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XI DILOGO DEMOCRTICO

RECURSOS NATURALES, DESARROLLO Y DEMOCRACIA


Joseph Stiglitz Roberto Abusada Javier Iguiz

XI DILOGO DEMOCrTICO

RECUrSOS NATUrALES,

DESArrOLLO Y DEMOCrACIA

Joseph Stiglitz Roberto Abusada Javier Iguiz

Primera edicin Lima, Per. Enero del 2008 Tiraje: 5.000 ejemplares Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2008-02702 Cuidado de edicin: Carolina Teillier Coordinacin: Carola Tello Colaboraron: Epifanio Baca, David Montoya y Nilton Quinez Diseo: Sonimgenes del Per S.C.R.L. Imprenta: IMSERGRAF E.I.R.L.

NDICE

Presentacin............................................................................................... 7 Recursos naturales, desarrollo y democracia Joseph Stiglitz. ............................................................................................. 11 Organizar la sociedad para tener ms ciudadanos Intervencin de Roberto Abusada Salah........................................................... 29 Urge negociar ms decorosamente Intervencin de Javier M. Iguiz Echeverra. .................................................... 33 Garantizar la distribucin equitativa de los beneficios Segunda intervencin de Joseph Stiglitz. .......................................................... 39 Nota sobre los autores............................................................................. 43

PRESENTACIN
El Grupo Propuesta Ciudadana, con ocasin de sus quince aos de vida institucional y gracias al apoyo de Oxfam Internacional, Servicio de las Iglesias Evanglicas (EED), Revenue Watch Institute, la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP); organiz el 18 de diciembre del 2007 el XI Dilogo Democrtico: Recursos naturales, desarrollo y democracia, con la presentacin magistral de Joseph Stiglitz. Joseph Stiglitz, economista y escritor, obtuvo en el ao 2001 el Premio Nobel de Economa, con otros dos destacados cientficos, por sus investigaciones sobre el anlisis de los mercados con informacin asimtrica. Obtuvo su doctorado en el MIT (Instituto Tecnolgico de Massachussets), donde ms tarde ejerci la docencia. Ha sido profesor en prestigiosas universidades y ensea en la Escuela de Graduados en Negocios de la Universidad de Columbia. Adems de sus mltiples e influyentes contribuciones a la microeconoma, ha participado en diversos puestos pblicos; por ejemplo, fue presidente del Consejo de Asesores Econmicos entre 1995 y 1997, durante la gestin del presidente Bill Clinton. Asimismo, sirvi en el Banco Mundial como vicepresidente y jefe (1997-2000). De su abundante bibliografa cabe citar, por su relacin con el tema del XI Dilogo, El malestar en la globalizacin (2000) y Cmo hacer que la globalizacin funcione (2006). Ms recientemente ha publicado el anlisis Escapando de la maldicin de los recursos naturales, en el cual sostiene que el problema reflejado en el ttulo del libro no es irreversible. Este XI Dilogo Democrtico cobra mayor importancia dadas las evidentes condiciones jurdicas y econmicas favorables del Per respecto de la industria extractiva y la calidad de los recursos naturales no renovables. Esto, sumado a la creciente alza de los precios internacionales, ha elevado los ndices de recaudacin tributaria y, por ende, los montos presupuestales del Estado peruano en sus tres niveles de gobierno. Como consecuencia, se han consolidado sentidos comunes que construyen una visin del desarrollo centrada en este tipo de inversin y de mercados. Sin embargo, existen tambin propuestas que entienden que la convivencia de la industria extractiva con otras actividades econmicas es posible slo a condicin de una firme presencia reguladora del Estado. Un Estado que, de manera decidida, no slo cuide el medio ambiente y los recursos no renovables, sino que conduzca de manera estratgica y concertada los beneficios econmicos para alcanzar un desarrollo sustentable que incluya a la mayora
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de sus habitantes en el disfrute de los beneficios. Una condicin para ello es que pases como el nuestro modernicen sus aparatos pblicos y aprovechen de mejor manera la explotacin de sus recursos naturales, formulando y sustentando polticas pblicas que conduzcan de un modo ms favorable las relaciones pblico-privadas. Es necesario, igualmente, que se impulse el consenso nacional requerido para determinar las condiciones, espacios y rubros referidos a la explotacin de los recursos naturales. Joseph Stiglitz se hizo acreedor al Premio Nbel gracias a sus anlisis sobre la informacin asimtrica en los mercados econmicos y financieros. Sus estudios se enfocaron en demostrar que entender las asimetras de informacin es crucial para la comprensin de numerosos fenmenos del mercado. Como seala el propio Stiglitz: Cuando las dos partes de una transaccin (ofertantes y demandantes o vendedores y compradores) poseen diferente informacin [] decimos que hay una asimetra de informacin [] Cuando hay asimetras de informacin y problemas para hacer respetar contratos, puede no haber mercados. Un aspecto complementario es la capacidad de negociacin de los pases y de los Estados en vas de desarrollo (o de desarrollo intermedio), con las grandes empresas dedicadas, por ejemplo, a la industria extractiva petrolera y minera. Los aparatos pblicos y sus dirigentes polticos se encuentran en posicin asimtrica o de desventaja frente a estas grandes empresas, que cuentan con ms informacin, capacidad de negociacin y experiencia de negociacin dadas las complejidades existentes en estos procesos, por lo cual alcanzan posiciones y acuerdos contractuales muy favorables a sus objetivos econmicos. Este XI Dilogo Democrtico se propuso promover un espacio de reflexin y anlisis sobre el aporte, la perspectiva y los desafos de la actividad extractiva en el desarrollo nacional y en la democracia, en particular en el caso del Per. Ante la particular situacin que atraviesa el pas en materia de inversiones y beneficios producidos por las industrias extractivas y su relacin directa con los precios internacionales, el Grupo Propuesta Ciudadana invit al Premio Nobel de Economa 2001, Joseph Stiglitz para conocer sus ideas sobre la relacin de los recursos naturales y la construccin de la democracia. La presente publicacin ha sido ordenada de acuerdo con la secuencia de desarrollo del XI Dilogo: la conferencia magistral de Joseph Stiglitz; los
1 Joseph Stiglitz, La economa del sector pblico. Barcelona, Antoni Boch editor, 2002, p. 98.

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comentarios de los economistas Javier Iguiz, jefe del Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per, y Roberto Abusada, directordel Instituto Peruano de Economa, quienes comentaron dicha Conferencia; y, finalmente, la intervencin de Stiglitz posterior a dichos comentarios. Con esta publicacin, el Grupo Propuesta Ciudadana busca poner al alcance de lderes sociales, especialistas e investigadores, funcionarios pblicos, medios de comunicacin y personas interesadas los aportes entregados por Stiglitz en su conferencia y el dilogo posterior sobre el tema tratado, cuya importancia se puede resumir, en trminos del propio Stiglitz, sealando que para una importante fraccin de los pases en desarrollo, incluido el Per, la forma como utilicen y gestionen dichos recursos, as como el valor que obtengan por ellos, determinar su bienestar futuro.

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Y DEMOCRACIA
JOSEpH STIGLITZ

El tema de los recursos naturales, el desarrollo y la democracia es en mi opinin muy importante, complejo e interesante. Hay aspectos sumamente sorprendentes en los pases ricos en recursos naturales. El primero se conoce como la paradoja de la abundancia o la maldicin de los recursos naturales: los pases con muchos recursos naturales tienen un desempeo econmico peor que los pases con menos recursos, y esto contradice lo que cabra esperar. La segunda observacin es que uno pensara que los pases con ms recursos naturales tendran, en los hechos, menos pobreza y una distribucin ms equitativa del ingreso. La razn es que, si se grava con impuestos el trabajo o los ahorros, siempre existe el riesgo de que las personas trabajen menos o ahorren menos. En cambio, aunque se gravase con impuestos los recursos naturales, stos no desapareceran, de modo que su existencia le otorgara al pas una gran fuente de ingresos. As, desde el punto de vista de la teora econmica, uno esperara que los pases ricos en recursos fuesen ms igualitarios; pero en la prctica no lo son. Son ms pobres. En Venezuela, antes de que Hugo Chvez fuera Presidente, entre dos tercios y 80 por ciento de la poblacin viva en la pobreza; y eso, en el pas de Amrica Latina con probablemente la ms alta dotacin de recursos naturales. Este patrn existe en todas las regiones del mundo. La tercera peculiaridad de los pases ricos en recursos naturales es que, as como tienen ms desigualdad, tambin tienen ms dictadores. Si se mira alrededor del mundo, se puede ver que una fraccin muy alta de pases ricos en recursos naturales ha tenido problemas polticos que socavaron la democracia. Todo esto est dando lugar a una pregunta intelectual, acadmica: por qu pases que deberan ser afortunados terminan siendo desafortu11

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nados, tanto en trminos de democracia como de desigualdad del crecimiento? Deseara dedicar la mayor parte de mi tiempo a hablar sobre los problemas econmicos, pero stos se encuentran, de muchas formas, muy estrechamente ligados a los problemas polticos. En lo que se refiere a los problemas econmicos, voy a centrar mi anlisis en dos aspectos. El primero es que los pases en desarrollo, en su mayora, no perciben el valor total por sus recursos naturales (esto es cierto tambin para los pases desarrollados). El segundo aspecto tiene que ver con cmo utilizan sus recursos. La mayora de los pases, tanto desarrollados como en desarrollo, no perciben el valor total por sus recursos naturales. Baste tomar como ejemplo el problema que confronta un pas que decide entregar sus recursos naturales al sector privado, para que ste los desarrolle. Hay una explicacin bastante elaborada sobre por qu es bueno recurrir al sector privado: es ms eficiente, dispone de incentivos ms poderosos para ser eficiente, cuenta con mejor tecnologa. Parte del Consenso de Washington sostiene que es necesario privatizar este tipo de industrias. Sin embargo, existe un conflicto fundamental entre el sector privado y el pblico. El inters del sector privado es maximizar sus ganancias. Maximizar las ganancias significa minimizar lo que se le paga al gobierno, al Estado, por el recurso natural. En consecuencia, es verdad que poseen incentivos para ser eficientes, pero tambin los tienen para minimizar los pagos al gobierno. Esto no ha sido adecuadamente enfatizado. El sector privado las empresas petroleras, las empresas mineras se enfrenta a la circunstancia de negociar con pases individuales, en especial pases en desarrollo, desde una posicin de ventaja debido a las asimetras en trminos de capacidad de negociacin y en materia de informacin. Las empresas petroleras y las mineras han lidiado con docenas de pases. Conocen todas las complejidades de estos tratos. Han experimentado con todo tipo de disposiciones contractuales. Los pases en desarrollo normalmente tienen una experiencia muy limitada. Los gobiernos por lo general han sido empoderados por un tiempo breve, y efectivamente permanecern empoderados slo durante ese tiempo breve. En consecuencia, hay una falta de pericia en la negociacin con las empresas petroleras.
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Dado el evidente conflicto de intereses y permtanme hacer hincapi en que hay un evidente conflicto de intereses, las empresas mineras y petroleras a menudo emprenden actividades que en la prctica tienen efectos polticos adversos. Si hay un gobierno que no les agrada, que no les est facilitando un buen trato comercial, pueden hacer una contribucin a un partido rival para remover al gobierno vigente. A una empresa petrolera o empresa minera le resulta ms barato sobornar al gobierno pagarle a alguien del gobierno un milln de dlares que pagar el valor total del recurso natural miles de millones de dlares. De modo que, dndole dinero a un empleado del gobierno, con frecuencia de bajos ingresos, la empresa puede ahorrar cientos de millones de dlares. Si la responsabilidad del presidente ejecutivo de una empresa frente a sus accionistas es maximizar las ganancias, su obligacin es hacer eso. Ahora bien: hace poco se ha producido un cambio en los marcos jurdicos. Antes de 1996 muchos pases industrializados avanzados permitan deducir los sobornos de los impuestos, de tal modo que los sobornos no solamente eran legales sino que tambin eran deducibles de impuestos. De hecho, los gobiernos estaban asumiendo el 50% del costo de los sobornos! Me cupo representar a Estados Unidos ante la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico) cuando se discuta la Convencin contra el Soborno. Cuando sostuve que la deduccin que acabo de comentar no era positiva, otros pases respondieron diciendo: No, los sobornos son un costo fundamental de las transacciones comerciales. Por qu no deberamos gozar de una deduccin de impuestos?. Hubo que hacer un intenso trabajo, y finalmente logramos una Convencin contra el Soborno e hicimos que ste no fuera deducible de impuestos. Ciertamente, la principal razn fue que aos antes Estados Unidos haba aprobado la Ley sobre Prcticas Corruptas en el Extranjero, que estableca la ilegalidad del soborno, y las empresas estadounidenses se quejaban de estar en desventaja competitiva frente a todas las otras petroleras del mundo porque no estaban permitidas de sobornar sin ir a la crcel y aqullas s podan hacerlo sin problemas y con deducciones. Empero, incluso al da de hoy muchos pases no se han plegado a la Convencin contra el Soborno y muchos gobiernos no exigen su cumplimiento. Hay un nmero muy reducido de acciones en este sentido. Estados Unidos ha iniciado una accin contra la empresa Mobil Oil, por un caso en el que parecera que hubiese vulnerado la Ley sobre Prcticas Corruptas en el Extranjero.
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Es probable, sin embargo, que en Estados Unidos haya menos corrupcin explcita; pero hay otra forma de corrupcin: las contribuciones para las campaas electorales, cuyas consecuencias son igualmente escandalosas. Cuando particip en la administracin Clinton, tratamos de modificar la ley vigente en Estados Unidos, que prcticamente regala los recursos naturales de nuestro pas, los recursos mineros, a cualquier empresa minera que reclame tener ese derecho, casi sin ninguna licitacin de por medio. Se trata de un obsequio. Sostuvimos entonces que esos recursos le pertenecen al pueblo norteamericano, y que deba haber licitaciones para trasladar ese valor mximo a los ciudadanos. Parece obvio. No es necesario tener un doctorado o ser un Premio Nobel para llegar a esta conclusin. Pero los miembros del Congreso tenan otro punto de vista. Reciban importantes contribuciones de las empresas mineras y eso los haca ver el mundo desde una ptica diferente. El resultado es que seguimos dndole ese regalo a las empresas mineras. As pues, uno de los aspectos en los que voy a incidir es que la transparencia es importante, pero no es suficiente. Todos sabemos que las empresas mineras estn robando dinero del pueblo norteamericano, pero eso no ha sido suficiente para cambiar lo que est pasando. El problema es que la nica fuerza activa en el debate poltico son las empresas mineras. No existe an en Estados Unidos el tipo de participacin ciudadana que hay en el Per y en muchos otros pases en desarrollo. Es imperativo que haya esta participacin ciudadana; de lo contrario, se trata de un debate unilateral, ya que las empresas mineras saben lo que est pasando y atienden sus intereses, pero la voz de la ciudadana no est siendo escuchada. Las investigaciones en materia econmica han demostrado que hay formas de vender los activos los recursos naturales y formas de disear contratos que generan para el Estado, para el pueblo, mucho ms dinero que otras modalidades contractuales, en especial que aqullas que se utilizan tradicionalmente. Por lo tanto, uno de los elementos importantes de la agenda para los colectivos ciudadanos que intentan obtener el mayor valor por los recursos o resolver el problema de la maldicin de los recursos es que debe haber una vigilancia cuidadosa de las formas en que los activos son transferidos al sector privado. A continuacin ofrezco dos ejemplos. En el primero, un ejemplo sencillo, se puede ver lo que estuvo pasando en el caso de Estados Unidos. La adminis14

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tracin Reagan se encontraba especialmente endeudada con las empresas petroleras (esto sucedi en muchas gestiones republicanas en Estados Unidos, y durante el gobierno de Bush tambin). Entonces encontraron la manera de vender y arrendar los activos el petrleo de acuerdo con ciertas modalidades, tratando de minimizar el monto que reciba el gobierno, que es otra forma de decir maximizar las ganancias de las empresas petroleras. Lo que hicieron fue lo que llamamos fire sale (venta de incendio): colocaron rpidamente en el mercado un elevado nmero de arrendamientos, y como se ofrecan tantos campos petrolferos en toda la costa y a lo largo de todo el pas, las empresas petroleras slo podan participar en un nmero limitado.Para la mayora slo haba uno o dos postores, de manera tal que no exista competencia; y sin competencia, los precios cayeron. Las empresas petroleras saban que no habra competencia; es decir, que no les sera necesario presentar ofertas muy altas. sta es una modalidad. Hace algunos aos realizamos un estudio y demostramos cunto menos obtuvo el gobierno como resultado de la manera en que se entregaron las concesiones. Esto es lo que llamo una fire sale. Otro ejemplo, bastante ms complejo, es el que se conoce como bonus bidding y que se da en casi todos los pases, tanto en el sector petrolero como en otros. El gobierno solicita a distintos postores presentar una oferta sobre el monto de dinero que estn dispuestos a pagar por adelantado, y luego se fija la tasa de las regalas (la tasa de la regala petrolera generalmente se fija en 16, o 20, o 50 por ciento), pero las ofertas son sobre el monto a ser pagado por adelantado. Sin embargo, es posible demostrar que sta es una manera bastante mala de organizar una licitacin. Es mejor emplear el mecanismo del royalty bidding, que consiste en fijar el monto de dinero que ser pagado por adelantado y dejar que las empresas presenten sus ofertas sobre el porcentaje del valor que entregarn al gobierno. A esto se le llama royalty bidding, licitacin de regalas, a diferencia del bonus bidding. La razn estriba en que el bonus bidding significa que las nicas empresas que pueden competir son las que cuentan con mucha liquidez, las que disponen de mucho dinero para realizar pagos de inmediato, de modo que slo las grandes empresas petroleras estn en capacidad de competir. Las empresas ms pequeas no pueden competir, con lo que se restringe el margen de competencia. En segundo lugar, significa que existe mucho riesgo. Si hay poco petrleo, pierde la empresa petrolera. Si existe una gran cantidad de petrleo, la
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empresa ganar bastante. Pero las empresas petroleras son negocios de riesgo, y si existe mucho riesgo, sus ofertas de pago sern bastante menores. Sin embargo, con el royalty bidding, si existe ms petrleo, le pagan ms al gobierno; y si hay menos, le dan menos. El gobierno participa en el riesgo, y sta es una modalidad ms eficiente en cuanto al riesgo compartido, que finalmente resulta en un nivel promedio de ingreso de dinero mucho mayor para el gobierno. Por otro lado, mediante la modalidad del bonus bidding existe un ingreso inmediato de fondos. Con la modalidad del royalty bidding, en cambio, se distribuye el dinero a lo largo del tiempo. En el primer caso, es como si la empresa petrolera estuviera prestando dinero al gobierno, y a los gobiernos esto les agrada porque as tendrn mucho dinero para gastar y a todo el mundo le encanta esto; sin embargo, tambin implica que tendr mucho dinero que puede derrochar. Pero para ir ms al punto: de hecho, la empresa petrolera le est prestando dinero al gobierno. Entonces, es posible comparar la tasa de inters que se encuentra implcita en esta transaccin con aqulla que se le cobrara al gobierno si pidiese prestado en el mercado. Por lo general, las empresas petroleras resultan cobrando entre el 12 y el 15 por ciento, y en Estados Unidos el gobierno puede pedir prstamos a tasas de 5 o 4 por ciento. En consecuencia, no tiene absolutamente el menor sentido pedir dinero prestado de las empresas petroleras al 15 por ciento. Es un sencillo ejemplo de cmo el diseo de una licitacin puede tener un enorme efecto en el monto total que recibe el gobierno. No debe sorprendernos que las empresas petroleras luchen contra los cambios en la forma de efectuar la licitacin: quieren una licitacin ineficiente porque buscan entregarle menos dinero al gobierno. Hemos hecho experimentos en otras reas por ejemplo, la concesin a Telecom por las que el gobierno ha recibido miles de millones de dlares como producto de licitaciones mejor diseadas. Pero en realidad no slo hay un problema de diseo de la licitacin; hay igualmente problemas de diseo de los contratos y otros relacionados con la obligacin de cumplir los contratos. Incluso despus de que un contrato ha sido firmado, uno de los problemas es que el incentivo de las empresas petroleras consiste en minimizar lo que le pagan al gobierno; y si pueden hacer trampa, la harn y en efecto, la hacen. Una de las finalidades del diseo de un contrato es precisamente hacer ms difcil que las empresas hagan trampa, o ms fcil atraparlas si hacen trampa.
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Permtanme ofrecer un par de ejemplos. Ayud al estado de Alaska, que tena un contrato con las empresas petroleras que le reportaba una pequea fraccin de los ingresos derivados del petrleo, y que autorizaba a estas empresas a venderse el petrleo a s mismas, de modo que extraan el petrleo mediante la Alaska Oil Company y se lo vendan a su propia refinera. ste es un ejemplo en el cual se abre la posibilidad de fijar precios ficticios, lo que llamamos transfer pricing. Las empresas petroleras dijeron: Oh, si hacemos trampa por un valor de apenas uno, dos o tres peniques por barril, quin va a detectarlo?. Nadie lo va a descubrir, pensaron, y entonces lo intentaron. Un penique, dos o tres por barril, multiplicados por miles de millones de barriles, equivale a mucho dinero. Nos cost varios millones de dlares detectar la trampa, con complejos programas de computacin y una investigacin acuciosa. Luego ayud al estado de Alaska a demandar a las empresas petroleras a todas las empresas petroleras, y al final las pruebas eran tan contundentes que stas no acudieron a juicio. Les daremos ms de mil millones de dlares como compensacin, dijeron. Alaska obtuvo ms de mil millones de dlares por detectar una trampa. El estado de Alabama tambin detect la trampa, y Exxon aleg: Pensamos que podramos salirnos con la nuestra. sa fue su defensa. De modo que las fuerzas del mercado estn ah; y stas son maximizar los ingresos para los accionistas y minimizar los pagos al gobierno. En el caso comentado hubo un contrato mal diseado, porque dej en manos de las empresas petroleras la revelacin de la informacin haba una asimetra en materia de informacin y el Estado no saba cul era el precio real. Era un contrato mal diseado y lo pudimos revisar. En Bolivia haba un contrato que obligaba a las empresas a invertir una cantidad determinada. sta es otra variable sumamente difcil de controlar. La empresa petrolera invirti, y parte del costo que carg a esta inversin fue el salario del presidente ejecutivo, a pesar de que l no andaba por ah. En otras palabras, hubo un desplazamiento de costos que se cargaron a este rubro y la empresa obtuvo una ganancia de la inversin; por lo tanto, no hubo una inversin real. stos son ejemplos de contratos mal diseados, y hemos estado intentando trabajar con los gobiernos en el diseo de mejores contratos, que eviten algunos de estos problemas y generen un mayor ingreso. Otro ejemplo de contratos mal diseados son aqullos que no introducen clusulas de contingencia apropiadas. Nadie sabe lo que el futuro va a depa17

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rar, si el precio del petrleo va a estar alto o bajo, y las empresas petroleras son muy rpidas en deducir qu les conviene e introducir una clusula de contingencia. En un pas latinoamericano se disearon contratos petroleros con una disposicin que deca: Si el precio del petrleo baja, el nivel de nuestra tasa de regalas subir, de modo tal que estaremos protegidos. Pero si ustedes replicaban: Bueno, si ustedes introducen una disposicin que dice que si el precio del petrleo baja ustedes estarn protegidos, no deberan introducir tambin una clusula que diga que si el precio del petrleo sube el gobierno estar protegido?. No se necesita ms dinero para extraer petrleo si el precio est en 90 que si est en 20. Pero, por qu debera beneficiar el 80 por ciento del aumento de precio, de 20 a 90, a las empresas petroleras? No debera beneficiar al pas la mayor parte? Finalmente, no se introdujeron dichas disposiciones. Entonces, obviamente, cuando el precio del petrleo acusa un alza, hay indignacin y se descubre que el contrato estuvo mal diseado. Hubo corrupcin, incompetencia o ambos problemas a la vez? Nadie lo sabe (personalmente, pienso que en muchos casos hubo de ambos). Entonces el pas exige, los ciudadanos exigen que ese contrato se renegocie. Pero desgraciadamente en todo el mundo los gobiernos han suscrito acuerdos que dificultan estas renegociaciones. Las disposiciones sobre tratados de inversin que forman parte de los tratados comerciales bilaterales que el Per y muchos otros gobiernos han firmado, son tratados de inversin unilaterales. Conceden derechos a los inversionistas extranjeros, sin imponerles obligaciones. Cuando los pases intenten modificar el contrato porque es un mal contrato, los inversionistas dirn: Si ustedes lo modifican, tendrn que pagarnos. Durante la crisis del Este de Asia, en 1998 o 1997, en Indonesia se firm con Suharto un contrato casi con seguridad corrupto. Indonesia lo rescindi, luego de que fuera aconsejada por personas externas al pas (incluyndome). La empresa norteamericana present una demanda, pero no solamente por la inversin perdida en trminos de lo que haban invertido esto era comprensible sino tambin por las ganancias que dejaran de percibir. Su lgica fue la siguiente: Porque sobornamos a Suharto, conseguimos un contrato que nos reporta enormes ganancias. Y ahora ustedes nos estn diciendo que no podemos disfrutar de esa ganancia? Pero si fue parte de nuestra inversin!. No lo dijeron exactamente de esa forma; sin embargo, lo cierto es que un panel de arbitraje comercial, antidemocrtico y poco
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transparente, otorg a la empresa norteamericana 300 millones de dlares, pese a que sta solo haba invertido 30 millones de dlares. Trescientos millones de dlares es mucho dinero. Ms de lo que hubiera obtenido el pas de los beneficios. Es decir, si un pas suscribe un mal contrato, los trminos sern muy difciles de cambiar. Mejor dicho: si son lo suficientemente tontos como para firmar uno de esos tratados de inversin, deben ser muy cuidadosos antes de suscribir el contrato. He sostenido que las empresas tienen derechos sin tener responsabilidades. Esto me lleva al siguiente tema de discusin. Por lo general, estos contratos no ofrecen proteccin adecuada para el medio ambiente. Uno de los problemas es que la extraccin de recursos mineros con frecuencia tiene efectos adversos muy fuertes sobre el medio ambiente. Pero el problema en todo el mundo, en Estados Unidos y en los pases en desarrollo, es que, una vez que el dao ya est hecho y llega el momento de limpiarlo, la empresa dice: No tenemos dinero, estamos en bancarrota. Claro que no tienen dinero, porque lo han repartido todo entre sus accionistas. Vieron venir el problema de la limpieza y se cercioraron de no tener dinero. Es decir, si bien la responsabilidad limitada es una creacin diseada para realzar la economa de mercado, est siendo utilizada para evadir la responsabilidad. Adems, a nivel internacional a menudo existen dificultades para hacer cumplir las sentencias referidas al medio ambiente. Si uno gana un juicio en un tribunal de su propio pas, ser difcil entablar una demanda para cobrar el dinero en el extranjero. Es difcil incluso exigir el cumplimiento de una responsabilidad individual. Dar un buen ejemplo. Se refiere a un rea algo distinta, pero el principio es el mismo. En India, como se sabe, hubo un terrible desastre en Bhopal, donde explot una planta qumica de Union Carbide. El pas intent entablar una demanda para exigir cuentas a los funcionarios de la empresa. Inici un juicio y solicit la extradicin de los funcionarios, para que se sometieran a juicio y se pudiera determinar su grado de culpabilidad. Estados Unidos, sin ninguna explicacin, dijo No, no vamos a extraditarlos. No creemos en la rendicin de cuentas. En algunos pases, las empresas petroleras y mineras han ido lo suficientemente lejos como para utilizar su influencia poltica en la aprobacin de leyes que dictaminan que los colectivos ciudadanos no pueden enjuiciar a
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las empresas mineras. Es decir, que es ilegal demandar a las empresas mineras no solamente dentro del pas sino tambin en el extranjero. Incluso pases como Estados Unidos que tiene la Ley de Errores Cometidos por un Extranjero (Alien Torts Act), mediante la cual uno puede intentar entablar una demanda en el extranjero han dictaminado que es ilegal que a nuestros ciudadanos les entablen una demanda. Esto da lugar a otro grupo de temas relacionados con el diseo de los marcos jurdicos para exigir cuentas a las empresas mineras por las consecuencias de sus operaciones. La conclusin general que se extrae de todo es que hay una serie de dificultades que enfrentan los pases en desarrollo para obtener los mximos beneficios netos por sus recursos cuando se los ceden al sector privado. Pero tambin es difcil obtener un beneficio del sector pblico. ste es el dilema que enfrentan la mayor parte de los pases. Es verdad que algunos pocos pases, los ms exitosos en obtener el valor total por sus recursos naturales, tienen empresas estatales. Petronas en Malasia, as como Scott Oil en Noruega, han sido extraordinariamente eficientes y han tenido xito al obtener para sus ciudadanos un valor ms alto que en casi ninguna otra parte del mundo. Aunque tambin es cierto que las empresas petroleras estatales de otros pases no lo han conseguido. Es un tema bastante amplio del que deseo resaltar slo un aspecto: la creencia de que los gobiernos no deben intervenir en la minera, o no deben intervenir en la extraccin de los recursos naturales, no tiene asidero real. Es verdad que hay muchos casos de empresas estatales ineficientes, pero tambin lo es que existen muchos casos de empresas privadas corruptas. Y, como he dicho, los casos ms eficientes en proveer ingresos para los ciudadanos probablemente sean los de empresas estatales; pero quiz constituyan una excepcin y no la regla. La segunda gran categora de problemas econmicos se relaciona con el manejo de los ingresos. Uno de ellos tiene que ver con el manejo de la inestabilidad; otro, con el manejo de la tasa de cambio; y el tercero, con el manejo de la inversin. En los hechos, si no se hace bien, los pases pueden terminar en peor situacin que antes. Para ilustrarlo: uno de los principales problemas es nuestro marco contable, la forma como medimos el xito econmico. La medicin tpica en la mayora de los pases del mundo es el PBI, el producto bruto interno. Ahora bien:
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ste puede aumentar a consecuencia de la apertura de una mina, pero en la prctica la situacin del pas puede sufrir un deterioro. Entonces, necesitamos disear un sistema de medicin y de sistemas contables que realmente indique si un pas se encuentra en mejor o peor situacin. Es bsico entender por qu el PBI es una medida deficiente. Lo es por varias razones: el xito requiere sostenibilidad; requiere que los beneficios sean compartidos de manera equitativa, y que repercutan probadamente en beneficio de los ciudadanos del pas. Nada de esto es medido adecuadamente por el PBI. Uno puede estimar la riqueza de un pas una vez incluidos los recursos que yacen debajo del suelo. Si el pas extrae dichos recursos y los consume, la riqueza del pas disminuye. El PBI no toma en cuenta la merma de los recursos, o si dichos recursos han sido convertidos de un activo enterrado bajo el suelo a un activo que ahora est encima del suelo. Cualquier compaa, si uno revisa sus libros contables, tomara en cuenta la depreciacin en todos los casos. Las empresas petroleras toman en cuenta la merma, es decir el agotamiento de las reservas. Por alguna extraa razn, los gobiernos no lo hacen. Cuando fui presidente del Consejo de Asesores Econmicos de la administracin del presidente Bill Clinton impuls la creacin de un sistema contable que midiera el PBI verde que tomara en cuenta el agotamiento de los recursos naturales y la degradacin del medio ambiente, de modo que pudiramos evaluar si nuestro bienestar estaba mejorando o empeorando. Lo que uno mide afecta lo que uno hace; y aunque generalmente los funcionarios del gobierno tienen ciertos reparos para impulsar este tipo de investigaciones, las empresas extractoras de carbn s advirtieron la dimensin que podan tener. Se trataba de una investigacin peligrosa desde su punto de vista, porque este tipo de clculos demostrara que lo que estaban haciendo no era bueno para nuestro pas. Entonces dijeron No, ustedes no pueden gastar ningn dinero del gobierno para eso. Pienso que esa declaracin es un testimonio de que estbamos haciendo lo correcto. se es solo uno de los problemas. El segundo problema es que si bien el PBI podra incrementar el aporte neto a la sociedad, las regalas y el ingreso podran irse casi completos al extranjero. Si el pas no est percibiendo ingreso alguno, o percibe un ingreso muy reducido porque solamente cuenta con regalas por el valor de 1, 2, o 3 por ciento, la degradacin del medio ambiente puede ser superior a este ingreso.
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Hubo un famoso caso en Papa Nueva Guinea. Una empresa minera australiana entr y declar que no habra un impacto ambiental, pero result produciendo un impacto desastroso en el medio ambiente. La poblacin empez a inquietarse porque los ros estaban siendo contaminados. La empresa realiz un estudio y dijo: Saben? No vamos a poder limpiarlo con los ingresos que estamos percibiendo. Qu hicieron? Simplemente se marcharon, dejando en manos del pas la limpieza del desastre que haban creado. El pas perdi. A pesar de que el PBI haba crecido, la situacin del pas haba empeorado. Finalmente, esto echa luces sobre un aspecto ms general: incluso si la situacin de un pas mejora, la de la mayora de los ciudadanos puede empeorar. Es decir, si un pas sufre contaminacin (lo cual ocurre en muchos casos), si los ros son contaminados, los pescadores comunes y corrientes, de bajos ingresos, perdern su trabajo. Muchas personas caern en la pobreza, mientras que un puado de personas obtendr empleo en empresas mineras que pueden pagarles relativamente bien. Entonces, incluso si la situacin de un pas mejora, puede haber ms pobreza a consecuencia de la minera, a no ser que se tomen medidas explcitas para evitarlo. Esto se ve reflejado en parte en otro problema: no slo nuestros sistemas contables son deficientes; lo son tambin nuestros sistemas de fijacin de precios. En realidad no tenemos una economa de mercado que funcione bien. No cobramos por algunos de los recursos ms importantes y escasos; por lo menos, no cobramos el valor de dichos recursos. Dos recursos escasos en el mundo de hoy son el agua y el aire limpio, y a las empresas mineras no les cobramos, al menos en Estados Unidos y en la mayora de los otros pases, por el valor del agua que estn usando o lo que le estn haciendo a la atmsfera. Esto cambiara la dinmica econmica de lo que est sucediendo y permitira determinar si la mina est haciendo una contribucin neta o produciendo una prdida neta. As, la empresa minera estara generando ganancias, pero esto se debe a que no est pagando el costo total, incluida la contaminacin del agua; y si el agua es escasa y la empresa minera le est quitando agua a la agricultura u otras reas, entonces puede estar generando ms pobreza y reduciendo el ingreso nacional. Uno de los problemas es, entonces, que en algunos casos el PBI no ofrece una descripcin acertada del impacto de una mina sobre el bienestar. As que, cuando se hacen afirmaciones tales como la minera aporta en este momento el 10, el 20 por ciento del PBI, no significa nada. Podra ser algo
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importante, pero tambin podra no serlo. La empresa podra estar realizando una contribucin al bienestar, pero tambin podra no estar hacindolo. Necesitamos elaborar sistemas contables que nos permitan determinar la contribucin neta a la sociedad. Uno de los problemas que vemos alrededor del mundo es que los pases con muchos recursos son pases ricos con gente pobre, y parte de explicacin es que no son realmente pases ricos. Estn siendo convertidos en pobres: los recursos estn siendo extrados, los puestos de trabajo estn siendo destruidos y la situacin del pas en realidad no mejora. En cuanto a la inestabilidad y los problemas que origina, sabemos bastante bien qu hacer. Inestabilidad significa que cuando los precios estn alto, deberamos estar reservando dinero; y cuando los precios estn bajos, deberamos sacar dinero de un fondo de estabilizacin, un fondo para los aos de vacas flacas, como se los llama algunas veces. El problema es que la inestabilidad de los precios a menudo se ve exacerbada por el sistema bancario, el sistema financiero internacional. El principio bsico de todos los bancos es nunca prestarle a alguien que necesite el dinero. Entonces, cuando al pas le est yendo bien, los bancos internacionales corren a ese pas e intentan prestarle dinero a toda costa; pero en el momento en que los precios caen, quieren que les devuelvan su dinero. sta es la razn por la cual tantos pases con niveles altos de endeudamiento son pases ricos en recursos. El dinero les fue prestado casi obligadamente cuando los precios estaban altos; y luego, cuando los precios colapsaron, se vieron ante un enorme problema econmico. Una de las peculiaridades es que el Fondo Monetario Internacional a menudo les hace la vida ms difcil a los pases que crean fondos de estabilizacin. Dicen: Cuando empiezas a sacar dinero de tu fondo de estabilizacin, ests viviendo por encima de tus recursos; tienes un dficit, y empiezan a criticar. Pero para qu guardar dinero en un fondo para los aos de vacas flacas si vas a ser criticado cuando lo saques justamente para esos aos de vacas flacas! El sentido del fondo de estabilizacin es que los tiempos de vacas flacas efectivamente ocurren, y el FMI parece no entender este sencillo principio. Otro punto a tratar es la depreciacin de la tasa de cambio. Si un pas no maneja cuidadosamente su tasa de cambio, los pases ricos en recursos afrontarn la disminucin de la tasa de cambio y eso dificulta la exporta23

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cin, dificulta la competencia con las importaciones. Como resultado, en los hechos, los recursos naturales pueden llevar a la supresin de puestos de trabajo y al empobrecimiento de la poblacin del pas. Quiero resaltar la perspectiva general que mencion anteriormente: la idea de concebir como un activo los recursos naturales enterrados muy profundamente, en el sentido de que uno debe pensar en administrarlos como lo hara con cualquier otro rubro de una cartera determinada. Es necesario pensarlo en los trminos modernos relacionados con la gestin de los activos financieros: si uno toma un activo y lo gasta, pasa a ser pobre, como lo sostuve. La nueva pregunta es, entonces, cundo se debe tomar este activo enterrado y convertirlo en un activo visible. La respuesta es: cuando se est seguro de obtener una rentabilidad ms alta, es decir, cuando permita invertir en capital humano e infraestructura. De lo contrario, quizs la rentabilidad ms alta estribe en dejar el activo donde est. Hay que preguntarse cul es la rentabilidad de aplazar la extraccin. Quienes estuvieron extrayendo petrleo hace diez aos, hoy lo estn lamentando. Si hubieran esperado hasta despus de que Bush iniciara su guerra en Irak, el precio se habra cuadruplicado y habran incrementado con creces su riqueza. Pero hay otra dimensin: la extraccin de los recursos naturales tiene un impacto sobre el medio ambiente. Sin embargo, las investigaciones pueden ayudarnos a minimizar dicho impacto ambiental. Es posible idear mejores formas de extraer los recursos, sin destruir el medio ambiente. Si esperamos, podemos desarrollar formas de extraccin que ocasionen menos dao. Por consiguiente, el costo de extraccin se reducir y las ganancias que percibamos como sociedad aumentarn. Esto, claro, si incluimos el costo ambiental, lo que muchos no hacen. As pues, hay aspectos sumamente interesantes y complejos en los que debemos pensar al tomar la decisin de cundo extraer un recurso natural. Concluyo enfocndome en un ejemplo del dilema sobre cundo extraer, en este caso un debate dentro del Banco Mundial. Es algo diferente al que estamos tratando aqu, pero es importante enfocar este tema en un contexto ms amplio, en este caso el de la extraccin de petrleo en Chad. El Banco Mundial ayud a invertir en lo que se denomin el Oleoducto Chad-Camern. Chad era un pas sumamente pobre, pero adems con uno
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de los peores gobiernos del mundo: una dictadura militar, muy represiva. La pregunta era si el Banco Mundial deba apoyar este proyecto. Un argumento en contra, bastante contundente, era: Si esperamos, el petrleo seguir estando all. Si incentivamos a este gobierno a extraerlo y lo extrae, el dinero lo utilizar para comprar ms armas, reprimir al pueblo y mantenerse en el poder. Este tipo de anlisis ayuda a explicar por qu un nmero tan grande de pases ricos en petrleo tienen regmenes dictatoriales. El petrleo les reporta los recursos para mantenerse en el poder y les permite usar su dinero para comprar armas, lo cual, desde luego, no incrementa el bienestar de los ciudadanos. En el caso particular de Chad, el Banco Mundial ayud a instituir un fondo de fideicomiso. Es decir, el dinero se puso en un fondo de este tipo para garantizar que fuese invertido en impulsar el bienestar y no en comprar armas. Pero a continuacin surgi la duda sobre qu garantizaba que el gobierno de Chad respetara ese fondo de fideicomiso. En otros trminos: Qu nos garantiza que el gobierno no vaya a decir: Bueno, fue una idea interesante, firmamos este convenio, sabemos que ustedes nos van a criticar, pero ahora que tenemos el petrleo, ya no los necesitamos. Y eso es exactamente lo que hizo el gobierno. El fondo de fideicomiso existi solamente hasta que el dinero del petrleo ingres en las arcas pblicas. Todo esto ilustra un argumento general: la transparencia es decisiva. En Estados Unidos hay una expresin que dice: la luz del sol es el mejor antisptico. Los problemas del secretismo se dan en todas partes, no solamente en los pases en desarrollo. Un par de aos atrs, cuando los precios del petrleo empezaron a subir, alguien examin los ingresos de Estados Unidos provenientes del petrleo y observ algo peculiar, pues no estaban aumentando. Cul fue la respuesta del gobierno?: No podemos darle informacin porque nuestros contratos son confidenciales. Afortunadamente tenemos la Ley de Libertad de Informacin, y el New York Times descubri lo que estaba sucediendo. Se haba cometido un error as llamado en el diseo del contrato, de manera tal que cuando el precio del petrleo suba, el gobierno no perciba el ingreso adicional. La empresa petrolera dijo que efectivamente haba sido un error, pero que como los contratos son sacrosantos, no permitiran su cambio. El Congreso dijo: Est bien. Si van a hacer eso, no modificaremos el sacrosanto contrato, pero introduciremos un nuevo impuesto. Es decir, el Congreso se percat de que eso significaba capacidad de negociacin. Finalmente,
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la empresa petrolera dijo: Bueno, quizs cederemos. Ahora bien: si eso hubiera sucedido en el Per o en Ecuador, el gobierno de Estados Unidos ira a ese pas diciendo: Eso no es justo, pas indisciplinado. Pero la democracia norteamericana exigi dentro de Estados Unidos. Las empresas petroleras no pudieron salirse con la suya y, de una forma u otra, hubo una renegociacin del contrato. Lo que haba pasado era un escndalo. Incompetencia o corrupcin? Es otro ejemplo en el que probablemente haya habido algo de ambos. La transparencia es, pues, absolutamente indispensable. Los ciudadanos tienen derecho a saber en qu consisten los contratos antes de que sean suscritos, y no solamente cuando se detecta un problema. Los ciudadanos tienen derecho a saber cul es la naturaleza de una licitacin. Pero es preciso hacer hincapi en que la transparencia no es suficiente. Hay transparencia, por ejemplo, en el hecho de que en Estados Unidos las empresas mineras hayan usado sus contribuciones de campaa para asegurarse de poder robarle recursos al pueblo norteamericano, sin pagar las regalas debidas. Es transparente, pero hay corrupcin en el proceso poltico. Lo que se necesita es desarrollar procesos ms transparentes para evaluar la idoneidad, y parmetros para establecer comparaciones con los ingresos obtenidos en otros pases. Ms all de esto, necesitamos reformar los sistemas contables, reformar el financiamiento de las campaas y tener fondos de estabilizacin. Hay una larga lista de otras medidas institucionales importantes. Los temas que he descrito y en los cuales el Per est inmerso, son cruciales. Muchos pases en desarrollo han sido lo suficientemente afortunados como para estar dotados de grandes cantidades de recursos naturales. Pero hasta la fecha la mayora no han sido capaces de obtener el valor total por sus recursos ni de utilizarlos para impulsar un desarrollo sostenible, equitativo y democrtico. Dichos pases, bendecidos con recursos, no han tenido crecimiento, no han tenido equidad, no han tenido democracia. Si los colectivos ciudadanos tienen xito en garantizar que los recursos se utilicen, y se utilicen de forma justa, esto puede marcar una diferencia enorme, superior al valor de la ayuda externa que reciben sus pases. En conclusin, una de las razones por las que pienso que estas iniciativas son tan importantes es que, para una fraccin muy alta de los pases en
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desarrollo, incluido el Per, la forma como utilicen y gestionen dichos recursos, as como el valor que obtengan por ellos, determinar su bienestar futuro. Por eso felicito el trabajo que estn realizando estos colectivos ciudadanos.

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ORGANIZAR LA SOCIEDAD pARA


TENER MS CIUDADANOS
INTERVENCIN DE ROBERTO ABUSADA SALAH

Gran parte de la exposicin del profesor Stiglitz nos indica una leccin: Cuando negocien, hganlo bien; aprendan de los dems. Hasta, si quieren, contrtenme, que puedo decirles algunas cosas que he aprendido en mi vasta experiencia acadmica y en la poltica. Negociar bien es algo que todo gobierno debera hacer. Sin embargo, me preocupa el salto de ah a traer caso tras caso de desastrosos contratos, con los cuales los pases resultan expoliados. Son recomendaciones subliminales respecto, por ejemplo, a tener ms Estado, ms gasto pblico, ms inversin, en tareas tan riesgosas como la exploracin petrolera, y en pases que necesitan recursos con terrible urgencia para paliar graves problemas de pobreza. La otra conclusin que se puede derivar de lo desastroso de las experiencias en la explotacin de recursos naturales en muchos pases que una y otra vez relata el profesor Stiglitz, es la idea de que nosotros no lo podemos hacer bien, que necesitamos una ECOPeTROL (Empresa Colombiana de Petrleos) u otras que ciertamente me aterrara tener en el Per. Me encantara tener una PeTROBRAS (Petroleo Brasileiro S. A.), pues sta se maneja de una manera distinta a por ejemplo, PeMeX (Petrleos Mexicanos) y ECOPeTROL. Por eso, el tema es si los peruanos podemos tener o no hombres capaces y probos, que sepan negociar contratos de una manera en que beneficie primero al pas y despus, ms importante, a sus pobladores. Otro tema que me preocupa es cundo explotar los recursos naturales. Me hizo un poco de gracia la referencia al alza de los precios del petrleo por la guerra de Irak, pues habramos sido todos millonarios si hubiramos sabido que se podra quintuplicar el precio del petrleo. En todo caso, no me parece un argumento vlido para dejar recursos bajo el suelo. S me parece un argumento muy vlido contabilizar la manera como estos recursos pueden, a lo largo del tiempo, distribuirse de manera equitativa en la poblacin.
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Es cierto que el tema de cmo se gastan los recursos es muy importante, pero tambin lo es a qu se dedica el sector pblico. El profesor Stiglitz habla de promedios y de casos particulares, pero nosotros tenemos una experiencia muy rica en regmenes durante los cuales las llamadas industrias estratgicas estuvieron en manos del Estado, y nuestras experiencias han sido malas. Esto invalidara todas las experiencias estatales? La respuesta es no. El problema principal de este nfasis estatal en el mbito de la produccin es que normalmente genera muchos de los mismos problemas que el profesor Stiglitz ha mencionado: corrupcin y apropiacin de recursos para dominar a segmentos completos de la poblacin, etctera. Hay pases con igual dotacin de recursos naturales a los que les ha ido de manera muy distinta. Se me ocurren pases como Australia y Argentina: el primero ha hecho enormes progresos en beneficio de su poblacin; el segundo, parece una vez ms destinado al fracaso. En cuanto a la estabilidad, estoy seguro de que el profesor Stiglitz, en la situacin actual, dara un consejo contrario al que l ha estado sealando, en trminos de acumular recursos hoy en lo que tambin tenemos aqu, que es el Fondo de Estabilidad Fiscal (FEF). El gobierno se ha dado maa para acumular menos proporcin de los supervit fiscales, que aquello que las mismas leyes de prudencia fiscal mandan. Creo que el hecho de citar ejemplos en los que estamos sujetos a los mandatos del Fondo Monetario Internacional a la hora de poltica contracclica con esos fondos acumulados es un argumento dbil, con el perdn del profesor Stiglitz. Una economa con un dficit de 8 por ciento de cuenta corriente del producto bruto, como la que hemos tenido a mediados de la dcada de 1990, comparada con una economa que tiene un supervit de 2 por ciento de cuenta corriente, es mucho ms capaz de resistir cualquier presin, ms aun de una institucin en crisis como el Fondo Monetario Internacional. Argumentar seguramente el profesor Stiglitz que aunque no tengamos que pedirle dinero al Fondo, ste siempre puede decir, en sus consultas, Ests gastando demasiado, ests haciendo poltica macroeconmica contracclica, es decir, gastando lo que antes ahorraste. Uno puede mandar al diablo al Fondo y ya, pero tambin puede existir el argumento de que, como existen agencias calificadoras de riesgo, es importante considerar qu van a pensar si no le haces caso al Fondo Monetario, pues esta calificacin puede sufrir. Considero que las agencias y los mercados son menos tontos de lo que parecera.
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ROBErTO ABUSADA

Respecto a cunto podemos generar para el pas de nuestros recursos naturales, mucha gente ha estado argumentado algo que el profesor Stiglitz ha predicado por mucho tiempo. El lema era La minera no paga ningn impuesto; veo que ahora esas voces se han acallado y el problema es no saber qu hacer con los impuestos que paga la minera. De quin es la culpa de que no sepamos qu hacer? De dos elementos fundamentales: a) la debilidad heredada del Estado; y b) la falta de representacin poltica de muchas de las poblaciones que deberan estar recibiendo estos beneficios. Desgraciadamente, en el Per tenemos un sistema poltico que privilegia la concentracin del poder y la no representacin; que quita poder a los municipios, por ejemplo (a mi juicio, base que debe sustentar a toda democracia). Esto parte, como es natural, de los graves problemas de gerencia que puedan tener estas instituciones. Entonces, hoy en da, es posible que los contratos mineros y petroleros no sean totalmente buenos en el Per. Pero el hecho es que un sector que representa aproximadamente 8 por ciento de la economa nacional contribuye ms o menos con 55 por ciento de todo el impuesto a la renta. Adems, nuestra legislacin tiene una caracterstica muy importante, que dictamina que 50 por ciento del ingreso de la renta debe ser distribuido a las regiones donde se originan estos recursos. Quisiera que el profesor Stiglitz opine, en su siguiente participacin, sobre algo que se est discutiendo en el Per: ante la incapacidad de gastar eficientemente estos recursos en caminos rurales, salud, educacin, etctera, qu le parece la opcin de distribuir una parte directamente, como transferencias en cash, a los pobladores de estas regiones. Una ltima reflexin respecto a dejar los recursos bajo tierra. He visto de cerca la experiencia de algunas empresas mineras en el Per, pas lder en minera subterrnea. Si bien vemos grandes explotaciones de minera de tajo abierto, el Per tiene una amplia experiencia positiva en minera subterrnea, y empresas peruanas explotan, hoy en da, yacimientos de Argentina, Mxico y Estados Unidos. He visto la tecnologa, que no est por desarrollarse sino que ya existe. He visto la completa restitucin de los relaves, por ejemplo es decir, de los residuos de la operacin minera, a los mismos tneles y socavones de donde se extrajo el mineral, y esto se est haciendo en el Per con tecnologas conocidas. Entonces, quisiera quitar el nfasis de los recursos naturales en el asunto de la democracia, la poltica y el poder, y ms bien decir que ste es un tema
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ms amplio, que se extiende a lo largo de toda la economa y de cmo est organizada la sociedad. Hace unos treinta aos, un amigo economista muy hbil, el profesor Edmar Bacha, describi lo que l llamaba un modelo econmico para Belindia, un Brasil que l asemejaba a una Blgica dentro de una India. Mostraba cmo la concentracin del poder y la falta de distribucin adecuada de los ingresos podan generar justamente la exclusin de la mayora de los pobladores de un pas tan grande como Brasil. En esto, los recursos naturales tenan muy poco que ver. No estoy tratando de restar importancia al tema de los recursos naturales. Sencillamente es ms cmo est organizada la sociedad y cmo sta puede generar cada vez menos pobladores y ms ciudadanos, como los problemas centrales que ha mencionado el profesor Stiglitz se pueden abordar.

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URGE NEGOCIAR MS
DECOROSAMENTE
INTERVENCIN DE JAVIER M. IGUIZ ECHEVERRA

El tema propuesto en este Dilogo la relacin entre recursos naturales, desarrollo y democracia es pertinente para el pas, pues tenemos un Estado que no est suficientemente organizado o interesado y es necesario suplir ciertas funciones con grupos de personas que vigilen permanentemente los intereses del colectivo. Gran parte de lo que el profesor Stiglitz nos recuerda tiene que ver con cmo revertir la maldicin de los recursos naturales. Es un tema que en el Per, analizado con ms detalle, sera de gran beneficio. Considero que el punto medular de lo sostenido por el profesor Stiglitz no es que haya que dejar de explotarlos, aunque existan argumentos que sealan cundo conviene hacerlo. Sin embargo, me parece importante traer al recuerdo esta aproximacin al tema para sealar que, por lo menos a mi juicio, el punto no es dejar de usar los recursos, sino valorarlos en la mayor medida posible en beneficio del pas. En eso consiste el trabajo de un economista. Lo sealo para dejar claro que no comparto el punto de vista de algunos grupos nfimos que consideran, por diversas razones, que es mejor dejar los recursos donde estn, que no hay que tocarlos. Pienso que el Per necesita explotar sus recursos naturales, y creo que es til recordarlo, sobre todo cuando el debate se pretende polarizar en esos trminos. Esto ocurre, por ejemplo, con el artculo del Presidente de la Repblica, publicado en el diario El Comercio con el ttulo El sndrome del perro del hortelano (28.10.07), donde caricaturiza a todo aqul que se atreva a decir pero no poda hacerse mejor?. Esta caricaturizacin de cualquier cuestionamiento me parece un psimo precedente, porque puede dar lugar a reacciones inadecuadas o legitimar actitudes gubernamentales tambin inadecuadas. Un punto nuevo en la exposicin del profesor Stiglitz es que los recursos naturales pueden ser una bendicin porque se puede establecer una poltica distributiva sin afectar tanto los incentivos al trabajo, el ahorro y la inversin. Una bendicin en cuanto se abre la posibilidad de compartir bien los frutos
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de la actividad econmica, sin matar a la gallina de los huevos de oro; esto es, para aumentar la igualdad sin afectar los incentivos para la inversin y el crecimiento. Volver al final sobre este punto. Sobre la vulnerabilidad, me parece tambin importante el tema de los fondos que puede acumular un pas que tiene recursos naturales, y la urgencia de hacerlo. En el Per somos psimos en eso. En las pocas de las vacas gordas todos se benefician; y en las de vacas flacas, los ms poderosos reclaman de alguna manera para perder lo mnimo posible, para salvarse, y esto termina agravando la situacin de los que en el naufragio no tienen salvavidas. El punto que se plantea sobre los fondos es muy importante. Est bien cuidar fondos y aumentar reservas, pero y si en el momento del apuro no se usan? Lo consigno porque hay muchos argumentos en el debate internacional que instan a no usarlos: vulnerabilidad futura, compromisos internacionales, etctera. Cuando se usan, sin embargo, como se ha escrito infinidad de veces en la literatura sobre las crisis, se beneficia a Wall Street; no se usan para atenuar los efectos en las condiciones de vida y de salud de las sociedades donde esos fondos se acumularon. Por ello, es importante saber para qu se acumulan estos fondos; asimismo, no ser insensato al punto de no acumular, ni tampoco usarlos todos sin ningn criterio. En muchos asuntos estamos llenos de extremismos, como por ejemplo en ste de la utilizacin de los fondos de reserva en beneficio de la propia poblacin. Lo mismo ocurre con el tema de la estabilidad de la economa. El profesor Stiglitz no ha entrado tanto en este tema, pero viene al caso destacar los aspectos ideolgicos presentes. Por eso, me gustara hacer ms preguntas antes de afirmar. Me pregunto, por ejemplo, si una gran empresa estatal minera o petrolera en el Per no reducira el riesgo-pas. Tema tab. Esto se debe tomar en cuenta porque si terminamos volviendo al perodo de las devaluaciones, los acreedores del sector pblico estarn mucho ms seguros con un pas que tiene una gran empresa estatal exportadora, porque cubrir mejor el dficit fiscal en momentos de devaluacin que si tiene que pedir prestado o salir al mercado a comprar dlares. As que el Estado no es necesariamente antiempresa ni antiacreedor. Menciono esto para dar una idea de cun compleja es la realidad. Del mismo modo, cierta preeminencia del sector privado no favorece necesariamente a los acreedores privados, porque compiten los acreedores del Estado y los acreedores de las empresas por nuestros escasos dlares. Entonces, no es que estatal o privado sean per se sinnimos de bueno o malo para la marcha de la economa. El
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profesor Stiglitz proporciona argumentos analticos para pensar sobre este asunto, evaluar qu nos conviene y seguir adelante. Lo mismo sucede con la distribucin de los beneficios. Es obvio que una empresa querr minimizar su aportacin al Estado; esto es tan elemental que ni se menciona. El profesor Stiglitz dice cosas tan comunes, tan obvias, que el solo hecho de decirlas resulta complicado porque no se usa hacerlo. Bienvenido el sentido comn. Efectivamente, como seala el profesor Stiglitz, el asunto es cmo se negocia. Una evidencia de problemas al respecto es la enorme diferencia entre el producto nacional bruto (PNB) y el producto bruto interno (PBI) en el Per durante los ltimos aos. En el 2006, el PBI creci 7,6 por ciento y el PNB, segn el Banco Central, 4,9 por ciento. La mala negociacin se contrarrest con la mejora en los trminos de intercambio y con las transferencias de los migrantes. En efecto, lo hizo a tal punto que la renta de factores, es decir, las ganancias de las empresas extranjeras en el Per, coincide con la suma de los beneficios resultantes de los precios internacionales y de las remesas de los migrantes. Qu quiero decir recordando esto? Que hay que mirar bien, por ejemplo, la diferencia entre el PBI y el PNB. Esto porque cuando los precios internacionales cambian muy radicalmente, las divergencias entre ellos son muy grandes y, adems, revelan en parte el poder de negociacin del pas. En cuanto a la corrupcin, una cuestin que la facilita mucho es el diseo de las negociaciones, como nos ha sugerido el profesor Stiglitz. Hace falta discutir los diseos, tener gente preparada para eso, con respaldo social y poltico, como para que en el momento de subastar algo se haga de la mejor manera posible. De otro modo, cul es el resultado? Acumular desconfianza frente a la norma y la ley, porque si sabemos que la trampa estaba en el diseo, luego la ley qu estatus y legitimidad podra tener? En el pas tenemos una prolongada trayectoria tomando decisiones entre gallos y medianoche. La transparencia ha sido considerada como peligrosa por los gobernantes del Per y ste todava es un asunto que nos preocupa. Creo tambin, como el profesor Stiglitz, que hay una alarmante mezcla entre mediocridad y corrupcin. Es ms: pienso que en el Per esta combinacin es detestable y desesperante. Uno no sabe si es de puro mediocre o corrupto que un funcionario hace lo que hace; entonces prefiere considerarlo mediocre porque es algo, me parece, menos malo que ser corrupto. Pero dejo a consideracin de ustedes el enjuiciamiento de la
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cantidad de episodios que existen sobre este tipo de contratos y diseos de leyes y de normas. Que los contratos son malos, por supuesto que son malos; y voy a dar la razn ms decente para considerarlos malos: muchos se hicieron en un momento en que el pas estaba en el fondo de un desastre tan gigantesco, que prcticamente hubo que regalar a la inversin extranjera muchas concesiones. La pregunta es si seguimos en la misma situacin de desastre. Es decir, si hasta este momento el pas no se ha puesto de pie, si no est un poco ms inteligente que en aquel pasado y si, por lo tanto, no ser necesario empezar a negociar ms decorosamente, dejar atrs el pnico de que la inversin nos desprecie una vez ms, como no hace mucho tiempo ocurri, lo que oblig a hacer contratos muy inadecuados, y que con los precios actuales son extraordinariamente indecentes. Entonces lo lgico es que se deban revisar, pero sugerirlo est prohibido. Se mantiene la sensacin de pnico tras la hiperinflacin y se aprovecha para no aceptar cuestionamientos de los contratos con las empresas extranjeras. Todo lo que les convenga, es intocable. Quiero terminar con una reflexin personal. El profesor Stiglitz brillante acadmico como el que ms, tiene una caracterstica muy difcil de hallar en el mundo acadmico, y es que arriesga opinin. Es decir, no se refugia en los modelos matemticos, las ecuaciones o la produccin de bienes privados, en consultoras millonarias, sino que produce bienes pblicos. Habla, escribe, viaja y asume riesgos. A la vez el profesor Stiglitz me intriga, porque, a mi juicio, es tericamente muy ortodoxo. Su gran aporte a la teora econmica universal al incorporar formalmente la informacin asimtrica cuestiona muchas cosas, pero su ncleo bsico y vean sus textos de enseanza es estndar. Entonces me intriga cmo alguien, siendo tan estndar en la teora, puede ser tan crtico en el momento de las negociaciones y de las polticas. Esto es muy interesante porque l exprime la teora justamente para defender intereses que son protegidos con muy poca frecuencia por quienes ms usan esa teora. Quera hacer alusin a esto, adems, porque, como consecuencia de su rigor, sus opiniones pblicas tienen un contenido analtico y riguroso mayor que el promedio. La proporcin de sustento analtico en una opinin es a mi juicio muy importante, porque lleva por el camino, al menos durante un rato, de una argumentacin ms probablemente constructiva y convincente. Felicito al grupo Propuesta Ciudadana por su trabajo de vigilancia y bsqueda de transparencia. Ya el profesor Stiglitz nos ha dicho que la transparencia no
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basta, no es suficiente, pues se requiere una correlacin de fuerzas favorable como diramos en el leguaje poltico; pero me parece importante mostrar que algunos logros del pas son resultado de la vigilancia y la pelea. Por ejemplo, cuando el Presidente de la Repblica menciona la ciudad de Ilo en su famoso artculo periodstico antes aludido, no se acuerda de la historia. En muchos aspectos relacionados con el medio ambiente, la Southern se comporta hoy como lo hace porque hubo aos de aos de pelea que llevaron a que se establezca una relacin decorosa, por decirlo suavemente, entre la comunidad de Ilo, el mundo de la ciudad y la gran explotacin minera. Esto no naci de la nada; naci de la resistencia, de la pelea, y por lo tanto me parece fundamental insistir en ello, no para destruir sino para que los trminos de la relacin sean a la vez aceptables y a largo plazo. Hemos odo del profesor Stiglitz que los poderosos incluidos los mejor intencionados no se quieren dar cuenta de que existe el poder. En efecto, en el Per el poder es tan obvio y desigual que los poderosos no se imaginan que lo estn usando, porque as es de natural. Por lo tanto, es importante que trabajos como los que promueve Propuesta Ciudadana recuerden que tambin hay un modesto poder ciudadano representado por las organizaciones no gubernamentales tan criticadas como sabemos que lo estn, por ms que sera bueno que no tuvieran que ejercer esta representacin sino que ese poder ciudadano se pudiera valer por s mismo. Debemos seguir preocupados por que las relaciones con los inversionistas privados, los mineros y con la problemtica de los recursos naturales no nos lleven a desastres como los que han ocurrido a lo largo de la historia, sino que nos saquen adelante como pas. Muchas gracias al profesor Stiglitz por ayudarnos a tratar estos temas con mayor amplitud que la usual en el medio peruano.

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GARANTIZAR LA DISTRIBUCIN
EQUITATIVA DE LOS BENEFICIOS
SEGUNDA INTERVENCIN DE JOSEpH STIGLITZ

Empec mi anlisis sealando que entre los pases ms exitosos del mundo en obtener el verdadero valor total por sus recursos naturales se encuentran algunos como Malasia, con empresas estatales; pero tambin que algunos de los desastres han sucedido en pases con empresas estatales. Una reaccin natural ante esto es que los pases hacen un anlisis introspectivo y dicen: Bueno, nuestra experiencia ha sido mala. No somos Chile. No somos Malasia. Por lo tanto, no deberamos recurrir a una empresa pblica. Mantengmonos en la privatizacin. Son dos puntos de vista que pueden ser correctos, y pienso que solamente a travs de un debate democrtico interno ustedes podrn responder a este dilema. Pero esa opcin natural me parece excesivamente pesimista en lo que se refiere a las capacidades de su pas. Recuerdo que Argentina, a fines la dcada de 1990, deca: S, sabemos que Brasil puede tener una tasa de cambio flexible. Sabemos que otros pases pueden manejar una tasa de cambio flexible. Pero en nuestro caso debemos tener una tasa de cambio fija; de lo contrario, tendremos hiperinflacin. Luego sufrieron su crisis, introdujeron una tasa de cambio flexible y empezaron a crecer vertiginosamente, a un ritmo de 8 por ciento a partir de entonces. No tuvieron hiperinflacin ni ninguna inflacin significativa. El asunto es que quizs y el caso de Argentina lo ilustra muy claramente se subestiman las propias capacidades. Hay alguna razn en particular por la cual Chile o Malasia posean una mayor capacidad que la nacin peruana? sta es una pregunta necesaria. O es que han creado instituciones que le han permitido a su sector pblico actuar con mayor eficacia, con mayor facilidad y con menos corrupcin? Las fuentes de incompetencia y corrupcin que socavan la capacidad de un pas para gestionar sus recursos naturales son las mismas que socavan su capacidad para negociar con el sector privado y de escoger la mejor opcin para licitar los recursos naturales al sector privado, de modo tal que tienden a surgir los mismos problemas. Esto quiere decir que si un pas no
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tiene capacidad de gestin, tampoco ser capaz de manejar el proceso de privatizacin. sta es la razn por la cual, alrededor del mundo, un gran nmero de pases llama al proceso de privatizacin el proceso de sobornizacin. Se trata, en los hechos, de los mismos elementos. Cul opcin es relativamente mejor? Esta pregunta slo puede ser respondida por las personas del pas. Una siguiente inquietud realmente interesante, sobre la cual iba a hablar de todas maneras, es: si un pas termina en una situacin en la cual no puede invertir bien sus recursos, cul es el mejor camino a tomar?; debera entregar, por ejemplo, donaciones en efectivo a los pobres? Me parece que sta no es una opcin irracional, pues ataca un problema real del pas. Pero hacerlo lleva a una circunstancia que mencion antes: como la mayor parte del dinero que se entrega a los pobres se invierte, en la prctica, en consumo, el pas seguir siendo pobre. El pas ha tomado un activo que se encontraba enterrado profundamente debajo del suelo y lo ha convertido en un bien de consumo. As, a no ser que el pas maneje este proceso de alguna forma que permita que el pas incremente su riqueza, sta no ser una opcin sostenible. Creo que uno debe, nuevamente, abordar esta situacin desde un enfoque de cartera, un enfoque multiestratgico. S, se necesita invertir una parte del dinero en los pobres, pero es necesario dirigir otra parte a inversiones de alta rentabilidad, entre stas la educacin especialmente la de los pobres, la irrigacin, entre otros; y si hay ms dinero, el pas debera considerar invertir en fondos de estabilizacin, es decir, en recursos que se apartan para cuando el pas haya desarrollado su capacidad de inversin, a fin de tener el dinero necesario para hacerlo. En otros pases podemos ver lo que se conoce como upper capital ratio, que es el producto marginal de lo que invirtieron en una etapa en la que carecan de capacidad de inversin, que tiene una rentabilidad extraordinariamente baja. ste es uno de los problemas que jug contra Venezuela durante anteriores perodos de auge del petrleo. Finalmente, relacionado con lo anterior, intent subrayar que el pas debe pensar en el manejo de los recursos naturales como un problema de manejo de la riqueza, tomando en consideracin la rentabilidad relativa y los riesgos relativos. Intent dar un ejemplo, pero el quid del asunto es que un pas se debe preguntar en qu momento los extrae, en qu momento se dedica a la minera, en qu momento la aplaza.
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El tema no pasa por si el pas desea utilizar los recursos; casi con seguridad, todos desearn utilizar los recursos. Se trata de saber cul es el momento oportuno para hacerlo. sta es una vieja pregunta que los economistas se plantean, y en general no suele ser cierto que conviene extraerlos lo ms rpidamente posible. La demora es en algunos casos deseable, especialmente cuando hay innovaciones que permitiran la extraccin de los recursos reduciendo significativamente el impacto ambiental. A menudo es muy caro revertir estos impactos, o son irreversibles. As pues, ste es por lo menos uno de los factores que es preciso tomar en cuenta. El ltimo aspecto tiene que ver con la interaccin entre la democracia y los problemas relacionados con la extraccin de los recursos. Una forma de pensar en esto, o de resaltar la relacin, es observar cmo una estructura jurdica ligeramente diferente habra dado como resultado un proceso democrtico diferente, un conjunto de formas de participacin distintas. En la mayor parte de Estados Unidos, si uno es dueo de la tierra, es dueo tambin de los recursos que yacen debajo; de modo que los pobres debajo de cuya tierra yacen recursos naturales valiosos, se convierten en ricos. Pero en el Per, y en algunos otros pases, si hay recursos debajo del suelo, el dueo de la tierra se convierte en pobre porque pierde su tierra. Los mineros ingresan y la destruyen. Ahora bien: en Estados Unidos, si eres dueo de la tierra, si eres dueo de los recursos enterrados debajo de la tierra, tu voz es escuchada con claridad. No es escuchada con tanta claridad cuando se trata de tierras que son propiedad del gobierno. sa es la tierra donde las empresas mineras se robaron los recursos del pueblo norteamericano haciendo contribuciones en campaas electorales. Pero cuando los recursos se encuentran debajo de tierras en manos privadas, su voz es escuchada y tiene que haber una negociacin. El tema de cmo se disea la estructura jurdica, la estructura relativa a los derechos de propiedad, es sumamente complejo. Creo que es preciso debatir sobre esto; no se puede decir a ciencia cierta que tal o cual sistema sea el mejor. Es un asunto que el pas tendr que debatir. Sin embargo, si el Per contina con su mismo sistema de propiedad, es importante idear formas de asegurar que aqullos cuya voz ni siquiera se oye, sean escuchados con claridad. Es decir, es necesario que encuentren una opcin sustituta, pensar en cmo su voz habra sido escuchada con un sistema legal alternativo, y decir: tenemos la responsabilidad de idear una forma que garantice que se los escuche casi tan bien pero tan bien como
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si tuviesen los referidos derechos de propiedad. Sin duda, esto se puede hacer, y producira un conjunto de resultados muy diferentes, que son los que a menudo se dan en el marco alternativo existente. No slo se trata del Per; el mismo problema surge en el Ecuador y en una serie de otros pases. Me parece que es ah donde convergen la discusin sobre la democracia y los derechos democrticos, y los temas relacionados con los recursos naturales. Pienso que tambin es parte de la tarea garantizar la distribucin equitativa de los beneficios, as como tambin los usos eficientes de dichos recursos.

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NOTA SOBRE LOS AUTORES

JOSEpH STIGLITZ
Economista y escritor, obtuvo el Premio Nobel de Economa en el ao 2001, junto con otros destacados cientficos, por sus investigaciones sobre el anlisis de los mercados con informacin asimtrica. Obtuvo su doctorado en el MIT (Instituto Tecnolgico de Massachusetts), donde ms tarde fue docente. Ha sido profesor en prestigiosas universidades como Yale, Princeton, Stanford y Oxford, y ensea en la Escuela de Graduados en Negocios de la Universidad de Columbia. Durante la gestin del presidente Bill Clinton se desempe como presidente del Consejo de Asesores Econmicos (1995-1997), y en el Banco Mundial sirvi como vicepresidente y jefe (1997-2000). De su abundante bibliografa cabe citar El malestar en la globalizacin (2000), que result un best seller, y Cmo hacer que la globalizacin funcione (2006). Ms recientemente ha publicado Escapando de la maldicin de los recursos naturales (2007).

ROBERTO ABUSADA SALAH


Director del Instituto Peruano de Economa. Doctor en Economa de la Universidad de Cornell. Entre 1993 y 1998 fue asesor del ministro de Economa y Finanzas. Ha sido viceministro de Economa y director del Banco Central de Reserva del Per (1980-1983), director de la Corporacin Andina de Fomento, consultor del Banco Mundial, Naciones Unidas y de varios gobiernos. Es director del Instituto Peruano de Economa.

JAVIER M. IGUIZ ECHEVERRA


Jefe del Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per, presidente del Directorio del Consorcio de Investigacin Econmica y Social, asesor de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza y miembro del Acuerdo Nacional.
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Muchos pases en desarrollo han sido lo suficientemente afortunados como para estar dotados de grandes cantidades de recursos naturales. Pero hasta la fecha la mayora no han sido capaces de obtener el valor total por sus recursos ni de utilizarlos para impulsar un desarrollo sostenible, equitativo y democrtico. Dichos pases, bendecidos con recursos, no han tenido crecimiento, no han tenido equidad, no han tenido democracia. Joseph Stiglitz XI Dilogo Democrtico Recursos naturales, desarrollo y democracia

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