio esforo multilateral acerca da temtica do comrcio e desenvolvimento, na dcada subsequente. A Assembleia Geral foi o foro privilegiado para todas essas questes. Tudo isso vem reforar trs percepes centrais. A primeira a de que a poltica praticada no mbito da ONU parte de um todo maior a poltica internacional , parte essa progressista sempre que corresponde s aspiraes da maioria da humanidade30. A segunda a de que, em crises especficas, a Organizao pode, e constitucionalmente deve, ter atuao decisiva no sentido de obter solues polticas coletivamente aceitveis. Como instncia do processo internacional, as Naes Unidas competem, na prtica, pelo foco das atenes mundiais, no apenas com os principais ou mais poderosos Estados-membros aos quais os caminhos unilateralmente trilhados podem parecer mais atraentes que a vereda multilateral , mas tambm com outras entidades e organismos. Basta recordar o GATT, hoje Organizao Mundial de Comrcio (OMC), ou as entidades que integram, um tanto teoricamente, a chamada famlia das Naes Unidas, como o Banco Mundial e o FMI, e at organizaes de composio e mbito geogrfico mais restritos como a OTAN , que tanta influncia teve durante toda a guerra fria, poca em que a ONU esteve em frequente eclipse poltico , e que, agora,
30 Claude Jr, Inis. Power & International Relations. New York: Random House, 1962.

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apesar das transformaes poltico-estratgicas, conserva sua influncia. Alm disso, as ONGs, em especial as de base internacional, agora amplamente usam a ONU e por ela so usadas, o que cria novos e variados tipos de interaes31. As Naes Unidas tm ainda convivido com o desafio crescente de uma srie de regimes, seja os tradicionais que decorrem essencialmente da Conferncia de Bretton Woods na rea financeira, monetria e comercial, seja outros, que vo do controle de tecnologias de uso duplo (nuclear, espacial, qumico) aos espaos fora de jurisdies territoriais. Em tais regimes, muitas vezes administrados de maneira informal, visvel o papel estabilizador, gerenciador, coordenador, integrador e repressivo das potncias dominantes. Na operao dos regimes, coloca-se, em consequncia, o permanente conflito entre os interesses gerais e os ditames da hegemonia32. A terceira percepo a de que a linguagem da Carta eloquente, elevada e inspiradora em tudo o que se refere enunciao de Propsitos e Princpios. Ao mesmo tempo, minuciosa, prescritiva e realista no sentido forte do termo no que diz respeito s regras de operao do poder internacional. Tais regras so sentidas no mbito da Organizao, ainda que de modo mitigado. As mutaes da grande agenda da ONU sua transformao qualitativa plurianual se expressam por meio da incluso ou do esquecimento de certos temas e pela nfase diferenciada com que so tratados. Todo esse processo repousa sobre
31 Tavares, Ricardo. As Organizaes no-Governamentais nas Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999. 32 Gilpin, Robert. The Political Economy of International Relations. Princeton: Princeton University Press, 1987, pp. 75, 367 e 384.

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uma ntida especializao de tarefas entre os diferentes mecanismos multilaterais, que nada tem de neutra ou apoltica, pois est obviamente embasada nas relaes de poder. A ONU foi concebida como a pedra de toque da macroestrutura internacional. Na origem, sua Carta pde ser interpretada tendo em vista os Propsitos e Princpios que consagra como um pacto horizontal entre Estados igualmente soberanos (embora dspares em poder). A Carta deveria ter papel constitutivo da ordem internacional, com base no princpio da responsabilidade coletiva pela paz. Observa Baptista que:
...a Carta de So Francisco sucede, como marco histrico (...), pelo fato de ter sido tambm uma tentativa de constitucionalizao do direito internacional. Desde 1945, porm, a realidade poltica revelou-se intratvel. Os blocos antagnicos a Leste e a Oeste, obstaculizaram a observncia dos Propsitos e Princpios da Carta e o desempenho daquela responsabilidade coletiva33.

Durante o perodo inicial da guerra fria, mobilizavam-se automaticamente maiorias em todas as questes de segurana e mesmo as de cunho econmico e social que pudessem ser colocadas em termos ideolgicos. Por seu turno, a URSS, minoritria, se colocava no foro multilateral com posies irredutveis. A ONU, em consequncia, se converteu em palco para a guerra de propaganda,
33 Baptista, Luiz Olavo. A ONU faz 50 Anos: E Agora?. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995, p. 187.

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em detrimento de suas funes negociadoras e de foro implementador do mecanismo de segurana coletiva. A Organizao se descaracterizava e, por muito tempo, foi relegada ao descrdito, configurando-se, em ltima anlise, o que viria a ser chamado de crise do multilateralismo. No mais tm vigncia os pressupostos polticos, econmicos e estratgicos que produziram a Carta e a prpria Organizao. Salvo emendas ocasionais, a Carta ainda a de 1945 e espelha uma situao ultrapassada. Suas estruturas institucionais no respondem s necessidades e, por esse motivo, necessitam ser repensadas e reorganizadas. Os procedimentos no Conselho de Segurana, por exemplo, so arcaicos e pouco transparentes, seno mesmo opacos, enquanto igualmente antiquada a maneira pela qual aquele rgo composto. H, porm, questes em que a Organizao pode estar frente da realidade poltica e criar condies para a promoo da reforma e correo de injustias, mesmo as amparadas pelos esquemas dominantes. Assim ocorreu na luta anticolonial e na campanha contra o apartheid na frica do Sul. Em outras vertentes, contudo, como ocorreu em todas as fases da guerra fria, inclusive as ltimas, a ONU simplesmente representou a operao dos esquemas de poder. Seu papel , portanto, muito varivel, e pode, sem dvida, servir de suporte ao congelamento do poder34. No h como idealiz-la ou demoniz-la, lanar crticas e condenaes por no atuar para alm dos limites da
34 A observao do Ministro J. A. de Arajo Castro. Ver, por exemplo, The United Nations and the Freezing of the International Power Structure. In: International Organization, vol. 26, no 1, 1972, pp. 158-166.

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ordem que a encapsula e determina suas regras formais ou informais de funcionamento. As Naes Unidas reagem s mutaes da cena internacional so um organismo que, se s vezes lento nessa reao, em outras, at as antecipa e as promove. Para ilustrar as diferenas entre suas expresses institucionais, em dcadas anteriores e neste momento, bastaria contrastar o comportamento da Assembleia Geral e a do Conselho de Segurana em diferentes cortes temporais e temticos. A Assembleia atuou como uma vanguarda da emancipao colonial e da igualdade tnica. Em tais questes, o Conselho, porm, esteve por dcadas fundamentalmente emperrado pela tenaz resistncia oposta ao tratamento dessa temtica pelas ento metrpoles. O prprio Brasil teve, em anos anteriores, sua latitude de atuao no Conselho limitada, enquanto a presena brasileira no Conselho em 1988-89 e, em particular em 1993-94, teve como pano de fundo um cenrio mais complexo e fluido, onde os parmetros de poder passavam por processo de desconstruo. O fim da guerra fria permitiu ao Conselho um nvel de atividades e um prestgio que no conhecia desde a fundao das Naes Unidas (em 1990, foram aprovadas pelo Conselho 37 resolues; em 1991, 42; em 1992, 74; em 1993, 93; e em 1994, 76). Por um breve momento, sob o estmulo da Guerra do Golfo, em 1991, e do consequente ativismo do Conselho, chegou a esboar-se um movimento na ONU em direo ao supranacionalismo que a Agenda para a Paz, do ento Secretrio-Geral Boutros Ghali, tentou operacionalizar. Surgiu,

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tambm, um novo enfoque poltico que utilizou o chamado dever de ingerncia como bandeira principal. Depois, entretanto, das ms experincias da Somlia, de Ruanda e da Bsnia-Herzegovina e tendo presente a crise financeira da Organizao, certamente passou a predominar uma atitude mais sbria e mais consciente das limitaes polticas e psicolgicas que pesam sobre o uso multilateralizado da fora. Ainda assim, a multiplicidade de tarefas atribudas ao Conselho facilitou a expanso de suas atividades. O Conselho um rgo executivo na medida em que tem a faculdade de determinar aes concretas e obrigatrias para a manuteno da paz e segurana internacionais, em situaes especficas, e de velar por sua execuo. Seu carter pode ser diplomtico, na medida em que permita a produo de solues negociadas entre as partes; cominatrio, quando as solues so baseadas no Captulo VII da Carta; e quase judicial, quando rbitro de situaes sobre as quais se arroga decidir sem possibilidade de reviso do mrito jurdico ou poltico. O Conselho passou a ampliar suas atribuies jurisdicionais, sob o impulso das grandes potncias e pases mdios ocidentais. A posio de que essa ampliao no fere a letra ou o esprito do texto constitucional busca maximizar as Naes Unidas como instncia legitimadora para a sustentao dos atuais arranjos de poder. Sob o influxo dessas ideias, o Conselho buscou chamar a si funes normativas, seja pela discusso de temas de alcance universal, seja pela criao de precedentes como fontes de um case law constitutivo, cuja formulao subtrada da

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participao da comunidade internacional mais ampla. As aes inovadoras, por assim dizer, do Conselho pressupem as chamadas interpretaes criativas da Carta que funcionam como reformas brancas e a reinterpretam sem passar pelo penoso processo de adoo de emendas. Nesse sentido, renovada nfase foi atribuda s questes de diplomacia preventiva, peacemaking e imposio da paz, com esmaecimento das fronteiras que as separam35. A despeito das dificuldades financeiras e operacionais por que passavam as Naes Unidas em meados dos anos 1990, vislumbrou-se a ideia de dotar diretamente as Naes Unidas de uma espcie de exrcito permanente para pronto posicionamento em situaes de crise. No entanto, a expectativa ingnua de que a Organizao poderia desempenhar papel proativo como guardio militarizado da paz, por meio de operaes de nova gerao com a irnica imposio da paz pela fora, foi dissipada quando se percebeu a dimenso dos riscos militares inerentes s crises que se seguiram ao fim da bipolaridade, com nfase no nacionalismo, nas guerras civis e nas disputas sectrias fratricidas, nos pases do Sul. Em ltima anlise, no chegou a concretizar-se a relativizao da diplomacia, em funo do uso ou ameaa da fora armada por parte da ONU. Da euforia pelos aparentes xitos iniciais no imediato ps-guerra fria, passou-se logo para a sbria verificao do impasse em que se encontrava a ONU, em diversas regies do mundo, muitas vezes colocada em meio a atoleiros
35 A/47/277-S/24111 (An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping).

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polticos e militares e hostilizadas por todas as partes em conflito. As Naes Unidas passaram por uma etapa crucial, no s em termos da hipertrofia do Conselho de Segurana at 1993, mas tambm ao longo da dcada de 1990 por uma percepo de sua incapacidade mesmo vencida a etapa da guerra fria de resolver conflitos espinhosos. O grande nmero de operaes de paz de longa durao (em Chipre, no Congo, no Lbano, no Haiti, etc.) uma boa evidncia dessa situao. Outros problemas centrais que surgiram nos anos 1990 com o ativismo do Conselho de Segurana so a necessidade de buscar o equilbrio entre a Assembleia, o Conselho de Segurana e o Conselho Econmico e Social (ECOSOC); de criar instncias para acompanhar o papel crescentemente ativista do Secretariado e de um mecanismo de equilbrio entre o peso poltico dos pases industrializados e a crescente capacidade parlamentar dos numerosos pases em desenvolvimento e no alinhados. Mesmo a crise gerada pela invaso do Iraque pelos EUA em 2003 no resolveu esse desequilbrio. Passada a primeira fase de descrena nas Naes Unidas por Washington e de desconfiana mtua entre os membros permanentes do Conselho, o rgo retomou seu ritmo de atividades. O Governo Obama e, em 2011, a crise na Lbia deram mostras do interesse e capacidade dos EUA de utilizarem as ONU para seus prprios objetivos36.
36 Williams, Paul e Bellamy, Alex. Principles, Politics, and Prudence: Libya, the Responsibility to Protect, and the Use of Military Force. In: Global Governance, vol. 18, no 3, 2012, pp. 273-297.

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Nos trabalhos do Conselho reflete-se, em ltima anlise, uma contradio entre os anseios por maior democratizao da ordem internacional e as necessidades de maior efetividade poltica na vida internacional. Se, de um lado, lcito defender que todos os pases tm iguais direitos de acesso a um assento no Conselho, igualmente foroso reconhecer que uma composio desequilibrada, em deliberaes de questes cruciais sobre a paz e a segurana, compromete os fundamentos polticos que deveriam embasar a atuao da ONU e sua avaliao. O conspcuo esvaziamento da Assembleia Geral outro fator de preocupao. A Assembleia est, em realidade, imprensada entre o universalismo de sua composio e a extenso de sua agenda (mais de 160 itens). No se poderia, porm, aceitar passivamente o argumento simplista de que a eficcia de um rgo de composio restrita seria prefervel representatividade de um rgo universal, como fator de legitimao. O Conselho justamente um rgo de composio extremamente restrita, que se beneficia, por isso, de uma agilidade decisria, mas que se ressente da falta de legitimidade representativa. A Assembleia, por sua vez, o rgo mais democrtico e representativo da comunidade internacional contempornea, por sua composio universal e pela frmula um Estado membro, um voto, mas se tem mostrado, em anos recentes, inoperante no tratamento das questes cruciais de sua alada. Sempre houve nas Naes Unidas alguma tenso entre o realismo e o idealismo poltico. Sempre houve, em consequncia, um espao para o debate das questes polticas, econmicas, ambientais, sociais e jurdicas, que

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no encontra paralelo em outros foros, onde o realismo ganha todas as batalhas. Como assinalava Childers37, j em 1995, o realismo poltico indicava que o poder (econmico e militar) sempre determinaria o rumo das relaes internacionais e das Naes Unidas. A escola idealista que utpica, aos olhos do realismo apela para tica, o direito internacional e os princpios democrticos e, em sua faceta mais radical, para os desejos da maioria da humanidade. As duas tendncias se chocam, em consequncia, em grande nmero de temas em discusso nas Naes Unidas, como, por exemplo, a reforma e a composio do Conselho de Segurana e do ECOSOC e a escala das contribuies financeiras pagas pelos Estados-membros. Evidentemente, a posio realista usualmente assumida pelas potncias satisfeitas, em oposio s demais que buscam mudanas genricas ou localizadas. Nunca demais sublinhar que as atividades econmicas e sociais da ONU, conduzidas especialmente por intermdio do ECOSOC, esto disciplinadas na prpria Carta. J o seu Prembulo expressa, sem qualificaes, a determinao de promover o progresso social e melhores padres de vida e de empregar a mquina internacional para o avano econmico e social de todos os povos. Essa a base jurdica e poltica dos estudos, debates, e resolues, de carter tanto abrangente quanto especializado, que as Naes Unidas promovem. significativo que, desde o primeiro
37 Childers, Erskine. An Agenda for Peace and an Agenda for Development: The Security Council and the Economic & Social Council in the UN Reform Process, Colloquium on the United Nations at Fifty Whither the Next Fifty Years, Bruxelas, 1995.

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discurso brasileiro no Debate Geral da Assembleia Geral, em janeiro de 1946, tenha sido sublinhada a importncia do ECOSOC, havendo o Embaixador Luiz Martins de Souza Dantas ento afirmado:
A Carta das Naes Unidas aponta claramente o caminho a ser tomado, ao posicionar o Conselho Econmico e Social lado a lado com o Conselho de Segurana. Contanto que aquele honre seus compromissos, de se esperar que este jamais ter de intervir38.

O artigo 55 da Carta estatui que sejam criadas as condies de estabilidade e bem-estar necessrias s relaes pacficas e amistosas entre as naes, significativamente no contexto do respeito ao princpio de direitos iguais e autodeterminao dos povos. A par de alinhar o roteiro das tarefas socioeconmicas, esse artigo as articula claramente com as dimenses polticas e as correlaciona com a j mencionada preocupao fundamental da Carta de preservar as geraes futuras do flagelo da guerra. Esta uma diferena crtica entre o mandato da ONU e a atuao dos organismos financeiros de Bretton Woods e da OMC. O debate econmico nas Naes Unidas politicamente enriquecedor porque adota uma perspectiva muito mais ampla do que o conduzido em outros foros multilaterais. Alm disso, possvel argumentar, como Childers o fez, que a Carta reconhece nos fatores socioeconmicos a causa ltima dos conflitos e, com essa base, determina que a Organizao
38 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995). Braslia: Funag, 1995, pp. 26-27.

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promova nveis mais altos de vida e as condies progresso e desenvolvimento, bem como solues para os problemas internacionais de carter econmico, social, sanitrio e conexos e a cooperao cultural e educacional, alm do respeito universal e observncia dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.

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Os rgos principais das Naes Unidas
Assembleia Geral Como sugere o Professor Paul Kennedy, a Assembleia Geral o principal rgo deliberativo das Naes Unidas, um verdadeiro parlamento da humanidade39. Em 1947, na II Sesso Ordinria, o representante do Brasil, Embaixador Joo Carlos Muniz, explicava a alta relevncia da Assembleia Geral nos seguintes termos:
(...) a Assembleia Geral representa a conscincia do mundo e suas decises so a personificao dessa conscincia no esforo de resolver os problemas que dizem respeito a todos os povos. Sem uma profunda reflexo sobre esses problemas, nunca poderemos chegar a solues orgnicas capazes de harmonizar interesses nacionais e promover o bem estar geral. Da a importncia da Assembleia Geral, que deve ser considerada o rgo central das

39 Kennedy, Paul. The Parliament of Man. The Past, Present, and Future of the United Nations. New York: Random House, 2006.

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Naes Unidas, e ao qual todas as outras agncias esto relacionadas. Enquanto os outros rgos tratam de aspectos fragmentrios dos problemas, a Assembleia Geral observa e fiscaliza, de modo que todas as suas agncias possam funcionar corretamente. Ela o nico rgo no sistema do qual participam todos os Estados membros integrantes. o grande foro ao qual so trazidas todas as questes que interessam comunidade internacional. Por esse motivo, a Carta no coloca limites sua competncia; pelo contrrio, ela a define nos termos mais amplos possveis para que todos os temas que afetam as relaes internacionais sejam includos em sua jurisdio. (...) A Assembleia Geral, com seus meios para disseminar ideias, o rgo que est primordialmente equipado para criar uma opinio pblica mundial.40

De fato e de direito, a Assembleia Geral o rgo plenrio das Naes Unidas, onde todos os seus Estados-membros tm representao permanente41 e a exercem, por meio do voto individual e unitrio, sem recurso a veto. A igualdade soberana garantida pelo caput do artigo 2 da Carta. verdade que, durante a Conferncia de So Francisco, as grandes potncias, especialmente os EUA, consideraram a hiptese de reservar para si mais de um voto na Assembleia Geral, para marcar seu status diferenciado assim como o
40 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995). Braslia: Funag, 1995, p. 37. 41 Uma exceo, raramente aplicada, a regra do artigo 19 da Carta, segundo a qual um Estado pode perder seu direito a voto na Assembleia Geral enquanto estiver devendo o correspondente a dois ou mais anos de contribuio para o oramento das Naes Unidas.

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veto o faz no Conselho de Segurana. No fim, prevaleceu a tese de cada pas um voto. A URSS valeu-se de estratgia diversa que, de certa forma, foi mais eficaz: obteve a aceitao, como membros plenos das Naes Unidas, de duas de suas repblicas constituintes, a Ucrnia e a Bielorrssia, assegurando-se, assim, trs votos favorveis em qualquer deciso do rgo42. A cada ano, normalmente, em setembro, inicia-se uma nova sesso da Assembleia. Ao longo de cada uma delas, os Estados debatem os mais variados temas das relaes internacionais contemporneas tais como crise de segurana nas estradas, oramento das operaes de manuteno da paz, efeitos da radiao atmica, tratado sobre o controle do comrcio de armas convencionais e a reforma do Conselho de Segurana43. Por exemplo, na 67a Assembleia Geral, iniciada em setembro de 2012, a agenda consistia em 170 itens, muitos deles divididos em vrios subitens44. O Presidente da Assembleia escolhido para mandato de um ano, entre os indicados pelos Estados, com rotatividade entre os grupos regionais45. Como bem salientou o Embaixador Joo Carlos Muniz, a Carta das Naes Unidas, em seu Captulo IV, assegura Assembleia Geral a possibilidade de discutir quaisquer questes que sejam pertinentes Organizao. J pacfico
42 Schlesinger, Stephen. Act of Creation. The Founding of the United Nations. Boulder: Westview, 2003, pp. 127-142. 43 <http://www.un.org/en/ga/about/index.shtml>. 44 A/67/251 (Agenda of the sixty-seventh session of the General Assembly). 45 Os grupos regionais nas Naes Unidas so os seguintes: GRULAC Amrica Latina e Caribe; Grupo Africano; Grupo Asitico; Europa do leste (antigo bloco sovitico); e WEOG Europeus Ocidentais e outros (o que inclui EUA, Canad, Austrlia, Nova Zelndia e Israel).

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que a Assembleia poder opinar mesmo temas de paz e segurana que estejam sob considerao do Conselho de Segurana. A Assembleia opina por meio de suas resolues e decises, as primeiras normalmente de carter substantivo, as outras relativas a procedimento. Erroneamente, h quem contraste as resolues da Assemblia com as do Conselho, ao afirmarem que as ltimas so obrigatrias, enquanto as primeiras constituiriam apenas recomendaes. Na verdade, a Assembleia tambm toma decises que criam obrigaes aos Estados, por exemplo, quanto ao oramento da ONU. Tambm possvel argumentar que os Estados, como devem operar com boa-f na execuo dos tratados (como a Carta), deveriam obrigar-se a cumprir todas as resolues da Assembleia Geral. Por fim, a Assembleia, ao reiterar suas resolues, cria costumes, que so reconhecidos pela Corte Internacional de Justia como fontes do direito internacional. Atualmente, a Assembleia Geral reparte sua agenda entre seis comisses principais que, em regra, contam com comits subsidirios e rgos consultivos integrados por peritos. As comisses so as seguintes: I Comisso: trata de desarmamento e no proliferao. Normalmente funciona nos meses de outubro a novembro, por cerca de cinco semanas. No passado, durante a guerra fria, com o risco de uma confrontao nuclear, foi um dos pontos nevrlgicos da ONU46;

46 <http://www.un.org/en/ga/first/index.shtml>.

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II Comisso: lida com temas econmicos e financeiros, e normalmente rene-se durante um ms e meio no segundo semestre de cada ano. Muitas de suas resolues refletem questes discutidas no Conselho Econmico e Social (ECOSOC). Toca tambm em assuntos ambientais. de particular importncia para os pases de menor desenvolvimento relativo47; III Comisso: trata de direitos humanos, questes humanitrias e culturais. uma Comisso que interage com peritos, com a sociedade civil organizada e com o Conselho de Direitos Humanos, com sede em Genebra. Suas decises dizem respeito tambm a temas humanitrios, com reflexos diretos sobre diversos conflitos48; IV Comisso ou Comisso Especial Poltica e de Descolonizao: rene muitos temas de natureza diversa, alguns agrupados sem lgica especfica. Suas principais atribuies so tratar de misses de paz (no que secundada pelo Comit Especial de Operaes de Manuteno da Paz, C-34), descolonizao (com apoio do Comit de Descolonizao, C-24) e dos conflitos no Oriente Mdio (em que recebe insumos do Comit para o Exerccio dos Direitos Inalienveis do Povo Palestino)49; V Comisso: lida com questes administrativas, oramentrias e financeiras das Naes Unidas. Como tal, responsvel por decises que afetam
47 <http://www.un.org/en/ga/second/index.shtml>. 48 <http://www.un.org/en/ga/third/index.shtml>. 49 <http://www.un.org/en/ga/fourth/index.shtml>.

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diretamente todo o funcionamento da Organizao, uma vez que os mandatos aprovados em outras comisses e rgos no podem ser levados adiante se no houver recursos financeiros e pessoal para implement-los. Por isso, muitas vezes congrega alguns dos mais habilidosos delegados que os Estados designam para a Assembleia Geral. Ao contrrio das outras comisses que funcionam por cerca de dois meses ao ano, a V Comisso tem trs perodos de sesso de dois meses, em vista da enormidade de trabalho. Seus rgos auxiliares principais so dois comits de peritos: o Comit Consultivo sobre Questes Administrativas e Oramentrias (ACABq) e o Comit de Contribuies (CoC)50; VI Comisso: o rgo que trata de temas jurdicos. As grandes convenes internacionais, assinadas desde 1946, normalmente passam por discusses prvias na VI Comisso, que rev atentamente cada texto proposto e negocia linguagem aceitvel para a maioria dos Estados. Seu principal rgo consultivo a Comisso de Direito Internacional (CDI)51; Todos os projetos de resolues aprovados pelas Comisses so subsequentemente votados pelo Plenrio da Assembleia Geral. Normalmente, trata-se apenas de chancelar a deciso, mas pode haver mudanas na substncia dos projetos e mesmo reverso dos votos. O Plenrio tambm
50 <http://www.un.org/en/ga/fifth/index.shtml>. 51 <http://www.un.org/en/ga/sixth/index.shtml>.

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trata diretamente de vrias questes, como revitalizao da Assembleia Geral e reforma do Conselho de Segurana. O momento em que a Assembleia Geral recebe mais ateno da opinio pblica mundial durante seu Debate Geral, que geralmente ocorre por trs semanas, a partir da ltima semana de setembro. O evento ganha tanta divulgao que, com frequncia, a imprensa o confunde com a prpria Assembleia como um todo. Nessa ocasio, um nmero muito substancial de Chefes de Estado e Governo, assim como Ministros das Relaes Exteriores, acorre a Nova York para discursar perante a Assembleia e enunciar suas prioridades para o ano que vir, no s nas Naes Unidas, mas na poltica internacional como um todo. Por exemplo, foi no Debate Geral da 57 Assembleia que o Presidente George Bush, dos EUA, manifestou a inteno de invadir o Iraque, o que viria a concretizar-se no ano seguinte. Desde os anos 1950, o Brasil tem o privilgio de fazer o primeiro discurso no Debate Geral, logo aps o relatrio anual do Secretrio-Geral e antes da fala do pas anfitrio, os EUA52. No perodo da guerra fria, com a paralisao do Conselho de Segurana pela bipolaridade, a Assembleia Geral ganhou grande fora na Organizao e na poltica internacional. Em 1950, os EUA e seus aliados promoveram uma estratgia conhecida como Acheson Plan, por ter sido concebida pelo Secretrio de Estado Dean Acheson de transferir os poderes do Conselho de Segurana. Apesar das enormes controvrsias que gerou, o texto foi aprovado como Resoluo 377 (V) a Resoluo Uniting for Peace e impulsionou o papel da
52 Garcia, Eugnio. O Sexto Membro Permanente. O Brasil e a Criao da ONU. Rio de Janeiro: Contraponto Editora, 2012.

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Assembleia Geral como principal rgo decisrio. At o fim dos anos 1960, o Conselho continuou totalmente eclipsado ante a Assembleia, que tomava inclusive decises de paz e segurana, como o envio de tropas Coreia em 1950 e a misso de paz a Suez em 195653. Nas dcadas de 1970 e 1980, as duas superpotncias desinteressaram-se da Assembleia Geral, que passou a servir, sobretudo, de arena para a promoo dos interesses dos pases do chamado Terceiro Mundo, muitos deles congregados no Movimento dos Pases No Alinhados (MNA). As decises prticas reduziram-se, mas a Assembleia Geral continuou a ser o locus privilegiado da promoo de polticas ligadas ao desenvolvimento, como a Nova Ordem Econmica Internacional54. Com o final da bipolaridade e a retomada dos trabalhos do Conselho de Segurana sobretudo a partir de 1990 a Assembleia perdeu muito de seu prestgio. O Conselho passou, com frequncia, a usurpar suas prerrogativas, ao decidir sobre temas no necessariamente ligados a seu mandato de paz e segurana internacionais. Como resultado, surgiu um movimento entre os Estados para promover a revitalizao da Assembleia Geral, isto , racionalizar seus processos decisrios e restaurar seu prestgio poltico. Vrios mtodos e frmulas j foram tentados para a revitalizao da Assembleia Geral, como
53 Kelsen, Hans. The Law of the United Nations. Nova Jersey: Lawbook Exchange, 2000, pp. 953-990. Nicholas, H. G. The United Nations as a Political Institution. London: Oxford University Press, 1962, pp. 89-123. 54 Bahadian, Adhemar. A Tentativa de Controle do Poder Econmico nas Naes Unidas: Prticas Comerciais Restritivas. Braslia: Funag/IPRI, 1992.

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o fortalecimento do papel do Presidente da Assembleia Geral, a otimizao do trabalho das comisses ao longo de cada sesso e a promoo de mesas-redondas temticas com Chefes de Estado e Governo e Ministros, de modo a garantir maior ateno para o rgo. A revitalizao um processo sem data especfica para terminar, at porque visa ao aperfeioamento contnuo dos trabalhos das Naes Unidas55. Conselho de Segurana O Conselho de Segurana o rgo das Naes Unidas mais citado na imprensa. Como o nome sugere, o Conselho lida com um tema de difcil administrao, a paz e segurana internacionais e por isso est exposto ao escrutnio pblico por suas aes e inaes. O Conselho atualmente composto por 15 membros. De acordo com o Captulo V da Carta, que estipula a composio e prev as regras de votao, h cinco membros permanentes, conhecidos como P-5: 1. Estados Unidos; 2. Rssia (que sucedeu a Unio Sovitica em 1991); 3. China (inicialmente a China nacionalista Formosa, sucedida pela China Popular, em 1971);
55 <http://www.un.org/en/ga/president/65/issues/revitalization.shtml> e <http://www.eda.admin. ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/intorg/un/missny/news.Par.0013.File.tmp/UN_PGA_ Handbook.PDF>.

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4. Reino Unido; 5. Frana. Anualmente, a Assembleia Geral elege cinco Estados-membros, pelo perodo de dois anos (sem direito reeleio para o perodo imediatamente subsequente), para ocupar vagas no Conselho. Como consequncia, a cada ano o rgo renova um tero de seus membros. De acordo com o artigo 23.1 da Carta, os membros eletivos devem ser escolhidos com base em sua contribuio para a manuteno da paz e segurana internacionais e tendo em considerao a distribuio geogrfica equitativa. At 1965, o Conselho era composto de apenas 11 membros cinco permanentes e seis eletivos, renovados trs a cada ano. Naquele ano, entrou em vigor a emenda Carta aprovada pela Resoluo 1991 (XVIII), que no s expandiu o nmero de membros, mas previu explicitamente que os eletivos seriam escolhidos de acordo com a seguinte distribuio geogrfica: dois latino-americanos; trs africanos; dois asiticos; um do leste europeu; e dois do grupo da Europa Ocidental e outros Estados56. Se, por um lado, essa expanso refletiu o considervel aumento no nmero de Estados-membros ocorrido desde 1945, por outro, diluiu ainda mais os votos dos membros eletivos, resultando em mais poder para os membros permanentes. Ademais, a diviso por reas geogrfica que ia ao encontro das reivindicaes do MNA facilitou ainda mais a eleio de Estados sem que fosse levado em conta o
56 <http://www.un.org/depts/dhl/resguide/r18.htm>.

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critrio bsico de sua contribuio real para a manuteno da paz57. Apesar da expanso, um nmero significativo de pases das Naes Unidas, cerca de 36% deles, nunca foi eleito para exercer um mandato no Conselho. Poucos, como o Brasil e o Japo, com dez mandatos cada, tm participado ativamente, como membros no permanentes, das decises do rgo ao longo do tempo58, o que os estimula a capacitar suas delegaes. Os cinco membros permanentes, embora tenham interesses em comum no Conselho, nem sempre formam um grupo em si. At meados dos anos 80, as desavenas entre EUA e URSS eram as grandes responsveis pela pouca relevncia do Conselho. Somente com o fim da guerra fria, passou a haver uma interao mais cooperativa entre os P-5. Quando isso ocorreu, sobretudo at 1998, eles ameaaram excluir os demais Estados do processo decisrio, deixando aos Membros eletivos a simples tarefa de chancelar textos prontos. Desde 1999, os P-5 continuam a interagir positivamente, mas suas discordncias em vrios temas aumentam a margem de manobra dos demais membros59. Os dez eletivos (E-10), por seu turno so ainda menos orgnicos do que os permanentes, porque tm metade de sua composio renovada a cada ano. So vistos como turistas ou cidados de segunda classe pelos P-5, e
57 Bosco, David. Five to Rule them All. The UN Security Council and the Making of the Modern World. Oxford: Oxford University Press, 2009, pp. 97-100. 58 <http://www.un.org/en/sc/members>. Acrescente-se que o Brasil no apresentou candidatura ao Conselho at praticamente o final do Governo militar. Por isso, deixou de ser membro entre 1968 e 1988. 59 Bosco, David. Five to Rule them All. The UN Security Council and the Making of the Modern World. Oxford: Oxford University Press, 2009.

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sua articulao poltica como um grupo tem-se limitado nos ltimos anos a algumas questes de procedimento60. Uma das caractersticas mais conhecidas do Conselho de Segurana seu sistema de votao, no qual os membros permanentes, em decorrncia do artigo 27 da Carta, detm o poder de veto sobre suas decises. O texto da Carta no fala especificamente de veto, mas da necessidade de votos concorrentes dos cinco permanentes. A prtica levou interpretao de que a absteno no a mesma coisa que um voto negativo. Como resultado, para que o Conselho adote uma deciso, ela deve contar com, ao menos, nove votos afirmativos, desde que nenhum dos membros permanentes vote negativamente61. A maioria das decises do Conselho, nos ltimos vinte anos, entretanto, aprovada por unanimidade. Essa capacidade de adotar decises com a concordncia de todos depende da prtica desenvolvida desde os anos 1970 mas aperfeioada aps 1991 de realizar reunies informais, conhecidas como consultas informais, a portas fechadas, em que os membros do Conselho negociam a linguagem a ser adotada, at que seja aceitvel para todos ou para a maioria. Claramente, nem sempre esse processo decisrio resulta na concordncia de todos e, ocasionalmente, um dos membros permanentes acaba por vetar um projeto de resoluo. No entanto, nas ltimas dcadas, o Conselho de Segurana tende a adotar algumas dezenas de decises
60 Mahbubani, Kishore. The Permanent and Elected Council Members. In: Malone, David. The UN Security Council. From the Cold War to the 21st Century. Londres: Lynne Rienner Publishers, 2004, pp. 253-266. 61 Na prtica, portanto, a absteno de um membro eletivo tem o mesmo peso matemtico do que um voto negativo.

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por ano e, quando existem, os vetos no passam de dois ou trs no mesmo perodo62. Nesse sistema, o papel do Presidente de turno do Conselho fundamental, ao conduzir as negociaes e formular o programa de trabalho do ms, de modo a dar conta de todas as demandas63. Outra caracterstica das atividades do Conselho de Segurana no perodo ps-guerra fria a expanso da agenda, ou seja, dos temas de que se ocupa o rgo. Uma das caractersticas do perodo da bipolaridade era a tendncia das superpotncias de delimitarem sua zona de influncia e tentar impedir que outros ali atuassem. Essa atitude afastava as outras potncias, mas tambm impedia que o Conselho de Segurana cuidasse ou sequer debatesse um grande nmero de conflitos. A partir de meados da dcada de 1980, os P-5 gradativamente conseguiram encontrar maior zona de cooperao em seus interesses, o que permitiu o destravamento da agenda do Conselho. Inicialmente, a expanso foi geogrfica, incluindo temas como Nambia, Angola, Camboja, Afeganisto, anteriormente considerados tabu. Em 1991, dois fatos levam a uma expanso ainda maior da rea de atuao do Conselho: a campanha militar bem-sucedida contra Saddam Hussein, sob a gide das Naes Unidas, mas comandada pelos EUA; e o colapso da URSS, que deixou de contrapor-se aos interesses de Washington. Nos anos a seguir, o Conselho de Segurana
62 Luck, Edward. UN Security Council. Practice and Promise. Londres: Routledge, 2006, pp. 16-28. 63 A presidncia do Conselho de segurana exercida por ms, na ordem alfabtica em ingls dos membros do rgo. Ver: Sardenberg, Ronaldo. O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas. In: Fonseca Jnior, Gelson e Castro, Sergio H. N. Temas de Poltica Externa Brasileira II. Braslia: Funag, 1997, pp. 135-146.

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no s expandiu geograficamente sua rea de atuao, mas tambm incluiu novos temas, como trfico de drogas, aspectos de direitos humanos, combate ao terrorismo e consequncias de danos ao meio ambiente. Se, por um lado, esse novo ativismo levou ao tratamento de conflitos antes negligenciados, e impresso errnea de que o nmero de conflitos aumentava; por outro, marcou uma usurpao do Conselho de Segurana, agora mais prestigiado, de temas de competncia da Assembleia Geral e de outros rgos. Em alguns casos, o Conselho chegou mesmo a tentar legislar, como na Resoluo 1373 (2001), sobre terrorismo, adotada logo aps os atentados de 11 de setembro64. Um dos grandes debates a respeito do Conselho de Segurana diz respeito ao carter obrigatrio ou recomendatrio de suas decises. O artigo 25 da Carta determina claramente que os Estados comprometam-se a executar e obedecer as decises do Conselho, o que sugere fortemente que todas as suas decises so obrigatrias. Com o tempo e por influncia dos P-5, difundiu-se o entendimento de que somente as decises relativas a aes ligadas a rompimentos ou ameaas de rompimento da paz criariam obrigaes. Para entender melhor essa discusso, necessrio brevemente explicar os poderes do Conselho com base nos Captulos VI e VII da Carta: Captulo VI: diz respeito soluo pacfica de controvrsias e prev aes como investigao,
64 Matheson, Michael. Council Unbound. The Growth of UN Decision Making on Conflict and Postconflict Issues after the Cold War. Washington: United States Institute of Peace Press, 2006.

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misses de bons ofcios arbitragem e solues negociadas; Captulo VII: trata de ameaas paz ou rompimento da paz. Prev medidas coercitivas, como a imposio de sanes ou aes militares para garantir a restaurao da paz. Embora esses Captulos da Carta tratem de medidas diversas, as decises do Conselho, com frequncia, combinam medidas previstas em ambos ou, simplesmente, no especificam a qual Captulo fazem referncia. Ademais, mesmo que haja aluso clara ao Captulo VII, o Conselho de Segurana pode apenas sugerir ou encorajar um curso de ao. Tal foi o caso, na dcada de 1970, das sanes voluntrias antiga Rodsia do Sul (hoje Zimbbue). Por essas razes e em vista do enunciado do artigo 25, todas as decises do Conselho devem ser consideradas obrigatrias65. Um dos instrumentos mais utilizados pelo Conselho de Segurana na atualidade ao ponto de ser incorretamente visto por alguns como panaceia so as operaes de manuteno da paz66. Trata-se de um tipo de ao que no est previsto na Carta e que foi desenvolvida pelas Naes Unidas ao longo das dcadas, como modo de superar a paralisia do mecanismo de segurana coletiva previsto na Carta. As misses de paz so organizadas pelas Naes Unidas, com base em contingentes militares, policiais e civis
65 Security Council Report. Security Council Action under Chapter VII: Myths and Realities. New York: Security Council Report, 2008. 66 So utilizados no texto, como sinnimos, operaes de manuteno da paz ou misses de paz, evitando-se as referncias, menos precisas a foras de paz ou operaes de paz.

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cedidos pelos Estados, para conter ou resolver conflitos. Seus princpios operacionais so: Uso da fora somente em legtima defesa, o que significa no s defender a incolumidade fsica de seus integrantes, mas assegurar que o mandato recebido do Conselho de Segurana seja cumprido; Imparcialidade, o que indica que a misso no aliada de nenhuma das partes em conflito, mas um tertius, que se interpe para facilitar a soluo do conflito; Consentimento das partes, que diz respeito a obter dos grupos que estejam em conflito a concordncia para que tropas sob comando das Naes Unidas sejam enviadas67. As misses de paz representam um enorme empreendimento das Naes Unidas, que mantm o segundo maior contingente militar desdobrado no mundo, atrs apenas dos EUA. Em incio de 2013, havia 14 operaes de manuteno da paz em curso, incluindo 80 mil militares, 12 mil policiais e 16 mil civis. O custo anual dessas operaes de cerca de US$ 7,3 bilhes uma frao nfima dos oramentos militares dos mais poderosos Estados-membros das Naes Unidas68.

67 Fontoura, Paulo R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999; Uziel, Eduardo. O Conselho de Segurana, as Operaes de Manuteno da Paz e a Insero do Brasil no Mecanismo de Segurana Coletiva das Naes Unidas. Braslia: Funag, 2010. 68 <http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml>.

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Outro instrumento cujo uso pelo Conselho de Segurana se tornou comum nas ltimas dcadas so as sanes. Essas medidas esto previstas no artigo 40 e visam no a punir os Estados, mas a mudar seu comportamento, de modo a garantir que cumpram as prescries da Carta e de outros instrumentos de direito internacional. Em 1990, o Conselho imps sanes amplas ao Iraque, em reao invaso do Kuaite mas essas medidas acabaram por prejudicar a populao iraquiana e no surtiram o efeito desejado de alterar o comportamento do Governo de Saddam Hussein. Aps essa experincia, o Conselho no abandonou o uso das sanes, mas procurou torn-las mais precisas, visando especificamente s classes governantes e seus agentes. Em dcadas recentes, para cada regime de sanes, existe um comit do Conselho de Segurana que gerencia sua execuo69. Ao se tratar do Conselho de Segurana, no se pode deixar de mencionar o tema da reforma. Atualmente, h uma ampla percepo de que o rgo reflete a realidade de 1945, quando foi criado e, ainda menos, a de 1965, quando foi reformado para incluir novos membros eletivos. Houve reformas inconfessas, quando, em 1971, a China nacionalista foi substituda pela China comunista; ou em 1991, quando a URSS foi sucedida pela Rssia. Mas o rgo carece claramente de uma reformulao que d conta das novas realidades polticas e econmicas das relaes internacionais e supere o congelamento de poder do P-5 consagrado na Carta.
69 <http://www.un.org/sc/committees>.

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A partir de 1993, o tema da reforma do Conselho de Segurana tem sido discutido anualmente nas Naes Unidas, mais precisamente pela Assembleia Geral. Em ao menos duas ocasies, em 1997 e 2005, houve uma possibilidade real de que a mudana fosse operada. A reivindicao mais clara a expanso do nmero de membros do Conselho e, a maioria dos pases acredita, com novos membros permanentes e eletivos. Outra possibilidade relevante a mitigao do poder de veto, que no deveria poder ser exercido sem limites. As propostas mais consistentes de reforma foram apresentadas pelo chamado Grupo dos 4 (G-4), constitudo por Brasil, Alemanha, ndia e Japo. Esses pases advogam que o Conselho de Segurana passe a incluir novos membros permanentes (inclusive da frica e da Amrica Latina, regies que no figuram entre os atuais P-5) e eletivos. A essa percepo, ope-se o grupo denominado Unio para o Consenso, que deseja ver apenas novos membros eletivos e acaba por obstruir inteiramente a reforma. Enquanto isso, os P-5, aberta ou discretamente, no veem motivo para favorecer uma mudana que reduziria seus privilgios70. Conselho Econmico e Social (ECOSOC) O Captulo X da Carta estabelece um Conselho Econmico e Social (ECOSOC, no jargo das Naes Unidas), para
70 Vargas, Joo A. C. Campanha Permanente. O Brasil e a reforma do Conselho de Segurana da ONU. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2010; Sardenberg, R. Reforma das Naes Unidas: impasses, progressos e perspectivas. In: Reforma da ONU IV Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional. Braslia: Funag, 2010, pp. 43-62.

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produzir estudos e relatrios sobre aspectos econmicos, sociais, culturais, educacionais e de sade, bem como para formular recomendaes sobre direitos humanos. O ECOSOC cuida tambm da cooperao internacional econmica e social, tal como estabelecida pelo Captulo IX da Carta. O rgo composto por 54 membros, eleitos para mandatos de trs anos, sendo possvel a reeleio. A cada ano, o ECOSOC renova um tero de seus membros. O ECOSOC era inicialmente composto por 18 membros (de um total de 51 pases). Sua composio foi ampliada duas vezes: em 1965, passou a ter 27 membros; em 1973, passou a contar com os atuais 54 integrantes. Suas decises so tomadas por maioria simples, e sua presidncia ocupada por um ano71. As duas ampliaes do ECOSOC para que fosse mais representativo de um nmero crescente de Estados-membros denunciam sua origem. A Liga das Naes no contava com um rgo principal que tratasse do desenvolvimento econmico, tampouco havia essa previso no projeto original das Naes Unidas. Sua criao e estruturao como rgo principal derivou dos interesses dos pequenos e mdios Estados que, antes mesmo da Conferncia de So Francisco, indicavam no ter interesse em uma organizao internacional cujo foco fosse exclusivamente a paz e a segurana internacionais72. O ECOSOC possivelmente, entre os rgos principais das Naes Unidas, o mais negligenciado pela imprensa e
71 <http://www.un.org/en/ecosoc>. 72 Armstrong, David, Lloyd, Lorna e Redmond, John. From Versailles to Maastricht. International Organisation in the Twentieth Century. New York: St. Martins Press, 1996, pp. 62-67.

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pela opinio pblica. No entanto, suas responsabilidades so altamente significativas. Cabe ao ECOSOC fazer a conexo com a maioria das agncias e programas da famlia das Naes Unidas, como UNESCO, UNICEF e FAO, bem como a Organizao Mundial da Sade e a Organizao Internacional do Trabalho. Suas comisses funcionais lidam com temas de interesse imediato das populaes do mundo, como desenvolvimento sustentvel, crescimento populacional, combate s drogas e ao crime organizado, cincia e tecnologia, status das mulheres e direitos humanos. Ganha fora, nos ltimos anos, a relao entre as Naes Unidas e a associaes da sociedade civil, conhecidas normalmente como organizaes no governamentais (ONGs). funo do ECOSOC avaliar a convenincia de estabelecer uma parceria entre a Organizao e as ONGs. Para muitas delas, a condio de registradas no ECOSOC essencial para poderem obter legitimidade no cenrio internacional e conseguir financiamento73. Outro papel importante do ECOSOC o de canalizar e debater os relatrios e sugestes das comisses econmicas regionais, que so cinco atualmente: frica; sia e Pacfico; Europa; Amrica Latina e Caribe; e sia Ocidental (Oriente Mdio). A pioneira foi a Comisso Econmica para a Amrica Latina, criada em 1948, por inspirao, entre outros, do economista argentino Ral Prebisch74. A CEPAL foi de extrema importncia no estudo dos problemas tpicos do
73 Tavares, Ricardo. As Organizaes no-Governamentais nas Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999. 74 <http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/brasil/noticias/paginas/2/5562/p5562.xml&xsl=/ brasil/tpl/p18f.xsl&base=/brasil/tpl/top-bottom.xsl>.

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subdesenvolvimento na Amrica Latina, tornando-se uma verdadeira escola de pensamento econmico, dito cepalino. O Brasil tem insistido muito sobre a relevncia do artigo 65 da Carta, que estabelece os meios de cooperao entre o ECOSOC e o Conselho de Segurana. Na concepo brasileira, a paz e segurana internacionais no podem efetivamente ser atingidas de modo estvel se no houver um atendimento das necessidades socioeconmicas dos seres humanos. Nesse contexto, a cooperao entre os dois rgos seria essencial, mas , em realidade, insuficiente75. O Secretrio-Geral e o Secretariado A Carta das Naes Unidas prescreve, em seu Captulo XV, que a Organizao contar com um Secretrio-Geral e pessoal para apoi-lo, como for necessrio. Trata-se de um corpo de funcionrios pblicos internacionais que existe para, supostamente, servir aos Estados-membros e executar suas decises que no dependem de atos internos aos Estados. Por exemplo, se a Assembleia Geral necessita de informaes sobre a implementao de um determinado tratado, cabe ao Secretariado redigir um relatrio que d aos pases uma base para seus debates. Quando o Conselho de Segurana decide criar uma operao de manuteno da paz, caber ao Secretariado administrar seu funcionamento, embora as tropas venham dos Estados. Na opinio de Inis Claude Jr., o Secretariado representa as Naes Unidas mais
75 Sardenberg, R. Reforma das Naes Unidas: impasses, progressos e perspectivas. In: Reforma da ONU IV Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional. Braslia: Funag, 2010, pp. 56-58.

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visveis. aquele que, em momentos de crise, visto como o culpado pelas falhas da Organizao, absolvendo, assim, os pecados dos Estados76. O Secretrio-Geral das Naes Unidas (S-G) o chefe do Secretariado. De acordo com a Carta, ele o Chief Administrative Officer (artigo 97), mas tambm recebe funes polticas, podendo trazer ao conhecimento dos rgos intergovernamentais questes que considere relevantes, inclusive de paz e segurana internacionais, para considerao do Conselho de Segurana (artigo 99). A histria do cargo de Secretrio-Geral tem sido marcada justamente por essa diferena entre o papel poltico e a funo administrativa. No incio, como tinha sido o caso na Liga das Naes, pensava-se, sobretudo, em um funcionrio para administrar as reunies e conferncias dos Estados. Essa era a particular preferncia da Unio Sovitica, que no confiava em ceder qualquer autoridade poltica a um corpo de funcionrios internacionais que, acreditava, seria dominado pelas potncias ocidentais. A histria das Naes Unidas mostrou, porm, que essa concepo mais restrita do papel do Secretrio-Geral no seria sustentvel. Conforme as crises se avultavam, crescia a necessidade de que certas medidas de implementao e informao no dependessem diretamente dos Estados. Ademais, nos primeiros anos da Organizao, uma de suas principais funes era a de promover a cooperao tcnica entre os Estados, para o que a existncia do Secretariado com relativa autonomia foi fundamental. Para esse ganho de autonomia, foram
76 Claude Jr., Inis. Peace and Security: Prospective Roles for the Two United Nations. In: Global Governance, vol. 2, 1996, pp. 290-291.

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fundamentais a personalidade carismtica do segundo S-G, Dag Hammarskjld, e o desenvolvimento das operaes de manuteno da paz, que concedeu ao Secretariado responsabilidades nunca pensadas para uma organizao internacional77. Atualmente, a capacidade poltica do Secretrio-Geral no mais est em discusso, apenas os limites de sua atuao podem causar controvrsia entre os Estados. Por exemplo, desde 2003, o S-G integra o Quarteto Diplomtico, que congrega tambm EUA, Rssia e Unio Europeia, para lidar com o conflito israelo-palestino. Trata-se de funo eminentemente poltica, que foi assumida junto a uma entidade que no pertence s Naes Unidas. Note-se que a Palestina, em vista dos obstculos a sua admisso como membro pleno, optou por pleitear a elevao de seu status na ONU para o de Estado Observador no membro, o que foi aprovado pela Assembleia Geral em 29 de novembro de 2011 (pela Resoluo 67/19). comum que o Secretrio-Geral se manifeste sobre todo tipo de eventos e por vezes, se apresente ou escolha representantes para mediar conflitos. Em alguns momentos, ele pode ser censurado pelos Estados por ter ido longe demais sem ter solicitado um mandato dos membros da Organizao, o conjunto dos pases. Desde 1946, as Naes Unidas tiveram oito Secretrios-Gerais. A Carta prev que o Conselho de Segurana recomende Assembleia Geral os candidatos a S-G e que esta
77 Scott, Amy e Thant, Myint-U. The UN Secretariat. A Brief History (1945-2006). New York: International Peace Academy, 2007; Gordenker, Leon. The UN Secretary-General and Secretariat. New York: Routledge, 2010.

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escolha quem ocupar essa funo. Apesar dos protestos de muitos Estados, o Conselho de Segurana e seus membros permanentes preferem manter um controle estrito sobre a escolha e indica Assembleia somente um candidato78, o que impede a possibilidade de um debate de todos os Estados sobre quem seria o melhor candidato a S-G. A Carta no estabelece qual ser a durao do mandato do S-G, mas a prtica tem sido que a Assembleia Geral estabelece um perodo de cinco anos e permita uma reeleio pelo mesmo prazo. O quadro abaixo mostra os Secretrios-Gerais de 1946 a 2013, seus perodos no cargo e sua origem nacional:
Nome Trygve Lie Dag Hammarskjld U-Thant Kurt Waldheim Boutros Boutros Ghali Kofi Annan Ban Ki-moon Perodo 1946-1953 1953-1961 1961-1971 1971-1981 1992-1996 1997-2006 2007-2016 Noruega Sucia Birmnia (hoje Mianmar) ustria Peru Egito Gana Coreia do Sul Pas

Javier Prez de Cullar 1981-1991

notvel como a escolha do S-G refletiu a mudana na composio das Naes Unidas. No incio, os Estados-membros eram, em maioria, europeus ou latino-americanos.
78 A nica exceo a essa prtica foi em 1950, quando o Conselho no conseguiu decidir e entregou a deciso Assembleia Geral.

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Gradativamente, novos pases ingressaram da frica e da sia, sobretudo, levando a uma diversificao da origem dos Secretrios-Gerais. Tambm importante notar que no houve S-G originado em uma grande potncia, espcie de acordo tcito para que os membros permanentes do Conselho de Segurana no concentrem ainda mais poder e desequilibrem a Organizao. O S-G apoiado em suas tarefas pelos funcionrios do Secretariado. Originalmente, tratava-se de um pequeno corpo de funcionrios, com um oramento de poucos milhes de dlares. Hoje, o oramento do Secretariado excede um bilho de dlares, e seu pessoal de cerca de oito mil pessoas em Nova York e 43 mil no mundo todo79. Esse crescimento reflete, sem dvida, um inchao burocrtico, mas principalmente um aumento da demanda por servios que as Naes Unidas prestam aos Estados-membros, em reas como paz e segurana, assuntos econmicos e sociais, direitos humanos e meio ambiente. Em seu artigo 101.3, a Carta prev que o critrio bsico para o emprego no Secretariado ser a competncia, mas que as Naes Unidas devero tambm levar em conta a distribuio geogrfica dos candidatos. Essa clusula foi redigida como um acordo entre EUA e URSS, que receavam o domnio do Secretariado um pelo outro. Atualmente, perceptvel que os pases ocidentais, sobretudo os EUA, continuam a dominar, em altos cargos e no nvel mdio da burocracia, o Secretariado, o que tem reflexos polticos no comportamento das Naes Unidas.
79 Relatrio A/66/347 (Composition of the Secretariat: staff demographics).

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Os principais departamentos do Secretariado so: Departamento de Assuntos Polticos (DPA), que acompanha o desenvolvimento de conflitos, trabalha em sua preveno, ajuda a organizar eleies80; Escritrio para Assuntos de Desarmamento (ODA), que trata das iniciativas de desarmamento e no proliferao81; Departamento de Operaes de Manuteno da Paz (DPKO), que faz o planejamento estratgico das misses de paz, estabelece regras de conduta para seus participantes e mantm o Conselho de Segurana informado sobre o que acontece no terreno82; Departamento de Apoio ao Terreno (DFS), trabalha em cooperao com o DPKO e o DPA para prover o apoio logstico necessrio para todas as aes das Naes Unidas fora de Nova York e, sobretudo, as que ocorrem em reas de conflito83; Escritrio do Coordenador para Assuntos Humanitrios (OCHA), coordena a atuao das Naes Unidas seja no apoio s vtimas de desastres, sejam naturais, seja em resultado de conflitos84; Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais (DESA), trata de temas como desenvolvimento
80 <http://www.un.org/wcm/content/site/undpa>. 81 <http://www.un.org/disarmament>. 82 <http://www.un.org/en/peacekeeping/>. 83 <http://www.un.org/en/peacekeeping/about/dfs>. 84 <http://www.unocha.org>.

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sustentvel, meio ambiente, crescimento demogrfico, desenvolvimento econmico e tem particular importncia para os pases do Sul85; Departamento da Assembleia Geral e Organizao de Conferncias (DGACM), responsvel pelas funes mais clssicas do Secretariado, de dar apoio logstico s reunies dos Estados86; Departamento de Informao ao Pblico (DPI), traa a estratgia de divulgao das Naes Unidas e de suas atividades, bem como torna pblico o resultado das reunies em Nova York87. O Secretariado conta ainda com diversos servios de superviso interna, consultoria jurdica e segurana, bem como com um amplo Escritrio do Secretrio-Geral que inclui um Vice-Secretrio-Geral, que no eleito pelos Estados. Corte Internacional de Justia A Corte Internacional de Justia (CIJ), pode-se dizer, uma herana da Liga das Naes, que havia criado a Corte Permanente de Justia Internacional (CPJI) em 192188. Sua estrutura foi basicamente transferida para a nova Organizao constituda em 1945 e consagrada no Captulo
85 <http://www.un.org/en/development/desa/index.html>. 86 <http://www.un.org/Depts/DGACM/>. 87 <http://www.un.org/en/hq/dpi>. 88 Mello, Celso de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, vol. 1, pp. 567-568.

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XIV da Carta e no Estatuto da Corte Internacional de Justia, anexo Carta. Conforme seu Estatuto, a Corte composta de 15 juzes, todos de nacionalidade diferentes, eleitos para mandatos de nove anos, sendo permitida a reeleio. O processo eleitoral complexo e envolve a indicao dos grupos nacionais representados na Corte Permanente de Arbitragem e escrutnios simultneos da Assembleia Geral e do Conselho de Segurana. Somente escolhido o candidato que obtiver dois teros dos votos em ambos os rgos. Os juzes devem ter notrio saber jurdico, embora no tenham necessariamente que advir da carreira de magistrados em seus pases de origem89. Embora no exista qualquer regra nesse sentido, os membros permanentes do Conselho de Segurana sempre se asseguram de manter um de seus nacionais como juiz da CIJ. As decises da CIJ so tomadas por meio de mtodo que se assemelha ao da Suprema Corte dos Estados Unidos. Nesse sistema, depois de ouvir peritos, testemunhas e receber evidncias em audincias pblicas, os juzes renem-se em privado para debater o caso. Um entre eles, o relator, tem a tarefa de redigir e ler em audincia o voto que reflete a opinio da maioria. Os juzes que discordarem da maioria, no todo ou em parte, podem ler votos em separado na sesso pblica. Para fazer uma comparao, o mtodo do Supremo Tribunal Federal brasileiro completamente diverso. Nele, os Ministros leem, em sesso pblica, seus votos, respondendo a uma sria de quesitos sobre o caso
89 Estatuto da Corte Internacional de Justia, artigos 2 a 15.

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em anlise. Ao final, contabilizam-se as opinies dos Ministros como votos em cada quesito. Aps o julgamento, o STF redige um acrdo que sumariza os argumentos e a deciso. Ao contrrio do que podem pensar alguns desavisados, a Corte Internacional de Justia no funciona como um Poder Judicirio que rev e julga as decises dos rgos intergovernamentais das Naes Unidas. Essa percepo errnea decorre de considerar as Naes Unidas como uma espcie de governo internacional, que teria em seus rgos principais uma analogia com o Legislativo (Assembleia Geral e ECOSOC), Executivo (Secretariado e Conselho de Segurana) e Judicirio (Corte Internacional de Justia). As Naes Unidas, entretanto, so uma organizao internacional. As decises de seus rgos, como a Assembleia Geral e o Conselho de Segurana, decorrem da soberania dos Estados e no esto, em princpio, submetidas reviso da CIJ. No imediato ps-guerra fria, quando o Conselho de Segurana expandiu suas competncias por meio de arranjos polticos e reinterpretaes da Carta, houve muito debate acadmico sobre a possibilidade de que a CIJ julgasse a legalidade das aes do rgo em face da Carta, como documento fundador, que seria assemelhado a uma Constituio. Esse debate permaneceu apenas no campo acadmico, no havendo deciso da CIJ sobre essa possibilidade90.

90 Ver, por exemplo, Martenczuk, B. The Security Council, the International Court of Justice and Judicial Review. In: European Journal of International Law, vol. 10, no 3, 1999, pp. 517-547.

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A CIJ toma decises sobre casos que so apresentados por dois ou mais Estados. Isso significa dizer que os Estados apresentam seus diferendos perante a Corte em peties previamente acordadas que determinam quais os limites da deciso a ser tomada. A jurisdio da Corte pode ser obrigatria se os Estados tiverem assinado previamente um tratado em que esteja previsto que um diferendo ser necessariamente levado considerao da CIJ. Normalmente, porm, em razo do artigo 36 de seu Estatuto, a jurisdio da Corte facultativa, isto , os Estados devero concordar em submeter cada um de seus litgios ao rgo da ONU. Se uma das partes assim no o desejar, a CIJ no poder opinar sobre aquele tema especfico91. Muitos dos casos levados Corte so diferendos territoriais e, aps a deciso judicial, as partes muitas vezes solicitam que o Conselho de Segurana ajude em sua implementao. A outra grande rea de atuao da Corte Internacional de Justia so as opinies consultivas. De acordo com o artigo 96.1 da Carta, a Assembleia Geral e o Conselho de Segurana podem solicitar Corte opinies sobre temas jurdicos. No se trata de um litgio, mas de uma consulta dos rgos polticos da ONU sobre questes pouco claras de direito internacional. Seu resultado no pode ser tornado obrigatrio para os interessados, que no assumiram essa responsabilidade. Claro est que as opinies consultivas, embora de natureza jurdica, tm profundo impacto poltico, pois as decises da CIJ so consideradas venerveis pelos Estados92.
91 Mello, Celso de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, vol. 1, pp. 572-573. 92 Idem, pp. 574-576.

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Historicamente, as opinies consultivas da CIJ foram de extrema importncia no encaminhamento de questes substantivas e na consolidao institucional das Naes Unidas. No primeiro caso, pode-se citar a opinio Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, de 1993, que, no contexto do fim da guerra fria, foi relevante para balizar a ilegalidade das estratgias de guerra nuclear. Outra foi a Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, de 2003, que julgou desprovido de qualquer base legal e em violao da IV Conveno de Genebra a construo de um muro de separao por Israel nos Territrios Palestinos Ocupados93. Na segunda categoria, necessrio citar, j em 1948, a opinio Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations. Essa deixou claro que o Secretariado tinha liberdade de ao e competncia em temas que no necessariamente estavam explcitos na Carta e, com isso, permitiu que o Secretariado ganhasse autonomia em relao aos Estados. Deve-se acrescentar ainda a Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), de 1961, que afirmou a obrigao dos Estados de cumprirem as decises das Naes Unidas, como previsto na Carta, mesmo que no concordassem com o contedo delas94.
93 Ver: <http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=4&code=anw&case=93&k=09&p3=0> e <http:// www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=4&code=mwp&case=131&k=5a&p3=0>. 94 Ver: <http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=4&code=isun&case=4&k=41&p3=0> e <http:// www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=4&code=ceun&case=49&k=4a&p3=0>.

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Conselho de Tutela O Conselho de Tutela foi estabelecido pela Carta das Naes Unidas como um dos rgos principais da Organizao, para administrar o sistema internacional de tutela. Ao esprito da poca, tratava-se de governar territrios considerados ainda politicamente imaturos e conduzi-los seja soberania, seja autonomia em parceria com um pas, seja ainda unio com um Estado-membro das Naes Unidas. Estavam includos originalmente no sistema de tutela os territrios que haviam sido mandatos da Liga das Naes, aqueles destacados dos Estados inimigos ao fim da Segunda Guerra Mundial ou os colocados nessa categoria pelas potncias administradoras. Em 1945, eram 11 territrios, supervisionados por 7 potncias. O Conselho de Tutela reportava-se geralmente Assembleia Geral, mas, quando o territrio era considerado como rea estratgica, o relacionamento passava a ser com o Conselho de Segurana. Em 1994, o ltimo territrio tutelado, Palau, graduou-se, escolhendo inicialmente a associao livre com os EUA e, logo depois, a independncia plena. O Conselho de Tutela foi desativado e, hoje, funciona apenas por formalidade95. O Conselho de Tutela foi parte de uma luta maior que ganhou fora aps a Segunda Guerra Mundial, pela autodeterminao dos povos, na qual as Naes Unidas desempenharam papel central, por intermdio tambm da Assembleia Geral e do Conselho de Segurana. Trata-se
95 Ver os Captulos XI, XII e XIII da Carta das Naes Unidas.

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do conhecido processo de descolonizao, no qual os povos das colnias europias tornaram-se independentes e passaram a ser parte das Naes Unidas. Desde 1945, mais de 80 pases emergiram da opresso colonial e modificaram fundamentalmente a face das relaes internacionais, trazendo baila novas reivindicaes polticas, econmicas e sociais. A prpria Carta j trazia uma declarao sobre territrios no autnomos em seu Captulo XI, e as superpotncias tendiam a favorecer a descolonizao. A partir do fim da dcada de 1950, foram os prprios novos Estados que conduziram a luta, aprovando, em 1960, a famosa Resoluo 1514 (XV) da Assembleia Geral, que criou a base para acelerar a descolonizao. A declarao no se aplicava somente aos territrios sob tutela, mas se estendia a todos os povos que julgassem estar subjugados por outros. As Naes Unidas foram essenciais para trazer ao proscnio internacional os direitos humanos, polticos, econmicos e sociais desses grupos cuja existncia sequer era notada vinte anos antes. Casos clebres foram a Nambia que s em 1989 livrou-se do jugo sul-africano e Timor-Leste, que esperou at 2002 para tornar-se soberano. Em ambos os casos, as Naes Unidas foram centrais em assegurar a transio negociada e a construo de novas instituies nacionais. O caso do Saara Ocidental, porm, continua indefinido, pendente o plebiscito que deveria decidir seu futuro poltico e que nunca foi realizado96.

96 Basic Facts about the United Nations. New York: Department of Public Information, 2004, pp. 283-294. Ver tambm: Urquhart, Brian. Decolonization and World Peace. Austin: University of Texas Press, 1989.

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Na Amrica do Sul, as Ilhas Malvinas permanecem como um caso de descolonizao incompleta. Por direito argentinas, as ilhas foram ocupadas pelo Reino Unido em 183397. O Governo britnico transplantou para o arquiplago sua prpria populao, chamados de kelpers, e nunca reconheceu as reivindicaes argentinas. As Malvinas esto ainda inscritas na lista de territrios no autnomos das Naes Unidas98.

97 Desde ento, o Brasil reconhece a soberania da Argentina sobre as Malvinas. 98 Ver tambm: <http://www.mrecic.gov.ar/es/la-cuestion-de-las-islas-malvinas>.

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V
A experincia brasileira nas Naes Unidas
Em 1926, o Brasil deixou a Liga das Naes, em condies traumticas, por no haver sido aceita sua aspirao de ocupar um assento permanente no Conselho desta99. O Brasil perdeu para a Alemanha, potncia vencida na Primeira Guerra Mundial. Manteve, porm, laos com a aquela organizao, inclusive no que diz respeito ao tratamento de temas especializados. Na fase final da Segunda Guerra Mundial, o Brasil esteve representado nas negociaes que culminaram com a adoo da Carta de So Francisco, que estabeleceu as Naes Unidas. A Carta, ressalte-se, essencialmente produto da diplomacia das grandes potncias vitoriosas, em especial dos EUA. Embora contasse com expressivo nmero de membros, a Amrica Latina detinha escasso poder de negociao. Convm no perder de vista o acanhamento poltico e a escassez de perspectivas do prprio Brasil, e das naes latino-americanas, como pases de dependentes de economias agrrias e extrativistas, diante do primado das grandes potncias.
99 O episdio da retirada do Brasil relatado em pormenor por Afonso Arinos de Melo Franco, em Um Estadista da Repblica, vol. III. Ver tambm: Baracuhy, Braz. Vencer ao Perder: a natureza da diplomacia brasileira na crise da Liga das Naes (1926). Braslia: Funag, 2005.

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Por um lado, a Carta representa um salto de qualidade, em comparao com o Pacto da Liga100, em termos de organizao da ordem internacional; por outro, traz os vcios de origem de uma negociao feita sob o constrangimento das relaes de poder necessariamente dominantes nos perodos de guerra ou de imediato ps-guerra. O reingresso da diplomacia brasileira no plano multilateral se fazia ainda sob certas condies desfavorveis, como os traumas do passado, do isolamento recproco e das ocasionais rivalidades com vizinhos latino-americanos, do provincianismo agroexportador e a necessidade ltima de manter a aliana forjada com os EUA, potncia hegemnica mundial e hemisfrica. Tal aliana, que era emblemtica do realismo poltico induzido pela recente guerra, valia como fator de influncia regional e de expresso mais ampla no cenrio mundial. A sntese dessa situao se encontrava numa singela diplomacia de prestgio, que fincava razes no perodo monrquico e na Primeira Repblica, e que, com certeza, j enfrentava desiluses no quotidiano da poltica internacional. A formao de uma viso clara dos principais ideais e objetivos que moveram a atuao da delegao brasileira desde a fundao da Organizao foi muito facilitada pela edio, por ocasio do cinquentenrio das Naes Unidas, do livro A Palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995)101, que rene os pronunciamentos brasileiros na abertura do
100 Trait de Paix entre les Puissances Allies et Associes et lAllemagne. Sign Versaille, le 28 Juin 1919. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1919. 101 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995). Braslia: Funag, 1995. Posteriormente, o livro conheceu duas novas edies, revistas e aumentadas, sob o ttulo O Brasil nas Naes Unidas, em 2007 e 2012.

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debate da Assembleia Geral. O apresentador desses textos, Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, identifica na Organizao uma combinao de necessidade e esperana, razo e iluso, realidade e utopia. Acentua que para a ONU convergem as presses e contrapresses de um sistema internacional tendencialmente anrquico; e nela se articulam coalizes e configuraes de poder, impulsiona-se o processo decisrio internacional e adotam-se determinaes que introduzem elementos normativos e cooperativos na ordem mundial. Seixas Corra data da II Conferncia de Paz da Haia, em 1907, o incio da participao do Brasil nos processos da diplomacia multilateral mundial e traa uma linha de continuidade que a une atuao na Liga das Naes e, posteriormente, nas Naes Unidas. Sob a liderana de Ruy Barbosa, nota Seixas Corra, o discurso brasileiro foi afirmativo e reivindicatrio, e dele derivam pelo menos dois paradigmas seguidos desde ento pela diplomacia brasileira: o da singularidade (do Brasil) e o do respeito ao Direito Internacional. Sobre este ltimo comenta que: Vem (...) da Haia a pretenso do Brasil de atuar no concerto das naes no com o peso de suas armas ou com eventuais ambies de potncia, mas com a fora de suas razes e a ascendncia de seu Direito102. Acrescente-se que as aspiraes do paradigma barbosiano da Haia, ainda que este seja raramente mencionado, credencia Ruy Barbosa para a posio de patrono da diplomacia multilateral brasileira.
102 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995). Braslia: Funag, 1995, pp. 13 e 17.

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Nos discursos brasileiros nas Naes Unidas, possvel encontrar uma combinao de preocupaes ticas e polticas, num quadro de respeito s tradies nacionais e de busca de transformaes no plano mundial. A meno de uns poucos pontos permite que se entenda traos bsicos da experincia do Brasil no plano multilateral, em especial nas Naes Unidas. Desde o primeiro discurso, em janeiro de 1946, quando j se esboavam a guerra fria e a bipolaridade, e havendo sido o Brasil recm-eleito para a posio de membro no permanente (binio 1946-47) do Conselho de Segurana, o Embaixador Luiz Martins de Souza Dantas registra que o Brasil: Nunca deixou de trabalhar para a paz e tem a satisfao de ter sido a primeira nao a introduzir em sua Constituio uma clusula que prescreve que prescreve a arbitragem compulsria para todos os conflitos internacionais. E assevera que: Seu nico desejo (na Segunda Guerra Mundial) foi o de servir a causa da paz internacional e da segurana coletiva. Souza Dantas orienta explicitamente seu discurso pelo princpio da causa comum da humanidade (communis humanitatis causa) e, nesse esprito de universalismo e equidade, pede que as Naes Unidas sejam uma verdadeira assembleia de naes e que se fundamentem tanto nos ensinamentos de Cristo, Maom, Buda e Confcio, quanto na contribuio dos meios laicos de todos os pases. Poucos meses depois de Hiroshima e Nagasaki, comenta que: o homem se prepara para manejar uma energia csmica e (...) poder ser tragado por ela. De forma presciente, observa que: ainda por algum tempo as armas secretas

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provenientes dessa energia podero permanecer ocultas. Mas seria leviano pensar que se trata de uma soluo definitiva: descobertas cientficas no so privilgio de um nico povo ou grupo. E conclui que: essas descobertas iro surgir simultaneamente em vrias mentes103. J na segunda sesso da Assembleia Geral, em 1947, quando se desencadeavam os primeiros episdios ligados guerra fria, o Embaixador Joo Carlos Muniz deu nfase conciliao como caracterstica essencial do povo brasileiro e afirmou que o histrico de nossa participao na vida internacional precisamente um histrico de conciliao de ideias e influncias opostas, com o propsito de promover o progresso nas relaes internacionais atravs da persuaso104. Essa nfase, nem sempre bem entendida no prprio Brasil, por si s singularizava o pas no dilogo parlamentar em curso nas Naes Unidas. Igualmente esse o momento em que a delegao brasileira comea a acentuar a necessidade da cooperao internacional e os obstculos que a ela se antepem, a tese de que o Conselho de Segurana funciona mal e a da adoo de meios prticos que disciplinem o uso do direito de veto (o que, no contexto, significaria uma limitao prtica ao exerccio daquele instrumento por parte da URSS, mas que hoje dirigiria muito mais aos EUA do que Rssia) e, mais genericamente, o fato de que as Naes Unidas no estavam atingindo seu objetivo principal de assegurar a paz e a segurana internacionais.
103 Idem, pp. 25 e 26. 104 Idem, pp. 38-39.

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O Brasil se apresenta nas Naes Unidas plenamente ciente dos fatores bsicos que o vinculam comunidade internacional, a saber: antes de mais nada, dedicao paz mundial e da regio, fidelidade aos compromissos assumidos na Carta e longa tradio de promoo de relaes harmoniosas entre os Estados e de convivncia com seus vizinhos. Conhece e vive o Brasil, tambm, os traos que o distinguem entre as naes, tanto no plano interno, quanto os que lhe delineiam o perfil de atuao internacional, como suas dimenses demogrfica, territorial, poltica e econmica; a variedade tnica; a heterogeneidade econmica e social; as discrepncias na distribuio da renda; e, no nvel externo, sua profunda ancoragem regional e sub-regional; projeo sul atlntica; e interesses como global trader e, crescentemente, como ator global. O Brasil sempre esteve entre os pases voltados para a mudana nas Naes Unidas; sempre soube prestar sua contribuio ao esforo para faz-las mais abertas e equitativas, mais transparentes e sensveis aos reclamos de nosso tempo. Desde So Francisco, so perceptveis os temas dominantes da atuao a longo prazo do Brasil nas Naes Unidas: o funcionamento do Conselho de Segurana, a reforma da Carta e o desenvolvimento econmico e social105. Membro fundador, participante na luta contra a tirania nazifascista, o Brasil106 chegou a ser considerado em So
105 Seixas Corra, Luiz Felipe Introduo. In: A Palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995). Braslia: Funag, 1995, p. 18. 106 Em abril de 1945, reuniu-se em So Francisco a Conferncia que estabeleceu as Naes Unidas.

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Francisco como um possvel membro permanente do Conselho de Segurana107. Desde ento, fez-se operosa e criativamente presente nas grandes deliberaes multilaterais. O Brasil nunca foi espectador desatento ou desinteressado, mas sim visvel participante nas atividades das Naes Unidas. Cumpriu dez mandatos como integrante eletivo do Conselho de Segurana nmero recorde juntamente com o Japo inclusive cinco vezes aps o fim da guerra fria, o Brasil acumulou um conhecimento privilegiado acerca dos modos de funcionamento dos crculos decisrios mundiais. O Conselho, encarregado como diz a Carta , da responsabilidade primria pela manuteno da paz e segurana internacionais, certamente espelha o funcionamento desses crculos no plano multilateral. Mandatos do Brasil no Conselho de Segurana108
1946-1947 1951-1952 1954-1955 1963-1964 1967-1968 1988-1989 1993-1994 1998-1999 2004-2005 2010-2011

Igualmente, o Brasil sempre teve atuao de vanguarda na Assembleia Geral e no Conselho Econmico e Social e em suas respectivas comisses funcionais e, ainda, nas grandes
107 Garcia, Eugnio. O Sexto Membro Permanente. O Brasil e a Criao da ONU. Rio de Janeiro: Contraponto Editora, 2012. 108 <http://www.un.org/en/sc/inc/searchres_sc_members_english.asp?sc_members=24>.

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conferncias internacionais, o que lhe permitiu exercitar as prticas parlamentares e aproveitar as oportunidades polticas inerentes diplomacia multilateral. No foram nada fceis para a comunidade internacional, inclusive o Brasil, os primeiros anos das Naes Unidas. Os temas da guerra fria monopolizaram o ambiente poltico-diplomtico e contaminaram o discurso com o choque ideolgico, a confrontao militar e a disputa poltica. A prpria questo do desarmamento nuclear e convencional s vai tomar impulso realmente significativo, aps os 13 dias de outubro de 1962 a clara perspectiva de um conflito terminal entre os EUA e a URSS a propsito dos msseis soviticos em Cuba. A dramtica confrontao no Conselho de Segurana, em que Adlai Stevenson apresentou e Valerian Zorin procurou contestar provas fotogrficas do posicionamento de tais msseis, teve o dom de colocar a questo do armamento nuclear no topo da agenda multilateral109 e impulsionar a poltica de distenso internacional (dtente) patrocinada principalmente pelos pases da Europa ocidental. Em tempos mais recentes, no incio do segundo conflito do Iraque, Colin Powell apresentou, no mesmo foro, supostas provas da presena de armas de destruio em massa, nucleares, qumicas e bacteriolgicas, no territrio daquele pas. Cada etapa da vida internacional, desde 1945, encontra ressonncias na atuao diplomtica brasileira nas Naes Unidas. A exemplo do que ocorreu com os demais pases, nos anos iniciais das Naes Unidas, a guerra fria fortemente
109 Delmas, Claude. Crise Cuba. Paris: Diffusions, 1983.

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condicionou a participao do Brasil tanto na Assembleia Geral quanto no Conselho de Segurana, onde esteve representado em quatro perodos de dois anos, entre 1945 e 1964. Alm disso, a preponderncia hemisfrica dos EUA e a precariedade de nossa base sub-regional, numa poca em que o Brasil e a Argentina tinham dificuldades em acertar-se, foram fatores limitativos de monta. Mais adiante, como assinalado, a dtente leva a variados tipos de participao na rea do desarmamento, desde a importante participao na Conferncia de Desarmamento em Genebra, no grupo dos no alinhados, at a negociao de iniciativas regionais, das quais a mais saliente foi a desnuclearizao da Amrica Latina, consubstanciada no Tratado de Tlatelolco110. A correlao entre o processo de desarmamento geral e completo, a estabilidade regional em matria de armamentos e o fortalecimento das perspectivas da paz e da segurana passou a integrar o iderio da diplomacia brasileira, e a servir como ponto de referncia natural e obrigatrio para a crtica s lacunas, aos defeitos e desmandos da ordem internacional. Nessa nova atmosfera, firmaram-se as bases conceituais e diplomticas que, por inspirao do Embaixador Joo Augusto de Arajo Castro, permitiram a tomada de posio contrria ao Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares, o TNP, oposio esta que se manteve at 1997. Ao lado disso, a acelerao do processo de descolonizao, um dos momentos definidores da histria do sculo XX, criou uma nova situao internacional, e uma nova situao
110 <http://opanal.org/opanal/Tlatelolco/Tlatelolco-i.htm>.

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parlamentar na ONU. Por essa via, o Brasil esteve presente criao dos Estados que emergiram do regime colonial e da promoo da nova e democrtica frica do Sul. Participou de grandes embates diplomticos e, apesar das dificuldades internas que conheceu, soube, em momentos crticos, tomar posies. Esse desempenho ilustrativo da autenticidade da postura multilateral do Brasil, de sua correlao necessria com as vicissitudes e xitos internos e do desenvolvimento de uma viso poltica e de um engajamento de escopo universalista. A preocupante situao socioeconmica interna e regional tornava claro, desde o final dos anos 1940, que a participao no tratamento da temtica poltica nos foros multilaterais deveria vir acompanhada de ateno para a questo do bem-estar da sociedade. No s era muito escassa a ateno internacional dispensada problemtica do atraso econmico, mas tambm era grande a dificuldade de encaminh-la, numa fase em que falar de desenvolvimento ou de interesses financeiros de pases em desenvolvimento nas Naes Unidas era, s vezes, razo suficiente para motivar perseguies de fundo ideolgico. Foi lenta a travessia do foco das atenes mundiais da temtica politicamente correta da reconstruo econmica da Europa para a polmica relativa inter-relao do desenvolvimento com o comrcio internacional e as iniquidades no relacionamento Norte-Sul. O Brasil esteve frente desse processo, especialmente no contexto da preparao da I Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD). O impulso que havia sido dado ao pas, no Governo Kubitschek, pela

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poltica de Cinquenta anos em Cinco, e pelo concomitante renascer da diplomacia brasileira com a Operao Pan-Americana, permitiram ao pas assumir essa posio de vanguarda, capitaneado pelo Embaixador Jayme de Azevedo Rodrigues e executado por toda uma gerao de brilhantes diplomatas. Buscaram-se encontrar solues multilaterais para os problemas da escassez de capital para investimento nos pases pobres e para os efeitos perversos da estrutura de comrcio internacional sobre o desenvolvimento daqueles mesmos pases. Contribuiu fortemente para tornar vivel essa postura diplomtica a poltica que vinha sendo conduzida pelos Chanceleres San Tiago Dantas, sob o rtulo de poltica externa independente, e Arajo Castro, cujo pice foi o famoso discurso dos 3D, na abertura do Debate Geral da XVIII Assembleia Geral de 1963. Entre os muitos pontos altos dessa linha poltica, citem-se adoo de uma linha firme com relao desastrada invaso de Cuba no episdio da Baa dos Porcos e o reatamento das relaes com a Unio Sovitica. O subsequente agravamento dos problemas polticos internos levou a uma dcada de encolhimento diplomtico e de tempos duros para o multilateralismo, nos quais o Brasil, pela primeira vez, votava com as minorias em todas as mais controvertidas questes na pauta das Naes Unidas (admisso da China Popular ONU, situao nas colnias portuguesas na frica e outras). Em grande parte do longo perodo dos governos militares o Brasil limitou sua participao no Conselho de Segurana (de 1969 a 1987, o Brasil esteve fora do Conselho).

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Embora, com o Governo Geisel, as polticas de pragmatismo responsvel e de no alinhamento automtico com os EUA, preconizadas e conduzidas pelo Chanceler Azeredo da Silveira e sua equipe, revertessem essa situao e fossem aprofundadas na poltica sem slogans, mas universalista, desenvolvida por seu sucessor, Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro, as consequncias desse perodo perduraram no tempo, levando, por exemplo, a que o Brasil s pudesse voltar ao Conselho de Segurana em 1988. As dcadas do ps-guerra fria se caracterizam pelo esmaecimento da temtica Norte-Sul, em grande parte em funo do fracasso, por oposio dos pases desenvolvidos, da tentativa de estabelecimento da chamada Nova Ordem Econmica Internacional111 e do lanamento do processo de globalizao econmica e de iniciativas correlatas. Novos temas ganham o primeiro plano, como as questes dos direitos humanos, da mulher, do combate ao narcotrfico, e se abre uma breve era das grandes conferncias multilaterais, das quais a Conferncia do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento paradigmtica112. A partir de 1992, uma nova poltica se afirma, em consequncia do esboroamento da URSS e do bloco socialista, do fim da confrontao Leste-Oeste e da proliferao de conflitos locais e regionais. Durante um breve momento, os membros anglo-saxes do Conselho pareciam inebriados pelo poder. O perodo aps os atentados do 11 de setembro
111 <http://www.un-documents.net/s6r3201.htm>; Bahadian, A. A Tentativa de Controle do Poder Econmico nas Naes Unidas: Prticas Comerciais Restritivas. Braslia: Funag/IPRI, 1992. 112 Alves, Jos Augusto Lindgren. Relaes Internacionais e Temas Sociais. A dcada das Conferncias. Braslia: Funag, 2001.

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de 2001 especialmente marcado pela securitizao das discusses multilaterais, com o combate ao terrorismo ofuscando totalmente outros temas e a perspectiva de soluo pacfica de controvrsias. Significou, igualmente, uma atitude mais sbria por parte daqueles membros. Contudo, o Conselho de Segurana passa a interferir em aspectos que antes no lhe diziam respeito, como os da ordem interna, em especial dos pases menos desenvolvidos da frica e da consolidao institucional da ONU, de modo a trazer essas questes tambm para a esfera de segurana. Hoje, as Naes Unidas vivem sua reforma estrutural como um problema inadivel, tendo em vista que, aps quase setenta anos de existncia, uma atualizao de sua estrutura se tornou fundamental e foi estimulada pelas transformaes na ordem poltica e econmica global.

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VI
A ONU e os caminhos do futuro
As Naes Unidas e a sua agenda tm evoludo no tempo. A definio de seus rumos um desafio perene capacidade poltica e de articulao diplomtica dos Estados-membros. Essencialmente, a Carta ainda a mesma e seus Propsitos e Princpios continuam a ser a mais eficaz garantia de paz e segurana internacional disposio dos Estados. Seus mecanismos decisrios permanecem quase intocados113. Mas o esprito hoje dominante na Organizao no poderia ser o de 1945. Alm disso, no parece lcito interpretar as atuais mudanas no panorama poltico internacional como apenas conjunturais. Vive-se uma obscura e equvoca fase de definio dos rumos internacionais e de reformatao dos padres de comportamento dos Estados. quase certo que a liquidao da guerra fria e a aparente instaurao da nova ordem mundial, ainda na dcada dos 90s, foram to importantes quanto os perodos que se seguiram ao final da Primeira e da Segunda Guerra
113 As emendas Carta disseram respeito ao nmero de membros do conselho de Segurana e do ECOSOC e ajustes correlatos. Basic Facts about the United Nations. New York: Department of Public Information, 2004, p. 4.

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Mundiais114, mas na presente etapa, a ONU ter chegado a um pntano que lhe retira o dinamismo inicial. Deve-se, pois, encarar com naturalidade que se fortaleam as Naes Unidas, para refletir o que est ocorrendo no mundo real, mas tambm para encontrar caminhos multilaterais, no sentido geral de tornar a poltica internacional mais confivel, transparente e criativa. Turtle Bay115 muito importante para a estruturao da ordem mundial, mas no a esgota. As Naes Unidas continuam a ser a esperana de uma ordem mais democrtica e conforme com as grandes aspiraes dos Estados. Bem ou mal, a ONU constitui a mais acabada instituio poltica intergovernamental que a comunidade internacional logrou construir, se se tem em conta o carter democrtico que informa os trabalhos da Assembleia Geral. Encerrada a confrontao Leste-Oeste, a euforia ocidental, que chegara a caracterizar os trabalhos do Conselho de Segurana, veio a ser substituda por uma onda de temor diante das faanhas do terrorismo internacional. Alm disso, as solues militares para as situaes no Iraque e no Afeganisto, por exemplo, provaram ser inviveis, ou pelo menos precrias, ao passo que conflitos prolongados, como o israelo-palestino, mostraram-se muito resistentes ao encaminhamento multilateral. Novos desafios se colocam dentro e fora da Organizao. A crise econmica desqualifica a globalizao. Hoje h
114 Ikenberry, G. John. After Victory. Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars. Princeton: Princeton University Press, 2001. 115 Baa s margens da qual se situa a sede das Naes Unidas.

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governana nos EUA, assim como na Unio Europeia. Mas, no h governana global. O slogan da ps-modernidade116 (o anunciado mundo distinto e melhor daquele que teve vigncia no ltimo sculo e meio) est ameaado diante do barbarismo, ou seja, da indisfarvel violncia absoluta, clandestina e institucionalizada, cada vez mais inculcada na cultura e noticiada na mdia ocidentais. As naes emergentes vm-se diante da alternativa de se tornarem tributrias dos pases mais avanados ou da procura de caminhos prprios, como ocorre com o lanamento e fortalecimento dos BRICS. Torna-se, assim, oportuno e necessrio situar a Organizao, que emblemtica da diplomacia multilateral, na macroestrutura internacional em formao. Em ltima anlise, discute-se a viabilidade das Naes Unidas, como as conhecemos, ou seja, uma instituio idealmente voltada no apenas para a paz e a segurana coletiva e para harmonizao das aes entre os Estados, mas tambm para o progresso social e econmico dos povos, em sentido amplo, e para a soluo das questes que caracterizam este incio de sculo. No j longnquo ano de 1963, o Brasil assumia postura ativa na Assembleia Geral em defesa do iderio dos 3-Ds, o que foi renovado, em 1969/70, com a temtica do fortalecimento da segurana internacional, em ambos os casos sob a liderana do Embaixador Arajo Castro117 (30 anos depois, o Embaixador Celso Amorim parafraseou
116 O terrorismo e a brutalidade caractersticos da modernidade no esto sendo superados nos dias de hoje, pelo contrrio. 117 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995). Braslia: Funag, 1995, pp. 161-179.

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Arajo Castro e disse que os novos 3-Ds so, alm de desenvolvimento e desarmamento, democracia, no lugar da descolonizao). Hoje, a questo seria possivelmente formulada em termos renovados, mas com a mesma ordem de preocupaes. Assim, um exame em perspectiva do papel da ONU no perodo precedente suscita uma srie de questes, a saber: sua imbricao com a ordem contempornea, o desequilbrio poltico entre seus rgos principais, a lenta evoluo de suas modalidades de atuao, composio e representatividade desses rgos, entre outros, e, em ltima anlise, a relevncia poltica a longo prazo da Organizao. Nada muito diferente do panorama da dcada dos 60s. No entanto, vivem-se momentos polticos e doutrinrios distintos, e a resposta doutrinria e poltica deve tambm ser distinta. Como no passado, nas situaes de crise aguda, as naes acorrem ONU, na esperana de que esta encontre solues diplomticas ou que absorva o nus poltico dos conflitos militares, aliviando assim as consequentes tenses domsticas. Pela plasticidade de suas interpretaes, a Carta pode tornar-se um veculo da transio no caminho de uma ordem mundial equitativa. As leituras contemporneas da Carta ensejam variadas concepes e propostas. Alguns chegaram a romancear o momento vivido no imediato ps-guerra fria como a realizao de um passado reimaginado, ao afirmarem, acriticamente, que, por fim, o Conselho de Segurana teria comeado a funcionar da forma que visualizavam os redatores originais da Carta. Essa perspectiva, todavia, foi duramente desmentida pelos reveses na Somlia, em Ruanda, na Bsnia-Herzegovina,

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no Kossovo, pelo impasse arabo-israelense no Oriente Mdio e, ainda, mas no finalmente, com a invaso do Iraque pelos EUA em 2003, alm do desencadeamento da onda terrorista pelo incidente conhecido como 9/11. Outros interpretam as Naes Unidas como mero e limitado reflexo do esquema de foras prevalecentes, como uma Organizao fatalmente jungida hierarquizao interestatal. H, ainda, quem a veja como precursora de formas de supranacionalismo utpico. Tais interpretaes servem de suporte ideolgico e poltico para a articulao de vises alternativas do futuro das relaes internacionais, que buscam ser operacionalizadas seja pela interpretao da Carta como documento imutvel na letra e no esprito, seja, pelo contrrio, pela proposio ativa de sua reforma para adapt-la a novas realidades. Como inexiste consenso sobre o contedo e as implicaes polticas dessas novas realidades, alimentam-se vrias polmicas, que merecem esclarecimento: apesar das vises instrumentalizadoras das Naes Unidas, no poderiam estas ser histrica e politicamente reduzidas a termos estticos, nem seria possvel confin-las s dimenses de um instrumento diplomtico a servio de um pas ou grupo de pases. As Naes Unidas no so a mera comisso de frente das potncias dominantes, para coonestar suas aes poltico-militares ou, ainda menos, um simples palco para externalizar as frustraes de pases perifricos; as prerrogativas delimitadas para o Conselho de Segurana e seus membros permanentes lhes foram

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especificamente atribudas pela Carta, ou seja, pelo conjunto dos Estados-membros, no sendo portanto autoatribudas ou autogeradas, nem podendo ser autoexpandidas; as Naes Unidas so exclusivamente um organismo internacional e no supranacional, pois faltam-lhe condies jurdicas, polticas e institucionais para tanto. Depende a Organizao da vontade poltica de seus Estados-membros. A eles no se sobrepe. Por outro lado, foroso reconhecer que o recurso ao Conselho de Segurana, por parte das grandes potncias, feito sob sua reserva expressa de que a ao diplomtica na ONU no lhes retira a faculdade de atuar militarmente, de forma unilateral, ou por meio de coalizes ad hoc, no necessariamente sob a gide da Organizao. Para essas potncias, o Conselho hoje opera normalmente. A faculdade do veto est preservada, mas raramente exercida, e no constitui a nica opo para o encaminhamento das crises118. Diante desse quadro complexo, multiplicam-se as vises sobre o futuro da ONU. H quem acredite que as perspectivas continuam a ser, como de h muito, difusas, embora no necessariamente pessimistas, e impute ao assembleismo da Assembleia Geral, ou seja, aos pases do Sul, a responsabilidade principal por essa situao. Da, ao que se alega, decorreriam a dificuldade de alcanar consensos e os tropeos operacionais inerentes ao multilateralismo119.
118 Voeten, Erik. Outside options and the logic of Security Council actions. In: American Political Science Review, vol. 95, no 4, 2001, pp. 845-858. 119 Baptista, Luiz Olavo. A ONU faz 50 Anos: E Agora?. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995.

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Para outros, apesar das deficincias, a Organizao um fator essencial na promoo de ideais ticos, em geral, e dos direitos humanos, em particular. Essa capacidade deriva dos princpios consagrados na Carta, cuja origem o reconhecimento da legitimidade do patrimnio das idias ticas da humanidade120. Os menos otimistas alertam para os riscos que uma agenda ativista e principista no sistema internacional de maneira geral pode representar para o interesse nacional das maiores potncias e, ipso facto, para a segurana global121. perceptvel que o estabelecimento de um melhor equilbrio qualitativo e operacional entre as atividades polticas, econmicas e de segurana das Naes Unidas criaria melhores condies para uma participao equitativa de todos os Estados na moldagem da ordem internacional. Levaria tambm ao reforo das perspectivas globais de paz, desenvolvimento e justia. Para que possa participar eficazmente do dilogo sobre o futuro da ordem internacional, a ONU necessita urgentemente no apenas resolver seus perenes problemas financeiros, mas tambm reformar-se. De um lado, a reestruturao do Conselho de Segurana, sobre o qual a posio brasileira amplamente conhecida, se apresenta como imperativo poltico. De outro, a revitalizao da Assembleia Geral e do ECOSOC122 igualmente
120 Lafer, Celso. A ONU e os Direitos Humanos. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995, pp. 169-185. 121 Albuquerque, Jos Augusto Guilhon. A ONU e a Nova Ordem Mundial. In: Estudos Avanados, vol. 9, no 25, 1995. 122 Sardenberg, R. Reforma das Naes Unidas: impasses, progressos e perspectivas. In: Reforma da ONU IV Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional. Braslia: Funag, 2010, pp. 56-58.

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imprescindvel. So essas bandeiras fundamentais para o destino da ONU na ordem mundial e, em ltima anlise, para a insero internacional do Brasil. *** Ter a ONU condies de transformar-se no ritmo exigido pelas mudanas mundiais? A atual macroestrutura internacional do Poder est fortemente afetada pela presente crise internacional, cujo trmino ainda no se vislumbra. O processo de recuperao econmica tem-se mostrado lento e cheio de altos e baixos. Especula-se quanto a um prazo de dez anos, ao custo de se ignorarem dados negativos que a imprensa no se cansa de noticiar; por exemplo, o fato de que a indstria norte-americana continua a cair mais do que o esperado, ao mesmo tempo em que a zona do euro atravessa a mais longa recesso de sua histria. Um prazo to extenso implicaria mudanas radicais no ordenamento mundial, sem perspectiva de retorno situao anterior. Tudo isso impacta o multilateralismo, afastando-o das solues puras, previsveis, que na fase atual cedem necessariamente espao s decises sujas, geradas no por preocupaes globais, mas pelas necessidades poltico-econmicas locais ou regionais. Na ausncia de progressos, o multilateralismo est hoje a um passo de gerar uma indita multipolaridade internacional. Mesmo nesse quadro dramtico, muitos acreditam no futuro das Naes Unidas, por sua universalidade, pelo sentido democrtico da Assembleia Geral e sua capacidade de tratar ex-officio dos mais variados problemas, como reza

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o artigo 10 da Carta: A Assembleia Geral pode discutir quaisquer questes no escopo da presente Carta ou relacionada com os poderes e funes de quaisquer rgos nela previstos (...). Outras importantes facetas da ONU se encontram no inciso 4 do artigo 1o, que prev que as Naes Unidas sejam um centro para a harmonizao das naes para alcanar seus fins comuns, e no artigo 103 da Carta, o qual estatui que no caso de um conflito entre as obrigaes dos membros das Naes Unidas sob a Carta, e suas obrigaes sob qualquer outro acordo internacional, prevalecero suas obrigaes sob a Carta. Tais dispositivos singularizam a ONU entre as instituies internacionais, sendo mesmo possvel a leitura de que as Naes Unidas, na atualidade, sejam a principal agncia multilateral de harmonizao das condutas dos Estados. Embora cresa o regionalismo, dentro de suas limitaes geogrficas, a experincia atual indica que nos momentos de crise, os Estados tendem a recorrer a foros intergovernamentais mais abrangentes, como o Conselho de Segurana e o Fundo Monetrio Internacional, entre outros, sempre que houver perspectiva de funcionamento efetivo nos mesmos. Os pases ocidentais tm defendido, com xito parcial, os mritos da governana global, com a participao de mltiplos interessados (multi-stake holders), quais sejam os Estados, as empresas e as ONGs. Essa ideia tem reflexos na ONU, com se verificou, por exemplo, na Conferncia Rio+20. Insistem, em especial, numa fantasmagrica liderana empresarial no prprio processo poltico da Organizao.

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*** Podem ser identificadas algumas reas de atividade da ONU que provavelmente prosperaro no correr dos prximos anos, a saber: interveno humanitria: a responsabilidade de proteger (R2P) necessitar ser combinada com a responsabilidade ao proteger (RwP Responsibility while Protecting), este ltimo conceito formulado e apresentado pelo Brasil, e outras medidas que visem a evitar abusos no emprego concreto da mesma como mero disfarce para a promoo da poltica de mudana de regime123; os esforos humanitrios avanaro em termos da proteo de crianas, mulheres, idosos e enfermos, em situaes de conflito. O tema crescentemente incorporado a mandatos do Conselho de Segurana e dos demais rgos da ONU, tornando-se uma rea crescente de atividade legiferante; direitos humanos: as diversas geraes de direitos humanos ainda carecem de implementao e monitoramento adequado, mas so um elemento incontornvel da agenda internacional, com se comentou anteriormente. importante atentar para sua manipulao para promover agendas particulares, bem como para a imposio de nus desmedidos aos pases menos desenvolvidos;
123 <http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/responsibility.shtml> e <http://www.un.int/brazil/ speech/Concept-Paper-%20RwP.pdf>.

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as operaes de manuteno da paz (peacekeeping) continuaro a ser a principal ferramenta a servio do Conselho de Segurana, para o cumprimento de suas responsabilidades, mas no podem ser vistas como panaceia, sob pena de levarem a catstrofes polticas e humanitrias. Em razo da melhor utilizao das demais ferramentas, aqui j mencionadas, tender a diminuir o uso das misses de paz em questes marcantemente nacionais e, em consequncia, de escassa repercusso internacional, o que marcaria uma inflexo com respeito aos primeiros anos do ps-guerra fria; continuar a ser aperfeioado o sistema de sanes autorizadas pelo Conselho de Segurana de modo a torn-lo mais preciso e evitar efeitos colaterais que atinjam as populaes, ao invs dos governos que se deseja forar a mudar de polticas. No contexto da Primavera rabe, tem ficado clara a relutncia de muitos pases a apoiar sanes multilaterais que vulnerariam, sobretudo, as populaes j privadas de meios bsicos de sobrevivncia; o Tribunal Penal Internacional continuar a ser ativado, seja pela adeso de Estados, seja por recomendao do Conselho de Segurana. A ameaa palestina de acionar Israel no TPI demonstra a utilidade do rgo para pressionar politicamente por mudanas no cenrio internacional; o conceito de construo da paz (peacebuilding) ser refinado e sua implementao tornada mais gil, com o objetivo de obter solues duradouras

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para os conflitos, o que implica igualmente aperfeioar o tratamento das consequncias econmicas e sociais dos conflitos, inclusive com o maior dimensionamento da formao de quadros (capacity-building), onde for necessrio; ser necessrio desmilitarizar o conceito de preveno de conflitos, com emprego mais gil e criativo da diplomacia nessas questes, superando o legado do fim da bipolaridade, quando o triunfalismo ocidental levou a uma srie de desastradas intervenes que no impediram os conflitos. Isso significa tambm promover uma cultura da preveno de conflitos, que no seja voltada para satisfazer apenas aos interesses dos pases mais poderosos; ser necessrio que a ONU seja organizada e equipada para tratar diplomaticamente o problemas das novas armas (no tripuladas, munies de preciso etc.), no contexto, porm, do desarmamento geral e completo. *** Com a tramitao de questes como as das mulheres e crianas, dos direitos humanos e do meio ambiente, hoje razoavelmente equacionadas dentro da ONU, a questo de maior evidncia, no momento, a interao das tecnologias cibernticas e o poder, com impacto na ONU e na vida internacional como um todo. Ou seja, a questo da governana ciberntica, da relao entre o governo e a

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cidadania, em especial no que diz respeito ao controle do acesso desta ltima informao. Em tempos recentes, o evento mais traumtico do ponto de vista da opinio internacional especializada foi a deciso do governo Mubarak, do Egito, que alarmado com o avano da oposio nas ruas e com a dimenso crescente das manifestaes contrrias, decidiu simplesmente suspender o funcionamento da Internet (registre-se, porm, que ainda se discute se essa tecnologia realmente teve papel decisivo na vitria das ruas contra o Palcio, tendo em vista a pequena densidade da Internet naquele pas).124 Uma boa indicao das dificuldades que a diplomacia multilateral encontrar foi dada pela Conferncia Mundial sobre as Telecomunicaes Internacionais, realizada em Dubai, em dezembro de 2012, pela Unio Internacional de Telecomunicao125, que tratou de problemas to importantes quanto os da governana internacional (segurana, spam, fraude, interconexo, roaming internacional, tributao126) da Internet. A UIT, que se afilia com a famlia das Naes Unidas, o rgo setorial para as telecomunicaes desse sistema. A Conferncia tinha como objetivo principal rever o tratado sobre telecomunicaes e construir um novo instrumento internacional. Pode-se dizer que pouco progresso foi alcanado devido posio dos EUA, os quais, desde o incio dos trabalhos,
124 Em outro nvel e de maneira mais permanente, a China tem procurado limitar o impacto de certos aspectos culturais e polticos da Internet. 125 Entrevistas com Daniel Cavalcanti e Benedito Fonseca. 126 Jeferson Fued Nacif, Uma anlise da CMTI 2012, Revista POLITCS.

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anunciaram que no firmariam qualquer ato relativo internet e sua governana. Apesar desse bloqueio, que desvirtuou as negociaes, ressalte-se que o Brasil teve excelentes condies internas e externas de participao nas negociaes. Assim como outros pases latino-americanos, o Brasil tem preocupaes legtimas quanto Internet. Bom nmero de pases, principalmente em desenvolvimento entendeu a atitude norte-americana como uma tentativa de controlar ou bloquear os temas da Conferncia (pontos de troca de informao, custos de conexo externa, etc.). Por outro lado, a existncia de um rgo brasileiro extremamente operativo, que o Comit Gestor da Internet, de cujos trabalhos participam tanto entidades governamentais quanto representantes da iniciativa privada, facilita a atuao externa brasileira, pois, entre outros aspectos, promove o debate aberto de questes a serem tratadas no plano externo. Outro fator positivo, salientado por Jeferson F. Nacif, chefe da Assessoria Internacional da Anatel, a integrao desta na poltica externa brasileira, o que ajuda a formar um cenrio externo favorvel eficcia de nossa diplomacia setorial (em TICs Tecnologias da Informao e Comunicaes). A postura norte-americana levou diluio dos textos. Formaram-se duas coalizes: EUA, Canad, UE (embora Frana, Reino Unido e Espanha procurassem flexibilizar a posio europeia) e Japo, de um lado, e BRICS e pases latino-americanos em desenvolvimento, em geral, do outro. O resultado final de um exerccio, que no pode deixar de ser multilateral, foi que 89 pases firmaram o tratado e 55 no

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o fizeram. A diplomacia dos EUA no soube responder positivamente aos esforos da maioria em prol do consenso. Ao menos, assegurou-se a presena dos Estados-membros nas futuras negociaes, na qualidade de interessados (stake-holders), a qual chegou a estar ameaada, diante da abordagem ultraprivatista, dos EUA. Dando-se conta do fiasco, estes promoveram, na fase final dos trabalhos, a realizao de encontros bilaterais, embora mantivessem sua posio original. Como assinalou Jeferson F. Nacif, Restou a todos o sentimento de que a intransigncia venceu o consenso em pontos importantes da agenda127.

127 Jeferson Fued Nacif. Idem, ibidem.

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VII
Uma possvel pauta brasileira
A longa convivncia com os temas onusianos durante minha carreira diplomtica e as demais funes que desempenhei no servio pblico me animam a fazer exerccio de antecipao daquela que deve ser a pauta brasileira na ONU, nos prximos anos. A seguir, compartilho minhas reflexes com os leitores. Por sua importncia para o futuro da ordem mundial e por suas previsveis consequncias para os destinos do Brasil, os desenvolvimentos internacionais em curso requerem ateno crescente, em particular ao que se passa no mbito das Naes Unidas. Os interesses brasileiros na arena internacional estaro mais bem defendidos se nossa atuao multilateral puder contar com a ateno continuada de uma opinio pblica informada e atuante. Pelo que j realizou e pode realizar, o Brasil estar necessariamente inscrito nos grandes cenrios polticos, econmicos e estratgicos mundiais, nos quais ter presena e papel comensurveis com suas dimenses, interesses e aspiraes. Tendo em vista a conjuntura internacional, as tendncias dominantes nas Naes Unidas, as caractersticas da insero internacional do Brasil e as prprias posturas adotadas pelo

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Brasil ao longo de dcadas, nas Naes Unidas, pode-se iniciar a articulao de uma proposta tentativa de agenda brasileira com relao ONU para os prximos anos. Essa agenda teria de recolher o que h de experincia vlida e o que deve haver de inovador na postura brasileira. Teria de estar muito atenta imbricao do Brasil em sua prpria regio, a Amrica do Sul e a Amrica Latina, assim como a sua insero em novos mecanismos poltico-econmicos como o IBAS e o BRICS, e na poltica e na economia mundiais. Teria de ser realista enfrentar a cena mundial tal qual ela , sem iluses nem queixumes mas, ao mesmo tempo, ser consequente com nossas tradies e promover sistematicamente as aspiraes nacionais. Considerando a dificuldade da tarefa, nos pontos que se seguem, que tm carter tentativo, procura-se apenas responder experincia brasileira e apresentar no mais do que uma possvel viso do perfil brasileiro nas Naes Unidas a longo prazo. I Em uma poca de incertezas, quando novas realidades geopolticas apenas se desenham, de todo prudente reafirmar a adeso aos Propsitos e Princpios128 da Carta das Naes Unidas, os quais, em conjunto, constituem a plataforma mais avanada e universal que at hoje se logrou alcanar na esfera internacional. Servem eles de embasamento Organizao e permitem, juntamente com o Prembulo da Carta, matizar e qualificar o funcionamento de seus mecanismos decisrios, em especial os relativos manuteno da paz e da segurana internacionais. Ainda
128 Prembulo e artigos 1 e 2 da Carta.

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que sejam ocasionalmente criticados por incompletos e parcialmente defasados, esses Propsitos e Princpios rompem com o ambiente internacional que imperou desde a formao do sistema de Westphalia. Acentue-se que as Naes Unidas so tambm o mais avanado rgo regulador da paz e da segurana mundiais, isto , a principal fonte de legitimao nas relaes internacionais contemporneas e tm funes fundamentais no processo de soluo dos diferendos interestatais129. No existe instituio multilateral comparvel s Naes Unidas, seja por seus objetivos poltico-diplomticos, seja pelo ambiente que proporciona a convivncia entre os princpios da democracia (AGNU: participao e voto igualitrio) e do poder (CSNU: faculdade de veto e composio com membros permanentes e outros eletivos). A reforma de seus processos deliberativos teria necessariamente que passar pela confirmao do princpio da igualdade soberana entre os Estados e pelo reconhecimento do papel essencial que cada um destes cumpre130. II - O sistema de relaes interestatais continua a prover o quadro que organiza politicamente a sociedade internacional: a prpria ONU constituda de Estados-membros, e no de outros atores internacionais, como ONGs ou empresas multinacionais. Apesar das tentativas de diluir a territorialidade dos Estados como critrio bsico da presente ordem, nada indica que estes venham a desaparecer
129 Claude Jr., Inis. Collective Legitimization as a Political Function of the United Nations. In: International Organization, vol. 20, no 3, 1966. 130 A/59/2005 (In larger freedom: towards development, security and human rights for all), p. 5.

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em futuro previsvel. Por outro lado, a ningum ocorreria argumentar que o Estado desfruta hoje de status idntico ao de dcadas ou sculos atrs, dada as realidades polticas com raiz no imediato ps-guerra e, mais recentemente, a prpria interpenetrao das sociedades nacionais estimulada pela revoluo tecnolgica, principalmente ciberntica. O reconhecimento dos poderes inerentes aos Estados constitui, todavia, o primeiro passo no sentido de reorganizar o relacionamento entre eles e os novos atores internacionais, inclusive na ONU; o segundo, a percepo das atuais limitaes dos Estados nacionais. imprudente afirmar que a ONU e o prprio sistema internacional caminham para um governo mundial. As chamadas tendncias supranacionais facilmente se identificam com interesses nacionais de Estados mais poderosos. Nem seria possvel caracterizar uma sociedade civil transnacional com o mesmo sentido poltico e jurdico das existentes sociedades civis nacionais organizadas sob a forma estatal e regularmente representadas na ONU. O mximo a que se pode aspirar seria a plena utilizao das instituies multilaterais existentes, seu aperfeioamento e a formao de um sistema internacional democraticamente ordenado. No existe, contudo, consenso sobre as modalidades de regulao do sistema. Poder-se-ia almejar, entretanto, a uma definio mais precisa das formas de convivncia, no nvel multilateral, com as ONGs e as multinacionais. No plano interno, promove-se a parceria entre o Estado e elas, de modo a habilit-las a trabalhar na implementao das polticas pblicas, com a melhor utilizao de suas experincias, por

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exemplo, nas reas sociais e ambientais. Durante o perodo do autoritarismo no Brasil, prevaleceu o modelo pelo qual as ONGs rotineiramente se dedicavam a trabalhar contra as diretivas governamentais. Essa tradio necessita ser reavaliada luz da cultura poltica agora prevalecente. Estamos todos empenhados no fortalecimento do Estado de direito, como reconhecido na Constituio de 1988, e se pode esperar que as ONGs, assim como as empresas, e todas as demais instituies do Pas, se adaptem realidade da vigncia do sistema democrtico representativo. Este dilogo entre o Governo e as ONGs certamente j tem e pode ter repercusses ainda mais positivas na atuao brasileira nas ONU. A integrao de representantes da sociedade civil em delegaes de direitos humanos ou meio ambiente j facilmente perceptvel. III. A democracia um valor que est crescentemente presente tambm no plano internacional. verdade que no chega a ser universal e com frequncia as formalidades da democracia no se fazem acompanhar de sua substncia. O esprito e a prtica democrticos provem plataformas para o dilogo e o entendimento entre as naes. Filosoficamente, a democracia to vlida no plano interno quanto no internacional. Neste, a democracia opera orientada por trs vetores, pelo menos: todos os Estados, inclusive os mais poderosos, deveriam comportar-se de forma democrtica na arena internacional;

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deveriam respeitar a plena operao de processos democrticos alheios a interveno estrangeira no Estado democrtico, diferentemente do que ocorreria no ditatorial, corresponde a uma usurpao dos poderes e prerrogativas do povo; finalmente, deveriam promover a cooperao internacional em favor do Estado de direito, da participao popular, do fortalecimento das instituies democrticas e, com certeza, da remoo das desigualdades sociais e econmicas. De imediato, tendo presente que todos os Estados-membros da ONU atuam em funo de interesses nacionais prprios, poder-se-ia buscar na observncia dos valores democrticos a base para a melhor convivncia entre eles. A democratizao das relaes internacionais, da prpria ONU e de outros foros multilaterais tem grande interesse como princpio orientador do aperfeioamento das relaes internacionais. IV. preciso dar, nas Naes Unidas, clara prioridade s opes diplomticas. Deve-se pensar mais em diplomacia preventiva (preventive diplomacy) do que no uso preventivo da fora (preventive deployment), o qual deve ser reservado para quando estejam totalmente exauridas as alternativas diplomticas. As solues militares para problemas polticos internacionais provaram ser de pequena utilidade e eficcia. Sobretudo, no se deveriam confundir essas duas tcnicas de atuao internacional.

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VI. Por outro lado, necessitam ser estimuladas a expresso de aspiraes e interesses de pases grandes e pequenos e a acomodao dinmica das variaes do poder mundial e regional. Com vistas a formatar o futuro da Organizao, ser necessrio ouvir a opinio de todos os Estados-membros. Novos tipos de dilogo tero que ser criados, de maneira a minimizar as assimetrias entre os Estados (mas tambm entre os rgos principais das Naes Unidas). Por sua universalidade, por estar diretamente sintonizada com as preocupaes dos Estados-membros, a Assembleia Geral a verdadeira guardi das intenes democrticas da Carta de So Francisco. A perda de importncia da Assembleia constitui a sria crise de democracia na Organizao. Sua desvalorizao corresponde a uma tendncia perniciosa a ser combatida. preocupante o desequilbrio institucional na ONU. A Assembleia deve ser fortalecida por meio da melhor estruturao de seus trabalhos e da consolidao de sua agenda, pela utilizao de meios e tcnicas parlamentares mais modernos, pela atualizao e fortalecimento das funes de sua Presidncia, pela interpretao mais estrita e consequente dos poderes atribudos na Carta ao Conselho e pela melhor utilizao poltica dos grupos regionais e de afinidade de interesses, preservado seu enfoque democrtico. VII. Nada que se faa no plano da Assembleia desvaloriza a fundamental importncia do Conselho de Segurana na Organizao e na prpria ordem internacional. Os atuais problemas do Conselho so conhecidos e precisam ser

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cuidadosamente atendidos. Trata-se, em especial, de sua composio restrita, seu passado caracterizado pelo uso imoderado da faculdade de veto, suas persistentes deficincias de representatividade e seus procedimentos crescentemente opacos. A atitude do Brasil com relao ao aggiornamento do Conselho e de sua composio conhecida. As realidades polticas mundiais devem ser reconhecidas e refletidas na composio do Conselho. Seus procedimentos igualmente devem ser modernizados e fortalecido seu papel propriamente diplomtico (negociador), para que melhor possa haver-se com a intratabilidade das questes de ordem regional e sub-regional e at mesmo subnacional, que passaram a ocupar as atenes internacionais. VIII. urgente regular de forma mais apurada as operaes de manuteno da paz. A tendncia, desde 1988, para o lanamento de um maior nmero de operaes coincidiu com alguma confuso conceitual, de vez que o Conselho tem sido extremamente casusta na definio dos parmetros e mandatos que as orientam. As misses de paz constituem instrumento importante, mas sua utilidade no ilimitada. Pareceria essencial tipific-las corretamente de modo a prevenir os equvocos polticos e militares que tm ocorrido em sua implementao. Dever-se-ia, por exemplo, evitar que sejam a elas automaticamente somadas dimenses estranhas, como monitoramento de eleies, medidas unilaterais ou multilaterais de imposio coercitiva da paz e assistncia humanitria (a propsito desta, note-se que continuam a ser poucas as perspectivas de que se possa

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chegar a acordo131 em matria de interveno humanitria; o que ocorre nesse campo destitudo de direito, na verdade um reforma branca da Carta, por meio de decises do Conselho de Segurana). A questo do consentimento das partes deveria ser rigorosamente regulada e observada na prtica. IX. Ao Brasil interessaria fortalecer a presena diplomtica da Amrica Latina na ONU, com base nos fatos que nos unem, como a coeso poltica, as tradies culturais e a adeso ao direito internacional, alm dos interesses econmicos e ambientais que amplamente compartilhamos132. Torna-se necessrio reforar a unidade latino-americana no plano multilateral, com base em enfoques mais sofisticados e melhor concertados. A transio do Grupo do Rio para a CELAC, assim como a criao da UNASUL, demonstram, sem dvida, um movimento positivo, mas ainda insuficiente133. X. Embora no seja possvel antecipar a forma que tomar a economia mundial se o globalismo se tornar hegemnico ou se, pelo contrrio, a tendncia regionalizao sair vitoriosa , pode-se afirmar que o relacionamento Norte-Sul passa por transformaes significativas e necessrio que o dilogo entre esses dois grandes grupos de pases se desenvolva e se aperfeioe.

131 Roberts, Adam e Kingsbury, Benedict. Presiding Over a Divided World: Changing UN Roles 1945-1993. New York: International Peace Academy, 1994. 132 Ronaldo Mota Sardenberg, Latin America and the United Nations, 1991. 133 <http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-integracao-regional/celac>.

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No haveria, porm, um verdadeiro futuro para o dilogo global, caso o Norte firme uma estratgia que tenha por efeito a simples desagregao do Sul como coalizo parlamentar e negociadora, ainda mais porque, hoje, o prprio mundo desenvolvido tambm corre o risco de desagregao. Tampouco pareceria suficiente, para assegurar um futuro estvel economia mundial, a mera cooptao pelos pases desenvolvidos de alguns pases em desenvolvimento. A poca das tutelas j passou. Mesmo se o Brasil figurasse entre os escolhidos, tal estratgia no atenderia a nossos interesses ltimos, dada a forte imbricao regional do Pas (seria impraticvel imaginar uma viso de futuro do Brasil que fizesse abstrao do entorno regional). Nesse sentido, o ingente esforo do Brasil de formar agrupamentos de pases emergentes, com uma viso prpria dos rumos possveis na esfera econmica, social e poltica, d provas de que caminhos outros so possveis. A experincia dos BRICS deve ser amplamente estudada. XI. O globalismo tem-se revelado excludente no s de grupos sociais, mas tambm de pases inteiros. Essa tendncia patolgica obriga a reiterao, no plano multilateral, da validade do desenvolvimento como objetivo e como um direito a ser estruturado, como plataforma mnima de entendimento entre todos os pases. Neste momento em que tanta nfase se d ao monitoramento e controle das economias do Sul, duas medidas prticas e interligadas merecem considerao multilateral:

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a continuada operacionalizao dos resultados das grandes conferncias internacionais sobre meio ambiente (1992, 2002 e 2012), populao (1993), direitos humanos (1994), mulher e cpula social (1995) e habitat (1996), cuja realizao caracterizou a j longnqua dcada dos 90s, mas ainda projeta sua sombra sobre a atualidade134. Todas essas conferncias se dedicaram especificamente questo do desenvolvimento; seus resultados so um patrimnio inalienvel; a ampliao do conceito de desenvolvimento sustentvel, para os planos social, tecnolgico e financeiro e sua rpida converso em polticas universalmente aceitas. O conceito de desenvolvimento sustentvel, consagrado na Conferncia do Rio, constitui um revolucionrio avano terico, que integra duas dimenses at ento mantidas separadas, as do desenvolvimento e do meio ambiente, e supe a formao de uma ampla parceria Norte-Sul, em benefcio de toda a humanidade.

XII. necessrio trabalhar ainda mais intensamente em favor dos direitos humanos, inclusive os direitos das mulheres, crianas, idosos, enfermos e outros segmentos, e das prioridades sociais. Quanto aos direitos humanos, muitos so os indcios de que uma mudana radical de mentalidades est em andamento e que se prepara a longo
134 Alves, Jos Augusto Lindgren. Relaes Internacionais e Temas Sociais. A dcada das Conferncias. Braslia: Funag, 2001.

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prazo a possvel emergncia de uma cultura universal baseada em sua observncia e no respeito s liberdades fundamentais. So esses, efetivamente, imperativos morais, independentes em si mesmos e, portanto, de quaisquer outras consideraes, inclusive os nveis de desenvolvimento dos diferentes pases, dos mais avanados aos de menor desenvolvimento relativo. Na prtica, porm, os imperativos morais devem ser traduzidos em lei, e o processo legislativo claramente sensvel a condicionamentos de natureza socioeconmica. O interesse internacional pelos direitos humanos deve acompanhar-se de renovados esforos de cooperao internacional no campo socioeconmico. XIII. Especificamente, novas abordagens devem permitir a estruturao da cooperao internacional para reforar o atendimento a necessidades materiais como o bem-estar das populaes menos favorecidas, o bom funcionamento da polcia, dos tribunais e das penitencirias, a proteo dos direitos das minorias e a criao de condies socioeconmicas que facilitem a manuteno do estado de direito e a observncia do primado da lei. A maior cooperao internacional no campo da administrao da justia, inclusive o sistema penitencirio, impulsionar os esforos no sentido de acabar para sempre com a impunidade. XIV. Deve-se evitar que progridam as recorrentes tentativas e prticas de despolitizao da agenda das Naes Unidas, as quais s vezes podem ser identificadas na proliferao de propostas para a discusso de temas, por

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certo muito importantes, mas que poderiam ser tratados em outros foros. A nfase em questes ou ameaas globais muitas vezes se baseia em interesses tpicos, facilita a eroso de soberanias e abre caminho para a chamada cooperao intrusiva. No se deveriam articular as atividades da ONU, e as prprias relaes internacionais, a partir de respostas ad hoc ao comportamento dos Estados mais fracos ou excludos que, seja por debilidade, seja por polticas deliberadas, geram parte da instabilidade hoje existente. XV. mais do que hora de promover na ONU procedimentos que tomem por base os critrios da transparncia, previsibilidade, equidade e confiabilidade em seu funcionamento e que tenham como vetor dinmico o desenvolvimento das relaes entre os Estados por meio do consentimento mtuo e do direito das naes.

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