CEAACES - El Cierre de 14 Universidades Del Ecuador

Este libro aborda el proceso de cierre de aquellas universidades ubicadas en la categora E que no cumplieron con los parmetros de calidad
exigidos por el CEAACES en la nueva evaluacin realizada a inicios del 2012 y que se hiciera pblica el jueves 12 de abril de ese mismo ao, cuando las puertas de 14 universidades y escuelas politcnicas ecuatorianas amanecieron con un sello de clausura que deca suspendida por falta de calidad acadmica. A travs de cinco artculos elaborados por personas expertas en el tema de la educacin superior, y desde distintos ngulos, el libro pone en conocimiento del pblico lector el contexto en el que se desarroll este complejo proceso, sus slidos fundamentos terico-metodolgicos, la actuacin responsable de los organismos del sistema orientada a garantizar la continuidad de los estudios de miles de estudiantes, y el compromiso indeclinable del Estado ecuatoriano con el mejoramiento de la calidad de la educacin superior enmarcada en el cambio paradigmtico de lo que significa ser una Universidad generadora de conocimiento, con una orientacin estratgica: el cambio de matriz productiva del pas y la construccin de la sociedad del Buen Vivir Con este libro, el CEAACES inaugura su sello editorial, que contar en los prximos meses con nuevos ttulos de inters para el pblico nacional e internacional. Ello le permitir cumplir con su funcin de ampliar la divulgacin de los resultados de los procesos de evaluacin y acreditacin a su cargo, a fin de orientar a la sociedad ecuatoriana sobre la calidad de las instituciones, programas y carreras del sistema de educacin superior, tal como lo ordena la Ley Orgnica de Educacin Superior (2010).
Suspendida por falta de calidad
A SUSPENDID DAD
POR FALTA DE CALI
El cierre
de catorce
UNIVERSIDADES
en Ecuador
Germn Alemn E 11-32 y Javier Arauz Telf.: (593 2) 2256470 - 2920003 - 2920098 - 2245988 www.ceaaces.gob.ec Quito - Ecuador
Suspendida por falta de calidad El cierre de catorce universidades en Ecuador
Prlogo
Suspendida por falta de calidad

El cierre de catorce universidades en Ecuador
Diciembre, 2013
Prlogo
CEAACES, Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior Direccin de Estudios e Investigacin Ttulo de la obra: Suspendida por falta de calidad. El cierre de catorce universidades en Ecuador Coordinadora: Cristina Bastidas Autores: Guillaume Long, Lucas Pacheco, Gina Chvez, Claudia Ballas, Mara Luisa Granda, Luis Martnez, Enrique Santos, Ramiro Yerovi Edicin de textos: Alejandra Adoum Revisin Editorial Institucional: Erika Sylva Charvet Citacin: CEAACES, 2013. Suspendida por falta de calidad. El cierre de catorce universidades en Ecuador. Quito, Ecuador: Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior, 2013. Depsito legal (derechos de autor): 042810 Los textos incluidos en esta obra estn registrados bajo la licencia Reconocimiento No-Comercial No-Obras Derivadas 3.0 de Creative Commons Ecuador (cc by-ncnd) http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/ec/ Se permite copiar, distribuir y difundir, total o parcialmente, solo copias inalteradas, citando a los autores y al CEAACES. Esta obra no puede ser utilizada con fines comerciales, a menos de que se solicite la debida autorizacin. ISBN: 978-9942-07-521-5 Diseo, diagramacin e impresin: Wilson Rodrigo Silva
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CEAACES 2013 Calle Germn Alemn E11-32 y Javier Arauz, Quito, Ecuador. Telfonos: (593) 2256470 (593) 2920003 www.ceaaces.gob.ec
NDICE
Prlogo Francisco Cadena Suspendida por falta de calidad El cierre de 14 universidades en Ecuador Guillaume Long El contexto histrico de la creacin de universidades a partir de 1990 Lucas Pacheco Desregulacin, re-regulacin o revolucin: El poder transformador del derecho y la educacin superior Gina Chvez Relacin entre Resultados de aprendizaje y Entorno de aprendizaje en el modelo de evaluacin de las universidades E Mara Luisa Granda Plan de contingencia para los estudiantes de las 14 universidades clausuradas en 2012 Claudia Ballas Meneses y Luis Martnez El proceso tcnico de la evaluacin de las universidades de categora E Enrique Santos y Ramiro Yerovi ndice de tablas y grficos 7
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Prlogo
Prlogo
El 4 de noviembre de 2009, el entonces Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior del Ecuador (CONEA) entregaba a la Asamblea Nacional el informe Evaluacin de desempeo institucional de las universidades y escuelas politcnicas del Ecuador ordenado por el Mandato Constituyente No. 14 y expedido por la Asamblea Nacional Constituyente el 22 de julio de 2008. Este informe marc un hito en la historia de la educacin superior ecuatoriana al develar, con rigor cientfico, la real situacin de las universidades y escuelas politcnicas del pas y proponer soluciones radicales para su mejoramiento. En esa lnea, una de sus recomendaciones fue la de depurar el sistema universitario del grupo de 26 universidades ubicadas en la categora E, instituciones que no muestran un compromiso y capacidad para ocuparse de problemas sociales y su carcter comercial ha dado paso a una universidad neutra, desenraizada de su entorno social y, por lo tanto, sin ningn impacto en las realidades locales y regionales a las que debera dar respuesta1. Tal recomendacin fue recogida por la Disposicin Transitoria Tercera de la Ley Orgnica de Educacin Superior (LOES), emitida el 12 de octubre del 2010, en la que se ordenaba al nuevo Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (CEAACES), creado por la misma LOES en reemplazo del CONEA, la evaluacin de las universidades E en el plazo de 18 meses posteriores a su promulgacin, y, de ser del caso, su suspensin y la derogatoria de su ley de creacin. Este libro aborda el proceso de cierre de aquellas universidades ubicadas en la categora E que no cumplieron con los parmetros de calidad exigidos por el CEAACES en la nueva evaluacin realizada a inicios del 2012 y que se hiciera pblica el jueves 12 de abril de ese mismo ao, cuando las puertas de 14 universidades y escuelas politcnicas ecuatorianas amanecieron con un sello de clausura que deca suspendida por falta de calidad acadmica. A travs de cinco artculos elaborados por personas expertas en el tema de la educacin superior, y desde distintos ngulos, el libro pone en conocimiento del pblico lector el contexto en el que se desarroll este complejo proceso, sus slidos fundamentos terico-metodolgicos, la actuacin responsable de los organismos del sistema orientada a garantizar la continuidad de los estudios de miles de estudiantes, y el compromiso indeclinable del Estado ecuatoriano con el mejoramiento de la calidad de la educacin superior enmarcada en el cambio paradigmtico de lo que significa ser una Universidad generadora de conocimiento, con una orientacin estratgica: el cambio de matriz productiva del pas y la construccin de la sociedad del Buen Vivir.
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CONEA (2009). Evaluacin de desempeo institucional de las universidades y escuelas politcnicas del Ecuador. Quito, 4 de noviembre, p. 12.
Suspendida por falta de calidad Prlogo El cierre de catorce universidades en el Ecuador
As, Guillaume Long entonces presidente del CEAACES y actual Ministro Coordinador de Conocimiento y Talento Humano trata el contexto en el que se desenvolvi el proceso y, en particular, la legitimidad social y la voluntad poltica que fueron necesarias para llevarlo a trmino; Gina Chvez docente titular del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)- interpreta los cambios generados por los procesos de evaluacin y depuracin universitaria como una expresin del poder transformador del Derecho cuando sintoniza con la voluntad general; Mara Luisa Granda profesora de la Escuela Superior Politcnica del Litoral (ESPOL) analiza los resultados de la evaluacin de las 26 universidades categora E; Claudia Ballas Meneses coordinadora del Plan de Contingencia de la SENESCYT y Luis Martnez analista de la Direccin de Estudios e Investigacin del CEAACES examinan los primeros resultados de ese Plan, que garantiz la continuidad de los estudios de los estudiantes de las universidades cerradas; y, finalmente, Enrique Santos Jara miembro acadmico del Consejo de Educacin Superior y profesor de la Universidad de Cuenca y Ramiro Yerovi analista tcnico de la Direccin de Evaluacin y Acreditacin de Universidades y Escuelas Politcnicas del CEAACESexponen los fundamentos terico-metodolgicos y epistemolgicos del modelo de evaluacin aplicado a estas universidades. Con este libro, el CEAACES inaugura su sello editorial, que contar en los prximos meses con nuevos ttulos de inters para el pblico nacional e internacional. Ello le permitir cumplir con su funcin de amplia divulgacin de los resultados de los procesos de evaluacin y acreditacin a su cargo, a fin de orientar a la sociedad ecuatoriana sobre la calidad de las instituciones, programas y carreras del sistema de educacin superior, tal como lo ordena la Ley Orgnica de Educacin Superior (2010). Francisco Cadena, PhD Presidente del CEAACES Ecuador, noviembre de 2013

Guillaume Long2
2 Ministro Coordinador de Conocimiento y Talento Humano desde el 8 de mayo de 2013. Ocup el cargo de Presidente del Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior del Ecuador (CEAACES) desde el 29 de agosto de 2011 hasta el 8 de mayo de 2013. Es PhD en Relaciones Internacionales del Institute for the Study of the Americas, University of London, Reino Unido. Ha sido Asesor del Secretario Nacional de Planificacin y Desarrollo, Profesor del Programa de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Ecuador y miembro del Consejo Acadmico del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), Ecuador.
Suspendida por falta de calidad El cierre de catorce universidades en el Ecuador
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Resumen Este artculo describe y analiza el proceso de cierre de 14 universidades en Ecuador. En primer lugar, se explora la constelacin de estmulos e intereses que hicieron posible la creacin, sin la planificacin ni los controles de calidad adecuados, de una cantidad sin precedentes de universidades durante los aos 1990 e inicios de 2000. Luego se examina el proceso poltico y legal que permiti la depuracin de instituciones de educacin superior de mala calidad: desde el Mandato Constituyente N 14 en 2008 hasta la resolucin final del Consejo de Evaluacin Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (CEAACES) en 2012. Ms que sobre los aspectos tcnicos de la evaluacin del CEAACES, este captulo analiza el contexto en el que se desarroll y, en particular, la legitimidad social y la voluntad poltica necesarias para el cierre de las universidades. El captulo argumenta que el proceso de depuracin del Sistema de Educacin Superior de Ecuador debe comprenderse como parte del proceso constituyente iniciado en 2007 en Ecuador. Palabras Clave: Contexto, legitimidad, voluntad poltica, depuracin, suspendida. La proliferacin de universidades en Ecuador Quizs uno de los elementos ms palpables del proceso de descomposicin de lo pblico durante el periodo neoliberal en Ecuador haya sido la desregulacin del Sistema de Educacin Superior. Este periodo signific una creciente mercantilizacin y privatizacin de la oferta de educacin superior, en particular a travs del crecimiento vertiginoso de la universidad privada; el funcionamiento corporativista de los rganos de regulacin y control del Sistema3; y, la descentralizacin clientelar de la oferta de educacin superior en territorios perifricos del Estado a travs de la creacin de nuevas universidades y extensiones universitarias. Todo esto, en el contexto de una absoluta ausencia del Estado para precautelar la calidad, pertinencia y el carcter de bien pblico de la educacin4. Esta ultraliberalizacin del campo permiti que se diera rienda suelta a la creacin de una mirada de universidades, sin una adecuada planificacin y sin polticas de control de calidad. El 12 de abril de 2012, Ecuador contaba con 71 universidades, 45 de ellas creadas entre 1992 y 2006, lo que evidencia un crecimiento del 273 % en apenas 14 aos.
3 Los entes reguladores, el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP), hasta el 2000, y luego el Consejo Nacional de Educacin Superior (CONESUP), de 2000 a 2010, fueron conformados esencialmente por los rectores de las universidades, es decir que los sujetos reguladores del Sistema eran a la vez los regulados. El CONEA (Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin), encargado del aseguramiento de la calidad de la educacin superior, tuvo un rol anodino, subsumido a la autoridad del CONESUP, tanto en presupuesto cuanto en poder y vocera (Minteguiaga, 2010). Asimismo, pese a la prohibicin normativa el CONEA fue integrado por autoridades universitarias. 4 Este artculo no indaga las causas sino las consecuencias de la retirada del Estado en la Educacin Superior de Ecuador.
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El argumento principal para justificar la creacin de universidades fue la creciente demanda de educacin superior. El periodo desarrollista en Ecuador y en Amrica Latina, con el concomitante crecimiento del Estado y del gasto pblico, estuvo marcado por una importante ampliacin de la universidad pblica. De haber sido, durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, un espacio fundamentalmente oligrquico, dedicado a la formacin de las lites del Estado y de un grupo reducido de profesiones liberales (esencialmente medicina y derecho) es decir una institucin social de lite, encargada de formar a unos pocos hijos de las familias que concentraban el capital cultural de una sociedad, pas a convertirse en un espacio mucho ms diverso5. Para fines de los aos 1960, la universidad pblica se volvi un rito de paso importante para alumnos provenientes de los estratos medios inferiores, un fenmeno que Brunner ha llamado, clebremente, la mesocratizacin de la educacin superior pblica en Amrica Latina6 . Al abrir, hasta cierto punto, las puertas de la universidad pblica, el Estado desarrollista ecuatoriano dej sembrada en los sectores excluidos la aspiracin de que sus hijos puedan algn da acceder a la universidad, percibida adems como un importante instrumento de ascenso social. Ms all del debate sobre el porcentaje de matrcula ideal para la sociedad y para qu sociedad, ampliar la capacidad instalada de la universidad ecuatoriana no era, per se, un anhelo negativo. Sin una ideologa basada en la autorregulacin, sin controles externos, la demagogia de algunos legisladores y el ansia de poder o de lucro de varios promotores de proyectos de universidad, el crecimiento de la oferta universitaria pudo haber tenido un fin menos funesto. Empero, aprovechando el contexto de crecimiento de la demanda, y sin discusin adecuada sobre su pertinencia o calidad, el antiguo Congreso Nacional se dedic a la distribucin de universidades como prebendas. Coadyuv el contexto de extrema debilidad institucional durante este periodo: la sucesin de seis presidentes de la Repblica (sin contar los presidentes y juntas de un da) en apenas 10 aos; la revocatoria de tres mandatos presidenciales antes de la culminacin de su periodo a travs de destituciones/golpes de Estado parlamentarios, etc. La histrica debilidad partidista de Ecuador y la notoria ausencia de mayoras legislativas de los gobiernos de turno hicieron del Congreso el lugar de la negociacin y de los pactos de las lites del pas. Es al tenor de esta realidad que debemos entender la dinmica prevaleciente de reparticin de universidades y de un Congreso Nacional que se torn fbrica de universidades. Varios congresistas consiguieron, incluso, un honroso retiro de la esfera legislativa mediante la creacin de nuevas universidades. El congresista jubilado regresaba a su territorio con la consecucin de un enaltecimiento del estatus de su ciudad y provincia, dotando de prestigio
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Brunner 2007, p. 5. Ibd., p. 61.
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y reconocimiento histrico a un pueblo tratado injustamente por el centralismo quiteo, guayaquileo o cuencano7 . De all a que el promotor de la creacin de la universidad se volviera luego su rector, solo mediaba un paso. Algunos llegaron incluso a conferirse posgrados de la institucin que haban creado desde el Congreso y dirigido desde el rectorado. Al mismo tiempo, el contexto de gran inestabilidad poltica imperante en los 1990 hizo de la universidad un lugar de repliegue estratgico. Varios patricios universitarios lograron perennizarse en la rectora, lo que habra sido muy difcil en otras instancias del Estado dada la gran volatilidad poltica y econmica del momento. La universidad, ms all de los vaivenes de los gobiernos, pareca ser un nicho seguro desde donde gozar de respeto, legitimidad letrada y poder de mando sobre comunidades universitarias de centenares o miles de empleados y, a menudo, decenas de miles de estudiantes. La universidad pblica de provincia se volvi un ente de absorcin del excedente laboral de la provincia, frecuentemente generando mucho ms empleo pblico que instancias de gobierno subnacionales. La creacin de universidades pblicas durante el auge neoliberal respondi, entonces, al fortalecimiento de lgicas electoreras y clientelares, a la consolidacin del promotor del proyecto como cacique y benefactor local, y a la reproduccin del poder de lites regionales que supieron aprovechar la importante carga simblica de acceso a la modernidad que significa la llegada de la universidad a regiones histricamente discriminadas, lo que fortaleci una suerte de coronelismo universitario de provincia8. Pero el fenmeno ms generalizado durante el periodo neoliberal fue, sin duda, la creacin de un gran nmero de instituciones privadas, especialmente de carcter autofinanciado, cuyos ingresos econmicos se basaban en el arancelamiento de sus actividades acadmicas y programas formativos. De las 45 universidades creadas entre 1992 y 2006, 35 fueron instituciones de este tipo. El surgimiento y la consolidacin tarda de la universidad privada en Ecuador siguen a grandes rasgos las tres grandes olas sealadas por Levy (1986). La primera ola fue la creacin de las universidades cofinanciadas9, en particular catlicas, un elemento importante de la recuperacin del proyecto modernista conservador y en Ecuador, velasquista que buscaba
Histricamente, Quito, Guayaquil y Cuenca han sido las tres ciudades universitarias ms importantes del pas. El trmino coronelismo suele usarse en el contexto del anlisis del poder y del sistema clientelar de las lites locales brasileas durante la llamada vieja repblica o repblica caf com leite (1889-1930), momento de fragmentacin del Estado Federal brasileo y de gran rivalidad entre los cafeteros de So Paulo y los ganaderos/ lecheros de Minas Gerais. En el contexto de la Amrica hispana y andina, se recurre ms frecuentemente a las palabras caudillo o cacique. No obstante, el trmino coronelismo alude a una esttica jerrquica y protocolaria, particularmente ilustrativa de la lgica seorial y patriarcal reproducida por varios de los rectores en Ecuador. 9 Las universidades cofinanciadas son aquellas universidades privadas que reciben aportaciones econmicas del Estado.
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contrarrestar lo que se perciba como la influencia liberal, laica y hasta masnica en las universidades pblicas del pas10. La segunda ola fue la creacin de universidades privadas de lite. Sospechando la deselitizacin de la graduacin de tercer nivel, producto de la mesocratizacin de la universidad pblica, sectores oriundos de las clases altas buscaron un espacio menos politizado, menos turbulento (sobre todo en el contexto de los acontecimientos universitarios internacionales de finales de los 1960) y de mayor prestigio, para poder llevar adelante la reproduccin cultural e ideolgica de su descendencia. Contrariamente a la primera, la segunda ola de creacin de universidades privadas fue menos apegada a una modernidad conservadora hispana y ms influenciada por la esttica del modelo universitario estadounidense. Finalmente, la tercera ola de creacin de universidades privadas, absolutamente masiva y producto de la desregulacin neoliberal, fue una alternativa no elitista que busc suplir la creciente demanda en el contexto de una universidad pblica con grandes dificultades para absorberla. Esta universidad, sin o con pocas barreras acadmicas de admisin, con un costo a menudo ms barato que otras universidades particulares ms elitistas, con grandes carencias de calidad, fue la tpica candidata a lo que en Ecuador llegaramos a conocer como las universidades categora E11. Si la tipologa de Levy nos resulta til para entender las grandes tendencias de la creacin de universidades privadas, habra que hacer ciertas precisiones para adecuarla al contexto ecuatoriano. En Ecuador, la segunda y la tercera ola de creacin de universidades privadas tienen un grado de contemporaneidad. Por otro lado, algunas universidades de tercera ola de muy pobre calidad tambin desempearon un rol fundamental en el contexto de la reproduccin cultural de lites regionales. Este fue el caso, en especial, en algunas provincias, donde ciertas universidades que llegaran a entrar en la categora E e incluso a cerrarse, fueron instituciones de lite, es decir lugares donde los estudiantes podan realizar contactos para su porvenir profesional y para que sus primeros embates romnticos no se den fuera de su clase social. Lo que s fue caracterstico de la tercera ola de creacin de universidades privadas fue el papel preponderante que cumpli el mercado y, por ende, el afn de lucro. No es coincidencia que muchas de estas universidades hayan sido creadas, no para suplir una oferta inexistente sino, por el contrario, para competir en lugares donde ya exista una abundante oferta acaEl velasquismo se refiere al fenmeno poltico ecuatoriano que gir en torno a la figura de Jos Mara Velasco Ibarra, presidente en cinco ocasiones. Sujeto tanto del apoyo como del oprobio de conservadores, liberales, socialistas y comunistas a lo largo de sus diferentes periodos presidenciales, Velasco fue, no obstante, un importante pilar de la consolidacin de un proyecto de modernidad a la vez desarrollista y conservador en el pas. Durante su tercera presidencia, fue creada en 1946 la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE). 11 Levy, 1986.
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dmica. En Ecuador, uno de los focos de mayor crecimiento de la oferta universitaria fue la ciudad capital. Quito y sus alrededores fueron testigos de la creacin de 18 de las 45 universidades creadas entre 1992 y 2006. Significativamente, 7 de las 14 universidades cerradas en abril de 2012 fueron universidades privadas domiciliadas en Quito12 . La competencia por captar a un nmero cada vez mayor de estudiantes se plasm, adems, en el crecimiento exponencial de la oferta de carreras y programas. Dotadas de aquella visin mercantil de la educacin superior y desplegando estrategias agresivas de marketing, las universidades empezaron a ofertar carreras con nombres cada vez ms extravagantes, y a menudo sin ningn asidero acadmico. Se busc, para seducir al estudiante-cliente, que los nombres de las carreras aludieran a un alto grado de especializacin, que haga fantasear a los futuros estudiantes, sus padres y familiares, sobre su futura profesin. Se abus, por otro lado, del ttulo de ingeniero, porque en el imaginario social la palabra ingeniero(a) lleg a ser dotada de mayor prestigio que la palabra licenciado(a), incluso en mbitos muy alejados del campo tradicional cubierto por las ingenieras13 . La categorizacin de universidades En 2008 la Asamblea Constituyente de Montecristi sent las bases para un giro dramtico en la conformacin del Sistema de Educacin Superior de Ecuador y la recuperacin de la educacin superior como bien pblico. La nueva Constitucin incorpor la visin de un Sistema regido por principios de autonoma responsable, cogobierno, integralidad, calidad y pertinencia social. La autonoma responsable se refiere evidentemente a la garanta absoluta en el ejercicio de la libertad acadmica, pero sin obviar la calidad, la rendicin de cuentas y el cumplimiento de las leyes y los reglamentos. La pertinencia, por otro lado, implica que el Sistema de Educacin Superior acte de acuerdo a los nuevos desafos estratgicos del pas, las necesidades de desarrollo nacional y sus objetivos, y la construccin de una renovada estructura social y productiva. Luego de un largo debate los asamblestas reunidos en Montecristi expidieron, adems, el Mandato Constituyente N 14. Los artculos primero y segundo de dicho mandato decretaron la derogacin es decir, la extincin de la ley de creacin de la Universidad Cooperativa de Colombia por haber detectado irregularidades permanentes, fundamentalmente la venta apenas disfrazada de ttulos14. Este hecho abrira una verdadera caja de Pandora sobre la existencia de un gran nmero de universidades con prcticas similares y pobre calidad acadmica.
12 Es importante recordar que tanto el antiguo marco normativo (la LOES de 2000), cuanto la nueva ley (la LOES de 2010), establecieron que la educacin privada debe ser sin fines de lucro, por lo que la transferencia del patrimonio de los promotores y accionistas a nombre de la universidad era obligatoria. Algo que recin desde el ao 2010 se viene controlando y asegurando. 13 Base de datos del Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior del Ecuador (SNIESE), (2010). 14 Minteguiaga, 2010.
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Lo que result retrospectivamente an ms trascendente que el cierre de la Universidad Cooperativa de Colombia fue que el Mandato 14 le encarg a los entes reguladores de la educacin superior realizar un diagnstico sobre el estado del Sistema: al Consejo Nacional de Educacin Superior (CONESUP) le encomend determinar la situacin acadmica y jurdica de todas las entidades educativas bajo su control, y al Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin (CONEA) le solicit un informe tcnico sobre el nivel de desempeo institucional de los establecimientos de educacin superior, a fin de garantizar su calidad, propiciando su depuracin y mejoramiento []15. Del informe del CONESUP, hoy poco se habla. Fue entregado a destiempo y con grandes vicios metodolgicos y ha quedado absolutamente deslegitimado en el transcurso de los aos. Por otro lado, el informe final del CONEA, entregado el 4 de noviembre del 2009, marcara durante los aos posteriores al Sistema de Educacin Superior ecuatoriano. Era la primera vez que una institucin ecuatoriana realizaba una intervencin evaluativa a todo el sistema para emitir un diagnstico sobre las grandes tendencias sistmicas, as como una apreciacin de la situacin individual de las instituciones, tanto universidades y escuelas politcnicas (en un informe de 194 pginas), cuanto institutos superiores tcnicos y tecnolgicos (en un informe de 123 pginas). Entre otras cosas, el informe del CONEA dictamin lo siguiente:
La universidad ecuatoriana se evidencia, a lo largo de este informe, como un conjunto fragmentado por mltiples brechas: acadmica, democrtica, investigativa, tecnolgica, brechas que, a su vez, expresan mltiples fenmenos: Una polarizacin de conceptos y prcticas de las universidades pblicas y particulares (cofinanciadas y autofinanciadas) en torno a aspectos nodales de la calidad de la educacin superior, tales como, la conformacin de su planta docente, el acceso y permanencia de sus estudiantes y, de manera sustantiva, el Ser de la propia universidad como espacio generador de ciencia y tecnologa; Un conjunto universitario en transicin, en donde lo viejo coexiste con lo nuevo y, por lo mismo, exhibe fuertes asimetras tecnolgicas; Una universidad fragmentada en sus principios e identidad histrica, con un sector de IES pblicas que asumen principios democrticos bsicos (v.gr, el cogobierno) como parte fundamental de su memoria, identidad y trayectoria histrica; y un sector de universidades privadas emergentes, que se han construido como entidades separadas de esa historia y son reacias a incorporarlo en su gobierno universitario. En suma, esta evaluacin de desempeo institucional revela una universidad que exhibe una cabeza de Jano, orientada por conceptos distintos de lo que es la educacin superior (derecho o mercanca?), de lo que es el/la estudiante (ciudadano o cliente?) y la misma universidad (institucin o empresa?), por lo que realmente no est integrada todava en un sistema de educacin superior. Ello evidencia la prolongada ausencia de
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Mandato Constituyente N 14 (2008).
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una poltica pblica orientada a establecer parmetros universales de desenvolvimiento de las IES en torno a sus principios, sus paradigmas educativos y organizativos y sus criterios de calidad16.
Adicionalmente, y polmicamente, el informe del CONEA clasific a todas las universidades y escuelas politcnicas en cinco categoras (A, B, C, D y E) de acuerdo a su nivel de desempeo respecto de determinados parmetros de evaluacin. Identific a un conjunto de 26 universidades cuyo desempeo revel ser claramente deficiente, y las ubic en la categora E, describindolas de la siguiente manera.
Estas universidades (Categora E) representan al sector ms dinmico y de crecimiento ms rpido en la educacin universitaria del Ecuador en los ltimos aos. Todas estas universidades han sido creadas en los ltimos 12 aos, y, 14 de ellas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Educacin Superior (LOES; mayo 2000). Se trata de instituciones que, definitivamente, no presentan las condiciones que exige el funcionamiento de una institucin universitaria y en las que se evidencian las deficiencias y problemas que afectan a la universidad ecuatoriana. Contar con una comunidad docente estable, acadmicamente preparada, con obligaciones y derechos reconocidos y con la dedicacin necesaria para garantizar una docencia de calidad, son caractersticas difcilmente reconocibles en esta categora de universidades. Por el contrario, la actividad y permanencia de la planta docente se sustentan en prcticas altamente precarizadas del ejercicio de la docencia. La oferta acadmica de este grupo de universidades est concentrada en carreras como administracin, contabilidad y auditora, gestin empresarial, mercadotecnia, gestin turstica, relaciones pblicas y otras con denominaciones curiosas e ingeniosas que, como se seal anteriormente, normalmente no corresponden a una oferta acadmica universitaria. En general, se trata de carreras, en principio, con menos exigencias y facilidades para los procesos de aprendizaje que, por consiguiente, requieren de una menor inversin en laboratorios, bibliotecas y facilidades pedaggicas, lo que explica el fenmeno de su proliferacin. Aunque varias de estas instituciones se denominan tcnicas, tecnolgicas, ambientales, ecolgicas, su oferta acadmica dista mucho de justificar estos calificativos. Salvo contadas excepciones, el denominador comn de este grupo de universidades es su precariedad en equipamiento e infraestructura. Sus instalaciones distan mucho de los requerimientos de una infraestructura para el funcionamiento de una institucin de educacin superior. Se trata de locales (oficinas, departamentos, casas de vivienda) precariamente adaptados para acoger a una poblacin estudiantil y que carecen de las facilidades indispensables y de la funcionalidad elemental que exige el desarrollo de las actividades acadmicas. [] En un contexto semejante, est por dems sealar la ausencia de investigacin, ni an de aquella esencial ligada al mejoramiento de la docencia.[] En cumplimiento de lo establecido en el Mandato 14, este informe recomienda a la Asamblea Legislativa, depurar el sistema universitario ecuatoriano de
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este grupo de universidades, a travs de las acciones legales que estn en el marco de competencia de la Asamblea, precautelando los derechos de las y los estudiantes17 .
La recomendacin de depurar a las 26 universidades categora E qued en el limbo; se convirti en una suerte de piedra en el zapato para una Asamblea Nacional inmersa en una agenda legislativa hiperactiva que se puso como primera prioridad aterrizar los principios constitucionales en leyes y cdigos orgnicos. No obstante, el ao 2010 revivi el debate en torno a la educacin superior, esta vez debido a la necesidad de promulgar una nueva Ley Orgnica de Educacin Superior que concretara los principios de la Constitucin de 2008 en el nuevo marco normativo ecuatoriano. La LOES fue finalmente aprobada, despus de un intenso debate que enfrent fundamentalmente al gobierno en particular a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) con las corporaciones de la educacin superior. Muchos rectores presentaron una frrea oposicin a la nueva propuesta de ley, defendiendo a menudo una visin fundamentalista de la autonoma universitaria, profundamente anclada en el ultra-autonomismo neoliberal, rechazando lo pblico y a su vez aunque sin gran conciencia acadmica de aquello los pilares ms elementales del contrato social. Fue una de las leyes posMontecristi ms disputadas dentro y fuera del espacio legislativo. En pocos otros mbitos de debate poltico, se pudo vislumbrar tan alto nivel de corporativismo y espritu de cuerpo del gremio de los rectores. Finalmente, la Asamblea Nacional expidi, el 12 de octubre de 2010, la nueva Ley Orgnica de Educacin Superior (LOES). La LOES reafirm la gratuidad de la educacin superior pblica18; reiter la necesidad de articular la educacin con las metas de desarrollo local y nacional; plante la necesidad de asegurar la calidad de la educacin superior; busc la democratizacin del acceso a la universidad, pero tambin de las prcticas gubernativas y administrativas de las instituciones; consolid la educacin superior como un bien pblico y plante la necesidad de una mayor regulacin estatal para asegurar que esto se cumpla. Para lograr su cometido, la LOES cre tres instituciones destinadas a planificar y ejecutar las polticas pblicas, y regular el Sistema de Educacin Superior: la Secretara Nacional de Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SENESCYT) como el Ministerio rector de la poltica pblica de educacin superior, a cuya creacin se resisti el corporativismo universitario; el Consejo de Educacin Superior (CES), que autoriza la apertura de
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CONEA, 2009:10-11, 19. El artculo 80 de la LOES garantiza la gratuitad de la educacin superior en las universidades pblicas hasta el tercer nivel y establece para los estudiantes una serie de condiciones de cumplimiento para acogerse a la gratuitad: los estudiantes deben ser regulares; la gratuitad no aplica a segundas o terceras matrculas; se pierde la gratuitad si un estudiante reprueba el 30% de las materias o crditos, etc. Asimismo, el artculo 81 de la LOES crea un Sistema de Nivelacin y Admisin para el ingreso a las instituciones de educacin superior pblicas. Ley Orgnica de Educacin Superior (2010), p. 28.
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carreras y programas, expide normativas y reglamentos para regular el campo, y sanciona las ilegalidades; y, el Consejo de Evaluacin, Acreditacin, y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (CEAACES) que remplaza al CONEA y asume una serie de competencias adicionales que incluyen la evaluacin, acreditacin y categorizacin institucional y carreras, adems de la certificacin de un nmero significativo de profesiones, mediante exmenes habilitantes, una funcin que previamente estuvo en manos de los colegios profesionales. Uno de los artculos ms polmicos de la LOES fue la Disposicin Transitoria Tercera, que recuper con fuerza el cumplimiento del Mandato 14, le dio al informe del CONEA un reconocimiento legal y retom su propuesta inicial de que las 26 universidades categora E sean depuradas. Para lograr esta depuracin, dicha Disposicin estableci una nueva evaluacin, que deba hacerse en los 18 meses posteriores a la promulgacin de la Ley, es decir hasta el 12 abril de 2012. Las 26 universidades y escuelas politcnicas categora E que no superen la evaluacin del CEAACES tendran que cerrarse19. El proceso de evaluacin El CEAACES se conform en agosto de 2011, faltando menos de 8 meses para el vencimiento del plazo de la Disposicin Transitoria Tercera de la LOES. A pesar de los augurios ms pesimistas sobre la imposibilidad de cumplir con los tiempos establecidos por la ley y las mltiples insistencias de que se solicite una prrroga a la Asamblea Nacional, el CEAACES estableci como su meta principal el cumplimiento de esta evaluacin dentro de los plazos estipulados. Inici prontamente la elaboracin y el desarrollo de un ambicioso modelo de evaluacin, constituido por dos componentes: una evaluacin del entorno del aprendizaje, es decir una evaluacin de carcter institucional con estndares e indicadores, y una evaluacin de los resultados de aprendizaje, mediante la aplicacin de un examen a los estudiantes de ltimo ao con el fin de evaluar a la universidad20. El anlisis del entorno del aprendizaje del CEAACES evalu a la universidad en su conjunto, sobre la base de cuatro criterios: (i) academia, (ii) currculo e investigacin, (iii) soporte pedaggico y (iv) gestin y poltica institucional. El primer criterio, academia, fue quizs el ms importante. El CEAACES parti del supuesto de que los problemas de calidad de las universidades y de estas 26 universidades en
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Ley Orgnica de Educacin Superior (2010), p. 36. Se expidi un conjunto de normativas que permitieron que exista un protocolo claro en el proceso de evaluacin de las universidades categora E. Vanse el Acta 13. Resolucin 001-013 CEAACES-2011; Acta 18. Resolucin 002-018-2012; Acta 25. Resolucin 001-025-CEAACES 2012. Adems, se expidi el Reglamento del proceso de evaluacin de las instituciones de educacin superior ubicadas en la Categora E por el informe realizado por el CONEA en cumplimiento del Mandato 14. CEAACES (2012b) y su Reforma CEAACES (2012c).
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particular estaban ntimamente relacionados con la docencia. Por ese motivo se incluyeron indicadores que midieran los derechos de los docentes: porcentaje de profesores a tiempo completo, concursos transparentes para acceder a la titularidad, mayor igualdad de gnero en el contexto de una universidad marcadamente patriarcal, existencia de un escalafn docente, etc. Tambin se midi si el ejercicio de la ctedra se daba en el rea de la especializacin de los docentes (un grave problema en Ecuador), el tiempo de dedicacin y el nivel de interaccin de los docentes con sus pares y con los estudiantes, entre otros. Estos indicadores buscaban identificar la existencia o ausencia de una comunidad acadmica, columna vertebral de la universidad, y sancionar la prctica recurrente de depender excesivamente de la contratacin de los llamados profesores taxi, que iban de universidad en universidad facturando por hora de clase dictada, sin tener lazos fuertes con ninguno de los entornos de aprendizaje con los que estaban vinculados, y precarizados en sus condiciones laborales. La precarizacin laboral, a ms de afectar derechos, imposibilita la creacin de vnculos acadmicos entre docentes, y entre docentes y estudiantes. Sin relacionamiento acadmico estable, no puede surgir una comunidad dedicada a la investigacin y a la generacin de conocimiento. El segundo criterio, investigacin y currculo, busc evaluar la inmersin de la universidad y de su comunidad en la sociedad del conocimiento, y dada la naturaleza particularmente docentista de las universidades categora E evaluar los esfuerzos de investigacin formativa, as como la existencia de una propuesta pedaggica y curricular (macro, meso y micro), la existencia de slabos, etc., para evitar lo que se denomina a menudo la pesca de los crditos: la prctica mediante la cual los estudiantes escogen materias sin ninguna lgica curricular o de aprendizaje progresivo. El tercer criterio, soporte pedaggico, enfoc las condiciones fsicas y de infraestructura que ofrecan las universidades, pero con nfasis en las instalaciones y facilidades pedaggicas y acadmicas, como el equipamiento en laboratorios y bibliotecas, las facilidades para la labor docente y aspectos vinculados con el bienestar estudiantil. Finalmente, el cuarto criterio, gestin y poltica institucional, evalu el cumplimiento de normativas, la transparencia, si la administracin serva de soporte para las labores acadmicas, si la educacin superior era tratada como un bien pblico y sin fines de lucro, qu porcentaje del presupuesto de la institucin se dedicaba a lo acadmico frente a lo administrativo (un problema particularmente grave en las universidades pblicas donde la balanza se inclina marcadamente en favor del gasto administrativo), si exista responsabilidad y compromiso social con la comunidad interna y externa, y con los pueblos y las nacionalidades de Ecuador. Cada uno de estos cuatro criterios fue desagregado en subcriterios, hasta alcanzar los 47 indicadores relevantes para la evaluacin de las IES. Cada indicador cont con una funcin de
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utilidad para optimizar la adjudicacin de un puntaje al resultado ms deseable y evitar las ponderaciones 1 (100%) y 0 (0%), es decir evitar que los indicadores sean dicotmicos21 . Una vez finalizadas las visitas, el CEAACES dio paso a los exmenes de evaluacin de resultados de aprendizaje de los estudiantes de ltimo ao. Se haba discutido durante varios meses en el Pleno del CEAACES sobre la necesidad de tomar una prueba que se parezca a un examen de egreso, para evaluar el fin y la razn de ser de la educacin superior: el aprendizaje de los estudiantes. Anticipndose a una gran conflictividad en el caso del cierre de cualquier universidad, estas pruebas se consideraban de vital importancia para dotar de legitimidad a cualquier decisin adoptada por el Pleno del CEAACES sobre el futuro de las universidades categora E. Si se poda comprobar que el bajo nivel del aprendizaje significaba, por ejemplo, un riesgo o potencial dao para la sociedad, este sera un motivo lo suficientemente justificado para optar por el cierre de cualquier institucin. El examen, tomado el 4 de marzo de 2012, estuvo dividido en dos partes: un examen de competencias generales y un examen de competencias especficas. Los estudiantes contaron con un total de cuatro horas para la aplicacin de ambas pruebas. El examen de competencias generales se centr en comprensin lectora y expresin escrita; es decir, competencias a las que el CEAACES consider como un componente esencial y de carcter transversal del aprendizaje universitario, ms all de la carrera cursada por el estudiante. Est claro que la universidad no solo forma profesionales, sino tambin seres humanos, ciudadanos, con capacidades analticas y crticas. El examen de competencias especficas, por el contrario, abord todo lo referente a cada una de las 16 carreras evaluadas: administracin, negocios internacionales, ciencias de la comunicacin, contabilidad, pedagoga, mercadotecnia, turismo, ciencias agrcolas, informtica, ingeniera mecnica, ingeniera industrial, enfermera, medicina, odontologa, sicologa y derecho22 . Cabe recalcar que este examen marc un hito en la historia del pas. Fue la primera vez que se hizo una prueba parecida a un examen de egreso en 16 carreras de 26 universidades y en 17 de las 24 provincias del pas. La aplicacin cont con la participacin de ms de 500 aplicadores presentes en las aulas. La inviolabilidad de los materiales de aplicacin y de las hojas de respuesta se realiz con el resguardo de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional. El 4 de marzo se revirti por lo tanto de carcter cvico. El da fue muy exitoso y no se
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CEAACES (2012a), p. 9-24. Adicionalmente y en aras de la transparencia de este proceso, los exmenes se llevaron a cabo con la presencia de observadores del Instituto Internacional para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (IESALC) de la UNESCO. Adems, el 12 de abril de 2012, el Director del IESALC, Pedro Henrquez Guajardo, estuvo presente en la rueda de prensa del CEAACES y del CES donde se anunciaron formalmente los resultados de la evaluacin. Posteriormente, acudi a una Sesin de la Comisin de Educacin de la Asamblea Nacional, para contestar las inquietudes de los asamblestas sobre el proceso evaluativo del CEAACES.
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reportaron disturbios durante el proceso de aplicacin de los exmenes. El anlisis de sus resultados se explorar en las siguientes pginas. El cierre de las 14 universidades Tomando en consideracin los resultados arrojados por la evaluacin del entorno y de los resultados de aprendizaje, el equipo tcnico del CEAACES elabor un Informe Preliminar de Evaluacin, que fue entregado a cada una de las 26 universidades. Luego, mediante un proceso de apelaciones y audiencias pblicas, se abri un periodo para la correccin y consolidacin de los datos. Finalmente, el CEAACES elabor un Informe Final de Evaluacin para cada una de las 26 universidades categora E23 . Los informes finales de evaluacin del CEAACES detectaron mltiples y alarmantes carencias: porcentajes muy bajos de profesores a tiempo completo (algunas universidades con 0% y la mayora con menos del 15%, cuando la LOES exige el 60% desde octubre de 2012); porcentajes irrisorios (e incluso nulos) de docentes amparados por un escalafn; es decir, gozando de relativa estabilidad; ausencia casi absoluta de seleccin del personal acadmico por concursos y procesos meritocrticos; ausencia de auspicio para programas de actualizacin; profesores a tiempo completo con varios centenares de estudiantes bajo su responsabilidad (en algunos casos 500 o 600 estudiantes) para tutoras y supervisin de prcticas, algo a todas luces imposible de lograr; muchas universidades sin un solo docente con doctorado o PhD, y la mayora con nmeros irrisorios; ausencia absoluta de investigacin; existencia de varias universidades que no registraban ni siquiera una publicacin anual y otras que registraban publicaciones plagiadas; situacin desastrosa en cuanto al estado de las bibliotecas (el lugar frecuentemente ms oscuro y descuidado de las universidades) y un acervo bibliotecario insuficiente (la mayora de las universidades con menos de un libro por estudiante); ausencia de cogobierno estudiantil a pesar de que la LOES obliga a ello; ausencia de estructura curricular coherente en las carreras, entre muchas otras carencias que ya son de dominio pblico24 . Los resultados de los exmenes fueron igualmente alarmantes. Tanto los resultados en las diferentes carreras examinadas cuanto los resultados del examen de competencias generales fueron muy insuficientes. Este ltimo dej al descubierto una poblacin estudiantil con grandes dificultades a la hora de leer un texto y procesar de all ideas matrices, argumentos, relaciones causales, etc. El modelo del CEAACES ponder los resultados obtenidos por las universidades en los componentes de entorno y de resultados de aprendizaje de acuerdo a tres herramientas
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CEAACES (2012a). Ibd.
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metodolgicas25 . Los resultados arrojados por los tres mtodos fueron muy congruentes, lo que facilit significativamente el proceso de toma de decisiones del Pleno del CEAACES. Como fruto de esta metodologa, el CEAACES categoriz a las 26 universidades en tres grupos: 1) aceptable, 2) parcialmente aceptable y 3) no aceptable. En el grupo 1 o aceptable se ubicaron tres universidades. En el grupo 2 o parcialmente aceptable se situaron ocho que pudieron permanecer en el Sistema de Educacin Superior pero, al detectarse problemas serios en el transcurso de la evaluacin, se recomend una depuracin interna que signific sujetarlas a ciertas interdicciones: no podan matricular a nuevos estudiantes en modalidades a distancia ni en centros de apoyo y extensiones que funcionen en convenio con colegios, institutos y otras IES o en carreras con bajo promedio en los exmenes del CEAACES del 4 de marzo de 2012. En el grupo 3 o no aceptable se ubicaron las 14 universidades que fueron suspendidas definitivamente. Una institucin, la Universidad Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos Amawtay Wasi, no fue categorizada en ninguno de los tres grupos y deba sujetarse hasta el 12 de abril de 2013 a un nuevo proceso de evaluacin, dada una sentencia de la Corte Constitucional acerca de la necesidad de respetar su cosmovisin y aplicar criterios interculturales en las polticas pblicas que le ataen26 , en apego al Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)27. El plan de contingencia La suspensin definitiva de 14 universidades y escuelas politcnicas tuvo varias consecuencias. Algunas autoridades acadmicas de las universidades cerradas recurrieron como, era de esperar, a la va judicial. Hasta marzo del 2013, el CEAACES ha enfrentado siete demandas judiciales de diferente ndole, aunque de los procesos judiciales en curso, ninguno ha podido prosperar en la reversin de las resoluciones de cierre. Algunos actores buscaron, en la Asamblea Nacional, el apoyo de figuras polticas. Ms all de las convocaciones a los presidentes del CEAACES y del CES para que vayan a rendir
Las tres metodologas fueron el anlisis de utilidades, la lgica difusa y el anlisis de conglomerados. Para ms detalles sobre esta metodologa vase CEAACES (2012a), p. 56-63. 26 Vase Sentencia de la Corte Constitucional No. 0008-09.SAN-CC. 27 De hecho, el CEAACES est empeado en dotar a sus modelos de evaluacin de un carcter cada vez ms intercultural, partiendo del criterio de que la interculturalidad debe ser sistmica, para no caer en espacios de reproduccin del poder indgena por un lado y del poder mestizo por otro, y as superar el histrico apartamiento heredado de las lgicas productivas y sociales de la colonia. El CEAACES debe reflexionar sobre cmo conjugar criterios universales con los que deben cumplir las universidades, reconociendo la diversidad de los saberes existentes en nuestra sociedad.
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declaraciones ante las subcomisiones del Legislativo, y de declaraciones aparatosas de solidaridad con los actores perjudicados por el cierre, no prosper la estrategia de politizacin. La mayor dificultad del cierre de las universidades fue sin duda el Plan de Contingencia contemplado en la Disposicin Transitoria Tercera de la LOES. La suspensin de las 14 universidades signific que 43.000 estudiantes de estas instituciones cerca del 7,5% de la poblacin estudiantil universitaria del pas tenga que acogerse al Plan de Contingencia elaborado por el CES para continuar sus estudios, de acuerdo a uno de tres mecanismos: 1) para los estudiantes de ltimo ao de las universidades, la culminacin de sus estudios en la institucin intervenida por el Estado hasta su cierre definitivo, antes de transcurrir un ao; 2) reubicacin y continuacin de los estudios en una carrera vigente de otra institucin de educacin superior; y, 3) continuacin de estudios en una carrera de titulacin especial28. Uno de los problemas ms graves en el proceso de cierre de las universidades categora E fue producto de la matriculacin ilegal de 14.000 estudiantes por parte de ciertas universidades, una verdadera estrategia poltica empleada por algunos rectores para crear condiciones poco favorables para el cierre. La apuesta era colmar a las universidades de estudiantes para que el CEAACES no se atreviera a cerrar; una estrategia que, a todas luces, no dio los frutos esperados, y una maniobra adems claramente ilegal dadas las prohibiciones imperantes en la LOES y en el Reglamento a la LOES emitido por el Presidente de la Repblica29 . Los estudiantes que se matricularon en las universidades categora E durante la prohibicin, sea por ingenuidad o porque pensaban que el CEAACES nunca llegara a cerrarlas, no pudieron acogerse al Plan de Contingencia. El gran problema para la ejecucin exitosa del Plan de Contingencia fue la excesiva oferta de carreras adems, con alto nivel de especializacin por parte de las universidades categora E que ya hemos descrito aqu. Esta oferta irresponsable y la ausencia de traje a la medida complicaron significativamente la reubicacin de los estudiantes en otras universidades de Ecuador. En ciertos casos, la nica oferta similar exista en una universidad de una provincia lejana, lo que caus cierto malestar entre estudiantes poco proclives a trasladarse de provincia. En otros casos, la carrera simplemente no exista en otra universidad del pas, por lo que un nmero importante de estudiantes tuvieron que ser reubicados en carreras afines o genricas. Cabe resaltar, adems, que la garanta de la continuidad de los estudios contemplada en la Disposicin Transitoria Tercera de la LOES se sustenta en funcin de los mritos y de la res28 Estas carreras fueron creadas exclusivamente para los estudiantes que se acogieron al Plan de Contingencia y ofertadas como resultado del trabajo articulado del CES y otras universidades del Ecuador. 29 Reglamento a la Ley Orgnica de Educacin Superior (2011), p. 16.
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ponsabilidad acadmica de los estudiantes. En este sentido, los estudiantes que expresaron su voluntad de acogerse al Plan de Contingencia tuvieron que rendir una prueba en agosto de 2012, exigida adems por las universidades receptoras, para determinar su reubicacin en los diferentes niveles de las carreras de titulacin especial y no simplemente de acuerdo a los crditos revalidados. Algunos estudiantes, por lo tanto, tuvieron que bajar significativamente de nivel para poder seguir estudiando en el Plan de Contingencia. Aquellos estudiantes que se reubicaron en universidades pblicas fueron, no obstante, muy beneficiados, ya que gozaron del derecho a la gratuidad de la educacin superior, como lo manda la Constitucin del Ecuador. Alta y baja poltica Sin la voluntad poltica necesaria, en cuanto a mandatos constituyentes, respaldo presidencial, asignacin de recursos y enfrentamiento del costo poltico por parte del ejecutivo, no se podra haber llevado a cabo esta evaluacin y depuracin de universidades hasta sus ltimas consecuencias. El apoyo de las y los ecuatorianos, que se evidencia en las encuestas de opinin pblica que sugieren un sentir favorable respecto del cierre de las universidades, ha cumplido un papel vital en este proceso30. En este sentido la suspensin de 14 universidades se debe analizar dentro del contexto del proyecto constituyente an en curso en Ecuador. El cierre de las universidades se enmarca dentro de aquel debate sobre la esencia de nuestro contrato social. Por otro lado, no se debe confundir una evaluacin fruto de la voluntad poltica (un ejemplo de alta poltica) con una evaluacin con tintes polticos o contaminada por la politiquera (lo que sera un ejemplo de baja poltica). La evaluacin del CEAACES no fue un proceso corrompido por consideraciones de poder, manchada por amiguismos, padrinazgos, cacera de brujas o conflictos de intereses. La alta legitimidad de la que gozaron la evaluacin y la suspensin definitiva de las 14 universidades fue sin duda consecuencia de un modelo de evaluacin riguroso, del nfasis puesto en un proceso tcnico e imparcial y del hecho muy importante de que el proceso fue reglamentado por el CEAACES, antes de entrar a la evaluacin propiamente dicha, para reducir cualquier tipo de discrecionalidad en el proceso y en la toma de decisin. Se realiz adems respetando el debido proceso a travs de audiencias pblicas y apelaciones. Las llamadas telefnicas de los actores polticos que buscaron
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La encuesta realizada por Perfiles de Opinin, los das 28 y 29 de abril del 2012, a los pocos das de la suspensin de las universidades por parte del CEAACES, resulta reveladora. En Quito, la ciudad ms afectada por el cierre de instituciones de educacin superior, un 68 % de encuestados declararon estar de acuerdo con el cierre de las 14 universidades. Posteriormente, varias encuestas ms generales sobre las reformas de educacin superior tambin brindaron resultados favorables a las medidas adoptadas: 73,6 % de encuestados en Quito y un 76,3 % de encuestados en Guayaquil consideraron que la educacin superior estaba mejor con este gobierno que en gobiernos anteriores. Vase Perfiles de opinin, fecha de campo 28-29 de abril y 30-31 de mayo, 2012.
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apadrinar a una u otra universidad fueron tratadas con cortesa y frialdad. Las emboscadas de algunos polticos acompaados de sus rectores amigos, fueron despachadas de la misma forma y se les pidi a las visitas-sorpresa que se retiraran. Asimismo, el Cdigo de tica elaborado por el CEAACES, y que debieron firmar todos los actores involucrados en la evaluacin, prohibi una serie de conductas que pudieran empaar el proceso. Significativamente, las 26 resoluciones del Pleno del CEAACES sobre el porvenir de cada una de las universidades y escuelas politcnicas categora E fueron aprobadas por unanimidad. Los seis miembros del Consejo, haciendo gala de criterios estrictamente acadmicos sobre qu no puede ni debe ser llamada universidad, y ms all de su afinidad u oposicin al gobierno, estuvieron de acuerdo en la suspensin definitiva de las 14 instituciones. La depuracin como proceso constituyente El proceso de cierre de las 14 universidades E ha significado grandes retos para los actores involucrados. A pesar de las consecuencias legales y polticas, y de las presiones e intimidaciones, el CEAACES no se ha dejado amedrentar31. Al excluir del sistema educativo a instituciones que, bajo lgicas mercantiles, han convertido a la estafa acadmica en el eje primordial de su gestin, el CEAACES, como organismo pblico encargado del aseguramiento de la calidad, ha encaminado su labor hacia la recuperacin de la educacin superior como bien pblico. Es importante enfatizar que el cierre de las universidades E solo fue el inicio de un proceso ms amplio de racionalizacin y depuracin que se inserta en el proceso constituyente en curso, entendido ste no exclusivamente como el proceso de redaccin y aprobacin de una nueva Constitucin, sino como uno que constituye nuevas reglas de juego y que significa, por ende, una transicin de un sistema a otro. Las Disposiciones Transitorias de la LOES son, de esta manera, el mecanismo mediante el cual se da continuidad al proceso constituyente iniciado con el Mandato 14. En ltima instancia, la depuracin comprendida en las Transitorias de la LOES busca enmendar los grandes pecados de la educacin superior ecuatoriana, cometidos con particular desfachatez durante el periodo de desregulacin neoliberal. Del primer pecado, la vorgine de creacin de universidades, ya hemos hablado extensamente. La Disposicin Transitoria Tercera de la LOES fue aquella que busc dar respuestas a este problema.
El CEAACES fue vctima de varios intentos de intimidacin, incluyendo un asalto nocturno a mano armada que result en dos guardias encaonados y maniatados, el robo de 15 computadoras y la informacin tcnica que contenan sobre el proceso de evaluacin. Adems, una Consejera del CEAACES fue amedrentada, siendo allanado su departamento tres veces en un mes.
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Otro gran pecado de la educacin superior ecuatoriana fue la creacin de extensiones, sedes, paralelos, programas, centros de apoyo y otras denominaciones (lo que en algunos pases llaman filiales o sucursales), funcionando fuera del domicilio principal de la universidad. En la actualidad, las 57 universidades ecuatorianas tienen ms de 285 extensiones (y dems denominaciones). Muchas fueron creadas siguiendo los mismos estmulos polticos, clientelares o con fin de lucro, narrados al inicio de este captulo en relacin con la creacin de universidades. Las extensiones universitarias, bajo el argumento de la descentralizacin de la oferta acadmica, contribuyeron a forjar el Sistema de Educacin Superior de varias velocidades que hemos heredado en Ecuador. La Disposicin Transitoria Quinta de la LOES, por lo tanto, estableci que el CEAACES tena que depurar, hasta marzo del 201332, las extensiones universitarias que no cumplieran con los estndares de calidad. Un tercer pecado fue, ya se mencion, la apertura de una gran cantidad de carreras y programas. Las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda de la LOES tambin hablan de una depuracin en el plazo de cinco aos contados a partir de la vigencia de la Carta Magna [20 de octubre de 2008], de todas las Instituciones de Educacin Superior], as como sus carreras, programas y posgrados [cursivas del autor], debern haber cumplido con la evaluacin y acreditacin del [CEAACES]. En el caso de no acreditar dejarn de formar parte del Sistema de Educacin Superior33. Evidentemente, la depuracin del sistema de sus pecados capitales no puede ser un fin en s mismo, sino que debe procurar enmendar el caos de la oferta irresponsable, poner fin a la estafa acadmica y mandar una seal potente a los actores universitarios de que algunos abusos del pasado deben quedar sepultados y que todos deben dar importancia al aseguramiento de la calidad. El siguiente paso es dotar al sistema de estndares comunes mnimos, para que desde una elemental homogeneidad sistmica surja la creatividad y diversidad que tanto necesita la universidad ecuatoriana para florecer y volverse el pilar del desarrollo del pas. La calidad, como es contemplada en la LOES, mediante la acreditacin mandatoria para todas las instituciones (y no como un plus en el mercado), no es una entelequia elitista. Ni existe trade-off entre calidad y democratizacin. La calidad es un elemento intrnseco de cualquier proceso redistributivo y de reconocimiento fomentado desde lo pblico. Sin calidad o con calidad variable, fragmentada y segmentada, la gratuidad de la educacin superior pblica de tercer nivel decretada en la Constitucin de 2008, no podr ser verdaderamente democratizadora. Sin calidad, propenderemos a un Sistema de Educacin Superior con dos (o ms) velocidades y con circuitos desiguales de calidad incompatibles con la nocin
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LOES (2010), p. 37 LOES (2010), p. 36.
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de Buen Vivir planteado en nuestro marco constitucional y legal, y fin ltimo de nuestra poltica pblica y planificacin estatal34. Creemos, finalmente, que muchos de los males identificados en el Sistema de Educacin Superior ecuatoriano, en particular la estafa acadmica con fines de lucro, responden a fenmenos bien conocidos y recurrentes en muchos de los pases de nuestra regin y del mundo. La fiebre actual de creacin de instituciones de educacin superior en frica Subsahariana no deja de ser muy preocupante en el contexto de lo sucedido en Ecuador en las ltimas dcadas. Es, asimismo, en el contexto de una Amrica Latina plagada por una educacin superior cada vez ms mercantilizada y atravesada por hondos problemas de calidad y de carencia de pertinencia, que la experiencia de Ecuador se vuelve particularmente importante y digna de estudio.
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Sobre segmentacin de la calidad, vase Peters (2012).
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El contexto histrico de la creacin de universidades a partir de 1990

Lucas Pacheco35
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Economista. Profesor-investigador sobre polticas pblicas.
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Resumen Las universidades privadas en Ecuador son instituciones que responden a los procesos de oferta y demanda del mercado tanto para sus actividades de profesionalizacin de recursos humanos como para el desarrollo de la ciencia; no reciben apoyo financiero del Estado. Se fundan de una manera especial en el perodo 1992-2007; su nacimiento y sus procesos organizativos fueron posibles en funcin de las polticas neoliberales que prevalecieron en la poca. La dinmica y su rpido crecimiento numrico tuvieron entre otros antecedentes la expansin de la matrcula en los aos precedentes como resultado de la poltica de libre ingreso, que propici el deterioro acadmico en la mayora de las universidades existentes. En este contexto, la bsqueda de objetivos pecuniarios de parte de sus promotores y organizadores fue una motivacin fundamental. En la evaluacin realizada por el CONEA al conjunto universitario nacional en el ao 2009, las 34 universidades privadas existentes registraron situaciones muy desiguales, desde aquellas que se ubicaron en la categora A hasta las que se situaron en la ltima, que fue la categora E. El aporte del conjunto de estas instituciones al desarrollo universitario del pas se da especialmente en la formacin profesional, aunque en el campo de la investigacin y de la ciencia su participacin ha sido poco significativa, si bien en algunas de ellas se registran reconocidos esfuerzos. Como resultado de la citada evaluacin, 14 de estas instituciones han tenido que cerrarse por no responder a ciertos parmetros bsicos, especialmente en el orden acadmico. Palabras Clave: Universidad privada, mercado, Estado, desarrollo acadmico, neoliberalismo, profesionalizacin, investigacin, ciencia. Introduccin En los ltimos cincuenta aos la universidad ecuatoriana ha transitado por tres pocas: la primera, hasta fines de los aos sesenta del siglo pasado, en la que an mantena, como en tiempos pasados, algunas caractersticas de claustro, en la medida en que profesores y alumnos provenan en su mayora de un contexto social de hogares acomodados. Los expedientes curriculares universitarios eran nada complejos, las carreras que se ofrecan respondan a una demanda mnimamente diversificada, la investigacin era ante todo preocupacin personal de los maestros y las tareas de gestin acadmica se cumplan al tiempo que se realizaban otras ocupaciones de orden profesional; es decir, era una universidad que dispona de una oferta acadmica orientada a satisfacer demandas dispuestas por ciertas lites. El desarrollo de procesos polticos contrapuestos a las estructuras prevalecientes en algunos pases de Amrica Latina junto con el avance de las demandas educativas de la poblacin, hicieron que en la regin tuvieran lugar movimientos reformistas que, para el caso de Ecuador, se concretaron, aunque de manera muy dbil, a partir de los aos 1960. Fue en las universidades donde estos intentos de cambio despertaron las mayores simpatas, de tal modo
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que a fines de esa dcada se instauran las polticas de libre ingreso como una de las reivindicaciones de ciertos estratos sociales de la juventud dentro de esos procesos reformistas. A partir de entonces se inicia una segunda poca, caracterizada por el avance de las reformas en mbitos ya concretos del desarrollo, en el agro, en la industria y en el manejo de las polticas pblicas, por un lado y, por el otro, en las universidades pblicas, donde comienza un acceso masivo de la juventud proveniente ahora especialmente de sectores sociales medios a la educacin universitaria. Los currculos se vuelven ms complejos puesto que se diversifica la oferta acadmica y se dan los primeros anhelos por un desarrollo sistemtico de la investigacin en algunas de las principales instituciones. En estos aos tuvieron lugar dos grandes crisis capitalistas: la llamada de los petrodlares de 1974, que perjudic a los pases no petroleros y favoreci a los pases productores de petrleo, entre ellos a Ecuador, que logr disponer de amplios recursos financieros que permitieron apoyar las reformas, en especial en el sector industrial, y que de algn modo propiciaron las polticas de libre ingreso a la universidad. Luego vino la crisis de la deuda en 1982 que, al contrario de la anterior, perjudic al pas debido al encarecimiento de sus crditos externos, una de cuyas consecuencias fue precisamente el cierre de la etapa reformista y el advenimiento de las polticas neoliberales. La tercera poca en el desarrollo de la universidad se inicia en 1992 y se caracteriza por un crecimiento indito de las universidades privadas, apoyadas en las polticas neoliberales que ya haban comenzado a esbozarse en 1984, se afianzan en los aos 1990 y se prolongan hasta 2006, ao desde el cual tanto las polticas pblicas como las polticas universitarias comienzan a tener una orientacin distinta en virtud de la nueva constitucin expedida en 2008 y de una nueva ley de educacin superior puesta en vigencia en 2010. La crisis capitalista del ao 2008 no tuvo repercusiones econmicas significativas en Ecuador, menos an en el desarrollo universitario, puesto que para entonces el pas contaba con dos recursos fundamentales para esquivarla: el elevado precio del petrleo y un gobierno de orientacin nacionalista. Cada una de las etapas enunciadas del desarrollo histrico de la universidad ecuatoriana no son sino manifestaciones y reflejos de las condiciones del desarrollo econmico, social, poltico y cultural del pas en sus respectivos momentos: en los aos 1960 las reformas econmicas ni siquiera lograron cumplir con las recomendaciones de la Alianza para el Progreso porque el Estado slo dispona de una autonoma mnima frente a los sectores sociales tradicionales, particularmente agroexportadores, opuestos a toda reforma. En los aos 1970, con los recursos provenientes del petrleo el gobierno militar de aquella dcada, al menos en sus primeros aos36, manej sus polticas pblicas con la pretensin
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El gobierno militar de los aos 1970 tuvo dos momentos: el primero con el general Guillermo Rodrguez Lara (1971-1975), cuyo rgimen fue de orientacin nacionalista, y luego el gobierno del Triunvirato Militar (1976-1978) presidido por el contralmirante Alfredo Poveda, que tuvo una orientacin conservadora.
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de enfilarlas conforme al pensamiento de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y entonces fue posible avanzar en ciertos procesos de industrializacin, con un Estado que logra una autonoma relativa frente a nuevos y poderosos grupos de presin, tolerantes frente a ciertos cambios, en particular aquellos que podan favorecerles. Ms tarde y a partir de 1984, las antedichas reformas industrialistas, que contaron con apoyo del Estado, comienzan a cambiar de signo: de una economa mixta se pasa a una economa de libre mercado hasta 1992, ao luego del cual el neoliberalismo tiende a afianzarse, con las conocidas repercusiones en el desarrollo econmico y social (privatizaciones y desigualdad y pobreza) y, por supuesto, en el desarrollo universitario. Esta situacin se mantiene hasta 2007, cuando se inicia un perodo de activa confrontacin con el neoliberalismo mediante una amplia intervencin del Estado. A continuacin se trata de dar cuenta de algunas de las principales problemticas universitarias en cada una de las etapas referidas, con la finalidad de disponer de los elementos de juicio necesarios para entender la dinmica del desarrollo universitario en los ltimos cincuenta aos, en particular de las universidades llamadas de mercado. La universidad antes de 1970 Al trmino de la dcada de los 1960 culmina la poca de la universidad tradicional como institucin relacionada bsicamente con determinado estrato social y como expresin intelectual de ciertas lites, y entonces se revierte esta situacin. Qu explicacin histrica tiene el hecho de que la creciente demanda de matrcula haya desembocado en la poltica de libre ingreso en 1969? El incremento de la matrcula universitaria guarda, por supuesto, directa relacin con la demanda de matrcula en la educacin secundaria, fenmenos que fueron el resultado de la presin que venan ejerciendo vastos sectores sociales y polticos desde el ao 1962, siendo presidente de la Repblica Carlos Julio Arosemena Monroy y su ministro de educacin, Gonzalo Abad Grijalva, un connotado ecuatoriano experto en materia educativa y funcionario de la UNESCO. Con el apoyo de las Naciones Unidas se definieron importantes reformas en el campo de la educacin, considerando su importancia para el desarrollo nacional y tratando a la vez de cumplir compromisos de Ecuador con la Alianza para el Progreso, programa poltico de cooperacin entre el gobierno de los Estados Unidos de Amrica con el conjunto de pases del hemisferio37. La accin ms visible fue el incremento sustancial del presupuesto para la educacin bsica y la consecuencia ms directa de la poltica pblica fue la masificacin de la educacin primaria desde entonces y en adelante, de manera tal que a
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Esta iniciativa del gobierno de los Estados Unidos tena sobre todo la finalidad de contraponerse a las simpatas y adhesiones que despertaban, especialmente en la juventud de los pases latinoamericanos, las acciones e ideales de la revolucin cubana que comenz en 1959.
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fines de los aos 1960 la tasa neta de matrcula en este nivel lleg al 85 % (alrededor del 90 % en las urbes y el 80 % en las zonas rurales), junto con un incremento sostenido de la tasa de escolarizacin en la secundaria. Como resultado de esta poltica, en 1969 tanto a los bachilleres que se haban preparado para matricularse en la universidad, como a aquellos que haban optado por los bachilleratos profesionales38 con la esperanza de disponer de una ocupacin en los principales sectores de la economa que estaban sometidos a reforma, no les qued otro camino que presionar tambin por matrcula en la universidad, toda vez que las reformas esperadas finalmente resultaron fallidas. En esencia, estos fueron los hechos que en el transcurso de esa dcada se constituyeron en los antecedentes de las polticas de libre ingreso, que se inauguraron con la toma de la Universidad de Guayaquil por parte de estudiantes y padres de familia en mayo de 1969. De una universidad enclaustrada, se pasa a una universidad masificada, que comienza a preocuparse por la investigacin, pero que sufre cierto deterioro acadmico en la formacin profesional. La situacin brevemente descrita da cuenta de una etapa del desarrollo que estaba centrada en el agro de latifundio. La mayor proporcin de la poblacin viva en el campo y el desarrollo industrial era incipiente, condiciones que generaban una polarizacin econmica y social agravada por la migracin del campo a las urbes y por el agudizamiento de una diversidad de conflictos polticos y culturales. Por su lado, el Estado se caracterizaba, como ya se dijo, por su debilidad y autonoma mnima frente a los grupos tradicionales de poder que estaban ligados a los negocios de agroexportacin, particularmente del banano, el cacao y el caf y, por supuesto, contrarios a cualquier proceso reformista: en particular objetaban la reforma agraria, que apenas comenzaba a esbozarse en el pas. Uno de los pocos campos en los que el Estado operaba con cierta amplitud era en la educacin, pero ni siquiera en el conjunto de ella, sino nicamente dentro de la educacin bsica. En funcin de su autonoma legal e institucional, la educacin universitaria marchaba de manera independiente de las polticas pblicas y, en ocasiones, en medio de enfrentamientos con el gobierno. Era la poca socioeconmica llamada en Ecuador de desarrollo hacia afuera. La universidad en la poca reformista El modelo de desarrollo hacia afuera comienza a ser cuestionado por lo que en su momento se llam el modelo de desarrollo hacia adentro, sustentado en recomendaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Se consideraba que la pobreza, la desigualdad, los bajos niveles de crecimiento econmico eran consecuencia, por un lado de
El bachillerato en Ecuador se vena moldeando en una estructura dividida en un ciclo bsico de tres aos y un ciclo diversificado de otros tres aos. Este ltimo tena dos componentes: bachilleratos para ingresar a la universidad con cuatro especializaciones (menciones) y bachillerato de profesionalizacin en cuatro campos (agropecuario, industrial, comercial y artstico) que en conjunto tenan 27 especializaciones. (Vase Paladines, 1990).
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las anacrnicas estructuras socioeconmicas y polticas que prevalecan en nuestros pases y, por el otro, de la supeditacin a una divisin internacional del trabajo, dentro de la cual el hecho de producir bsicamente materias primas nos haba obligado a sufrir un permanente deterioro de los trminos de intercambio. Frente a tal situacin, se preconizaba la necesidad de reformar esas estructuras mediante algunas de las siguientes estrategias: la sustitucin de importaciones por medio de la industrializacin, un conjunto de reformas en el agro, en el campo social y en el campo poltico. Se planteaba la necesidad de un liderazgo del Estado en el desarrollo a travs de la planificacin. Los propsitos centrales de estas estrategias eran en esencia dos: ampliar el mercado interno y sentar las bases de un capitalismo nacional autnomo en la regin. La CEPAL apostaba por un modelo de economa mixta sustentado en las premisas tericas de John Maynard Keynes, economista ingls que abogaba por una mayor participacin del Estado en la economa, lo cual permitira al mismo tiempo una relativa autonoma de los gobiernos frente a los grupos hegemnicos y una adecuada regulacin de los mercados. Segn Keynes, el mercado no dispone de mecanismos autorreguladores que aseguren la libre competencia, la ocupacin plena, la ptima asignacin de recursos ni el equilibrio econmico. Por lo tanto, consideraba indispensables las regulaciones estatales y la participacin directa del Estado en determinadas tareas del desarrollo. En la prctica, al menos en Ecuador, ninguna de las estrategias fueron aplicadas a plenitud, ni se lograron los objetivos en la medida en que se esperaba. Si bien la economa del petrleo permiti un notable mejoramiento en los sectores empresariales y en las clases medias, gran parte de la poblacin permaneca en la pobreza y padeca las consecuencias de la desigualdad. Esta relativa holgura permiti a las clases medias una participacin creciente en la educacin universitaria39. Esta segunda poca se situara entre 1969 y 1992. En el contexto que se acaba de exponer tiene lugar, a fines de los aos 1960, el movimiento llamado de la Segunda Reforma Universitaria, acontecimiento que marcara el inicio de esta nueva poca en la educacin superior en Ecuador y cuya accin determinante fue la instauracin de las polticas de libre ingreso, que terminan con la llegada al poder del segundo gobierno neoliberal de la poca, el de Sixto Durn Balln (el primero fue el de Len Febres Cordero entre 1984-1988). Se da paso, entonces, a todo un programa sistemtico de polticas de libre mercado como se ver ms adelante dentro de las cuales se auspici legalmente la creacin de muchas universidades de mercado40. El libre ingreso abri las puertas a la masificacin de la matrcula en las universidades del Estado y en la medida en que las condiciones institucionales de estos centros de estudio en
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Vase Pacheco, 2009a. Captulo XIII. Aunque de hecho ya haban iniciado su funcionamiento algunas de estas instituciones, la primera universidad de mercado que se funda no tiene lugar en 1992, sino en 1993. Es la Universidad Internacional SEK, reconocida legalmente el 30 de junio de 1993.
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general no cambiaron, sobrevino el deterioro acadmico en la mayora de ellos por obvios motivos, entre otros como consecuencia del estrangulamiento financiero. De una tasa anual de crecimiento de la matrcula universitaria del 17 % en promedio en el perodo 19651968, se pasa a una del 43 % en el ao 1969-1970 y en el ao 1971-1972 se incrementa al 105 %. Frente a esta situacin el financiamiento, medido por el presupuesto universitario como porcentaje del gasto pblico total, exhibe las siguientes cifras: 4 % en el perodo 1965-1968 y apenas, en promedio anual, 2,5 %41 en el perodo 1972-1974. En definitiva, debido al incremento de la demanda de matrcula, con restriccin financiera al mismo tiempo, la masificacin universitaria42 dio como resultado el deterioro de los niveles acadmicos. Todo esto, en su trance ms crtico, tuvo lugar en un momento de agitacin poltica por enfrentamientos entre la funcin legislativa y el ejecutivo43, cuyo desenlace fue la clausura del Congreso y la instauracin de la dictadura de Velasco Ibarra el 20 de junio de 1970. La Federacin de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE) y la Federacin de Estudiantes Secundarios del Ecuador (FESE), recin fundada en 1967, dieron dura oposicin en las calles y Velasco decret la clausura de todas las universidades pblicas. Por lo dems, la poltica de libre ingreso universitario fue solo uno de los aspectos de la Segunda Reforma Universitaria44, proceso liderado por Manuel Agustn Aguirre, para entonces rector de la Universidad Central del Ecuador, quien en su confrontacin con el gobierno de Velasco Ibarra fue destituido y encarcelado45. Las universidades se reabrieron siete meses despus en virtud de una nueva Ley expedida por la dictadura el 7 de enero de 1971. Las universidades no acataron la ley y funcionaron prcticamente sin un referente legal hasta 198346. Aos ms tarde, Hernn Malo sostendra que la masificacin (otros opinan que se trata de una
41 Censo de poblacin y vivienda de 1974. El crecimiento dirase explosivo de la matrcula del ao lectivo 197172 obedece a que el ao precedente la mayora de las universidades estaban clausuradas. Los clculos fueron realizados por Lucas Pacheco (vase Pacheco, 1992:174). 42 Si bien las polticas masificadoras del libre ingreso tuvieron de positivo haber echado abajo las de admisin tradicionales, su permanencia en el tiempo hizo que tras la masificacin de la matrcula estudiantil viniera la masificacin de la contratacin de profesores, en condiciones inadmisibles para una adecuada formacin profesional de la juventud y, sobre todo, para emprender lo que es tarea primordial de una institucin universitaria: la investigacin. 43 El motivo inmediato del enfrentamiento entre las dos funciones del Estado fue la expedicin de una legislacin impositiva por parte del Presidente de la Repblica, atribucin que era privativa de la funcin legislativa. 44 Se llam en aquel entonces la Segunda Reforma Universitaria aludiendo a la Primera, la Reforma de Crdoba, Argentina, del ao 1918. Entre sus principales postulados estaban los siguientes: Universidad en funcin social; Universidad que investiga; Universidad crtica; Universidad creadora y difusora de la cultura; Universidad de puertas abiertas a travs del libre ingreso (Aguirre, 1973:114). 45 Protagonistas importantes de los sucesos polticos de mediados de los 1970 fueron los estudiantes secundarios organizados en la FESE y por supuesto los estudiantes universitarios de la Universidad Central liderados por el presidente de la FEUE filial de Quito, quien en uno de esos das fue asesinado. 46 Esta nueva ley fue repudiada especialmente por los gremios estudiantiles y las universidades funcionaron teniendo como referencia un Proyecto de Ley de Educacin Superior aprobado por el Segundo Congreso Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas el 15 de julio de 1976, en el que se estableca el cogobierno paritario (Pacheco, 1993:155).
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democratizacin con sus claros pros y contras) no ha sido creada por el mero capricho de gente universitaria irresponsable; es el producto del anhelo y del impulso ascendente hacia formas de vida dignas del ser humano, que ha prendido desde hace algunas dcadas en nuestras clases marginadas (1985:16). La masificacin de la matrcula universitaria de ninguna manera signific una democratizacin de la enseanza propiamente tal, como a veces suele sostenerse, menos an de la enseanza universitaria, en la medida en que altas proporciones de la poblacin no tenan acceso ni siquiera a la escuela, menos al colegio, peor a la universidad. Lo que la poltica de libre ingreso logr fue hacer ms fcil el acceso a la universidad de sectores sociales de ingresos medios y altos de la sociedad ecuatoriana, es decir de aquellos que ya tenan privilegios en la educacin. De hecho, el libre ingreso que prevaleci en las universidades del Estado durante ms de veinte aos no fue del todo libre, puesto que en la mayora de las instituciones, ya desde la segunda mitad de los aos 1970, esta poltica estuvo matizada por sistemas de cursos preparatorios, sistemas de cupos y otros expedientes, ante la ausencia alternativas frente al estrangulamiento financiero por parte de la poltica pblica. Segn estudios del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP) las asignaciones universitarias, como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB), entre 1975 y 1984 representaban en promedio nicamente el 1 % (de los ms bajos en Amrica Latina), deteriorndose an ms de 1985 hasta 1988 en que la proporcin cae al 0,73 %. Esta situacin es atribuible al permanente enfrentamiento entre gobierno y universidad, fenmeno nada nuevo pero ciertamente agudizado a partir del rgimen militar de tendencia anticomunista de los aos 1960 y que continuara en los 1980 y en adelante, durante los gobiernos constitucionales de esa dcada en que el apoyo estatal a la gran empresa privada a travs de las operaciones de sucretizacin entre 1983 y 1988 supera al doble de lo que en el mismo perodo recibieron en conjunto las universidades y escuelas politcnicas (CONUEP, 1992:77)47. Por otra parte, las polticas de libre ingreso tampoco fueron del todo negativas para el pas. Haciendo una somera evaluacin de los aos 1970-80 es posible establecer algunos rasgos fundamentales. Entre lo negativo: deterioro acadmico, conflicto poltico Estado-Universidad, politizacin partidista en las principales instituciones universitarias estatales. Entre lo positivo, en virtud de tales polticas: a) se sepultaron aquellos exmenes tradicionales arbitrarios que ms que una seleccin acadmica constituan, en alguna medida, mecanismos de segregacin social y en ocasiones racial a travs de improvisados expedientes de ingreso; b) estudiantes que por su condicin socioeconmica no haban tenido la opcin de ingresar a la universidad y que ahora la tenan, presionaron para el desarrollo de la investigacin, al menos en el campo de las ciencias sociales, lo que permiti a su vez la realizacin de reformas curriculares con la inclusin de nuevas materias que trataban de dar cuenta de
La sucretizacin fue un subsidio que recibieron sectores de la empresa privada para pagar sus deudas contradas con acreedores extranjeros.
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la realidad nacional y de los conflictos sociales vigentes, rompiendo as modelos educativos elementales y paradigmas ilusos; y, c) varias universidades comenzaron a desarrollar eventos cuestionando las estructuras acadmicas, entre ellos el realizado en la Universidad de Cuenca en 1975 en el cual, como hecho pionero en Ecuador, se recomend transformar el sistema tradicional de facultades48. En los primeros aos de la dcada de los 1980, en particular luego de la crisis de la deuda que estalla en 1982, se debilitan las polticas reformistas del Estado y se comienza a dar paso a las polticas neoliberales, que tienen su primer ensayo durante el gobierno de Len Febres Cordero entre 1984 y 1988. Estos procesos, gestados en el conjunto de la sociedad a lo largo de las dcadas citadas, propiciaron en los aos 1990 que se agudizaran los ya complejos problemas econmicos y sociales del pas, entre otros el fenmeno de la multiplicacin de las universidades de mercado a partir de 1992. La universidad en la poca neoliberal Una nueva poca se inicia en la universidad ecuatoriana en los aos 1990 a propsito de la instauracin, ahora s muy abiertamente en el pas, de las polticas neoliberales que, entre otra cosas, propiciaron la fundacin y rpido crecimiento en nmero de universidades, particularmente de instituciones privadas. Se produce una mercantilizacin de la educacin superior y un debilitamiento tanto de las instituciones universitarias y politcnicas existentes como de la accin de los organismos de direccin y coordinacin de la educacin superior. Hasta entonces en Ecuador, la universidad era concebida como una comunidad de profesores y estudiantes que trabajaban en la creacin y transmisin de la ciencia. Para ponerlo en los trminos de Hernn Malo (1985:34), la universidad deca es un centro de alta docencia e investigacin al servicio de la sociedad. La proliferacin de las universidades de mercado fue consecuencia no solo de las falencias en el orden acadmico y poltico que caracterizaban a varias de las existentes, sino que principalmente constituy una respuesta a los estmulos propiciados por el Estado en favor de la empresa privada y del desarrollo del mercado a travs de las polticas neoliberales propiciadas, auspiciadas y acogidas de manera entusiasta por determinados sectores empresariales que vieron la oportunidad de ofrecer alternativas acadmicas e institucionales. Pero, por sobre todo, era su oportunidad para aprovechar un nicho en el que se podan realizar negocios rentables, promocionando en la universidad la idea de que el libre mercado sera la estrategia que permitira afrontar el incremento de las demandas de matrcula universitaria, posibilitara tambin ofrecer, por la va de la diversificacin y la competencia, alternativas de profesionalizacin, de manera especial a ciertos sectores sociales de ingresos medios y altos que no estaban del todo conformes con la situacin prevaleciente. El propio Consejo
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Vase Universidad de Cuenca, 1975
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Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP) lo recomendaba como una de las salidas al crecimiento de la demanda de matrcula y a las falencias existentes en el orden acadmico49. En Amrica Latina se dio un proceso similar en dcadas anteriores y posteriormente. Cabe sealar los dos casos ms notorios en la regin. En Chile, en el perodo 1980-2001 se crearon 17 universidades pblicas y 42 privadas, y en Brasil, al iniciar el siglo XXI, cerca de los dos tercios de los estudiantes de educacin superior estaban en instituciones privadas (Coraggio, 2001:3). Segn estudios de UNESCO-Banco Mundial, la continua expansin de la educacin superior es claramente necesaria para responder a la creciente demanda [] Sin embargo esta expansin, tanto pblica como privada, ha sido desenfrenada, no planeada y a menudo catica (2000:17). En lo que concierne a Ecuador, segn la autoevaluacin del conjunto universitario nacional realizada por el CONUEP (1992), en 1990 existan 21 universidades legalmente reconocidas, entre pblicas y particulares (actualmente llamadas cofinanciadas), que se haban creado en los 164 aos contados entre 1826 cuando se funda la Universidad Central y 1990. A partir de ese ao y hasta 2007, es decir en solo 18 aos, se crean 50 instituciones, de las cuales 34 son privadas, 13 pblicas y 3 cofinanciadas (Pacheco, 2010:62). Este crecimiento desproporcionado50, en particular del nmero de instituciones privadas, no responde conforme ya se seal nicamente a los afanes pecuniarios de sus promotores, sino que es la consecuencia de un conjunto de factores que provienen de las entraas del desarrollo econmico y social de las ltimas dcadas del siglo XX. El deterioro acadmico, la instrumentalizacin para fines poltico-partidistas ms all de ciertos lmites en ciertas instituciones universitarias pblicas, las carencias en la gestin acadmica en muchas de ellas y sobre todo el estrangulamiento financiero que padecan las universidades pblicas fueron los motivos y tambin los pretextos para un permanente cuestionamiento de la institucin y, finalmente, para la irrupcin de las nuevas universidades, la mayora de las cuales se creaban a imagen y semejanza de las existentes, aunque con formalidades algo diferentes: ambientes de eficiencia, facilidades horarias, de ingreso y, en algunos casos, nexos para la obtencin de puestos de trabajo.
El propio CONUEP consideraba factible y favorable tal diversificacin, al sostener: La diversificacin del sistema de educacin superior se revela, como un importante instrumento para la correccin de las distorsiones que surgieron con el crecimiento explosivo de la matrcula universitaria (masificacin), por la variada oferta de formacin tcnica y profesional que puede ofrecer. Vase CONUEP. 1994. Universidad Ecuatoriana. Misin para el siglo XXI. Conclusiones y respuestas. Quito: CONUEP, p. 42. 50 En relacin a las condiciones del desarrollo de Ecuador y en particular al tamao de su poblacin: 6,8 millones de habitantes en 1974; 10,7 millones en 1990; 12,5 millones en 2006. De estas cifras, mientras en 1950 el 28% era poblacin urbana, para el ao 2006 este porcentaje se incrementa aproximadamente al 66% (vanse Pacheco, 1992:173 y Vzquez y Saltos, 2007)
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En lo dems, las nuevas universidades reprodujeron los defectos que tenan las existentes, al menos en los siguientes rdenes: a) se fundaron con la misma estructura tradicional de facultades de formacin profesional; b) el desarrollo de la investigacin era mnimo y en varias de ellas estaba ausente; c) las carreras que se ofrecan en general eran las mismas que haba en las universidades existentes, siendo especialmente notorias las carreras de administracin, con novedosas denominaciones que las hacan aparecer como diferentes, cuando eran simplemente lo mismo o se trataba de aspectos de una misma carrera; y, d) el facilismo que prevaleca en ciertas universidades se intensific especialmente en los expedientes de ingreso. Cules eran entonces la innovacin institucional o el aporte acadmico de estas nuevas instituciones? En realidad, mnimos. En la nueva situacin el control de las principales decisiones, generalmente en manos de la Asamblea universitaria, pas de las universidades que haban labrado su trayectoria con experiencia de muchos aos, no exenta de problemas, a las universidades de mercado51 . En ese contexto, el desarrollo universitario en la nueva poca march bajo la influencia de por los menos dos condicionantes: las ya mentadas polticas neoliberales que prevaleceran de manera especial desde los inicios de los aos 1990 y los efectos de la crisis econmica de 1999. Las polticas neoliberales: sus fundamentos Se ha dicho, y con razn, que desde los aos 1990 se ha dado en Ecuador una mercantilizacin de la educacin superior. En qu consiste esta mercantilizacin? Para dar una respuesta es necesario referirse a los fundamentos del mercado y su funcionamiento en nuestras sociedades. Qu es el mercado? En Pacheco (2009a, cap. VII) hemos hecho una presentacin terica y metodolgica sobre el mercado y su significacin en el desarrollo. Aqu haremos una sntesis de aquella presentacin, que puede ser til en las discusiones sobre el mercado, las polticas neoliberales y sus repercusiones sobre el desarrollo universitario cuando la educacin tiende a transformarse en mercanca. El mercado es la organizacin econmica basada en la relacin entre oferentes y demandantes de bienes, servicios y en general valores que se intercambian utilizando el dinero. El dinero es una mercanca que sirve para medir el valor de las dems mercancas y para facilitar su intercambio. Existen dos clases de mercados: el mercado de productores y el mercado
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Segn Andrs Bernasconi R. (1996:14), la universidad de mercado en el contexto latinoamericano puede definirse como una empresa administradora de servicios educacionales, que presta a sus clientes servicios de capacitacin profesional para enfrentar al mundo del trabajo. Este mismo autor sostiene que entre las principales caractersticas de la universidad de mercado estn las siguientes: universidad-empresa, es decir la obtencin de rentabilidad es el requisito de su existencia; docencia al servicio de los mercados profesionales; preponderancia del alumno-cliente; restricciones en la contratacin de profesores a tiempo completo; eficiencia en el uso de los recursos. El patrn de gobierno sostiene est ms cerca del de una empresa que del de una corporacin de sabios.
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capitalista. En el primero los productores son a la vez los propietarios de los medios de produccin con los cuales, valindose de su trabajo, elaboran los productos que luego intercambian por medio del dinero. Su fuerza de trabajo, en vez de ser vendida por un salario, es utilizada para elaborar tales productos. Los procesos econmicos que realizan (produccin, distribucin, intercambio y consumo) dependen de la voluntad del productor-propietario. La finalidad fundamental de su accin es la satisfaccin de necesidades suyas y de su familia. En Amrica Latina, y en particular en el Ecuador, los productores-propietarios constituyen un amplio estrato econmico y social que ofrece una gran proporcin de los medios de vida para un amplio sector de la poblacin nacional. En ocasiones a este mercado suele llamrsele mercado libre52. Por su parte, en el mercado capitalista hay dos actores econmicos bsicos: la clase propietaria y la clase no propietaria. Esta ltima para subsistir tiene que vender su fuerza de trabajo a la otra clase. La clase propietaria es duea de los medios de produccin y de los productos terminados. Los protagonistas de este mercado son, entonces, el capitalista que toma las decisiones y el trabajador que las ejecuta, produciendo las mercancas a cambio de un salario. El valor de las mercancas producidas debe contener una ganancia. La ganancia es de propiedad del capitalista y tiene dos destinos: el uno le permite al capitalista satisfacer sus necesidades como ser humano, y el otro le obliga a acumular para satisfacer las necesidades del sistema capitalista, que exige siempre producir ms y acumular ms: la acumulacin capitalista es un proceso que no tiene lmites53. En las sociedades contemporneas, entre las dos clases de mercado, el mercado de propietarios y el mercado capitalista, predomina este ltimo. Prueba de ello es la cantidad creciente de medios de produccin y de valores que controla. Entre los dos tipos de mercado hay dos diferencias fundamentales: a) en el mercado de productores la fuerza de trabajo no es mercanca, mientras que en el mercado capitalista deviene en mercanca; y, b) en el mercado de productores la finalidad esencial, el objetivo ltimo, es la satisfaccin de las necesidades humanas, lo cual tiene lmites; en el mercado capitalista la finalidad suprema es la ganancia y la acumulacin. En el capitalismo, en ltimo trmino, ms que el acaparamiento de valores de uso en bienes y servicios, interesa la acumulacin de valor en dinero o, en general, en trminos financieros, lo cual no tiene lmites. Esto explica de algn modo que para el ao 2008 el valor del PIB mundial (bienes y servicios) haya sido de 50 trillones y el valor
En realidad la libertad humana es un fenmeno mucho ms complejo y tiene lugar dentro de condiciones materiales y espirituales diversas: entre las primeras estn la propiedad y las oportunidades de trabajar; entre las segundas estn la justicia y el grado de realizacin integral que sienta cada ser humano. 53 Una de las caractersticas especficas del capitalismo respecto de otros modos de produccin es el hecho de que la acumulacin no tiene lmite, lo cual se explica porque lo que se busca no es el valor de uso sino el valor personificado en el dinero. Un capitalista no necesita precisamente disponer, para su uso, de tanta riqueza material, pues no habra forma de utilizarla totalmente. Lo que busca es el valor, con lo cual tiene poder: a mayor valor mayor poder; el dinero lo compra todo. En los otros modos de produccin, una vez que se ha completado la cantidad necesaria para satisfacer las necesidades, incluso las suntuarias, el esclavo o el siervo trabajan menos.
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de capital financiero (billetes, cdulas, bonos, papeles de deuda, seguros, reaseguros) de de 1.000 trillones. Este es el origen de toda la debacle mundial que vivimos en esta poca como consecuencia del dominio sin lmites del capital ficticio54. Segn lo expuesto, el mercado, como tal, tiene ciertamente determinadas contradicciones, como todo fenmeno humano y social. No obstante, el que tiene profundas y esenciales contradicciones es el mercado capitalista, debido a la naturaleza conflictiva, desde el punto de vista humano, de los elementos y estructuras que lo conforman. En el campo de la educacin, al empresario capitalista de un negocio que vende servicios educativos no le interesa que la poblacin reciba la educacin como un derecho. Lo que le interesa es que compre los servicios de educacin, pague por ellos y deje una ganancia. La finalidad del empresario es la ganancia, el dinero. Los servicios educativos que ofrece no son sino simples medios. Quienes reciben los servicios educativos ms que educandos que ejercen un derecho, son clientes que pagan por servicios recibidos. Dicho de otro modo, si se tiene dinero se compra el servicio; si no se tiene dinero no se puede comprar el servicio de educacin. He ah la mercantilizacin de la educacin: se trata de obtener la mayor ganancia posible, no mejorando la calidad del servicio, sino al menos en nuestro medio cultural disminuyendo lo ms que se pueda los costos y sacrificando precisamente la calidad del servicio. He ah tambin la explicacin del bajo nivel acadmico de muchas de las universidades de mercado55. Por su parte, las polticas neoliberales constituyen una versin actualizada de las preconizadas por grandes empresarios capitalistas en el siglo XIX. Se las llama neoliberales por los supuestos nexos tericos e ideolgicos con las doctrinas de los pensadores liberales del siglo XVIII. En la medida en que proponen la libre competencia y la libre circulacin de mercancas y de capitales, su objetivo no es otro que el de favorecer al gran capital: se trata en realidad de un neomercantilismo, ms que de un nuevo liberalismo. Como doctrina, el neoliberalismo no es ms que la corriente del pensamiento econmico que trata de resurgir las ideas de algunos economistas clsicos, en particular ciertas tesis de Adam Smith. Milton Friedman, uno de los principales divulgadores de este pensamiento, fue un estratega de las polticas econmicas articuladas a partir de los aos setenta del siglo XX alrededor de ciertos crculos de poder de Estados Unidos que postulaban el libre mercado, la libre competencia y la no intervencin del Estado en la economa. El neoliberalismo tuvo la pretensin de convertirse en la nueva teora econmica del capitalismo y adquiere mucha fuerza con ocasin de la crisis capitalista de los aos 1970, debido a que parte del supuesto de que dicha crisis es ante todo el resultado de la economa keyneVase Dierckxsens (Ed). (2008:40 y siguientes). Las deficiencias acadmicas en las universidades pblicas obedecen fundamentalmente a la penuria fiscal, remuneracin insuficiente de los maestros y a otras debilidades del Estado: burocratismo, ausencia de evaluacin del trabajo de los profesores, etc.
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siana, que preconiza la necesidad de la intervencin del Estado en la economa. En efecto, el hecho histrico decisivo para que el neoliberalismo tenga una amplia difusin y consiga muchos adeptos fue la crisis de 1974. En Ecuador el neoliberalismo comenz en 1982 a propsito de la crisis de la deuda que vivieron la mayora de los pases del Tercer Mundo56. Desde entonces y de manera especial los mayores grupos empresariales del pas por paradjico que parezca a la vez que exigan el apoyo del Estado para enfrentar la crisis, en particular para cubrir sus deudas con el exterior, postulaban la necesidad de achicar el Estado, bajo la consideracin de que era precisamente el Estado el causante de los problemas por su intervencin en la economa. Si bien el gobierno de Febres Cordero (1984-1988) fue el iniciador de las polticas neoliberales, en muchos aspectos estas no tuvieron continuidad en el gobierno de Rodrigo Borja (1988-1992), simplemente porque el gobierno socialdemcrata tena una ideologa y una plataforma de gobierno diferentes. A partir de 1992 se retoma el neoliberalismo en el gobierno de Sixto Durn Balln (1992-1996) con la implementacin de toda una agenda llamada de cambio estructural57. En efecto apenas iniciado este rgimen, en los Lineamientos del Programa de Gobierno se expusieron los elementos estratgicos de la poltica gubernamental que de algn modo marcaran la orientacin del desarrollo econmico y social del pas hasta el ao 2006. Entre las principales estrategias que se llevaron a la prctica y que se relacionan con polticas universitarias se destacan cuatro, que se resumen a continuacin. La primera estrategia: el manejo de las polticas pblicas y el llamado cambio estructural tuvieron los siguientes componentes: a) liberalizacin de los mercados; b) igualdad de oportunidades de inversin a capitalistas nacionales y extranjeros; c) transformaciones estructurales, entendiendo por tales un proceso de privatizacin de las empresas pblicas con el propsito de achicar el tamao del Estado; d) flexibilizacin del sistema financiero; e) descentralizacin y autogestin de los servicios bsicos de educacin y salud, establecimiento de un sistema privado de pensiones para que compita con el sistema del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; f ) libertad para crear instituciones de educacin superior, bajo requisitos mnimos y sistemas de autofinanciamiento58.
De hecho, la crisis de la deuda de 1982 no es otra cosa que la continuacin de la crisis general de la economa capitalista de 1974, denominada en su momento crisis del reciclaje de los petrodlares, y la consecuente recesin, que afect muy profundamente a los pases en desarrollo pues sus efectos se trasladaron a ellos por la va del incremento de las tasas de inters, que encareci el servicio de la deuda de todos los pases deudores. 57 Los defensores del neoliberalismo llaman a esta tendencia poltica de cambio estructural o de libre mercado, tratando de dar a entender que no hay mejor gestin econmica que la que realiza la empresa privada por la va de la libre competencia, la libre circulacin de mercancas y de capitales, y la no regulacin de los precios bsicos de la economa. Sostienen que cualquier interferencia en las leyes de oferta y demanda en el mercado impide la libre competencia. Lo que no se dice es que la tal libre competencia no existe en la realidad sino en ciertos manuales simplificadores de economa, puesto que en el mercado predomina la competencia imperfecta, desde el momento mismo en que actan en l desde empresas monoplicas y oligoplicas hasta empresas medianas y pequeas subyugadas. En tal situacin se sabe siempre de antemano quien gana la competencia. La nocin de libre competencia es un concepto simplificado y en gran medida anacrnico. 58 Vase Pacheco, 2009b:101
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La segunda estrategia: la liberalizacin financiera. En 1994 el gobierno expide la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Expedida en sustitucin de la Ley General Bancos, esta ley fue el camino expedito para gestar, al decir del periodista Jorge Vivanco, una crisis bancaria oprobiosamente calculada que se desat aos ms tarde en 1999 a travs de la quiebra bancaria. Con esta quiebra muchos negocios quebraron tambin y desde entonces, ms que en ninguna otra poca se afinaron las estrategias para enrolar recursos en inversiones seguras, una de estas fue por supuesto el negocio de la educacin superior59. Con la expedicin de esta ley el desarrollo econmico del pas qued atrapado dentro de las contingencias del capital financiero. que tuvieron funestas repercusiones aos ms tarde60. La tercera estrategia: en torno a las relaciones econmicas internacionales. En 1995 se concretaron las negociaciones para el ingreso de Ecuador a la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), poltica dentro de la cual los propsitos referidos a la propiedad intelectual de los pases deban acomodarse a las exigencias de la OMC. El tema de la propiedad intelectual est muy relacionado con las problemticas de la investigacin y la ciencia, en la medida en que teniendo nuestros pases, en particular el nuestro, una prolfica riqueza en recursos naturales, por no contar con infraestructuras suficientes de investigacin y a la vez no disponer de las condiciones para aprovechar debidamente estos recursos, se ve obligado a ceder derechos en favor de investigadores y empresas extranjeras que logran, por la va de sus investigaciones, patentar los resultados de las mismas. Este proceso absolutamente inequitativo es apoyado por la OMC, institucin que cuenta con el auspicio de la Organizacin de las Naciones Unidas pero que est controlada por las grandes corporaciones que defienden el libre comercio, sabiendo de antemano que comerciar entre desiguales perjudica a los pases dbiles, entre otros motivos porque su capacidad productiva es inferior a la de las grandes empresas. La situacin es tal que en los aos que corren el desarrollo de la ciencia en su mayor proporcin est en manos de las grandes corporaciones, no sabemos con exactitud en qu magnitud pero el fenmeno se advierte por todo lado. La conocida tesis de la sociedad del conocimiento no es tal. Se trata ms bien de capitales invertidos en la produccin de mercancas por mtodos innovadores, lo que tiene por lo menos dos implicaciones: la primera, que en la actualidad todas las actividades econmicas para que sean realmente productivas deben compulsivamente ser eficientes (en el uso de los recursos), eficaces (en la obtencin de resultados) y efectivas (en los impactos sociales), todo lo cual solo es posible con el sustento del conocimiento y de la ciencia, no hay duda y no hay otro camino; y, la segunda, que dadas las condiciones organizativas de la sociedad,
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Vase Pacheco, 2009b:135. Al amparo de la liberalizacin financiera se dict la Ley en virtud de la cual se cre la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD) que no era otra cosa que el expediente legal para que los bancos hicieran quiebras fraudulentas y que el Estado y la sociedad ecuatoriana en su conjunto asumieran todas las consecuencias.
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de los Estados y de la poltica, la creacin del conocimiento y de la ciencia no es un objeto que est en manos de todos y cada uno de los seres humanos. Tal como estn las cosas, el conocimiento y la ciencia son ciertamente el resultado de la accin de millones de seres humanos, cuyos actos cotidianos dentro de los procesos de trabajo son sistematizados en el laboratorio por expertos y cientficos que trabajan al servicio de grandes corporaciones y capitales que luego de descubrir nuevos mtodos y procedimientos del tratamiento de las cosas, crean el conocimiento cientfico, lo patentan y lo convierten en un bien de capital de propiedad privada del dueo de la inversin. Es a esta situacin a la que se estn enfrentando consciente o inconscientemente las universidades en el mundo, simplemente porque son instituciones especialmente las universidades pblicas que no disponen en su patrimonio de los recursos materiales y financieros en la magnitud en que s lo tienen las corporaciones, y adems porque las finalidades acadmicas no pasan por la bsqueda del dinero. Si en verdad estuviramos viviendo en la sociedad del conocimiento, entonces la ciencia, una vez creada, se pondra en manos y al servicio de toda la sociedad. Incluso China se vio obligada en 1999 a suscribir el tratado de la OMC, es decir a pagar por concepto de marcas y patentes para poder continuar con muchas producciones que ya vena realizando, a cambio de lo cual se le permiti entrar al gran mercado de los pases occidentales, en particular al de Estados Unidos de Amrica. La cuarta estrategia por paradjico que parezca estaba ya de antemano escrita en uno de los artculos de la propia Ley de Universidades y Escuelas Politcnicas, vigente desde mayo de 1983. Su espritu tena fines netamente acadmicos, pero la interpretacin interesada que tuvo en la prctica permiti darle fines mercantiles. Hasta el advenimiento del gobierno de Sixto Durn Balln, en la Presidencia, y Alberto Dahik, en la Vicepresidencia, el artculo 7 de la Ley no haba sido aprovechado por empresarios privados de la educacin, puesto que las condiciones polticas an no estaba dadas para que ello sucediera. El mencionado artculo reza: Las Universidades y Escuelas Politcnicas sern creadas mediante Ley expedida por la Cmara Nacional de Representantes, previo informe del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta Ley. Para crear una Universidad o Escuela Politcnica deca la Ley deban cumplirse determinados requisitos. Expresados en forma sinttica: a) justificacin de que existen demandas sociales, por lo menos para tres carreras; b) la existencia de suficiente nmero de estudiantes a matricularse; c) justificacin de la existencia de un nmero adecuado de docentes; d) presentacin de los correspondientes planes acadmicos; e) presentacin de los planes presupuestarios; f ) para el establecimiento de instituciones particulares demostrar que se dispone de los recursos necesarios. Ms adelante veremos cmo fue que este artculo se constituy en toda una estrategia que favoreci la creacin de universidades.
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La crisis econmica y sus repercusiones La crisis econmica de 1999, que fue el resultado de un conjunto de problemas acumulados61, se manifest de manera especial a travs de las quiebras bancarias facilitadas con la creacin en 1998 de la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD) y a travs de la dolarizacin, problemas que tuvieron su desenlace en el derrocamiento del presidente Jamil Mahuad en enero de 2000. Hasta tanto se haba agravado profundamente la situacin social con una mayor polarizacin en la distribucin del ingreso62, que agudiz la pobreza, aument la emigracin y, por supuesto, afect muy severamente al desarrollo de la educacin y, dentro de ella, a la educacin universitaria. Los recursos financieros que reciban las universidades y escuelas politcnicas fueron mermados por el Estado y entregados a los bancos en quiebra para que devuelvan los dineros a sus depositantes. Un mayor deterioro acadmico no se hizo esperar, particularmente en las universidades que dependan del presupuesto pblico. Estos avatares fueron tambin el motivo por el cual entre los aos 1998 y 2000 se crearon la mayora de universidades que posteriormente fueron categorizadas en el grupo E. Luego de estos hechos, en los gobiernos de Gustavo Noboa y Lucio Gutirrez los presupuestos universitarios dieron signos de alguna recuperacin, facilitada a la vez por la expedicin y vigencia de una nueva ley de educacin superior en el ao 2000, que permiti racionalizar de algn modo la creacin de nuevas instituciones universitarias. Los aos prcticamente de feria para la creacin de nuevas instituciones fueron 1998, 1999 y 2000: en solo estos tres aos se fundaron 16 universidades, de las cuales 12 fueron ubicadas en la ltima categora en la evaluacin del ao 2009. Pese a que el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP) emita informes desfavorables sobre muchas de las solicitudes, la Legislatura las aprobaba con el argumento de que el mentado artculo 7 hablaba simplemente de informe y no deca informe favorable. Frente a esta situacin, el artculo 17 de la Ley de Educacin Superior expedida en el ao 2000 y con la que se cre el Consejo Nacional de Educacin Superior (CONESUP) en remplazo del
a) La crisis financiera, propiciada y armada con la permisiva Ley de las Instituciones del Sistema Financiero, al cobijo de la cual se multiplicaron bancos y financieras que haban abusado de recursos del Estado para tapar crditos vinculados y dispendiosos; b) la cada del precio del petrleo en 1998; c) la crisis financiera internacional originada en los pases llamados los tigres asiticos y que se expandi por varias naciones del mundo; d) el fenmeno de El Nio de los aos 1997 y 1998, que caus la cada de nuestras exportaciones; e) el bloqueo poltico; f ) la acumulacin de desequilibrios macroeconmicos, de los cuales el ms grave fue la excesiva emisin de dinero para socorrer a los bancos en quiebra, situacin que favoreci la especulacin, de modo tal que slo en una semana de los primeros das de enero, la divisa norteamericana subi de 9 y 10 mil sucres por dlar hasta 17.000. 62 La distribucin primaria del ingreso, esto es aquella que lo divide entre excedente de explotacin y salarios, se haba agravado de tal manera que llegaba al ao 2000conforme a la metodologa que prevaleci hasta el ao 2007 a la siguiente situacin: excedente: 82,62% frente a salarios: 17,38%. Esta distribucin en 1982 fue 64% frente a 36%; en 1990, 75% frente a 25%. (Vase Pacheco, 2009b).
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CONUEP, expresa: Las universidades y escuelas politcnicas sern creadas mediante ley expedida por el Congreso Nacional, previo informe favorable y obligatorio del CONESUP. Se invalidar su creacin si se hubiere prescindido de este requisito. En este mismo artculo se establecan los requisitos que deban reunirse para la creacin de estas instituciones, con la particularidad, acertada desde luego, de que entre ellos se inclua el referido a la necesidad de contar con la anuencia del organismo de planificacin. Aspecto destacado de la Ley expedida el ao 2000 fue el establecimiento del Sistema Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior (SEAES), que deba funcionar en forma autnoma e independiente, en coordinacin con el CONESUP. Los procesos que tena que cumplir este sistema eran los de autoevaluacin institucional, evaluacin externa y acreditacin de todas las universidades, las escuelas politcnicas y los institutos superiores tcnicos y tecnolgicos del pas63. No obstante lo dicho respecto de la Ley de Educacin Superior expedida en el ao 2000, en la Constitucin Poltica de 1998 se liquida la educacin gratuita en el nivel superior. El artculo correspondiente dice: La educacin pblica ser laica en todos sus niveles; obligatoria hasta el nivel bsico, y gratuita hasta el bachillerato o su equivalente. En los establecimientos pblicos se proporcionarn, sin costo, servicios de carcter social a quienes los necesiten. Los estudiantes en situacin de extrema pobreza recibirn subsidios especficos. Por su parte, la disposicin transitoria dcimo tercera estableca: Las contribuciones de los estudiantes que establezcan las universidades y escuelas politcnicas pblicas, debern ser, exclusivamente, matrculas diferenciadas de acuerdo con su nivel socioeconmico. Las universidades y escuelas politcnicas podrn seguir cobrando derechos y tasas por servicios. Frente a este panorama legal y a la gran expansin del nmero de instituciones universitarias privadas, rika Sylva sostiene: Lo que esto evidencia es la falacia de aquella visin que pretende asociar masificacin con democratizacin de la enseanza universitaria, ya identificada en la primera evaluacin de las universidades de 1989, pues su acceso habra favorecido a los estratos medios y pudientes de la sociedad [] Es decir, en trminos de la cobertura institucional, este perodo encierra una gran paradoja: se abre con la demanda de democratizacin del acceso a la universidad pblica a travs de la lucha por la supresin del examen de ingreso, conquistada en 1969, y se cierra con la eclosin de instituciones privadas que, por su propia naturaleza, brindan un acceso restringido a la educacin superior (2009:93). La restriccin a la que se refiere rika Sylva tiene que ver con la eliminacin de la gratuidad de la educacin universitaria dispuesta en la Constitucin de 1998. La Cons63
El artculo 91 de esta Ley responda a lo dispuesto en el artculo 79 de la Constitucin del ao 1998 que estableca: Para asegurar los objetivos de calidad, las instituciones de educacin superior estarn obligadas a la rendicin social de cuentas, para lo cual se establecer un sistema autnomo de evaluacin y acreditacin, que funcionar en forma independiente, en cooperacin y coordinacin con el Consejo Nacional de Educacin Superior.
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titucin de 2008 restableci la gratuidad de la educacin superior. Su artculo 28, prrafo cuarto, establece: La educacin pblica ser universal y laica en todos sus niveles, y gratuita hasta el tercer nivel de educacin superior inclusive. Qu papel desempearon el CONUEP y el CONESUP, organismos rectores de la educacin superior, en la proliferacin de instituciones? Pese a que, cada uno en su momento, estuvieron representados por destacados dirigentes universitarios apoyados por un conjunto amplio de rectores de las universidades tradicionales, en los hechos pudieron ms las polticas pblicas al servicio del libre mercado que los afanes institucionales y acadmicos de estos organismos y de sus representantes. Por lo dems, ambos organismos eran entidades colegiadas, en las cuales la preparacin de informes y estudios para diversidad de procesos estaban en manos de Comisiones integradas por rectores tanto de universidades tradicionales cuanto de las nuevas64. Asimismo, el CONUEP y el CONESUP funcionaban a partir de decisiones tomadas en forma colectiva y digamos democrtica tal como ocurre en el Congreso Nacional. Respecto del nivel acadmico del conjunto de las universidades privadas creadas en el perodo analizado, existen desniveles y bastante marcados: desde aquellas ubicadas en la categora A hasta aquellas categorizadas en el nivel E conforme a la calificacin establecida en la evaluacin realizada en el ao 200965. Uno de los aspectos singulares en estas nuevas universidades es el de su administracin. La administracin educativa universitaria en general tiene dos componentes y se desenvuelve en dos mbitos. Los dos componentes son la gestin acadmica y la gestin administrativa. Los mbitos, la administracin central y la administracin de las unidades acadmicas. Hasta la evaluacin de 2009, en la mayora de las nuevas universidades la gestin acadmica en los dos mbitos era entre mnima o inexistente: el estudio de las demandas sociales, la formalizacin de los currculos, los procedimientos de evaluacin de profesores son an deficientes o inexistentes no slo en las universidades privadas de categora E, sino en muchas otras, incluso en algunas de aquellas ubicadas en categoras ms altas. Lo que s debe reconocerse en todas las universidades de mercado es la afinada gestin administrativa, especialmente la que se desarrolla en el mbito de la administracin central, es decir aquella que tiene en cuenta los aspectos especialmente de administracin de recursos materiales y financieros, cuestin que es comn en el mundo de los negocios bien llevados. De hecho, al momento en Ecuador podran establecerse dos tipos de universidades privadas: un grupo que, manteniendo un adecuado nivel acadmico dentro de los estndares ecuatorianos, maneja su gestin bajo las reglas de juego del mercado: a) competencia en los
Fue tal la situacin, que ciertas universidades de mercado se crearon pese a que haba informe desfavorable para su creacin. 65 Vanse CONEA, 2009:5 y siguientes, y Pacheco, 2008:41
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costos de matriculacin, permanencia y titulacin; b) gestin acadmica y administrativa eficientes con atencin esmerada a los estudiantes; y, c) un marketing que pone de relieve los programas que se ofrecen con los sugestivos mensajes y expectativas que generalmente busca la juventud respecto de su futuro personal y profesional. Y otro grupo que en realidad nunca constituy alternativa alguna frente a las universidades tradicionales y que, por el contrario, son instituciones que han funcionado con niveles acadmicos y gestiones insuficientes. Deuda pendiente y no cumplida desde siempre por el conjunto de las universidades y escuelas politcnicas ha sido la ausencia de nexos programticos entre el nivel secundario y el superior, problema que ha constituido un drama para la juventud, que no ha contado con reglas transparentes para enfrentar el trance del ingreso a la universidad. La autonoma universitaria, con frecuencia mal entendida dentro de la universidad y fuera de ella, en particular por el Estado, ha marcado distancias innecesarias y absolutamente perjudiciales para un desarrollo adecuado de la profesionalizacin y la investigacin que, hay que reconocerlo, el actual gobierno trata de superar asumiendo incluso una diversidad de riesgos. Conclusiones Si algo es evidente en Ecuador en el campo de la educacin universitaria es la existencia de una culpa dirase colectiva: desde la universidad pblica se expresan quejas sobre la penuria financiera a la que la ha sometido el Estado; y, a su vez, el Estado reclama por el funcionamiento universitario, a tal punto que en determinado momento se lleg al extremo de clausurar las universidades estatales (el 20 de junio de 1970). En el campo de las universidades privadas hay reclamos por su mercantilizacin. Pues bien, si de quejas se trata, estas tendran que provenir ms bien de la sociedad, en particular de la juventud por la ausencia de una institucionalidad del Estado y de la universidad que les d el espacio adecuado para el logro de sus anhelos. La dificultades para ingresar a la educacin superior luego de una educacin secundaria sin nexos con la universidad, las deficiencias en el orden acadmico mientras se es estudiante, la incertidumbre luego de titularse debido a la desocupacin y subocupacin profesionales que encuentran por doquier, y otros conocidos problemas, son hechos que deben propiciar reflexiones sobre la necesidad de un cambio de rumbo. Si las cosas continan como han permanecido por demasiado tiempo, las consecuencias sern peores a la situacin que de algn modo se ha expuesto en estas pginas. A continuacin se hacen algunas reflexiones al respecto.
1. Mercado y Estado. La universidad es ante todo una entidad humana. Y la educacin
antes que ser una mercanca es un derecho de los seres humanos que debe permitirnos acondicionar nuestro ser frente al mundo que nos ha tocado vivir. El mercado, si bien facilita la divisin social del trabajo conforme a iniciativas individuales y potencia las capacidades productivas en funcin de estmulos materiales, no obstante somete a de-
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terminados grupos sociales a situaciones de inequidad, de explotacin y de pobreza. Y esto ocurre no solo en Ecuador: segn la FAO, hoy en el mundo ms de mil doscientos millones de seres humanos padecen de ignorancia y de extrema pobreza, situacin impuesta directa o indirectamente por el mercado capitalista. Pero, por otro lado y como estn las cosas, en un horizonte previsible a futuro, no es posible imaginar una organizacin econmica que tenga las condiciones suficientes para prescindir del mercado. Siendo as, no hay otro camino que desarrollar todas las potencialidades factibles del mercado, pero bajo un control sistemtico del Estado a fin de minimizar sus flancos negativos: la codicia, la acumulacin privada sin lmites y el poder para fines particulares. 2. Mercado y ciencia. Como es de suponer, en nuestros pases el mercado est compitiendo con la universidad en la produccin cientfica. Cada vez ms el desarrollo de las ciencias, especialmente en los campos de las matemticas, la fsica y la biologa, est en manos de corporaciones privadas. Bien por el desarrollo de la ciencia, pero mal si esta ciencia, antes que al servicio inmediato de la humanidad, est al servicio de objetivos rentables de propiedad privada. Una ciencia que no resuelve los problemas humanos carece de importancia social. Este es un gran desafo para la universidad en el mundo. Si bien no existen an estudios cuantificados sobre esta problemtica, tal fenmeno est a la vista y solo requiere de verificacin respecto de las magnitudes y de la velocidad con las que tiene lugar. Ms an, la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), entidad auspiciada por las Naciones Unidas, opera directa o indirectamente al mando de corporaciones privadas que tienen ante todo finalidades de lucro. Y como si esto fuera poco, gran parte de las patentes que estn registradas como propiedad de las corporaciones, de hecho fueron el resultado del trabajo de centenares o miles de investigadores asalariados. 3. Universidad y sistema educativo. En Ecuador no existe un verdadero sistema educativo nacional, problema que obedece a dos rdenes de motivos: el primero, de orden institucional, puesto que la educacin bsica est bajo la responsabilidad directa del Estado, en cambio la gestin de la universidad, en funcin de su autonoma, est siempre en manos de las autoridades de cada institucin de manera tal que que tampoco existe un verdadero sistema nacional universitario; y, el segundo, de orden administrativo y que consiste en la ausencia de nexos programticos entre la educacin secundaria y la superior, hecho que ha generado una serie de dificultades para la juventud a la hora de seleccionar una carrera y, sobre todo, en lo que concierne al cumplimiento de expedientes de evaluacin para el ingreso. Estos son, entre otros, algunos de los motivos de la debilidad de nuestros procesos educativos, como sustentos de un verdadero proyecto histrico nacional. 4. La evaluacin. La evaluacin del desempeo institucional de las Universidades y Escuelas politcnicas del Ecuador realizada en el ao 2009 por el entonces Consejo Nacional
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de Evaluacin y Acreditacin (CONEA) estableci cinco categoras de instituciones, desde la categora A hasta la categora E. Desde entonces todas las instituciones vienen realizando renovados esfuerzos en distinto grado y con diversos resultados, especialmente en el campo de la calidad. En todos estos procesos deben tenerse en cuenta especialmente dos cuestiones: a) no hay duda de que las estrategias de evaluacin son imprescindibles en todos los actos humanos, institucionales, y sociales; las realizadas en el sistema universitario nacional han sido positivas y estn sirviendo a todas las instituciones en sus anhelos de mejoramiento; y, b) los procesos educativos y en particular los procesos educativos universitarios, en la medida que se refieren a la ciencia, a la cultura y al quehacer acadmico y cuyos participantes tienen ante todo intereses de formacin humana y desarrollo espiritual, son por naturaleza complejos y de lenta maduracin, y exigen un trabajo perseverante. 5. La gestin universitaria nacional. Es de vital importancia que las actividades que vienen desarrollando las instituciones del Estado rectoras de la educacin superior la Secretara Nacional de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa (SENESCYT), el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (CEAACES) y las dems instancias educativas de la sociedad y del Estado sean realizadas de manera coordinada con las universidades y escuelas politcnicas para enfrentar conjuntamente los desafos que tienen con miras al futuro del desarrollo nacional.
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Desregulacin, re-regulacin o revolucin: el poder transformador del derecho y la educacin superior
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Gina Chvez66
66 Docente Titular del Instituto de Altos Estudios Nacionales. Trabaj como asesora jurdica para el CEAACES y cursa sus estudios de doctorado en Derecho Constitucional. Investigacin sobre cultura constitucional y pluralismo jurdico.
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Resumen La evaluacin, acreditacin, categorizacin y aseguramiento de la calidad de la educacin superior, ms all de representar un mecanismo institucional para garantizar la calidad educativa de ese nivel, expresa el poder transformador que tiene el Derecho cuando est sintonizado con la voluntad general y no con intereses de grupos de poder. En este sentido, una aproximacin analtica al modelo normativo de la evaluacin de la calidad de la educacin superior tiene que ver con la reflexin acerca del papel que cumple este instrumento institucional en relacin al rol del Estado en la sociedad (regulacin por qu, para qu y de qu manera), a la relegitimacin de lo pblico (que pasa por el desarme del Estado corporativo basado en la prdida de autonoma de los organismos de regulacin), y al cambio de parmetros de gobernabilidad (sobre la base de la aplicacin de polticas integrales, interrelacionadas, interconectadas y continuas). As, en el campo de la educacin superior, al pasar del modelo de autarqua universitaria al modelo de educacin superior como bien pblico sustentado en la tica pblica, estamos dando un salto copernicano que tiene una ineludible vocacin transformadora de toda la sociedad y del Estado que la representa. Todo esto comienza a reflejarse en la evaluacin de las universidades de categora E, como proceso transicional hacia el Buen Vivir y la sociedad del conocimiento. PALABRAS CLAVE: Estado, Derecho, bien pblico, tica pblica, regulacin, educacin superior, calidad, cambio social. Introduccin El Estado legicntrico67 represent un modelo de contencin social que favoreci, sustancialmente, la pervivencia de expresiones de poder tradicional con capacidad de trascender en el tiempo, adoptando formas diversas y adaptndose a distintas pocas o fases histricas. Es as, por ejemplo, que en el campo universitario ese poder tradicional se expres, en las ltimas dcadas de siglo XX y primeras del siglo XXI, en la composicin patrimonialista, corporativista y caudillista de numerosas instituciones de educacin superior, privadas y pblicas.
67 Por Estado legicntrico se entiende al tipo de Estado que tiene a la ley en el centro del derecho o, dicho de otra manera, que reduce el derecho a la ley. El Estado legicntrico comenz a perder hegemona en el mundo occidental con las decisiones del Tribunal Constitucional Alemn, cuando despus de la Segunda Guerra Mundial, y buscando recomponer el papel del derecho en el Estado, comienza a tomarlas sobre la base de la Constitucin alemana y no de la ley. Con esto, a su vez, se da materialidad a la nocin de supremaca de la Constitucin, se rescata su valor normativo y se asume a plenitud la inalienabilidad, imprescriptibilidad, interdependencia e igualdad de jerarqua de los derechos. Esta transformacin en el Derecho se conoce como neoconstitucionalismo, que para Luiggi Ferrajoli (2006) representa sujetar el Derecho al Derecho.
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En este tipo de Estado, la nocin de Derecho tiene que ver con el sostenimiento del statu quo y no con la capacidad de correccin o transformacin social, nocin que solo emerge en el marco del Estado constitucional de derechos y justicia, plurinacional e intercultural. As, la capacidad de correccin del Derecho lleva al campo de la educacin superior a transformarse sobre la base de las opciones valorativas fijadas constitucionalmente, alejndose no solo de los modelos tradicionales de reforma universitaria sino del modelo de desregulacin neoliberal que deterior y mercantiliz la educacin superior. En este marco, la evaluacin de las universidades y escuelas politcnicas de categora E realizada por el ex Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin (CONEA), siendo una fase de depuracin del sistema de educacin superior, hace parte del engranaje de transformacin de la sociedad ecuatoriana delineada por la Constitucin de 2008 para la vigencia de los derechos y la realizacin del Buen Vivir. La capacidad transformadora del derecho y la educacin superior de calidad Ms de doscientos aos ha llevado la discusin sobre la capacidad del Derecho para generar cambios en la sociedad, sin que hasta el momento se logre resolver el dilema. El positivismo de finales del siglo XIX y comienzos del XX trat de zanjar la discusin sosteniendo la capacidad prescriptiva ordenadora de la ley. El marxismo, colocado en la orilla contraria, neg toda dimensin progresista y toda capacidad transformadora del Derecho, entendindolo, sustancialmente, como herramienta del poder burgus. Ms adelante y desde una posicin antiformalista, Robert Alexy (1989), en el marco del debate sobre Derecho y moral, sostendr su tesis sobre la pretensin de correccin del Derecho, que plantea que el acto de prescribir conlleva la intencin de cambiar un estado de cosas de conformidad con algo que se pretende correcto. Traer nuevamente a discusin el vnculo entre Derecho y moral as como sostener la tesis acerca de la pretensin de correccin del Derecho tuvo muchos efectos y mereci muchas reacciones en el campo jurdico. Entre los ms sobresalientes est la trascendencia que han adquirido en el Derecho contemporneo las nociones de valor y principio, as como el debilitamiento de la nocin de certeza jurdica, en favor del posicionamiento de la nocin de indeterminacin del Derecho, nociones clave para entender e interpretar el Derecho contemporneo y su papel en la sociedad actual. El nuevo constitucionalismo latinoamericano entiende al Derecho en una dimensin ms potestativa que prescriptiva68, en el sentido de que abandona la veneracin a la letra de la ley para asumir un posicionamiento frente a la realidad social e histrica. Que el Derecho
68 La veneracin a la letra de la ley llev a una inaccin de los actores del Estado cuando no a consagrar normas, polticas o acciones pblicas claramente injustas o invlidas. Asumir la dimensin potestativa del derecho significa asumir que las garantas constitucionales estn orientadas a encontrar soluciones jurdicas orientadas a resolver los problemas histricos de una sociedad, y no a someterse a una norma legal si esta es inconstitucional, injusta o invlida.
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sea ms potestativo que prescriptivo ha permitido que los distintos sistemas jurdicos de los pases latinoamericanos se orienten a garantizar unos a nivel legal, otros a nivel jurisprudencial y otros a nivel constitucional la vigencia material de mltiples demandas sociales de carcter generacional, de gnero, etnocultural, socioeconmicas, etc., sobre la base del respeto por la diferencia, medidas igualitarias para un dilogo intercultural, empoderamiento local de las comunidades, garantas de equilibrio en el abanico colectivo/individual, garantas para la vigencia de los derechos, democracia sustantiva, etctera. La frmula jurdica adoptada por el nuevo constitucionalismo latinoamericano tiene que ver con lo que varios autores han denominado como constitucionalismo aspiracional o transformativo (Saffon y Gallegos-Villegas, 2011), emancipatorio (Santos, 2005), revolucionario o libertario (Arent, 1963)69, o finalista (Zagrebelsky, 2005). Se trata, pues, de una reformulacin de la nocin de sujecin del poder al Derecho en el sentido de sujetar el derecho al Derecho (Ferrajoli, 1999), estableciendo la ruta que ha de seguir el poder pblico para construir un tipo de sociedad70: la sociedad de paz, del buen vivir y del respeto de los derechos de las personas, colectivos, comunidades, pueblos, nacionalidades y, en el caso ecuatoriano, de la naturaleza. En este sentido, el Estado configurado en la Asamblea Constituyente de Montecristi sera el intento ms cabal en la historia ecuatoriana de retomar los principios revolucionarios del Estado de Derecho, esto es, disear un Orden que permita desterrar todas aquellas instituciones que facilitan, promueven o encubren la pervivencia de formas de absolutismo y de gobierno de los hombres, expresado en nuestros tiempos en el Estado corporativo de origen colonial y neoliberal. Al cambiar el orden jurdico-poltico, la Constitucin de Montecristi concibe un Estado de ciudadana amplia, incluso una ciudadana universal. Un Estado que consolida la dimensin pblica para que funcione un equilibrio de poderes reconfigurado, que conduce a una re-legitimacin de todos los actores pblicos y de los partidos polticos en particular, sobre la base de una democracia mixta que combina formas de democracia representativa, participativa y deliberativa; un Estado secular asentado en una nocin renovada de pluralismo; un Estado que reformula y construye la igualdad asumiendo el trato difeArent (1963) dir: [] ni la violencia ni el cambio pueden servir para describir el fenmeno de la revolucin; slo cuando el cambio se produce en el sentido de un nuevo origen, cuando la violencia es utilizada para constituir una forma completamente diferente de gobierno, para dar lugar la formacin de un cuerpo poltico nuevo, cuando la liberacin de la opresin conduce, al menos, a la constitucin de la libertad, slo entonces podemos hablar de revolucin (p. 36). Recuperado de http://es.scribd.com/doc/25031433/Arendt-Hannah-Sobre-la-revolucion. 70 Segn Zagrevelsky (2005), las constituciones de nuestro tiempo miran al futuro teniendo firme el pasado, es decir el patrimonio de experiencia histrico-constitucional que quieren salvaguardar y enriquecer. Incluso se puede decir: pasado y futuro se ligan en una misma lnea y, al igual que los valores del pasado orientan la bsqueda del futuro, as tambin las exigencias del futuro obligan a una continua puntualizacin del patrimonio constitucional que viene del pasado y por tanto a una incesante redefinicin de los principios de la convivencia constitucional.
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rente para los diferentes, la libertad ejercida con responsabilidad social, la interconexin, la igualdad de jerarqua de los derechos, el reconocimiento de un amplio catlogo de derechos y garantas individuales junto con el reconocimiento de derechos y garantas de colectividades histricas y contemporneas, el humanismo complementado con los derechos de la naturaleza; en fin, el racionalismo abierto a otras cosmovisiones y formas de conocimiento. En lo que tiene que ver con las nociones de desarrollo y economa el progreso como nocin revolucionaria, la Constitucin apuesta por un Estado planificador y articulador, en el que cobra fuerza la planificacin territorial por regiones, el ordenamiento de la economa nacional y de la gestin pblica y el funcionamiento de diversas formas de economa: capitalista estatal y privada, comunitaria, social y solidaria, todo asentado en la nocin de Buen Vivir, que alude a un concepto de desarrollo integral y finalista. No se trata, por tanto, de un modelo econmico liberal clsico o neoliberal, sino ms bien de lo que Ramrez (2010) califica como biosocialismo republicano, que a la vez que garantiza la plena realizacin del individuo y de los particulares, garantiza otras formas econmicas de carcter colectivo o solidario y un intervencionismo estatal socialmente justificado. El conjunto de cambios ponen a prueba la capacidad de correccin del Orden, esto es, la capacidad de modificacin de las conductas individuales y sociales, de aniquilacin de las instituciones y formas sociales antidemocrticas subsistentes al interior del Estado de Derecho, y de tomar decisiones en justicia. En trminos jurdicos, este cambio de Orden gener dos tipos de mutaciones: el trnsito de un constitucionalismo legicntrico a un constitucionalismo centrado en los derechos y la justicia, y el de un tipo de constitucin poltica a un tipo de constitucin poltico-jurdica garantista. Por la primera mutacin, la ley deja de ser el referente del Derecho para colocar a la Constitucin como su fuente principal. Se restituyen los vnculos entre Derecho y moral y Derecho y poltica. Lo jurdico pasa a ser evaluado no por la norma legal sino por los valores, principios y reglas constitucionales. Lo pblico se redefine como servicio y no como funcin. La institucionalidad estatal deja de ser fin para pasar a ser el medio de realizacin de los derechos de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, y de la naturaleza. Por la segunda mutacin, el proceso constituyente dej de ser el tradicional mecanismo de recomposicin de lites polticas que terminaban aprobando constituciones de papel, para convertirse en el acuerdo poltico de mayor legitimidad. La Constitucin es pacto poltico ampliamente legitimado pero, sobre todo, es norma suprema. La norma constitucional vincula y sujeta a todos los poderes pblicos, pero tambin a los particulares. Los sujetos de derechos tienen a su favor una amplia gama de dispositivos garantistas, haciendo de los derechos posibilidades reales y no formales.
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El cambio constitucional apunta a una transformacin profunda del Estado, esta vez sujetando el poder al Derecho y el Derecho al Derecho, esto es, corrigiendo la ineficacia de los derechos, la violacin sistemtica de las reglas por parte de los poderes pblicos, el caos normativo, la proliferacin de fuentes, la incertidumbre e incoherencia del ordenamiento jurdico-poltico ecuatoriano. El mandato constitucional orienta el cambio de la cultura nacional para desmontar los ltimos rezagos del Estado colonial reflejados en el Estado corporativo as como en aquel espritu aristocratizante y desarraigado71 del poder tradicional, y sustituirlo por una ciudadana con apego a valores pblicos y prcticas cvicas. Con ello, tambin convierte al Derecho de instrumento de poder o instrumento de dominacin en instrumento de transformacin y emancipacin. Esto se hace evidente en el rol central que ocupan los derechos, as como en la sui gneris articulacin que hace de ellos la Constitucin ecuatoriana. En el campo educativo, por ejemplo, concibe a la educacin como valor (universalidad, laicicidad y gratuidad de la educacin pblica, art. 28), como principio (educacin como bien pblico arts. 28 y 345, entre otros), como derecho (art. 26, entre otros), como regla (arts. 68 al 79, que ordenan el campo de la educacin), como garanta (gratuidad de la enseanza, art. 348, entre otros), como deber estatal (art. 3:1),como responsabilidad ciudadana (art. 83:16). La educacin, por tanto, adquiere una naturaleza multidimensional en donde los derechos determinan los deberes estatales y los fines se acoplan con los dispositivos institucionales y procedimentales, delineando un tipo especfico de relacin entre Estado y sociedad. As, sobre la base de concebir a la educacin como bien pblico, la poltica estatal responde a una lgica sistmica que conecta lo educacional con lo productivo, y esto con el Buen Vivir y con la realizacin de los derechos ciudadanos. El artculo 8 de la Ley Orgnica de Educacin Superior as lo refleja claramente cuando establece que
el Sistema de Educacin Superior busca aportar al desarrollo del pensamiento universal, fortalecer el espritu reflexivo de las y los estudiantes, contribuir al conocimiento, formar acad71 Garca Villegas (2011:169), pone nfasis en las personalidades incumplidoras. Entre ellas, habla del vivo (o el que incumple por inters), del rebelde (el que lo hace para defenderse de la autoridad) y del arrogante (el que incumple en defensa de valores superiores). Advirtiendo que no son tipos puros de personalidad, Garca Villegas hace referencia al incumplidor arrogante, describiendo la personalidad de las lites tradicionales que encarnan una representacin mesinica, la defensa de la familia, el espritu seorial, el orgullo nobiliario y la superioridad moral y poltica, que conviven con los comportamientos burgueses e igualitarios, haciendo de los roles sociales entidades ms fuertes que la ley y la ciudadana. La personalidad desarraigada tambin podra analizarse bajo este esquema y coincidira con que el arrogante es tambin desarraigado, y que dicho desarraigo tiene orgenes coloniales, en el tipo de migracin que tuvo Amrica del Sur, a diferencia de la migracin inglesa a Norteamrica. Mientras los ingleses llegaron para quedarse, los conquistadores espaoles siempre estuvieron de paso y preparando su regreso. Esto deline un tipo de personalidad que mantuvo su mirada hacia afuera, siempre valorando al otro y desmereciendo lo propio.
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micos y profesionales responsables, aportar en el cumplimiento de los objetivos del rgimen de desarrollo, fomentar la investigacin de carcter cientfico, tecnolgico y pedaggico, construir espacios de fortalecimiento del Estado y contribuir de manera permanente al desarrollo local y nacional.
De la autarqua universitaria a la educacin como bien pblico: desarmando el Estado corporativo Concebir a la educacin como bien pblico ha significado remontar una larga historia que comenz asumindola ya como compromiso pblico, o como aspiracin social, como mbito de accin pblica o como espacio de despliegue de las fuerzas del mercado, para terminar por entenderla como derecho y como obligacin del Estado. Tradicionalmente la educacin fue asumida como espacio de reproduccin de lites. La primera Repblica ecuatoriana signific una lenta consolidacin de la educacin pblica y del ejercicio de las garantas educativas que operaban en el marco general de un limitado ejercicio de las libertades. Ms adelante y desde los actores sociales, la autonoma universitaria y el libre ingreso fueron las aspiraciones que mayor sentido social alcanzaron en el siglo XX, marcando el rumbo de la educacin, especialmente en el mbito universitario. Esto es posible de corroborar en una breve revisin de la historia constitucional ecuatoriana. El Estado ecuatoriano naci con la vocacin prescriptiva de promover y fomentar la educacin pblica (constituciones de 1830 a 1869), que luego se tradujo en la garanta de libertad de enseanza, libertad de ctedra o libertad de educacin (a partir de la Constitucin liberal de 1897). Tambin fue de relativo inters de las Constituciones decimonnicas la autonoma universitaria, una vez para otorgar autorizacin excepcional para ocupar las universidades (Constitucin de 1861) y otra para prohibir toda ocupacin (Constitucin de 1869). Al amparo de las constituciones liberales de comienzos del siglo XX se instaur la educacin pblica, la gratuidad y obligatoriedad de la enseanza bsica y las asignaciones presupuestarias. En cuanto a la representacin, base del cogobierno y de la autonoma, se arranca con una nocin de representacin funcional, sea en el Consejo de Estado (Constitucin de 1929), en los rganos directivos nacionales de la educacin (art. 45 de la Constitucin de 1945), o en el Senado (Constitucin velasquista de 1946). La Constitucin de 1945 tambin garantiza por primera vez la libertad de organizacin de los profesores y estudiantes (art. 143), e instaura la autonoma universitaria, que incluy libertad de ctedra, de enseanza y de organizacin gremial, participacin estudiantil y docente en el gobierno universitario y renta estatal, fundamentalmente. La corta vigencia de esa Constitucin postergar los avances en educacin superior, y la inestabilidad poltica reinante en aquella
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poca llevar a que, a partir de la Constitucin de 1967, se proclame la inviolabilidad de los recintos universitarios72. La inviolabilidad de los predios universitarios y la prohibicin de limitar las asignaciones presupuestarias solo comenzar a tomar cuerpo a partir de la Constitucin de 1979, con el retorno a la democracia. Ms adelante se expresar una voluntad poltica para superar las limitaciones de orden econmico en el acceso a la educacin universitaria (reforma constitucional de 1996), respondiendo a una demanda sostenida de los movimientos estudiantiles de izquierda en favor del libre ingreso universitario. La Constitucin de 1998, por su parte, aplic la desregulacin de la educacin superior, fortaleciendo la autonoma universitaria en la perspectiva de garantizar la actuacin de las fuerzas del mercado y de las estructuras corporativas y empresariales, antes que la norma. Adicionalmente, establece por primera vez el control de la calidad de la educacin, con arreglo a la ley. Esto hace ver que en Ecuador la nocin de autonoma universitaria ha pasado por varias fases histricas, desde el movimiento de Crdoba (1918)73. As, hacia la mitad del siglo XX, esa autonoma signific abrir la participacin estudiantil al gobierno universitario, garantizar la libertad de enseanza y de ctedra, y asegurar rentas pblicas para la universidad pblica. Con inspiracin en el movimiento de Crdoba, entra la articulacin de movimientos estudiantiles y sociales que tenan demandas antiimperialistas, latinoamericanistas, de reivindicacin social y estudiantil en favor de la autonoma, el libre ingreso y la gratuidad de la enseanza. Para las legislaciones posdictaduras, la autonoma universitaria represent restituir el campo universitario, tras dcadas de injerencia del poder autoritario, asegurando fundamentalmente la imposibilidad de clausurar e intervenir en las universidades74. No obstante, tambin signific la politizacin del campo universitario, que jug en contra de las aspiraciones sociales y estudiantiles. Para la legislacin neoliberal, la autonoma univer72 No obstante, esto no siempre se cumpli. Arcos (2010) nos recuerda que con el golpe militar de 1963 se aprob la Ley Orgnica de Educacin, que autorizaba al Ministerio de Educacin Pblica a intervenir total o parcialmente las entidades universitarias, limitar el cogobierno, normar la eleccin de autoridades y el acceso y permanencia en la ctedra. 73 Muchas de las reformas se inspiraron en los planteamientos la Reforma Universitaria de Crdoba (1918), movimiento universitario de orientacin marxista, antiimperialista, nacionalista y latinoamericanista, que trascendi el mbito universitario promulgando el advenimiento de un nuevo ciclo de civilizacin en Amrica Latina para constituir la verdadera nacin. La Federacin Universitaria de Crdoba declarar que [] se hace necesario e impostergable dar a la cultura pblica una alta finalidad renovando radicalmente los mtodos y sistemas de enseanza implantados en la Repblica, por cuanto ellos no se avienen ni con las tendencias de la poca ni con las nuevas modalidades del progreso social. Declaracin de la Federacin Universitaria de Crdoba, dos das despus del clebre manifiesto de la Reforma de Crdoba del 21 de junio de 1918 (Rivera, 1950). 74 Se expres, bsicamente, en lucha por la inviolabilidad de los recintos universitarios.
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sitaria se tradujo en asegurar la maximizacin de la rentabilidad econmica del campo de la educacin superior75. Una caracterstica de la reforma neoliberal es que fue impulsada en Latinoamrica por la Unesco y el Banco Mundial en los aos 1980 y 1990. El nfasis reformista de esta fase incluir la adopcin de sistemas de evaluacin y/o acreditacin, reformas legales, incremento de oferta educativa, de centros educativos, y adopcin de nuevas modalidades educativas. Muchas de estas reformas se realizaron en el marco de acuerdos econmicos, de la promocin de la integracin regional y subregional y de la cooperacin internacional. El nfasis de esta ola reformista, que tambin trascender el espacio universitario ya no como aspiracin social del movimiento estudiantil sino como parte de la estrategia global de desarrollo estar centrado, como se ha dicho, en dinamizar todos los mbitos econmicos bajo las reglas de la economa global de mercado. Como consecuencia de la poltica general de desregulacin de la institucionalidad de la educacin pblica se produjo una proliferacin de centros educativos privados, el incremento de la matrcula estudiantil, la prdida de calidad de la educacin pblica y de gran parte de la educacin privada, as como la precarizacin de la labor docente, todo lo cual impact en el grado de institucionalizacin de la educacin que se haba alcanzado hasta el momento. Grfico N. 1 Incremento de la matrcula de estudiantes en universidades privadas (1998-2008)
350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1988 2008 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
Pblica Privada Pblica % Privada %
Fuente: INEC. Elaboracin: CEAACES.

75 Se caracteriz por la desregulacin del campo, que trajo como efectos la creacin de instituciones de educacin superior, lo que provoc una proliferacin de instituciones universitarias, la adopcin de criterios de administracin empresarial en ellas, el incremento de la matrcula universitaria, la privatizacin de la universidad, la fijacin del arancel universitario, el deterioro de la calidad de la educacin superior, entre otros.
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Ecuador no fue la excepcin en la oleada de crecimiento de la oferta privada y desregulada de la educacin superior. Entre 1988 y 2008 se crearon una serie de instituciones de educacin superior, siendo la oferta privada la de mayor crecimiento. As, la matrcula en educacin superior privada aument en los trminos expresados en el Grfico 1. La reforma emprendida a partir de la Constitucin de 2008 en el mbito de la educacin superior constituye un retorno de la regulacin estatal para la transformacin de la educacin superior en los trminos conceptualizados en la primera parte de este artculo. A partir de los cambios en materia legal con la Constitucin y la Ley de Educacin Superior, el Estado vuelve a tener la posibilidad de regular este sector. Respecto de la autonoma universitaria, se pasa de un mbito de autarqua, que asegura el ejercicio de libertades institucionales y derechos estudiantiles, a la instauracin de un orden pblico supuesto a garantizar el derecho a la educacin. El diseo constitucional de la educacin como bien pblico se asienta sobre los valores y principios constitucionalmente fijados, esto es: responder al inters pblico y no a intereses individuales y corporativos, garantizar el derecho de las personas a la educacin, contribuir al desarrollo del pensamiento cientfico y tecnolgico, conectar la educacin con el Plan Nacional de Desarrollo. En fin, contribuir a la construccin de la sociedad del Buen Vivir. En tal diseo constitucional, la autonoma universitaria pasa de ser un fin para convertirse en un medio de realizacin del conjunto de los valores, principios y derechos constitucionalizados. De ah el concepto de autonoma responsable, que excluye toda forma de corporativismo, estratificacin o clasismo en el mbito universitario y que, por el contrario, obliga a que las instituciones de educacin superior cumplan con sus fines educativos garantizando Tabla N. 1 Indicadores sobre la situacin de los docentes en las universidades evaluadas (2012)
Promedio de 2576 universidades categora E
Porcentaje de docentes amparados en escalafn Porcentaje promedio de docentes que ingresaron mediante seleccin Porcentaje de docentes a tiempo completo Fuente: CEAACES, 2012 La evaluacin se realiz a veintisis universidades. Se ha excluido del anlisis los resultados de la Universidad Amawtay Wasi dado que para el caso de sta universidad se har una nueva evaluacin especfica.
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16,30%
18,50% 15,97%
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complementariamente derechos de acceso a una educacin de calidad, de participacin y organizacin, as como de transparencia, informacin y rendicin de cuentas.La evaluacin realizada a las instituciones de educacin superior, especficamente la emprendida en 2012 a aquellas que fueron ubicadas en la categora E en el informe del ex CONEA, es un ejemplo claro de las posibilidades de transformar la realidad a la luz de una nueva legislacin y de regular el ejercicio de un bien pblico como es la educacin. El cierre de catorce universidades de mala calidad, que funcionaban con parmetros marcadamente mercantiles y de mala calidad educativa, es un hito en la historia de Ecuador. Un ejemplo del funcionamiento de estas universidades nos brinda esa evaluacin de la situacin y que pone de manifiesto el grado de desinstitucionalizacin de las universidades. En promedio, las universidades evaluadas con categora E tenan un 16,30 % de docentes amparados por un tipo de escalafn, apenas el 18,5 % ingresaron mediante seleccin y aproximadamente el 75 % trabajaban a tiempo parcial. Estos indicadores expresan la precariedad laboral en la que los docentes desempeaban sus funciones. Los resultados de la evaluacin de las universidades de categora E (U-E), demuestran que la autonoma universitaria se transform en la fase neoliberal en un espacio de consolidacin de poderes de grupo o de poderes locales que poco respondan a fines sociales. As tambin lo expresan otros indicadores como el porcentaje de profesores con PhD. En promedio, en las universidades evaluadas haba 1,24 profesores con PhD, es decir que la gran parte de ellas no tena ni dos profesores con ese ttulo. El porcentaje de publicaciones en estas universidades era del 0.3 % (menos de una publicacin acadmica por universidad). El patrimonio de las universidades era casi inexistente, especialmente en las 14 cerradas: muchas de ellas tenan cuentas en el banco de 3 mil dlares (cifra extremadamente baja para una universidad), la inversin en espacios fsicos, oficinas de profesores, reas colectivas, espacios de bienestar era tambin mnima. El cierre de las universidades en un contexto tal responde a una visin integral que, atendiendo los requerimientos del estudiante, aplica criterios distributivos de tipo igualitario para el ingreso y culminacin del proceso estudiantil sobre la base de una educacin de calidad. Desde la perspectiva de las instituciones de educacin superior, busca asegurar un entorno educativo apropiado para garantizar una educacin de calidad. Desde la perspectiva del profesional que sale de los centros universitarios, atiende tanto la empleabilidad como la demanda social de profesionales y tcnicos. Y, desde la perspectiva de la sociedad, se orienta a generar un impacto positivo en la estructura productiva que, en conjunto, transforme la sociedad ecuatoriana. Educacin y transformacin social: el papel de la evaluacin de la calidad de la educacin superior
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La evaluacin de las 26 universidades de categora E recogida en el informe del ex CONEA77 y que culmin el 12 de abril de 2012 bajo responsabilidad del Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (CEAACES) es un mecanismo democrtico de correccin social orientado a depurar y ordenar el campo de la educacin superior sobre la base de criterios de calidad, cogobierno, rendicin de cuentas, participacin de los actores del proceso y vnculo con las necesidades del desarrollo nacional y el Buen Vivir. Es, al mismo tiempo, una garanta institucional dirigida a asegurar la efectiva vigencia del derecho a una educacin de calidad, pertinencia, integralidad e igualdad de oportunidades. Entenderla como mecanismo de correccin social significa partir de una identificacin de qu es lo que se debe corregir, cmo se debe corregir y para qu se corrige. Entenderla como una garanta significa sujetarla a los poderes pblicos los organismos e instituciones que conforman el Sistema de Educacin Superior, a los principios, valores y fines constitucionalmente fijados. Para cubrir esta doble dimensin, la evaluacin de las U-E parti del diagnstico contenido en el Informe CONEA 2009, que sostiene que en Ecuador se haba asentado una visin de la calidad ligada al mercado, la misma que vino acompaada de un alarmante debilitamiento de la institucionalidad, generando una proliferacin de instituciones universitarias, mltiples denuncias de actos de corrupcin y venta de ttulos78, lo que fue corroborado en la evaluacin, como hecho generalizado, para un significativo nmero de instituciones universitarias. Fruto de ello, 26 universidades y escuelas politcnicas fueron ubicadas en la categora E con recomendacin de ser suspendidas79. El mencionado informe tambin remarcaba que, en contraste con esta visin de la calidad ligada al mercado, ha surgido otra vinculada a los procesos relacionados con la expansin de la agenda democrtica, que consagra el derecho universal a una educacin de calidad, a la participacin de los actores sociales en dicho proceso y a la rendicin de cuentas de las instituciones educativas (CONEA, 2009b; CONEA, febrero 2008:3; CONEA septiembre-noviembre 2003 (a):17). Este primer diagnstico respecto de lo que se debe, cmo y para qu corregir en el sistema se ve reflejado y complementado en la LOES, que no solo delinea de manera bastante pormenorizada el derecho a la educacin superior de calidad, sino que crea una nueva institucionalidad para garantizarla. Desarrolla dispositivos institucionales para corregir puntuales y arraiDe acuerdo al Informe del ex CONEA (2009), realizado en cumplimiento del Mandato Constituyente Constitucional No. 14 del 7 de agosto de 2008, de 68 universidades y escuelas politcnicas que fueron evaluadas y clasificadas en cinco categoras, de la A a la E, 26 fueron ubicadas en esta ltima, con recomendacin de salir del sistema debido a sus bajos estndares de calidad. Frente a esto, la Ley Orgnica de Educacin Superior (LOES) manda que dichas universidades y escuelas politcnicas sean nuevamente evaluadas dentro de los 18 meses posteriores a su expedicin, y que las que no cumplan con los parmetros de calidad establecidos por el CEAACES, sean suspendidas de manera definitiva. 78 En referencia especfica a las denuncias relacionadas con la Universidad Cooperativa de Colombia 79 Informe CONEA, 2009
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gadas deficiencias del sistema, y establece un vnculo directo de la educacin superior con las necesidades de desarrollo local, regional y nacional y con la consecucin del Buen Vivir. Con la vigencia de la LOES y su Reglamento General, se contaba con el marco jurdico adecuado para emprender el proceso de depuracin de la educacin superior, lo que signific, en trminos jurdicos, disear un proceso institucional que abarque todos los componentes tcnico-jurdicos, procedimentales y garantistas que el caso requera80. Un elemento adicional a tenerse en cuenta es que la evaluacin de las U-E hizo parte de la fase de transicin institucional por la que el Estado ecuatoriano viene atravesando como consecuencia del cambio constitucional, lo que hizo de ella un proceso sui gneris que a la vez que cerraba una fase primaria de diagnstico y evaluacin de la educacin superior, deba sentar las bases para un verdadero sistema pblico de aseguramiento de la calidad. En tal sentido, el criterio de calidad utilizado por el CEAACES gir en torno a dos ejes: la calidad como cumplimiento de requisitos legales y la satisfaccin de estndares mnimos (entorno de aprendizaje), y la calidad como adecuacin de la enseanza a los objetivos y misin de la universidad (resultados del aprendizaje)81. La evaluacin deba arrojar informacin comparativa que, con base en los criterios del modelo, permita resolver la permanencia o no de las instituciones evaluadas dentro del sistema, para lo cual el CEAACES dise un modelo de evaluacin ad hoc y adopt un enfoque metodolgico de anlisis de datos y evaluacin de resultados basado en modelos estadsticos (anlisis de conglomerados) y matemticos (anlisis de utilidades o multicriterio y lgica difusa). Los resultados son elocuentes: de las 26 universidades y escuelas politcnicas evaluadas, 3 superaron de manera satisfactoria la evaluacin, 8 de manera parcialmente satisfactoria y 14 no la superaron. En el caso de la Universidad Intercultural Amawtay Wasi, el CEAACES prolong por un ao el proceso de evaluacin al encontrar que los resultados de la evaluaSe comenz por aprobar el Cdigo de tica, que orienta el comportamiento tico de todos los niveles de responsabilidad y ejecucin del proceso de evaluacin, y luego los siguientes reglamentos: Reglamento de funcionamiento del Pleno del Consejo; Reglamento de Evaluacin de las Instituciones de Educacin Superior ubicadas en la categora E por el informe realizado por el CONEA en cumplimiento del Mandato 14; Reglamento de suspensin de las universidades y escuelas politcnicas ubicadas en la categora E, sus sedes, extensiones, programas, paralelos y modalidades de estudio, en cumplimiento de la Disposicin Transitoria Tercera de la Ley de Educacin Superior; y tambin el Instructivo procedimental para la recepcin de audiencias, conforme lo seala el artculo 31 del Reglamento de Evaluacin de las Universidades ubicadas en la categora E. Complementariamente, el CEAACES mantuvo informacin oportuna en su pgina web y se someti a dos veeduras: la veedura conformada por representantes de la Unesco y la veedura ciudadana legitimada por el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social. 81 Evaluado mediante resultados del aprendizaje, que tienen como fin verificar la potencialidad del aprendizaje del estudiante y as evaluar el grado de cumplimiento de las instituciones de educacin superior con las expectativas estudiantiles y las demandas sociales (CEAACES, 2012). Informe de evaluacin de la Universidades de Categora E por el informe del ex CONEA.
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cin no fueron lo suficientemente concluyentes desde el punto de vista intercultural. Con los resultados de la evaluacin, las universidades que la superaron parcialmente fueron depuradas internamente en sus sedes, extensiones o carreras. Por su parte, aquellas que no la superaron quedaron suspendidas de manera definitiva tras demostrar la precarizacin en que se encontraba su sistema institucional, acadmico y de investigacin, y sus estudiantes entraron en un plan de contingencia a cargo del Consejo de Educacin Superior (CES). El caso de la Universidad Amawtay Wasi82 es particularmente especial, dentro de toda la particularidad que signific la evaluacin de las 26 universidades y escuelas politcnicas. Su evaluacin amerit que se aplicara un proceso ad hoc que implic: consulta y dilogo con las principales instancias directivas de la universidad; revisin y anlisis de su material tcnico-institucional; coordinacin con el Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior del Ecuador (SNIESE) para modificar los formularios de datos; aprobacin de normas y lineamientos interculturales para la evaluacin; modificacin del modelo general de evaluacin incluyendo criterios, subcriterios, parmetros e indicadores de carcter intercultural83. No obstante, como establece la Resolucin correspondiente, los resultados obtenidos no arrojaron criterios lo suficientemente concluyentes que apoyen una toma de decisin en cualquiera de las opciones que tena el CEAACES para hacerlo, por lo que el Consejo opt por ampliar el plazo de evaluacin con el fin de implementar un modelo intercultural integral de evaluacin. Cuando el informe habla de que los resultados obtenidos no arrojaron criterios lo suficientemente concluyentes se est refiriendo a que el nivel no aceptable de la mayora de los indicadores de evaluacin puede deberse a cuestiones derivadas de la naturaleza intercultural de esta universidad, que el modelo de evaluacin aplicado no alcanz a determinar, espeEn este caso el desafo fue, fundamentalmente, evaluar el cumplimiento de estndares mnimos de calidad (entorno de aprendizaje), y la adecuacin de la enseanza a los objetivos y misin de la universidad (resultados del aprendizaje), incorporando adicionalmente criterios de interculturalidad que garanticen los derechos de los pueblos y nacionalidades a aprender en su propia lengua y mbito cultural (art. 27 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, CRE); a desarrollar, fortalecer y potenciar el sistema de educacin bilinge con criterios de calidad, hasta el nivel superior y en consonancia con sus metodologas de enseanza y aprendizaje (nm. 14, art. 57 CRE) ; y, el derecho a crear sus propias instituciones y medios de educacin, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mnimas establecidas por las autoridades competentes en consulta con esos pueblos (nm. 3, art. 27 Convenio 168 de la Organizacin Internacional del Trabajo, OIT). Adicionalmente, se deba cumplir la sentencia No. 0008-09-SAN-CC de 9 de diciembre de 2009, dictada por la Corte Constitucional, que reconoci: a) la apertura de Programas Acadmicos en los territorios de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas, segn su cultura y cosmovisin; b) que en pleno ejercicio de la autonoma universitaria, desarrolle sus propias modalidades y ponga en prctica sus propios mtodos de aprendizaje, y esto sirva como un aporte innovador de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas al Sistema Nacional de Educacin Superior; y, c) que implemente sus propios mtodos de aprendizaje, sus modalidades, planes o programas que sean necesarios acorde con sus Centros de Saber y de conformidad con su Ley de creacin, en estricto respeto a los derechos de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas reconocidos en la Constitucin de la Repblica 83 Resolucin No. 003-0025-25CEAACES-2012 de evaluacin de la Universidad Intercultural AmawtayWasi.
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cficamente en lo concerniente al modelo educativo aplicado por la universidad, que podra responder a dimensiones de pertenencia cultural84. Esto, ms all de que otros resultados reflejan claramente serias debilidades de ese modelo. La nueva fase de evaluacin de la Universidad Amawtay Wasi contempla un exhaustivo proceso de investigacin que busca, entre otras cosas: obtener criterios para construir indicadores de carcter intercultural, disear un modelo de evaluacin intercultural, evaluar los resultados del aprendizaje bajo parmetros interculturales y en los idiomas propios de los estudiantes, todo lo cual busca obtener suficientes elementos de certeza para adoptar la decisin respectiva. Conclusiones El desafo de evaluar a las universidades y escuelas politcnicas de categora E asumido en el marco de una difcil, compleja y desafiante fase de transformacin del Estado ecuatoriano sin duda ha marcado un antes y un despus en la educacin superior, que no solo significa la depuracin de las IES sino que enva a la comunidad universitaria un mensaje de correccin y, por ende, de transformacin social para restablecer el orden pblico y los derechos en el campo de la educacin superior. Si asumimos que la transformacin social tiene que ver con la capacidad que tiene la norma constitucional para aniquilar las instituciones y formas sociales antidemocrticas subsistentes haciendo de los derechos posibilidades reales y no formales, entonces diremos que la evaluacin de las U-E cumple con depurar el campo para que ste se enrumbe hacia la educacin superior con calidad, igualdad de oportunidades, pertinencia, autonoma responsable, participacin, transparencia y vnculo con el desarrollo global, nacional, regional y local, buscando la consecucin del Buen Vivir. Desde esta perspectiva, la evaluacin de las U-E no solo tiene que verse como expresin de la democracia procedimental sino como una expresin de la vigente democracia sustancial que sujeta la actuacin de los poderes pblicos tanto a la garanta de los derechos, cuanto a la capacidad de decidir en justicia y a la realizacin del Estado plurinacional e intercultural. Por lo tanto, la perspectiva constitucional sobre la educacin superior tiene que ver ms con el ideario de Crdoba que avizoraba un nuevo ciclo civilizatorio para Amrica Latina en la construccin de la verdadera nacin que con el ideario de la reforma universitaria que aspiraba a conquistar algunos derechos estudiantiles, o demandaba recobrar la capaciComo la particular organizacin institucional, el modelo pedaggico, el concepto de vnculo con la comunidad, el concepto de espacio recreativo o el concepto de representacin estamental. Resolucin No. 003-0025-25CEAACES-2012
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dad reguladora del Estado olvidada por el neoliberalismo. Es, antes que nada, una opcin valorativa claramente definida de transformar a la sociedad ecuatoriana en la sociedad del conocimiento y el Buen Vivir.
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Relacin entre resultados de aprendizaje y entorno de aprendizaje en el modelo de evaluacin de las universidades E
Mara Luisa Granda85
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Master en Economa, Universidad de Chile y Ph.D. en Economa, Texas A&M University. Actualmente es docente de la Escuela Superior Politcnica del Litoral, donde fue Directora del Centro de Investigaciones Econmicas y del Boletn Trimestral E+E Espae y Empresa. Este artculo fue elaborado con el apoyo de Kintia Moreno, analista de la Direccin de Estudios e Investigacin
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Resumen En este artculo se busca hacer una revisin de los resultados de aprendizaje en relacin al entorno que ofrecan las universidades categora E a los estudiantes (academia, currculo e investigacin, soporte pedaggico, gestin y poltica institucional). Esta relacin evidencia la concentracin de la oferta de carreras en ciertas reas del conocimiento, lo que respondera a un afn de lucro que busca disminuir los gastos de inversin en el personal y la infraestructura del entorno que brinda la universidad para el desarrollo de conocimiento. PALABRAS CLAVE: Universidad, evaluacin, resultados de aprendizaje, entorno de aprendizaje. Introduccin Para analizar los resultados de aprendizaje del proceso de evaluacin es necesario ver a la educacin como un proceso estructural. Es decir, los resultados no solo dependen de las capacidades de los estudiantes, pues considerarlo as sustentara la idea de que somos individuos aislados. Por esta razn nos interesa analizar los resultados de aprendizaje en relacin al entorno de aprendizaje que tienen que aportar las Instituciones de Educacin Superior (IES) para garantizar los procesos de generacin de conocimiento. Antes de entrar en ese anlisis, creemos necesario hacer una breve descripcin del proceso de evaluacin. Vale la pena comenzar revisando brevemente el contexto en el que se suspendieron las universidades categora E, para entender las condiciones en que operaban y el papel que terminaron cumpliendo, pues favorecieron una dinmica de lucro, generando una serie de expectativas en quienes se matricularon y decidieron ser parte del cuerpo de estudiantes de estas IES y, en la mayora de los casos, obtuvieron una educacin de baja calidad. Los profesores, de igual manera, cumplieron en condiciones adversas su labor como docentes. Si bien en los aos noventa del siglo pasado se intent implantar el neoliberalismo en toda Latinoamrica con recetas y estructuras prediseadas, en Ecuador la desestructuracin del Estado y el privilegio de lo privado tuvieron sus propias caractersticas. En el caso de la educacin superior, durante esa dcada se dieron procesos que permitieron el abandono de la universidad por parte del Estado86 y la proliferacin de universidades privadas. Entre 1992 y 2006 se crearon 45 universidades, de las cuales 35 eran privadas. Estas ltimas pertenecen
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El presupuesto del Estado destinado a educacin superior se redujo progresivamente entre las dcadas de los 1980 y 1990, como seala Carlos Paladines (2002): A lo largo de estas ltimas dcadas se ha visto desaparecer el financiamiento para mejorar el nivel universitario; para promover la investigacin; mejorar los sueldos de los maestros, tema clave, ligado a problemas de calidad y sistemticamente soslayado; aumentar la inversin del Estado en educacin, rea permanentemente afectada a lo largo de estas dos dcadas que, del 29.4 % dedicado en el presupuesto del Estado para educacin, en el ao 1980, vio reducirse sus recursos al 8.9 %, en 1998 (p. 4).
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a la tercera ola87 de creacin de universidades privadas, que en su mayora se constituan alrededor del lucro y que crecieron en nmero especialmente en las principales ciudades del pas. En Quito se crearon 18, de las cuales 7 fueron cerradas. En ese contexto, la produccin y reflexin acerca de la universidad en relacin con el Estado y la sociedad se volvieron mnimas. En 2009 el Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior del Ecuador (CONEA) evalu el desempeo de las universidades y escuelas politcnicas y las clasific en cinco categoras (A, B, C, D y E). La presentacin del informe respectivo reaviv el debate en torno a la universidad apagado desde mediados de los 1990, discusin que continu con la aprobacin de la Ley Orgnica de Educacin Superior (LOES) en 2010 y con el posterior cierre de 14 universidades de categora E en 2012. Evaluacin del entorno de aprendizaje y de los resultados de aprendizaje El proceso de evaluacin de la Educacin Superior en el pas empez con la aplicacin, por parte del CONEA, del Mandato Constituyente N 1488, en virtud del cual se clasific a las universidades89. De este proceso se determin que 26 de las 75 universidades existentes en el pas estaban en la categora E por su deficiente desempeo. Estas instituciones fueron evaluadas por el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (CEAACES) en 2012 y como ya se mencion 14 de ellas fueron cerradas definitivamente90. Cmo se evalu la calidad de estas instituciones? Cules fueron los elementos y parmetros de la evaluacin? Para este proceso el CEAACES dise un modelo constituido por dos componentes: por un lado, una evaluacin del entorno de aprendizaje, que es una evaluacin de carcter institucional con algunos indicadores que se muestran en el Grfico 1 y, por otro, una evaluacin de los resultados de aprendizaje, que se obtienen con la aplicacin de un examen a los estudiantes de ltimo ao para evaluar su condicin en relacin a competencias generales y especficas.
Guillaume Long propone el anlisis de las universidades privadas en tres olas. Las 14 cerradas seran parte de la ltima, que producto de la desregulacin neoliberal fue una alternativa no elitista que busc suplir la creciente demanda en el contexto de una universidad pblica con grandes dificultades para absorberla. Esta universidad, sin o con pocas barreras acadmicas de admisin, con un costo a menudo ms barato que otras universidades particulares ms elitistas, con grandes carencias de calidad, fue la tpica candidata a lo que en Ecuador llegaramos a conocer como las universidades categora E (2012:8). 88 En 2008 la Asamblea Nacional Constituyente dict el Mandato Constituyente N 14, en el que se dispuso que el CONEA sobre la base de un mtodo apropiado, deber pronunciarse sobre el mrito de una IES, considerando el nivel de cumplimiento de un conjunto de indicadores. 89 De las 68 universidades, 11 fueron ubicadas en la categora A, 9 en la B, 13 en la C y 9 en la D. 90 Se ha calculado que el 7,5 % de la poblacin estudiantil universitaria de Ecuador estaba en esas 14 universidades. Para que los estudiantes pudieran seguir estudiando tras el cierre, el Consejo de Educacin Superior (CES) gestion un Plan de Contingencia
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Grfico N. 1 Modelo de evaluacin

Academia Currculo e investigacin Gestin poltica e institucional Soporte Pedaggico Competencias Generales Resultados de Aprendizaje Examen de Evaluacin Competencias especficas
Fuente: CEAACES
Entorno de Aprendizaje
Resultados de la evaluacin
El anlisis del entorno de aprendizaje consisti en evaluar a la universidad en su conjunto. Como se desprende del Grfico N. 1, para el efecto se usaron cuatro criterios: academia, currculo e investigacin, gestin y poltica institucional, y soporte pedaggico. Por otro lado, los exmenes para evaluar los resultados de aprendizaje fueron similares a un examen de egreso en varias carreras, que estuvo dirigido a los estudiantes91 de las universidades en categora E. Evaluacin del entorno de aprendizaje A continuacin se analizan algunos resultados de los cuatro criterios en los que se centr esta evaluacin. Para el efecto, se revisarn algunas variables que pueden ser significativas para caracterizar la precarizacin de la educacin superior en algunas universidades de categora E. Es necesario aclarar que no se busca mostrar los ndices que se establecieron a partir de esta informacin, ni cmo se construyeron; ms bien, se destacarn algunos datos sobre el estado de las universidades ms relevantes para este artculo.
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A ms del 80% de los estudiantes de ltimo ao se les tom exmenes en 16 carreras: administracin, negocios internacionales, ciencias de la comunicacin, contabilidad, pedagoga, mercadotecnia, turismo, ciencias agrcolas, informtica, ingeniera mecnica, ingeniera industrial, enfermera, medicina, odontologa, sicologa y derecho. Un 20% solo rindi el examen de competencias generales: comprensin lectora y expresin escrita.
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Academia Los componentes centrales del criterio de academia son la cantidad de docentes que trabajan a tiempo completo (TC) y tiempo parcial (TP), las horas que dedican a sus clases, su remuneracin y el componente de gnero en la planta docente. Los datos obtenidos evidencian que los docentes desarrollan su trabajo en condiciones laborales precarias. Se partir de algunos supuestos acerca de lo que requiere un docente universitario: espacio temporal y fsico para preparar clase, tiempo para generar debates y renovar conocimientos sobre la base de la investigacin, acompaamiento a los estudiantes a travs de tutoras y calificacin de trabajos.
Los profesores dedican, en general, la mayor parte del tiempo de planificacin a decidir qu contenidos van a ensear. Despus concentran su esfuerzo en preparar los procesos de instruccin, es decir, las estrategias y actividades a realizar [] Qu se planifica? Regularmente se mantiene la estructura de: objetivos, contenidos, metodologa y evaluacin. Sin embargo se debe tomar en cuenta el contexto, los conocimientos previos de los estudiantes, los diferentes estilos de aprendizaje de los estudiantes, etc. (Zavalza, 2007:75-76).
En ese contexto y en condiciones ptimas, ser maestro a tiempo completo demanda que se garanticen el tiempo y el espacio fsico necesarios para la produccin de conocimiento, y que no se abuse de las horas destinadas a impartir clases. En el pas, la figura del docente ha decado progresivamente en el imaginario social y en lo material: su labor ha pasado a ser precaria y poco reconocida. Esta realidad se encarna entre otros elementos, por el excesivo nmero de profesores contratados a tiempo parcial en la figura del profesor taxi, que corre de universidad a universidad y que trabaja por horas, y se evidencia tambin en las malas condiciones en que imparten sus clases los docentes: remuneracin baja, contratos ocasionales, beneficios laborales casi inexistentes. Los resultados de la evaluacin realizada por el CEAACES a las universidades E expresan la realidad detallada en el prrafo anterior. En las 2592 universidades evaluadas, en promedio solo el 16 % de maestros estaban contratados a tiempo completo y el 84 % a tiempo parcial. Esta relacin de 5 a 1 en el tipo de contratacin da cuenta de la precarizacin laboral surgida de una administracin universitaria que conceba a las horas de clase y a las materias como espacios a ser rellenados sin estructura.
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Datos de la evaluacin realizada por el CEAACES a las 26 universidades categora E (2012). Se excluye los datos de la Universidad Amautay Wasi porque ser objeto de una nueva evaluacin especfica. Pese a que se evaluaron 26 universidades los datos que se presentan corresponden a 25 universidades. Los resultados que constan a continuacin provienen de esta fuente.
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En cuanto a la remuneracin, se observa que en las universidades de categora E el promedio de pago mensual para profesores a tiempo completo es de 893 dlares (siendo el mximo pago US$ 2.039 y el mnimo US$ 400). Por otro lado, el promedio en la carga horaria de los profesores asciende a 15 horas semanales de clase. Si se asume el riguroso proceso de preparacin de la docencia, mencionado anteriormente, se puede ver que los maestros o terminan trabajando excesivas horas semanales o, como se aprecia en algunos casos, simplemente las clases se preparan rpidamente, crendose crculos de reciclaje de informacin. Tampoco cabe el tiempo para la investigacin Cmo dedicarse a la investigacin y a la docencia con ese nivel de remuneracin y sobrecarga de trabajo? Algo parecido sucede con los docentes contratados a tiempo parcial. En las universidades E el promedio de salario de estos docentes es de US$ 10,20 por hora (siendo el mximo pago US$ 19,55 y el mnimo US.5,70). Este grupo de maestros imparten un promedio de 7,93 horas de clase a la semana y, en muchos casos, no tienen espacios fsicos para trabajar ni investigar. Contratar profesores por horas tambin implica un ahorro en espacio fsico. De esta informacin se desprende que el valor aproximado de su remuneracin es de US$ 323 por mes. Con este antecedente, cmo no buscar mltiples oportunidades para dar clases en diferentes instituciones si no hay condiciones para concentrarse en la academia? La dinmica descrita es una radiografa de las condiciones laborales de los docentes, que evidencia que han pasado a un segundo plano como actores de la educacin superior en el pas. Currculo e investigacin Otro de los criterios presentes en la evaluacin es el currculo e investigacin. En este punto se destaca el nmero de profesores que hacen investigacin y el nmero de publicaciones que produce cada universidad. Algunos de los problemas ms importantes de la educacin superior en el pas son la limitada posibilidad de investigar y la inexistencia de polticas de financiamiento de publicaciones en las universidades, as como la ausencia de espacios para el debate y produccin de conocimiento. Del total de docentes de las universidades categora E (4.482), apenas 240 figuran como docentes investigadores, es decir el 5,3 %. Tal situacin responde a la existencia de pocos profesores contratados a tiempo completo y a la presencia de solo 158 proyectos de investigacin en las 25 universidades evaluadas. Un promedio de 6 proyectos por IES, lo que resulta mnimo en una estructura universitaria que busca incentivar la investigacin. Como lo expresa Snchez-Parga, lo que de manera generalizada se constata y llama la atencin es la distancia, diferencia y separacin entre la docencia y la investigacin, en cuanto prcticas acadmicas no solo distintas sino tambin carentes de relacin alguna entre ellas (2003:18). En esta lnea, existe un problema que de hecho caracteriza a la universidad ecuatoriana y es la ausencia de polticas que promuevan la investigacin, generen espacios de debate e incen-
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tiven la publicacin y difusin del conocimiento. Los datos de la evaluacin muestran que en las universidades categora E evaluadas existan apenas: a. Ciento veintids (122) artculos publicados (entre publicaciones en revistas indexadas y no indexadas), lo que da un promedio de cinco artculos por universidad aproximadamente. b. Treinta y un (31) libros publicados. Un promedio de un libro por universidad, lo que muestra que el ciclo de promocin y financiamiento de procesos de investigacin y las estructuras institucionalizadas de investigacin son bastante precarias. A pesar de que existen pocos o casi nulos programas de investigacin en las universidades, es posible visibilizar algunos intentos permanentes aunque limitados por investigar. Tabla N. 1 Indicadores de currculo e investigacin (2012)
Publicaciones en revistas Publicaciones en revistas no indexadas indexadas 60 62 Libros revisados 7 Libros no revisados 24 Proyectos de investigacin 158 Docentes investigadores 240
Fuente: CEAACES, 2012. Elaboracin: Direccin de Estudios e Investigacin (CEAACES).
Muestra de ello son las tesis de pregrado y posgrado. stas no en todos los casos constituyen investigaciones propiamente dichas, sino que muchas de ellas son trabajos exhaustivos de dos o tres aos, financiados por los propios estudiantes y sin que se articulen esfuerzos para convertirlas en una publicacin. La imagen ms crtica de esta realidad est presente en las universidades de categora E, que han demostrado baja produccin, pocos proyectos de investigacin y un segmento muy pequeo de docentes dedicados a investigar. Evaluacin de los resultados de aprendizaje La evaluacin de las universidades categora E involucr el componente de resultados del aprendizaje como un elemento central. Se trata de una experiencia indita en Ecuador ya que nunca antes se los haba medido para evaluar la formacin impartida en las IES. En el caso que nos compete, los exmenes se aplicaron a nivel nacional el 4 de marzo de 2012 a 9.128 estudiantes del ltimo ao de estudios o a los que haban aprobado el 80% de los crditos de su carrera de pregrado. Para medir los resultados de aprendizaje se aplicaron dos tipos de exmenes: uno sobre competencias generales y otro sobre competencias especficas. En la evaluacin de competencias
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generales se valor la comprensin lectora y expresin escrita. La lectura y escritura son competencias esenciales y transversales al proceso de aprendizaje universitario ya que permiten visualizar capacidades analticas y crticas. Por su parte, la evaluacin de competencias especficas estim lo referente a cada una de las 16 carreras evaluadas: administracin, negocios internacionales, ciencias de la comunicacin, contabilidad, pedagoga, mercadotecnia, turismo, ciencias agrcolas, informtica, ingeniera mecnica, ingeniera industrial, enfermera, medicina, odontologa, sicologa y derecho. El objetivo de este artculo es describir los resultados de aprendizaje logrados por los estudiantes tanto en las competencias generales cuanto en las competencias especficas. Resultados de aprendizaje por categora de institucin de educacin superior (IES) El grupo de estudiantes que fue evaluado en las 26 universidades categora E perteneca al ltimo nivel acadmico de pregrado. Las pruebas de resultados de aprendizaje evaluaban competencias generales (comprensin lectora y expresin escrita), y especficas (referentes a cada una de las 16 carreras evaluadas). A continuacin se analizan los resultados con herramientas estadsticas bsicas. La Tabla 2 muestra los resultados promedio en las diferentes pruebas aplicadas a los estudiantes: lectura, expresin escrita y de especialidad, segn las categoras en que fueron clasificadas las carreras por el CEAACES. De los 9.128 estudiantes que rindieron los exmenes, se consideran para el anlisis solo a aquellos que tenan informacin completa en los resultados de las pruebas de competencias generales para 25 universidades y escuelas politcnicas. Las diferencias en el nmero de observaciones 8.372 para competencias generales y 7.113 para competencias especficas corresponden a un grupo de carreras de estas universidades, que no fueron evaluadas con un examen en su rea de especialidad. Cada prueba fue calificada en una escala de 200 hasta 800 puntos. Hay que tomar en cuenta que el hecho de presentarse al examen significaba, de por s, 200 puntos. Las puntuaciones se dividieron de la siguiente manera: 200 a 500 puntos: an no suficiente; de 500 a 650 puntos: satisfactorio; y, de 650 a 800 puntos: sobresaliente. Sobre esta base, el CEAACES procedi a categorizar a las 25 universidades en tres grupos: aceptable, parcialmente aceptable y no aceptable. En el rango de no aceptable se ubicaron las 14 universidades que se suspendieron definitivamente93.
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Escuela Superior Politcnica Ecolgica Amaznica, Escuela Politcnica Javeriana, Universidad Autnoma de Quito, Universidad Cristiana Latinoamericana, Universidad Intercontinental, Universidad Alfredo Prez Guerrero, Universidad Panamericana de Cuenca, Universidad Interamericana del Ecuador, Universidad Og Mandino, Universidad Tcnica San Antonio de Machala, Universidad Tecnolgica Amrica, Universitas Equatorialis, Escuela Superior Politcnica Ecolgica Profesor Servio Tulio Montero Ludea, Universidad Tcnica Particular de Ciencias Ambientales Jos Peralta.
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Tabla N. 2 Resultados de aprendizaje por categora de institucin de educacin superior (2012)

Lectura
Categora Aceptable Parcialmente Aceptable No aceptable Total Medida 446,51 411,35 401,40 405,92 Desv. 72,33 73,42 69,52 71,40 N 182 2983 5207 8372
Expresin escrita
Medida 448,30 407,68 393,66 399,84 Desv. 100,11 97,19 93,47 95,46 N 182 2983 5207 8372
Especialidad
Medida 501,21 465,57 454,05 459,11 Desv. 81,14 78,08 78,35 78,74 N 149 2515 4449 7113
Fuente: CEAACES, 2012. Elaboracin propia.
Se realizaron tests no paramtricos de igualdad de medias de acuerdo a las categoras establecidas por el CEAACES. Los resultados indican que el desempeo promedio difiere estadsticamente de una categora a otra94. Asimismo, evidencian ciertas diferencias, de acuerdo al desempeo de los estudiantes en cada caso, entre los tres grupos de IES (aceptable, parcialmente aceptable, no aceptable). Entre las pruebas de expresin escrita del grupo aceptable y del parcialmente aceptable la diferencia entre sus medias es de 40,62 puntos. A la vez, podemos observar que el puntaje en las pruebas de especialidad de las tres categoras es el ms alto que se encuentra en los promedios y el de expresin escrita el ms bajo. Los resultados en el examen de competencias generales dan cuenta de serias dificultades de la poblacin estudiantil en las destrezas de lectura y escritura. Estos resultados muestran problemas estructurales de la educacin en general del pas. La educacin memorstica que limita la reflexin sigue primando y no existen hbitos de lectura que permitan mejorar las habilidades para escribir. Si bien este es un problema cultural y estructural, la universidad y la educacin media y bsica son los actores fundamentales para revertir este proceso. Los resultados tambin reflejan las deficiencias de la docencia universitaria, pues sta no consiste en ensear los conocimientos de una ciencia sino de explicarlos, y en la medida que dichos conocimientos son comprendidos por el estudiante, de la docencia universitaria puede decirse que ensea a pensarlos; as como tambin s quien comprende tales conocimientos puede aplicar sus resultados (Snchez-Parga, 2003:8). Resultados de aprendizaje por reas de especialidad En esta seccin se analizan los resultados obtenidos segn el rea de especialidad asignada a
Un anlisis similar se realiz individualmente para las 25 Instituciones de Educacin Superior. La estadstica descriptiva individual se muestra en el Anexo 2.
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la carrera del estudiante para la aplicacin de la prueba. Tabla N. 3 Resultados de aprendizaje por reas de especialidad (2012)
Especializacin
Administracin Ciencias Agrcolas Ciencias de la Comunicacin Contabilidad Derecho Enfermera Informtica Ingeniera Industrial Ingeniera Mecnica Automotrz Medicina Mercadotecnia Negocios Internacionales Odontologa Pedagoga Psicologa Turismo Total Fuente: CEAACES, 2012. Elaboracin propia.
Promedio
447,88 568,58 476,34 474,58 458,42 526,13 474,95 412,63 524,11 462,66 480,59 451,59 479,30 437,30 481,75 463,25 459,11
Desv.
75,06 56,32 91,71 95,17 42,15 76,72 84,76 102,45 48,71 60,06 79,06 64,39 61,77 66,68 84,17 71,87 78,74
N
1976 31 122 659 557 182 710 237 73 127 395 119 200 1266 181 278 7113
Como se puede apreciar en la tabla, existen diferencias significativas entre los resultados de las diferentes disciplinas evaluadas. Las que superan el puntaje de 500, son: Ciencias agrcolas, Enfermera e Ingeniera mecnica automotriz, con puntajes de 568,58, 526,13 y 524,11 respectivamente. Una caracterstica comn a estas carreras es que tienen menos alumnos que las otras y tambin que su mantenimiento requiere de una mayor inversin (laboratorios, campos de aplicacin, aulas especiales). Estos dos elementos podran, entonces, convertirse en importantes predictores de mejores resultados de aprendizaje. En contraste, las carreras que implican una inversin menor en infraestructura y en las que participan un mayor nmero de estudiantes son dos de las que presentan menor puntaje:
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437,30 en pedagoga y 447,88 en administracin, con 1.266 y 1.976 estudiantes respectivamente. Mientras tanto, la carrera con menor puntaje es Ingeniera industrial, que tiene tambin pocos estudiantes en relacin a las dems (237), convirtindose en la excepcin respecto de la alta probabilidad de incidencia del nmero de alumnos sobre los resultados de aprendizaje. Oferta acadmica y resultados de aprendizaje Como observamos en la seccin anterior, el tipo de carrera que los estudiantes escogieron en cada IES guarda estrecha relacin con los resultados de aprendizaje por especialidad. Se puede colegir que una de las principales caractersticas de las universidades categora E es la concentracin de su oferta acadmica en carreras vinculadas a la administracin de empresas y afines. Adems, sobre todo proliferaron carreras que necesitaban una mnima inversin para su funcionamiento y aquellas que requeran de laboratorios o equipos especiales, que no cumplan con la infraestructura necesaria. En relacin con estos aspectos, el informe del CONEA (2009) a propsito del Mandato 14 ya sealaba:
La oferta acadmica de este grupo de universidades95 est concentrada en carreras como administracin, contabilidad y auditora, gestin empresarial, mercadotecnia, gestin turstica, relaciones pblicas y otras con denominaciones curiosas e ingeniosas que [] normalmente no corresponden a una oferta acadmica universitaria. En general, se trata de carreras, en principio, con menos exigencias y facilidades para los procesos de aprendizaje que, por consiguiente, requieren de una menor inversin en laboratorios, bibliotecas y facilidades pedaggicas, lo que explica el fenmeno de su proliferacin. Aunque varias de estas instituciones se denominan tcnicas, tecnolgicas, ambientales, ecolgicas, su oferta acadmica dista mucho de justificar estos calificativos (2009: 11).
Los resultados de la evaluacin dan cuenta de la desarticulacin de la oferta acadmica de estas universidades con la sociedad. Si bien en el marco del principio de autonoma responsable las decisiones del modelo pedaggico y oferta acadmica corresponden a la Institucin de Educacin Superior, no solo el desorden del sistema en los aos previos impact en la calidad de la educacin sino que tambin incidieron las lgicas neoliberales que estuvieron a la base de la eleccin de carreras por parte de los estudiantes. En la Tabla N. 4 se muestra la oferta acadmica de las instituciones de categora E, lo que luego nos permitir establecer algunos patrones y diferencias en este aspecto, que habran podido ser determinantes en el desempeo de esas instituciones. Para empezar, se evidencia que las Instituciones de Educacin Superior analizadas ofrecan 27 carreras en promedio96.
95 96
Las de categora E. Por nombrar solo algunas, la Universidad Tecnolgica Amrica es una de las universidades con mayor oferta de carreras (125), seguida por la Escuela Superior Politcnica Ecolgica Amaznica (81), la Universidad Tecnolgica Empresarial de Guayaquil (41), la Universidad Tecnolgica Israel (43).
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Tabla N. 4 Nmero de carreras por institucin de educacin superior (2010) Institucin

Universidad Estatal Pennsula de Santa Elena Escuela Superior Politcnica Ecolgica Amaznica Universidad Politcnica Javeriana Universidad Tecnolgica Amrica Universidad Del Pacifico Escuela de Negocios Universidad Tecnolgica Indoamrica Universidad Autnoma de Quito Universidad Tecnolgica Empresarial de Guayaquil Universidad Tecnolgica Israel Universidad Tecnolgica San Antonio de Machala Universidad de Especialidades Tursticas Universidad Cristiana Latinoamericana Universidad Alfredo Prez Guerrero Universidad Metropolitana Universidad de Otavalo Universidad Particular San Gregorio de Portoviejo Universidad Tcnica Particular de Ciencias Ambientales Jos Peralta Escuela Superior Politcnica Ecolgica Profesor Servio Tulio Moreno Ludea Universitas Equatorialis Universidad Panamericana de Cuenca Universidad Og Mandino Universidad Iberoamericana del Ecuador Universidad Politcnica Estatal del Carchi Universidad Interamericana del Ecuador Universidad Intercontinental
Fuente: SNIESE, 2010. Elaboracin propia
Nmero de carreras
22 81 19 125 17 32 32 41 43 24 4 52 19 26 8 15 26 7 2 1 19 8 4 28 9
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La proliferacin de carreras ligadas a la de Administracin ha sido una de las caractersticas de las universidades de categora E, debido en parte, como ya se dijo, a la menor inversin que requieren. Esas carreras son, a la vez, las que obtuvieron uno de los ms bajos puntajes en las pruebas de aprendizaje (447,88 puntos en promedio). Para el anlisis, las disciplinas que se consideraron como afines a la Administracin de empresas son: Administracin, Contabilidad, Mercadotecnia y Negocios internacionales, las mismas que fueron tomadas en cuenta como reas en las pruebas de resultados de aprendizaje. Sobre esta base, la siguiente tabla sirve para analizar si existen diferencias significativas, en cuanto al desempeo, en los resultados de esas reas afines y aquellas que no lo son. Tabla N. 5 Resultados de aprendizaje para las pruebas por tipo de carreras (Administracin y afines vs otras) (2012)
Administracin y Afines
Variable Lectura Expresin Especialidad Obs 3427 3427 3427 Media 403,57 398,05 458,16 Desv. 70,37 95,90 80,26 Obs 3686 3686 3686
Otras reas
Media 402,95 393,95 460,00 Desv. 70,38 93,57 77,30
Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y especficas. Elaboracin propia.
Como se aprecia en la tabla, las diferencias entre los promedios obtenidos por los estudiantes de las carreras de administracin y afines respecto de los aquellos de otras reas no son significativas. Sin embargo, en las pruebas por especialidad, las carreras que se han agrupado en administracin y afines obtienen un puntaje menor. Como ya se mencion anteriormente, las carreras que muestran un mayor puntaje son aquellas que se pueden distinguir de las de administracin y reas afines. A pesar de que esta tabla no indica diferencias significativas entre las dos agrupaciones de carreras, el anlisis individual da cuenta con claridad de las diferencias existentes entre las que demandan una menor inversin y tienen mayor nmero de alumnos y las que invierten ms y tienen menos alumnos. Relacin de costos de carrera con resultados de aprendizaje Es importante no perder de vista el contexto en el que se crearon muchas de las universidades de categora E. Frente al abandono por parte del Estado de la educacin superior, las lgicas neoliberales calaron profundamente en el sentido comn de la sociedad, aprove-
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chndose de ello quienes crearon esas instituciones. Prim el afn de lucro, que se aliment del desprestigio de lo pblico. La relacin entre las reas de conocimiento, la cantidad de carreras y su costo pone de manifiesto que estas universidades buscaban maximizar el lucro antes que garantizar una educacin de calidad. El informe del CONEA sobre el Mandato 14 evidenci la desregulacin de la educacin superior:
[] son instituciones con una orientacin netamente empresarial. Al operar como empresas, la rentabilidad se convierte en el eje principal de su gestin; y al constituir su fuente de ingresos los pagos de matrcula y colegiatura, su estrategia se orienta a atraer a sus estudiantes mediante sistemas de admisin abiertos, bajo procesos de seleccin y nivelacin prcticamente inexistentes o de muy dudosa efectividad. (CONEA, 2009).
El costo anual estimado se define como la suma total de los costos de admisin, matrcula y colegiatura o su equivalente de la carrera o programa acadmico cobrados al estudiante. Esta informacin fue reportada directamente por las 25 universidades al Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior Ecuador (SNIESE). Tabla N. 6 Costo anual estimado por rea del conocimiento (en USD) (2010)
rea del Conocimiento

Agricultura Ciencias Ciencias Sociales, Educacin Comercial y Derecho Educacin Humanidades y Artes Ingeniera, Industria y Construccin Salud y Servicios Sociales Servicios
Fuente: SNIESE, 2010. Elaboracin propia.
Promedio (USD)
678.00 1763.05 1967.07 1077.86 2495.00 1946.23 3072.19 1987.05
Desviacin estndar
750.48 1751.58 1752.20 676.06 2496.22 1908.86 3975.24 1619.82
Nmero carreras
6 57 323 66 46 52 27 87
91
Como se desprende de la tabla, las carreras ms costosas son las correspondientes al rea de Salud, seguida de Artes y Humanidades, mientras que las menos costosas entre las 25 universidades tipo E son las disciplinas de Educacin y Agricultura. Por otro lado, en cuanto a la proliferacin de carreras, cabe sealar que, segn la misma fuente, de las 323 carreras que se agrupan en Ciencias Sociales, Educacin Comercial y Derecho, 242 corresponden al rea de Administracin y afines. El hecho de que las carreras de Administracin y afines, conjuntamente con las de Educacin y Agricultura, sean las que menos costo promedio tienen permite obtener una pista adicional para el anlisis. Gran parte de las carreras que obtuvieron menores resultados de aprendizaje son aquellas en las que el estudiante pagaba un costo menor. Es posible que ello haya aumentado la demanda y por tanto el nmero de estudiantes por aula, lo cual incidi en la calidad del aprendizaje. Grfico N. 2 Costo anual estimado por matrcula vs ingresos reportados Histograma del costo anual estimado (en USD) (2010) 8.0e-04 Density 0 2.0e-04 0 4.0e-04 6.0e-04
5000
10000
15000
COSTO ANUAL EST

N= 664. Solo Carreras de Tercer Nivel y Funcionando Normalmente. Fuente: SNIESE, 2010 Elaboracin propia
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En las universidades de categora E se encuentran carreras con altos costos por semestre: entre 1.000 y 2.000 dlares, por lo que estas IES captaban una poblacin estudiantil de sectores medios y altos. Si bien es cierto que el costo del semestre en algunas IES era extremadamente elevado, haba tambin otro segmento de universidades que ofrecan carreras menos costosas: entre 200 y 700 dlares por semestre. En la mayora de los casos, estas universidades y sus carreras constituyeron una alternativa para sectores medios que no queran estudiar en la universidad pblica. Varias razones pueden explicar esta situacin: era ms fcil obtener un diploma; se pagaban, en general, costos asequibles; se ofrecan posibilidades de trabajar. En todo caso, ms all de reflejar una irracionalidad, los costos permiten visibilizar el mecanismo mediante el cual oper el juego de la oferta y la demanda en estas instituciones. Una demanda alta en carreras afines a Administracin, a costos relativamente asequibles, incidi en una precariedad laboral de los docentes (excesivo nmero de horas), un deterioro de la calidad expresado en menores resultados de aprendizaje y una inexistente o casi nula inversin social. Precariedad laboral, escasa inversin en investigacin y laboratorios as como elevado nmero de alumnos por aula son, por tanto, elementos que acompaan la variabilidad en torno a los resultados del aprendizaje. Conclusiones Con la evaluacin de los resultados de aprendizaje se busca valorar la capacidad de reflexin de los estudiantes y de este modo evaluar de forma progresiva la calidad de la educacin superior. Los bajos puntajes de los resultados de los exmenes tomados a una fraccin de los estudiantes de las universidades de categora E han mostrado la deficiencia de estas IES, que se relaciona con un entorno de aprendizaje precario. Como caractersticas ms importantes del entorno de aprendizaje de estas universidades la evaluacin de las 26 universidades revela, en lo que concierne a los estudiantes, que en algunos casos no existen sistemas de becas ni ayudas econmicas; que hubo un incremento acelerado de la matrcula en la ltima dcada; y, que los estudiantes estn concentrados en las carreras de Administracin y afines. En lo que toca a los docentes, la evaluacin da cuenta de su precariedad laboral y del poco o casi nulo auspicio para programas de actualizacin, investigacin y publicaciones. Respecto de la inversin, hay una manifiesta ausencia de financiamiento para investigacin y publicaciones, y las bibliotecas, laboratorios e infraestructura no estn entre las prioridades. Los resultados de aprendizaje en competencias generales demuestran serias dificultades de la poblacin estudiantil frente a las destrezas de lectura y escritura en todos los casos, sin diferencias significativas entre una u otra universidad. Esta situacin pone de manifiesto que el entorno de aprendizaje de dichas IES no favoreca el desarrollo de estas habilidades.
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Asimismo, da cuenta de los problemas estructurales de la educacin en general en el pas, de las deficiencias en la formacin que muchos estudiantes arrastran desde la primaria y secundaria, lo que influye directamente en los procesos de aprendizaje bsicos, necesarios para el aprendizaje de otros elementos. Sin lectura y escritura asumidas, es difcil hablar de otros procesos de aprendizaje: comprensin, investigacin, creacin. Respecto de los resultados de aprendizaje por especialidad, el hallazgo ms importante del presente trabajo es que las carreras que implicaban un mayor esfuerzo de infraestructura e inversin, as como las que tenan un menor nmero de alumnos, eran las que mejores resultados de aprendizaje lograron: Ciencias, Enfermera, Ingeniera y Mecnica automotriz. Las carreras de Administracin y Marketing, que demandan una inversin menor en infraestructura y en las que participan un mayor nmero de estudiantes, tuvieron calificaciones menores. Algunos elementos estn a la base de los menores resultados de aprendizaje por especialidad: el nmero de alumnos, la inversin en infraestructura e investigacin, y la situacin laboral de los docentes. Las carreras que menores calificaciones obtuvieron en las pruebas de especialidad fueron aquellas en las que haba un mayor nmero de alumnos, menor nmero de profesores por alumno y mayor nmero de horas de clase impartidas, y menor inversin. Este grupo de carreras tambin tenan menores costos de matrcula que las otras, hecho que explica el aumento en su matrcula. La evaluacin de resultados de aprendizaje es fundamental porque implica un hito histrico, es una experiencia indita y devuelve a la educacin una mirada hacia su finalidad, que es lograr la construccin de conocimiento. En esta medida, hay que tomar en cuenta que el proceso de evaluacin es reciente, por lo que an hay criterios, indicadores e ndices que es necesario construir y mejorar en el modelo. La evaluacin basada en los resultados de aprendizaje es un elemento fundamental para la medicin de calidad y el mejoramiento continuo de las instituciones. No hay que perder de vista que los progresos en educacin superior dependen de elementos estructurales que es necesario tomar en consideracin: mayores niveles de igualdad desde la educacin bsica; mayor acceso igualitario a una docencia no precarizada; establecimiento de ciertas garantas para que los estudiantes no tengan como nica opcin la titulacin sino el estudio y, por tanto, en la medida de lo posible sean estudiantes a tiempo completo; fortalecimiento de la investigacin; y, mayores inversiones en infraestructura educativa, entre otros.
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CEAACES (2012). Informe de Rendicin de Cuentas. Quito. CENESUP (2009). Informe de la determinacin acadmica y jurdica de las universidades y escuelas politcnicas del Ecuador: visin de conjunto. Quito. CONEA (2009). Evaluacin de desempeo institucional de las universidades y escuelas politcnicas del Ecuador. Quito. _______ (2009). Informe del Mandato Constituyente No. 14. Quito. Long, Guillaume (2012). Suspendida por falta de calidad. El cierre de 14 universidades en Ecuador. Quito: CEAACES. Paladines, Carlos (2002). El impacto del neoliberalismo en la educacin en el Ecuador. Recuperado de ftp://ftp.puce.edu.ec/.../DocenciaUniversitaria/Nivel%203/ Snchez-Parga, Jos (2003). La docencia universitaria: para un manifiesto antipedaggico. Quito: Abya-Yala. Zavalza, Miguel ngel (2007). Competencias docentes del profesorado universitario: Calidad y desarrollo profesional. Madrid: Narcea. SNIESE (2010). Base de datos 2010.
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Anexo 197 Estado de la docencia en las Instituciones de educacin superior de categora E (2012)
IES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Total Docentes Docentes TC TP
58 1 5 12 21 15 1 24 83 12 24 0 41 5 0 94 65 24 0 88 20 183 29 0 12 457 51 191 102 343 42 49 177 415 73 104 65 158 39 45 168 90 38 165 287 43 191 272 34 66
Horas clase TC
13,87 8,00 11,60 31,47 22,95 17,07 4,37 14,73 16,60 10,58 18,60 0,00 27,87 19,00 0,00 16,98 17,70 40,69 0,00 17,49 15,05 14,61 17,10 0,00 20,00
Horas clase TP
5,15 8,17 4,10 13,88 9,48 8,80 2,23 5,16 8,25 5,84 8,60 2,40 8,12 6,09 4,28 8,70 12,81 12,40 11,59 12,67 7,66 6,51 5,80 2,68 17,00
Remuneracin TC
958,72 400,00 1086,00 1027,18 912,25 1156,07 500,00 1669,29 1718,40 913,87 645,70 0,00 818,73 725,00 0,00 1060,39 2036,90 1356,37 0,00 975,93 1443,95 998,67 953,07 0,00 969,00
Remuneracin TP
6,15 7,50 9,21 11,36 6,77 8,80 19,55 13,41 9,70 10,02 7,35 8,10 13,16 8,42 10,00 8,13 11,70 7,20 5,70 7,45 18,00 17,62 10,86 10,79 8,00
Docentes mujeres
141 16 51 24 114 24 14 50 175 35 37 17 67 12 14 86 57 20 42 119 30 112 133 14 20
Total docentes
515 51 196 114 364 58 51 201 498 86 128 65 199 44 45 262 153 62 165 375 63 374 301 34 78
817
3665
15,05 7,93 (promedio) (promedio)
893,02 (promedio)
10,20 (promedio)
1424
4482
Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y especficas. Elaboracin: Direccin de Estudios e Investigacin (CEAACES).
97
Hemos asignado un nmero indistinto a cada una de las IES a fin de mantener su anonimato.
96
Anexo 2 Resultados promedio de pruebas de competencias generales y especficas por IES (2012)
Especialidad
IES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Total Medida
456.65 432.96 431.21 472.14 495.03 446.96 487.80 490.10 87.04 4 445.56 533.94 462.72 478.43 470.33 471.73 474.08 442.50 427.16 443.63 498.60 489.75 453.44 510.90 435.48 471.66
Lectura
N
514 1039 72 478 225 609 449 106 187 959 33 564 154 442 113 370 201 70 8 65 102 55 10 223 65
Expresin
N
616 1206 161 617 230 643 472 118 277 1020 54 762 177 527 122 482 219 70 8 65 128 86 10 223 79
Desv.
77.33 74.90 106.00 79.52 82.21 78.49 76.21 80.50 86.30 68.66 72.55 85.27 85.54 77.46 68.05 66.51 62.93 66.87 66.46 82.45 77.13 65.89 92.6 0 66.42 77.75
Medida
390.37 381.50 414.07 4 09.11 467.12 398.51 421.23 448.87 443.59 380.07 446.11 434.34 426.08 412.17 419.97 405.48 399.76 35 6.21 376.00 458.92 419.48 420.22 420.80 397.21 385.41
Desv.
67.36 61.92 64.13 66.74 76.10 64.73 68.69 75.19 75.93 60.86 66.89 75.61 70.42 70.15 77.39 73.31 65.41 52.87 37.66 78.96 68.85 65.68 67.59 65.56 59.39
Medida
394.30 374.81 424.14 414.39 450.13 392.81 409.14 451.30 454.09 369.79 437.61 422.07 413.05 399.35 431.30 398.82 383.79 334.31 321.63 454.35 411.70 418.73 470.70 388.64 377.59
Desv.
97.11 86.21 85.09 91.07
N
616 1206 161 617 230 643 472 118 277 1020 54 762 177 527 122 482 219 70 8 65 128 86 10 223 79
104.63
81.70 101.84 103.13 90.25 89.08 99.65 93.25 96.53 97.70 114.57 96.17 90.32 88.05 107.15 109.22 83.53 100.28 58.74 88.11 74.48
459.11
78.74
7113
405.92
71.40
8372
399.84
95.46
8372
Fuente: CEAACES, 2012. Resultados de aprendizaje en pruebas de competencias generales y especficas. Elaboracin propia
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Plan de contingencia para los estudiantes de las catorce universidades clausuradas en 2012
Claudia Ballas Meneses98 Luis Martnez99
Psicloga, Magster en Educacin, Magster en Economa. Coordinadora del Plan de Contingencia del Consejo de Educacin Superior. 99 Socilogo graduado de la Universidad Central de Venezuela, Analista de la Direccin de Estudios e Investigacin del CEAACES
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Resumen Este artculo se propone hacer un anlisis de los primeros resultados del Plan de Contingencia, poltica pblica implementada por el Estado ecuatoriano para garantizar el derecho a la educacin a las y los estudiantes que resultaron afectados por el cierre de 14 instituciones de educacin superior. El Plan fue implementado en el ao 2012 y dio a 42 mil estudiantes de las universidades cerradas una oportunidad para que continen sus estudios. Constituye una experiencia indita en Amrica Latina y representa un acto de responsabilidad del Estado frente a una omisin en la regulacin del sistema de educacin superior cometida en gobiernos anteriores. PALABRAS CLAVE: Contingencia, continuidad, calidad, rcord acadmico. El plan de contingencia La otrora escasa presencia del Estado en el mbito de la educacin universitaria redund no slo en un decaimiento generalizado de los niveles de la calidad de la educacin, sino en un caos administrativo, gerencial y financiero que marc el perfil de un sistema educativo decadente, con escaso margen de credibilidad y poco coherente con las necesidades de desarrollo de las regiones y del pas en su conjunto. Desde esta perspectiva, el reconocimiento de la educacin como un derecho fundamental enmarcado en la nueva Constitucin Poltica del Ecuador representa un hito, ya que incorpora el concepto de una educacin de calidad y establece los mecanismos legales e institucionales para que el Estado pueda garantizar este derecho a todas las personas que conforman la sociedad ecuatoriana. A partir de 2008, con la sancin de la nueva Constitucin Poltica, el Estado asumi de manera formal el compromiso y la responsabilidad de ofrecer a los habitantes del pas una educacin que sea garanta de la igualdad e inclusin social y condicin indispensable para el buen vivir (CRE, Art. 26), sobre la base de un conjunto de mecanismos legales e institucionales que permitan garantizar niveles de calidad acordes con las necesidades internas y los tratados y acuerdos internacionales suscritos por el Ecuador en esta materia. El Plan de Contingencia aplicado tras el cierre de las catorce universidades y escuelas politcnicas categora E es el resultado prctico de la aplicacin de la Disposicin Transitoria Tercera de la Ley Orgnica de la Educacin Superior (LOES)100, que permite al Estado ejecutar medidas de cierre de aquellas Instituciones de Educacin Superior (IES) que no sean capaces de garantizar la calidad de la educacin de sus estudiantes, sin que estos vean vulnerados en su derecho a continuar sus estudios.
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Se garantizan los derechos de los estudiantes de estas Universidades y Escuelas Politcnicas para que puedan continuar sus estudios regulares en otros centros de educacin superior, rigindose por las normas propias de estas instituciones. Para el efecto, el Consejo de Educacin Superior elaborar, coordinar y supervisar la ejecucin de un plan de contingencia (LOES, Disposicin Transitoria Tercera).
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La magnitud de la inversin realizada para su ejecucin se combin con el escaso margen de error permitido y el breve lapso en el que debi ser construido y aplicado el Plan. A pesar de estas circunstancias el Plan sienta un importante precedente a tenerse en cuenta para experiencias posteriores en el pas e inclusive en la regin ya que representa, en s mismo, un importante proceso de aprendizaje en la elaboracin e implementacin de polticas educativas orientadas a la calidad. El objetivo del Plan es garantizar el derecho de los estudiantes a continuar y culminar sus estudios, para lo cual fue necesario, en primer lugar, clasificarlos de acuerdo a sus respectivos perfiles acadmico y socioeconmico, y en segundo lugar, a disear mecanismos de continuidad de estudios que respondieran a las necesidades de cada caso. De acuerdo a estas premisas, se clasific a los estudiantes en tres grupos: a. Estudiantes de ltimo ao. b. Estudiantes de niveles intermedios. c. Estudiantes de niveles iniciales que han aprobado menos de 50 crditos o que se matricularon despus de la publicacin de la LOES. Sobre la base de esta clasificacin, se definieron 4 mecanismos para la continuidad de los estudios: Mecanismo 1 - Culminacin de estudios en la institucin de origen: Este mecanismo est dirigido a los estudiantes que se encuentren en las siguientes situaciones: 1. Estudiantes de ltimo ao, o su equivalente, de las carreras tcnicas y tecnolgicas. 2. Estudiantes de ltimo ao, o su equivalente, de las carreras de tercer nivel. 3. Estudiantes de los programas de cuarto nivel (Diplomado, Especializacin y Maestra) que iniciaron sus estudios antes de la expedicin de la LOES. 4. Estudiantes que han aprobado el plan de estudio y que no han iniciado el proceso de graduacin o titulacin. 5. Estudiantes en proceso de graduacin o titulacin. Por estudiantes de ltimo ao se entiende a aquellos que estn en condiciones de aprobar los crditos y poseen los requisitos de graduacin o titulacin contemplados en la LOES y en el Reglamento de Rgimen Acadmico. Estudiantes en proceso de graduacin son aquellos que aprobaron todos los crditos y materias contempladas en el plan de estudios, excepto el proyecto de titulacin, la tesis de grado y/o los dems requisitos contemplados en la LOES y en el Reglamento de Rgimen Acadmico para obtener sus respectivos ttulos. Hay una excepcin para la carrera de medicina, ya que en este caso solo pudieron acogerse
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al mecanismo 1 quienes hubiesen aprobado todos los crditos, materias y prcticas que contempla el plan de estudios a excepcin del proyecto de titulacin. Mecanismo 2 - Continuacin de estudios en carreras vigentes en otras instituciones de educacin superior: Este mecanismo se hizo efectivo a travs del proceso de reconocimiento de crditos o materias que contemplan la LOES y el Reglamento de Rgimen Acadmico, de acuerdo a las normas internas de la institucin receptora. En algunos casos, las instituciones podan implementar procesos de reconocimiento basados en el anlisis del plan de estudios y el rcord acadmico de los estudiantes y, en otros, en la toma de exmenes de ubicacin. No obstante, en la prctica la mayora de los estudiantes fueron ubicados en este mecanismo mediante la implementacin combinada de ambos procesos. Mecanismo 3 - Carreras de titulacin especial (CTE). Las CTE son programas educativos orientados al desarrollo de conocimiento, competencias y destrezas acadmicas y profesionales y cuya culminacin exitosa conduce a la obtencin de un ttulo profesional de tercer nivel. Se trata, a su vez, de programas transitorios que se inician y culminan con la cohorte del ao 2012. Los contenidos del Plan de Estudios de las CTE fueron elaborados por las comunidades acadmicas del pas y estn basados en investigaciones y desarrollos tericos que reflejan los ltimos avances en el campo de la formacin y en las mejores prcticas profesionales. Con el objeto de facilitar la ubicacin en estas carreras, los estudiantes inscritos en este mecanismo tuvieron que rendir una prueba de resultados de aprendizaje. De esta forma, el reconocimiento de crditos y materias dependi de los resultados alcanzados tal como se especifica en el Reglamento del Plan de Contingencia. Mecanismo 4 - La inscripcin extraordinaria en el Sistema Nacional de Nivelacin y Admisin. Este mecanismo se abri para aquellos estudiantes que se matricularon en una carrera con posterioridad a la entrada en vigencia de la LOES o para quienes aprobaron menos de 50 crditos en una carrera de tercer nivel101. El Plan de Contingencia significa para el Estado una inversin de 60 millones de dlares hasta el ao 2017, recursos que en un 93% estn destinados a las instituciones pblicas que recibieron a los estudiantes provenientes de las universidades suspendidas, as como al otorgamiento de becas y ayudas financieras102, que tienen el fin de garantizar que la situacin econmica de los estudiantes no se convierta en una barrera para la continuidad de sus estudios.
En las primeras discusiones para la formulacin del Plan se consider la necesidad de aplicar un Mecanismo 5 para acoger a los 3.661 estudiantes que decidieron autofinanciar la continuidad de sus estudios. Sin embargo, este mecanismo no se incluy como parte de la propuesta final del Plan, ya que no implica la necesidad de una ejecucin presupuestaria. 102 Vase el Anexo 1.
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El organismo encargado de aprobar, coordinar, supervisar, monitorear y evaluar la ejecucin del Plan de Contingencia es el Consejo de Educacin Superior (CES) y entre sus funciones especficas destaca, en primer lugar, la de resolver todo lo referente a la expedicin y registro de ttulos de los estudiantes por titularse o graduarse de las universidades y escuelas politcnicas suspendidas definitivamente que cursaron estudios en carreras o programas vigentes no autorizados o que perdieron su vigencia, lo que redunda en un importante aval de la calidad de los profesionales titulados, que cuentan ahora con el reconocimiento expreso del CES. El CES est encargado, adems, de implementar un sistema de seguimiento y evaluacin acadmica durante la fase de ejecucin del Plan, as como de convocar, seleccionar, designar y evaluar las administraciones temporales y sus respectivos equipos, designados para ocupar los cargos vacantes en las universidades o escuelas politcnicas que fueron suspendidas definitivamente por el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (CEAACES), institucin encargada del diseo, elaboracin y aplicacin de los exmenes de resultados de aprendizaje, tanto para la ubicacin de los estudiantes de los niveles intermedios como de los de fin de carrera, todo ello en coordinacin con el CES, las IES receptoras y las IES suspendidas. Por su parte, la Secretara Nacional de Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SENESCYT) participa principalmente en la ejecucin presupuestaria del Proyecto de Inversin estipulado para el Plan de Contingencia, as como del diseo, administracin e instrumentacin de una poltica especial de becas, crditos y ayudas econmicas para los estudiantes que se acojan al Plan, con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades especialmente en los casos de aquellos que deban continuar sus estudios fuera del cantn de residencia, en otra modalidad o alguna condicin derivada de la organizacin del Plan de Contingencia. Tambin le corresponde a la SENESCYT la implementacin de un sistema de monitoreo permanente orientado a garantizar el efectivo cumplimiento del artculo 80 de la LOES, en virtud del cual se garantiza la gratuidad de la educacin superior pblica hasta el tercer nivel (LOES, Art. 80). Las IES que participan en el Plan fueron divididas en dos grupos. El primero est compuesto por las IES receptoras, que son las responsables de la ejecucin de los mecanismos de continuidad de estudios 2 y 3, mientas que el segundo grupo, las IES suspendidas, asumieron la implementacin del mecanismo 1 y la generacin de la documentacin acadmica necesaria para que los estudiantes participantes del Plan puedan continuar y culminar sus respectivos estudios. Destaca el rcord acadmico, que es un requisito previo para aquellos estudiantes que deben continuar sus estudios en instituciones diferentes a las de origen. Mediante el Plan se logr que un 65% de los estudiantes inscritos pudieran obtener sus rcords acadmicos.
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Tabla 1: Nmero de estudiantes con rcord acadmico, por universidad y por tipo de rcord (2012)
N de estudiantes con record acadmico: Generado Subtotal % 10% 1% 4% 1% 2% 0% 3% 5% 4% 1% 16% 8% 8% 0% 65% Sin Generar Subtotal 372 25 194 68 140 7 291 548 793 264 4.023 2.145 5.675 297 14.842 % 1% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1% 2% 1% Total %
INSTITUCIN
Escuela Superior Politcnica Ecolgica Amaznica Universidad Panamericana de Cuenca Escuela Politcnica Javeriana del Ecuador E.S.P. Ecolgica Profesor Servio Tulio Montero Ludea Universidad Og Mandino Universitas Equatorialis Universidad Tcnica Particular Cs Ambientales Jos Peralta Universidad Interamericana del Ecuador Universidad Tecnolgica San Antonio de Machala Universidad Alfredo Prez Guerrero Universidad Tecnolgica Amrica Universidad Cristiana Latinoamericana Universidad Autnoma de Quito Universidad Intercontinental Total
Fuente: CES.
4.321 247 1.874 523 756 37 1.281 1.972 1.855 556 6.747 3.494 3.397 165 27.225
4.693 272 2.068 591 896 44 1.572 2.520 2.648 820
11% 1% 5% 1% 2% 0% 4% 6% 6% 2% 26% 13% 22% 1%
10% 10.770 5% 13% 1% 5.639 9.072 462
35% 42.067 100%
105
El grfico siguiente muestra la tasa de generacin de record acadmicos por mecanismo: Grfico 1: Generacin de rcords acadmicos, por tipo de mecanismo (2012)
Mecanismo 1
SI NO 13021 6031
Mecanismo 2
3148 230
Mecanismo 3
10226 1328
Mecanismo 4
830 7253
Total
27225 14842
Fuente: CES.
Como es de esperar, las tasas de generacin ms altas son las de los mecanismos 2 y 3, es decir los que involucran a aquellos estudiantes que requeran de su documentacin acadmica para continuar sus estudios en otra universidad. Si bien no les han sido entregados a las y los estudiantes, las administraciones temporales generaron los rcords acadmicos necesarios para el proceso de titulacin. El 92% de los estudiantes inscritos en los mecanismos 2 y 3 se matricularon en universidades categora A o B, lo cual da cuenta de un mejoramiento sustancial en su formacin ya que la mayora de ellos decidieron continuar sus estudios en las instituciones de mayor calidad del pas.
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Tabla 2: Matrcula de los estudiantes beneficiados por el plan de contingencia, por IES y categora (2012) Institucin
Escuela Superior Politcnica de Chimborazo Escuela Superior Politcnica del Ejrcito Universidad Central del Ecuador Universidad de Cuenca Universidad del Azuay Universidad San Francisco de Quito Universidad Tcnica de Ambato Universidad Tcnica Particular de Loja Universidad Catlica de Santiago de Guayaquil Universidad Nacional de Chimborazo Universidad Nacional de Loja Universidad Politcnica Salesiana Universidad Tcnica del Norte Universidad Laica Eloy Alfaro de Manab Universidad Tecnolgica Equinoccial Universidad de Los Hemisferios Universidad Tcnica de Manab Total
Categora
A A A A A A A A B B B B B C C D D
Matrcula
262 724 809 606 246 175 167 889 202 326 1519 427 158 44 158 73 261 7046
55%
37%
3%
5% 100%
Fuente: Informe de matrcula proporcionado por las IES receptoras con fecha de corte 30 de noviembre de 2012, CES.
El siguiente grfico muestra, segn la distribucin de la matrcula de los estudiantes de los mecanismos 2 y 3 y el tipo de financiamiento de la universidad o escuela politcnica receptora, que la gran mayora (69%) de ellos opt por instituciones pblicas o cofinanciadas (27%), mientras que solo un pequeo grupo (4%) decidi confiar en instituciones particulares autofinanciadas.
107
Grfico 2: Distribucin de matrcula por institucin y tipo de financiamiento (2012)
4% 27% 69%
Particular Autofinanciada Particular Cofinanciada Pblica
Fuente: CES.
Otro dato relevante es el de la continuidad de los estudios, que se mide a travs de la tasa de continuidad, definida como la relacin entre los estudiantes matriculados y los estudiantes inscritos en el Plan de Contingencia, y que se expresa mediante porcentajes. Tabla 3: Tasa de continuidad de los estudiantes acogidos por el plan de contingencia, por mecanismo (2012)
Mecanismos
Mecanismos 1 Mecanismos 2 Mecanismos 3 Mecanismos 4 TOTAL
Fuente: CES.
Inscritos
19.052 3.378 11.554 8.083 42.067
Matriculados
16.899 7.046 8.083 32.028
Tasa de Continuidad
89% 47%* 100% 76%
* Esta tasa se calcul sobre la base de la suma de los estudiantes matriculados en los mecanismos 2 y 3, ya que stos mecanismos comparten la necesidad comn de que los estudiantes realicen un cambio de sede para continuar con sus estudios.
Si bien la tasa de continuidad de los estudiantes acogidos por el Plan de Contingencia es relativamente alta (76%), es necesario hacer un anlisis ms detallado del significado de esta cifra. En primer lugar, se debe aclarar que en el clculo de esta tasa no se incluye a los 3.661 estudiantes afectados por el cierre de las IES que optaron por el autofinanciamiento de la continuidad de sus estudios, y que por lo tanto no forman parte del Plan de Contingencia. Si contabilizamos a este grupo, obtendremos la tasa global de continuidad de todos los afec-
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tados por el cierre de las IES, la cual se eleva hasta el 85%. En segundo lugar, es necesario analizar la composicin de la tasa de continuidad del mecanismo 1, que alcanza el 89%. Un total de 16.899 de los estudiantes cobijados por este mecanismo se encuentran en la etapa final de su carrera y 82% de ellos solo necesitan aprobar el seminario de fin de carrera o programa para la obtencin de sus respectivos ttulos, para lo cual deben aprobar a su vez 6 asignaturas lectivas, cumplir con las horas de prcticas que contempla el reglamento de rgimen acadmico y aprobar tambin el examen de fin de carrera que reemplaza al trabajo de tesis. Del resto de este grupo de estudiantes, un 8% se encuentra en la etapa de defensa y el 9% deben nicamente entregar sus respectivas tesis para obtener sus ttulos. La tasa de continuidad total de los estudiantes en la etapa final de sus carreras es de 87%. Tabla 4: Tasa de continuidad de los estudiantes en la etapa final de la carrera, por institucin (2012) Institucin
Escuela Politcnica Javeriana del Ecuador Universidad Panamericana de Cuenca Universidad Tecnolgica Amrica Universidad Tcnica Particular Cs Ambientales Jos Peralta Universidad Tecnolgica San Antonio de Machala Universidad Og Mandino Universidad Cristiana Latinoamericana Universidad Interamericana del Ecuador Universitas Equatorialis Universidad Alfredo Prez Guerrero Escuela Superior Politcnica Ecolgica Amaznica E.S.P. Ecolgica Profesor Servio Tulio Montero Ludea Universidad Intercontinental Universidad Autnoma de Quito TOTAL %
Fuente: CES
Seminario Defensa Tesis

945 128 3.457 743 1.314 311 2.298 944 15 288 1.448 200 69 1.768 13.928 82% 265 1.374 8% 2 1.597 9% 5 62 5 23 183 2 579 16 21 32 174 130 85 121 22 1.030 1 30 36 146 1
Total
1.151 150 5.066 760 1.365 379 2.618 1.075 15 316 1.693 207 69 2.035 16.899 100%
Tasa
100% 100% 97% 94% 94% 93% 92% 87% 83% 81% 80% 78% 68% 67% 87%
109
Un 15,2% (6.378) del total de los estudiantes acogidos por el Plan decidieron no participar de los beneficios que otorga. Entre las razones expresadas por este grupo destaca, en primer lugar, que un 61,4% de ellos, si bien haban sido beneficiados por el Mecanismo 3, no se presentaron al examen de ubicacin en ninguna de las dos oportunidades en que les fue ofrecido. En segundo lugar, un 12,7% manifest no haber podido continuar sus estudios por motivos econmicos, a pesar de los incentivos ofrecidos por el Plan para esta situacin. En tercer lugar se encuentra el 10,8%, que manifest no poder continuar por motivos personales. Le sigue un 10% que expres haber tenido alguna dificultad para aceptar la opcin de continuidad ofrecida por el CES y el 1% que resolvi postergar su matrcula para el ao 2013. Un 1% se retir voluntariamente del Plan y un 3% expres un conjunto de motivos diversos que fueron agrupados en la categora Otros. Tabla 5: Motivos de no continuidad de los estudios (2012) Causas
No rinden el examen de ubicacin Factores econmicos Motivos personales No aceptacin de la opcin de continuidad Postergacin de continuacin de estudios a 2013 Se retir del Plan Otros Total
Fuente: CES.
Frecuencias
3.919 809 691 638 63 68 190 6.378
%
61,4% 12,7% 10,8% 10,0% 1,0% 1,1% 3,0% 100%
Conclusiones El Plan de Contingencia para la clausura de 14 IES tipo E ha acogido a un total de 42.067 estudiantes a quienes se les ofrecieron diferentes opciones para poder responder, en trminos de poltica pblica, a la obligacin del Estado ecuatoriano de garantizar el derecho constitucional que tienen los habitantes del pas a gozar de una educacin de calidad y, al mismo tiempo, proceder efectivamente al cierre de aquellas IES que no cumplan con los
110
estndares mnimos de calidad requeridos. La ejecucin del Plan representa un importante proceso de recuperacin de espacios por parte del Estado ecuatoriano en materia de polticas de educacin superior, funcin que se haba desplazado hacia el sector privado en las dcadas anteriores, redundando en un descontrol administrativo que afect sensiblemente la calidad de la educacin impartida. En este aspecto, es necesario destacar la importancia que ha tenido en este proceso la regularizacin de la emisin de los records acadmicos, documento que sistematiza los resultados obtenidos por los estudiantes y que representa una de las mayores responsabilidades del compromiso de las IES con sus estudiantes. Hasta el momento en que se redact este artculo, ya se contaba con un 65% de rcords emitidos. Por otro lado, vale destacar que un 42% de todo el presupuesto otorgado para la administracin temporal de las 14 universidades cerradas103 debi destinarse al pago de la nmina de trabajadores, de servicios y al IESS, lo cual da cuenta de la desidia administrativa y el caos financiero de estas instituciones. De acuerdo al informe del Consejo de Educacin Superior (2013), la aplicacin de esta primera experiencia evidenci la existencia de casos muy variados que enfrentaban dificultades especficas en el proceso de continuidad. De esta experiencia se desprenden al menos seis lecciones: 1. Es altamente inconveniente realizar una suspensin sin que esta venga acompaada de un Plan de Contingencia, ya que ello puede generar un ambiente de incertidumbre y prolongar innecesariamente el proceso de continuidad. 2. Un Plan de Contingencia que busque garantizar la continuidad de estudios de los estudiantes afectados por la suspensin o cierre no puede reducirse a la entrega de la documentacin acadmica. Es necesario acordar con las universidades receptoras mecanismos expeditos para el reconocimiento de crditos y materias. 3. La homologacin basada en el anlisis de cada caso individual puede funcionar sin grandes dificultades cuando se trata de un reducido nmero de estudiantes, pero difcilmente podra implementarse en el caso de miles de ellos. 4. Es indispensable clasificar a los estudiantes segn su nivel de progresin acadmica al menos en tres grandes grupos: a) los que recin inician sus carreras o programas, b) los que se ubican en los niveles intermedios y c) los estudiantes de ltimo ao, egresados y titulados. Al mismo tiempo, es importante considerar que este ltimo grupo enfrenta mayores dificultades para continuar sus estudios en una institucin distinta a la de origen.
103
Vase el Anexo 3.
111
5. Es fundamental contar con un programa de becas y ayudas financieras orientadas a apoyar a aquellos estudiantes que por motivos de organizacin del Plan deben continuar sus estudios en otra modalidad o provincia. 6. Es preciso adoptar las buenas prcticas instituidas en el caso de la Universidad Cooperativa de Colombia del Ecuador (UCCE): a) nombrar un administrador/a temporal responsable de la expedicin y certificacin de la documentacin acadmica, b) emitir esta documentacin con el aval de la institucin responsable de la implementacin del Plan, c) abrir un proceso de inscripcin de estudiantes que desean acogerse al Plan.
112
Asamblea Constituyente 2008. Constitucin de la Repblica del Ecuador. Ciudad Alfaro, 2008. Consejo de Educacin Superior (2013). Informe Plan de Contingencia 2012. Coordinacin del Plan de Contingencia. Febrero. Ley Orgnica de Educacin Superior, Suplemento, Registro Oficial N 298, 12 de Octubre del 2010. Recuperado de http://www.ceaaces.gob.ec/images/LOTAIP/informacionfinanciera/normasdecreacion/loes.pdf UNESCO/IESALC (2006). Informe Sobre la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe 20002005. La Metamorfosis de la Educacin Superior. Caracas: Instituto Internacional de la UNESCO para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (IESALC).
113
Anexos
Anexo 1: Presupuesto del plan de contingencia, por componentes (2012)
COMPONENTES Componente 1: Garantizar la culminacin de estudios de las y los estudiantes de IES categora E suspendidas definitivamente, que se encuentren cursando su ltimo ao de carrera de tercer nivel, egresados que estn elaborando sus tesis, realizando estudios de especializacin o de maestra o estudiando una carrera tcnica o tecnolgica, quienes podrn finalizar sus estudios en la misma institucin, a cargo de una administracin temporal nombrada por el CES. 1.1. Contratacin de Administrador temporal (AT) y su equipo de apoyo 1.2. Contratacin de asesora y peritaje para el proceso de liquidacin 1.3. Funcionamiento de las IES suspendidas definitivamente (Gastos operativos: profesores/agua, luz, alquiler de instalaciones). US$ 2012
2.180.000
1.680.000
300.000 200.000
Componente 2: Garantizar que los estudiantes de IES categora E suspendidas definitivamente, que se encuentren cursando niveles intermedios de carreras, es decir que han aprobado 50 o ms crditos y a los que les falta ms de un ao para culminar su carrera, puedan continuar con su 13.158.584 educacin en IES pblicas o cofinanciadas Componente 3: Disear e implementar un programa de becas y ayudas financieras para estudiantes que deban continuar sus estudios en una modalidad diferente o fuera del mbito de la provincia 3.1 Otorgamiento de becas y ayudas econmicas Componente 4: Disear e implementar una campaa comunicacional de difusin y socializacin del plan de contingencia. 4.1 Campaa multimedios TV, radio y prensa 4.2 Sitio web Componente 5: Disear un sistema informtico de inscripcin en el Plan de Contingencia y de planificacin y seguimiento acadmico, administrativo y financiero 5.1 Desarrollo del sistema de inscripcin 5.2 Desarrollo del sistema de administracin y seguimiento acadmico, financiero y administrativo Componente 6: Generar un sistema de seguimiento de la implementacin de las directrices planteadas por el CES, para la ejecucin del Plan de Contingencia 400.000 4.540.621
4.540.621 500.000
500.000
100.000 300.000 144.000 20.923.205
Total
Fuente: CES.
114
Anexo 2: Ejecucin presupuestaria del plan de contingencia al 31 de diciembre de 2012

Componentes Componente 1: Garantizar la culminacin de estudios de las y los estudiantes de IES categora E suspendidas definitivamente, que se encuentren cursando su ltimo ao de carrera de tercer nivel, egresados que se encuentren elaborando sus tesis, realizando estudios de especializacin o de maestra o se encuentren estudiando una carrera tcnica o tecnolgica, quienes podrn finalizar sus estudios en la misma institucin, a cargo de una administracin temporal nombrada por el CES 1.1. Contratacin de Administrador temporal y su equipo de apoyo 1.2. Contratacin de asesora y peritaje para el proceso de liquidacin 1.3. Funcionamiento de las IES suspendidas definitivamente (Gastos operativos: profesores/agua, luz, alquiler de instalaciones) Componente 2: Garantizar que los estudiantes de IES categora E suspendidas definitivamente, que se encuentren cursando niveles intermedios de carreras, es decir que han aprobado 50 o ms crditos y a los que les falta ms de un ao para culminar su carrera, puedan continuar con su educacin en IES pblicas o cofinanciadas Componente 3: Disear e implementar un programa de becas y ayudas financieras para estudiantes que deban continuar sus estudios en una modalidad diferente o fuera del mbito de la provincia 3.1 Otorgamiento de becas y ayudas econmicas Proyecto de inversin Codificado (15/05/12) Codificado (31/12/12) Devengado (31/12/12) % de ejecucin
2.180.000
2.180.000
2.180.000
1.180.000
86%
1.680.000 300.000
1.680.000 300.000
1.680.000 300.000
1.680.000 205.587
100% 69%
200.000
200.000
200.000
200.00
100%
13.158.584 13.158.584
11.619.557
7.731.510
67%
4.540.621
4.540.621
1.876.100
4.540.621
4.540.621
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Componentes Componente 4: Disear e implementar una campaa comunicacional de difusin y socializacin del Plan de Contingencia 4.1 Campaa multimedios TV, radio y prensa 4.2 Sitio web Componente 5: Disear un sistema informtico de inscripcin en el Plan de Contingencia y de planificacin y seguimiento acadmico, administrativo y financiero 5.1 Desarrollo del sistema de inscripcin 5.2 Desarrollo del sistema de administracin y seguimiento acadmico, financiero y administrativo Componente 6: Generar un sistema de seguimiento de la implementacin de las directrices planteadas por el CES, para la ejecucin del Plan de Contingencia
Proyecto Codificado Codificado Devengado % de de inversin (15/05/12) (31/12/12) (31/12/12) ejecucin
500.000
350.000
353.800
185.848
53%
500.000 -
350.000 -
400.000
250.000
246.200
187.580
76%
100.000 300.000
100.000 150.000
144.000
144.000
144.000
22.440
16%
Total
Fuente: CES.
20.923.205
20.623.205 13.499.560 11.883.478
88%
Anexo 3: Distribucin de los recursos asignados por el proyecto de inversin para la administracin temporal de las IES cerradas (2012)
Destino de recursos
Dcimo tercer y cuarto administrador temporal (AT) IESS (11,5%) Servicios Dcimo tercer y cuarto administrador temporal (AT) Equipo AT del 12/04 al 30/07/2012 Administrador temporal Equipo AT del 1/08 al 31/12/2012 Nmina de trabajadores del 12/04 al 30/06/2012 Total USD Fuente: CES.
Total USD
25.994 92.101 42.205 56.516 133.192 266.369 534.501 610.326 1.761.200
%
1,5 5,2 2,4 3,2 7,6 15,1 30,3 34,7 100
116
El proceso tcnico de la evaluacin de las universidades de categora E

Enrique Santos Jara104 Ramiro Yerovi105
Miembro Acadmico del Consejo de Educacin Superior. Ex Coordinador Tcnico General del CEAACES. Docente de la Universidad de Cuenca. 105 Analista Tcnico de la Direccin de Evaluacin y Acreditacin de Universidades y Escuelas Politcnicas del CEAACES
104
117
118
El presente artculo busca sistematizar, desde una perspectiva tcnica y poltica, el proceso de evaluacin de las universidades de categora E llevado a cabo por el CEAACES entre el ltimo trimestre de 2011 y abril de 2012. Pondr nfasis en los aspectos tericos y metodolgicos subyacentes, pensndolos de cara a la prxima evaluacin y acreditacin institucional de universidades y escuelas politcnicas que debe realizar dicho organismo. Para el efecto se usarn las bases de datos y la informacin procesada que fue generada durante el proceso de evaluacin. Se trata de organizar y presentar estos datos para mostrar cmo se realiz la tipologa y comparacin de las IES evaluadas y de analizar la pertinencia y confiabilidad de la metodologa usada. El nfasis se pondr en los aspectos metodolgicos de la evaluacin y en los fundamentos epistemolgicos de la misma, desde una perspectiva que de ninguna manera compromete institucionalmente al CEAACES y solo da cuenta del punto de vista de los autores. PALABRAS CLAVE: Metodologa, evaluacin, fundamentos epistemolgicos, confiabilidad, pertinencia, tipologa El modelo terico Una base conceptual para la evaluacin Evaluar es contrastar una realidad dada versus una realidad esperada o deseada (Quinn, 2002: 147). Por ello no creemos en la existencia de modelos universales y ahistricos de evaluacin con supuestos estndares internacionales nicos. Cada proceso debe adecuarse a las caractersticas del contexto, al nivel de maduracin de las fuerzas y agentes sociales e institucionales, y a las interacciones entre las instituciones de educacin superior y su entorno. Las fuerzas sociales e institucionales son actores que abonan a la conservacin, mejoramiento o cambio profundo de las universidades y escuelas politcnicas. En nuestro caso, nos ubicamos en un punto de partida que sostiene la necesidad de cambiar la matriz productiva del pas, orientndonos a la agregacin de valor a nuestros productos primarios, a la sustitucin selectiva de importaciones, al cambio de la matriz energtica (hidroelctrica y alternativas) con miras a la construccin de una sociedad que aproveche la biodiversidad de Ecuador a efectos de convertirnos en una nacin autosustentable y productora de conocimientos en tecnociencias de frontera. Este modelo de sociedad ciertamente condiciona el modelo de universidades y escuelas politcnicas que debemos construir o reconstruir: instituciones orientadas a la generacin de conocimientos y al aprender a aprender, en vez de entidades que reproduzcan la dependencia, limitndose a transferir informacin y destrezas operativas que provienen ge-
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neralmente del Norte Global, y no siempre estn en el grupo de tecnologas o metodologas ms avanzadas. Por supuesto que una de las tareas de las instituciones de educacin superior es transferir tecnologas y metodologas, pero esa no puede ser su funcin central o, peor an, nica. Este referente contextual llev a pensar la evaluacin de las universidades categora E conforme al informe del Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior (CONEA) sobre el Mandato Constituyente N 14 partiendo de las principales deficiencias identificadas en estas instituciones de educacin superior por dicho informe (CONEA, 2009b). Tres caractersticas principales quisiramos destacar del mismo. En primer lugar, la ausencia de comunidades acadmicas, esto es la ausencia de tejidos de investigadores, docentes y estudiantes a efectos del ejercicio y mejoramiento de la docencia y la investigacin. En segundo lugar, la precarizacin de las formas de contratacin de docentes e investigadores, sujetos bsicamente a relaciones de contrato civil, es decir de facturacin. En tercer lugar, la debilidad o ausencia de investigacin, sea de tipo institucional o de apoyo al aprendizaje. Los dos primeros aspectos estn imbricados entre s pues impiden la conformacin de una planta docente propiamente dicha (dedicada a la tutora y acompaamiento del proceso de aprendizaje) por su escasa presencia en las aulas o entornos virtuales de aprendizaje. A ello se agrega un deficiente proceso formativo de los acadmicos, con un reducido grupo de docentes e investigadores con ttulo de magster y una nfima planta de Doctores en Ciencias (PhD o su equivalente). La generacin de datos Al fundamentar un proceso de evaluacin es ineludible tomar partido en relacin con el carcter de los datos que le sirven de base. Indicamos antes que evaluar es contrastar una realidad esperada o deseada con los datos de lo que efectivamente ocurre. Sin embargo, no hay que caer en la ingenuidad de asumir dichos datos como una especie de excrecencia de lo real, que es el supuesto de las epistemologas de la objetividad. Dichas epistemologas, positivistas o pospositivistas, parten de la creencia de que el sujeto puede reproducir fielmente los rasgos del objeto (Garca, 2000:20-24). Al lograr esto, es decir al despojar su indagacin del mundo de los sesgos perceptuales o socioculturales del sujeto, se lograra un conocimiento objetivo. Es una terminologa del siglo XIX, que sigue induciendo a error pues el conocimiento es actividad y producto de un sujeto sociohistrico. Terminolgicamente, por tanto, el conocimiento es subjetivo toda vez que es un atributo de los sujetos y no de los objetos. En los inicios del siglo XXI cabe cuestionar esa diferenciacin analtica cartesiana del sujeto/ objeto, pues el sujeto es en s parte de la realidad y, por tanto, deviene en objeto o al menos
120
en una parte del objeto de conocimiento. Por otro lado, en la medida en que las entidades independientes del sujeto pueden ser aprehendidas mentalmente por l, hay un proceso de subjetivacin de lo objetivo. Juego de palabras que no intenta confundir al lector sino que emerge de la propia problemtica de la dualidad sujeto/objeto (Morin, 2008:62-71; Morin, 2009:227-235). Empero, para no caer en formas radicales de construccionismo que pongan en duda la existencia de procesos que operan con independencia del sujeto, asumimos el principio piagetiano de isomorfismo entre el conocimiento humano y el objeto de conocimiento (Garca, 2000:50). Para la epistemologa gentica del gran filsofo y psiclogo francs, el sujeto no refleja a objeto alguno, pues el nivel en que se conoce es el de procesos bio-psico-neurolgicos que se condicionan por un contexto social, cultural y de praxis de individuos y grupos (Maturana y Varela, 2003:161-163). Esta re-produccin de lo real (del propio sujeto incluido) a travs del conocimiento implica que este es isomrfico al objeto: no lo refleja, lo vuelve a crear en el nivel de las estructuras del conocimiento (de ah que lo re-produce). La tesis del isomorfismo evita tanto el sesgo objetivista como subjetivista del conocimiento. Podemos enriquecerla incorporando los asertos sociolgicos de la fenomenologa y el construccionismo que ven al conocimiento (en tanto actividad y producto) como perteneciente al mbito de la intersubjetividad (Berger y Luckman, 1966:23; Correa, 2009:140-146). Es decir, el conocimiento cientfico y el pensamiento filosfico no se ubican en la esfera de la mera subjetividad individual (nominalismo cognitivo) sino que son un constructo colectivo compartido por una comunidad de agentes que lo producen y que comparten preguntas e hiptesis de investigacin, concepto similar al de comunidad cientfica que comparte paradigmas (Kuhn, 2006:108). En ese isomorfismo, como se seal antes, no actan nicamente factores bio-psico-neurolgicos, sino que hay tambin un entramado cultural y biogrfico que lleva al investigador a considerar relevantes cierto tipo de datos y no otros, lo cual parte de su referente terico. La teora de base no slo alumbra el anlisis e interpretacin de datos como lo sostiene la metodologa positivista y pospositivista, sino que estructura las categoras de anlisis y la tipologa de generacin de datos. Esto es posible por el acto de distincin intrnseco al proceso perceptivo y cognitivo (Maturana y Varela, 2003:24) o proceso de recorte (Garca, 2000:44). La distincin define lo importante y lo no importante, pone lmites y fronteras a las entidades de inters para el investigador. Al hacerlo, invisibiliza o secundariza lo no relevante para la teora de partida. Por lo tanto, el proceso de evaluacin de las Universidades y escuelas politcnicas de categora E no fue un acto meramente tcnico y datolgico sino que supuso una teora desde cuyas distinciones y categoras se definieron las variables e indicadores significativos, y se fijaron sus pesos, conforme a lo que se sealar ms adelante.
121
Elementos, criterios y subcriterios para la evaluacin Para el CEAACES, la evaluacin de las universidades E comprenda dos grandes elementos: el entorno y los resultados del aprendizaje. Cualitativamente hablando, desde la perspectiva de su funcin e impacto social, los resultados del aprendizaje son el aspecto ms importante. El xito del proceso educativo reside en el logro de las expectativas del aprendizaje. Empero, esos resultados deben ser complementados con el anlisis del entorno en el cual se configuran. El CEAACES distingui, adicionalmente, dos criterios dentro de los resultados del aprendizaje (vase el Grfico 1): a) Las competencias generales, es decir el cmulo de saberes, destrezas y actitudes que viabilizan el aprender: desde competencias lgicas (comparar, secuenciar, etc.) hasta capacidad de anlisis y comprensin de un texto. Ciertamente que gran parte de estas competencias han sido formadas durante el aprendizaje preuniversitario, pero no es menos cierto que un modelo de aprendizaje que pone nfasis en el trabajo autnomo de lectura y anlisis de textos, as como al trabajo grupal para analizar y solucionar problemas, puede mejorar notablemente dichas competencias (CEAACES, 2012:28). Grfico N. 1 rbol de anlisis de resultados del aprendizaje.
Resultados Aprendizaje 1.000 Competencias Generales 0.300
Comprensin Lectura 0.500 Expresin Escrita 0.500
Conocimientos Especialidad 0.700

Fuente: CEAACES, 2012:29106.
106
Los valores que aparecen en cada subcriterio y variable corresponden a su peso en relacin al valor del criterio Resultados del aprendizaje (igual a 1). Ms adelante se expondr el origen y significacin de estos pesos. Para esta parte terica se ha tomado como texto de referencia el informe final de una Universidad especfica, que fue exactamente la misma para todos los informes finales, excepcin hecha de la Amawtay Wasi, que manej una metodologa diferente y cuya evaluacin intercultural final estaba pendiente al momento de cerrar este artculo.
122
b) Las competencias especficas: los saberes, destrezas y actitudes que permiten analizar, comprender y resolver situaciones particulares del campo profesional de cada carrera. Estas se forman en lo fundamental a travs del aprendizaje universitario (CEAACES, 2012:28). Dada esta situacin, el CEAACES asign un peso mayor a las competencias especficas sobre las generales (infra). Medir los resultados del aprendizaje a travs de las competencias no es, una vez ms, una decisin meramente tcnica, sino que implica una perspectiva terica. El uso de las competencias implica considerar no solo el saber, sino tambin el saber hacer (destrezas) y el desde dnde hacer (actitudes). De esta forma el nfasis del proceso educativo se encuentra en el aprendizaje y no se reduce a la mera adquisicin de conocimientos, es decir de informacin. En esta perspectiva terica (constructivista) el aprendizaje es el proceso mediante el cual el individuo, por su propia actividad, cambia su conducta, su manera de pensar, de hacer y de sentir (Calero, 2008:52). Grfico N. 2 rbol de anlisis de entorno del aprendizaje.
Entorno de Aprendizaje 1.000
Academia 0.450
Currculo e investigacin 0.150
Intitucional 0.200
Soporte Pedaggico 0.200
El entorno del aprendizaje comprende los principales factores que tienen una incidencia directa e inmediata en el proceso de aprender (Grfico 2). Para efectos de la evaluacin de las Universidades y Escuelas Politcnicas de categora E se distinguieron cuatro criterios centrales: a) Academia: Formada por subcriterios e indicadores que dan cuenta de la calidad formativa y carrera docente, elementos que permiten medir la calidad formal y potencial del talento
123
humano. Se utiliz el trmino y concepto de academia, que tiene connotaciones ms amplias a la vez que ms precisas que docencia universitaria. En efecto, lo que interesa es identificar los factores que permiten a los docentes conformar una comunidad de prctica (Wenger, 2001:20-27107), especficamente una comunidad acadmica con un tejido de interaccin que contribuya a la creacin de la identidad institucional y que estimule la comunicacin entre sus miembros en torno a tpicos de la construccin acadmica institucional. Los aspectos que posibilitan esta construccin tienen que ver con la formacin acadmica, el tiempo de dedicacin a la universidad, la estabilidad, remuneraciones y respeto de derechos docentes. La desagregacin de este criterio se presenta en el Grfico 3, mientras que para la revisin de los detalles conceptuales y operativos remitimos a cualquiera de los informes finales de evaluacin(CEAACES, 2012:9-14). Cabe anticipar que a este criterio se le asign el mayor peso entre los que conforman el entorno de aprendizaje, por tratarse de un elemento activo del mismo, aquel donde acta uno de los sujetos del proceso de aprendizaje. b) Currculo e investigacin: Comprende la retcula de elementos y relaciones que enmarcan el proceso formativo e investigativo, as como los resultados de este ltimo. La estructuracin curricular bsica (macro, meso y microcurrculo) expresa uno de los niveles bsicos de la organizacin acadmica y de los aprendizajes (Correa, 2009:57-64) a efectos de establecer el grado de maduracin y formalizacin acadmica de la enseanza-aprendizaje. Por otro lado, no hay verdadera universidad sin investigacin: uno de los rasgos de las universidades de categora E era justamente la total o casi total ausencia de investigacin institucional o investigacin sistemtica para el aprendizaje. Justamente por su dbil orientacin hacia la investigacin, el CEAACES opt por darle un menor peso a este subcriterio, a la vez que poner ms nfasis en los productos de la investigacin antes que en los procesos que la conforman. En el Grfico 4. se presenta el rbol de Currculo e Investigacin con sus respectivos subcriterios e indicadores (para detalles conceptuales y operativos vase CEAACES, 2012:14-18). c) Soporte pedaggico: Se trata de las condiciones y facilidades que existen en una universidad para un desempeo docente y un proceso de aprendizaje apropiados. Incluye factores fsicos como equipamiento, aulas y espacios para el docente, as como elementos socioeconmicos (bienestar estudiantil) que se detallan en el Grfico 5. Para el CEAACES este subcriterio fue el de mayor importancia luego del de Academia (vanse detalles del rbol en CEAACES, 2012:18-21).
107
En las comunidades de cualquier tipo el aprendizaje consiste en refinar su prctica y garantizar nuevas generaciones de miembros (Wenger, 2001:25).
124
Grfico N. 3 rbol de anlisis del criterio Academia.

Academia 0.450 Calidad Docente 0.600 Dedicacin 0.400 Carga horaria TC 0.211 Carga horaria TP 0.122 Disponibilidad 0.244 Docentes TC 0.423 Formacin 0.250 Docentes MS 0.600 Docentes PhD 0.400 Pertinencia 0.350 Cobertura Carreras 0.600 Especializacin 0.400 Carrera Docente 0.400 Contratacin 0.300 Escalafn 0.400 Seleccin 0.600 Derechos Docentes 0.400 Actualizacin 0.200 Cogobierno 0.300 Gnero DIreccin 0.150 Gnero Docencia 0.150 Promocin Docentes 0.200 Remuneracin 0.300 Remuneracin TC 0.700 Remuneracin TP 0.300
125
Grfico N. 4 rbol de anlisis del criterio Currculo e Investigacin.
Currculo e Investigacin 0.150
Currculo 0.600
Macrocurrculo 0.400
Existencia Macrocurrculo 0.600 Perfil de egreso 0.400
Mesocurrculo 0.300
Mesocurrculo 1 1.000 Slabos 1.000
Microcurrculo 0.300
Investigacin 0.600
Fondos Investigacin 0.200 Investigadores 0.200 Proyectos Investigacin 0.200 Publicacin artculos Art_Index 0.9 Art_noIndex 0.1 Publicacin libros 0.250 Libros_Rev 0.6
Libros_noRev 0.4
126
Grfico N. 5 rbol de anlisis del criterio Soporte Pedaggico.
Soporte Pedaggico 0.200
Bienestar 0.100
Accesibilidad 0.333 Espacios Bienestar 0.667
Equipamento 0.300
Bibliotecas 0.600
Acervo 0.400 Bibl. Virtuales 0.150 Espacio 0.300 Registro Bibli. 0.150
Laboratorios 0.400
Funcionalidad 0.400 Suficiencia 0.600
Facilidades Docencia 0.300
Aulas 0.500
Funcionalidad Aulas 0.500 Suficiencia Aulas 0.500
Espacios docentes 0.500 Patrimonio / carrera 0.300
Oficinas TC 0.750 Oficinas TP 0.250
127
d) Aspectos institucionales: Siendo la educacin superior un derecho y un bien pblico, es necesario medir el desempeo organizativo de las universidades en relacin con su misin y su entorno. El criterio Aspectos Institucionales aborda a la universidad como un sistema coherente para llevar a cabo un trabajo de expertos, en un entorno relativamente estable, con nfasis en la estandarizacin de competencias y servicios compartimentalizados, llevados a cabo por especialistas ms bien autnomos, con una administracin que sirve de soporte antes que para ejercer funciones de comando y control (CEAACES, 2012:22). Su desagregacin se presenta en el Grfico 6 y en los informes finales puede revisarse el detalle de su conceptualizacin y operacionalizacin (CEAACES, 2012:22-24). Grfico N. 6 rbol de anlisis del criterio Institucional.
Institucional 0.200
Gestin 0.600
Eficiencia Administrativa 0.300
Patrimonio / estudiante 0.500
Transparencia 0.200
Poltica Institucional 0.400
Accin Afirmativa 0.400
Seguimiento a Egresados 0.300
Vinculacin 0.300
128
La seleccin de estos criterios, subcriterios e indicadores debe ser vista como parte de un proceso integral e integrador que distingue elementos y relaciones constitutivas de las universidades de categora E en el marco de una teora que pone el acento en los siguientes aspectos: El entorno y los resultados de aprendizaje son aspectos dialcticos de una unidad que es el proceso de aprendizaje. Si bien el entorno es condicionante de los resultados, estos pueden tener una accin de retroalimentacin sobre aquel: buenos maestros que generan ambientes favorables al aprendizaje apuntalan excelentes resultados de aprendizaje, los cuales generan expectativas y condiciones para que la institucin ponga ms atencin al mejoramiento de otros componentes del entorno. El nfasis en los resultados del aprendizaje, siendo el fin directo esperado del proceso educativo, no puede llevar a omitir o invisibilizar los elementos del entorno. Es difcil discernir pero hay que hacerlo al menos cualitativamente el punto por debajo del cual, aunque los resultados del aprendizaje sean buenos, resulta inaceptable la calidad del entorno. En casos como ste, los resultados no estn condicionados tan directamente por los cuatro criterios del entorno, como por externalidades no siempre mensurables (formacin previa de los estudiantes, capital cultural de sus familias, por ejemplo). La academia es el elemento central del entorno: docentes bien remunerados, con excelente formacin de grado y posgrado, con una adecuada remuneracin y dedicados principalmente a dirigir y apoyar el aprendizaje de los estudiantes y a investigar, estn en condiciones de facilitar un aprendizaje ms efectivo y de apoyar la insercin de su institucin de educacin superior (IES) en redes acadmicas regionales, nacionales o internacionales. Estos docentes e investigadores construyen una red de prcticas relacionales (Bouwen, 2001:361364) que implican acciones colaborativas, aprendizaje compartido, creacin y re-creacin permanente de sentidos de la labor acadmica, comunicacin cotidiana y tejido de relaciones de poder, lealtad, complementariedad y conflictos. Otros elementos que conforman el entorno de aprendizaje tienen tambin una importancia que es necesario considerar. Su peso, as como el de los dems subcriterios e indicadores, se definir ms adelante, a travs del uso del anlisis multicriterio. Lo que se desea destacar ahora es que la asignacin de esas importancias y pesos a los mencionados criterios, subcriterios e indicadores depende de una construccin intersubjetiva, basada en la experiencia individual de los miembros del CEAACES, en las teoras del aprendizaje que manejan (tcitas o explcitas) y en el proceso de construccin del CEAACES como comunidad de prctica (Wenger, 2001:99-114).
129
Metodologas para el anlisis de los datos Era de esperarse que el proceso de evaluacin de las universidades y escuelas politcnicas de categora E fuese un proceso con alto alto impacto en la sociedad ecuatoriana, en general, y en las decenas de miles de estudiantes de las instituciones que deban depurarse, en particular. Ello oblig a ser especialmente cuidadosos en la seleccin y el uso de tcnicas de generacin y anlisis de datos, as como de modelos matemticos que permitan realizar una apropiada calificacin y clasificacin de las IES, tomando en cuenta criterios tcnicos y jurdicos sobre la calidad de su educacin. Necesidad de triangulacin del anlisis de datos En la implementacin de modelos matemticos es fundamental su validacin, as como alcanzar coherencia y pertinencia de los resultados arrojados (Benalczar s/f ). La evaluacin de las IES de categora E (IES E, a partir de ahora) fue un proceso novedoso diseado por el CEAACES, adaptado a las condiciones y momento de su realizacin. Previamente solo se contaba con la experiencia del CONEA en la elaboracin de su informe de cumplimiento del Mandato Constitucional N 14, que tuvo alcances ms amplios. A efectos de volver ms fiables y contrastables los mtodos utilizados, el CEAACES opt por recurrir a varios modelos de calificacin, clasificacin y anlisis de los datos producidos: el modelo multicriterio con funciones de utilidad, el modelo de lgica difusa, y el mtodo de anlisis de conglomerados. A partir del anlisis comparado de los resultados del uso de los mtodos se realiz una triangulacin en los mbitos del procesamiento y anlisis de los datos generados, lo que nos permiti validar la coherencia de los resultados. Anlisis multicriterio con funciones de utilidad Uno de los pilares de la evaluacin institucional de las IES, ya desde el Informe CONEA del Mandato 14, ha sido el uso del anlisis multicriterio, metodolgicamente justificado ya que aquella requiere tomar en cuenta de forma integral los principales aspectos que estructuran a las universidades y escuelas politcnicas, dndoles un peso y una importancia diferenciados. El anlisis multicriterio se basa en la teora de la decisin. Tomar decisiones ha sido desde antao una ardua labor que ha llevado a filsofos y cientficos a estructurar y desarrollar tcnicas, mtodos y formas lgicas de pensamiento que nos permitan escoger la opcin ptima frente a un problema. Tomar decisiones se basa en calificar, clasificar y comparar atributos,
130
variables o indicadores, para escoger la mejor opcin dado un conjunto de posibilidades (Figueira, 2005). El anlisis multicriterio ha sido desarrollado y fundamentado tcnicamente a partir de su uso en decisiones en economa, en dinmica social y poltica, en optimizacin de recursos y del uso de energas renovables, entre otros (Mateo, 2012; Figueira, 2005). Una de las principales razones para utilizar el anlisis multicriterio es que nos permite calificar opciones de una manera que minimice los sesgos de la subjetividad individual, construyendo marcos intersubjetivos consensuados (Wierzbicki, 2010). Para el caso de evaluacin de las IES E el CEAACES decidi utilizar el anlisis multicriterio definiendo funciones de utilidad para medir indicadores y variables derivados de los criterios y subcriterios descritos antes (vanse las Figuras 1 y 2) y, con los datos generados, evaluar de forma integral a cada una de las 25 IES en las que se aplic esta metodologa108. Una pregunta vlida para cualquier actor de la comunidad universitaria y de la poblacin en general puede ser: tiene algn sustento tcnico cientfico el uso de un modelo multicriterio de toma de decisiones en la evaluacin universitaria? La respuesta ms clara nos la pueden ofrecer Tsoutos et al. que nos indican que existen cuatro razones iniciales que justifican el uso de este mtodo: 1. Permite investigar e integrar intereses y objetivos de mltiples actores dado que la entrada de informacin cualitativa y cuantitativa de cada actor es tomada en cuenta en forma de criterios y factores de peso. 2. Trata con la complejidad de la configuracin de los mltiples actores proveyendo informacin resultante que es fcil de compartir con los actores del proceso. Esta facilidad radica en que los resultados son comparables entre s y consistentes con los datos de entrada que son los indicadores dimensionados a travs de las funciones de utilidad. A esta comparabilidad coadyuva el formato de salida de los resultados, medidos en una escala de 0 a 100, que hace que estos sean fciles de leer y comprender para las partes involucradas. 3. Es bastante bien conocido y aplicado como mtodo de alternativas de valoracin de los elementos y relaciones del problema especfico y de su contexto. 4. Es un mtodo que permite la generacin de datos fiables y vlidos as como la inclusin de diferentes percepciones e intereses de los actores, sin mayor consumo de energa y costo intensivos. En suma, se desarroll un modelo que identifica, descompone y jerarquiza los elementos y relaciones ms importantes a ser evaluadas, estableciendo parmetros y requisitos mnimos
108
Recurdese que de las 26 IES E una deba ser re-evaluada en el plazo de un ao utilizando un modelo que considere su especificidad. Se trata de la Universidad de Pueblos y Nacionalidades Indgenas Amawtay Wasi. Por ello su anlisis no se incluye en este trabajo.
131
de calidad que, en su conjunto e integralidad, permiten medir el concepto calidad de las IES E. El modelo se desarroll siguiendo los siguientes pasos relevantes, desde el punto de vista tcnico: Se define la estructura bsica del modelo multicriterio, decidiendo cules son los principales criterios y subcriterios que van a ser evaluados. Se decide qu indicadores se derivan de los subcriterios, a efectos de ser medidos. Se desarrolla el procedimiento de clculo de cada indicador (v.g.: porcentaje de docentes con ttulo de doctor en ciencias, que se calcula dividiendo el nmero de docentes con PhD para el nmero de docentes de la IES). A partir de los indicadores se traducen sus variables en tems de las guas de verificacin in situ, base sobre la cual se va a solicitar informacin a las IES (v.g.: nmero de horas a la semana que dicta clases un docente a tiempo completo). Se definen y calibran las funciones de utilidad, cuyo dominio se establece segn los intervalos obtenidos a travs del clculo de los indicadores. Las funciones de utilidad ms populares son las tipo sigmoidal, muy tiles y ampliamente usadas en anlisis sociales y clasificatorios dado que son de tipo asinttico. En el caso de variables tipo cualitativas se asigna un valor a cada cualidad (vse el Grfico 7). Este proceso permite agrupar los diversos indicadores para hacerlos comparables entre ellos. Grfico N. 7 Funciones de utilidad.
1 1
Valoracin
Valoracin
500
Remuneracin TC (S/mes)
2000
500
Actualizacin (% docentes)
15
Funcionalidad Label Funcionalidad satisfactoria Funcionalidad limitada Funcionalidad precaria Fuente: CEAACES, 2012. Valoracin
1.000 0.500 0.000
132
Se define qu indicadores tienen ms relevancia dentro de los subcriterios. Para el efecto el equipo tcnico y de consejeros, trabajando de modo consensuado, asigna pesos relativos a cada indicador y subcriterio, usndose un mtodo de optimizacin para determinar la mejor combinacin de pesos. Al final se asignan los pesos de los grandes elementos que componen la evaluacin (en nuestro caso se asign 50 % al entorno y 50 % a los resultados del aprendizaje). Son estos pesos los que aparecen en los Grficos 1 al 6. Una vez que se han generado los valores de las variables para cada una de las IES se procede al clculo de los indicadores y se alimenta el modelo con dichos datos. Uno de los pasos ms importantes es la estabilizacin del modelo, donde se analiza si las funciones de utilidad estn diseadas correctamente o requieren de modificaciones. Dado que todas las funciones de utilidad estn estandarizadas entre 0 y 1 se pueden sumar entre cada subcriterio para dar un puntaje de cada criterio a fin de obtener la calificacin global. Al final se procede a observar la calificacin y clasificacin de todas las IES (vase el Grfico 8) con base en sus valores en un sistema de coordenas donde x=Resultados del aprendizaje y y=Entorno del aprendizaje. Un anlisis del tipo dispersin entre variables permiti clasificar a las IES en 3 categoras (aceptables, parcialmente aceptables, no aceptables, vase el punto 3 del presente artculo). Grfico N. 8 Clasificacin de IES usando grfico de dispersin.
1.000
Aceptable P.Aceptables
Entorno (Valoracin)
No Aceptables
0.000 0.000
Resultados de Aprendizaje (Valoracin) Universidades E Global
1.000
Fuente: CEAACES, 2012. Elaboracin: Los autores.
133
Modelo de lgica difusa Uno de los conceptos que ha cambiado los horizontes epistemolgicos y los modos de hacer ciencia en matemticas, fsica, biologa, economa y en la ciencia en general, en el ltimo siglo, es el de incertidumbre (Klir et al. 1995:269-276). Desde el planteamiento de la mecnica cuntica en que Heisenberg plantea el principio de incertidumbre como uno de los pilares fundamentales de la dinmica de la naturaleza a nivel microscpico, hasta el desarrollo de la misma lgica difusa, se han planteado varios modelos que ofrecen alternativas para describir fenmenos no lineales que son los ms comunes en la naturaleza y la sociedad109. Para entender la no linealidad de los problemas podemos citar un ejemplo que nos ofrece Strogatz: si omos una de nuestras canciones favoritas en un odo y ponemos otra cancin favorita en el otro; no vamos a sentir el doble de placer (Strogatz, 1994). En general los fenmenos sociales, educativos en nuestro caso, pertenecen al mundo de los sistemas complejos que se deben abordar con nuevas tcnicas como las que nos ofrece la lgica difusa para calificar y clasificar. En la lgica clsica o formal partimos de los principios de la identidad, la no-contradiccin y el tercero excludo, que nos conducen a la distincin de estados binarios como verdadero o falso, pertenece o no pertenece, blanco o negro. Frente a esta visin, Lotfi A. Zadeh, un profesor de la Universidad de California en Berkley, fundament la lgica difusa (fuzzy logic) como un mtodo de procesamiento de datos a travs de funciones de pertenencia no binarias como en la lgica formal, sino que tienen distintos grados de pertenencia a las categoras de anlisis, de modo que se pueden incluso superponer: esto quiere decir que un elemento puede pertenecer a un grupo en un cierto grado (porcentaje) y a la vez a otro con otro porcentaje (Furuhashi, 1994; Alavala, 2000; Klir et al. 1995; Leondes, 1998; Radim Belohlavek, 2011). Para entender claramente este concepto recurramos a un sencillo ejemplo. Si un estudiante rinde un examen en el que se aprueba la materia cuando se alcanza un puntaje de 50 o ms y se reprueba en caso contrario (esto es, usando la lgica formal), podemos plantear como alternativa un primer modelo de lgica difusa con las categoras lingsticas110 No Satisfactorio y Satisfactorio, a las que agregamos la variable Medianamente satisfactorio. Revisemos dos casos: uno de un estudiante que obtiene 45 sobre 100 (reprueba) y otro que tiene 65 sobre 100 (aprueba). Revisemos ahora su graficacin
Fue Edward Lorenz quien observ por primera vez la existencia de ecuaciones no lineales que expresaban relaciones no rigurosamente proporcionales (Gleick, 2012: 41) 110 When [] the fuzzy numbers represent linguistic concepts, such as very small, small, medium, and so on, as interpreted in a particular context, the resulting constructs are usually called linguistic variables (Klir et al. 1995:102). Cuando [] los nmeros difusos representan conceptos lingsticos tales como muy pequeo, pequeo, mediano, y as sucesivamente, interpretados en un contexto en particular, los constructos resultantes son denominados usualmente variables lingsticas (traduccin propia).
109
134
en el Grfico 9a. En el primer caso, el estudiante tiene un grado de pertenencia de 25 % en la categora No satisfactorio y de 70 % en Medianamente satisfactorio. En el segundo caso el estudiante tiene un grado de pertenencia de 25 % a Medianamente satisfactorio y de 70 % a Satisfactorio. El proceso del ejemplo anterior se llama fuzzification en ingls, que podemos traducir como hacer difuso el proceso, pudiendo utilizar el anglicismo fusificacin. Grfico N. 9a Fusificacin de dos categoras de evaluacin estudiantil (paso 1).
No Satisfactorio 1,0
Medianamente Satisfactorio
Satisfactorio
0,7
0,5 45,0 0,25 65,0
65,0
Elaboracin: Los autores.
30,0
50,0
70,0
100,0
135
Grfico N. 9b Fusificacin de dos categoras de evaluacin estudiantil (paso 2).

Medianamente Satisfactorio No Satisfactorio 1,0 Regularmente Satisfactorio Relaltivamente Satisfactorio Satisfactorio
0,7
0,5 45,0 0,25 65,0
0,0
30,0
50,0
70,0
100,0
Para el efecto, realizaremos un proceso inverso al de los dos pasos anteriores. Determinar una calificacin o evaluar numricamente a los estudiantes a partir de los dos momentos previos se llama defuzzification en ingls, que podemos traducir como hacer ntido lo que antes estaba borroso (difuso), o sea dar una sola valoracin que se construye a partir de la reduccin de las cinco categoras del Grfico 9b a 3 nuevas categoras. Podramos llamar defusificacin a este proceso. En este caso, la defusificacin aparece en el Grfico 9c: las
136
dos categoras generadas en el paso anterior se unen a la previa de Medianamente satisfactorio, y creamos una nueva tercera categora, ms flexible que esta ltima: Aceptable. Ahora el puntaje del primer estudiante que en la regla cuantitativa de la lgica formal inicial apareca como reprobado, se ubica en el rea de Aceptable; es decir, no reprueba. El del segundo estudiante queda claramente dentro del rea de Satisfactorio. Como se desprende de este ejemplo, los sistemas de lgica difusa pertenecen al grupo de herramientas que se pueden usar en modelos de aprendizaje diseados para tener cierta tolerancia ante los problemas de la vida real donde las decisiones no son tan rgidas como de blanco o negro; por eso su uso se ha generalizado en sistemas de control en robots, bancos y dems. Grfico N. 9c Defusificacin en tres categoras.
No Satisfactorio 1,0 Aceptable Satisfactorio
0,5 65,0 45,0
0,0
30,0
50,0
70,0
100,0
Los procesos y relaciones del sistema de educacin superior, IES incluidas, constituyen fenmenos sociales no lineales, dado que contemplan una mezcla de diferentes atributos cualitativos y cuantitativos que deben ser evaluados de una forma comparable para poder emitir una calificacin y al final una clasificacin de las IES.
137
Para poder realizar este procedimiento se desarrollaron una serie de reglas de lenguaje (vase la Tabla 1) que permiten combinar dos criterios ya difusos. En otras palabras, cada criterio inicial se ubica en grupos de pertenencia para luego determinar a qu nuevos grupos (variables lingsticas) pertenece el resultado de combinar los criterios anteriores en un nuevo resultado. Tomemos como ejemplo una IES cuyos estudiantes obtuvieron un resultado en lectura No satisfactorio mientras en escritura fue Medianamente satisfactorio. A travs de las reglas de lenguaje se determina a qu grupos pertenece el resultado de combinar las variables anteriores en el criterio Competencias generales, siendo el resultado Medianamente Satisfactorio. Esto se aplic para el criterio competencias especficas, los subcriterios expresin y lectura y el elemento entorno de aprendizaje, usando los puntajes normalizados para los primeros y el puntaje final del anlisis multicriterio para el ltimo. Al final, luego de todo el proceso se obtiene un nico resultado (vase el Grfico 10) que va a permitir calificar y clasificar a las IES mediante el modelo de lgica difusa (Grfico 11). La cualificacin de los puntajes alcanzados se muestra ms adelante, en el punto 3. Tabla N. 1 Reglas de lenguaje utilizadas en el proceso de las IES E
B1 CONOC_GENERALES B1.G1 APRENDIZAJE1 B1.G1.R1 B1.G1.R2 B1.G1.R3 B1.G1.R4 B1.G1.R5 B1.G1.R6 1 EXPRESION EXPRESIONNo_Satisf EXPRESIONNo_Satisf EXPRESIONNo_Satisf EXPRESIONNo_Satisf EXPRESIONNo_Satisf EXPRESIONNo_Satisf 2 LECTURA LECTURANo_Satisf LECTURANo_Satisf LECTURANo_Satisf LECTURANo_Satisf LECTURANo_Satisf LECTURANo_Satisf Min / Max 1 CMP_GRLES CMP_GRLESNo_Satisf CMP_GRLESNo_Satisf CMP_GRLESMed_Satisf CMP_GRLESMed_Satisf CMP_GRLESSatisf CMP_GRLESNo_Satisf DoS [%] 50 50 100 100 100 50
Mtodo de anlisis de conglomerados Agrupar es una de las operaciones mentales bsicas de los seres humanos, que se desarrollan desde tempranas etapas de la infancia. Distinguir grupos de personas, de animales y de objetos es algo cotidiano y comn. En el siglo XVIII se empez a realizar esta labor a nivel cientfico; as, en 1737 Carl von Linn realiz una agrupacin de animales con caractersticas iguales (Everitt, 2011). Uno de los principales referentes para distinguir grupos es que los elementos que pertenecen a un mismo grupo comparten caractersticas similares y, a la vez, diferenciadas de otros grupos. Este mtodo tiene por objeto [] idear, dada una muestra de N objetos o individuos, medidos cada uno de ellos respecto a p variables, un esquema clasificatorio para agrupar los objetos en n clases (Sierra Bravo, 1997:443). En virtud de este enfoque el anlisis de conglomerados ha sido utilizado para el estudio de galaxias en astronoma y astrofsica; en psiquiatra ha permitido el estudio y tipologizacin de pacientes que comparten caractersticas similares; en el estudio del clima se ha utilizado como un
138
Grfico N. 10 Resultado final de una IES luego de sucesivos procesos de fuzzification/deffuzification por medio de reglas de lenguaje
Inputs: CONOC ESP Inputs: ENTORNO_APREND EXPRESION CONOC ESP ENTORNO_APREND LECTURA EXPRESION LECTURA 432.9644 35.0000 3748068 432.9644 35.0000 381.4975 3748068 381.4975 Outputs: CMP_GRLES 3788.3700 Outputs: EVAL_GLOBAL 40.9440 RES_APRENDIZAJE 3788.3700 376.2600 CMP_GRLES EVAL_GLOBAL 40.9440 RES_APRENDIZAJE 376.2600
EVAL_GLOBAL
Term EVAL_GLOBAL Deficiente 25 Term No_Aceptable 67 Deficiente 25 0 Aceptable No_Aceptable 67 0 Destacado Aceptable 0 Destacado 0 x xy y
Deficiente Aceptable Destacado 1.0 1.0 Deficiente Aceptable Destacado08 08 1.0 1.0 0.6 0.6 08 08 0.4 0.4 0.6 0.6 0.2 0.2 0.4 0.4 0.0 0.0 0.2 0 0.2 100 0.0 0.0 40.9440 Units 0 100 40.9440 Units
Grfico N. 11 Modelo de lgica difusa utilizado en las IES E

EXPRESION LECTURA
L1 CONOC_GENERA... B1 EXPRESION CMP_GRLES LECTURA Min 25 Max
CMP_GRLES
CoM
CONOC_ESP
L2 APRENDIZAJE B2 CMP_GRLES RES_APRENDI LECTURA Min 25 Max
RES_APRE
CoM
L3 EVALUACION B3 RES_APRENDI ENTORNO_AP EVAL_GLOBAL Min 20 Max
EVAL_GLO
CoM
ENTORNO...
139
mtodo estadstico que permite establecer patrones y tendencias en las estaciones, entre otras aplicaciones. Al igual que los mtodos anteriores, este es pertinente para el estudio del sistema de educacin superior dado que estamos buscando diferenciar y agrupar a las IES E a partir de los puntajes obtenidos a travs del anlisis multicriterio. Los elementos utilizados para realizar las clasificaciones fueron los puntajes globales del entorno y los resultados del aprendizaje (CEAACES, 2012:44). Se realiz un agrupamiento donde se compar la distancia entre los criterios, por parejas, y se distinguen los diferentes grupos a travs de un diagrama de rbol donde se identifica a los grupos a travs del dendograma, una de las principales herramientas para el anlisis de conglomerados (Grfico 12). El proceso utilizado para comparar las IES se basa en el anlisis del vecino ms prximo con distancia eucldea, donde en el plano se van tomando parejas de IES de forma aleatoria y se compara qu tan cercanos estn los datos con la norma eucldea recorriendo por todas las parejas posibles hasta poder clasificar a todas las IES en conglomerados o grupos. Al final, el nmero de conglomerados se puede escoger del dendograma en funcin de los objetivos del anlisis. Grfico N. 12 Dendograma de los resultados del aprendizaje (2012)
Dendrograma que utiliza una vinculacin nica Combinacin de conglomerados de distancia re-escalados
5 10 15 20
25
UTJP UOM ESPOJ ESPEA UNIDEC UISRAEL UNAP ESPEC UNITA EQ UPAC UNAQ UCL UNIN UOTAVALO UTSAM UNIBE UMET UPACIFICO UTI UCT UTEG UPSE UPSG
Fuente: CEAACES, 2012.
140
Al final se desarroll el mtodo de clasificacin que se ilustra en la siguiente Figura: Grfico N. 13 Esquema de clasificacin de IES.
CLASIFICACIN CONJUNTA CONGLOMERADOS
GRUPO 1
GRUPO 2
GRUPO 3
Categora 1 en las dos agrupaciones (entorno de aprendizaje y resultados de aprendizaje
Categora 1 en algunas de las dos clasificaciones siempre y cuando superen los umbrales
Aquellas IES que superan ambos umbrales aunque no se encuentren en los primeros grupos de alguno de los dos criterios
IES restantes
Fuente: CEAACES, 2012.
Siguiendo los criterios del esquema anterior se obtuvieron 3 grupos, cuyos resultados son comparables con los de los otros dos mtodos descritos antes. Los resultados se muestran en la siguiente Tabla.
141
Tabla N. 2 Clasificacin de las IES segn el mtodo de conglomerados y los elementos de la evaluacin (2012)
ENTORNO DE APRENDIZAJE (CATEGORA) RESULTADOS DE PRUEBAS DE APRENDIZAJE (CATEGORA)
CDIGO IESS
SIGLAS
CLASIFICACIN CONJUNTA
1074 1053 1050 1044 1023 1060 1056 1045 1073 1059 1052 1051 1069 1071 1063 1039 1043 1055 1076 1048 1054 1078 1035 1064 1065 Categora 1 Categora 2 Categora 3
UPEC UCT UTEG UPACIFICO UPSE UPSG UMET UTI UNIBE UOTAVALO UTSAM UISRAEL UPAC UOM UTJP ESPOJ UNITA UNAP UNIDEC UNAQ UCL UIIN ESPEA ESPEC EQ
142
Resultados integrados Con los valores y categoras generados a travs de la aplicacin de los tres mtodos de anlisis descritos en las pginas precedentes, y a partir de la observacin de los patrones de distribucin de los puntajes y categoras, el pleno del CEAACES estableci las siguientes reglas para la categorizacin final e integrada de los datos (CEAACES, 2012:56-57): a) Categorizacin aceptable, que define a las IES que superan satisfactoriamente la evaluacin, sin modificacin alguna de su estructura institucional y oferta acadmica. Para ubicarse en esta categora una IES deba cumplir estas tres condiciones: El resultado del anlisis de utilidades fue superior al 60%; El resultado del uso de la lgica difusa fue tambin superior a 60%; y, El resultado de anlisis de conglomerados reporta que la IES pertenece al primer grupo de desempeo.
b) Categorizacin Parcialmente aceptable, que define a las IES que permanecen en el sistema, mas se suspenden carreras, programas acadmicos, extensiones o centros de apoyo. Para ubicarse en esta categora una IES deba cumplir con al menos dos de las siguientes condiciones: El resultado del anlisis de utilidades fue superior a 45% e igual o inferior a 60%; El resultado de lgica difusa fue superior a 50% e igual o inferior a 60%; y, En el anlisis de conglomerados la IES pertenece al segundo grupo de desempe o.
c) Categorizacin como No aceptable, que se refiere a las IES que no cumplieron con los parmetros de calidad definidos por el CEAACES, por lo que se procedi a su suspensin de modo inmediato en conformidad con la Disposicin Transitoria Tercera de la Ley Orgnica de Educacin Superior (LOES). Una IES registraba esta evaluacin al encontrarse al menos en dos de las siguientes condiciones: El resultado del anlisis de utilidades fue igual o inferior a 45%; El resultado de lgica difusa fue igual o inferior a 50%; y, El anlisis de conglomerados ubic a la IES en el tercer grupo de desempeo.
En la Tabla N. 3 se presentan los resultados de los tres mtodos aplicados a cada una de las IES. Como se observa, la consistencia de los resultados generados fue contundente, lo que permite hablar de validacin de los datos a travs de la triangulacin entre modelos.
143
Tabla N. 3 Clasificacin de las IES E segn los tres mtodos (2012)
UPEC UCT UTEG UPACIFICO UPSG UPSE UMET UNIBE UOTAVALO UTI UISRAEL UOM UPAC UTSAM ENAP UNITA UTJP ESPOJ UNIDEC ESPEA UNAC UCL EQ UNIIN ESPEC
65,84 67,05 62,50 57,55 59,78 59,11 56,37 56,56 52,82 55,62 50,25 42,20 37,96 44,08 34,78 35,15 38,57 42,04 36,16 40,94 20,13 25,34 30,05 16,67 33,33
70,30 65,60 60,60 57,30 53,60 52,50 50,40 49,10 48,30 47,90 47,70 44,80 41,90 41,20 41,10 40,50 38,20 38,00 37,80 36,90 36,80 34,30 31,70 31,50 31,20
Fuente: CEAACES, 2012:56-63.
Conclusiones El proceso de cierre de 14 universidades y escuelas politcnicas realizado por el CEAACES en cumplimiento de la disposicin transitoria tercera de la LOES, as como la categorizacin
144
de 8 de ellas como aprobadas con observaciones, es el primer gran proceso de depuracin de instituciones de educacin superior en nuestro pas y la regin. A ms de ser una medida que permite elevar la calidad del sistema de educacin superior en su conjunto, constituye un referente de rigor tcnico y de voluntad poltica que las IES deben asumir con seriedad para su mejoramiento continuo y para los procesos de acreditacin que se realizarn en el corto y mediano plazo. El cumplimiento de la disposicin transitoria de la LOES es un avance hacia la depuracin completa del sistema de educacin superior. Al contrario de lo afirmado por algunos acadmicos ecuatorianos en los medios de difusin, se trata del inicio de esa depuracin y de ningn modo del fin de ese proceso. La depuracin en el corto y mediano plazo tiene varias formas: a) el cierre de estas 14 universidades y escuelas politcnicas, b) el cierre de carreras y programas acadmicos de 8 IES que superaron la evaluacin con observaciones, c) la depuracin de extensiones universitarias que se habr completado al momento de la publicacin de este artculo, d) la nueva evaluacin institucional a realizarse hasta el tercer trimestre de este ao, e) la acreditacin de carreras que con seguridad finalizar a comienzos del prximo ao (no podemos aventurar elucubraciones sobre las implicaciones cuantitativas de este proceso, pero cualquier conocedor de la educacin superior ecuatoriana puede anticipar que no seran pocas las carreras que debern empezar su proceso de cierre), f ) el cierre de extensiones, carreras y programas por decisin de las propias autoridades universitarias sobre la base de la autoevaluacin de su desempeo acadmico, algo que se ha venido ya dando desde el ao 2012. La depuracin de las IES E constituye un golpe de timn para abandonar la lgica mercantilista y titulocrtica: el que todas las universidades y escuelas politcnicas suspendidas sean instituciones particulares autofinanciadas implica una reversin progresista de la tendencia mercantilista y titulocrtica iniciada por el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP) en los aos 90 del siglo pasado y que no pudo ser controlada por el Consejo Nacional de Educacin Superior (CONESUP) en los inicios de este siglo. Al mismo tiempo, los programas de posgrado de las universidades pblicas (programas autofinanciados) deben sacar lecciones de este proceso, pues, en buena parte, de modo general se han sumado a dichas tendencias. De este modo se apalanca el camino de las IES hacia la excelencia: la seriedad tcnica con que se llev a cabo este proceso y las consecuencias acadmicas y jurdicas de las decisiones tomadas legitiman las acciones del CEAACES desde el aqu y ahora hacia el futuro. La depuracin de universidades E genera condiciones para cambios ms profundos en el proceso de revolucin de la educacin superior durante los prximos 4 aos, que apunta a construir un nuevo modelo de universidad, volcado a la generacin de conocimientos. Esta necesaria metamorfosis guarda sindresis con la aceleracin del cambio en la matriz productiva y la matriz energtica que demandan investigaciones institucionalizadas a travs
145
de acuerdos entre instituciones de educacin superior e institutos pblicos de investigacin, con dos grandes ejes dinamizadores como la ciudad del conocimiento Yachay y la Universidad Regional Amaznica Ikiam. La depuracin de las universidades de categora E ha establecido, adems, condiciones simblicas y polticas para que se cumpla y legitime el rol asignado por la LOES a las entidades reguladoras de la educacin superior. En efecto, en el imaginario ciudadano se consolida el tema calidad como un atributo consustancial a la educacin superior y, desde ya, hay evidentes muestras de apoyo ciudadano a la reforma de la educacin superior y al proceso de evaluacin y acreditacin CEAACES 2013. No podemos terminar un artculo como este sin hacer referencia a los avances y fortalezas de la evaluacin de las IES E en relacin con la potencia de la metodologa general y las metodologas especficas usadas. Este valor reside en tres aspectos centrales: a) el cambio radical de los modelos de evaluacin a travs de la introduccin de los resultados del aprendizaje, b) la triangulacin de mtodos que ha permitido alcanzar consistencia en los resultados obtenidos bajo las tres metodologas de anlisis, y c) el uso de metodologas novedosas para el anlisis de datos de un proceso de evaluacin educativa (como la lgica difusa), la consolidacin del anlisis multicriterio como punto de partida para el ordenamiento de la informacin y del anlisis de las funciones de utilidad como metodologa especfica de anlisis. Con estos elementos, ciertamente se han enriquecido las perspectivas y metodologas a ser usadas en la prxima evaluacin y acreditacin de instituciones y carreras de educacin superior que est por iniciarse en los prximos meses.
146
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148
ndice de Tablas y Grficos TABLAS

Indicadores sobre la situacin de los docentes en las universidades evaluadas (2012) Indicadores de currculo e investigacin (2012) Resultados de aprendizaje por categora de institucin de educacin superior (2012) Resultados de aprendizaje por reas de especialidad (2012) Nmero de carreras por institucin de educacin superior (2010) Resultados de aprendizaje para las pruebas por tipo de carreras (administracin y afines vs otras) (2012) Costo anual estimado por rea del conocimiento (2010) Estado de la docencia en las instituciones de educacin superior de categora E (2012) Resultados promedio de pruebas de competencias generales y especficas por IES (2012) Nmero de estudiantes con rcord acadmico, por universidad y por tipo de rcord (2012) Matrcula de los estudiantes beneficiados por el Plan de Contingencia, por IES y categora (2012) Tasa de continuidad de los estudiantes acogidos por el Plan de Contingencia, por mecanismo (2012) Tasa de continuidad de los estudiantes en la etapa final de la carrera, por institucin (2012) Motivos de no continuidad de los estudios (2012) Presupuesto del Plan de Contingencia, por componentes (2012) Ejecucin presupuestaria del Plan de Contingencia al 31 de diciembre de 2012 Distribucin de los recursos asignados por el proyecto de inversin para la administracin temporal de las IES cerradas (2012) Reglas de lenguaje utilizadas en el proceso de las IES E
Pg.
67 84 86 87 89 90 91 96 97 105 107 108 109 110 114 115 116 138
149
ndice de tablas y grficos
Clasificacin de las IES segn el mtodo de conglomerados y los elementos de la evalua- 142 cin (2012) Clasificacin de las IES E segn los tres mtodos (2012) 144
GRFICOS
Incremento de la matrcula de estudiantes en universidades privadas (1998-2008) Modelo de evaluacin Costo anual estimado por matrcula vs ingresos reportados. Histograma del costo anual estimado (en USD) (2010) Generacin de rcords acadmicos, por tipo de mecanismo (2012) Distribucin de matrcula por institucin y tipo de financiamiento (2012) rbol de anlisis de resultados del aprendizaje rbol de anlisis de entorno del aprendizaje rbol de anlisis del criterio Academia rbol de anlisis del criterio Currculo e Investigacin rbol de anlisis del criterio Soporte Pedaggico rbol de anlisis del criterio Institucional Funciones de utilidad Clasificacin de IES usando grfico de dispersin Fusificacin de dos categoras de evaluacin estudiantil (paso 1) Fusificacin de dos categoras de evaluacin estudiantil (paso 2) Defusificacin en tres categoras 66 81 92 106 108 122 123 125 126 127 128 132 133 135 136 137
Resultado final de una IES luego de sucesivos procesos de fuzzification/deffuzification por 139 medio de reglas de lenguaje Modelo de lgica difusa utilizado en las IES E Dendograma de los resultados de aprendizaje (2012) Esquema de clasificacin de IES 139 140 141
150
151
ndice de tablas y grficos
152

CEAACES - El Cierre de 14 Universidades Del Ecuador

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Este libro aborda el proceso de cierre de aquellas universidades ubicadas en la categora E que no cumplieron con los parmetros de calidad

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Brunner 2007, p. 5. Ibd., p. 61.

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Mandato Constituyente N 14 (2008).

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CEAACES (2012a). Ibd.

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LOES (2010), p. 37 LOES (2010), p. 36.

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Sobre segmentacin de la calidad, vase Peters (2012).

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Economista. Profesor-investigador sobre polticas pblicas.

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Vase Universidad de Cuenca, 1975

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1. Mercado y Estado. La universidad es ante todo una entidad humana. Y la educacin

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